civil society participation in the budgetary process opt

МЯНГАНЫ ХӨГЖЛИЙН 9 ДЭХ ЗОРИЛГЫГ ХЭРЭГЖҮҮЛЭХЭД ДЭМЖЛЭГ ҮЗҮҮЛЭХ” ТӨСӨЛ

2010

Иргэний нийгмийн байгууллагын төлөөлөгчид Улсын төсвийн төслийг боловсруулах, батлах үед саналаа албан ёсоор өгөх иргэний нийгмийн байгууллагын тоог нэмэгдүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх

“МХЗ-9: ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦ ДАХЬ ИРГЭНИЙ НИЙГМИЙН ОРОЛЦОО” СЭДЭВТ СУРГАЛТЫН ГАРЫН АВЛАГА

2

"Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë

DDC 336.012.1

T-602

ISBN – 978-99929-961-8-8

© 2010 MХЗ9 төсөл, НҮБХХ, Монгол Улс. Зохиогчийн эрх хамгаалагдсан.

Энэхүү материалыг ашиглахтай холбоотой асуудлаар НҮБХХ-ийн дэмжлэгтэйгээр хэрэгжиж буй Хүний эрхийг баталгаажуулах, ардчилсан засаãлàлыг бэхжүүлэх, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг хэрэгжүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх төслийн багтай холбоо барина уу!

Монгол улсын Шинжлэх ухааны академи Философи, социологи, эрх ç¿éí хүрээлэн ШУА-ийн Хүрээлэнгүүдийн нэгдсэн II áàéðУлаанбаатар - 211238 Баруун сэлбийн гудамж -15 Чингэлтэй дүүрэг, Монгол улс Tel: (976-11) 7011-0499 Fax: (976-11) 7011-0499Email: [email protected]

Боловсруулсан: Ï.Äîðæñ¿ðýí Л.Отгонтуяа Ã.ÝíõáàÿðХянан тохиолдуулсан: Я.Очирсүх Техник редактор: О.Хатанболд

3


ӨМНӨХ ҮГ

Çàñàãëàëûí ¿íýëãýý õèéæ áàéãàà ãîë çîðèëãî áîë òîäîðõîé óëñ îðíóóäûí çàñàãëàëûí òºëºâ áàéäëûã ººð õîîðîíä íü õàðüöóóëàõ, àíãèëàë, äàðààëàëä îðóóëàõ, óëìààð ¿íýëãýýíèé ä¿íã îëîí óëñûí áàéãóóëëàãà, õàíäèâëàã÷ îðíóóäààñ õºãæèæ áóé îðíóóäàä ¿ç¿¿ëýõ çýýë òóñëàìæèéí áîäëîãîä àøèãëàõàä ÷èãëýãäýæ áàéãàà áîëíî. Çàñàãëàëûí ¿íýëãýýíèé àðãà ç¿é, àðãà÷èëàë øèíæëýõ óõààíû ¿íäýñòýé áîëîâñðóóëàãäàæ îëîí óëñûí áàéãóóëëàãà áîëîí ¿íäýñíèé õýìæýýíä çàñàãëàëûí ¿íýëãýý õèéõ àæèë ºðãºæèæ áàéíà.Ñ¿¿ëèéí ¿åä ¿íäýñíèé õýìæýýíä çàñàãëàëûí åðºíõèé ¿íýëãýý õèéõèéí çýðýãöýý ñàëáàðûí áîëîí îðîí íóòãèéí ò¿âøèíä çàñàãëàëûí ¿ð íºëººíèé ¿íýëãýý õèéõ àðãà÷èëàë, áàãö ¿ç¿¿ëýëòèéã áîëîâñðóóëæ õýðýãëýõ ñàíàë, ñàíàà÷èëãà îëíîîð ãàðàõ áîëëîî. Èéì ñàíàà÷èëãûí õ¿ðýýíäòºðèéí áàéãóóëëàãóóäûí òºñâèéí èë òîä, íýýëòòýé áàéäëûã çàñàãëàëûí ¿íýëãýýíèéíýã ÷óõàë ¿ç¿¿ëýëò áîëãîí øèíæëýõ ÿâäàë èõýýõýí àíõààðàë òàòàæ áàéíà.

