UNIVERSIDADE TÉCNICA DE LISBOA

INSTITUTO SUPERIOR DE ECONOMIA E GESTÃO

CENTRO DE INVESTIGAÇÕES REGIONAIS E URBANAS

E C O N O M I A

R E G I O N A L E U R B A N A

Coordenação: Manuel Brandão Alves

4º ANO DO CURSO DE ECONOMIA

2001/2002

3. OS MODELOS DE DESENVOLVIMENTO

E A

POLÍTICA ECONÓMICA ESPACIAL

António Mendes Baptista

CIRIUSCentro de Investigações Regionais e Urbanas

SÉRIE DIDÁTICA

Documento de Trabalho nº 3 / 2001

1

3. OS MODELOS DE DESENVOLVIMENTO E

E A POLÍTICA ECONÓMICA ESPACIAL 1

António Mendes BaptistaAssistente Convidado do ISEG

Outubro de 1999

1 Este texto é da exclusiva responsabilidade do autor, com excepção do ponto

3.5. que foi redigido pelo Prof. Natalino Martins. Ele é, no entanto, o resultado decontribuições dos docentes que ao longo de vários anos participam, ou participaramna leccionação da disciplina de Economia Regional e Urbana no ISEG,nomeadamente, o Prof. António Natalino Martins, a Prof.ª Luísa Vaz Pinto, o Dr.Paulo Madruga e a Dr.ª Sara Vilas. A sua vocação é de índole essencialmentepedagógica.

2

3

ÍNDICE

ÍNDICE 3

3. OS MODELOS DE DESENVOLVIMENTO E A

POLÍTICA ECONÓMICA ESPACIAL 5

3.1. OS FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO DO

ESPAÇO: ORGANIZAÇÃO PELA OFERTA E

ORGANIZAÇÃO PELA PROCURA 7

3.1.1. As questões que necessitam de resposta 7

3.1.2. Os elementos fundamentais de uma teoria do

desenvolvimento regional 9

3.1.3. O papel da oferta e o papel da procura 12

3.2. A ORGANIZAÇÃO PELA OFERTA NO CONTEXTO

DA ANÁLISE NEOCLÁSSICA 14

3.2.1. As hipóteses e o modelo 15

3.2.2. As conclusões do modelo e algumas das suas

incoerências 21

3.2.3. A mobilidade da mão de obra 27

3.2.4. A mobilidade do capital 33

3.2.5. A difusão espacial da inovação 36

3.2.6. Mobilidade dos factores: questões para a política

regional 40

3.3. A ORGANIZAÇÃO PELA PROCURA NO

CONTEXTO DA ANÁLISE KEYNESIANA 41

3.3.1. As hipóteses e o modelo 42

4

3.3.2. O modelo da base económica de exportação 43

3.3.3. O modelo da causalidade cumulativa 50

3.3.4. Os ciclos de crescimento no espaço 54

3.4. OUTRAS ABORDAGENS 59

3.4.1. As limitações dos modelos anteriores 59

3.4.2. Os pólos de crescimento 62

3.4.3. Os eixos de desenvolvimento 67

3.4.4. Os distritos industriais e o desenvolvimento

territorial 73

3.5. PRINCÍPIOS DE POLÍTICA COMUNITÁRIA PARA O

ESPAÇO 78

3.5.1. As origens e evolução da política regional europeia 80

3.5.2. A estrutura actual das Acções Estruturais e da

política regional 88

3.5.3. Os princípios de funcionamento dos Fundos

Estruturais 92

3.5.4. A natureza e a programação das intervenções dos

Fundos Estruturais 99

3.5.5. A gestão das intervenções dos Fundos Estruturais 103

3.5.6. O Fundo de Coesão 106

3.5.7. Breve análise dos QCA a Portugal e seus impactos

macro-económicos 108

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 118

5

3. OS MODELOS DE DESENVOLVIMENTO E A

POLÍTICA ECONÓMICA ESPACIAL

A necessidade da existência da política económica é reconhecida

por todos os grandes paradigmas da teoria económica; tanto pelos que

a justificam com vista a superar falhas de mercado, como pelos que,

dadas as suas características estruturais de funcionamento, a

consideram imanente ao funcionamento das economias.

A consideração do espaço, como dimensão relevante da

compreensão do funcionamento das economias, apenas reforça aquela

necessidade. Neste capítulo, procuraremos encontrar suportes vários

que permitam fundamentar a política económica no espaço. As duas

referências teóricas, até há pouco dominantes, justificam as medidas de

política económica:

- Por insuficiências da oferta (modelos neo-clássicos) dando

relevo à discussão do seu pressuposto - base da mobilidade dos

factores, apoiando essa discussão nos resultados de estudos

empíricos sobre os movimentos interregionais dos factores de

produção (secção 3.2.)

- Por insuficiências da procura (modelos keynesiansos), incluindo

extensões que integram nestes modelos a mobilidade de

factores; a teoria da base económica de exportação, um modelo

de causalidade cumulativa e uma abordagem em termos de

“ciclos espaciais” darão uma visão de um processo de

desenvolvimento regional, essencialmente, desequilibrado

(secção 3.3.)

A formulação das políticasexige um suporte teórico

Os modelos dominantes

6

O reconhecimento que nem uma nem outra das duas grandes

inspirações teóricas são susceptíveis de permitir uma abordagem

realista do comportamento actual da maioria dos fenómenos

económicos no espaço, tem levado ao aparecimento de outras

formulações que, embora não constituindo, ainda, um corpo teórico

suficientemente seguro, permitem uma compreensão mais sustentável

das economias espaciais. Trata-se de abordagens que, embora podendo

ter uma inspiração dominante por via da dinamização da oferta, ou de

dinamização da procura, tentam ter em conta os dois pontos de vista.

A análise dos pólos de desenvolvimento, dos distritos industriais, dos

meios inovadores e, mais genericamente, do desenvolvimento

territorial, são bons exemplos dessas novas tentativas. Serão objecto de

tratamento na secção 3.4.

Não se faz o aprofundamento dos debates mais recentes sobre o

desenvolvimento das regiões, na medida de que o que se pretende é dar

conta do estado da arte no que respeita à teoria do desenvolvimento

regional. Embora com breves referências, procurar-se-á, sempre,

extrair as consequências de cada modelo para a fundamentação das

políticas regionais.

Na secção 3.5. serão explicitados os fundamentos da política

económica para o espaço da União Europeia, os seus instrumentos de

intervenção e, finalmente, serão estudados os seus principais impactos

na evolução da política regional em Portugal.

Novas abordagens

7

3.1. OS FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO DO

ESPAÇO: ORGANIZAÇÃO PELA OFERTA E

ORGANIZAÇÃO PELA PROCURA

A formulação de medidas de política económica pressupõe que,

previamente, se possa realizar o diagnóstico dos problemas que devem

merecer a atenção dos analistas e ser objecto daquelas medidas.

Nesta secção procura-se, em primeiro lugar, identificar quais são

as principais questões do funcionamento espacial das economias a que

a política económica deve dar resposta; depois, e tendo em conta essas

questões, serão explicitados os elementos que devem caracterizar uma

teoria do desenvolvimento regional, com vista a que ela possa suportar

a política. Num último ponto, procura-se avaliar em que medida é que

a dinamização da oferta e a dinamização da procura podem constituir

pontos de partida para a formulação das medidas de política

económica.

3.1.1. As questões que necessitam de resposta

As teorias do desenvolvimento espacial centram a sua atenção na

compreensão dos processos de organização espacial das actividades

económicas. Uma teoria aceitável do desenvolvimento espacial deveria

poder dar resposta às seguintes cinco questões fundamentais:

1ª- Porque crescem as regiões a ritmos diferentes?

2ª- Se o crescimento não é espacialmente uniforme, quais os

factores que explicam o seu surgimento em determinadas

localizações e quais os mecanismos da sua difusão espacial?

A teoria e a política

As questões relevantes

8

3ª- Existem no sistema económico mecanismos auto-correctores

que permitam inverter os desequilíbrios económicos

regionais?

4ª- Quais os problemas que são gerados pelos desequilíbrios

económicos regionais?

5ª- Quais as variáveis sobre que se pode (deve) actuar para

corrigir o padrão regional de desenvolvimento económico?

Estas questões têm tido um tratamento desigual pela teoria e,

frequentemente, a atenção polariza-se nos processos de surgimento e

reprodução dos desequilíbrios regionais. Assim, Armstrong e Taylor

(1978) dão relevância apenas à primeira, à terceira e à quarta questões,

como ponto de partida da excelente discussão que fazem sobre o

surgimento, persistência e custos dos desequilíbrios regionais. No

entanto, quando nos colocamos numa perspectiva em que não está

apenas em causa a explicação da realidade, mas também a sua

transformação, mais do que as questões anteriores, será a quinta

questão que irá permitir avaliar a utilidade de uma dada teoria.

A quarta questão tem alimentado múltiplos debates ligados à

necessidade da adopção de políticas territoriais e assume, deste modo,

uma importância particular. Por um lado, remete-nos para a discussão

antiga sobre o impacte das políticas regionais no comportamento

eficiente da economia. A visão tradicional de que as políticas regionais

privilegiavam a equidade territorial, em vez da eficiência, vem sendo

progressivamente substituída por uma maior consciência de que o

território integra factores específicos de desenvolvimento, passando a

questão a ser a de preparar o território para a competitividade global

da economia. Nesta perspectiva, a gestão do espaço desliga-se da

preocupação dos desequilíbrios regionais e passa a ser um instrumento

A importância que lhes temsido dada

Os desequilíbrios regionais ea gestão do território

9

da política de desenvolvimento nacional, uma vez que a eficiência da

economia exige sempre uma gestão do território.

Por outro, liga-se à discussão actual sobre a mudança no

conteúdo da noção de desequilíbrios regionais, face à convicção

crescente de que a divergência espacial é inerente ao funcionamento do

sistema económico, começando a surgir referências à noção de

desequilíbrios suportáveis. Como veremos, as abordagens económicas

do desenvolvimento regional privilegiam medidas como o PIB por

habitante ou o crescimento do produto, avançando muito pouco para a

compreensão das implicações dos desequilíbrios regionais nas

dimensões não - económicas do desenvolvimento.

Infelizmente, porque a análise das implicações económicas dos

desequilíbrios regionais exigiria modelos globais e inter-regionais

complexos que apenas pontualmente foram desenvolvidos em situações

particulares (p.e., o modelo REGINA, em França e a tentativa do

modelo MORENA, em Portugal), a terceira questão é claramente

aquela a que as diferentes abordagens teóricas permitem dar uma

resposta mais insuficiente.

3.1.2. Os elementos fundamentais de uma teoria do

desenvolvimento regional

Modelo e Teoria são dois termos que são usados,

frequentemente, de forma indiferenciada. Segundo Jones (1975), pode

dizer-se que uma tal distinção não é necessária nem desejável, embora

se possa argumentar que o termo teoria deva ser reservado para

afirmações não ambíguas e irrefutáveis sobre as interrelações

complexas da economia real, e que o termo modelo deva ser reservado

A relação entre Teoria eModelo

10

para designar uma construção abstracta, lógica (e usualmente

matemática), que elabora uma teoria inicial (ou na base de um

conjunto de postulados iniciais) de forma a gerar uma afirmação

teórica.

Jones cita Koopmans (1957) para quem o melhor caminho seria

olhar a teoria económica como uma sequência de modelos

conceptuais que procuram expressar de forma simplificada diferentes

aspectos de uma sempre mais complicada realidade. Nesta linha de

raciocínio, acrescenta que os modelos de crescimento, embora

individualmente possam representar uma teoria particular, podem ser

considerados como blocos de construção de uma genuína teoria do

crescimento económico.

Neste entendimento, a teoria do desenvolvimento regional,

apesar das insuficiências que podem ser apontadas aos diversos

modelos e das contradições entre os mesmos, começa a ser um campo

onde dispomos de vários blocos que nos permitem uma razoável

compreensão dos processos de desenvolvimento espacial. O esforço de

integração desses blocos, continua, no entanto, a ser uma área

subdesenvolvida

Tendo em conta os diversos factores que podem influenciar o

desenvolvimento económico, uma teoria aceitável do desenvolvimento

regional deveria, no mínimo, conter elementos que permitissem

compreender 2:

1. O impacte das constantes locacionais (p.e. recursos naturais

imóveis, a estrutura de povoamento ou a existência de uma

grande cidade, a heterogeneidade do solo, etc.) que, para

A abordagem por blocos

Características de umateoria aceitável

11

Richardson (1973) constituem pontos de referência que

moldam e, talvez mesmo predeterminem, a estrutura espacial

da economia;

2. O surgimento e o papel das economias de aglomeração (bem

como o das economias de escala e das indivisibilidades), que

Richardson distingue em economias de aglomeração sociais

(afectando todos os grupos da sociedade), economias de

aglomeração das famílias e economias de aglomeração das

empresas;

3. Os determinantes da inovação e o processo da sua difusão

espacial, incluindo o processo de exposição à inovação e a

capacidade regional de a absorver;

4. Uma função de mobilidade dos factores que tenha

adequadamente em conta as preferências locacionais

(factores não - económicos), a fricção da distância (física,

económica, cultural, tecnológica,...), e a inércia das

localizações;

5. Os determinantes do investimento regional (produtivo e em

infraestruturas e equipamentos), com o adequado

reconhecimento dos factores de natureza social e políticos, e os

factores condicionantes dos recursos empresariais regionais.

A ambição seria a de construir um modelo que integrasse todos

estes blocos. Porém, dificuldades (teóricas) para construir indicadores

representativos (p.e. um índice de economias de aglomeração) e as

carências de informação estatística tornam tarefa difícil esta integração.

Uma tentativa pode encontrar-se em Richardson (1973), onde é

2 Ver, nomeadamente, Richardson, 1973, em particular os capítulos 7 e 8.

A difícil integração dosblocos

12

proposta uma versão reduzida de um modelo que procura integrar as

economias de aglomeração, as preferências locacionais, a dimensão e

distribuição espacial do stock de capital, a taxa de crescimento natural

da população, as remunerações relativas do capital e do trabalho e a

capacidade regional para absorver as inovações de origem exógena.

Sobre cada um dos blocos referidos têm vindo a ser

desenvolvidos trabalhos que possibilitam uma compreensão cada vez

mais globalizada do desenvolvimento espacial, aprofundando aspectos

particulares de algumas componentes do sistema económico territorial.

No entanto, o grau de formalização desses trabalhos é muito

díspar e nos modelos de desenvolvimento regional a seguir

apresentados serão imediatamente reconhecidas as insuficiências no

tratamento de aspectos fundamentais para a teoria do desenvolvimento

regional.

3.1.3. O papel da oferta e o papel da procura

Frequentemente, os modelos de desenvolvimento regional são

distinguidos pelas conclusões que dos mesmos se retiram quanto à

convergência dos processos de desenvolvimento espacial. Opõem-se,

assim, os modelos de desenvolvimento regional convergente aos

modelos de desenvolvimento regional desequilibrado. No entanto, em

qualquer dos modelos, como a seguir se verificará, a convergência é,

quando muito, uma possibilidade teórica. Mesmo no modelo

neoclássico, a convergência regional é uma conclusão incoerente.

Mais relevante é a tipificação dos modelos de desenvolvimento

regional segundo a forma como é equacionada a determinação do

rendimento, o que leva a distinguir os modelos que vêem o

Os critérios diferenciadoresdos modelos: convergência

vs divergência

Dinamização da oferta vsdinamização da procura

13

desenvolvimento regional determinado pelo aumento da capacidade

produtiva (oferta) dos que põem a ênfase nos determinantes da

procura.

O primeiro tipo de modelos insere-se na tradição neoclássica e na

impossibilidade (nesse quadro teórico) de um excesso generalizado de

produção. As críticas à ideia de que a oferta cria a sua própria

procura são bem conhecidas, mas a visão do desenvolvimento

determinado pelas capacidades produtivas parece particularmente

adequada a uma perspectiva de longo prazo. Com efeito, no longo

prazo o que está em causa é a capacidade regional de inovação, a

capacidade de organizar os factores de produção e a capacidade de

organizar novos mercados. Isto remete-nos directamente para a

problemática do empresariado regional que, no entanto, tem estado

normalmente (a excepção são as abordagens territorialistas) arredada

das reflexões teóricas sobre o desenvolvimento espacial.

O segundo tipo de modelos, inseridos numa lógica mais

keynesiana, tem subjacente a ideia de que a procura cria a necessária

oferta. Pressupõe uma disponibilidade de factores de produção para

responderem aos estímulos da procura, parecendo mais adequados a

uma perspectiva de curto prazo, em que exista capacidade de produção

disponível, ou a processos de crescimento por “reprodução/imitação”

de actividades já presentes na região.

No entanto, como refere Hoover (1971, pág. 221), a actividade

regional requer quer inputs quer um mercado para os outputs, e não

faz sentido argumentar que só a oferta ou só a procura são o

determinante do crescimento.

O mesmo autor chama a atenção para o facto de as duas

perspectivas implicarem diferenças substantivas na abordagem dos

Dinamização pela oferta edinamização pela procura

14

factores regionais. Se olharmos a procura como a explicação do

crescimento regional, primeiro inquirimo-nos de onde surge essa

procura e, depois, como a procura por um determinado produto se

repercute nas outras actividades regionais. Se olharmos a oferta como

a explicação para esse crescimento, a pergunta será a forma como a

disponibilidade de recursos leva ao desenvolvimento de actividades

produtoras de determinados bens ou serviços na região. As duas

abordagens são partes relevantes e necessárias de uma adequada teoria

do desenvolvimento regional.

Seria desejável que no mesmo modelo fossem explicitadas, quer

as funções de produção, quer as funções de procura, com a

consequente necessidade de equações de equilíbrio e a explicitação dos

mecanismos de equilíbrio considerados relevantes. Não tem sido esta a

abordagem usual e nos modelos determinados pela oferta as condições

de procura apenas manifestam indirectamente os seus efeitos pela

influência que poderão ter nos preços e, por essa via, nos lucros,

enquanto os modelos que põem a ênfase na procura esquecem a

interrogação sobre a origem da capacidade produtiva.

3.2. A ORGANIZAÇÃO PELA OFERTA NO CONTEXTO DA

ANÁLISE NEOCLÁSSICA

Richardson (1979, 135) considera que a teoria dominante tem

sido o modelo neoclássico com a sua ênfase no lado da oferta.

No entanto, os estudiosos da teoria regional têm gasto mais

tempo e papel a criticarem e a porem em relevo as insuficiências desta

abordagem do que na produção de novos modelos ou teorias

A valorização da perspectivada mobilidade dos factores

15

alternativas. Com efeito, algumas das hipóteses deste modelo (p.e. a

concorrência perfeita) são incompatíveis com a realidade do espaço e

as suas conclusões são incoerentes.

Só que a integração de um modelo de mobilidade do trabalho e

do capital e a possibilidade de contemplar a flexibilização de algumas

das hipóteses mais restritivas (embora, por vezes, com o risco de

destruir a lógica do modelo), continuam a fazer do modelo neoclássico

um esquema de raciocínio atraente, dotado de beleza formal, que não

pode ser ignorado. Para além disso, o modelo neoclássico aponta,

dentro do seu quadro conceptual e teórico, uma linha de acção política:

a melhoria da mobilidade dos factores, que favorece a redução das

disparidades regionais e que aumenta o seu interesse em termos de

política.

Por outro lado, algumas evoluções recentes da organização

espacial 3, com convergência das regiões em termos de PIB por

habitante e outros indicadores de níveis de desenvolvimento, a par de

maiores disparidades na distribuição regional da população, parecem

adequar-se razoavelmente às conclusões da visão neoclássica do

desenvolvimento regional.

3.2.1. As hipóteses e o modelo

Como é sabido, a versão mais simples do modelo neoclássico (a

um sector) parte de uma função de produção (produto dependente do

3 Por exemplo em Portugal, a nível de NUT 3 e na década de 80, conforme

MPAT (1993, 159 e seguintes).

16

capital e do trabalho) bem comportada, que satisfaz as seguintes

condições 4:

- Substituibilidade do trabalho e do capital;

- Rendimentos constantes em escala 5;

- Rendimentos marginais positivos e decrescentes;

- Nenhum input implica nenhum output (a função de produção

tem origem na origem das coordenadas).

Adicionalmente, pode admitir-se um factor tecnologia, neutro em

relação ao capital e ao trabalho. Pressupõe-se, naturalmente, todo o

pano de fundo das premissas neoclássicas como a concorrência perfeita

e total flexibilidade para ajustamentos marginais nos preços, nos

factores e outputs.

Pode demonstrar-se que, numa economia regional fechada 6 :

- No médio prazo, com tecnologia constante, o produto por

trabalhador (produto per capita para uma dada taxa de

actividade) pode crescer por via do aumento do coeficiente de

capital / produto (Y´-L´=v(K´-L´), onde Y´,L´,K´ são as taxas

de crescimento do produto, do trabalho e do capital e v é o

coeficiente capital / produto 7;

4 Ver Jones (1975, 25-36 e 74-75). Sugere-se que os estudantes tentem

verificar as conclusões a partir de uma função Cobb-Douglas Y=AK ß

L(1-ß)

5 ) Matematicamente, isto significa que se trata de uma função homogéneade grau 1. Para as propriedades das funções homogéneas, ver Dias Agudo (1977,30).

6 Apesar de economia regional fechada ser uma contradição com o próprioconceito de região.

7 Ver, por exemplo, Armstrong e Taylor,1978, Apêndice A

As hipóteses do modelo

As tendências de médio elongo prazo

17

- A longo prazo, o coeficiente de intensidade capitalística (K/L)

tende, com uma dada propensão à poupança, para uma

constante, significando um crescimento zero para o produto

por trabalhador;

- O montante a que irá estabilizar o produto por trabalhador

dependerá da taxa de crescimento natural da população (n) e da

propensão à poupança (s): Y/L=(n/s).(K/L);

- No longo prazo, o crescimento do produto por trabalhador

(admitindo uma taxa de actividade constante) pode crescer por

efeito do progresso técnico: Y´-L´=A´/(1-ß), onde A´ é taxa de

progresso técnico.

Daqui decorre, conforme se pode verificar pela Figura 1 que, se

não houver movimento de factores entre regiões e as funções de

produção forem idênticas, as disparidades regionais a longo prazo

seriam explicadas pelas diferenças na taxa de crescimento (natural) do

trabalho (a região com menor crescimento do trabalho atingiria

maiores PIB por habitante) e pelas diferenças na propensão à poupança

(maior propensão à poupança implicaria maior nível de

desenvolvimento).

