celso furtado e o desenvolvimento regional

7/31/2019 Celso Furtado e o desenvolvimento regional

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nova Economia_Belo Horizonte_19 (2)_227-249_maio-agosto de 2009

Celso Furtado e o desenvolvimento regional

Cllio Campolina DinizProfessor do Cedeplar/UFMG

Palavras-chave

desenvolvimento regional,estrutura espacial, polticaspblicas, nordeste.

Classificao JEL O18, R11,R12.

Key words

Celso Furtado, regional

inequalities, Northeast

(Brazil), SUDENE.

JEL Classification O18, R11,R12.

Resumo

O presente texto visa analisar as contribuies deCelso Furtado para a interpretao dos determi-nantes das desigualdades regionais e para a for-mulao de polticas de desenvolvimento para asregies menos desenvolvidas. Toma como panode fundo os antecedentes tericos e as principaisexperincias mundiais de polticas de desenvolvi-mento regional, que serviram de referncia paraCelso Furtado. Mostra a originalidade de Furtadoao articular as questes de desigualdades regionais natureza das estruturas subdesenvolvidas. Mos-

tra os fundamentos tericos e empricos na anli-se sobre a questo nordestina, as diretrizes para aatuao da futura SUDENE, as presses polticase as insuficincias na conduo da poltica de de-senvolvimento para o Nordeste. Por fim, mostraa atualidade de Furtado, seja nas formulaes an-teriores criao da SUDENE como nos desen-volvimentos tericos posteriores. Nesses, Furta-do supera a noo de regio e passa a tratar deestruturas espaciais; introduz o papel central dos

ndulos urbanos, de suas hierarquias e articula-es, ou seja ,o papel da rede urbana no comandoe estruturao do territrio; do papel central datecnologia e dos processos de inovao e; porfim, da necessidade de um esforo interdiscipli-nar, tanto para o entendimento dos problemas re-gionais quanto para a formulao de polticas ede sua implementao.

Abstract

This text analyzes the contributions by Celso Furtado

to interpreting the determinants of regional

inequalities and to the formulation of development

poli cies for les s developed reg ions .

It uses a backdrop the theoretical antecedents and

prin cipal glob al experien ces of reg iona l developmen t

poli cies, which ser ved as a ref erence for Cels o Fur tado.

It shows Furtado's originality when he linked

questions of regional inequality with

the nature of underdeveloped structures.

It shows the theoretical and empirical foundations in

the analysis of the Northeast question, guidelines forthe future SUDENE, political pressures and the

insufficiencies in the way development policies for the

Nort heas t are car ried out . Fin ally, it show s how

Furtado's positions are still relevant, whether in the

for mula tions prior to the creatio n of SUDE NE

or in the later theoretical developments. In these,

Furtado overcomes the notion of region and begins

to examine spatial structures;

he introduces the central role of urban nodes,

of their hierarchies and articulations;in other words, the role of the urban network in the

command and structuring of the territory;

of the central role of technology and innovation

process es, and fin ally, of the need for an

interdisciplinary effort for both understanding

regional problems as well as for the formulation

of policies and their implementation.


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1_ Antecedentes: origens,generalizao, crise e

retomada do planejamentoe das polticas regionais

At a Segunda Guerra Mundial, a questoregional era predominantemente tratadacomo uma matria de localizao das ati-

vidades agrcolas e industriais, conformecomprovam os clssicos trabalhos de Von

Thune (1816: 1966), Weber (1907: 1969)

e Losch (1933: 1954) ou da oferta de ser-vios e da consequente hierarquia dascentralidades urbanas, na formulao deChristaller (1939: 1966). A questo urba-na ainda no havia emergido como umproblema social e poltico, exceo dosEstados Unidos, como bem retratam ostrabalhos da Escola de Chicago (Park,1926; Wirth, 1928; Munford, 1938).

A primeira experincia mundial deplanejamento regional pode ser considera-da como tendo origem na Unio Sovitica,atravs do seu Plano de Eletrificao Naci-onal, estabelecido em 1925. Aquele planodefinia a construo de vrias usinas hidro-eltricas, prevendo seu aproveitamento co-mo base para o desenvolvimentoregional ede sua interligao futura.1 A ComissoNacionalde Planejamento, criada na UnioSovitica, em 1928, introduziu a dimensoregional e a preocupao geopoltica de ocu-pao da Sibria, presentedesde Catarina,a

Grande. Durante a Segunda Guerra Mun-dial, essa preocupao se tornou central, com

a invaso alem e com a alta concentraopopulacional e produtiva na Rssia euro-peia. A estratgia de defesa territorial levou transferncia de vrias atividades para trsdos Urais, coma constituio de complexosprodutivos voltados para o aproveitamentode recursos naturais e o planejamento dodesenvolvimento de vrias cidades na Sib-

ria, com localizaode atividades industriais,especialmente industrial-militar. Mais tar-de, foi tambm planejado o desenvolvi-mento de centros urbanos dotados de ser-

vios cientficos e culturais comobase parao desenvolvimento tecnolgico, cujo me-lhor exemplo a cidade cientfica de Aka-demgorodok, em Novosibirsk (Nekrasov,

1971; Castells e Hall, 1994).A crise de 1929, ao provocar gene-

ralizada recesso econmica no mundoca-pitalista, colocou s claras o problema dasdesigualdades regionais na maioria dos pa-ses industrializados, as quais vinham seformando desde o sculoanterior, mas noeram explicitadas A tomadade conscincia

dessas desigualdades e a mudana na con-cepo do papel do Estado, com a revolu-o keynesiana e o avano das tcnicas eprticas de planejamento, promoveram acriao de polticas de reduo das desi-gualdades regionais e de reordenamento


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1 Aquele plano exerceu forteinfluncia sobre o Plano deEletrificao de Minas Gerais,elaborado em 1948 eimplantado com a criao daCemig, a partir de 1952. VerPlano de Eletrificao, 1949(Diniz, 2008).


