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Ponencia Presentada al Congreso: Sistemas de Innovación para la Competitividad. “Transferencia del Conocimiento y la Tecnología: Retos en la Economía Basada en el Conocimiento”, Organizado por el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología del Estado de Guanajuato (CONCYTEG), León, Guanajuato, 27-29 de agosto, 2008.
Los estímulos fiscales en México: investigando la construcción de un sistema de
incentivos para la innovación
Marco Aurelio Jaso Sánchez1
Introducción
El objetivo de este artículo es explicar el establecimiento de los estímulos fiscales como
un instrumento para fomentar el desarrollo tecnológico en México. Los estímulos
fiscales en nuestro país nacen como una iniciativa de la ADIAT, A.C., buscando
principalmente estimular la inversión en desarrollo tecnológico por parte del sector
productivo; sin embargo, su gestación, negociación y aplicación no ha sido sencilla ni ha
estado exenta de controversia, por lo tanto resulta relevante conocer la historia de su
construcción en el contexto de la gobernanza de la C y T en México.
El presente artículo muestra los resultados y reflexiones preliminares de un proyecto de
investigación en curso iniciado en el 2006. Bajo un marco de análisis institucional de la
gobernanza de la ciencia y la tecnología, el proyecto busca investigar el proceso por el
cual nuevas organizaciones sociales emergen como actores intermediarios relevantes en
la concepción, diseño, negociación e implementación de políticas públicas de ciencia,
tecnología e innovación.
Una de las líneas de investigación de este proyecto se centran en el análisis del proceso a
través del cual la iniciativa de programa de Estímulos Fiscales (EF) impulsada por la
1 PhD en Science and Technology Policy, por el Instituto PREST y la Manchester Business School, Reino Unido. Miembro del SNI, nivel de Candidato. Profesor – investigador del Departamento de Estudios Institucionales (DESIN) de la Universidad Autónoma Metropolitana – Cuajimalpa. E – mail: [email protected]
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Asociación de Directivos de Investigación y Desarrollo Tecnológico, A.C, logra
cristalizarse en el 2002 como una política pública para el desarrollo tecnológico.
Dado que esta es una de las escasas iniciativas originadas en organizaciones de la
sociedad civil, para propiciar el cambio tecnológico y la innovación en el sector
productivo nacional, se juzga importante aprender y derivar lecciones de este proceso;
entender dentro de su contexto, el rol que jugaron los diversos actores involucrados, así
como los primeros resultados de un programa que, entendido en un ciclo de política
pública, está llamado –como cualquier otro-, a ser evaluado y mejorado.
La evidencia sobre la cual se realiza el análisis, proviene tres fuentes: entrevistas con ex -
presidentes de la ADIAT y personajes clave; documentación secundaria presentada como
investigaciones académicas independientes, reportes de organismos oficiales nacionales
e internacionales y evaluaciones; así como evidencia hemerográfica.
Para lograr el objetivo de este artículo, lo he dividido en cinco secciones. La primera
introduce el concepto de Estímulos Fiscales (EF) y los ubica dentro de un marco de
instrumentos de política enfocados al desarrollo tecnológico y distingue sus principales
modalidades. La segunda parte explica el proceso de gestación, diseño y cabildeo de la
propuesta; se ocupa de los actores y sus negociaciones. La tercera, retoma algunas
valoraciones provenientes de personajes clave y apunta algunos elementos derivados de
las evaluaciones disponibles hasta el momento sobre este programa. La cuarta, se ocupa
de delinear algunas tendencias internacionales en materia de Estímulos Fiscales,
presentando las combinaciones entre las modalidades más recurrentes. Finalmente, en la
quinta sección se presentan, de manera muy sintética, algunas lecciones que se han
derivado del análisis de este caso, se trata de reflexiones que ameritan la continuación de
tales líneas de investigación.
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1. Los estímulos fiscales en el marco de las políticas de desarrollo tecnológico
Dado que el propósito de este artículo es explicar el proceso de construcción del
programa mexicano de estímulos fiscales (EF) para el desarrollo tecnológico e
innovación (DTI), resulta conveniente comenzar explicando qué son los estímulos
fiscales y cuál es su lugar en el marco de política de fomento tecnológico e innovación.