A longo prazo, o progresso técnico será o único factor de

crescimento do produto por trabalhador: as diferenças nas taxas de

crescimento do produto por habitante, para iguais taxas de actividade,

entre duas regiões resultariam, a longo prazo, de diferentes ritmos de

progresso técnico.

18

Figura 1

(I)

k=K /L

( I I I )

( IV )(V )

( I I )

y=Y /L

y 0

y 1

y 2

k 0 k 1 k 2

(I) Y/L =f(k).; Das propriedades da função de produção tem-se:

Y=F(K,L)=L F(K/L,1) de onde resulta Y/L=F(K/L,1)=f(k)

(II) Poupança por trabalhador: S/L = sY/L = s f(k)

(III) Investimento por trabalhador necessário para manter K/L ao

nível já atingido, quando o trabalho cresce à taxa n. Extraindo I

de K1/L1= (K0 + I)/L0 (1+ n) resulta I / L0 = n K0/L0

(k0,y0) equilíbrio de longo prazo. I=S implica I / L = S / L de onde n

k = s f(k). Note-se que à esquerda de k0 as poupanças são

superiores ao investimento necessário para manter K / L e o

coeficiente capital trabalho tenderia a subir. O inverso se passaria

à direita.

(k2,y2) Equilíbrio de longo prazo com propensão à poupança

superior. A curva (IV) representa s1 f(k) > s f(k).

(k2,y2) Equilíbrio de longo prazo com menor taxa de crescimento da

mão de obra. A curva (V) representa n1 k > n k.

19

No médio prazo essas diferenças poderiam resultar quer do

progresso técnico quer de diferentes graus de intensificação do capital

(diferentes taxas de crescimento de K/L). No entanto, ao admitirem-se

desiguais ritmos de progresso técnico deixa de fazer sentido a hipótese

de iguais funções de produção nas diversas regiões.

O próprio conceito de região implica um elevado grau de

abertura, obrigando a admitir movimentos dos factores de produção

entre as diversas regiões. Teremos, assim, que o crescimento da mão-

de-obra e do capital numa dada região não resulta apenas do seu

crescimento fisiológico ou das suas poupanças, mas que estes virão

acrescidos (ou diminuídos) pelos saldos dos movimentos do trabalho e

do capital com as outras regiões. A existência destes movimentos exige

que o modelo contenha um bloco que explicite a mobilidade dos

factores.

Uma versão simplificada do modelo, considerando a região i face

às restantes, poderia ser:

Yi= A(t) . F(K, L)

Ki=S

i+Σ

j K

j i

Li=N

i+Σ

j M

j i

Kj i

=h (r i - r j)

Mj i

=m (w i-w j )

onde Kji, Mji são fluxos (positivos ou negativos) de capital e trabalho

entre a região j e a região i. Y, K, L representam o produto, o capital e

Uma versão do modelo

20

o trabalho, enquanto S são as poupanças e N, o saldo fisiológico da

região.

As duas últimas equações são os elementos críticos da

abordagem neoclássica do desenvolvimento regional. Ela pressupõe

que os fluxos de mão-de-obra e de capital se orientam pelos

diferenciais nos salários (w) e na taxa de lucro (r). Com efeito, a

hipótese de que os ajustamentos se fazem instantaneamente e sem

custos é um dos pressupostos da teoria neoclássica, devendo as

funções h(x) e m(x) respeitar essas condições de ajustamento. No

entanto, a visão neoclássica do desenvolvimento regional não é

substancialmente afectada se se admitir alguma viscosidade nestas

mobilidades.

Poderá ser interessante escrever este modelo em termos de taxas

de crescimento, o que tomaria a forma 8:

yi = ßi ki+(1-ßi) li + ti

ki = si/vi + Σj kj i

li = ni +Σj mj i

kj i = h (ri-rj)

mj i=m (wi-wj)

onde y, k, l e t são taxas de crescimento, respectivamente, do produto,

do capital, do trabalho e da tecnologia, n é a taxa de crescimento

natural da população e mji e kji correspondem às taxas de crescimento

8 Ver Richardson (1979, 139). Para a compreensão da segunda equação

note-se que S/K=(S/Y)/(K/Y)=s/β

O modelo expresso emtermos de taxas de

crescimento

21

da população e do capital da região i devidas aos saldos das migrações

(de população e de capital) da região j para a região i.

3.2.2. As conclusões do modelo e algumas das suas

incoerências

Dado o rigor lógico subjacente ao desenvolvimento do modelo,

as suas conclusões são uma consequência inevitável das hipóteses que

lhe estão subjacentes. Uma das suas hipóteses fundamentais é a da

mobilidade perfeita dos factores. Quando se realiza a projecção do

modelo no espaço a mobilidade deixa de ser apenas sectorial e passa,

também, a ser espacial.

Na formulação do modelo acima apresentada, mesmo quando a

mobilidade incorpora alguma viscosidade, admite-se que o capital e o

trabalho migram enquanto se verificarem diferenças nos salários e nas

taxas de lucro marginais, dirigindo-se para as regiões onde essas

remunerações possam ser maiores.

Com funções de produção idênticas em todas as regiões, é fácil

demonstrar que:

- Diferenças de rendimentos marginais entre duas regiões só são

possíveis se forem diferentes os coeficientes de intensidade

capitalística (K/L);

- A região com um maior coeficiente de intensidade capitalística

possui rendimentos marginais do trabalho mais elevados e

rendimentos marginais do capital mais baixos, correspondendo a

salários mais elevados e menores rendimentos para o capital.

As conclusões do modelodecorrem das hipóteses quelhe estão subjacentes

Os mecanismos redutoresdas desigualdades

22

As diferenças salariais serão sempre de sentido contrário ao das

diferenças nas taxas de lucro, implicando sentidos inversos nos fluxos

de mão-de-obra e de capital.

O esquema das relações seria o seguinte:

OL → K/L ← Ok↑ | | ↑ | + | | - | | ↓ ↓ |

w ← Y/L Y/K → r

Adaptado de Aydalot (1980, 44)

Por exemplo, se a partir de uma situação de equilíbrio, se

verificar um aumento exógeno da oferta de trabalho (O l), em virtude

de um afluxo migratório para a região, esta irá ver reduzir-se o seu

coeficiente de intensidade capitalística (K/L), o que implicaria:

- Menor produtividade do trabalho (Y/L)9, menores salários e,

consequentemente, redução da atractibilidade da mão-de-obra;

- A redução da atractibilidade da mão de obra tenderia a fazer

aumentar a produtividade do capital (Y/K), gerando maiores

lucros e atraindo capital (O k), o que teria como consequência

tender a fazer subir K/L.

Se forem desprezados os custos associados às migrações da mão

de obra, os fluxos inter-espaciais de factores continuarão a verificar-se

até ao ponto em que se igualem, os salários, as taxas de lucro, o

coeficiente de intensidade capitalística, o coeficiente capital/produto e,

23

consequentemente, o produto por trabalhador (para iguais taxas de

actividade).

Assim, nada surpreende que com as hipóteses de mobilidade dos

factores e de iguais funções de produção (mobilidade perfeita do

conhecimento e do progresso técnico), a abordagem neoclássica acabe

por concluir pela convergência regional e pela inexistência de

desequilíbrios regionais, a longo prazo. Estes, a existirem, terão um

carácter meramente transitório.

Só por mera distracção se pode pensar que este modelo é uma

reprodução, ainda que simplificada, da realidade. Trata-se apenas de

um esquema de raciocínio que pode fornecer alguns elementos para a

apreensão da complexidade dos processos espaciais.

Assim, decorre da lógica do modelo que os desequilíbrios

regionais são resultado da deficiente mobilidade dos factores ou de

imperfeita difusão dos conhecimentos. Por isso, o combate às

disparidades regionais deverá, à luz destes ensinamentos, passar,

precisamente, pela lubrificação dessa mobilidade, na medida em que a

existência de mobilidade perfeita dos factores e do progresso

tecnológico leva à convergência entre as diferentes regiões.

O problema com que somos confrontados é que não se pode

admitir que toda a imobilidade pode ser facilmente eliminada. O

simples facto da existência de distâncias a percorrer constitui um

elemento de fricção, nem sempre facilmente ultrapassável 10.

9 Para um coeficiente de capital/produto constante.10 A fricção da distância constitui, como se sabe, um dos fundamentos da

economia espacial.

A promoção da mobilidadecomo fundamento dapolítica económica regional

24

São sete os principais objectos de crítica a que o modelo está

sujeito 11:

1. O modelo é incoerente nos seus pressupostos e conclusões.

Nos pressupostos, porque o ponto de partida é a

homogeneidade do espaço e a mobilidade perfeita dos factores, o

que, se fosse verdade, levantava a questão de saber como e

porque surge o desequilíbrio inicial. Aydalot (1980, 47) afirma

que assim, a mobilidade é apenas uma aptidão, não podendo

tomar forma excepto no caso de um choque exógeno acidental.

É incoerente nas conclusões, porque a convergência só se

verificará na sequência da migração de grandes massas de

população e mão de obra. Aydalot (1980, 48) partindo de uma

função de produção de Cobb-Douglas (Y=KßL(1-ß)) com ß=0,25

conclui que uma emigração de 50% da população activa não

elevaria a produtividade mais do que 6,2%! A reposição de

níveis reduzidos de divergência poderia implicar a emigração da

quase totalidade da população, o que é um absurdo.

Note-se que a convergência relativa (em termos de

produto/trabalhador) prevista pelo modelo não significa que as

regiões não cresçam a ritmos diferentes, bastando que sejam

diferentes as taxas de crescimento da população activa. A

convergência relativa é compatível com o acréscimo das

disparidades na ocupação do espaço, processos cuja

simultaneidade parece ter-se evidenciado recentemente.

11 Para uma crítica aprofundada da abordagem neoclássica do

desenvolvimento regional ver Aydalot,1980

A incoerência dospressupostos e das

conclusões

Hipótese mais realistaspodem conduzir à destruiçãoda coerência interna domodelo

25

2- Como afirma Richardson (1979), no esquema de raciocínio neo-

clássico cabem adaptações que podem tornar mais realistas as

suas hipóteses, só que o risco é o de poderem conduzir a

conclusões opostas (divergência).

É usual referir a versão do modelo a dois sectores, que introduz

a possibilidade de substituição da mobilidade inter-regional pela

mobilidade inter-sectorial e da mobilidade dos factores pelo

surgimento do comércio (inter-regional ou internacional).

As economias de aglomeração são razões suficientes para

diferenciar as funções de produção, de que podem decorrer

movimentos de factores no mesmo sentido. O mesmo efeito

poderão ter os rendimentos crescentes em escala, também

facilmente incorporados no modelo pela modificação da função

de produção12, podendo a região que atingir maiores volumes de

produção pagar remunerações mais elevadas quer ao trabalho

quer ao capital. Nestes casos, estaríamos, evidentemente, em

presença de processos divergentes e, por isso, de modelos de

desequilíbrio.

3- O modelo tem carácter a-espacial. O espaço cria, só por si,

condições de monopólio ou oligopólio, sendo incompatível com

a hipótese de concorrência perfeita.

As regiões são convertidas a meros pontos sem dimensão. Os

custos das migrações são ignorados, desprezando o papel da

distância. Se fossem considerados o processo de ajustamento

terminaria antes de se ter verificado o equilíbrio da remuneração

dos factores.

O modelo é não dimensional

26

As constantes locacionais são desprezadas, em particular no que

respeita à forma como modificam as funções de produção e

determinam as especializações regionais.

4- Os bens de capital são não - específicos (Jones, 1975),

podendo ser combinados com o trabalho em diferentes

proporções para a mesma tarefa produtiva. Isto é contraditório

com o peso que assume o passado nas decisões relativas à

concretização dos investimentos em bens de equipamento. O

número de trabalhadores que pode ser associado a uma dada

máquina tem limites muito estreitos.

Pelas razões anteriores, a função de produção neo-clássica

poderá ser bem comportada mas o seu comportamento está

muito longe de reproduzir a realidade.

5- Não é tido em conta o papel do Estado na dotação das

regiões em capital social (infra-estruturas e equipamentos), nem

o seu impacte nas funções de produção. Estes fluxos de capital e

a redistribuição do rendimento pelas transferências públicas não

são determinados por diferenças de rentabilidade do capital. O

Estado é um elemento adicional a pôr em causa os pressupostos

da mobilidade dos factores, em particular do capital.

6- Os agentes económicos estão como que ausentes do modelo.

Trata-se de uma consequência que decorre das hipóteses, uma

vez que, no quadro das mesmas, o seu comportamento é

irrelevante. Em particular, o empresário, com as suas

preferências locacionais, não tem qualquer papel a desempenhar.

12 ) Ver, por exemplo, Richardson (1973,. 212)

A substituibilidade rejeita aexistência de limites nacombinação relativa de

factores

O Estado é um agente semfunções específicas,

nomeadamente, em termosda infra-estruturação do

território

Os restantes agentes sãopuros autómatos sem

capacidade de decisãoprópria

27

A consideração do empresário obrigaria, pelo menos, a colocar a

discussão no quadro da teoria da localização.

7- Neste modelo não existe uma função para o investimento,

dado que a completa flexibilidade dos preços e a total

substituabilidade dos factores implicam que tudo o que é

poupado é necessariamente investido13.

3.2.3. A mobilidade da mão de obra

A mobilidade neoclássica pressupõe migração de factores sem custos,

total flexibilidade no preço dos factores face às variações da oferta ou

da procura e informação perfeita sobre a remuneração dos factores em

todas as regiões.

Em relação ao factor trabalho, isso significa uma função de migrações

em que o trabalho, suposto homogéneo, migra de uma qualquer região

i para uma qualquer região j desde que se verifique um diferencial na

taxa marginal de salários.

Esta concepção da mobilidade do trabalho tem sido objecto de

vários testes empíricos, que procuram avaliar o papel das diferenças

nos níveis de remuneração e da situação nos mercados de trabalho

sobre os fluxos interregionais de população. Os seus resultados

permitem questionar, fortemente, a visão simplista da mobilidade

neoclássica e fundamentar as conclusões que abaixo se explicitam.

13 A depreciação do capital também não é considerada, mas, aqui, apenas

por simplificação, podendo ser facilmente incorporada. Ver, por exemplo,Armstrong e Taylor, 1978, Apêndice A.

Não existe função deinvestimento

O sentido da mobilidadeneo-clássica

A diferença deremunerações como factorexplicativo das migrações

28

Os diferenciais de níveis de remunerações e a situação nos

mercados de trabalho não são factores que só por si expliquem as

migrações interregionais.

Alguns estudos apresentem correlações elevadas entre as

migrações líquidas e o nível médio de salários ou os níveis de

desemprego. No entanto, esses resultados nada esclarecem sobre a

questão levantada, porque nada adiantam sobre a relação de causa -

efeito que lhe está subjacente.

Tem sido questionado se, após a correcção das diferenças de

custo de vida, a real diferenciação entre os salários regionais continua a

sustentar a relação migrações/desemprego. Em particular, Aydalot

(1980) refere as pesquisas de Todaro que quebram a relação clássica

entre desemprego e zonas de emigração de baixos salários.

Os salários elevados atrairiam os candidatos à emigração a um

ritmo superior às possibilidades de novo emprego, criando assim um

desemprego elevado que não é, só por si, suficiente para desincentivar

a continuação da imigração (Aydalot, 1980, 173).

Frequentemente, essas relações não são verificadas

empiricamente quando se consideram diferentes classes de migrantes

ou fluxos migratórios em vez dos respectivos saldos. Por exemplo,

Baptista e Moniz (1985), analisando as correlações entre as migrações

inter - distritais (migrações de i para j no período 1973-1981

relativizadas pela população de i) e algumas outras variáveis

(calculadas como relação entre o valor do indicador no distrito de

destino e no de origem), obtiveram os seguintes resultados:

- com a taxa de desemprego em 1970: -0.11;

- com os salários médios na construção civil (1976-1979): 0,16

29

- com a taxa de crescimento do emprego não agrícola (1970-

1981): - 0.10

Por outro lado, outros estudos apontam para que os migrantes

tenham, frequentemente, uma consciência pouco clara e, por isso,

sejam pouco sensíveis às diferenças interregionais nos níveis de

rendimento e na situação dos mercados de trabalho.

A decisão de migrar corresponde a uma expectativa de

promoção social e de ganhos acrescidos.

A abordagem em termos de capital humano vê a decisão de

migrar de i para j a partir do valor actual dos ganhos esperados

Ri j=Σt

T[yj t/(1+d)t- yi t/(1+d)t], onde yj t e yi t são os ganhos

esperados na região j e na região i no ano t, T o número de anos de

vida activa que restam ao migrante e d a taxa de desconto (preferência

temporal do migrante). Esta visão em termos de ganhos esperados dá

relevo aos factores estruturais e, em particular, à evolução passada da

região, na medida em que constituem a informação disponível para

formar as expectativas quanto aos ganhos futuros.

É provavelmente aqui que reside a explicação para os resultados

obtidos por Baptista e Moniz onde são factores estruturais que

explicam as migrações entre os 18 distritos do Continente no período

1973-81. Nesse trabalho, depois de se demonstrar a fraca relação das

migrações com factores conjunturais, as saídas dos diferentes distritos

são explicadas por:

Yt=3.783-0.075X1t+0.0638X2t+0.0041X3t

em que, Yt = taxa de saídas do distrito t no período 1973-1981, X1t = %

dos activos no sector secundário e terciário em 1970, X2t = % de

A decisão das migrações e agestão de expectativas

30

assalariados nos activos agrícolas em 1970 e X3t = densidade

populacional em 1970. Nesta estimativa R2 = 0,85 e os

correspondentes testes t para as três variáveis independentes tinham os

valores -5,047, 7,422, 2,553. Por sua vez, o destino das migrações é

explicado por um conjunto de equações do tipo:

Mi j=AiX1jα i.X2 j

β i.X3 jε i

onde, Mij representa as migrações do distrito i para o distrito j, X1j , o

quociente entre as percentagens de activos nos sectores secundário e

terciário em j e i em 1970, X2j o quociente entre as taxas de

crescimento dos activos não agrícolas em j e i no período 1970-1981,

X3j as distâncias entre as capitais dos distritos i e j. Ai, αi, βi, e εi são

constantes estimadas.

Para os 18 modelos assim estimados, o valor de Ai apresenta

grandes variações conforme a dimensão populacional do distrito de

origem, o seu grau de repulsão populacional e a sua posição

geográfica. Os valores de αi variam entre 0,65 e 3,24 e são mais baixos

quanto mais desenvolvido é o distrito de origem. Os valores de βi

situam-se entre 0,34 e 2,40, não têm regularidade espacial e, no geral,

revelam uma fraca contribuição desta variável para explicar o destino

das migrações, confirmando a fraca relação com factores conjunturais.

Finalmente, εi apresenta valores entre -2,97 e -0,89 e estabelece um

duplo contraste entre o litoral e o interior e entre o norte e o sul,

devendo esta influência negativa da distância ser interpretada numa

perspectiva mais ampla do que o simples custo para transpor o espaço.

As migrações são selectivas. Migram os mais jovens, os mais

qualificados e os mais instruídos.

A selectividade dasmigrações

31

Esta selectividade é consistente com a abordagem em termos

de capital humano, na medida em que são estes grupos que têm

maiores probabilidades de um Rij (conforme ponto anterior) mais

elevado. Esta selectividade, significa uma redução do potencial de

crescimento das regiões de origem e ganhos para a região de destino.

Os migrantes levam à região de destino novos factores produtivos,

nova procura e, em certa medida, novo potencial empresarial.

As migrações são cumulativas. Em Portugal, no período 1973-

81 a correlação entre as saídas de um distrito e a percentagem de

naturais residindo fora do mesmo apresentava um valor de 0,87 e a

correlação entre os destinos dos migrantes com origem num dado

distrito nos períodos nos períodos 1965-1970 e 1973-1981 situava-se

sempre acima de 0,93 (Baptista e Moniz, 1985).

O carácter cumulativo das migrações, que leva à reprodução

dos padrões do passado, só pode ser explicado em termos de acesso à

informação e em termos de minimização do risco. O acesso à

informação sobre a situação regional pode fazer-se preferencialmente

através de amigos ou familiares. Os migrantes podem minimizar os

riscos seguindo destinos já experimentados. A presença de familiares e

amigos pode significar apoios na instalação e na procura de emprego.

Todas estas influências significam que as variáveis do passado

têm uma grande importância na explicação das migrações actuais,

tendo o padrão das migrações uma grande inércia.

A distância é uma variável determinante. Ao contrário da

visão neoclássica, as migrações envolvem custos e o espaço representa

uma grande fricção aos movimentos migratórios.

O carácter cumulativo dasmigrações

A noção de distância

32

A influência da distância não deve ser ingenuamente tomada

como a influência da distância física. O que estará, provavelmente, em

causa são cinco tipos de distância:

- A distância física e os custos do movimento, cuja influência

será menos actual e mais o resultado do peso do passado nos

actuais fluxos migratórios;

- A distância psíquica, traduzindo os custos psíquicos do

afastamento da região de origem;

- A distância social, ligada às diferenças nos valores, padrões de

comportamentos, estilos de vida e, por vezes, mesmo códigos

e linguagens (língua);

- A distância tecnológica, que determinará as condições de

empregabilidade na região de destino e as dificuldades de

adaptação a novas tarefas produtivas;

- A distância ligada à incerteza, que releva o papel dos amigos

e familiares na escolha do destino das migrações.

A distância tem, assim, um conteúdo social, tecnológico e de

informação. Muitos dos aspectos referidos podem ser aproximados

pela noção usual de distância, mas outras variáveis serão necessárias,

tais como o nível de urbanização, a hierarquia urbana ou o nível de

desenvolvimento.

Por último, importa assinalar que o acréscimo de mobilidade está

a ter duas importantes consequências. Por um lado, a mudança de

residência está a ser progressivamente substituída por migrações

pendulares a maiores distâncias e de maior período. Por outro,

emergem como factores relevantes para a escolha residencial as

preferências locacionais dos indivíduos, dando relevo a factores

A mobilidade dos factores eas tendências mais recentes

33

ligados a amenidades naturais ou sociais como o clima, a paisagem, a

vida cultural e social do meio, etc.

3.2.4. A mobilidade do capital

Uma das componentes mais marcantes do processo de

globalização é a mundialização dos mercados financeiros e a grande

mobilidade do capital. As transacções em tempo real envolvendo

lugares situados em pontos extremos do Globo são possíveis porque o

que circula são bits. A moeda deixou de ter suporte material.