Òºñºâ òºëºâëºëòèéí ìºí ÷àíàð áîë õÿçãààðëàãäìàë íººöèéã àëü áîëîõ ¿ð àøèãòàé õóâààðèëæ, çàðëàãûí áîëîìæèò îëîí õóâèëáàð äóíäààñ ñîíãîëò óõààëàã õèéõ ÿâäàë þì. Ãýõäýý óëñûí òºñºâ áîë á¿õ òºñâèéí åðºíõèé øèíæèéã àãóóëäàã ÷, ºðõ ãýðèéí áîëîí áèçíåñèéí áàéãóóëëàãûíòºñâººñ õýä õýäýí ç¿éëýýð ÿëãààòàé.

Óëñûí òºñºâ íü ¿íäýñíèé õýìæýýíä çàðëàãûí áîëîìæèò õóâèëáàðààñ ñîíãîëò õèéæ, áàëàíñëóóëàí øèéäâýð ãàðãàõ ¿éë ÿâö áàéäàã. Óëñûí òºñâèéíòºëºâëºëòºä òºð, èðãýíèé íèéãýì, èðãýä áîëîí áóñàä ñîíèðõîã÷ òàëóóä îðîëöîæ, ò¿¿íèéã áàòëàõ, õýðýãæ¿¿ëõýä, ººðººð õýëáýë, òàòâàð òºëºã÷äèéí õóðèìòëàëààð á¿òñýí òºñâèéã õýðõýí çàðöóóëæ áóéäîëîí íèéòèéí ç¿ãýýñ õÿíàõ, õàðèóöëàãà òîîöîõ õýðýãñýë áîëãîí àøèãëàõ áîëñîí íü òºñâèéí íýýëòòýé, èë òîä áàéäëûã äýýøë¿¿ëýõ øààðäëàãûã áèé áîëãîæ áàéíà. Òºñºâ íýýëòòýé áîëîõûí õýðýýð òºñâèéí òàëààðõ èðãýä, èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãóóä òºñâèéí ¿éë ÿâöûí òàëààð çîõèõò¿âøíèé ìýäëýã ìýäýýëýëòýé áàéõ õýðýãòýé áîëäîã. Èéìýýñ “Óëñûí òºñâèéí òºñëèéã áîëîâñðóóëàõ, áàòëàõ ¿åä ñàíàëàà àëáàí ̧ ñîîð ºãºõ èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãûí òîî”-ã Ìîíãîë Óëñûí ÌÕ-èéí 9 äýõ çîðèëòûí íýã øàëãóóð ¿ç¿¿ëýëò áîëãîí ÓÈÕ áàòàëñàí áèëýý.¯¿íòýé óÿëäàæ óëñûí òºñâèéã á¿ðä¿¿ëýõ ¿éë ÿâö òºñâèéíõóâààðèëàëò, çàðöóóëàëò, òàéëàãíàëò, òºñâèéí èë òîä áàéäëûí ìºí ÷àíàð çýðãèéí òàëààð èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãóóäàä îíîë-ïðàêòèêèéí ç¿é çîõèñòîé õàíäëàãà, çºâ öýãöòýé, îéëãîëò áèé áîëãîõ çàìààð ÷àäàâõèéã íü áýõæ¿¿ëýõ çîðèëò èõýýõýí ÷óõàë áîëæ áàéíà.

Äýýð äóðüäñàí çîðèëòûã õýðýãæ¿¿ëýõ àæëûí õ¿ðýýíäÍ¯ÁÕÕ-èéí ñàíõ¿¿æèëòýýð Ìîíãîë Óëñàä õýðýãæèæ áóé “Õ¿íèé ýðõèéã áàòàëãààæóóëàõ, àðä÷èëñàí çàñàãëàëûã õºãæ¿¿ëýõ Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ” II øàòíû òºñëººñ èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãóóä, ò¿¿íä àæèëëàãñàä áîëîí ñîíèðõîã÷ á¿õ òàëóóäûí òºëººëºã÷äºä óëñûí òºñâèéí òºñëèéã áîëîâñðóóëàõ, áàòëàõ ¿åä ñàíàëàà àëáàí ¸ñîîð ºãºõ