El desarrollo de EF para DTI, entendido como instrumento de intervención estatal, ha
comenzado a ser estudiado en la literatura especializada en políticas de innovación
(Edquist, 1999; Hall y Van Reenen 2000, Warda 2001, 2006, entre otros). Tales
instrumentos han sido justificados en la medida en que los mecanismos de mercado, por
sí solos, han resultado insuficientes para propiciar que los agentes privados lleven a cabo
los niveles de inversión en I+D y desempeño innovativo que serían deseables desde el
punto de vista del beneficio social global. (Martin and Scott 1998)
Los EF han sido incorporados como un miembro más de la familia de instrumentos de
los cuales disponen el estado para intervenir y propiciar desarrollo científico e
innovación. Un grupo de instrumentos podría denominarse de apoyo directo,
caracterizados por la creación de infraestructura para el desarrollo de I+D, los fondos
dirigidos al financiamiento de tecnologías y/o sectores económicos específicos, los
programas enfocados al desarrollo de recursos humanos especializados, entre otros.
Por otro lado, el Estado cuenta con una gama de instrumentos de apoyo indirecto al
desarrollo científico y tecnológico. Bajo estos instrumentos la decisión de tomar los
apoyos es decisión exclusiva de las empresas. Los estímulos fiscales son un ejemplo de
este tipo de apoyo indirecto. Otros instrumentos indirectos los constituyen los estímulos
fiscales para el desarrollo industrial, los apoyos financieros para la creación de centros
tecnológicos (Ciceri y Díaz 2003); así como las subvenciones, compras públicas o las
medidas regulatorias que estimulan la competencia (Rivas, 2007), entre los más
representativos.
Para el análisis de los EF operados en México, en el marco del sistema amplio de
incentivos que funge a nivel nacional, es importante retomar el excelente trabajo de
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Puchet y Ruiz (2006), quien desde un enfoque neoinstitucionalista describen las
interacciones entre actores, programas, distintos tipos de instituciones y sus funciones.
Modalidades de los estímulos fiscales
Una vez entendida la naturaleza de los EF para DTI podemos revisar las modalidades
bajo las cuales los distintos gobiernos los han implementado. A nivel internacional, en
los países de la OCDE, los EF se suelen clasificar en dos grandes categorías: “R&D tax
credits” y “R&D tax allowances”. Los créditos fiscales constituyen una deducción del
monto de los impuestos que una empresa debe pagar al fisco; mientras que las
concesiones fiscales representan una deducción adicional sobre los ingresos gravables de
la empresa, lo cual permite reducir todavía más la cantidad de impuestos que se deben
pagar. (Warda, J. 2006:13)
Los EF para DTI ha venido operando basándose en ciertas modalidades básicas. Por un
lado está aquellos cuya deducción opera sobre el volumen del desembolso total en gastos
de I+D; por otro están aquellos cuya deducción opera únicamente sobre el monto del
incremento en el gasto de I+D en un periodo determinado; así como los mecanismos de
depreciación acelerada de gastos de I+D. Algunos gobiernos optan por combinar estas
modalidades.
Hoy en día, los EF para DTI son ampliamente utilizados por las economías desarrolladas,
los miembros de la OCDE y la Unión Europea; así como por un número significativo de
economías emergentes. Los países con mayor experiencia en la implementación de
estímulos fiscales para el desarrollo tecnológico son Australia, Canadá y los Estados
Unidos. (Rivas 2007:17) Los Estados Unidos comenzaron a aplicar créditos fiscales
sobre los gastos en I+D en 1981 (1989). (Cordes, J. 1989)
En el caso de México, la exención fiscal es una prerrogativa del gobierno, que cuando es
fundamentada y amparada en la Constitución, leyes y códigos de la materia, permite
liberar a una persona o grupo de personas de una obligación, en este caso el pago de un
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impuesto, para de esta manera promover o incentivar el desarrollo de una actividad que
se considera beneficiosa para el país. En el caso del programa bajo análisis se busca
proporcionar una mayor inversión del sector empresarial en actividades de desarrollo
tecnológico, a través de la concesión de un crédito fiscal.
A criterio de Ciceri y Díaz (2003:3) los EF para DTI representan un progreso
significativo en materia fiscal, pues se pueden otorgar créditos contra impuestos
federales a todos aquellos agentes económicos que efectúen inversiones en empresas
industrial, en investigación y desarrollo tecnológico, en consonancia con las metas que el
gobierno federal se ha fijado en materia de desarrollo tecnológico e industrial.
2. Origen y desarrollo de los estímulos fiscales en México
El programa de Estímulos Fiscales aplicables a los Gastos de Investigación y Desarrollo
Tecnológico, tal como quedó plasmado en la Ley de Ciencia y Tecnología (2002) y de la
Ley del Impuesto Sobre la Renta, cuenta con algunos antecedentes que es necesario
conocer para valorar el nivel de cambio que representó como instrumento de política.