Esta enorme mobilidade não significa, no entanto, uma maior

aderência à realidade das hipóteses neoclássicas de mobilidade perfeita

e sem custos do capital.

Em primeiro lugar, porque o que está em causa na teoria

neoclássica é o capital financeiro entendido como os meios de

financiamento das actividades produtivas (capital fixo e capital

circulante). O que se transacciona nos mercados financeiros globais são

títulos de propriedade ou de dívida e só uma pequena parte

corresponde a transacções reais de financiamento das empresas 14.

Depois, porque, entendido como meio de financiamento das

empresas, o capital dispõe de mobilidade espacial limitada e não se

orienta necessariamente para as regiões que lhe asseguram maiores

níveis de remuneração.

14 Os números apresentados por Piot (1995) apontam para que as

transacções anuais nos mercados financeiros correspondam a cerca de 20 vezes oPIB mundial. Para este autor, a evolução confirma uma clara fractura entre afinança e a economia.

A mobilidade do capitalfinanceiro e do capital parafins de investimentoprodutivo

34

Alguma reflexão teórica e os ensinamentos dos estudos

empíricos (estes limitados por dificuldades estatísticas) permitem

suportar que as mobilidades espaciais do capital são muito mais

complexas do que as pressupostas pela visão neoclássica. Assim:

- Os movimentos espaciais do capital destinado ao financiamento

das actividades produtivas são sempre mediatizados pelo

empresário, que é uma figura absolutamente ausente da

abordagem neoclássica. É o empresário que, ao assumir o papel

central de organização dos factores de produção e da

organização do mercado, vai determinar a procura de capital e

as oportunidades para a sua rentabilização. A problemática da

mobilidade do capital acaba por converter-se na problemática

da localização.

A hipótese neoclássica ficaria salvaguardada se pudéssemos

admitir a mobilidade perfeita e um comportamento do

empresário ditado pela maximização do lucro. No entanto, são

hoje bem reconhecidos a fraca mobilidade do empresário e o

seu comportamento mais ditado por critérios de satisfação do

que por critérios de maximização.

- Grande parte dos meios de financiamento das empresas não são

livres. Uma parte substancial circula nos circuitos internos às

respectivas organizações (grupos económicos), frequentemente

de âmbito mundial. Outra parte tem a sua localização pré -

determinada pelas decisões do passado, designadamente na

parte relativa às necessidades de modernização ou ampliação de

unidades produtivas já instaladas. Apesar de se referirem a uma

data já recuada, merece a pena referir os números citados por

Holland (1976, 52), com base em comparações internacionais

Na lógica neo-clássica tudofunciona como se o

empresário não existisse.

A localização doinvestimento está, em grandemedida, predeterminada pela

capacidade de auto-financiamento e pelas

decisões do passado

35

nos anos 60, segundo os quais apenas cerca de 1/5 do total do

investimento líquido nas economias industrializadas toma a

forma de um investimento num estabelecimento inteiramente

novo, de modo que só uma proporção menor do total do

investimento está normalmente disponível para uma

localização em novas iniciativas nas regiões problema.

- A dimensão dos projectos não permite, frequentemente,

ajustamentos marginais. O capital aflui no volume adequado ou

não aflui de todo. É o conhecido problema das indivisibilidades

que justifica, frequentemente, a intervenção dos poderes

públicos no desenvolvimento de grandes projectos.

- O financiamento das actividades produtivas não depende

necessariamente da prévia geração de poupanças. O

financiamento junto do sistema bancário pode corresponder à

simples capacidade que os bancos possuem de criar moeda.

Não tem que haver redução numa região para que estejam

disponíveis mais meios de financiamento do capital produtivo

noutra.

- O desenvolvimento do sistema bancário e dos mercados

financeiros permitem a obtenção de capital em qualquer

localização, desde que seja assegurada uma remuneração do

investimento dentro de parâmetros normais. Nos países

avançados, as taxas de juro não parecem diferir muito entre

regiões.

Os empresários, ao decidirem os seus investimentos, e os

intermediários financeiros, ao aplicarem os seus capitais, não atendem

apenas à taxa de remuneração, mas ao binómio rentabilidade/risco. Isso

pode levar à preferência por regiões mais industrializadas, mais

Também aqui os raciocíniosà margem têm poucorealismo

O sistema bancário podecriar capacidade definanciamento com algumaautonomia em relação àcapacidade de poupança

Não são as taxas de juro quediferenciam o espaço

Os empresários não se regemapenas por critérios derentabilidade estritos

36

urbanizadas ou mais conhecidas, onde o risco é minimizado, embora

não sejam as que oferecem maiores níveis de rentabilidade. Os

trabalhos de Olsen para os Estados Unidos, citados por Richardson

(1973), revelaram uma relação negativa, ainda que estatisticamente

insignificante, do ritmo de crescimento do stock de capital de uma

região com a taxa de rentabilidade do capital, apontando para que os

investidores sentem-se mais confortáveis quando o seu capital é

investido nas regiões ricas e estão dispostos a pagar por isso (Olsen,

1971, citado por Richardson).

Acrescem a tudo isto os mecanismos de transferência de

rendimentos e o papel do Estado, que modificam radicalmente a oferta

e procura de capital nas diversas regiões. Frequentemente, as regiões

menos desenvolvidas apresentam um excesso de capital face às

iniciativas de projectos produtivos, mas a ideia de que as regiões mais

atrasadas, com abundância de mão-de-obra, oferecerão maiores

rentabilidades do capital terá de ser demonstrada caso a caso.

Convém, no entanto, ter presente que as nossas sociedades

criaram mecanismos de transferência diversos (investimentos públicos,

segurança social, serviços sociais, remessas de migrantes, juros

bancários, etc.) que, na prática, correspondem a importantes

transferências de rendimentos e poupanças para as regiões menos

desenvolvidas, tudo isto tornando muito complexa a análise dos fluxos

de capital entre as regiões.

3.2.5. A difusão espacial da inovação

A hipótese de uma difusão instantânea e sem custos da

informação (subjacente à hipótese de igualdade das tecnologias) não

As intervenções do Estadopodem modificar as regras

do jogo

A análise dos fluxos decapital entre as regiões é

complexa.

A difusão da inovaçãoconsome tempo e não se

difunde uniformemente noespaço

37

se adequa aos resultados dos trabalhos teóricos e empíricos sobre este

tema15 .

Em primeiro lugar, a difusão da informação consome tempo. A

função logística parece particularmente adequada à representação da

evolução da taxa de aceitação de uma inovação (P) em função do

tempo (t): P = K/(1+ae-bt), com K, a e b, constantes.

Esta função sugere três fases: uma fase em que a taxa de

adopção progride lentamente, uma fase de adopção rápida e a fase de

saturação (K = tecto de aceitação).

Figura 2 – Tempo e Adopção da Inovação

1

K

P

P=K/ (1+a e-bt)

t

Em segundo lugar, a aceitação de uma inovação diminui com a

distância. O modelo mais frequentemente proposto é a exponencial

inversa: P(d)=ae-bd, traduzindo a ideia de que a aceitação de uma

inovação depende não só da uma propensão a essa aceitação mas,

15 Richardson (1973), Pred (1973) e Planque (1983)apresentam referências a

alguns desses trabalhos

38

como condição prévia, do contacto com a inovação. E a frequência dos

contactos depende da distância.

Figura 3 – Distância e Adopção de Inovação

1

a

P

P= a e-bd

t

Aos lugares situados a maiores distâncias dos centros produtores

de inovação ela chega mais tarde e a taxa de aceitação é mais baixa.

Esta conclusão reporta-se já aos trabalhos de Hagerstrand no

início dos anos 50, que puseram em evidência estes processos de

difusão da inovação, a partir de modelos que reproduziam uma elevada

concentração da adopção da inovação à volta do centro inovador e

uma difusão radial, consumidora de tempo, com uma taxa de adopção

mais baixa na periferia.

A distância que aqui interessa, não é distância física mas uma

medida da probabilidade de comunicação e de contacto.

A probabilidade de contacto está, também, fortemente

condicionada pela hierarquia urbana. De acordo com os ensinamentos

da teoria dos lugares centrais, dois centros em níveis imediatos da

hierarquia terão maior frequência e contactos do que centros do

O grau de equilíbrio da redeurbana também condiciona

a difusão da inovação

39

mesmo nível. Reside aqui o fundamento para o modelo de difusão

hierárquica, apontando para que:

- A inovação surge numa grande metrópole;

- Num primeiro momento, a inovação difunde-se para baixo ao

longo da hierarquia urbana: as cidades de níveis mais elevado

têm acesso à inovação antes das pequenas cidades que se

situam (fisicamente) entre elas;

- Num segundo momento, a inovação difunde-se de cada cidade

para a sua área de influência, diminuindo fortemente a taxa de

adopção com a distância física.

As facilidades de comunicação e o reforço das interdependências

urbanas questionam a rigidez do modelo de difusão hierárquica, mas

não é posto em causa o papel da rede urbana na difusão e adopção da

inovação. Os factores económicos e sociais têm, naturalmente, um

peso significativo na adopção das inovações e condicionam a

capacidade dos espaços para adoptarem a inovação. Um papel decisivo

caberá à rentabilidade da inovação e à dimensão das empresas.

Refiram-se ainda quatro notas adicionais:

- O investimento proveniente do estrangeiro é uma das vias

privilegiadas de acesso à tecnologia, o que de novo nos remete

para a problemática da localização;

- A passagem da inovação de uma região a outra pode incorporar

um processo de aprendizagem (testes e aperfeiçoamentos) que

poderão significar uma mais rápida aproximação das duas

regiões no que respeita aos benefícios e vantagens da inovação;

a região que adopta a inovação no segundo momento tem

acesso a uma inovação testada e aperfeiçoada;

Nenhuma análise simplistapermite compreender, comfacilidade, toda acomplexidade do processo dedifusão da inovação

40

- A aceleração dos processos de inovação, na medida em que se

mantenham os tempos de difusão, tende a aumentar a vantagem

do centro e a agravar as disparidades entre as regiões;

- As possibilidades oferecidas pelas novas tecnologias de

informação e comunicação para a disjunção espacial das

funções das empresas tendem a agravar as disparidades do

conteúdo tecnológico e de conhecimento entre as diversas

regiões.

3.2.6. Mobilidade dos factores: questões para a política

regional

O conhecimento dos mecanismos de mobilidade do trabalho, do

capital e da inovação é de enorme utilidade quando às administrações

públicas se colocam os problemas de formular e julgar da eficácia das

políticas regionais. Merecem reflexão, em particular, as seguintes

questões:

1. A dificuldade de inverter os fluxos migratórios impõe que se

trate a demografia como uma constante territorial; em geral,

terão pouco sucesso atitudes voluntaristas visando a

recuperação demográfica das áreas em risco de

despovoamento e confrontadas com saldos fisiológicos

negativos, sobretudo se estas políticas não forem conduzidas

de forma persistente a longo prazo;

A mobilidade demográficaapenas pode ser considerada

no muito longo prazo

41

2. A mobilidade do capital é mediatizada pelo empresário; o

enfoque nas políticas de acesso ao capital (políticas de

incentivos, acesso ao capital de risco, etc.), actuando a jusante

do empresário e do projecto, corre o risco de acentuar o

carácter cumulativo dos processos de desenvolvimento e ser

incapaz de dinamizar as regiões menos desenvolvidas;

3. A inovação consome tempo e sofre a fricção da distância; a

aceleração dos processos de inovação torna mais relevantes os

instrumentos de difusão espacial de inovação e de

transferência de tecnologia; uma atenção particular deverá ser

prestada à aptidão do meio para internalizar a inovação.

4. O sistema urbano é o caminho privilegiado de difusão da

inovação; a política regional não pode prescindir de uma forte

dimensão de política urbana; em particular, está em causa

assegurar uma eficaz articulação dos diferentes nós e níveis da

rede urbana.

3.3. A ORGANIZAÇÃO PELA PROCURA NO CONTEXTO

DA ANÁLISE KEYNESIANA

No modelo neoclássico a afectação de factores tinha como

pressupostos a total flexibilidade dos preços dos factores e a sua

completa substituibilidade. O confronto da realidade com estes

pressupostos leva-nos a concluir que o seu grau de verificação é

relativamente limitado; é diverso segundo as variáveis e os horizontes

temporais considerados.

A promoção da mobilidadedo capital se não forconvenientementeenquadrada pode acentuaros desequilíbrios

A inovação promove odesenvolvimento na medidaem que for possívelendogeneizá-la

A rápida difusão dainovação pressupõe umarede urbana equilibrada

42

3.3.1. As hipóteses e o modelo

A indivisibilidade e a especificidade dos factores, apontam para

que as possibilidades tecnológicas sejam melhor representadas por

uma função descontínua do tipo Y= min [K/v, L/u], (v = coeficiente

capital/produto, u = inverso da produtividade do trabalho). A

constância dos coeficientes desta função de produção pode ser

interpretada menos como uma restrição tecnológica e mais como uma

imposição económica, em particular se atendermos que na lógica

keynesiana os preços dos factores de produção, sobretudo do capital,

são determinados, em grande medida, fora da esfera produtiva. A

relação entre o produto e o capital fica também determinada (produto

marginal igual ao custo), uma vez que a taxa de juro é fixada na esfera

financeira.

Com uma função de produção de coeficientes constantes e com

inflexibilidade, ou resistência significativa, no preço dos factores,

nada garante a verificação das condições que assegurem a sua plena

utilização. Em particular, não existe um mecanismo que assegure

espontaneamente o ajustamento da procura de capital ao volume das

poupanças.

Como é sabido, a distinção entre as motivações da poupança e

os factores de investimento está no centro da visão keynesiana do

funcionamento das economias. Numa perspectiva de longo prazo,

necessitamos, assim, de uma teoria do empresário que, no mínimo,

esclareça as razões que levam os empresários a investir.

A resposta da teoria keynesiana é a de que o elemento central da

solução reside em qualquer decisão que provoque um fluxo adicional

de procura, dando origem a decisões em cadeia que levam a um

A função de produção decoeficientes constantes

A função de produção e opleno emprego

Como é que as poupanças setransformam em

investimentos?

43

acréscimo do nível de rendimento. A propagação desses efeitos é,

como é sabido, traduzida na teoria do multiplicador e na teoria do

acelerador. A questão que se coloca é a de saber o que é que justifica

esse acréscimo exógeno da procura.

3.3.2. O modelo da base económica de exportação

Sendo as regiões sistemas abertos, a resposta mais imediata é a

de procurar obter o aumento exógeno da procura por via da procura

externa. Em particular, para as pequenas regiões de economia muito

especializada, é a procura que os seus bens e serviços possam obter

nos mercados externos que determinará as condições de crescimento

regional; dito de outra forma, o crescimento da região depende do que

a região oferecer aos mercados extra-regionais.

Muitas regiões tiveram o seu desenvolvimento assente na

procura extra-regional dirigida aos seus recursos naturais e às

amenidades (utilidades não renováveis, como o clima, a paisagem, o

património cultural, etc.) ou às actividades que sobre os mesmos se

apoiam. A competitividade das exportações regionais pode, no

entanto, estar associada a outras vantagens comparativas como os

recursos humanos (custo e/ou qualidade) ou a excelência do

conhecimento e do saber-fazer em determinados domínios.

Na sua formulação mais simples16, o modelo da base económica

de exportação parte da partição do produto regional (Y) entre o

produto das actividades (básicas) destinadas à exportação (X) e o

16 Uma versão mais elaborada, introduzindo a balança comercial, pode ver-

se em Lopes (1980)

O desenvolvimento por viada dinamização da procuraexterna

Uma formulação simples domodelo

44

produto das actividades (não-básicas) destinadas a satisfazer o

consumo interno (D):

Y = D + X (1)

Admitindo que as actividades que satisfazem a procura interna

dependem do rendimento regional (Y), através de uma relação

funcional do tipo:

D = a + bY (2)

Pelo que se obtém, substituíndo (2) em (1):

Y = a / (1-b) +X / (1-b) (3)

Onde, 1/(1-b) é o multiplicador da base, podendo escrever-se, em

termos incrementais:

∆Y = ∆X / (1-b) (4)

Note-se que b representa a propensão a afectar o rendimento à

procura de bens e serviços produzidos internamente. Quanto maior for

o valor de b (<1) maior será o impacte de um acréscimo das

exportações. Em consequência, o impacte de um acréscimo das

exportações regionais poderá ser insignificante se b for muito baixo

(p.e. em resultado de uma forte propensão a importar). Por outro lado,

é fácil concluir que se y’ (∆Y / Y) e x’ (∆X / X) representarem

taxas de crescimento se tem:

y’ = x’.[X / (a+X)] (5)

Assim, a taxa de crescimento do produto será maior ou menor

do que a taxa de crescimento das exportações , conforme o sinal de a

(negativo ou positivo). Se a > 0, a taxa de crescimento do produto

será inferior à taxa de crescimento das exportações e inversamente.

45

Infelizmente, não é clara a relação entre o sinal de a e as

características estruturais da região.

O desenvolvimento analítico realizado até aqui é uma mera

justaposição de equações. No entanto, permite já obter elementos de

reflexão sobre as dificuldades do desenvolvimento de regiões onde o

mercado local não é suficiente para suportar actividades não - básicas,

implicando a drenagem, para o exterior, dos impactes de actividades

exportadoras que eventualmente se venham a desenvolver. Nas

regiões fracamente povoadas e empobrecidas a exploração das

vantagens comparativas para a criação de uma base económica tem de

ser acompanhada por um grande esforço de integração e de

desenvolvimento do mercado local.

É evidente que para termos uma teoria de crescimento regional,

deveríamos, no mínimo, possuir a identificação dos factores que

determinam as exportações e conhecer a forma como alguns desses

factores se relacionam com outras variáveis endógenas à economia

regional. Esse passo é dado, por exemplo, por um dos modelos que

ilustram a teoria da causalidade cumulativa (ver, adiante, 3.3.3).

Por agora refira-se, apenas, que entre os factores que explicam

as exportações regionais poderão encontrar-se o nível da procura

mundial (Z), o nível de preços na região (pi) e o nível de preços no

resto do mundo (pe). Uma função vulgar para as exportações poderá

ser:

X= piλ . peε. Zµ, onde

λ<0, ε>0 e µ>0.

Em termos de taxas de crescimento:

A necessidade de introduzirconsiderações decomportamento

O comportamento dasexportações

46

x’=λ pi’+ ε pe’ + µ z’ onde

x’, pi’, pe’ e z’ representam taxas de crescimento das exportações, dos

preços e da procura mundial.

Assim, as exportações regionais perdem competitividade com o

aumento dos preços internos e respondem positivamente ao aumento

dos preços externos e da procura mundial.

A actividade regional (tendo em conta a noção de região) não

tem significado na determinação, da procura mundial e dos preços

externos, que funcionam, então, como variáveis exógenas. A excepção

poderá ser encontrada em algumas regiões que possuem recursos

naturais muito localizados, ou tenham atingido posição de relevo

mundial nalgum sector de actividade. A posição competitiva da

região, implicando preços internos mais baixos, conduzirá à

especialização da região em sectores e tecnologias que utilizem os

factores previamente mais abundantes na região.

A questão da determinação das actividades que constituem a

base económica regional é central para avaliar as perspectivas de

crescimento da região. Basicamente, podemos recorrer a dois métodos:

1. O método dos requisitos mínimos

Segundo este método consideram-se como exportadoras

todas as actividades que tenham na região uma presença superior a um

determinado valor padrão.

Esse padrão pode ser o que corresponde, ao menor valor

encontrado no conjunto das regiões, ao valor médio nacional ou outro.

A ideia é a de que esse padrão corresponda a uma situação de auto-

suficiência. A presença na região de um nível de actividade superior

àquele padrão significaria a existência de capacidade exportadora.

A determinação dasactividades da base

47

Este método pressupõe que a estrutura de consumos se mantém

invariante e que existe equilíbrio nas trocas externas da unidade

tomada como padrão.

Em vários trabalhos empíricos, as actividades exportadoras têm

sido identificadas recorrendo ao quociente de localização. Seriam

exportadoras as actividades que tivessem um QL>1. A capacidade

exportadora (dimensão da base) seria o excesso relativamente à

proporção correspondente à participação da região na variável padrão.

Este padrão poderá ser a população, o rendimento (hipótese de padrão

de consumo constantes) ou outra variável indicativa dos consumos

regionais. Frequentemente também, por falta de base estatística, a

presença na região de actividades exportadoras é avaliada em termos

de emprego, o que implica a hipótese adicional de iguais

produtividades nas diversas regiões.

2. O quadro input-output regional

Teoricamente, um quadro input-output deveria permitir

quantificar o valor das exportações e o valor das importações de cada

um dos sectores em que se considerasse decomposta a economia

regional. Infelizmente, nem sempre esse nível de informação é

atingido e, por vezes, a determinação das exportações e importações

regionais acaba por recorrer a qualquer variante do método anterior.

No entanto, as igualdades básicas de um quadro I-O (input-output)

permitirão, pelo menos, determinar as exportações líquidas para os

sectores superavitários e as importações líquidas para os deficitários.

Há cerca de 15 anos, uma equipe do ISE (Instituto Superior de

Economia) – NERU ( Núcleo de Estudos Regionais e Urbanos )

coordenada pelo Prof. Simões Lopes construiu, a solicitação da, então,

DGPU (Direcção Geral de Planeamento Urbanístico) um quadro

A utilização dos quocientesde localização

Os quadros input-outputpermitem conhecer aimportância do comércioexterno de uma região

Alguma experiênciasrealizadas em Portugal

48

input-output para a economia do Algarve, referente ao ano de 1980 17.

Grosso modo, a metodologia baseou-se na determinação do valor de

produção dos 49 sectores e da procura interna final e da sua

desagregação por origem dos inputs a partir de inquéritos junto das

empresas regionais. Por outras palavras, a matriz de relações

intersectoriais foi construída por colunas. As relações extra-regionais

(importações e exportações) foram tratadas em termos de saldo.

Esses dados confirmaram, também no Algarve, uma das

características dominantes das economias regionais: a sua grande

abertura ao exterior. As importações regionais correspondiam a 92% e

as exportações a 69% do PIB regional18, sendo a economia algarvia

uma economia deficitária, com uma taxa de cobertura das importações

pelas exportações de apenas 75%.

As principais actividades básicas eram os restaurantes, cafés

e hotéis (33% da base), a agricultura (22%), os transportes marítimos

e aéreos (16%), as pescas (13%) e as conservas de peixe (10%).