4


èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãûí ÷àäàâõèéã íýìýãä¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ çîðèëãîîð “ÌÕÇ-9, òºñâèéí ¿éë ÿâö äàõü èðãýíèé íèéãìèéí îðîëöîî” ñýäýâò ãàðûí àâëàãà áîëîâñðóóëàí õýâëýæ áàéíà. Ãàðûí àâëàãûãèðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãóóä, ¿íäýñíèé áà îðîí íóòãèéí ò¿âøíèé ñîíèðõîã÷ òàëóóä áîëîí òºñâèéí ÷èãëýëýýð ñóäàëãàà øèíæèëãýý õèéäýã ñóäëàà÷, áàãø, îþóòàí, íèéò èðãýäèéí õýðýãöýýíä çîðèóëàâ. Ãàðûí àâëàãàä îðñîí ¿íäñýí ìàòåðèàë õýðýãëýãäýõ¿¿íèéã Óäèðäëàãûí àêàäåìèä èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãóóäûí òºëººëºã÷äèéã îðîëöóóëñàí “Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãî òºñâèéí ¿éë ÿâö äàõü èðãýíèé íèéãìèéí îðîëöîî” ñýäýâò ìîäóëèéí ñóðãàëò çîõèîí áàéãóóëæ òóðøñàíû ¿íäñýí äýýð äàõèí íÿãòàëæ, ñàéæðóóëñàí áîëíî.

Ãàðûí àâëàãûã áîëîâñðóóëñàí Çàñãèéí ãàçðûí õýðýãæ¿¿ëýã÷ àãåíòëàã Óäèðäëàãûí àêàäåìèéí Óäèðäàõóéí óõààíû ñóðãóóëèéí çàõèðàë Ï.Äîðæñ¿ðýí, Áèçíåñèéí óäèðäëàãààð ìýðãýø¿¿ëýõ õºòºëáºðèéí óäèðäàã÷ Ã.Ýíõáàÿð, Óäèðäëàãûí àêàäåìèéí äýðãýäýõ Óäèðäëàãà, áîäëîãî ñóäëàëûí õ¿ðýýëýíãèéí çàõèðàë, äîêòîð (Ph.D) Ë.Îòãîíòóÿà, õÿíàí òîõèîëäóóëñàí ß.Î÷èðñ¿õ, á¿õ òàëààð äýìæèæ òóñàëñàí “ÌÕÇ-9 õ¿íèé ýðõ, àðä÷èëñàí çàñàãëàëûã áýõæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ” òºñëèéí ¿íäýñíèé çºâëºõ, õàòàãòàé Õ.Õóëàí, ¿íäýñíèé ìåíåæåð Ö.Öýöýíáèëýã, òºñëèéí àæèëòàí Î.Õàòàíáîëä íàðò òàëàðõàë èëýðõèéëüå.

Óäèðäëàãûí àêàäåìèéí çàõèðàë,Òºñëèéí ¿íäýñíèé çàõèðàëÀêàäåìè÷, äîêòîð (Sc.D), ïðîôåññîð Ã.×óëóóíáààòàð

5


“МХЗ-9: ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦ ДАХЬИРГЭНИЙ НИЙГМИЙН ОРОЛЦОО”

СЭДЭВТ СУРГАЛТ

Зорилго: Улсын төсвийн төслийг боловсруулах, батлах үед саналаа албан ёсоор өгөх иргэний нийгмийн байгууллагын тоог нэмэгдүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх

Зорилт: Иргэний нийгмийн байгууллагын ажилтны: Монгол улсын төсвийн тогтолцоо, төсвийн орчил, төсвийн орлого,

зарлагын бодлого, хэрэгжилтийн талаарх мэдлэгийг дээшлүүлэх Төсвийг шинжилж дүгнэх ур чадварыг нэмэгдүүлэх Төсвийг танин мэдэж, төсвийн үйл явцад оролцох хандлагыг идэвхжүүлэх

Сэдэвчилсэн төлөвлөгөө

д/д Сэдвүүд Хичээлийн хэлбэр Цаг

1 Ардчилсан засаглал ба Мянганы хөгжлийн зорилтууд Лекц ярилцлага 2

2 Төсөв, төсвийн шинэчлэл Лекц ярилцлага 2

3 Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн үйл явц Лекц ярилцлага 2