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teriormente, a reavaliao dessas polticasdemonstrou as dificuldades de o Sul compe-

tir com o Norte, pelo dinamismo do ltimo,caracterizando as dificuldades de superar odualismo (Chenery, 1964; Amendola e Ba-rata, 1978). Posteriormente, houve umacon-trovertida interpretaode que o desenvol-

vimento do Sul havia sido obstaculizadopela falta de capital social (Putnam, 1993).

Na Frana, a grande concentrao

populacional em Paris e o esvaziamento docampo levantaram o alerta para os riscosdessas tendncias.Essefenmenoest bemretratado no clebre livro de Gravier (2003)Paris e o deserto francs, no qual o autorindica, em tom dramtico e moralista, asconsequncias dessa concentrao. A fimde enfrentar esse desafio, foi estabelecida

ambiciosa poltica de desconcentrao pro-dutiva e de reordenamento do territrio,atravs de um conjunto de instrumentos.Entre esses, destacam-se a orientao dosinvestimentos das empresas estatais pararegies selecionadas e um audacioso e di-

versificado programa de infraestrutura, en-faticamente implementado a partir do final

dadcadade1940(Datar,2003).Apsvriosajustes institucionais, foi criada a poderosaDelegation Dmanagement du Territoire(Datar),em 1963 (Datar, 2003). Entre as novas po-lticas e objetivos, ressalta-se o fortaleci-mento de uma rede de cidades, denomina-

das metrpoles de equilbrio, com con-centrao de investimentos industriais e

equipamento pblico, com destaque paraaqueles de natureza cultural e educacional.

A generalizao das polticas regio-nais nos pases centrais foi assimilada pelospases perifricos. Na Amrica Latina, amaioria dos pases criou programas espec-ficos de desenvolvimento regional, a exem-plo dos programas de fronteira e de bacias,

no Mxico; da regio de Guayana, na Ve-nezuela; do Cuyo e da Patagnia, na Ar-gentina. Segundo levantamento realizadoporSthor (1972), pocaforamlistados 73planos ou programas de desenvolvimentoregional nos pases latino-americanos. Noconjunto dessas polticas, cabe destaque spolticas brasileiras para o Nordeste e para a

Amaznia,o queser tratado de forma maisdetalhada em outra parte deste trabalho.

Ao lado da continuao e da gene-ralizao das polticas de desenvolvimentoregional, foi desenvolvido grande esforode interpretao terica sobre a questodas desigualdades regionais e da concen-trao, bemcomo de metodologias e tcni-

cas de planejamento e de interveno p-blica. Esse esforo pode ser sintetizado noque ficou conhecido como duas escolasde pensamento. Uma delas resgatou a tra-dio germnica das teorias da localizaoe adaptou-a ao pensamento econmico neo-




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clssico, constituindo a chamada cinciaregional, inclusive com a criao da Asso-

ciao de Cincia Regional (Regional ScienceAssociation), sob a liderana de Walter Isard.Essa escola trabalhou com noo de mo-delos de equilbrio, comnfaseno papel doscustos de transporte, em mercados concor-renciais, desenvolvendo, paralelamente, umconjunto de tcnicas de anlise regional, en-tre as quais os modelos de insumo-produto.

Essas contribuies esto sintetizadas emdois livros que se transformaram em verda-deiras bblias da denominada cincia re-gional, a saber: Location and space economy e

Methods of regional and interregional analysis

(Isard, 1956 e 1960). Posteriormente, Isardorganizoua histria da cincia regional e daassociao de cincia regional (Isard, 2003).

A outra escola foi desenvolvidana Frana, sob liderana de Franois Per-roux. Partindo da noo de economia do-minante e empresa dominante e dos efeitosinterindustriais, foi desenvolvido o concei-to de polo de crescimento e do papel cen-tral da empresa motriz para o crescimentodesses polos. Na sua concepo de empre-

sa motriz, Perroux havia recebido forte in-fluncia de Schumpeter, como conceito deinovao, j que Perroux havia traduzido,em 1935, a Teoria doDesenvolvimento Eco-nmico, de Schumpeter, do alemo para ofrancs. O conceito de dominao e de po-

lo de crescimento levaram Perroux con-cepo das diferentes naturezas do espao,

comsua ideia de espao homogneo, espa-o polarizado e espao plano (Perroux,1967).2 Essas noes de espao, sem conti-guidade geogrfica, foram adaptadas porBoudeville (1969), com a concepo de re-gio homognea, regio polarizada e regioplano, que serviram de base e critrio paraa regionalizao do territrio e para o esta-

belecimento de polticas regionais.A linha do desenvolvimento polari-

zado e desequilibrado recebeu grandecon-tribuio de vriosautores quese tornaramclssicos, como Myrdal (1957), Hirschman(1958), Kaldor (1966 e 1970), entre outros.Esses autores analisaram os efeitos da po-larizao na criao e na manuteno das

desigualdades regionais e apontaramposs-veis sadas. A partir da dcada de 1960, acriao e o fortalecimento de polos de de-senvolvimento passaram a ser generaliza-damente utilizados como metodologia einstrumento de desenvolvimento regionalna maioria dos pases. Nos ltimos anos,esses polos ganharam nova roupagem, co-

mo a concepo de distritos industriais,clusters, parques tecnolgicos, entre ou-tras denominaes.

Embora essas duas escolas par-tissem de proposies tericas e analticasdistintas, elas tm em comum a ideia de re-

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2 A obra de Perroux foiproduzida ao longo dasdcadas de 1940 e 1950, emvrios artigos, e uma grandesntese encontra-se emEconomia do sculo XX

(Perroux, 1967).


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laes interindustriais ou insumo-produ-to, como elemento central no processo de

desenvolvimento regional e da criao deexternalidades. Em torno dessas duas es-colas, foram derivadas vrias linhas de in-terpretao e de ao escala mundial.