Outras actividades básicas de menor importância eram a silvicultura,

os minerais e produtos minerais não metálicos, a madeira e cortiça, os

transportes terrestres e as comunicações. No total registe-se o peso das

17 Outras equipes, têm-se envolvido em projectos de construção de matrizes

regionais de que se podem citar como mais relevantes, o levado a cabo pelas CCR epelo GEBEI, com metodologias homogéneas e para o conjunto das regiões,referente ao ano de 1987 e, posteriormente, a construção de uma matriz para aregião Norte, sob a responsabilidade da CCRN, para o ano de 1990. Maisrecentemente, tem-se conhecimento de estar em construção uma matriz para aregião Algarve, sob a responsabilidade da Universidade do Algarve e tendo comoreferência o ano de 1994. Em todos estes projectos têm estado envolvidosinvestigadores e docentes do ISEG e do CIRIUS.

18 O grau de abertura ao exterior era ainda superior ao que estes númerosindicam porque, dada a forma de construção do quadro, aqueles valores referem-seàs importações líquidas dos sectores deficitários e às exportações líquidas dossectores superavitários

49

actividades ligadas ao turismo, enquanto serviços consumidos por não

residentes.

O exemplo da economia algarvia é ilustrativo de vários aspectos

críticos da teoria da base económica de exportação.

Em primeiro lugar, a base económica não se reduz às

actividades produtoras de bens materiais. Nalgumas regiões os

serviços podem ser a principal componente da base e entre elas o

turismo merece particular destaque.

Em segundo lugar, a teoria da base esquece que podem existir

muitas outras operações económicas com efeitos equivalentes aos das

exportações, porque se traduzem num acréscimo da procura regional.

No Algarve era evidente que o financiamento do défice comercial da

região era, no essencial, assegurado pela exportação do imobiliário: o

investimento externo em produtos da construção (habitações, hotéis,

etc.) financiado por capitais extra-regionais era muito superior àquele

défice.

Os investimentos públicos e o investimento privado de origem

extra-regional são outras formas de injecção de rendimento no circuito

económico da região, frequentemente, com impacte superior ao das

exportações. No caso português, principalmente no caso das regiões

do interior, merece especial atenção o papel das transferências, quer as

associadas às remessas de emigrantes ou às prestações sociais (p.e. em

1992 as prestações sociais correspondiam a quase 1/4 do rendimento

disponível bruto das famílias no Alentejo), quer as resultantes de

aplicações de capitais, designadamente juros bancários. A ruptura de

alguns destes mecanismos de transferências pode ter efeitos

dramáticos na economia das regiões mais atrasadas.

A base económica éconstituída não apenas poractividades de base material,mas também por actividadesde serviços

Mas o crescimento doproduto não depende apenasdas exportações

Nomeadamente, por via detransferências de naturezafinanceira ou social

50

É possível construir modelos que incorporem todas estas

operações económicas, como o faz, por ex. Richardson (1973). Poder-

se-ia também refinar o modelo para introduzir um efeito acelerador do

investimento regional. No entanto, a teoria da base económica de

exportação, formulada nos já longínquos anos 50, tem vindo a ser

objecto de diversas e violentas críticas. Talvez a mais significativa e

antiga seja a sua sensibilidade à dimensão económica da região. Se é

verdade que uma pessoa individualmente depende inteiramente da

procura de outros para os seus serviços, a nível do mundo inteiro as

exportações não podem ser a explicação para o crescimento

económico. Para uma grande região as suas exportações não podem

constituir a explicação principal do seu crescimento.

Como qualquer outro modelo, a teoria da base económica de

exportação corresponde a uma certa visão, ou interpretação do

funcionamento da economia. A ênfase dada à procura é

particularmente relevante para compreender os mecanismos de

arranque do processo de crescimento de algumas regiões.

3.3.3. O modelo da causalidade cumulativa

Diversos autores têm vindo a argumentar, seguindo Myrdal, que

as forças de mercado tendem a reforçar cumulativamente as vantagens

ou desvantagens de umas regiões em relação a outras. Uma forma de

ilustrar esta perspectiva é através de um modelo auto-alimentado que

combina a teoria da base económica de exportação com o efeito das

economias de escala e das economias de aglomeração.

A importância da dimensãoda região

O recurso ao modelo da baseeconómica, às economias de

escala e às economias deaglomeração

51

Nesse modelo19 haverá dois mecanismos centrais: o efeito Verdoon e a

função de exportações.

1. O efeito de Verdoon, liga a produtividade ao volume do

produto.

Essa relação q = f(Q), onde q representa a produtividade e Q o

volume de produção, é susceptível de verificação estatística. Por

exemplo, em Portugal, se tomarmos 1980 para base (=100) os índices

da produtividade (q) e do PIB (Q) entre 1980 e 1996 apresentam

uma relação q = 31.76 + 0.71Q (com R2=0.96 e o valor de t

correspondente ao coeficiente igual a 19.4). A relação linear entre as

taxas de crescimento seria, para este período, bastante menos evidente

obtendo-se o seguinte ajustamento linear q’=0.735 + 0.447Q’, com

t=3.15, mas R2=0.398.

Como é sabido, as relações estatísticas não são relações de causa

e efeito e, por isso, a racionalidade do efeito de Verdoorn terá de ser

procurada por outra via, nas economias de escala, nas economias de

aglomeração, no progresso técnico, no saber incorporado, etc., que

uma economia em crescimento possibilita.

Assim, uma equação central do modelo seria:

q = f(Q) (com df / dQ>0) (1)

ou, admitindo uma relação linear em termos de taxas de crescimento,

q’ = a + πQ’ (1’)

19 Retemos uma versão do modelo próxima da apresentada em Lopes (1980).

Uma versão do modelo menos dependente do papel das exportações pode encontrar-se em Richardson (1973).

O efeito Verdoon

52

2. A procura para as exportações regionais

Como atrás se viu, pode reter-se

X= piλ . pe ε. Zµ, onde

λ<0, ε>0 e µ>0 (2)

ou, em termos de taxas de crescimento,

x’=λ pi’+ ε’ pe’+ µ z’ (2’)

onde (X- exportações, pi- preços internos à região, pe- preços

mundiais e Z- a procura mundial, como anteriormente). Note-se que

µ (elasticidade das exportações regionais relativamente à procura

mundial) assume um papel crítico e estará muito dependente da

capacidade inovadora da região. Como já vimos pe e Z podem ser

tomados como variáveis exógenas.

3. Uma função explicativa dos preços internos.

Poderemos pensar que o preço pode corresponder ao quociente

entre o custo global de empregar um trabalhador e a produtividade:

pi = C / q (3)

ou, em termos de taxas de crescimento:

Pi’= C’- q’ (3’)

A região terá fraca possibilidade de influenciar os custos

(salários negociados nacionalmente, matéria primas e equipamentos

importados, custo do capital determinado no mercado financeiro),

pelo que a variação dos custos se poderá tomar como exógena.

A função de exportações

O comportamento dos preçosinternos

53

4. As equações que relacionam o produto com as

exportações (ver 3.3.2)

Q = c + aX (4) ou

Q’ = ßx’ (4’)

A conjugação destas equações origina um modelo com

retroacções positivas. Uma variação exógena das exportações implica,

por (4), um acréscimo de produto, o qual, por (1), conduz a ganhos

de produtividades. Maiores ganhos de produtividade repercutem-se

favoravelmente, por (3), no nível de preços internos implicando, por

(2), novo acréscimo das exportações. E aqui teríamos o início de um

novo ciclo.

Figura 4 – Causalidade CumulativaAumento da

Procura Mundia lAumento dasExpor tações

Aumento daProdução Regional

Aumento daProdut iv idade

Diminu ição dospreços internos

∆X= µ ∆ Z ∆Q= β ∆ X

∆ q = a + π ∆Q

∆ Pi =- ∆ q

∆ X = λ ∆ Pi

O carácter explosivo, ou não, deste processo vai depender dos

valores das elasticidades π, λ, ß. A resolução das equações (1’), (2’),

(3’) e (4’) em ordem a Q’ permite concluír que o processo será tanto

mais explosivo quanto o produto πλß se aproximar de -1.

Este modelo é pleno de consequências para a fundamentação de

instrumentos de política regional. Nele podem fundamentar-se políticas

como: a reserva de mercados públicos (em tempos utilizado em Itália),

O produto e as exportações

O funcionamento do modelo

As consequências para apolítica económica

54

os subsídios ao funcionamento (para reduzir os custos e o crescimento

dos preços internos) de efeitos equivalentes à desvalorização da moeda

para as economias nacionais ou as políticas de aumento autónomo da

produtividades (p.e. formação profissional) aumentando o valor de a

na equação (1’).

3.3.4. Os ciclos de crescimento no espaço

O carácter cumulativo dos desequilíbrios regionais pode ser

fundamentado a partir de uma outra perspectiva teórica apoiada numa

síntese do modelo de Harrod com a mobilidade dos factores, em

resposta a diferenças interregionais nas respectivas remunerações.

Como é sabido, a explicação do crescimento no modelo de

Harrod reside na permanente tentativa de as empresas ajustarem o

stock de capital às condições de procura e às condições da esfera

financeira que, ao determinarem a taxa de juro, determinam o

coeficiente capital-produto desejado (vr). A condição de equilíbrio ex-

ante seria g w.v r= s e a condição de equilíbrio ex-post g.v = s, onde g

w representa a taxa de crescimento de equilíbrio (warranted growth rate

ou a taxa que, a verificar-se, significaria que as empresas haviam

produzido na dimensão adequada e, em consequência, manteriam os

comportamentos assegurando idênticas taxas de crescimento futuro) e

g, v e s são, respectivamente, a taxa de crescimento real, o coeficiente

capital-produto real e a propensão à poupança. Temos, então, que:

g w.v r = g.v.

Se g > g w (taxa de crescimento real superior à taxa de

crescimento de equilíbrio) então v r > v, isto é, os empresários

O modelo de Harrod e osmecanismos de reequilíbrio

55

encontram-se numa situação de insuficiência de capital (coeficiente

capital-produto desejado superior ao coeficiente capital-produto real).

A reacção será um aumento de investimento que, pelo efeito

multiplicador, irá implicar uma maior taxa de crescimento real,

aumentando ainda mais a diferença entre g e g w. A combinação entre o

efeito acelerador e do multiplicador traduzir-se-ia num processo de

crescimento cumulativo, que só tenderia a desacelerar e a inverter-se

quando a economia atingisse o tecto de pleno emprego. Inversamente,

se g < g w a economia entraria num processo de declínio que só

tenderia a inverter-se quando fosse atingido um limite inferior do

crescimento, associado, por exemplo, a uma procura mínima que

sempre se terá de verificar (subsistência das famílias, investimentos

essenciais da administração, investimentos de substituição, etc.).

A economia serpentearia, assim, entre um tecto de pleno

emprego e um limite inferior de crescimento, que não têm de ser

estáveis, mas antes evoluem com o crescimento da população e da

própria economia.

Se juntarmos a este mecanismo a migração dos factores, tendo

em conta que, quer a remuneração do trabalho quer as oportunidades

de investimento lucrativo tenderão a ser menores numa região em

declínio, o processo poderia ser visto relativamente a duas regiões

segundo o seguinte esquema adaptado de Holland (1976).

A migração de factores entre as duas regiões, da menos

desenvolvida (Interior) para a mais desenvolvida (Litoral), possibilitaria

à região mais desenvolvida que o seu tecto de pleno emprego fosse

continuamente empurrado para cima permitindo-lhe um crescimento

sustentado.

Os limites superior e inferiorde crescimento

56

A região menos desenvolvida confrontar-se-ia com uma dinâmica

de sentido contrário, vendo as suas possibilidades de crescimento

(tecto de pleno emprego e limite inferior de crescimento)

continuamente reduzidas. Teria lugar um processo cumulativo de

desequilíbrios que se desenrolaria durante um período longo.

Teoricamente esse processo poderia inverter-se, quando a região

Interior deixasse de poder continuar a alimentar as migrações de

factores em direcção ao Litoral. Esta região poderia aproximar-se

rapidamente do tecto de pleno emprego e entrar numa fase

descendente do ciclo. Ao mesmo tempo a região Interior, uma vez

atingido o limite inferior de crescimento, poderia entrar numa fase

ascendente.

Teríamos, assim, uma fase de convergência regional. Mas, como

se pode deduzir do gráfico seguinte, essa fase de convergência tenderia

a ser, por um lado, extremamente curta e, por outro, incapaz de

inverter os desequilíbrios gerados na fase anterior.

O modelo realça o papel das migrações na sustentação dos ciclos

longos de crescimento das regiões mais desenvolvidas, retomando a

ideia, já referida anteriormente, de que as migrações reduzem as

potencialidades de crescimento da região de origem e aumentam as da

região de destino. No entanto, o pressuposto de no efeito acelerador só

entrar o comportamento da procura da região é extremamente

restritivo, na medida em que significa que o modelo não tem em conta

a existência de comércio inter-regional e, por consequência, as relações

cruzadas (de uma região sobre a outra) da procura e investimento

(multiplicador e acelerador).

A fragilidade dosmecanismos de convergência

As consequências em termosde política regional

57

Figura 5

T ime

C6

C5

C 4

C 3

C 2

C1

B 5

B 4

B 3

B 2

B 1

I I II II

A 1

A 2

A 3

Ou

tpu

t /

Em

plo

ym

en

t

Regional Ful l EmploymentCei l ing (R.F.E.C.)

M.D.R.

Growth Path

L.D.R.Growth Path

M.D.R. Lower Equil ibrium Line

L.D.R. Lower Equil ibrium Line

Em termos de política regional, este modelo chama a atenção

para dois aspectos. Por um lado, destaca o papel central das

expectativas dos empresários, remetendo para a necessidade de criação

de imagens positivas da região. Uma região que se desenvolve

desencadeia mecanismos que tendem a auto-sustentar esse

desenvolvimento.

Por outro, põe em relevo a importância das transferências

(públicas e privadas) e dos investimentos públicos como forma de,

mantendo elevado um mínimo de procura, impedir, nas regiões menos

desenvolvidas, a degradação dos limites inferiores de crescimento a

níveis que não permitam a recuperação. A descentralização dos

serviços públicos (ensino, saúde, administração, etc.) têm no

desenvolvimento um papel mais importante do que o de simples

resposta às necessidades da população.

58

LITORAL INTERIOR

1) Região mais desenvolvida. Remuneraçõesdos factores iguais ao Interior: algumdesemprego ou sub - emprego.

⇓2) Aumento exógeno na taxa de investimento:

aproximação do tecto de pleno emprego⇓

3) Efeito multiplicador. Aumento dasremunerações dos factores relativamente aoInterior

⇓4) Aumento do coeficiente capital - produto

desejado (tecnologias mais capital-intensivasà medida que se aproxima do tecto de plenoemprego). Aumento da taxa de crescimentode equilíbrio (efeito acelerador)

⇓5) Aumento do tecto de pleno emprego (taxa de

crescimento natural) pela importação detrabalho e de capital do Interior. Aumento dolimite inferior de crescimento, pela expansãoda economia.

⇓6) Aumento da taxa de investimento

(acelerador) financiado por maiorespoupanças internas e pelo afluxo depoupanças do interior

⇓7) Efeito multiplicador. Maiores taxas de

crescimento. Maiores remunerações dosfactores. Afluxo de factores provenientes doInterior. Etc.

1) Região menos desenvolvida. Remuneraçõesdos factores iguais ao Litoral: desempregoou sub - emprego substanciais

⇓2) Investimento a taxa idêntica à anterior

⇓3) Efeito multiplicador. Remunerações de

factores mais baixas do que o Litoral.Migração de factores de produção para oLitoral, mas proporcionalmente maiscapital do que trabalho (menor rigidezespacial do capital).

⇓4) Declínio na taxa de crescimento de

equilíbrio e no coeficiente capital produtodesejado (redução da procura motivadapela migração do capital e maiorabundância relativa do factor trabalho).

⇓

5) Redução do tecto de pleno emprego (taxa decrescimento natural) por saída de factoresde produção. diminuição do limite inferiorde crescimento, por contracção daeconomia.

⇓6) Declínio do investimento, por menores

poupanças internas.

⇓7) Efeito multiplicador. Menores taxas de

crescimento. Menores remunerações defactores. Aumento de migrações para oLitoral. Etc.

Fonte: Holland (1976,. 239), adaptação nossa

59

3.4. OUTRAS ABORDAGENS

Os modelos anteriores tendem a privilegiar mecanismos

automáticos de indução dos efeitos de desenvolvimento.

No caso dos modelos de inspiração neo-clássica admitindo que

os desequilíbrios territoriais têm carácter temporário e que sempre se

podem reabsorver mediante mecanismos de mobilidade dos factores.

Também, nos modelos com fundamentação keynesiana, o

desenvolvimento de efeitos de expansão, ou contracção, verificam-se

de forma mais ou menos automática, na sequência de impulsos

exógenos.

Os modelos que serão abordados nesta secção são, do ponto de

vista dos automatismos, muito menos optimistas. Eles admitem que os

automatismos são mais uma verificação à posteriori que uma

constatação à priori. À partida, há condições de natureza cultural,

organizacional e de circulação que têm que ser promovidas com vista a

que os objectivos de política possam ter êxito.

Tanto os modelos de polarização, como os dos eixos de

desenvolvimento, ou do desenvolvimento territorial sublinham, de um

modo, ou de outro, estas preocupações.

3.4.1. As limitações dos modelos anteriores

Os modelos de desenvolvimento regional atrás apresentados

correspondem a contributos, sempre parcelares, para compreender

porque as regiões crescem a ritmos diferentes e para identificar as

Porque é que são necessáriasnovas explicações

As explicações fornecidaspelos modelos anteriores sãoparcelares

60

variáveis sobre as quais poderá incidir uma acção política visando

corrigir as disparidades de crescimento entre as regiões.

Trata-se de modelos a - territoriais, onde não estão presentes

variáveis que são fundamentais para a compreensão do espaço

(distância, economias de aglomeração, invariantes locacionais, factores

político - administrativos, ...) e que pouco contribuem para

compreender como se processa a organização espacial do

desenvolvimento (ordenamento do território) e as consequências

espaço - temporais dessa organização.

Quais as condições que podem despoletar os mecanismos de

crescimento numa dada região? Como se difundem esses processos de

desenvolvimento sobre o território? Qual a organização territorial a

que esses mecanismos conduzem?

Estas questões são centrais para a formulação de uma teoria do

desenvolvimento regional, e têm vindo a receber respostas diversas.

Em Lösch é possível encontrar uma explicação assente na

conjugação das forças dispersivas (concorrência/domínio de um

mercado) com as forças aglomerativas (economias de aglomeração)

que conduzia a um espaço organizado por um centro, localização das

diversas actividades, e por sectores radiais (12 nas hipóteses do

modelo) com alternância de sectores de presença industrial forte e

diversificada e sectores de indústria escassa, com raios de acção de

nível local.

Outros autores (Colin Clark, Rostow) apontaram para um

processo de desenvolvimento por etapas. Seriam factores de natureza

institucional, sociológica e ideológica, bem como a dotação em

A falta de territorialidadedos modelos

O modelo de Lösch

Os modelos do big-push

61

recursos que determinariam quais as primeiras regiões onde se daria o

arranque.

A ideia de ciclo do produto associada à ideia da disjunção

espacial das funções empresariais, tornada possível pelas novas

tecnologias de comunicação, conduziram à teoria da divisão espacial

do trabalho. Os espaços seriam definidos por técnicas e

comportamentos sociais (Aydalot, 1980) e as funções de concepção e

de controlo da economia seriam retidas nas regiões mais desenvolvidas

enquanto as funções de produção seriam filtradas para áreas

intermédias ou áreas pobres, de acordo com os níveis de qualificações

técnicas requeridas. Esta divisão espacial do trabalho é potenciada

pelas empresas inseridas em grupos económicos transnacionais cuja

lógica territorial tem vindo a ser rapidamente alterada pelos processos

de globalização e integração.

Desenvolvimento regional endógeno, distritos industriais, meios

inovadores são algumas das expressões em que se vem corporizando a

reflexão recente sobre o desenvolvimento e organização do espaço.

Mas não é este o local para fazer uma revisão da moderna

literatura sobre a mudança de paradigma do desenvolvimento regional.

O que faremos é centrarmo-nos na questão de como surgem e se

propagam territorialmente os processos de desenvolvimento, referindo

a esse propósito três abordagens teóricas que, surgidas em momentos

diferentes da segunda metade deste século, constituem um bom quadro

de referência para a discussão daquela questão. Abordaremos,

sucessivamente, os pólos de crescimento, os eixos de desenvolvimento

e os distritos industriais.

A explicação a partir dadivisão espacial do trabalho

Outras abordagens maisrecentes

62

3.4.2. Os pólos de crescimento

Armstrong e Taylor (1978) referem-se a esta abordagem como a

hipótese de polarização. Na verdade, a noção de pólo de crescimento

foi introduzida por Perroux (1955) e baseia-se na constatação de que o

crescimento não surge em toda a parte ao mesmo tempo; manifesta-se

com intensidade variável em certos pontos ou pólos de crescimento;

propaga-se segundo vias diferentes e com efeitos variáveis no

conjunto da economia. Perroux considerava o crescimento económico

como o resultado de forças centrífugas e forças centrípetas a partir de

determinados clusters de firmas e indústrias: o pólo.

Os pólos de Perroux eram em primeiro lugar pólos no espaço

económico abstracto e pressupõem uma empresa motriz ou indústria

motriz. Uma empresa motriz é uma empresa que é relativamente

grande, gera impulsos significativos para a sua envolvente, tem

elevada capacidade para inovar, e, finalmente, pertence a um sector

de rápido crescimento (Hermansen, 1972, 22). Do mesmo modo, uma

indústria motriz será uma indústria relativamente moderna, operando a

um nível tecnologicamente avançado, em mercados de elevada

elasticidade procura/rendimento e difundindo fortes impulsos através

das relações inter-industriais.

Estas características asseguram à indústria motriz um

crescimento mais rápido do que o conjunto da economia e uma elevada

capacidade de reboque de outros sectores produtivos. A produção de

material de caminho de ferro, o automóvel ou a informática são

exemplos de actividades que, em diferentes momentos da história, se

têm assumido como indústrias motrizes.