Como lo demuestran Ciceri y Díaz (2003) México contaba desde 1964 con una serie de
disposiciones en su legislación tributaria que tenían la intención de fomentar el
desarrollo industrial. En ese año, por ejemplo, se modificó la Ley del Impuesto Sobre la
Renta, para eximir de impuestos las utilidades que se reinvirtieran en la adquisición de
activos fijos y financieros dentro de la misma empresa. (INIC, 1970)
En el interesante y poco conocido diagnóstico del Instituto Nacional de la Investigación
Científica de 1970, titulado Política Nacional y Programas de Ciencia y Tecnología,
contiene el inciso ”La falta de incentivos fiscales eficaces” en el que señala:
Existe también la circunstancia de que el sector privado nacional casi no
invierte en investigación, porque la básica no cae dentro del campo de sus
intereses, y la aplicada no le parece indispensable, prefiriendo importar
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tecnología extranjera, aun cuando ésta implique importantes salidas de divisas y
cierta subordinación a las empresas propietarias de esa tecnología. (p.48)
Más adelante, el mismo documento explica las barreras arancelarias para la adquisición
de tecnología y la transferencia de conocimiento.
No existen ningún incentivo fiscal específico para estimular la investigación
científica y tecnológica realizada por empresas nacionales o residentes en
México. Sin embargo, la legislación fiscal mexicana distingue entre los pagos
hechos a las empresas extranjeras y a los particulares residentes en el país,
segñun se trate de asistencia técnica o regalías por concesión de patentes y
marcas de fábrica. Tratándose de extranjeros, los pagos por asistencia están
sujetos a un impuesto fijo del 20 %, y a los de regalías se les aplica una tasa
progresiva que fluctúa entre el 5% y el 42%. Cuando se trata de empresas
residentes en el país que perciban ingresos por ambos conceptos, el impuesto se
paga según la tasa progresiva del 5 al 42%. (p.49)
A partir de la década de 1970 se fueron incorporando normativas enfocadas al fomento
específico de de la I+D, sin que representaran un nivel de éxito relevante.
Como se ha podido observar, la normatividad resultaba restrictiva y poco operativa y
más bien constituía fuertes desincentivos para el desarrollo y transferencia de
conocimientos tecnológicos al interior de las empresas nacionales. Los autores de este
diagnóstico recomendaron entre otras medidas, la constitución de un fondo, operado a
través de un fideicomiso, mediante el cual las instituciones bancarias puedan redescontar
documentos que se originen en programas de investigación tecnológica; otorgar
incentivos fiscales a las empresas que apoyen la investigación tecnológica y científica.
Igualmente recomendaban se estudiara la posibilidad de incorporar el mecanismo de
depreciación acelerada a la política fiscal, procurando el fomento de la actividad
científica y tecnológica.
Previamente a la introducción de los EF para DTI en la LISR del 2001, la legislación ya
contemplaba algunas modalidades de apoyo. Por ejemplo, en el periodo de 1981 al 2001,
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estuvieron presentes los fideicomisos para I+D y los fondos destinados a capacitación
bajo reglas específicas, introducidos en 1995.2
Los requisitos para la constitución de estos fideicomisos los convirtieron en un
instrumento de carácter muy limitado. Entre ellas debemos mencionar que la empresas (o
grupo de empresas) deberían depositar anticipadamente los recursos ante una institución
financiera autorizada (deduciendo el 100% de la aportación); posteriormente, el monto
del apoyo que la empresa podía recibir equivalía al 1% de los ingresos de la empresa, o
bien 1.5% bajo autorización de CONACYT.
De acuerdo con Ciceri y Díaz (2003) existe evidencia de que esta modalidad fue utilizada
básicamente por grandes corporaciones, pues ellas estaban en condiciones de hacer las
aportaciones en la magnitud necesaria y de afrontar los costos de administración del
fideicomiso.
Necesidad de una nueva propuesta
Para 1998 era claro que los estímulo fiscales para el desarrollo tecnológico no estaban
fungiendo como un instrumento que fomentara mayores niveles de inversión en I+D por
parte del sector privado.
En contraste con el nivel de utilización de este instrumento en países de la OCDE, en el
caso de México había un largo camino por ser recorrido en materia de diseño
institucional de este tipo de estímulos.
La Asociación de Directivos de Investigación Aplicada y el Desarrollo Tecnológico,
A.C. (ADIAT), fundada hacia una década, en 1989, había venido consolidando entre sus
miembros la convicción de que era indispensable diseñar un programa de estímulos
2 En 1981 el art. 27 de la LISR ya contemplaban las reglas para la constitución de fideicomisos que tengan por objeto las actividades de investigación y desarrollo tecnológico. Esta disposición registró variaciones en el periodo y estuvo vigente hasta el 31 de diciembre del 2001.
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fiscales que de verdad fuera atractivo para las empresas y que impactara en mayores
niveles de inversión probada en I+D.