Aps o auge daproduo terica e daimplementao de polticas de desenvolvi-mento regional, nas dcadas de 1950 e 1960,a atividade entrou em crise. Entre os ele-

mentos explicativos dessa crise, podem serlistados: a) o sucesso da expanso econmi-ca do ps-guerra e a reduo da preocupa-o com a questo regional; b) reaes po-ltico-ideolgicas contra a interveno doEstado na economia; c) insatisfao e crti-ca dos resultados daspolticas regionaispe-los grupos de esquerda; d) incapacidade

terica de explicar os novos fenmenos(desindustrializao, emergncia de novoscentros baseados em alta tecnologia, mu-danas na diviso internacional do traba-lho, comos NICs); e) enfraquecimento daspolticas regionaisnos Estados Unidos, coma ascenso de Nixon e dos governos repu-blicanos; f) enfraquecimento das polticas re-

gionais,por pases, na Europa, como avan-o da Unio Europeia; g) crise do Estadointerventor, com dficit pblico e proces-sos inflacionrios; h) alegao de corrup-o em vrias das instituies encarregadasdas polticas regionais; i) desenho de uma

novaviso do papel do Estado, o que ficouconhecido como neoliberalismo.

No bojo deste ltimo ponto, foi de-senvolvida a corrente de pensamento docrescimento endgeno que procurava de-monstrar que o mercado, deixado livre, le-

varia convergncia de rendas entre pasese regies. Caberia ao Estado resolver osproblemas de educao, dotao de infra-estrutura e estabilidade poltico-institucio-

nal (Romer, 1994; Sala-y-Martin, 1996).Passada a tormenta crtica e o des-

nimo comas polticas regionais, nasdcadasde 1970 e 1980, a questo voltou tona,terica e praticamente, a partir da dcadade 1990. Do ponto de vista prtico, osavanos da Unio Europeia mudaram anatureza das polticas regionais. Alm da

diversidade interna em cada pas, as dife-renas entre pases passaram a ser vistascomo problemas regionais de escala trans-nacional para o conjunto da regio (UnioEuropeia). Isso obrigou a Unio Europeiaa avanar naformulao e prtica da polticaregional. Simultaneamente, os problemasde integrao regional em outras partes do

mundo e o arrefecimento das esperadasconvergncias de renda recolocaram a po-ltica regional na agenda das regies e dosgovernos. Por outro lado, as aceleradas mu-danas tecnolgicas e a emergncia de no-

vos centros produtores baseados em tec-




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mil pessoas tenham se transferido ou fo-ram transferidas para a regio amaznica,

na expectativa das oportunidades de traba-lho vinculadas explorao da borracha,que emergia como novo produto de ex-portao (Furtado, 2001; Cano, 1977e 1985).Em 1904, foram criadas comisses paraanalisar o problema das secas no Cear enoRio Grandedo Nortee,no mesmo ano,criada a Inspetoria de Obras Contra as Secas

(IOCS), transformada em Inspetoria Fede-ral de Obras Contra as Secas (IFOCS), em1906, e em Departamento Nacional deObras Contraas Secas (DNOCS), em 1945.Em 1920, havia sido criada a Caixa Especialde Obras de Irrigao de Terras Cultivveisno Nordeste do Brasil, com 2% do ora-mento da Unio. Em 1923, a Constituio

Federal fixou em 4% do oramento federalpara o controle das secas. Em 1945, se-guindo a experincia do TVA, foi criada aCompanhia Hidroeltrica do So Francis-co. A nova Constituio Federal, aprovadaem 1946, estabeleceu vinculaes oramen-trias especficas para o desenvolvimentodasregies Nordestee amaznica. Por essa

razo, foi criada a Comisso de Desenvol-vimento do Vale do So Francisco (Code-vasf), em 1948. Em 1951, seria institudo oBanco do Nordeste do Brasil (BNB).

No que se refere Amaznia, em1912, foi criada a Superintendncia de De-

fesa da Borracha, preocupada com a con-corrncia asitica, transformada em Insti-

tuto Internacional da Hileia Amaznica,em 1945; em Superintendncia do Planode Valorizao Econmica da Amaznia(SPVEA), em 1953; e em Superintendn-cia de Desenvolvimento da Amaznia (Su-dam), em 1966. Em 1942, no bojo dosacordos de Washington, foi criado o Bancode Crdito da Borracha, transformado em

Banco de Crdito da Amaznia, em 1957,e em Banco da Amaznia S.A. (Basa), em1966. Em 1967, seria criada a Suframa.

A generalizao da poltica regionallevou criao de superintendncias para asdemais regies do Pas, a saber: Superinten-dncia do Plano de Valorizao Econmi-ca da Regio da Fronteira Sudoeste do Pas

(SPVERFSP), em 1961, transformada emSudesul, em1967; a Comisso de Desenvol-

vimento do Centro-Oeste (Codeco), em1961, transformada em Sudeco, em 1967.

Conclui-se que o Brasil foi pioneirona busca de instrumentos e aes para ala-

vancar o desenvolvimento do Nordeste eda Amaznia. A primeira, pelas graves cri-

ses sociais e pela fora regionalista de suaelite. A segunda, pela preocupao com ocontrole poltico do vasto territrio ama-znico. As crticas a essas instituies, a ale-gada existncia de corrupo e as mudanasna concepoe no papel do Estado, duran-




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te a era neoliberal, levaram ao esvaziamen-to e posterior fechamento da maioria delas.

Foram mantidos a Suframa, o BNB e o Ba-sa. A Sudene foi transformada em Adenee, posteriormente, recriada a Sudene. Mo-

vimento semelhante ocorreu com a Su-dam, transformada em ADA e novamenterecriada. A Sudeco foi extinta e recriada.