A lógica da polarização

A empresa e a indústriamotriz

63

Associada à noção de pólo surge a noção de complexo

industrial, no sentido de um cluster organizado à volta de um núcleo

(core) de indústrias tendo uma grande força propulsora, isto é,

indústrias com uma elevada capacidade para transmitir impulsos de

crescimento através de laços a montante ou a jusante (Hermansen,

1972). Os efeitos propulsores estabelecem-se através das relações

inter-industriais a montante (por efeito da procura) ou a jusante (oferta

de inputs determinantes para as taxas de crescimento de outras

indústrias). Importante na análise das interdependências é a noção de

dominância (hierarquia nas relações fornecedor/cliente).

Um complexo industrial só será um pólo de crescimento se o seu

núcleo for constituído por indústrias motrizes.

Projectando um pólo de crescimento do espaço sectorial sobre o

espaço geográfico, chegaremos ao pólo de desenvolvimento num

contexto regional, cuja popularização se deve, principalmente, ao Prof.

Boudeville. Em termos regionais, o centro de uma região polarizada

será um pólo de desenvolvimento desde que contenha empresas

motoras pertencentes a indústrias - chave.

A partir destes pólos irradiam efeitos difusores (spread effects,

na terminologia de Myrdall, ou trickling down effects, na de

Hischman), favoráveis ao desenvolvimento das áreas periféricas. Ao

mesmo tempo, os pólos exercem sobre os espaços envolventes efeitos

centrípetos, de polarização (backwash effects ou polarization effects).

O impacte do pólo no desenvolvimento regional dependerá da

combinação concreta dos efeitos de difusão e dos efeitos de

polarização, discussão que nos coloca no contexto dos debates das

relações centro-periferia.

A noção de complexoindustrial

A noção de pólo dedesenvolvimento

Os efeitos de polarização eos efeitos de difusão

64

A compreensão dos efeitos de difusão e dos efeitos de

polarização remete para a teoria da localização industrial e para a

teoria da mobilidade dos factores. Os efeitos de polarização

encontram-se associados ao desenvolvimento de economias de

aglomeração (que reforçam a atracção das empresas pelo pólo), aos

efeitos selectivos das migrações dos factores (trabalho e capital), da

periferia para o centro (pólo) e às desvantagens competitivas das

empresas da área de influência, face a empresas que dispõem de uma

melhor qualidade do meio no pólo.

Os efeitos de difusão teriam a ver, numa primeira fase, com o

aumento da procura dirigida às actividades da área de influência e com

o aumento de rendimento dos factores (designadamente do trabalho

envolvido em migrações pendulares diárias com o pólo). Numa

segunda fase, estes efeitos poderão passar por deslocalizações de

actividades, do pólo para a periferia (em virtude do surgimento de

deseconomias de aglomeração no pólo, ou de processos de divisão

espacial do trabalho) e pela difusão da inovação a partir do pólo.

Admitindo que, inicialmente, o desenvolvimento exige fortes

efeitos de polarização, a questão crucial é a de saber se e quando se

verificará o ponto de viragem, sendo normalmente referidas uma visão

mais optimista de Hirschman e uma visão mais pessimista de Myrdal. A

avaliação dos efeitos dos pólos promovidos no contexto das políticas

regionais tende a confirmar a visão mais pessimista de Myrdal, na

medida em que esta avaliação conclui por efeitos reduzidos sobre a

área de influência e limitados a distâncias determinadas pelos

movimentos pendulares diários.

A teoria não nos diz nem o porquê nem como surge o

desenvolvimento apenas em determinados pólos. Frequentemente,

65

admite-se a existência de pólos naturais constituídos por grandes

cidades. Naturalmente, uma grande cidade poderá conter diversos

complexos dominados por actividades motrizes que lhe garantem um

desenvolvimento auto-sustentado. Por outro lado, uma grande cidade

tenderá sempre a ser um motor de desenvolvimento, em resultado de

ser:

- Um espaço de optimização da divisão de trabalho;

- Um espaço de fortes interacções económicas, sociais e culturais

que facilitam o surgimento da inovação;

- Uma área de fraco controlo social que facilita comportamentos

inovadores;

- Um nó essencial na difusão espacial da informação e da

inovação;

- Uma concentração de procura que assegura limiares na fase de

lançamento de novos produtos;

- Uma concentração de capital social e de saber, respondendo às

necessidades das actividades produtivas;

- Um foco de economias externas (economias de aglomeração)

implicando vantagens competitivas das empresas.

As grandes cidades têm, normalmente, este carácter propulsor

dos respectivos territórios, mas apenas na medida em que são lugares

onde surgem e se concentram actividades dinâmicas e motrizes.

O interesse despertado pela ideia dos pólos de desenvolvimento e

a aparente operacionalidade através do conceito de complexo industrial

levaram a que se tivessem generalizado, a partir da década de 60,

experiências de política regional visando criar pólos em regiões cujo

desenvolvimento se pretendia desenvolver. No geral, tratou-se de

promover, por iniciativa pública, a criação de um grande complexo à

As cidades e os pólos dedesenvolvimento

A teoria dos pólos dedesenvolvimento e a políticaeconómica

66

volta de uma indústria que se previa de elevado crescimento e de

concentrar, numa área limitada, importantes investimentos em

infraestruturas e equipamentos que criassem factores de atracção de

novas empresas e, por essa aglomeração, promovessem a inovação e o

desenvolvimento de novas actividades.

A política de pólos de desenvolvimento não tem, pelo menos na

Europa, uma imagem de sucesso. Isso deve-se a erros de previsão

(apostas em indústrias que não confirmaram as expectativas de

crescimento) e à insuficiência de meios que lhe foram afectados. Com

efeito, tendo os investimentos começado a atingir montantes (por

vezes duas ou três vezes superiores ao inicialmente programado) os

projectos foram revistos ou abandonados, ficando aquém dos limiares

que poderiam despoletar os efeitos pretendidos.

Já na década de 80 veio a encontrar algum acolhimento a noção

de pólo de desenvolvimento tecnológico, em que a actividade motriz

resulta da integração de actividades de tecnologia avançada

(investigação e inovação) com actividades industriais ou de serviços,

por via da acção mais ou menos esclarecida dos respectivos

empreendedores. O maior ou menor êxito das políticas baseadas na

promoção de pólos tecnológicos depende, em larga medida, da

possibilidade de entre aquelas actividades se poder realizar uma

verdadeira integração e não mera justaposição20.

Apesar da avaliação pouco positiva a noção de pólo de

desenvolvimento continua a apresentar-se como válida para a

promoção do desenvolvimento regional, quer em termos teóricos, quer

para a formulação das políticas.

A eficácia da política depólos de desenvolvimento

Os pólos tecnológicos

As leituras, apesar de tudo,possíveis

67

Em termos teóricos, porque sendo inquestionável o

desenvolvimento polarizado no sentido de Perroux (no espaço

sectorial), os pólos de desenvolvimento sectoriais terão

necessariamente uma projecção territorial. Só que esta projecção

geográfica da noção de pólo de Perroux já não aponta para a

concentração num determinado centro, mas para uma organização

territorial em vários centros complementares. As novas condições de

mobilidade, as possibilidades de disjunção espacial de funções, a teoria

da divisão espacial do trabalho, tudo aponta para que os pólos de

desenvolvimento sejam vistos na perspectiva da sua estruturação

sobre uma rede de centros. As ideias de organização das cidades em

rede ganham, assim, um novo conteúdo.

Em termos de política, porque continua a justificar-se uma

concentração territorial de intervenções e, sobretudo, porque para o

desenvolvimento regional é decisiva a capacidade inovadora de alguns

pontos singulares, em particular da rede urbana e de sistemas urbanos

territoriais.

3.4.3. Os eixos de desenvolvimento

Eixos de comunicação e desenvolvimento económico é o título

de um artigo publicado por P. Pottier (1963) e que constitui a

referência do que normalmente é conhecido por teoria dos eixos de

desenvolvimento.

20 Um bom exercício de reflexão pode tomar como referência o Tagus Park

em Oeiras.

68

Os eixos de desenvolvimento não explicam apenas as linhas

privilegiadas de propagação do desenvolvimento, mas integram,

também, a referência a factores específicos geradores de

desenvolvimento.

O eixo de comunicação distingue-se de uma simples via de

comunicação e, segundo Pottier, envolve três componentes:

a) Um itinerário , espaço natural onde é fácil passar, região ou

conjunto de regiões que estabelecem ligações inter-regionais

ou internacionais; sendo um espaço de aptidão natural a

concentrar movimentos é, também, uma cadeia de

localizações e aglomerações humanas importantes; a

localização de pólos nas extremidades reforça a circulação ao

longo do itinerário;

b) Uma infra-estrutura complexa de comunicações justapondo,

frequentemente, as diferentes técnicas de transporte, ao longo

da história e os diversos modos de transporte;

c) Uma corrente de circulação, de homens e de coisas.

A combinação destas três componentes que se reforçam

mutuamente transformam um eixo de comunicação em eixo de

desenvolvimento. E para isso, cada uma das componente é essencial.

O eixo de comunicação tem um duplo papel como factor de

desenvolvimento. Por um lado, é um agente de impulsão e, por outro,

um vector de propagação do desenvolvimento.

Os efeitos de impulsão surgem associados a quatro elementos

principais: os impulsos resultantes da construção de uma nova infra-

estrutura; os impulsos resultantes do abaixamento dos custos de

O conteúdo dos eixos dedesenvolvimento

As componentes dos eixos decomunicação

Os efeitos dos eixos decomunicação

Os elementos dos efeitos deimpulsão

69

transporte; os impulsos provocados pela expansão da procura nas

regiões de passagem e os impulsos ligados à difusão da informação.

1. Impulsos resultantes da construção de uma nova infra-

estrutura

A construção sucessiva de diferentes e novas infraestruturas

representa uma concentração de investimentos públicos. Os efeitos

multiplicadores serão particularmente importantes na fase de

construção. Esses efeitos poderão estender-se a outras regiões.

Note-se que o efeito desestruturador das actividades locais

(encarecimento dos factores, estímulo à migração da mão-de-obra uma

vez finalizados os trabalhos, etc.), frequentemente referidos como

consequência dos grandes trabalhos públicos se encontram aqui

minimizados pelas características do itinerário (cadeia de localização e

aglomerações humanas importantes).

A construção da infra-estrutura vai permitir a circulação de

novos modos de transporte que, por sua vez, vai induzir o surgimento

de novas actividades de transporte e de novas actividades de suporte

(produção de veículos, reparação, assistência aos viajantes) ou

complementares ( actividades de logística).

2. Impulsos resultantes do abaixamento dos custos de

transporte

Este efeito é de natureza tripla. Em primeiro lugar, a redução dos

custos de transporte alarga as áreas de mercado, o que vai permitir

maiores economias de escala. Relembre-se que já Adam Smith refere

que as áreas litorais por terem acesso a uma via de transporte muito

mais barata (no seu tempo) tinham vantagem no que respeita à divisão

de trabalho. Em segundo lugar, o alargamento das áreas de mercado

Na construção da infra-estrutura

Resultantes da baixa doscustos de transporte

70

permite, também, a obtenção de limiares mínimos para outras

actividades que antes não tinham condições de sobrevivência.

Em terceiro lugar, a redução dos custos de transporte, facilitando

as interdependências, facilita as especializações regionais e possibilita

vantagens competitivas das empresas através de novas estratégias de

organização empresarial. Em contrapartida, pode levar ao

desaparecimento das empresas (das regiões) mais frágeis que deixaram

de estar protegidas pela distância.

3. Impulsos provocados pela expansão da procura nas

regiões de passagem

Este impulsos resultam da necessidade de resposta à procura dos

viajantes e à possibilidade de estes fluxos contribuirem para valorizar

determinados recursos locais (património, paisagem, etc) sobretudo,

na perspectiva turística.

4. Impulsos ligados à difusão da informação

É bem conhecido o papel da informação no desenvolvimento. Ela

é factor de inovação e progresso técnico e de iniciativa empresarial.

Os modelos de difusão de informação, ao relevarem o diálogo e

os contactos interpessoais, evidenciam bem a importância dos fluxos

de pessoas e bens nesse processo de difusão. Acresce que, ao longo de

um eixo de comunicação, se maximiza a exposição à informação de

diferentes origens e natureza.

O segundo papel dos eixos de comunicação exerce-se como

vector de propagação de desenvolvimento. O que aqui esta em causa

não é qualquer tipo de adição à actividade económica, mas apenas o

impacte do eixo de comunicação na forma como a mesma de distribui

Que são consequência daexpansão da procura

Ligados à difusão deinformação

Os eixos de comunicaçãocomo vector de propagação

do desenvolvimento

71

no território. Estes efeitos estão ligados, por um lado, à teoria da

localização e, por outro, à teoria da renda fundiária.

No que respeita aos impactes sobre a localização, importa

considerar três aspectos:

1. A teoria da localização industrial identifica como pontos de

localização potencialmente preferenciais, para uma indústria

que procura minimizar os custos de transporte, o mercado, as

fontes de matérias primas, os pontos de transbordo e os nós

de vias de comunicação; pela sua natureza o eixo de

comunicação gera, ao longo dele, múltiplos daqueles pontos,

capazes de virem a ser seleccionados como a localização das

novas empresas ou como opções para a relocalização de

empresas existentes;

2. Um efeito provável de uma nova via de comunicação é o de

atrair para a sua proximidade (área de influência) actividades

das áreas marginais, não servidas; as actividades nestas

últimas áreas poderão não sobreviver face à concorrência de

empresas que, tendo acesso directo a novas vias de

comunicação, podem usufruir de custos mais baixos

(concentração linear das actividades);

3. O acréscimo de acessibilidade ao longo do eixo permite

diferentes escolhas residenciais pelas famílias e modifica a

distribuição espacial dos centros prestadores de serviços

(confrontar com a teoria dos lugares centrais de Christaller).

Os impactes através do mecanismo da renda fundiária

exercem-se, sobretudo, na distribuição das actividades agrícolas. Ao

longo do eixo as actividades agrícolas mais modernas e intensivas

Os impactes sobre alocalização

Os impactes sobre a rendafundiária

72

atingem maiores distâncias e todas as produções podem ser

rentavelmente produzidas em áreas mais distantes. Este tipo de impacte

exerce-se, também, a nível da organização intra-urbana e nas escolhas

residenciais da população.

Os efeitos de impulsão (criação) e de propagação (distribuição)

tornam os eixos de comunicação (no sentido de Pottier) em eixos de

desenvolvimento, os quais, na terminologia daquele autor, traduzem a

linearização do desenvolvimento económico. Insista-se, porém, que a

concepção de eixo de comunicação com que estamos a tratar é

distinta das infraestruturas de transporte.

É, hoje, geralmente, aceite que as infraestruturas de transportes

(rodovia, ferrovia, etc.), por mais modernas que sejam, não bastam, só

por si, para criar um eixo de desenvolvimento. Quando muito, as

infraestruturas, sem o itinerário actuarão apenas a nível dos efeitos de

propagação.

É também consensual que o impacte das infraestruturas de

transporte depende da forma como irrigam as áreas que atravessam.

Há infraestruturas ( auto-estrada, linha férrea de alta velocidade) que

têm natureza de tubo com os seus efeitos a fazerem-se sentir apenas

nas extremidades ou na envolvente dos nós ou das gares centrais. A

capilaridade das redes (vias de serviço ás áreas envolventes) é tão

importante como a capacidade das grande infraestruturas.

Um eixo de desenvolvimento pressupõe um itinerário (cadeia de

localizações e aglomerações humanas) e fluxos potenciais. É por isso

que a teoria dos eixos de desenvolvimento, apesar da sua capacidade

explicativa, tem pouca eficácia em termos de política, na medida em

que, geralmente, apenas sabemos actuar sobre uma das componentes

do conceito: a infra-estrutura.

A suficiência da construçãode infra-estruturas de

transporte

As vias de transporte e osefeitos de capilaridade

73

3.4.4. Os distritos industriais e o desenvolvimento territorial

Trata-se de uma abordagem do desenvolvimento que se insere

nos quadros conceptuais (e doutrinários) do desenvolvimento

regional endógeno ou do desenvolvimento territorial.

Nas abordagens territoriais do desenvolvimento a terminologia

não está ainda suficientemente estabilizada. O conceito de distrito

industrial de Marshall surge, hoje, muito confundido com o de sistema

produtivo local 21 .

A ideia central de todas estas abordagens é a de que o

desenvolvimento resulta da exploração dos recursos e das estruturas

sócio-culturais e organizativas locais. No desenvolvimento são

determinantes as características do meio. Segundo Marshall, os

segredos da indústria estão no ar que se respira. Os determinantes do

desenvolvimento local são as relações sociais e económicas e as

relações entre as empresas.

Garofoli (1992) explicita as características mais importantes de

um sistema produtivo local (sistema de pequenas empresas):

a) Uma forte especialização produtiva a nível local sobre

diferentes segmentos e sectores que gravitam à volta de uma

produção típica e fundamental da economia local;

b) Uma produção suficientemente importante para ter significado

em termos nacionais ou internacionais;

21 Uma apresentação genérica destas abordagens pode encontrar-se em Furió

(1996). Uma visão mais ampla dos novos paradigmas da geografia económicaencontra-se em Benko e Lipietz (1992).

A ausência de terminologiaestabilizada

As características de umsistema produtivo local

74

c) Uma divisão avançada do trabalho entre as empresas, dado

lugar a uma densa rede de interdependências produtiva;

d) Uma multiplicidade de empresas, sem existência de uma

empresa líder ou dominante, preservando a igualdade entre as

empresas envolvidas no processo de sub - contratação;

e) Um impulso a favor da especialização produtiva a nível da

empresa, estimulando a acumulação de competências

específicas e a introdução de novas tecnologias;

f) A formação progressiva de um sistema de informação eficaz,

apoiado informalmente nas relações de interdependência das

empresas, mas assegurando uma ampla e rápida circulação de

informação;

g) Competência dos trabalhadores resultantes da sedimentação

histórica de conhecimentos do produto e das técnicas;

h) Difusão das relações cara-a-cara entre os operadores locais

favorecendo a transmissão em cascata das melhorias

tecnológicas e organizativas e estabelecendo as relações

empresariais numa base de confiança e de empenho pessoais;

i) Uma forte coesão social e contínua mobilidade social.

Este conjunto de características favorece a inovação e a

competitividade do sistema produtivo local e, sobretudo, estimula o

surgimento de novo empresariado e a renovação das empresas. O

sistema estimula, o aparecimento de economias externas à empresa, a

divisão de trabalho, a inovação tecnológica e a cooperação entre as

empresas. O sistema produtivo local reúne, assim, um conjunto de

factores de sustentabilidade de desenvolvimento para o que são

estratégicos a inovação tecnológico - organizativa, o sistema de

O sistema produtivo localcria condições de

sustentabilidade para odesenvolvimento

75

informação, a capacidade de controlo de mercado e os mecanismos de

regulação social (Garofoli, 1992) combinando, de forma criativa,

concorrência e cooperação.

Para estas abordagens é determinante a relação entre as empresas

e o território. O território pode mesmo constituír um factor essencial

de desenvolvimento da empresa, nomeadamente quando o meio é

inovador (Julien e Marchesnay, 1996, pág. 89). Para estes autores,

para que um meio seja inovador é necessário que exista:

a) Troca de informação, estruturada em redes mais ou menos

formais que favorecem novas oportunidades de negócio; o

meio permite avaliar a informação, quer na base da

confiança, quer pela possibilidade de contra-verificar essa

informação;

b) Uma concertação relativamente sistemática entre diferentes

empresas com competências diversas. O meio desenvolve,

assim, um espaço de transacções a baixo custo, suportado

por uma identidade colectiva que garante a coerência do

território e uma solidariedade territorial, dando origem a

relações de cooperação-concorrência.

c) O desenvolvimento de uma cultura técnica, baseada na

partilha do conhecimento e do saber, criando um processo de

aprendizagem e inovação colectiva.

A presença de empresas inovadoras e de centros de inovação e

transferência de tecnologia é, evidentemente, condição fundamental,

mas não suficientes, para que estejamos em presença de um meio

inovador.

As condições para que ummeio seja inovador

76

Estas abordagens enfatizam as características do meio como

determinantes do desenvolvimento. Mas essas características têm

raízes na história e resultam de uma combinação complexa de

diferentes subsistemas que compõem o território: subsistemas humano,

cultural, tecnológico, económico, espacial, político e ecológico (Furió,

1996).

Estas características não são facilmente reprodutíveis ou

induzidas, pelo que a política regional tradicional surge desvalorizada.

A qualidade do meio (infraestruturas, recursos humanos,

conhecimento, ambiente) e a comunidade local passam a ser factores

determinantes e as política orientam-se preferencialmente para a

inovação, a formação e a promoção do espírito empresarial. Os

factores imateriais do desenvolvimento ganham todo o relevo nas

abordagens do desenvolvimento territorial.

As abordagens territorialistas tendem a enfatizar o papel das

pequenas e médias empresas independentes e as redes que elas

constituem, opondo um modelo de especialização flexível ao modelo

fordista de organização da produção. Mas nos espaços que serviram de

modelo a este novo paradigma as coisas parecem estar a mudar no

sentido de, pela via de aquisições de empresas, se constituírem

oligopólios e se promover uma integração vertical que facilite a

resposta aos desafios da globalização.

Como nota final, refira-se que se fez uma passagem rápida por

diversas abordagens teóricas que nos dão uma visão geral do estado da

arte das teorias do desenvolvimento regional. Sem surpresa, constata-

se que continuamos a não dispor de uma resposta satisfatória às

questões formuladas no início. Antes dispomos de diversas respostas

parcelares.

As dificuldades nopreenchimento das

condições

O papel das pequenas emédias empresas

Uma visão do estado da arte

77

A via para prosseguir parece dever passar por uma combinação

de uma abordagem em termos de empresário com o desenvolvimento

da teoria da localização.

As iniciativas empresariais têm uma mobilidade inter-regional

muito reduzida. As novas empresas tendem a localizar-se na região do

seu fundador. Deste modo, a questão central para compreender o

desenvolvimento regional é a de perceber os factores que fazem com

que alguns espaços sejam capazes de gerar, reter e atrair uma grande

proporção de iniciativas empresariais.

Essa questão levar-nos-ia, primeiro, a reflectir sobre as funções

do empresário, destacando as relacionadas com a formulação de um

projecto, com a organização dos meios de produção, e, sobretudo,

com a organização de um mercado. Depois, estaria em causa

perceber a forma como os territórios influenciariam a capacidade de

exercício destas funções. A informação, o saber-fazer, os modelos a

imitar e a capacidade de suportar o insucesso seriam, entre outros, os

factores a ter em conta.