4 Төсвийн зардлын ангилал, төлөвлөлт Лекц хэлэлцүүлэг 2

5 Төсвийн зарлагад шинжилгээ хийх аргууд, тэдгээрийн хэрэглээ Лекц, дасгал 2

6 Төсвийн ил тод байдал, төсвийн үйл явцад иргэний нийгмийн оролцоог хангах Лекц хэлэлцүүлэг 2

7 Төсвийн орлогын эх үүсвэрүүд, төсвийн орлого бүрдэлтийн чиг хандлага Лекц хэлэлцүүлэг 2

8 Татварын бодлогын үндсэн асуудал Лекц ярилцлага 2

9 Төсвийн тэнцэл ба алдагдлыг санхүүжүүлэх Лекц, дасгал 210 Засгийн газрын тусгай сангийн удирдлага Хэлэлцүүлэг 2

Нийт 20

Сургалт зохион байгуулсан багш нар:

П.Доржсүрэн Удирдлагын академийн Удирдахуйн ухааны сургуулийн захиралЛ.Отгонтуяа Удирдлагын академийн äýðãýäýõ Óäèðäëàãà, áîäëîãî ñóäëàëûí õ¿ðýýëýíãèéí çàõèðàëГ.Энхбаяр Удирдлагын академийн Бизнесийн удирдлагаар мэргэшүүлэх хөтөлбөрийн удирдагч

6


Зорилго Оролцогчдод засаглал, түүний хэмжүүр, Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлтийн тухай мэдлэгээ бататгахад нь дэмжлэг үзүүлэх

Хичээлийн хэлбэр Лекц, дасгалДэд сэдэв Засаглалын тухай ойлголт

Ардчилсан засаглалын хэмжүүрМонгол Улсын Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтүүд

Цагийн хуваарилалт Лекцийн зорилгыг танилцуулах Лекцийн агуулгыг танилцуулах Лекцийн дүгнэлт, асуулт хариулт

5 минут 80 минут 5 минут

Ашиглах материалын жагсаалт

Мянганы хөгжлийн зорилгуудыг хангах засаглал: үндсэн сэдэв ба шилдэг туршлага. НҮБ. 2008“Тогтоолд өөрчлөлт оруулах болон тогтоолын хавсралтыг шинэчлэн батлах тухай” УИХ-ын 2008 оны 1 дүгээр сарын 31-ний өдрийн тогтоол. Дугаар 13Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийн тайлбарFreedom House. “Freedom in the World Methodology – 2008”. http://www.freedomhouse.org/ D. Kaufmann, A.Kraay, and M. Mastruzzi. “Governance Matters VIII: Gover-nance Indicators 1996-2008”. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspTransparency International. “Corruption Perception Index 2008”. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi UNDP. Governance Indicators: A Users’ Guide. http://www.undp.org/oslocen-tre/cross.htm

1 СЭДЭВ : АРДЧИЛСАН ЗАСАГЛАЛ БА МЯНГАНЫ ХӨГЖЛИЙН ЗОРИЛГУУД

7


Дэд сэдэв:Засаглалын тухай ойлголт 1. Ардчилсан засаглалын хэмжүүр2. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтүүд3.

1. ЗАСАГЛАЛЫН ТУХАЙ ОЙЛГОЛТ Засаглал хэмээх ойлголтыг өнөөгийн агуулгаар Дэлхийн Банк анх хэрэглэсэн.

Дэлхийн Банкны 1989 оны илтгэлд өвөр СахарынАфрикийн орнуудад “засаглалын хямрал” нүүрлээд буйг тэмдэглэсэн байдаг. Удалгүй тус Банк сайн засаглалын тухай асуудлыг хэлэлцэх хэргийн төлөвлөгөөндөө албан ёсоор оруулж, Хөгжлийн эдийн засгийн асуудлаарх 1991 оны бага хурлыг “Сайн засаглал” сэдвийн дор зохион байгуулсан байна. Дэлхийн Банк сайн засаглалын эдийн засгийн хэмжигдэхүүн болох улсын салбарын удирдлага, байгууллагын хариуцлагын тогтолцоо, хууль дээдлэх ёс, шийдвэр гаргах үйл явцын ил тод байдал, мэдээллийн хүртээмж зэрэгт анхаарлаа хандуулж байв.Засаглалын тухай ойлголтыг Эдийн çасгийн õамтын àжиллагаа, õөгжлийн