2.2_ Celso Furtado, o subdesenvolvimento

e a questo regional

A origem nordestina, a trajetria intelec-tual e pessoal de Celso Furtado e o mo-mento histrico do ps-Segunda Guerrase conscientizaram para o problema dosubdesenvolvimento e, por consequncia,das desigualdades dos ritmos de desen-

volvimento entre os territrios, seja entrenaes, seja entre espaos sub-regionaisdentro de cada pas. Inicialmente, seu es-foro se concentrou na busca do enten-dimento do Brasil, atravs da anlise dasua formao histrica e dos condicio-nantes estruturais que essa herana haviadeixado, refletido na sua tese de doutora-

mento sobre a economia colonial brasile-ira, concluda em 1948 (Furtado, 2001).

Posteriormente, Furtado aprofun-dou seus estudos sobre o subdesenvolvi-mento, durante o perodo em quetrabalhouna Comisso Econmica para a Amrica

Latina e o Caribe (Cepal), entre 1949 e1957, durante o qual manteve profcua con-

vivnciaprofissionalcom RaulPrebish.Naqualidade de chefe da Diviso de Desenvol-vimento da Cepal, ele realizou vrios traba-lhos sobre pases especficos e aprofundousua interpretao sobre a problemtica dosubdesenvolvimento latino-americano. NoGrupo de Trabalho Cepal/BNDE, Furta-do retomou seus estudos sobre a econo-

mia brasileira, cujo relatrio influenciou odiagnsticoe a montagem do Programa deMetas do Governo Juscelino Kubitschek.3

Nesse perodo, Furtado consolida sua for-mao terica e sua capacidade de inter-pretao do subdesenvolvimento como umaquesto histrico-estrutural. No ano aca-dmico de 1957/58, como visitante e fellow

do Kingss College, em Cambridge, Furtadoorganiza suas reflexes, o que seria retrata-do nas obras seminais publicadas nos anosseguintes. Entre essas obras, destacam-seFormao econmica do Brasil, publicada em1959; Desenvolvimento e subdesenvolvimento, pu-blicada em 1961 e republicada em versoexpandida como Teoria e poltica do desenvolvi-

mento econmico, em 1967, e Dialtica do desen-volvimento, publicada em 1964, s vsperasdo golpe militar.

No nosso entendimento, o livro For-mao econmica do Brasilpode ser lido comoa primeira interpretao do desenvolvimen-



3 Embora Lucas Lopesmencione em suas memriasque no estava interessado emmacroeconomia e que noconhecia o trabalho deFurtado, o Programa de Metasfoi fundamentalmentedesenvolvido e gerido dentrodo BNDE. Como as equipesdo BNDE estavam tambmenvolvidas no Grupo deTrabalho Cepal/BNDE, noh como desvincular essasexperincias. A ComissoMista Brasil-Estados Unidos,que deu origem ao BNDE eda qual Lucas Lopes faziaparte, havia sido extinta.Com a posse de JK, LucasLopes assume a presidnciado BNDE e a secretaria doConselho de Desenvol-vimento, responsvel pelaconduo do Programade Metas.


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to regional brasileiro.4 Segundo Furtado, suaanlise do processo histricode formaoda

economia brasileira parte de uma viso am-pla, procurando captar a cadeia de causali-dades nesse processo de desenvolvimento.

A obra se concentra na anlise dostrs grandes ciclos e atividades: acar, noNordeste; ouro e diamante, em Minas Ge-rais, emGois e noMato Grosso; e cafnoSudeste (Rio de Janeiro, Esprito Santo,

Minas Gerais e So Paulo). Alm do pr-prio efeito dessas atividades e suas articula-es locais, os efeitos de expanso e decl-nio dessas deram origem a movimentos deocupao territorial, configurando o maparegional brasileiro. No caso do Nordeste,as crises aucareiras e a invaso holandesaprovocarammovimentos de deslocamento

populacional para o Norte, com espasmosde ocupao no Cear, no Maranho e noPar. No final do sculo XIX, os desloca-mentos populacionais se dirigiram Ama-znia, alargando a dimenso da ocupaoterritorial. No caso do ouro e do diamante,alm da extenso das reas de explorao(Centro e Valedo Jequitinhonha, em Minas

Gerais, Centro de Gois e Mato Grosso), anecessidade de alimentos, animais de cargae couro fortaleceu a integrao entre as re-gies mineradoras, So Paulo e Oeste deMinas (passagem para Gois e Mato Gros-so), e o Sul do Brasil. No que se refere ao

caf, este se expande procurando as terrasmais apropriadas (Rio de Janeiro, Esprito

Santo, Minas Gerais, So Paulo e Paran).A introduo do trabalho livre, os efeitosde encadeamento da atividade cafeeira, osprocessos migratrios, a demanda de ali-mentos, insumos e matrias-primas e a ex-panso ferroviria exerceram forte impac-to na integrao territorial do Pas.

Nesse sentido, pode-se concluirque

a interpretao do desenvolvimento brasi-leiro, entre os sculos XVI e XX, contidana Formao econmica do Brasil, pode ser lidacomo uma interpretao das condicionan-tes, dos efeitos e dos resultados da dinmi-ca econmica e populacional sobre a din-mica territorial do Pas.

2.3_ Celso Furtado e a questo nordestinaAs experincias mundiais e brasileira, antesindicadas, eram de amplo conhecimentode Furtado, seja pela sua condio de es-tudante de doutorado na Sorbonne, emParis, no imediato ps-guerra, pela suapassagem por Cambridge, na Inglaterra,seja pelo trabalho na Cepal. A oportuni-

dade aberta com a incumbncia recebidado presidente JK, para pensar uma solu-o para o dramtico problema social eeconmico do Nordeste brasileiro, res-saltado, uma vez mais, com as graves se-cas de 1958, permitiu a Celso Furtado a



4 As obras de Simonsen(1944) e Prado Junior (1996)trazem os elementosexplicativos da ocupaoterritorial no Brasil(acar, pecuria, minerao,

caf, borracha, mate etc.).No entanto, Furtado foi oprimeiro a articular essesfundamentos com odesenvolvimento regionale com a formao deestruturas subdesenvolvidas.