As abordagens territorialistas têm tocado alguns destes pontos,

mas estão bloqueadas, por um lado, pelo deslumbramento com a

pequena escala e, por outro, com uma metodologia indutiva que,

dificilmente, pode ir além de descrições.

Recentemente, o empresário tem vindo a reaparecer na teoria

económica. Torna-se necessário introduzi-lo nos modelos de

desenvolvimento regional se quisermos ir além dos modelos de que

dispomos e que são, pelo menos os mais sofisticados, simples modelos

de distribuição regional do crescimento.

Hoje a questão fundamentalparece orientar-se no sentidode se saber como se atrai ese sustenta a iniciativaempresarial

78

3.5. PRINCÍPIOS DE POLÍTICA COMUNITÁRIA PARA O

ESPAÇO

A existência de grandes disparidades de desenvolvimento

territorial no seio da Comunidade Europeia justificou a criação de um

objectivo de política comunitária - a coesão económico-social. Este

objectivo veio progressivamente configurar a existência de uma política

regional comunitária, a que se pretendeu dar resposta através das

chamadas Acções Estruturais que são sustentadas em fundos de

financiamento designados por Fundos Estruturais (FE) e pelo Fundo de

Coesão (FC)22.

A Política Regional não é a única política comunitária. Desde os

tempos da CECA23, que se procurou definir políticas comuns para os

mercados do carvão e do aço, que permitissem à Europa competir em

economias de escala com os EUA e o Japão. Logo desde o Tratado de

Roma em 1957, o comércio, a agricultura e a concorrência ficaram

consignados como domínios de política comunitária. Com o

aprofundamento da integração, as políticas comunitárias, em maior ou

menor escala, alargaram-se progressivamente a outros domínios, tais

como, o emprego, o social, as pescas, a investigação científica, os

transportes, as telecomunicações, a energia, o ambiente e a

competitividade.

Actualmente, entre muitas dificuldades de consenso, que de resto

não estiveram sempre arredadas dos anteriores passos de

22 Este último só a partir de 1993, como se verá adiante.

Uma política de coesãoeconómico - social

A multiplicidade de políticascom natureza estrutural

79

aprofundamento da integração, perspectivam-se outros domínios,

visando uma integração política de carácter supra-económico: políticas

externa, de defesa e social.

Em termos de afectação de meios financeiros, a Política Agrícola

Comum (PAC) e as Acções Estruturais (AE) são largamente

dominantes, absorvendo cerca de 80% dos recursos próprios da

Comissão Europeia, como o mostram os números que referiremos

seguidamente.

A política agrícola tem absorvido a maior fatia dos recursos

financeiros da Comunidade, embora tenha vindo a perder peso: em

1988 absorveu 60,7%, em 1993 esse valor situou-se nos 50,9% e a

previsão para 1999 é de 45,7%. A partir de 2000 esta tendência deverá

acentuar-se. A parcela da PAC passará de 39,8% em 2000 para 34,8%

em 2006, embora o total das verbas destinadas à agricultura, incluindo

o desenvolvimento rural que passa a estar inscrito na política agrícola,

devam ascender a 44,5% em 2000 e a 38,9% em 2006.

O conjunto dos FE e do FC corresponde à segunda aplicação

mais importante de recursos da Comunidade. Em 1988 absorveu

19,6% dos recursos, parcela que em 1993 ascendeu aos 30,8% e que

em 1999 deverá ter atingido o seu valor máximo - 36,1%. As previsões

para 2000 e 2006 são, respectivamente, 34,8 e 27,3%.

Os meios financeiros libertados pela redução dos pesos da PAC e

das AE a partir de 2000 vão, maioritariamente, para as ajudas pré-

adesão e para as despesas com o alargamento da UE a 12 prováveis

novos membros. Entre 2000 e 2006, estas despesas passam de 3,4 para

18,6% dos recursos totais da Comunidade.

23 Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, anterior à CEE (Comunidade

O volume dos recursosenvolvidos

80

Salienta-se que, não tendo a UE capacidade tributária própria, o

seu orçamento, que não deve exceder os 1,27% do PIB comunitário, é

quase exclusivamente financiado pelos Estados membros, na sua maior

parte através de determinadas percentagens do IVA, do PNB e dos

direitos aduaneiros (em 1996, cerca de 97% das receitas, líquidas dos

saldos transitados dos anos anteriores).

3.5.1. As origens e evolução da política regional europeia

As disparidades de desenvolvimento espacial no seio da União

Europeia - UE, constituíram desde a sua fundação uma realidade e uma

fonte de preocupação política a nível comunitário. Efectivamente, logo

em 1957, quando a Comunidade foi constituída pelos seis países

fundadores24, o Tratado de Roma assumia um princípio de coesão

económica e social ao estipular que a Comunidade deveria assegurar

um desenvolvimento harmonioso reduzindo as disparidades regionais

de desenvolvimento através da recuperação dos atrasos das regiões

menos desenvolvidas.

Todavia, só em 1975 com a criação do Fundo Europeu para o

Desenvolvimento Regional (FEDER), é que essa preocupação se veio

a materializar em apoios concretos às políticas regionais dos Estados

membros, através de um sistema de quotas que visava compensar os

países com contributos para o orçamento comunitário acima da média.

Os apoios eram conferidos às regiões indicadas pelos Estados membros

e visavam programas de desenvolvimento regional definidos às escala

nacional.

Económica Europeia).

24 Alemanha, Bélgica, França, Holanda, Itália e Luxemburgo.

As referências do Tratado deRoma

A criação do FEDER

81

Só nos finais dos anos 7025 se começou a configurar uma política

regional propriamente europeia, ao definir-se uma percentagem de 5%

do FEDER a ser atribuída, independentemente das quotas dos Estados,

por decisão unânime do Conselho de Ministros da Comunidade,

através da aprovação de programas e iniciativas comuns de

desenvolvimento regional. Em 1984 houve uma tentativa de

aprofundar a política regional comunitária alargando a componente do

FEDER de atribuição independente das quotas nacionais, a qual não

recolheu o acordo unânime dos Estados membros.

Só em 198826, com a chamada reforma dos FE27, é que se

configurou uma verdadeira política regional europeia. Efectivamente,

os alargamentos sucessivos, sobretudo os últimos, vieram a agravar as

disparidades territoriais de desenvolvimento na Comunidade, ao

mesmo tempo que se decidia um passo decisivo no aprofundamento da

integração europeia - a realização do Mercado Único, o qual era

susceptível de gerar perturbações na consecução do objectivo da

coesão.

Efectivamente, com a abertura total de fronteiras, preconizada

pelo Mercado Único, pretendeu-se eliminar todas as barreiras políticas

e administrativas à livre circulação de produtos e de factores

produtivos no espaço comunitário ainda existentes (controles

aduaneiros, normas técnicas de especificação dos produtos, reservas de

quotas nacionais nas grandes obras públicas, não liberdade total de

25 Quando a Comunidade já contava com nove Estados membros, após o seu

alargamento à Irlanda, Grã-Bretanha e Dinamarca.26 Com a Comunidade alargada a doze membros, primeiro com a adesão da

Grécia e, depois, com as adesões simultâneas de Portugal e Espanha.

O aparecimento de umapolítica à escala da Europa

A primeira reforma dosFundos Estruturais

82

instalação nos mercados financeiros, etc). As reformas decididas em

1988 para a realização do Mercado Único deveriam estar integralmente

adoptadas em 1 de Janeiro de 1993 por todos os Estados membros.

Neste contexto, a reforma da política regional europeia visou

dotar a Comunidade com instrumentos de política que se destinavam a

apoiar os países e regiões menos desenvolvidos ou com maiores

problemas de desemprego e de declínio económico, a prepararem-se

para o embate competitivo resultante da abertura de fronteiras.

Deste modo, para o período de programação decorrente entre

1989 e 1993, a política regional passou a contar pela primeira vez com

financiamentos de todos os fundos comunitários e a assentar num

conjunto de princípios visando torná-la mais eficaz, entre outros,

definição de objectivos adaptados às diversas problemáticas regionais

de desenvolvimento, preparação de planos de desenvolvimento pelos

Estados membros, desenvolvimento da parceria entre a Comunidade e

as autoridades nacionais, regionais e locais na gestão dos apoios, e

compatibilidade entre as diferentes políticas comunitárias.

Em termos financeiros, esta reforma resultou numa duplicação

do esforço financeiro com os FE, que passaram de 6,3 milhares de

milhões de ECU’s em 1987 para 14,1 milhares de milhões de ECU’s

em 1989, afectados de forma a garantir a duplicação dos apoios às

regiões subdesenvolvidas.

Em 1993, com a decisão de criação da União Monetária28

(substituição das moedas nacionais por uma moeda única europeia) foi

27 Que para além do FEDER, incluíam o FSE (Fundo Social Europeu) e o

FEOGA-O (Fundo Europeu de Garantia e Orientação Agrícola - ComponenteOrientação).

28 No âmbito do Tratado de Maastricht.

O objectivo do aumento dacapacidade competitiva das

regiões

A política regional e amobilização do conjunto dos

Fundos Estruturais

Os volumes financeirosenvolvidos

A segunda reforma dosFundos Estruturais e a

criação da União Monetária

83

decidida nova reforma dos FE visando apoiar os países e regiões

economicamente mais débeis, para o esforço de convergência nominal

e real necessário para estarem aptos a aderir à moeda única29 e a

suportar os embates negativos resultantes da concorrência acrescida.

Efectivamente, com a moeda única eliminavam-se os últimos entraves

significativos ao comércio entre países da comunidade - as taxas de

câmbio, que eram habitualmente usadas pelos países menos

desenvolvidos como instrumento macro-económico de defesa da

competitividade das suas economias30. Da realização conjunta do

Mercado Único e da Moeda Única, resultou a União Económica e

Monetária, que conferiu à Comunidade a designação de União

Europeia (UE).

Com esta reforma, que configurou as condições de

implementação da política regional entre 1994 e 1999, houve novo

reforço substancial de recursos financeiros afectos aos FE, incluindo a

criação de um novo instrumento financeiro: o IFOP (Instrumento

Financeiro de Orientação das Pescas). No conjunto, FE e IFOP,

ficaram com uma dotação de 141,5 milhares de milhões de ECU’s31

para todo o período, comparativamente aos 43,8 correspondentes ao

período de programação anterior. Simultaneamente, foi criado um

29 A adesão do primeiro grupo de países à moeda única processou-se em

1998, sucedendo-se um período de transição que culminará em 2002 com a retiradade circulação das moedas nacionais daqueles países.

30 Já antes da adesão formal, que os países candidatos ao integrarem-se nosistema monetário europeu, viram as suas possibilidades de variação cambiallimitadas a uma banda restrita, perdendo assim as possibilidades de recurso efectivoà desvalorização.

31 A preços de 1992. A preços de 1999 a dotação é de 207,2 milhares demilhões de EUROS (BEUROS), correspondentes a uma média anual de 34,5BEUROS. Salienta-se que, de acordo com a decisão de fixação das taxas deconversão do EURO, estabeleceu-se uma paridade unitária com o ECU: 1 EURO =1 ECU.

Os novos volumesfinanceiros mobilizados

84

novo fundo, o Fundo de Coesão32, com uma dotação de 15,15 milhares

de milhões de ECU’s a preços de 1992.

Finalmente, em 1999 no âmbito da chamada Agenda 2000, a UE

decidiu nova reforma dos Fundos Estruturais e um novo período de

programação para os anos 2000 a 2006. Esta nova reforma decorreu

sob um signo bastante diferente do das duas últimas reformas, quer a

nível da UE, quer a nível dos Estados Membros. Face aos problemas

da globalização e às transformações na Europa de leste, a UE passou a

enfrentar alguns novos desafios.

Um desses grandes desafios é o alargamento da União para

alguns países do leste europeu e do Mediterrâneo. Há doze países

candidatos à adesão. Este alargamento, ainda que feito de forma

gradual, vai trazer fortes pressões financeiras, na medida em que se

trata de países cujos défices de desenvolvimento em relação à média

comunitária são muito maiores do que os registados em anteriores

adesões de países periféricos (Irlanda, Grécia, Portugal e Espanha).

Simultaneamente, o desafio do aprofundamento da integração,

traduzido na concretização da moeda única, implicou uma grande

responsabilidade macro-económica em termos de contenção de défices

públicos e de taxas de juro, por parte dos países membros do grupo

fundador. Particularmente, os países estruturalmente mais débeis, que

têm sido os maiores beneficiários da política regional33, e que serão

também os mais expostos à concorrência acrescida, reforçaram as suas

pressões no sentido de verem garantidos os apoios necessários para

fazerem face à nova situação.

32 Com um período de programação compreendido entre 1993 e 1999.33 Embora não estejam entre os mais beneficiados nas restantes políticas

comunitárias, principalmente a PAC.

Uma nova reforma dos F.E.face aos novos desafios

Um novo alargamento daU.E

O aprofundamento daintegração

O reforço da coesãoeconómica e social

85

Aos desafios anteriores acresce-se o do reforço da coesão em

novas dimensões. A par da coesão inter-regional, a ocorrência de

graves problemas de desemprego nalguns dos países mais ricos da UE

reforça a necessidade de coesão social interna. Deste modo,

pressionaram o desvio de recursos para as políticas sociais e de

emprego com que pretendem atacar esses problemas, e, sobretudo,

tendo em conta que são também os países contribuintes líquidos da

UE, impediram quaisquer veleidades no sentido do aumento dos seus

contributos para o orçamento comunitário libertando assim recursos

nacionais para fazer face a problemas internos.

A reforma das políticas estruturais surgiu, assim, como uma

necessidade iniludível, tanto mais que, não só as necessidades em

termos da coesão económica e social estão a sofrer grandes

transformações, como se coloca a necessidade de políticas mais activas

da UE em domínios como a competitividade e a defesa.

Neste contexto, a reforma dos fundos estruturais no âmbito da

Agenda 2000 orientou-se segundo alguns princípios que se

explicitavam já no 1º Relatório Europeu da Coesão Económica e

Social, editado no final de 1996:

- A reafirmação da necessidade permanente das políticas europeias

da coesão (económica, social e política), sublinhando, a par da

coesão inter-regional, a necessidade de reforço da coesão social

interna dos países pelo combate ao desemprego e à exclusão social;

- A necessidade de aumentar a eficácia dos fundos, em termos de

reforço da sua concentração geográfica e financeira, o que se

traduziu na redução do número de objectivos determinantes das

elegibilidades regionais e no estabelecimento de limites

populacionais mais severos relativos a essas elegibilidades;

Os princípios orientadoresda nova reforma dos F.E.

86

- Maior orientação da atribuição das ajudas pelos resultados, seja em

termos da capacidade de absorção revelada34, seja colocando aos

Estados membros a necessidade de assunção efectiva das suas

contrapartidas, nomeadamente em termos da despesa privada;

- Melhor engenharia financeira, através de um maior recurso, aos

empréstimos do BEI e de outras fontes, às participações de capital

do Fundo Europeu de Investimento e às participações de capitais

privados através do estabelecimento de parcerias com as

administrações públicas;

- Aprofundamento da subsidiariedade e da parceria35, nomeadamente

estendendo-as a acções de intervenção mais efectiva,

nomeadamente, no que se refere ao combate ao desemprego, pela

instituição de Pactos Territoriais de Emprego.

Os desafios relevados para as políticas a implementar com os

fundos estruturais, apontaram, assim, para a consideração dos

seguintes domínios de intervenção como prioritários:

O emprego, apoiando a valorização dos recursos humanos e a

criação de postos de trabalho;

A competitividade, através do aumento da produtividade das

empresas por via da sua modernização, da investigação e

desenvolvimento tecnológico e do investimento nas infra-estruturas

de apoio que visem diminuir os custos de distância (incluindo as

34 As taxas de utilização (absorção) dos fundos postos à disposição dos

Estados membros são muito variadas. Os créditos outorgados a países com baixastaxas de execução financeira dos seus QCA constituem um desperdício, quedificulta a gestão orçamental da UE.

35 Cujos significados explicitaremos adiante.

87

redes transeuropeias e a definição de um novo esquema de

ordenamento do território europeu);

A protecção do ambiente, tendo em vista um desenvolvimento

sustentável do ponto de vista dos recursos não renováveis;

A igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

As novas necessidades políticas, mesmo apelando para uma

maior eficiência no uso dos recursos, poderiam ter-se traduzido num

reforço dos meios financeiros respectivos, tanto mais quanto o embate

da União Monetária sobre os países menos desenvolvidos é mais

profundo do que o embate do Mercado Único. No entanto,

confrontados com a disciplina orçamental do EURO e com problemas

internos, a nível de emprego e de modernização produtiva, os Estados

Membros contribuintes líquidos do orçamento comunitário fizeram

prevalecer a contenção orçamental e a redefinição de prioridades.

Deste modo, manteve-se o orçamento comunitário ao nível dos

1,27% do PIB comunitário36, pelo que o total dos recursos deverá

crescer apenas ao ritmo do crescimento do próprio PIB. Todavia, a sua

afectação, como referimos já na Introdução a este texto, sofre grandes

alterações com a desvalorização das quotas afectas à agricultura e às

acções estruturais, sendo as verbas libertadas destinadas

maioritariamente às despesas com o alargamento da União para a

Europa de Leste e para a margem norte do Mediterrâneo.

A programação plurianual, decidida na cimeira de Berlim em

Março de 1999, previu uma dotação, a preços de 1999, de 213

36 Especialmente os países do sul ainda apresentaram reivindicações de

elevação da despesa comunitária acima do tecto dos 1,27% do PIB, como forma desatisfazer as novas necessidades assistenciais.

A contenção orçamental e aredefinição de prioridades

88

milhares de milhões de EUROS (BEUROS37) para as Acções

Estruturais, dos quais, 195 BEUROS para os FE e 18 para o FC.

Tendo em conta que este período de programação é de sete anos, a

média anual das acções estruturais é de 30,4 BEUROS, inferior à

dotação média anual do período anterior, que, como vimos

anteriormente, for a de 34,5 BEUROS.

Porque se trata da estrutura de políticas que está actualmente em

vigor, iremos tratá-la de forma detalhada na secção seguinte.

3.5.2. A estrutura actual das Acções Estruturais e da política

regional

Como vimos anteriormente, a política regional europeia, visa

essencialmente a salvaguarda da coesão económica e social no espaço

comunitário, preparando os países / regiões menos desenvolvidos para

os embates concorrenciais da integração económica e política. O

aprofundamento acentuado das disparidades de desenvolvimento

tenderia a constituir um factor de desintegração, levando os países e

regiões mais penalizados a procurarem implementar medidas

individuais de defesa em relação à concorrência movida pelos espaços

mais desenvolvidos.

Ainda que de forma implícita, a Política Regional constitui

também um factor de alargamento económico do mercado interno.

Efectivamente, as ajudas aos países e regiões menos desenvolvidos vão

criar, directa e indirectamente, condições para o aumento da produção

comunitária:

37 Notação adoptada nos documentos comunitários, que, por comodidade,

A coesão económico-social ea concorrência

O efeito de alargamento domercado interno

89

Directamente, porque os investimentos apoiados vão produzir, em

grande medida, procura de bens e serviços comunitários;

Indirectamente, porque do aumento global dos níveis de vida,

resulta maior volume de despesas de consumo, estimulador de

maior produção comunitária38.

O alargamento do mercado interno contribui para o aumento da

escala das actividades produtivas, permitindo assim ganhos de

eficiência.

Neste contexto, a política regional assume-se hoje como um

conjunto de políticas estruturais e da coesão, inseridas nas chamadas

Acções Estruturais, mas que não as esgotam. Efectivamente o seu

financiamento é assegurado pelo conjunto de todos os FE, pelo FC e

por outros instrumentos complementares, e assumem explicitamente

um conjunto de objectivos predominantemente de conteúdo regional

intrínseco. Mas algumas das intervenções apoiadas por aqueles fundos

e instrumentos financeiros no âmbito das acções estruturais visam,

sobretudo, objectivos de ordem sectorial (nomeadamente, a

agricultura, as pescas e o emprego), embora possam ter incidências

regionais diversificadas.

Os instrumentos de financiamento das políticas estruturais e da

coesão podem agrupar-se em dois grandes grupos:

passaremos a utilizar neste texto.

38 Estima-se que, em Portugal, cerca de 30% das ajudas retornam aos países

mais desenvolvidos por via daqueles efeitos.

A política regional comoconjunto de políticasestruturais e de coesão

Os instrumentos definanciamento

90

Os que atribuem principalmente apoios a fundo perdido

(subvenções), onde se incluem os Fundos Estruturais (FE) e o

Fundo de Coesão (FC);

Os que concedem empréstimos e garantias39, onde se inserem o

Banco Europeu de Investimentos (BEI), o Fundo Europeu de

Investimento (FEI) e a Comunidade Europeia da Energia Atómica

(EURATOM)40.

Os Fundos Estruturais englobam o FEDER (Fundo Europeu de

Desenvolvimento Regional), o FSE (Fundo Social Europeu), o

FEOGA-O (Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola –

Secção Orientação), e o IFOP (Instrumento Financeiro de Orientação

das Pescas)41, os quais apresentam diferentes objectivos e campos de

aplicação.

O FEDER visa promover a coesão económica e social, através

da correcção dos desequilíbrios regionais e da reconversão das regiões,

e é utilizado no apoio, aos investimentos produtivos que permitam a

criação ou manutenção de empregos duradouros, à criação e

modernização de infra-estruturas, a acções que visem desenvolver o

potencial endógeno das regiões assistidas, e aos investimentos na

educação e saúde nos casos das regiões que, adiante, são designadas

de Objectivo 1. Tem como domínios transversais das acções apoiadas;

a competitividade empresarial, especialmente das PME, a inovação

39 O BEI tem ainda a seu cargo, a gestão do Mecanismo Financeiro do

Espaço Económico Europeu, que abrange os países da União Europeia mais ospaíses da antiga EFTA que não aderiram à UE.

40 O FEI e a EURATOM são designados, nos regulamentos comunitários,por outros instrumentos financeiros.

41 Anteriormente, o IFOP, apesar de se reger por princípios semelhantes, nãoera considerado formalmente como um Fundo Estrutural.

O FEDER

91

tecnológica, a sociedade da informação, o turismo e a cultura, o

ambiente, a igualdade de oportunidades entre sexos e a cooperação

internacional, nomeadamente entre regiões.