Esta asociación, integrada por directivos e instituciones de investigación aplicada de los
sectores público y privado, además de propiciar el aprendizaje sobre las mejores formas
de gestionar la tecnología, y de representar la voz de los tecnólogos del país, se propuso
también participar e la elaboración de propuestas de política tecnológica a nivel nacional.
Por este motivo, desde la gestión del Ing. Fernando Echegaray (1995 - 1997) se comenzó
a formar el primer grupo de trabajo para el diseño de una propuesta de EF para DTI. Los
primeros integrantes que se abocaron a esa tarea fueron el Dr. Raúl Quintero y el Ing.
Jaime Parada. En ese periodo, el Dr. Raúl Quintero, Director de Tecnología de Hylsa,
fungía como Vicepresidente de la Asociación.
Este grupo de trabajo inició las primeras actividades de benchmarking internacional
sobre estímulos fiscales y los combinó con los diagnósticos de las necesidades de apoyos
para el desarrollo tecnológico de las empresas mexicanas.
La primera propuesta comienza a ser implementada hasta la siguiente gestión de la
ADIAT (1997-1999), cuando el Dr. Raúl Quintero se convierte en Presidente de la
Asociación y se logra conseguir los primeros estímulos, aunque con muchas
limitaciones.
Por ejemplo, en 1998 la SHCP autorizó que la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR)
fijara un crédito fiscal de 20% sobre el promedio de gasto incremental de los últimos tres
años, lo cual complicaría el trámite de obtención y la posible obtención del crédito fiscal.
No se emitió el Reglamento para operarlo y el estímulo no pudo ser aplicado
En 1999, el esquema del año continúa vigente, pero ya no como parte de la LISR, sino
como parte de la Ley de Ingresos de la Federación, implicando la posibilidad de ser
modificado fácilmente cada año. Se establece un tope de 500 millones de pesos
(equivalente a menos del 2% del gasto total en CyT). En abril se emite el reglamento y se
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modifica en junio de ese año. Sin embargo, solamente 4 empresas participan y se
benefician del programa.
Debido a tales limitaciones, la ADIAT se concentra en el fortalecimiento de una nueva
propuesta, para lo cual enriquece a su equipo de trabajo con la participación de un
despacho especializado GAE (Grupo de Asesoría Estratégica), lo cual le permite ganar
consistencia y viabilidad jurídica. Estas acciones ocurren durante el periodo 1999-2001,
cuando el Dr. José Luis Fernández Zayas ocupa el cargo de Presidente de la ADIAT y
retoma el diseño, negociación y cabildeo de los EF.
En entrevista, el Dr. Zayas comentó sobre el indispensable y muy valioso apoyo del
maestro y contador Ernesto Rodríguez Mellado, un profesionista muy importante en la
historia de ADIAT y que muy poca gente conoce. Fue tesorero en Bacardí e IBM.
Ernesto tenía muy claras estas ideas y trabajo mucho junto con Jaime Parada. Otro gran
impulsor de esta iniciativa, que se incorporó posteriormente al grupo de trabajo fue el Dr.
Alfonso Serrano Pérez-Grovas.
A decir de los ex - presidentes de la ADIAT, durante los últimos años del sexenio del
Ernesto Zedillo, si bien se había avanzado en el diseño de los EF, el programa seguía
teniendo importantes limitaciones, a pesar de tener la comprensión de José Angel Gurría,
titular de SH, quien era sensible al tema, había mucha oposición en sectores importantes
de las autoridades en materia de política hacendaria.
Estos obstáculos se comienzan a resolver cuando el entonces Vicepresidente de la
ADIAT, el Ing. Jaime Parada, es nombrado por Vicente Fox como titular del
CONACYT. Esto le permite negociar en el 2001 de manera directa con los titulares de
Hacienda tanto del poder Ejecutivo como del Legislativo.
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Justificación de la nueva propuesta
Los argumentos con los que la ADIAT venía defendiendo su propuesta se pueden
resumir en los siguientes puntos.
Incrementar la inversión de la iniciativa privada en I+D. Uno de estos
argumentos tiene que ver con el bajo nivel de participación de la iniciativa privada
nacional en el gasto total de investigación y desarrollo. Para finales de la década de 1990,
el sector privado mexicano aportaba tan solo el 20% del gasto total en I+D; mientras que
países como Brasil lo hacían con el 40%, España con el 50% y países como Japón y
Corea lo hacían con aportaciones de alrededor del 70%.
Incentivar la vinculación entre los sectores público y privado. Otro de los
argumentos tiene que ver con la necesidad de poner a disposición de las empresas un
mecanismo que estimule su vinculación con instituciones de educación superior y
centros públicos de investigación; pues se reconocía que los niveles de colaboración y
transferencia de conocimientos entre ambos sectores seguían sin reportar progresos
significativos desde que se elaboraron los primeros diagnósticos en la materia a
principios de la década de 1970.