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sistematizao de suas ideias. Resgatandoa prpria interpretao sobre o desenvol-

vimento brasileiro e a interpretao daCepal (1950), Furtado formula um sint-tico, porm profundo, diagnstico dasrazes do subdesenvolvimento nordesti-no e cria as bases para a sua superao.No diagnstico, constante do relatriodo GTDN, elaborado em 1959 (GTDN,1967), Furtado comea por negar as vi-

ses correntes de que o problema econ-mico e social do Nordeste decorria dassecas. Negava, assim, a soluo hidruli-ca atravs da construo de audes, o que

vinha sendo feito pelo governo federalatravs do DNOCS, mas que beneficiavaapenas os proprietrios de terra. Contes-ta tambm a viso de que o subdesenvol-

vimento era uma etapa do processo dedesenvolvimento econmico, como for-mulado por Rostow (1959) e amplamen-te aceito na literatura internacional. Aocontrrio, demonstra que o subdesenvol-

vimento o resultado de uma formaohistrico-estrutural particular e que eles pode ser superado por transforma-

es estruturais.Tomaos fundamentos histricos da

colonizao regional como determinanteda dicotomiasocial da regio. Em primeirolugar, na faixa litornea mida, a empresaagrcola exportadora de acarestava base-

ada em trabalho escravo. Quando esse foiformalmente extinto, nofinal dosculoXIX,

mantiveram-se relaes de trabalhopr-ca-pitalistas, por meio de diferentes formas desemiescravido, semisservilismo, de meiae de cambo. Em segundo lugar, ao deman-dar animais de carga e alimentos, a econo-mia exportadora criou a prpria periferiano interior, a ela subordinada e dependente.O crescimento demogrfico empurrava a

populao para terras mais ridas, agravan-do as prprias condies de subsistncia.Em terceiro lugar, a fazenda do semiridose baseava em uma populao camponesa,sem terra e sem salrio, a qual trabalhavapara o dono da terra na forma de meia(partilha da produo) para as culturas deexportao, principalmente algodo e, em

compensao, podia produzir a sua subsis-tncia. Essas trs caractersticas perdurarampor sculos, caracterizando uma situaoestrutural de subdesenvolvimento. Ou se-ja, mantinha-se uma estrutura agrria duale arcaica, com relaes mercantis para fora,ao lado de relaes de trabalho pr-capita-listas ou no mercantis, especialmente das

atividades voltadas para a subsistncia.Adicionalmente, as elites regionais,

ligadas ao setor exportador ou ao aparelhode Estado, assumiam padres de consumocosmopolitas, incompatveis com o nvelda renda regional. Nessa condio, os exce-




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vam-se ao financiamento de investimentosprodutivos no Centro-Sul, e queas transfe-

rncias pblicas para o Nordeste tinhamcarter assistencial e, portanto, destinadasao consumo pessoal, sem criar capacidadeprodutiva. A consequncia de sua anliseera de que a distncia entre o Nordeste e oCentro-Sul tenderiaa aumentar.5Alis, essaafirmativa estava corroborada nos dadospor ele utilizados mostrando que a renda

per capitado Nordeste havia cado de 48%para 37% da mdia nacional, entre 1948 e1956, e que o peso da regio no total darenda nacional havia cado de 15% para13% no mesmo perodo.

Na mesma linha do diagnstico daCepal, ele argumentava que a nica sadapara o Nordeste seria atravs da industriali-

zao. Conclua de forma dramtica casose demonstre que a soluo invivel, norestaria ao Nordeste seno a alternativa entredespovoar-se ou permanecer como regiode baixssimo nvel de renda (GTDN,1967). Enfatizava a importncia do pro-gresso tcnico e as dificuldades para a suagerao e assimilao nas regies subdesen-

volvidas. Por essa razo, no diagnstico enas aes propostas, estava explcita a ideiade criao de centros endgenos de decisoe de industrializao. Ou seja, deuma indus-trializao autnoma e de fortalecimento daburguesia regional. Alm de sua forte cren-

a na industrializao, o argumento era re-forado pelos problemas climticos e pelas

limitaes de terras agricultveis, pelo menoscom os padres tecnolgicos da poca. Em-bora sua proposta contivesse duas grandesdiretrizes para a transformao do setoragropecurio na faixa mida e no semirido,Furtado propunha uma sada para o exce-dente de trabalho por meio do desloca-mento da populao para uma nova fron-

teira agrcola no Estado do Maranho.As diretrizes do Plano de Desenvol-vimento para o Nordeste, contidas no rela-trio do GTDN, podem ser sintetizadasem quatro grandes linhas ou programas:industrializao; transformao da agricul-tura da faixa mida; transformao da eco-nomia do semirido e deslocamento da

fronteiraagrcola para o Maranho. Observa-se, portanto, que o plano de Furtado tinhacarter reformista e modernizador, comforte influncia das vises keynesiana, deinterveno do Estado para a soluo dosproblemas econmicos e sociais, e de Ma-nheim,6 que defendia o planejamento co-mo soluo para a busca da democracia e

da justia social.As tentativas de implementao des-

sas diretrizes vo estar contidas nas primeirasaes do Conselho de Desenvolvimentodo Nordeste (Codeno), criado logo aps aconclusodo relatriodo GTDN, em 1959,



5 Esses argumentos foram

contestados por vriosautores, como sintetiza Cano(1985), sem, contudo, negarema relao centro-periferia entreo Nordeste e o Centro-Suldo Pas.6 Manheim (1951) analisaas crises do sculo XX (duasguerras, Revoluo Russa,nazismo), refuta as solues

totalitrias (stalinismo efascismo) e defende a reformado sistema atravs doplanejamento. Os trabalhosde Manheim tiveramgrande influncia sobreCelso Furtado.


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e no Primeiro Plano Diretor da Sudene, ela-borado logo aps sua criao, mas somen-

te aprovado em 1961.