áайгууллага (ЭЗХАХБ) болон Европын Холбоо хүлээн авч, өөр өөрөөр тодорхойлон хөгжлийн дэмжлэг үзүүлэхдээ тавьдаг шаардлагууддаа нэгтгэн оруулжээ. Засаглалын ойлголтыг гүнзгийрүүлэхэд Нэгдсэн ¿ндэсний áайгууллагын õөгжлийн õөтөлбөр (НҮБХХ) чухал үүрэг гүйцэтгэсэн юм. НҮБХХ сайн засаглалын тухай ойлголтын агуулгыг улс төрийн хэд хэдэн хэмжигдэхүүнээр өргөжүүлсэн байна. Эдгээр хэмжигдэхүүнд төрийн хууль ёсны байдал, хариуцлага хүлээх чадвар, төрийн байгууллагын чадвар, хууль дээдлэх ёс зэргийг багтаах болжээ.Засаглалын тухай зарим тодорхойлолтыг иш татъя. Дэлхийн áанкны Институтын

судлаачид (Кауфманн нар) засаглалыг улс оронд эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх уламжлал болон институци хэмээн тодорхойлоод үүнд 1) засаг төрийн байгууллагуудыг сонгох, хянах, өөрчлөн татан буулгах үйл явц, 2) үр нөлөө бүхий бодлого боловсруулж, хэрэгжүүлэх засаг төрийн чадвар, 3) иргэдийг хүндэлж, тэдний хоорондын эдийн засаг, нийгмийн харилцааг зохицуулах институцийн төлөвшил зэргийг оруулсан байна.ЭЗХАХБ-аас 1995 онд гаргасан Удирдамжид засаглал гэдгийг “улс орны

нөөцийг нийгэм, эдийн засгийн хөгжилд зориулан удирдахтай холбогдуулан улс төрийн эрх мэдэл, нийгэм дэх хяналтыг хэрэгжүүлэх” хэмээн Дэлхийн Банкны тодорхойлсонтой ойролцоо тодорхойлжээ. Глобал Засаглалын талаарх Комисс засаглал бол “хувь хүн, улсын болон хувийн институцèэс нийтийн хэргийг удирдах арга замын нийлбэр юм” гэсэн байна.Европын õолбоо засаглал гэж “тухайн улсын иргэддээ хүрч үйлчлэх чадварыг

хэлнэ. Энэ нь төрөл бүрийн сонирхлыг нэгтгэн нөөцийг удирдах эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх дүрэм журам, үйл ажиллагаа юм. …Засаглал бол … улс төр, нийгмийн системтэй холбоотой утга төгөлдөр бөгөөд практик ач холбогдолтой үзэл баримтлал.

ЛЕКЦ: МЯНГАНЫ ХӨГЖЛИЙН ЗОРИЛТУУД БА АРДЧИЛСАН ЗАСАГЛАЛ

1

8


Хүний эрх, ардчилал, хууль дээдлэх ёс, эрх мэдлийн төвлөрлийг сааруулах, төрийн удирдлагыг төгөлдөржүүлэх асуудал хурцаар тавигдахын хирээр нийгмийн улс төрийн систем гүнзгийрч засаглал нь сайн засаглалд шилжинэ” гэжээ. Европын Комисс сайн засаглалыг “эдийн засаг, нийгмийн шударга, тогтвортой хөгжлийн төлөө улс орны бүх нөөц баялгийг ил тод, хариуцлагатайгаар удирдах” хэмээн тодорхойлжээ. Мөн нөөцийг байршуулж удирдахад хуулийн гүйцэтгэх үүрэг, бие даасан шүүхийн тогтолцоо, ил тод байдал зэрэг сайн засаглалын хэд хэдэн шинжийг нэрлэж, авилгыг сайн засаглалын гол саад тотгор гэж үзсэн байна. Европын Комисс сайн засаглал зургаан бүрэлдэхүүн хэсгийг багтаана гэж сүүлийн үед үзэх болсон. Үүнд: хүний эрх, ардчилах үйл явц, эрх зүйт төр, иргэний нийгмийн бэхжилт, төрийн захиргааны шинэчлэлийг оруулжээ. Тухайлбал, ардчилах үйл явц болон хүний эрхийг хүндэтгэх явдлыг сайн засаглалын чухал бүрэлдэхүүн хэсэг гэж үзэх болсон.НҮБХХ-èéн баримт бичгүүдэд засаглалыг дараах байдлаар тодорхойлжээ.