Inclusive, se buscó introducir una modalidad especial para aquellas empresas que
contrataran proyectos de investigación con la academia, que consistía en calificar de
manera automática como beneficiarias del programa.
Simplificación del trámite. La participación de tan sólo 4 empresas en 1999 con
apoyos por 12 millones de pesos, y de 6 empresas en el 2000 con apoyos por 17 millones
de pesos, representó un notorio subejercicio del programa, el cual había establecido la
posibilidad de apoyar a las empresas hasta por 500 millones de pesos. Por ese motivo era
necesaria una propuesta con trámites y formatos más sencillos y la inclusión de
precisiones conceptuales.
La baja demanda efectiva de este instrumento se explica en parte la complejidad del
trámite de exención por el que tenían que pasar las empresas. En el 2000, el Dr. José
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Luis Fernández Zayas, entonces Presidente de la ADIAT, describió en una entrevista al
programa de 1999 como “poco atractivo, costoso e inoperante por el enorme proceso
burocrático que se requiere para su aplicación. Debido a eso, ha sido mínimamente
solicitado” lo cual le permite externar su preocupación por la viabilidad del programa
bajo estas condiciones “…y se corre el riesgo de que disminuya el monto asignado y su
vigencia para el 2000” (La Jornada, 17 de enero, 2000) La Ingeniera Margarita Noguera
Farfán, quien fungió como Directora Ejecutiva de la ADIAT comentó que debido a que
la Ley de Ingresos de la Federación se modifica anualmente, pocas empresas logran
calificar “luego de pasar por un viacrucis de trámites burocráticos, complejos y hasta
contradictorios”. (La Jornada, Suplemento ID, junio 2001)
Académicos especialistas y representantes de la ADIAT coincidieron en que entre 1999 y
el 2000 la SHCP mostró no solo incomprensión de la naturaleza de un instrumento
ampliamente utilizado a nivel internacional para promover el desarrollo tecnológico; sino
que mediante numerosas trabas evidenció su desconfianza ante el sector privado.
Algunas características de la propuesta
La propuesta originalmente consistía en otorgar un estímulo del 20%, en forma de
crédito fiscal, aplicable sobre el gasto de investigación y desarrollo tecnológico para las
empresas grandes y de 35% para las empresas pequeñas y medianas.
La iniciativa contemplaba además que los EF dejaran de normarse bajo la Ley de Ingreso
de la Federación, como venía sucediendo desde 1999, lo cual los hacía vulnerables a
cambios anuales. Se proponía en cambio darles estabilidad, volviendo a quedar
normados bajo la Ley de Impuestos sobre la Renta, la cual no necesariamente tiene que
modificarse anualmente.
Se formalizan en el DOF (21-12-01) los créditos fiscales (30%) y crea el Comité
Interinstitucional para Administrarlos. En este Comité participan el CONACYT, las
Secretarías de Hacienda, Economía y Educación.
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La Ley de Ciencia y Tecnología del 2002 (DOF 5 de junio 2002), en su artículo 29,
ratifica la figura del Comité Interinstitucional para la aplicación del EF. Tal comité está
integrado por un representante del CONACYT, quien tendrá voto de calidad, más los
representantes de la Secretaría de Hacienda, de Economía y de Educación.
La nueva Ley del ISR (2002), en su art. 219, (reconoce y afianza) los Créditos Fiscales
mencionados en el 2001, elevando el crédito al 30% ( a diferencia del 20% incremental
que se había establecido en 1999 y el 2000). Además se precisa lo que se entiende por
Investigación y Desarrollo de Tecnología.
Algunas etapas del proceso de cabildeo
Desde 1997 y hasta el 2002, bajo la dirección de un grupo de trabajo coordinado por los
presidentes de administraciones sucesivas de ADIAT (Echegaray, Quintero, Fernández y
Adame), y apoyado por profesionistas especializados, la ADIAT diseñó y cabildeó su
propuesta de EF para el DTI. Sin embargo, antes de conseguir el apoyo de las
autoridades federales del ramo (Economía, Hacienda y Educación), y de los legisladores,
fue necesario conseguir el apoyo de organizaciones cúpula del sector privado y
académico.3
Ante la propuesta que CONACYT retomó de la ADIAT y que es presentada al Congreso
para su aprobación en el 2001, el ingeniero Carlos Bermúdez, Secretario Técnico de la
Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado (CCyTS) comenta que la iniciativa
presenta una reglamentación más sencilla y mecanismos de administración en los cuales
el Comité Interinstitucional que lo opera, define muy claramente el rol del CONACYT
como responsable del dictamen técnico, gozando además de un voto de calidad.