2.4_ A Sudene, as dificuldades polticase as falhas de orientao

O Codeno e a sucessora Sudene inicia-ram suas aes sob a liderana de CelsoFurtado e dentro das linhas estabeleci-das pelo relatrio do GTDN. Essas li-

nhas de ao foram ampliadas e detalhadasno I Plano Diretor preparado pela Sude-ne, em 1960, para o perodo 1961-1963,o qual assumiu uma postura de planeja-mento compreensivo, incluindo infraes-trutura, reestruturao agrcola, coloniza-o, desenvolvimento industrial e mineral,oferta de alimentos, sade pblica, educa-

o, levantamentos cartogrficos, entre ou-tros aspectos.No entanto, desde sua criao, a Su-

dene enfrentou fortes reaes poltico-ide-olgicas de parcela significativa das elitesempresariais, polticas e intelectuais do Nor-deste, no que se refere s suas linhas de ori-entao e proposies. As atas do Conse-

lho Deliberativo da Sudene, para o pero-do, detalhadamente analisadas por Lima(2008), confirmam essas dificuldades. Oprojeto da Lei de Irrigao, enviado aoCongresso, em 1959, nunca foi aprovado,uma vez que trazia os meios para o contro-

ledousodaterraedagua,basesparaare-forma agrria. Isso obviamente suscitou as

mais diferentes reaes das elites nordesti-nas. Igualmente, o projeto do I Plano Dire-torsofreufortesreaes dentrodo prprioConselho Deliberativo da Sudene e, poste-riormente, dentro do Congresso Nacional,atrasando sua aprovao. As reaes eramdiversificadas: governadores de Estado, For-as Armadas, DNOCS, elites polticas e em-

presariais e tambm do socilogo GilbertoFreyre (Lima, 2008). Assim, a Sudene se-guia pelas linhas de menor resistncia.

As mudanas polticas decorrentesdo golpe militar demaro de1964 alterarama nfase nas linhas de ao. Essas foramconcentradas em apenas duas frentes: ex-panso da malha de infraestrutura (trans-

portes, energia eltrica e saneamento) e su-porte industrializao. A primeira, com aaplicao direta de 60% a 70% dos recur-sos aprovados nos Planos Diretores. A se-gunda, pelo sistema de incentivos fiscaiscanalizados atravs do mecanismo conhe-cido como34/18,7 queconjugava a isen-o tributria sobre a produo e o financi-

amento dos investimentos mediante o usode parcela do imposto de renda devido pe-las empresas, transformados em debntu-res e, portanto, no reembolsveis. Ficouestabelecidotambmquetanto os recursosoramentrios quanto os recursos advin-



7 A Lei Federal n. 3.692, de1959, que criou a Sudene,estabeleceu em seu art. 18 osincentivos fiscais (iseno

tributria) para projetosindustriais novos e deexpanso a ser implementadosno Nordeste. A Lei Federal n.3.995, de 1961, que aprovou oI Plano Diretor, estabeleceuno seu art. 34 o direito de asempresas brasileiras (pessoasjurdicas) vincularem parcelado imposto de renda a ser

pago para aplicao emprojetos industriais noNordeste. Esses doismecanismos eram utilizadosde forma conjunta,conhecidos comoarts. 34/18.


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dos da iseno de imposto de renda paraaplicao em projetos de investimento no

Nordeste deveriam serdepositados no Ban-co do Nordeste do Brasil, reforando seupapel de agente financeiro.

Infraestrutura e incentivos ao cres-cimento industrial atendiam aos interessesda classe dominante e do sistema empresa-rial. Reestruturao do setor agrcola, tantona faixa mida quanto no agreste e no se-

mirido, implicava reforma agrria. Essaera exatamente a reivindicao das corren-tes progressistas, to bem representadaspelas Ligas Camponesas, organizadas pelodeputado Francisco Julio. A contenda foiresolvida com o golpe militar de 1964, queaplastou as reivindicaes polticas da clas-se trabalhadora e de suas lideranas e liqui-

dou a proposta de reforma agrria.Nesse sentido, Oliveira (1977) dizque a Sudene foi criada em consonnciacom os interesses da burguesia industrialda regio Centro-Sul do Brasil e articuladacom os interesses da burguesia decadentedo prprio Nordeste. Foi tambm umaforma de segurar a presso das foras po-

pulares, cuja ao poderia apontar na dire-o de uma desintegrao do Pas, pelosmovimentos de carter revolucionrio quese despontavam na regio, a exemplo dasLigas Camponesas. Na mesma linha,Cohn(1976) argumenta quea Sudenefoi institu-

da para atender s necessidades de solucio-nar os problemas sociais e polticos do

Nordeste. Assim,a Sudeneteria vindo paramediar o conflito social e tornar possvel aexpanso capitalista do Brasil.

No entanto, essa uma racionaliza-o a posteriori. O prprio Oliveira argu-menta que a Sudene foi um audacioso pro-jeto de transformao estrutural da regio.O resultado poderia ir a direes diferentes,

dependendo das foras polticas que pre-valecessem no processo. Alm das reaesinternas contra o carter reformista da Su-dene, houve forte presso internacional con-tra os movimentos de cunho socialista. Ogoverno dos Estados Unidos, atravs da

Aliana para o Progresso e da Usaid, lide-rou programas que visavam a bloquear os

movimentospopulares e o risco de umare-voluo socialista no Brasil. Com o golpemilitar demaro de1964, as foras popularesforam controladas e dominadas. Predomi-nou a orientao pela industrializao, peloavano da infraestrutura e pela moderniza-o conservadora da agricultura, com aabertura de novas frentes proporcionadas

pelo avano da tecnologia, como a agricul-tura irrigada e a dos cerrados, afastando aideia da reforma agrria.