O FSE visa promover um elevado nível de emprego, a igualdade

de oportunidades, a melhoria da empregabilidade e da mobilidade

social, o desenvolvimento sustentável e a coesão económica e social. É

utilizado em acções de educação e formação profissional, em ajudas ao

emprego e à actividade por conta própria, na formação pós

universitária e de gestores e técnicos em laboratórios e empresas e no

desenvolvimento de novas possibilidades de emprego, nomeadamente

no sector da economia social.

O FEOGA-O visa o reforço e reorganização das explorações

agrícolas e das respectivas estruturas de transformação e

comercialização, a reconversão de produções e desenvolvimento de

actividades complementares dos agricultores, o desenvolvimento do

tecido social rural, a conservação ambiental e os recursos agrícolas. É

utilizado no apoio a uma multiplicidade de acções visando os

objectivos supra, nomeadamente, acções de regularização dos

mercados, apoio à instalação de jovens agricultores, investimentos

destinados a aumentar a produtividade e a qualidade, a reduzir os

custos de produção e a melhorar os circuitos de comercialização, apoio

ao associativismo agrícola, investimento em infra-estruturas rurais,

renovação e desenvolvimento dos centros rurais e apoio à criação de

actividades geradoras de rendimentos complementares.

O IFOP visa o equilíbrio sustentável entre os recursos haliêuticos

e a sua exploração, a competitividade das empresas do sector das

pescas e aquicultura, a melhoria do abastecimento público e

valorização dos produtos da pesca e aquicultura e a revitalização das

O FSE

O FEOGA-O

O IFOP

92

zonas dependentes dessa actividade. Apoia acções estruturais nos

domínios da renovação e modernização das frotas de pesca,

transformação e comercialização do pescado, sociedades mistas,

ajustamento do esforço de pesca, equipamento dos portos de pesca,

protecção de recursos das zonas costeiras, aquicultura, promoção e

protecção de novos mercados, medidas de carácter socioeconómico,

cessação temporária de actividades, etc..

3.5.3. Os princípios de funcionamento dos Fundos

Estruturais

Os Fundos Estruturais regem-se por cinco princípios essenciais

de funcionamento: concentração de objectivos, complementaridade e

parceria, adicionalidade, compatibilidade e programação.

A concentração de objectivos significa que os fundos estruturais

devem concentrar-se num número limitado de objectivos prioritários.

Uma vez que se trata de objectivos definidores de elegibilidades

geográficas, a concentração de objectivos conduz a uma concentração

geográfica dos apoios. No actual período de programação (2000-2006)

foram definidos três objectivos prioritários42, que se explicitam adiante

O Objectivo 1 - Promover o desenvolvimento e ajustamento

estrutural das regiões em atraso de desenvolvimento, é financiado pelo

FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP. São elegíveis a este objectivo as

regiões de nível NUT II43 com um PIB per capita em paridades de

42 No anterior período de programação havia seis objectivos.43 Para efeitos estatísticos, a Comunidade está dividida em unidades

espaciais segundo uma nomenclatura a 3 níveis: as NUT I, II, e III. No casoportuguês a NUT I corresponde ao país, as NUT II são as cinco regiões de

Os princípios defuncionamento

O princípio da concentração

O objectivo 1

93

poder de compra inferior ao limiar de 75% da média comunitária nos

últimos três anos44, as regiões ultra-periféricas que cumpram aquele

limiar e as regiões de densidade populacional extremamente baixa45.

Cabe à Comissão definir quais são as regiões elegíveis para todo o

período de programação.

O Objectivo 2 – Apoio à reconversão económica e social das

zonas com dificuldades estruturais, em especial as zonas em mutação

socioeconómica nos sectores da indústria e serviços, as zonas rurais em

declínio, as zonas urbanas em dificuldade e as zonas em crise

dependentes da pesca, tem financiamentos do FEDER e do FSE. No

seu conjunto, as zonas apoiadas por este objectivo não podem

representar mais do que 18% da população total da UE, cabendo à

Comissão Europeia estabelecer limites populacionais relativos a cada

Estado Membro.

Dentro dos limites populacionais referidos no parágrafo anterior,

são potencialmente elegíveis a este objectivo46:

- As regiões NUT III sujeitas a mutação socioeconómica na indústria

que, cumulativamente apresentem taxas de desemprego superiores

à média comunitária nos últimos três anos, percentagem do

emprego industrial no emprego total superior à média comunitária

desde 1985, declínio do emprego industrial relativamente a 1985;

planeamento do Continente mais as Regiões Autónomas, as NUT III correspondemaos agrupamentos de concelhos (Dec.-Lei 46/89, de 15/2).

44 Neste caso e nos similares que se seguem, a expressão “últimos três anos”deve entender-se como os três anos mais recentes para os quais, em Março de 1999,se dispunha da informação estatística necessária para a aferição das elegibilidadesgeográficas.

45 Abrangidas pelo anterior objectivo 6, criado com a adesão da Suécia,Finlândia e Áustria, para apoio à Lapónia.

46 Excepto quando o território em causa já for elegível ao objectivo 1, umavez que um território só pode ser elegível a um único dos objectivos 1 e 2.

O objectivo 2

94

- As regiões NUT III em declínio rural, que apresentem densidade

populacional inferior a 100 ou peso do emprego agrícola superior ao

dobro da média comunitária em qualquer ano desde 1985, e taxa de

desemprego superior à média comunitária nos últimos três anos ou

diminuição da população desde 1985;

- As zonas urbanas com taxa de desemprego de longa duração superior à

média comunitária, nível elevado de pobreza, situação ambiental

especialmente degradada, elevada taxa de criminalidade e delinquência ou

baixo de nível de instrução da população;

- As zonas cuja quota de emprego na pesca atinja um nível significativo e

que enfrentem problemas socioeconómicos derivados da reestruturação

daquele sector;

- As zonas contíguas às NUT III industriais ou rurais, ou às NUT II

do objectivo um, que apresentem, respectivamente, problemas de

declínio industrial ou rural, zonas rurais com problemas

socioeconómicos derivados do envelhecimento ou declínio da

população agrícola, e as zonas em risco de enfrentar graves

problemas estruturais ou de desemprego devido à reestruturação de

uma ou mais actividades determinantes nos sectores agrícola,

industrial ou dos serviços.

Cabe à Comissão Europeia, sob proposta de cada Estado

Membro, proceder à elaboração da lista das regiões a apoiar pelo

Objectivo 2 entre 2000 e 2006. Em condições excepcionais, esta lista

pode ser revista em 2003.

O Objectivo 3 – Apoio à adaptação e modernização das

políticas e sistemas de educação, de formação e de emprego, é

financiado pelo FSE. Ao contrário dos objectivos 1 e 2, o objectivo 3

O objectivo 3

95

não comporta elegibilidades regionais específicas. São elegíveis ao

objectivo 3 todas as regiões não abrangidas pelo objectivo 147.

As regiões que no período de programação terminado em 1999

eram consideradas no Objectivo 1 e que, por via do seu

desenvolvimento atingiram o limiar dos 75% do PIB per capita

beneficiam de um regime de apoio transitório (phasing-out), entre

2000 e 2005. Em 2006 aquele apoio transitório manter-se-á, mas na

base de critérios do objectivo 2, o que significa que nesse ano os

apoios serão atribuídos a regiões NUT III englobadas nas regiões NUT

II que deixaram de pertencer ao objectivo 1. Na prática os apoios ao

abrigo deste regime de phasing-out apresentam uma curva cronológica

fortemente descendente, correspondendo, em 2006, a valores

marginais.

As zonas que em 1999 eram abrangidas pelos objectivos 2 e

5b)48 beneficiam também de um regime transitório no período de 2000

a 2006 ao abrigo do actual objectivo 2, complementado com o

FEOGA-Garantia que passou a financiar também o desenvolvimento

rural.

Os 195 BEUROS previstos para os FE entre 2000 e 2006,

repartem-se pelos Objectivos segundo a seguinte estrutura: 69,7% para

o Objectivo 1, 11,5% para o Objectivo 2 e 12,3% para o Objectivo 3.

Por conseguinte as intervenções subordinadas aos objectivos

prioritários absorverão 93,5% do total dos FE. Os restantes 6,5%

47 Tendo em conta as restantes condições de elegibilidade, desde logo se

pode verificar que só os objectivos 2 e 3 podem ser cumuláveis num mesmoterritório.

48 Os anteriores objectivos 2 e 5b reportavam-se, respectivamente, às regiõesem declínio industrial e às regiões rurais em declínio, que agora se agregam noobjectivo 2.

96

repartem-se pelas Iniciativas Comunitárias (5,35%), pelas Acções

Inovadoras e Assistência Técnica (0,65%)49, devendo o restante

(0,5%) abranger intervenções dos FE não compreendidas em qualquer

dos casos anteriores50.

Como se refere anteriormente, as Acções Estruturais da UE

transcendem a noção de política regional, uma vez que abrangem

intervenções e territórios que não se enquadram, em rigor, no âmbito

das políticas regionais. Deste modo, a comparação da importância

financeira atribuída à política regional no contexto das diferentes

políticas comunitárias não pode equiparar-se ao peso financeiro das

referidas Acções Estruturais.

A distribuição dos FE pelos objectivos, permite-nos já fazer uma

avaliação mais aproximada51 dessa importância. Efectivamente, pelo

que vimos nos parágrafos anteriores, o Objectivo 1 corresponde a um

objectivo específico de política regional visando a convergência das

regiões mais atrasadas. As intervenções do Fundo de Coesão podem

perspectivar-se do mesmo modo, embora visando a convergência dos

países mais atrasados à média comunitária. O Objectivo 2 enquadra-se

também na concepção da política regional, embora na sua aplicação à

recuperação de regiões em declínio. Já o Objectivo 3 cobre

intervenções espacialmente horizontais, pois, como vimos, não assenta

a atribuição dos seus apoios em critérios de natureza espacial

específica. Deste modo, não se enquadra intrinsecamente nos

49 Quer neste caso, quer no anterior, trata-se de acções preparadas

directamente pela Comissão Europeia, que abordaremos adiante.50 Caso das intervenções do IFOP fora das regiões Objectivo 1.51 Embora ainda parcial, como veremos adiante.

97

parâmetros da política regional, obedecendo mais a critérios de política

sectorial (emprego).

A complementaridade e a parceria constituem outros dos

princípios essenciais do funcionamento dos FE. A aplicação dos

fundos deve incidir sobre intervenções complementares das acções

nacionais e deve ser feita segundo uma estreita concertação entre a

Comissão Europeia e as autoridades competentes, a nível nacional,

regional e local, designadas pelos Estados membros. Dentro do

respeito pelas competências institucionais, jurídicas e financeiras, de

cada instância, comunitária e do Estado membro, a parceria significa

que as decisões são tomadas por acordo entre as partes. A

complementaridade e a parceria têm importantes implicações nos

modos de financiamento dos projectos, que exigem sempre a

conjugação de fundos comunitários e nacionais52, e nos modos de

preparação, acompanhamento e avaliação das intervenções. O princípio

comunitário da subsidiariedade53 remete, no entanto, a

responsabilidade da execução das intervenções para os Estados

Membros.

52 As taxas de cofinanciamento comunitário obedecem às regras dos FE, não

devendo, no caso das regiões do Objectivo 1, salvo algumas excepções, ser

superiores a 75% do custo total elegível do projecto, nem, como regra geral,

inferiores a 50% da despesa pública elegível associada a cada projecto. Nas

restantes regiões, aquelas taxas são, respectivamente, 50 e 25. Refere-se aqui

despesas elegíveis, uma vez que nem todos os tipos de despesa poderão beneficiar

de comparticipação comunitária.

Os princípios dacomplementaridade e daparceria

O princípio dasubsidariedade

O princípio daadicionalidade

98

A adicionalidade, outro dos princípios de funcionamento dos

FE, significa que os apoios comunitários não devem ser tomados pelos

Estados membros como substitutos dos recursos financeiros nacionais

públicos ou equiparáveis. O investimento apoiado deve ser adicional,

no sentido em que, sem os apoios comunitários, não se realizaria no

mesmo período.

Em termos práticos, a verificação da adicionalidade é efectuada

ex-ante isto e, antes do início do período de programação, a meio

desse período e no final do penúltimo ano desse período. Considera-se

que a adicionalidade está cumprida se o volume de despesa de

investimento, pública ou equiparável, for pelo menos igual ao volume

verificado em termos reais no período de programação anterior.

A compatibilidade significa que todas as intervenções apoiadas

por fundos comunitários deverão respeitar as disposições do Tratado

que institui a Comunidade Europeia, e todos os actos adoptados por

sua força, tais como, a política de concorrência, as regras de

adjudicação de obras públicas, a protecção e melhoria do ambiente, a

eliminação das desigualdades e a promoção da igualdade entre sexos.

O princípio da programação implica que a acção conjunta da

Comunidade e dos Estados Membros para a realização dos objectivos

prioritários anteriormente referidos, deve exercer-se, numa base

plurianual (no caso vertente, os sete anos do período de programação),

segundo um processo de organização, tomada de decisão e

financiamento por etapas. Adiante daremos conta dos procedimentos,

53 Princípio de descentralização que, visando aproximar o poder o mais

possível dos cidadãos, remete a responsabilidade das intervenções políticas para a

escala territorial mais pequena em que podem processar-se com eficácia.

O princípio dacompatibilidade

O princípio da programação

99

figuras de planeamento e estruturas institucionais, que consubstanciam

o exercício da programação.

3.5.4. A natureza e a programação das intervenções dos

Fundos Estruturais

A acção dos FE processa-se segundo três grandes grupos de

intervenções: os programas de iniciativa nacional, que podem assumir

as formas de programas operacionais ou de documentos únicos de

programação, os programas de iniciativa comunitária e as acções

inovadoras e medidas de assistência técnica.

Os programas operacionais são preparados pelos Estados

membros ou pelas suas regiões, na base da elaboração prévia de um

plano de desenvolvimento. Da negociação deste plano com a Comissão

Europeia, resulta um Quadro Comunitário de Apoio (QCA), que

constitui um documento de enquadramento estratégico e financeiro

global das intervenções dos FE e do Estado Membro. Os programas

operacionais constituirão os elementos de execução do Quadro

Comunitário de Apoio. São distintas as decisões comunitárias relativas

à aprovação do QCA e à aprovação de cada um dos seus Programas

Operacionais.

Um DOCUP agrupa os elementos contidos num QCA e num

programa operacional. Isto é, num DOCUP estão, simultaneamente,

contidos os elementos do enquadramento estratégico e financeiro e os

instrumentos concretos de intervenção. Deste modo, no caso do

DOCUP há lugar a uma única decisão comunitária de aprovação.

Os QCA aplicam-se normalmente no caso das regiões do

Objectivo 1, enquanto os DOCUP se aplicam nos casos das regiões

A tipologia das intervenções

O QCA

O Documento Único deProgramação

100

dos Objectivos 2 e 3. Há, todavia, a possibilidade de excepção em cada

um daqueles casos. Sendo os apoios dos FE a Portugal veiculados na

totalidade através do Objectivo 1, aplica-se-lhe a figura do QCA.

O plano de desenvolvimento é apresentado por cada Estado

antes do início de um período de programação financeira da UE e após

decisão comunitária sobre os fundos atribuídos a cada país e sobre as

regiões que são elegíveis a cada um dos objectivos prioritários dos FE.

O plano de desenvolvimento deve conter um diagnóstico da situação e

a definição de uma estratégia de desenvolvimento em função do tipo de

objectivo a que será elegível. Para além disso, o plano de

desenvolvimento deve conter um quadro de financiamento que

explicite as diferentes fontes de financiamento comunitárias (cada um

dos FE e, a título indicativo e se for caso disso, o FC e o BEI) e

nacionais (fontes de financiamento públicas de âmbito nacional,

regional e local, e fontes de financiamento privadas). O plano deve

ainda conter a avaliação ex-ante da adicionalidade, os impactos

esperados e as disposições de consulta aos parceiros.

Paralelamente, o Estado Membro prepara o programa ou

programas operacionais que enquadrarão as acções cofinanciáveis

pelos FE. Os programas operacionais dão corpo aos grandes objectivos

de desenvolvimento traçados no plano de desenvolvimento,

detalhando-os em outros objectivos mais precisos e medidas concretas,

explicitando também a tipologia das entidades beneficiárias (que

podem apresentar candidaturas de projectos) e as disposições relativas

à gestão respectiva. Como vimos anteriormente, da estrutura destes

documentos e da decisão ou decisões comunitárias respectivas,

consoante os casos, resultará um DOCUP ou um QCA.

O Plano de

Desenvolvimento

Os programas operacionais

101

Saliente-se que um programa operacional pode conter diversas

medidas em relação às quais é estabelecido um determinado quadro de

financiamento por fontes e por cada um dos anos do período de

referência. O Estado membro, através dos mecanismos institucionais

de funcionamento, que abordaremos na secção seguinte, procede à

aprovação de projectos concretos apresentados pelas entidades

beneficiárias e, de acordo com determinadas regras, financia-se junto

da Comissão Europeia de forma a pagar os apoios àquelas entidades.

Os programas de iniciativa comunitária (IC) constituem um

instrumento de afectação de recursos pela Comissão a objectivos que a

Comissão considera terem um interesse particular para a Comunidade,

tendo normalmente aplicação em todos os Estados Membros. Para o

actual período de programação foram eleitos quatro domínios a que

corresponderam outras tantas IC54, envolvendo um financiamento total

dos FE que ascende a 10.442 milhões de EUROS (MEUROS)55.

A cooperação transfronteiriça e inter-regional, visando estimular

a correcção de disparidades e a sustentabilidade do desenvolvimento

no espaço comunitário. A IC correspondente, o INTERREG, embora

com um âmbito de intervenção mais vasto, dá continuidade a IC

similares dos dois anteriores períodos de programação. Esta IC é

financiada pelo FEDER, apresentando um orçamento total de 4.875

MEUROS.

A revitalização económica e social de cidades e subúrbios em

crise, visando a sustentabilidade do desenvolvimento urbano, deu

origem à IC URBAN, a qual dá continuidade a uma IC do anterior

54 No anterior período de programação, o número de IC ascendeu a 14,

incluindo uma IC específica para a Irlanda do Norte, a PEACE.55 Milhões de EUROS.

As iniciativas comunitárias

102

período de programação. Esta IC é financiada pelo FEDER, num

montante total de 2.847 MEUROS.

Para o desenvolvimento rural criou-se a IC LEADER, dando

continuidade a uma IC similar que vigorou já durante os dois períodos

de programação anteriores. Esta IC é financiada pelo FEOGA-O, num

montante total de 2.020 MEUROS.

A promoção da cooperação transnacional na luta contra a

desigualdade e discriminação no mercado de trabalho, deu lugar à IC

EQUAL. Esta IC é financiada pelo FSE, num montante total de 700

MEUROS.

A Comissão Europeia define, para cada Iniciativa, os objectivos,

o âmbito de aplicação, a estrutura programática, as regras de execução

e os montantes financeiros, incluindo a sua afectação aos Estados

Membros.

As acções inovadoras apoiam a implementação de métodos e

práticas inovadores, destinados a melhorar a qualidade das

intervenções no âmbito dos objectivos prioritários. Por iniciativa ou

por conta da Comissão, a assistência técnica permite o financiamento

de medidas de preparação, acompanhamento, de avaliação e controlo

da aplicação do regulamento dos FE. No seu conjunto absorvem cerca

de 1.268 MEUROS.

As intervenções dos Fundos Estruturais podem conter

subvenções globais. Está-se perante uma subvenção global, quando a

execução e gestão de uma intervenção são entregues, pelo Estado

Membro em acordo com a Comissão Europeia, a uma ou várias

entidades intermediárias. Estas entidades podem ser autoridades locais

As acções inovadoras e aassistência técnica

As subvenções globais

103

ou mesmo organizações privadas de desenvolvimento (por exemplo:

associações e agências de desenvolvimento regional e local).

Saliente-se ainda que, no caso de grandes projectos, cujo valor é

superior a 50 MEUROS, a sua inclusão e aprovação no âmbito de um

programa operacional não dispensa um processo de apreciação e

avaliação específicas pela Comissão Europeia, que pode levar à

aprovação de condições de cofinanciamento diferentes das que

resultariam da sua simples aprovação no âmbito desse programa56.

3.5.5. A gestão das intervenções dos Fundos Estruturais

A gestão é feita em parceria, segundo as modalidades que,

respeitando os regulamentos comunitários, são acordadas nos próprios

QCA / DOCUP e nos programas de iniciativa comunitária. Deste

modo, no caso português57, a estrutura orgânica do QCA III assenta

em três níveis de actuação e três categorias de órgãos. Os níveis de

actuação são o global, o de cada um dos Fundos Estruturais e o de

cada um dos Programas Operacionais. As categorias de órgãos são

três: órgãos de coordenação e de gestão, órgãos de acompanhamento

e órgãos de controlo.

A coordenação política é feita por uma Comissão

Governamental, que envolve os membros do Governo com tutela de

programas operacionais, enquanto a gestão global é da

responsabilidade de uma Comissão de Gestão participada pelas

56 Foi, concretamente, o caso do Empreendimento de Fins Múltiplos do

Alqueva, o qual estando inserindo num programa operacional aprovado pela CE, sópôde ser implementado após um processo específico de análise e de decisão.

57 A estrutura institucional do QCA III está definida no Decreto Lei 54-A/2000 de 7 de Abril.

As modalidades de gestão

As categorias de órgãos

A coordenação política e agestão global

104

entidades públicas que têm a responsabilidade da gestão de cada um

dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

Estes órgãos são os que, nos termos dos regulamentos

comunitários relativos aos FE exercem as funções de autoridade de

gestão e de autoridade de pagamento. Isto é, trata-se de órgãos que

para além das suas funções de gestão e tesouraria internas, asseguram

as relações técnicas e financeiras com a Comissão Europeia.

Para cada programa58 há uma Unidade de Gestão com

capacidade de apreciação e aprovação dos projectos candidatos,

decisões que ficam todavia sujeitas a homologação da(s) tutela(s)

política(s) dos programas. Cada Unidade de Gestão envolve um Gestor

e outras entidades com interesse específico, sectorial ou regional, no

programa. Legalmente pertence ao gestor a capacidade de aprovar os

projectos candidatados ao respectivo programa. Mas essa aprovação

fica sujeita ao parecer da Unidade de Gestão o qual, embora não

vinculando juridicamente o gestor, dentro do princípio da parceria

confere-lhe alguma responsabilização política.