La Presidenta de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados
(CCyTD) logró integrar el consenso de los partidos para mantener el monto máximo del
3 (Comunicaciones personales con ex - presidentes de ADIAT y conferencias de prensa reportadas en los medios, 17 de enero del 2000).
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apoyo en 500 millones de pesos. La siguiente negociación se tenía que dar con los
representantes de las Comisiones Hacendarias, encabezadas en la Cámara de Diputados
por el Diputado Óscar Levin Copel, y en la Cámara de Diputados por el Senador Fauzi
Hamdan.
Esta etapa de la negociación no era una cuestión de trámite, pues las referidas comisiones
de hacienda consideraban que la iniciativa debía remitirse dentro del paquete de la
reforma fiscal, lo cual hubiera reabierto la discusión con respecto a la pertinencia del
instrumento y los montos de apoyo.
El trabajo de cabildeo entre Julián Adame, presidente de la ADIAT (2001-2003) y la
Diputada Silvia Álvarez Bruneliere y el Senador Rodimiro Anaya fue fundamental para
allanar la recta final de la iniciativa.
En paralelo, la vía que se abrió para evitar este escollo fue que las autoridades de
CONACYT, representadas por el Ing. Jaime Parada, con las comisiones hacendarias al
inicio del siguiente periodo ordinario (1 de septiembre del 2001).
Por su parte, la negociación con las bancadas del Partido Revolucionario Institucional
(PRI) y del Partido de la Revolución Democrática (PRD) se habían desarrollado de
manera muy favorable. Faltaba, sin embargo, conseguir el consentimiento de los
legisladores del Partido Acción Nacional (PAN).
3. Valoraciones y evaluaciones del programa
Ciceri y Díaz (2003:8) reconocen que la nueva ley implica “un avance respecto a la
conceptualización de los términos y alcance de los mismos, es importante contar con
algún grado de precisión en el concepto de tecnología, avance tecnológico, etcétera, ya
que para otorgar el estímulo el contenido semántico de este concepto es importante”.
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En general, la ADIAT ha mostrado satisfacción con respecto al logre que implica haber
cristalizado su propuesta de EF para DTI; sin embargo, no ha dejado se asumir una
postura crítica respecto a los mismos y sobre la necesidad de mejorarlos, tal como
veremos a continuación.
Raúl Quintero, como ex - presidente de ADIAT comentó “que los incentivos fiscales de
que ahora se disfruta gracias a la Ley de Estímulos Fiscales al Desarrollo Tecnológico
han sido el resultado de varias administraciones, y aunque no son aún una maravilla, son
bastante aceptables, pues ahora sí se otorga un incentivo fiscal del 30% de la inversión
en I & D, ya sea gasto corriente o inversión de capital en laboratorios o infraestructura.”
Y añade, “ADIAT seguirá luchando por mejores incentivos fiscales, y por un mejor
ambiente que propicie el desarrollo tecnológico del país.”
El Dr. Leonardo Ríos, Director Adjunto de Desarrollo Tecnológico del CONACYT,
quien tiene bajo su cargo la administración del programa comentó en una entrevista que
se trata de uno de los programas más exitosos, pero que sin embargo “nos gustaría
hacerle cambios, que la innovación sea cada vez más radical, no todos los proyectos
tienen este mérito”. (González, Eduardo 2008)
Juan Carlos Romero Hicks; Director General del CONACYT, indicó que el Programa de
Estímulos Fiscales a la Innovación se encuentra actualmente en estado de revisión por
parte de especialistas de la OCDE, con la intención de conocer si los apoyos que se
ofrecen han sido canalizados adecuadamente. Añadió que los resultados se harán del
conocimiento de la opinión pública. (González, Eduardo 2008)
Evaluaciones
En el Diagnóstico de la política científica, tecnológica y de fomento a la innovación en
México (2000-2006), elaborado por el FCCYT, se incluye una valoración de los Estímulos
Fiscales, elaborado por el Ing. José Antonio Esteba, en el que con gran objetividad se
reconoce que es necesario que hace falta mejorar el programa para que diversifique su
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universo de beneficiarios, en el cual se observa concentración sectorial y una alta
participación de empresas grandes.