Furtado (1989), em seu livro A fan-tasia desfeita, confirma essas preocupaesdo governo americano ao relatar sua via-




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gem aos Estados Unidos e seu encontrocom o presidente Kennedy, em 1961. Na-

quela ocasio, ficou claro o conflito de vi-ses do presidente Kennedy, mais flexvel,e do Departamento de Estado, mais radi-cal. Acabou prevalecendo a orientao doDepartamento de Estado, como ficou com-provado pela ao do governo americano,que agiu no sentido de minar a ao, oprestgio e o poder da Sudene no perodo

que precedeu ao golpe militar de 1964.Assim, a ao da Sudene foi esvazia-da e alterada por trs razes. A primeira foio aniquilamento das propostas de reformasestruturais. Sem a reforma agrria, a estru-tura de propriedade e explorao da terracontinuou intocada. Com ela, os problemasde distribuio de renda e de melhoria das

condies sociais. O segundo problema,peladrenagem dos recursos previstos no siste-ma de incentivos fiscais, ao ampliar a suarea de aplicao para a regio amaznica,ainda em 1963, e para vrios setores (turis-mo, reflorestamento) em todo o Pas, emanos posteriores. Em terceiro lugar, por-que muitos projetos industriais aprovados

nas primeiras etapas da Sudene tiveramfuncionamento precrio, levandoao encer-ramento das atividades. Em 1978, dos 763projetos industriais que receberam incenti-

vos, 104 estavam funcionando com pro-blemas, e 88 haviam sido paralisados (Re-

bouas et al., 1979). No hclareza sobre asrazes desses fracassos. Se por m concep-

o ou anlise, se pela competio, ou seporerros ou desvios de conduta. Qualquerque seja a razo, o fechamento de muitasplantas acabou por desacreditar e desmo-ralizar a Sudene.

Nesse sentido, questionvel a ori-entao contida no GTDN e no I PlanoDiretor, de nfase em uma industrializao

autnoma no Nordeste, seja porque a eco-nomia brasileira estava integrada e, portan-to, o Nordeste teria que competir com asdemais regies do Pas, seja pela debilidadede sua burguesia industrial. Isso s poderiaser feito se atendesse aos interesses empre-sariais das demais regies, o que acabouacontecendo pelo uso dos incentivos fisca-

is pelo empresariado de outras regies; issofortaleceria a capacidade empresarial da re-gio e de fato vem acontecendo.

3_ Avanos posteriores e aatualidade de Celso Furtado

Afastado do cargo e do Pas, Furtado se de-

dicou ao aprofundamento de sua interpre-tao do subdesenvolvimento e tambmda questo regional. Em 1967, publicouum artigo terico sobre o desenvolvimen-to regional denominado Intra-country dis-continuities: towards a theory of spatial structu-




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res (Furtado, 1967).Nesseartigo, alm deuma reinterpretaro crtica dos principais

pilares da Teoria do Desenvolvimento Re-gional, Furtado introduz pelo menos qua-tro grandes avanos ou superaes das vi-ses anteriores. Em primeiro lugar, superaa noo de regio e passa a tratar da es-trutura espacial, demonstrando as vriasarticulaes inter e intraterritorial no pro-cesso de desenvolvimento, o que nos aju-

da a entender a complexidade das rela-es entre agentes e atores no territrio.Em segundo lugar e articulado ao prime-iro, enfatiza o papel da hierarquia de n-dulos ou polos e a inter-relao entre es-ses. Ou seja, introduz, de forma explcitae direta, o papel do urbano e das cidadesna estruturao e no comando do territ-

rio, cuja importncia e complexidade stm se ampliado nos ltimos anos. Emterceiro lugar, demonstra que as desigual-dades so produtos das formas em que seintroduzem e se distribuem as modernastecnologias, vale dizer dos processos ino-

vativos. Por fim, Furtado ressalta a com-plexidade dos fenmenos espaciais, pro-

pondo um esforo interdisciplinar comocaminho para a formulao de uma teo-ria das estruturas espaciais.

Como um pensador engajado, Fur-tado trabalha a sua construo terica co-mo fundamento e base para a ao poltica.

Demonstra que as descontinuidades inter-regionais dentro de cada pas so geradas

pelos padres locacionais, especialmente daindstria, e sua relao com as polticas ma-croeconmicas. Analisa a relao negativaentre concentrao regional e distribuiode renda, demonstrando que os ganhos deprodutividade tendem a se concentrar. De-fende a criao de externalidades comoforma de beneficiar, em conjunto, empre-

sas e consumidores. Conclui mostrandoqueas mudanas espaciais dependem, fun-damentalmente, de quatro fatores, a saber:a) do ritmo de crescimentoeconmico, cu-jo aumento possibilita maior elasticidadeespacial; b) do nmero de novas plantas,especialmente de plantas motrizes; c) dasplantas de processamento secundrio, no

dependentes de insumos e matrias-primasprimrias; d) das economias de escala, asquais se ampliam com o progresso tcnico.Para tudo isso, a expanso da infraestruturafunciona como pr-condio ou pano defundo. Embora reconhea que as decisesso de natureza poltica, Furtado enfatizauma abordagem interdisciplinar para uma

teoriada estrutura espacial, comnfasenosestudos sobre os processos de urbanizao,dos custos de comutao, das migraes.

Nessa linha de interpretao, repen-sar a questo regional brasileira em termosatuais significa reinterpretar as estruturas




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espaciais e sociais atuais e suas tendncias econjug-las com os objetivos econmicos,

sociais e polticos da Nao.O primeiro ponto a ser discutidoest relacionado com a superao de sepensar regies isoladas, para se pensar a es-trutura espacial. Nesse sentido, uma polti-ca regional precisa ser concebida e formu-lada em uma perspectiva nacional, aindaque as diferentes regies recebam trata-

mento diferenciado, em funo de suas ca-ractersticas e objetivos gerais. Assim, umanova poltica regional, guiada pelos objeti-

vos de coeso econmica e social, necessi-taria tambm ser pensada em funo dacoeso territorial. A coeso territorial, porsua vez, passa pelo menos por quatro di-menses da integrao. Integrao territo-

rial (no sentido fsico), integrao econ-mica (como complementaridade produtivaentre as sub-regies), integrao social (queconsiderea distribuio de renda,a geraode emprego e a incorporao social), inte-grao poltica (no sentido da recostura dopacto federativo).