A gestão de cada programa e do QCA na sua globalidade, é

objecto de acompanhamento por Comités ou Comissões de

Acompanhamento, constituídos pelos membros da Unidade de Gestão,

organismos nacionais com responsabilidades na gestão dos FE

envolvidos, um representante da Comissão Europeia e um

representante do BEI. No caso dos Comités de Acompanhamento do

QCA e dos Programas Operacionais Regionais, regista-se também a

participação dos parceiros económicos e sociais e das autarquias

locais.

58 Operacional e de iniciativa comunitária.

As funções de gestão e depagamento

As relações com a ComissãoEuropeia

As unidades de gestão

Os Comités ou Comissões deAcompanhamento

105

Os comités de acompanhamento pronunciam-se sobre os actos

de gestão anteriores (nomeadamente pela aprovação dos relatórios

anuais e final de execução do QCA e/ou dos programas operacionais e

de iniciativa comunitária) e sobre a necessidade da eventual introdução

de reprogramações financeiras e materiais dos sub-programas

(objectivos, acções elegíveis, etc.)

Estão previstos procedimentos e mecanismos institucionais de

avaliação e de controlo do QCA. A avaliação visa apurar a acuidade

dos objectivos financeiros e materiais dos programas e os seus

impactos regionais e macro-económicos, efectuando-se em três

momentos e em diferentes níveis institucionais.

A avaliação ex-ante processa-se previamente à própria

aprovação dos programas, apoiando a tomada de decisão nesse

sentido, e é da responsabilidade do órgão que preparou o respectivo

plano ou programa.

A avaliação intercalar ou de meio termo, é efectuada três anos

após a decisão comunitária relativa ao programa respectivo, e destina-

se a determinar necessidades de reprogramação e de reorganização

institucional. Esta avaliação, que é determinante para a afectação da

reserva de eficiência59, incide sobre o QCA e sobre cada um dos

programas operacionais ou programas de iniciativa comunitária, é da

responsabilidade da autoridade de gestão em colaboração com a

Comissão Europeia e o Estado Membro e é realizada por um avaliador

independente.

59 O regulamento dos FE estipula a retenção de 4% da dotação dos Fundos

Estruturais atribuída a cada país, os quais serão depois revertidos para osprogramas que revelarem maior eficácia.

A avaliação e o controlo doQCA

As modalidades de avaliação

Os objectivos da avaliação

106

A avaliação ex-post, é feita no fim do período de programação e

visa, naturalmente determinar os graus de concretização dos objectivos

(nomeadamente as capacidades de absorção financeira dos créditos

disponibilizados em cada programa) e a eficiência das modalidades de

gestão escolhidas. Esta avaliação, que é da responsabilidade da

Comissão Europeia em colaboração com o Estado Membro, é feita

também para cada programa, por avaliadores independentes.

O controlo visa fiscalizar o cumprimento das regras dos fundos

pelas diversas instâncias envolvidas na gestão dos programas. Este

controlo é feito, nacionalmente, a diversos níveis: das próprias

Unidades de Gestão (1º nível) dos órgãos nacionais responsáveis pela

gestão dos fundos (2º nível) e pela Inspecção Geral de Finanças

(controlo de alto nível). A Comissão Europeia, através das Direcções

Gerais responsáveis pelos Fundos, pelo Orçamento e pela fiscalização

do cumprimento das regras de concorrência, bem como, através do

respectivo Tribunal de Contas, procede também a acções de controlo e

de fiscalização.

3.5.6. O Fundo de Coesão

O Fundo de Coesão, tal como o FEDER, visa o reforço da

coesão económica e social da União Europeia mas, ao contrário

daquele, trata-se um instrumento financeiro aplicável aos espaços

nacionais e não aos espaços regionais. Constitui um instrumento

financeiro independente dos FE e dos QCA/DOCUP, regendo-se por

regras próprias.

Aplica-se exclusivamente aos quatro países que, à data da

decisão relativa à União Monetária, necessitavam de maiores

Os objectivos do controlo

O Fundo de Coesão

Os países envolvidos

107

transformações estruturais das respectivas economias para

conseguirem reunir as condições de adesão ao Euro: Espanha, Grécia,

Irlanda e Portugal60.

A decisão comunitária sobre o FC, estabeleceu, para 2000-2006

as quotas mínimas e máximas de cada país no acesso aos 18 mil

milhões de EUROS, a preços de 1999, que lhe foram atribuídos. À

Espanha coube entre 61 a 63,5%, à Grécia coube entre 16 e 18%, a

Portugal coube também entre 16 e 18%, e à Irlanda coube entre 2 a

6%. Relativamente ao período de programação anterior, apenas a

Espanha viu aumentadas as suas quotas. A Irlanda foi o país que

registou maior decréscimo.

Ao contrário do que sucede com os FE, cujos apoios são

concedidos, como regra geral, a partir da aprovação de projectos pelas

instâncias nacionais de gestão dos programas, no caso do FC os apoios

são conferidos a partir de decisões casuísticas da Comissão

relativamente a cada projecto que lhe é remetido pelo Estado Membro.

Trata-se de um procedimento similar ao seguido no FEDER antes da

reforma dos FE de 1988.

Só são apoiados grandes projectos, ou grupos de projectos

integrados61, que contribuam para a política ambiental da Comunidade

ou se refiram a infra-estruturas de transporte integrando as redes

transeuropeias consideradas prioritárias pela Comunidade, não

havendo lugar a qualquer discriminação regional interna nos países

elegíveis. Isto é, todas as regiões de cada um dos quatro países são

60 O critério de elegibilidade nacional considerado foi o do PNB per capita se

situar em valores inferiores a 90% da média comunitária, à data de lançamento dofundo.

61 Em regra, com valor não inferior a 10 milhões de ECU.

As quotas de cada um dospaíses

Decisão casuística daComissão na atribuição dosapoios

Restrições aos apoios

108

elegíveis ao FC, independentemente de o serem ou não em relação aos

FE.

Os apoios a conceder (taxas de cofinanciamento) podem cobrir

entre 80 a 85% das despesas consideradas elegíveis, excepto nos casos

dos projectos geradores de receitas em que as taxas de

cofinanciamento são inferiores, em função das respectivas margens de

autofinanciamento.

Os apoios deste fundo estão sujeitos ao princípio da

condicionalidade. Segundo este princípio, os países beneficiários

ficam condicionados ao cumprimento do Pacto de Estabilidade

definido em Maastricht. A verificação de défices excessivos, nos

termos daquele Tratado, origina a suspensão imediata da aprovação de

novos projectos e de novos financiamentos a projectos em curso.

Os apoios do Fundo de Coesão não são acumuláveis com apoios

dos Fundos Estruturais. Isto é, um projecto ou tranche de projecto (no

caso dos grandes projectos) não pode candidatar-se simultaneamente

aos FE e ao FC.

Os apoios do FC estão igualmente sujeitos à compatibilidade

com as restantes políticas comunitárias e a acções de controlo e

fiscalização nacional e comunitária, em termos genericamente

semelhantes aos dos FE.

3.5.7. Breve análise dos QCA a Portugal e seus impactos

macro-económicos

O QCA II a Portugal, que teve o seu período de programação

entre 1994 e 1999, encontra-se actualmente na fase de encerramento.

Os níveis de financiamento

O princípio dacondicionalidade

Restrição da acumulação deFundos

Compatibilização com asrestantes políticas

comunitárias

O encerramento do QCA IIa Portugal

109

As normas comunitárias prevêem que com o fim do período de

programação cesse a possibilidade de aprovação de projectos para

financiamento, mas estabelecem um período de dois anos para a

liquidação dos apoios já aprovados. Deste modo, o QCA II continuará

a cofinanciar investimentos, no limite, até final de 2001, coincidindo

nestes anos com a vigência do QCA III, cuja arranque se processou em

2000.

O QCA II foi inicialmente estruturado em 4 eixos estratégicos,

14 programas operacionais e uma subvenção global (Apoio ao

investimento autárquico). Alguns dos programas estão divididos em

sub-programas (a que se dá também a designação de intervenções

operacionais). Cada intervenção operacional ou programa não dividido

dispõe de um gestor e uma unidade de gestão próprias. Ao todo foram

assim estabelecidas 26 unidades de gestão.

Em 1997, com a aprovação comunitária do Empreendimento de

Fins Múltiplos do Alqueva, foi criada uma nova intervenção

operacional, O PEDIZA - Programa Específico de Desenvolvimento

Integrado da Zona do Alqueva. Tratando-se de uma intervenção já

prevista no PPDR, Programa de Promoção do Potencial Endógeno, o

PEDIZA, na prática, foi autonomizado do PPDR, embora com uma

concepção muito diferente.

No quadro 1, apresentam-se a estrutura de eixos, programas e

sub-programas com as dotações iniciais de fundos comunitários e

contrapartidas nacionais. A despesa pública total62 eleva-se a cerca de

4 mil milhões de contos, dos quais 2,8 correspondem a despesa pública

comunitária e 1,2 a despesa pública nacional. No primeiro caso é

62 Valor do investimento assegurado por fundos públicos.

A estrutura do QCA II emPortugal

A estrutura da despesa

110

financiada pelos FE e pelo IFOP. No segundo caso é financiada pelo

Orçamento de Estado, através do PIDDAC - Plano de Investimentos e

Despesas de Desenvolvimento da Administração Central, e pelos

orçamentos municipais.

No quadro 2 apresenta-se o balanço financeiro global das

intervenções, incluindo QCA, IC e Fundo de Coesão. A despesa

pública total ascende a 5,1 mil milhões de contos, dos quais 3,5 são de

fundos comunitários e 1,6 de fundos públicos nacionais.

A quase totalidade dos investimentos previstos são apoiados no

âmbito do Objectivo 1. Apenas 8% e 1% da despesa pública total

(nacional e comunitária) correspondem, respectivamente, a

investimento apoiados no âmbito dos objectivos 3 e 4, através do

FSE63.

Prevendo-se uma comparticipação privada da ordem dos 1,3 mil

milhões de contos, na sua maior parte correspondentes à parcela de

investimento produtivo não coberta pelos incentivos, e um recurso ao

crédito do BEI da ordem dos 1,2 mil milhões de contos, o investimento

total associado ao QCA ascende, no período de 1994-199964, a cerca

de 7,6 mil milhões de contos.

O QCA e restantes instrumentos de apoio financeiro comunitário

a Portugal apresentam um impacto macro-económico sensível. Deste

modo, a avaliação do efeito do QCA II65, por via da procura, aponta

para acréscimos anuais do PIB, situados entre 0,7% em 1994 (ano do

arranque) e 3,3% em 1999 (último ano de vigência). Em termos de

63 Referimo-nos, naturalmente, aos Objectivos dos FE relativos ao anterior

período de programação, 1994-1999.64 Excepto uma pequena parcela do Fundo de Coesão relativa a 1993.65 Plano de Desenvolvimento Regional 2000-2006, pp II-11 a II-13

O balanço financeiro global

Os impactos esperados

111

oferta, o efeito de longo prazo traduz-se num PIB real superior em

1,6% ao que ocorreria sem QCA. Entre 1994 e 1999, a taxa de

crescimento anual do PIB terá sido, em média, superior em 0,5 pontos

percentuais relativamente à situação sem QCA. O QCA terá sido

responsável pela criação de cerca de 106 mil postos de trabalho, dos

quais, 30% na construção civil e obras públicas. Também o seu

impacto na redução das disparidades regionais de desenvolvimento terá

sido significativo, uma vez que, entre 1993 e 1999, o coeficiente de

variação do PIB per capita em paridades de poder de compra ter-se-á

reduzido em 15,4%.

Para o período de 2000-2006 foi atribuído a Portugal um

financiamento comunitário no valor total de 4.561 milhões de contos, a

preços de 1999. Daquele valor, 3.814 milhões de contos referem-se a

FE englobados pelo QCA, 134 milhões referem-se a FE englobados

nas Iniciativas Comunitárias (IC) e 613 milhões de contos referem-se a

Fundo de Coesão. Saliente-se que os créditos atribuídos no âmbito

deste último são meramente indicativos. Ao contrário do QCA e das

IC, cujas decisões de aprovação pela Comissão Europeia representam

um compromisso de financiamentos até àqueles montantes, no caso do

FC, devido ao seu modo específico de funcionamento, o compromisso

vai sendo assumido com a aprovação dos projectos pela CE.

Os financiamentos comunitários no âmbito do QCA III e do

Fundo de Coesão deverão representar cerca de 2,75% do PIB nacional

no período de 2000-2006 e 6,75% da FBCF nacional no mesmo

período. Em resultado da sua aplicação, e tendo em conta os efeitos

directos, indirectos e induzidos66, o PIB e o emprego, naquele período,

66 Na perspectiva do modelo de Leontief.

O QCA III

112

deverão crescer, respectivamente, mais 2% e mais 1,75%,

comparativamente à situação em que não houvesse aqueles apoios e

admitindo que a adicionalidade é cumprida.

O Quadro 3 dá-nos a estrutura programática e de financiamento

do QCA III. Os valores relativos ao FC e ao BEI são meramente

indicativos, uma vez que, não integrando de facto do QCA, não

estiveram sujeitos ao respectivo processo negocial.

O actual PDR / QCA apresenta algumas características novas

relativamente ao anterior. Em primeiro lugar, por via da reforma dos

FE todos os apoios são concedidos ao abrigo do Objectivo 1, mas a

Região de Lisboa e Vale do Tejo acede a esses apoios no regime

transitório (phasing out) por o seu PIB per capita em paridades de

poder de compra ter ultrapassado o limiar dos 75% da média europeia

que lhe conferia elegibilidade ao Objectivo 1. Este facto tem como

consequência, não apenas uma limitação drástica dos apoios a

conceder a esta região no âmbito do QCA, que se ficarão pelos 619

milhões de contos a preços correntes, como haverá um maior

concentração de apoios no início do período de programação. Nos

primeiros 4 anos esta região deverá absorver 76,4% dos apoios,

percentagem que no resto do país se fica pelos 56,5%.

Em segundo lugar, as verbas do QCA em negociação, não serão

totalmente afectadas aos programas operacionais logo à partida. Para

além da reserva de eficiência, já referida anteriormente, é proposta por

Portugal a constituição de uma Reserva de Programação. Ao todo,

constitui-se assim um reserva de 302 milhões de contos de FE, que

será depois atribuída aos programas segundo a eficiência revelada na

absorção dos financiamentos programados. Estas reservas constituem

um importante meio de flexibilização da gestão do futuro QCA.

A s novas características

113

Um terceiro aspecto que interessa referir é o do reforço dos

programas operacionais de base regional. No QCA II estes programas

absorveram 22% do total dos FE. No PDR / QCA III está prevista a

sua dotação com 47% do total dos FE excluindo as reservas.

O período de programação dos FE que agora se iniciou, coloca

diversos desafios a Portugal, decorrentes das diversas reformas em

curso na UE e da nova configuração das Acções Estruturais:

Maior concorrência, face à total abertura de mercados, à moeda

única e à sujeição a uma disciplina orçamental fortemente ditada

pela UE;

Maiores dificuldades na gestão integrada dos objectivos de reforço

dos factores de competitividade externa nas regiões litorais e de

redução das assimetrias de desenvolvimento regional;

Necessidade de uma gestão mais eficaz dos apoios comunitários,

tanto mais quanto no pós 2006 as elegibilidades regionais tornar-se-

ão mais restritas67;

Gerir a combinação dos FE e dos fundos nacionais (PIDDAC e

outras fontes financeiras) num contexto de não elegibilidade total do

território aos FE e, particularmente ao objectivo 1, o que implica

menor margem de flexibilidade na afectação dos recursos

financeiros às regiões e, por conseguinte, maior imaginação em

engenharia financeira.

67 O Algarve situa-se já nas proximidades da fronteira de exclusão do

Objectivo 1. Com o alargamento da UE há mesmo o risco de a quase totalidade dopaís poder vir a ser excluído da elegibilidade à Política Regional Europeia, nãoapenas pela possível ocorrência de nova limitação dos respectivos recursosfinanceiros e novo esforço de concentração territorial da sua aplicação, mas tambémporque, com os alargamentos que estão na calha, o nível médio de desenvolvimento

Os novos desafios para onosso país

114

da UE registará um declínio sem precedentes, o que contabilisticamente vai tornardesenvolvidas muitas das regiões que hoje se inserem no objectivo 1.

115

QUADRO 1

QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO A PORTUGAL II - 1994-1999

DESPESA PÚBLICA PROGRAMADA A PREÇOS CORRENTES *

Unidade: milhões de contosEIXOS / PROGRAMAS /SUB-PROGRAMAS DESPESA PÚBLICA % DESP.

TOTAL COM. NAC. PÚBLICA

Eixo 1 – Qualificar os recursos humanos epromover o emprego 810 607 203 20,4

1.1. Bases do conhecimento e da inovação 442 331 111 11,21.1.1. Educação 343 257 86 8,71.1.2. Ciência e tecnologia 99 74 25 2,51.2. Formação profissional e emprego 368 276 92 9,31.2.1. Qualificação inicial e inserção nomercado de emprego 150 112 38 3,81.2.2. Melhoria da qualidade e do nível doemprego 151 113 38 3,81.2.3. Formação e gestão dos recursoshumanos 54 41 13 1,41.2.4. Formação da administração pública 13 10 3 0,3Eixo 2 – Reforçar os factores de competi-tividade da economia 1905 1258 647 48,1

2.1. Infra-estruturas de apoio ao desenvol-vimento 732 391 341 18,52.1.1. Transportes 484 274 210 12,22.1.2. Telecomunicações 108 54 54 2,72.1.3. Energia 140 63 77 3,52.2. Modernização do Tecido Económico 1174 866 308 29,62.2.1. Agricultura 471 353 118 11,92.2.2. Pescas 57 43 14 1,42.2.3. Indústria 461 338 123 11,62.2.4. Turismo e património cultural 102 76 26 2,62.2.5. Comércio e serviços 83 56 27 2,1Eixo 3 – Melhorar a qualidade de vida e acoesão social 342 248 94 8,6

3.1. Ambiente e revitalização urbana 158 110 48 4,03.1.1. Ambiente 68 51 17 1,73.1.2. Renovação urbana 90 59 31 2,33.2. Saúde e integração social 184 138 46 4,63.2.1. Saúde 98 73 25 2,53.2.2. Integração económica e social dosgrupos sociais desfavorecidos 86 65 21 2,2

Continua

116

QUADRO 1 (Continuação)

EIXOS / PROGRAMAS /SUB-PROGRAMAS DESPESA PÚBLICA % DESP.TOTAL COM. NAC. PÚBLICA

Eixo 4 – Fortalecer a base económica re-gional 870 626 244 22,0

4.1. Promoção do potencial de des. regional 105 79 26 2,74.2. Norte 143 106 37 3,64.3. Centro 95 71 24 2,44.4. Lisboa e Vale do Tejo 101 75 26 2,64.5. Alentejo 49 36 13 1,24.6. Algarve 20 15 5 0,54.7. Açores 159 127 32 4,04.8. Madeira 122 73 49 3.14.9. PEDIZA 71 40 31 1,84.10. Apoio ao Investimento autárquico 7 5 2 0,2Assistência técnica 34 26 8 0,9

TOTAL 3961 2764 1197 100,0

* Situação relativa a 31/12/97

QUADRO 2

QUADRO COMUNITÁRIO DE APOIO A PORTUGAL II ,

INICIATIVAS COMUNITÁRIAS E FUNDO COESÃO* – 1994-1999

DESPESA PÚBLICA PROGRAMADA A PREÇOS CORRENTES**

Unidade: milhões de contos

DESPESAPÚBLICATOTAL

FUNDOSCOMUNITÁ-

RIOS

CONTRA-PARTIDAS

NACIONAIS

TAXAS DECOMPARTI-CIPAÇÃO %

ESTRUTURADOS FUNDOS

%

QCA+IC 4276 2980 1296 69,7 84,2

QCA 3961 2764 1197 69,8 78,1IC 315 216 99 68,6 6,1

FEDER 2826 1891 935 66,9 53,4FSE 854 642 252 75,3 18,1FEOGA-O 536 402 134 75,0 11,4IFOP 61 45 16 73,8 1,3FC 822 561 262 68,2 15,8

QCA+IC+FC 5099 3541 1558 69,5 100,0

* No caso do Fundo de Coesão: 1993-1999.

** Situação relativa a 31/12/97.

117

QUADRO 3ESTRUTURA DOS FINANCIAMENTOS POR EIXOS

PRIORITÁRIOS E PROGRAMAS OPERACIONAIS 2000-2006

(Milhões de contos - preços correntes *)Despesa Pública Financia- Taxas de Fundo Outras

EIXOS E PROGRAMAS TOTAL Comunit. Nacional Mento Cofinanc. de Interv. BEI

(FundosEstr.)

Privado % Coesão Financei-ras

EIXO 1 1 400 842 484 74 60,1 0,0 0,0 0,0

Educação 334 234 94 6 70,1 0,0 0,0 0,0

Empr, Form Des Social 562 318 193 50 56,6 0,0 0,0 0,0

Ciência, Tecn e Inovação 192 93 94 5 48,5 0,0 0,0 0,0

Sociedade da Informação 107 54 53 0 50,7 0,0 0,0 0,0

Saúde 140 95 32 13 68,1 0,0 0,0 0,0

Cultura 66 48 18 0 72,5 0,0 0,0 0,0

EIXO 2 2 615 822 394 1 399 31,4 0 0,0 17

Agric, Des Rural e Pescas 748 281 122 346 37,5 0 0,0 0

Economia 1 867 542 272 1 053 29,0 0 0,0 17

EIXO 3 767 345 360 62 45,0 640 3,2 0

Acessib e Transportes 675 278 338 59 41,2 323 3,2 0

Ambiente 91 67 22 3 72,9 317 0,0 0

EIXO 4 3 071 1 786 1 072 212 58,2 22 0,2 248

Norte 922 539 322 62 58,4 0 0,2 35

Centro 585 342 210 32 58,6 0 0,0 18

Lisboa e Vale do Tejo 548 288 218 42 52,6 0 0,0 65

Alentejo 371 216 132 23 58,3 0 0,0 101

Algarve 147 90 52 4 61,5 0 0,0 27

Açores 247 170 50 27 68,9 4 0,0 0

Madeira 252 140 88 23 55,7 17 0,0 0

Assist Técnica e Financeira 26 20 7 0 75,0 0 0,0 22

Reserva de Eficiência 340 165 100 75 48,4 0 0,0 0

Reserva de Programação 283 137 83 63 48,4 0 0,0 0

TOTAL 8 502 4 117 2 500 1 885 48,4 661 3,4 286

118

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