Se cuenta con otra evaluación, encomendada por la ADIAT a un panel independiente, la
cual es coordinada por Sanz (2007) y se señala que:
El sistema de estímulos fiscales a la I+D en México es bastante singular en
comparación con los dispositivos estándar en otros países. En la mayoría de los
países, las desgravaciones se realizan automáticamente por las empresas con
los niveles o tipos establecidos, en aplicación de la legislación vigente y
cumplidos los requisitos exigidos para la desgravación, que suele controlar el
servicio de recaudación de impuestos. Sin embargo, la administración mexicana
(proceso mixto entre CONACYT y SHCP) analiza los proyectos presentados y
elegibles uno por uno, para determinar el nivel de “incentivo fiscal otorgado”
(hasta un máximo del 30% del coste del proyecto). Seguramente este
procedimiento responde a las posibilidades de hacer operativo un apoyo de esta
naturaleza en un país donde el sistema de recaudación de impuestos (y como
consecuencia la base fiscal del Estado) es débil; pero el estímulo fiscal es
francamente mejorable, tanto en diseño como en implementación, y debería ser
objeto de una evaluación a fondo de sus resultados, así como de un
benchmarking internacional. (p.18)
Por otra parte, sin demostrar un conocimiento profundo del programa de EF, su lógica
operativa y su razón de ser, en diversos momentos, la Academia Mexicana de Ciencias
ha cuestionado la participación de grandes empresas, algunas de ellas transnacionales
como beneficiarios del programa, ha cuestionado su transparencia y mostrado
escepticismo con respecto a sus impactos. El momento más álgido de esta actitud lo
constituyó la presentación del informe de la AMC “Estímulos fiscales para el fomento
de la investigación científica y la tecnología en México” el 29 de junio del 2008, lo cual
provocó reacciones en la Cámara de Senadores.
El informe advierte sobre la concentración de los beneficios en empresas grandes y
transnacionales, además de señalar que algunas empresas los han usado como
mecanismo de evasión de impuestos. Señala que su incidencia en el desarrollo científico
y tecnológico del país es cuestionable y que carece de mecanismos transparentes de
manejo y regulación.
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Ante estos señalamientos, el Senador Francisco Javier Castellón, presidente de la
Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado, consideró que para el programa beneficie
fundamentalmente a las empresas transnacionales, deberían crearse “presupuestos
específicos para micro, pequeñas, medianas y grandes empresas”. 4
La repercusión más importante vendría después: el 22 de julio del 2008, cuando la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a través de la Tercera Comisión de
Trabajo5 emitió un Dictamen con Punto de Acuerdo sobre el otorgamiento de estímulos
fiscales en materia de ciencia y tecnología. (Gaceta del Senado, 23 de julio del 2008)
Los puntos de acuerdo fundamentales de la Comisión Permanente se resumen en:
1) Solicita al CONACYT y la SHCP entreguen en de un plazo de 30 días naturales,
información sobre los criterios que se aplicaron en el periodo 2002 – 2007 para el
otorgamiento de los estímulos fiscales;
2) Solicita a la Secretaría de la Función Pública entregue, en de un plazo de 30 días
naturales, los informes y la evaluación que haya hecho de la gestión administrativa
relacionada con el otorgamiento de los estímulos fiscales, durante el periodo 2002 –
2007, con especial referencia a los que se otorgaron a las grandes empresas.
4. Tendencias internacionales de los estímulos fiscales
El número de países que aplica estímulos fiscales para fomentar el desarrollo tecnológico
ha venido en aumento, de 18 países que los ponían en práctica en el 2004, el número
aumento a 20 en el 2006. (OCDE, 2007 STI Scoreboard)
Las economías emergentes están comenzando a hacer un uso de los EF como un
instrumento de política de desarrollo tecnológico, tal es el caso de Brasil, India, Singapur
y Sudáfrica.
4 La Jornada, 30 de junio, 2008 5 La Tercera Comisión de Trabajo del Senado incluye: Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Públicas.
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Los estudios realizados por Warda (2001, 2006) y la OCDE encuentran algunas
diferencias interesantes el tipo de tratamiento que otorgan los países a las empresas
grandes y pequeñas. Por ejemplo, México, junto con España, China y Portugal otorgaron
los mayores niveles de subsidio y no distinguen entre pequeñas y medianas empresas. En
contraste, países como Canadá, Holanda e Italia otorgan estímulos más generosos hacia
las empresas pequeñas. La siguiente gráfica tomada del estudio de Warda ilustra algunas
de estas diferencias.
Fuente: OCDE (2007) Innovation and Growth: Rationale for an Innovation Strategy, Paris.
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Modalidades
Los primeros incentivos se otorgaban sobre la base del gasto incremental en I+D de la
empresa en un determinado periodo. Sin embargo nuevas modalidades y combinaciones
han venido apareciendo.