Adicionalmente, h que ser consi-

derada a integrao com a Amrica Latina(territorial, econmica, social e poltica), aquesto ambiental e a geopoltica brasileirae sul-americana. Tudo isso implicaria a bus-ca de um novo ordenamento do territrioque caminhasse no sentido de reduo das

grandesdesigualdades nos padres de ocu-pao territorial do Pas e apontasse no

sentido de um pas mais integrado.Do pontode vista operacional, pen-sar uma poltica nacional de desenvolvi-mento regional implica pensar em uma novaregionalizao do pas para efeitos de pol-tica pblica, em geral, e da poltica regional,em particular. No caso do Brasil, a regiona-lizao atual com as cinco macrorregies,

que continua como base para as polticasregionais, est superada, exigindo uma novadiviso territorial do Pas. Uma nova regio-nalizao deveria considerar trs critrioscomplementares e articulados: econmico,ambiental e poltico.

O critrio econmico deve ter comoreferncia bsica os efeitos de polarizao

exercidos pelas cidades,a partir de cuja hie-rarquia se definiriam as escalas de polariza-o, as centralidades e suas reas comple-mentares. O critrio ambientaldeveria buscaro ajuste dos recortes territoriais s necessi-dades de aproveitamento econmico dopatrimnio natural e da sustentabilidadeambiental. Por fim, o critrio de represen-

tao poltica deveria preservar a relaoentre o recorte territorial e a identidade cul-tural e poltica de seus habitantes e suasinstituies e, ao mesmo tempo, os aspec-tos de geopoltica e soberania nacional.

Assim, respeitada a diviso poltico-admi-




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nistrativa do Pas em Estados e municpios,tornar-se-ia necessrio estabelecer pelo me-

nos duas escalas operacionais: uma macroe outra mesorregional, o que est propostoem recente trabalho realizado pelo Cede-plar e publicado pelo Ministrio do Plane-jamento (2008).

Um segundo aspecto est relaciona-do com as fontes de financiamento e suaoperacionalizao institucional. O Brasilpos-

suidiferentes fontes de financiamento e di-ferentes formas institucionais de sua gesto.Muitas vezes essas fontes e as orientaesgovernamentais soconflitantes. Assim,umanova poltica nacional de desenvolvimentoregional teria que considerar a possibilidadede fuso dessas fontes em um fundo nico,o qual vem sendo discutido no Brasil atravs

do Fundo Nacional de DesenvolvimentoRegional. Essa tarefa complexa porque,alm de exigir mudanas constitucionais,ela exige, antes de tudo, um pacto territorialentreaUnioeosEstadosedestesentresi.

Tudo isso implicaria um novo dese-nhoinstitucional adequado gesto da novapoltica. Esse novo desenho, para que te-

nha racionalidade e eficincia, deveria bus-car construir as formas institucionais doGoverno Central e da articulao dessascom as instncias estaduais e de outras es-calas subnacionais. Alm das dificuldadesintrnsecas, surge o problema das atuais

instituies de desenvolvimento regionalque vm sendo recriadas, a exemplo da Su-

dene, Sudam e Sudeco. Ora, a nova regio-nalizao proposta quebra as continuidadesterritoriais constantes no recorte territorialda atuao dessas instituies. Por sua vez,essas esto sendo recriadas sem uma ade-quao de propsitos, instrumentos e for-mas de atuao, correndo o risco de queelas se transformem em monumentos s

necessidades do passado, a exemplo doprdio da Sudene, no Recife.Um novo ordenamento do territ-

rio, guiado pelos objetivos de coeso eco-nmica, social e poltica, depende, funda-mentalmente, de duas grandes dimensescom impactos estruturais duradouros: da in-fraestrutura, especialmente de transportes

e; da nova rede urbana. A infraestrutura detransporte condiciona o sentido dos fluxose da integrao e os demais elementos dainfraestrutura e da logstica (telecomunica-es, energia, armazenamento, entre ou-tros). Por sua vez, o sistema de transportesdeve seranalisadotendo em vista a integra-o inter-regional, em uma perspectiva na-

cional, e a integrao intrarregional. Estaltima tem papel decisivo no fortalecimen-to de novas centralidades.

Uma nova rede urbana acarretaria anecessidade de se escolher ou selecionar no-

vas centralidades urbanas a ser reforadas,




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com pelo menos duas escalas: uma macro eoutra meso ou sub-regional. A escala macro

permitiria mudar o desenho dos fluxos ma-croespaciais, freando o aumento da mega-concentrao em alguns centros urbanos(So Paulo, Riode Janeiro, Belo Horizonte,Porto Alegre, Curitiba, Braslia, Salvador,Recife, Fortaleza e Manaus) e fortalecendonovos macropolos. Esses novos macropo-los contribuiriam para integrar outras re-

gies do Pas, como centros de consumo ede suporte produo, neles mesmos e emseus entornos. Os mesopolos ou subpoloscontribuiriam para processos semelhantes,em escala mais reduzida. Essa conjugaopermitir a constituio de uma rede urba-na mais integrada e melhor distribuda. Ofortalecimento dessas novas centralidades

depende, afora a infraestrutura de integra-o inter e intrarregional, da concentraode equipamentos pblicos, que, alm daoferta de servios em si, contribuam para aatrao do investimento produtivo priva-do. Uma orientao de tal natureza estabe-leceria condies bsicas para a construode uma nao com metas, talvez utpi-

cas ou de longo prazo, de um pas poli-cntrico, integrado em termos territoriais,econmico, social e poltico.

Por fim, na erado conhecimentoouda sociedade do conhecimento, educao,cincia e tecnologia devem ser vistos como

a base estrutural que assegura a cidadania eo avano cientfico e tecnolgico. Avano

cientfico e tecnolgico como base parauma nao soberana ou menos dependen-te, econmica e politicamente, para fora, esocialmente, para dentro.




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E-mail de contado do autor:

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Artigo recebido em maio de 2009;

aprovado em julho de 2009.

celso furtado e o desenvolvimento regional

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