En un estudio reciente Warda (2006: 13) identificó las siguientes combinaciones. De
acuerdo con este autor, 12 países de la OECD ofrecieron créditos fiscales en el 2005; 8
ofrecieron créditos basados en el monto del gasto en I+D; 2 emplearon únicamente
créditos basados en el monto de incremento del gasto en I+D tomando un periodo de
referencia; tres usaron un sistema mixto, que combinó estas dos posibilidades; mientras
que un países puso a disposición de sus empresas ambas modalidades, que ha fijado
como excluyentes.
El mismo autor señala que la tendencia apunta a deshacerse de las modalidades
incrementales a favor de las basadas en el volumen del gasto total en I+D, debido a su
mayor facilidad para ser implementado.
En varios países, los apoyos a las empresas pequeñas y medianas son más generosos con
relación a las empresas grandes.
El desarrollo de instrumentos fiscales atractivos para las empresas también ha sido
valorado por varios gobiernos como una forma de elevar el ambiente competitivo y así
enfrentar la creciente competencia global en la atracción de inversión extranjera directa,
con alto contenido tecnológico.
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5. Reflexiones finales y conclusión
Después de revisar las principales características del proceso de gestación, diseño,
negociación, cabildeo e instrumentación de los Estímulos Fiscales, surgen los siguientes
puntos de reflexión y conclusión, cada uno de los cuales ameritaría abrir una línea de
investigación profunda al respecto.
1. Las tendencias internacionales en materia de políticas de CTI no bastan por sí
mismas para trasladar instrumentos y políticas que han funcionado en el exterior; ni
tampoco su deseo de ser incorporadas por actores locales. Es necesario contar con la
presencia de actores nacionales, que las traduzcan (en el contexto de las necesidades
nacionales particulares), las hagan propias y construyan los vínculos necesarios entre los
actores pertinentes.
2. Ante un escenario de relativo vacío institucional, caracterizado por la ausencia de
instrumentos efectivos para el desarrollo tecnológico, es explicable que las propuestas de
actores sociales emergentes adquieran visibilidad y resonancia; siempre que la
organización que las postule haya desarrollado bases de representatividad, compromiso y
representatividad.
3. Cabe señalar que este tipo de actores no emergen por generación espontánea, sino
que son la consecuencia de capacidades y conocimientos acumulados en un grupo de
instituciones y actores, cohesionados por intereses comunes y provenientes de ámbitos
institucionales y culturales semejantes.
4. Los argumentos técnicos de una propuesta de política pública para desarrollo
tecnológico, que podría estar bien calificada desde el punto de vista técnico, no bastan
para convencer a los tomadores de decisión de sobre la necesidad de implementarla.
5. Para que una propuesta de este tipo puede instrumentarse en la práctica, hace falta
asumir un proceso de liderazgo claro y paciente, capaz de generar consensos y capacidad
de cabildeo. Así como saber anticipar coyunturas políticas adecuadas.
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6. En una economía con muy escasos recursos, no es sorprendente que algunos
actores asuman posturas de aparente competencia o rivalidad; sin embargo, la vigilancia
y presión que unos ejercen sobre los otros, se constituye en una presión por justificar,
legitimar y mejorar el desempeño de cada uno y el resultado de sus propuestas.
7. Esto genera elementos de presión reales para incorporar el aprendizaje generado en
las evaluaciones como un insumo para el rediseño y mejoramiento de un instrumento de
política como es el caso del los Estímulos Fiscales para el Desarrollo Tecnológico.
Bibliografía
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10. OCDE (2007) Science, Technology and Industry Scoreboard 2007, Paris.
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13. Sanz et al (2007) Evaluación de la política de I+D e innovación de México (2001-2006). (Disponible en: http://201.149.22.140/documento/18.pdf)
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15. Warda, Jacek, JW Innovation Associates, Inc. (2006) Tax Treatment of Business Investments in Intellectual Assets, An International Comparison, STI Working Paper 2006/4, OECD, Paris (Disponible en: www.oecd.org/dataoecd/53/4/36764076.pdf)
Documentación jurídica
1. Gaceta del Senado (2008) Dictamen a Discusión: “De la Tercera Comisión, el que contiene como punto de acuerdo: relativo al otorgamiento de estímulos fiscales en materias de ciencia y tecnología”. Gaceta del Senado, 23 de julio del 2008.
2. Ley de Ciencia y Tecnología (2002), DOF, México.
3. Ley del impuesto sobre la Renta (2002), art. 219, Diario Oficial de la Federación (DOF), 1 de enero 2002.
4. Ley del Impuesto sobre la Renta (2002), DOF, México.
5. Ley de Ingresos de la Federación (2002), Art. 15 al 17, DOF, México.
6. SHCP, Reglas de Operación del Comité Interinstitucional del Estímulo Fiscal para la Investigación y el Desarrollo Tecnológico (2001).