“Төр, иргэний нийгэм, хувийн секторын хоорондын харилцаагаар дамжуулан улс орон өөрийн эдийн засаг, улс төр, нийгмийн харилцааг зохицуулах үнэт зүйлс, бодлого, институтийн тогтолцоог засаглал гэнэ. Засаглал бол …шийдвэр гаргаж хэрэгжүүлэхийн тулд нийгэм өөрийгөө зохион байгуулах арга зам. Засаглал иргэд, нийгмийн бүлгүүд ашиг сонирхол, өөр хоорондын ялгаатай байдлаа илэрхийлэх, хуулиар тодорхойлогдсон эрх, үүргээ хэрэгжүүлэх механизм, үйл явцаас бүрдэнэ”.

2003 онд Улаанбаатар хотноо хуралдсан Ардчиллыг шинээр болон сэргээн тогтоосон орнуудын олон улсын V бага хурлаас баталсан “Улаанбаатарын тунхаг” хэмээх баримт бичигт “Ардчилсан засаглал нь хууль ёсны бөгөөд мэдрэмжтэй, төлөөлөл болон оролцоог хангасан, ил тод хийгээд хариуцлагатай, эрх зүй, хууль ёсонд үндэслэсэн тогтолцоо юм” гэжээ.Дээр дурьдсан олон тодорхойлолтыг үзвэл засаглал бол төр, хувийн сектор,

иргэний нийгмийн удирдлагын үйл явц, институцийн тогтолцоог хамарсан, олон талтай, нарийн ээдрээтэй үзэгдэл болж байна. Засаглалыг ийнхүү өөр хоорондоо нэлээд ялгаатай олон янзаар тодорхойлж буй явдал энэхүү ойлголтын суурь үзэл баримтлалыг гүнзгийрүүлэн боловсруулах шаардлага байгааг илтгэн харуулж байгаа юм. Тухайлбал, НҮБХХ сайн засаглалын үндсэн шинжид оролцоо, хууль дээдлэх ёс, ил тод байдал, мэдрэмжтэй байдал, зөвшилцөлд чиглэсэн байх, тэгш байдал, үр нөлөө болон үр ашиг, хариуцлагыг багтааж авч үздэг бол Азийн õөгжлийн áанк хариуцлага, ил тод байдал, урьдчилан мэдэгдэх байдал, оролцоо гэсэн байна. Ойлголт, үзэл баримтлалын энэхүү ялгаа засаглалын үндсэн элемент, үндсэн хэмжигдэхүүнийг тодорхойлох, цаашлаад засаглалын төлөв байдлыг хэмжих үзүүлэлтийг боловсруулахад нөлөөлөх нь ойлгомжтой. Сүүлийн үед, ялангуяа НҮБХХ-өөс сайн засаглалын ойлголтын зэрэгцээ

ардчилсан засаглалын үзэл баримтлалыг боловсруулахад илүү анхаарч байна. Сайн засаглал улс орны эдийн засгийн өсөлтөд түлхэц болно. Харин урт хугацааны хөгжлийн үүднээс хандвал засаглалыг “ардчилах” шаардлагатай гэж үзэж байна. Засаглалыг хэмжих зорилгоос хамаарч, тухайлбал засаглалын ерөнхий төлөв

байдал, чиг хандлагыг судлах, төрийн зүгээс хүлээсэн үүргээ хэрхэн биелүүлж байгаад үнэлэлт дүгнэлт өгөх, эсвэл бодит нөхцлийг, жишээлбэл хувь хүн

9


хуульд заасан эрхээ хэрхэн эдэлж буйг тодорхойлох зэргээс хамааран засаглалын үзүүлэлтийг боловсруулах өөр өөр арга зүй, аргачèлал бий болжээ.

2. АРДЧИЛСАН ЗАСАГЛАЛЫН ХЭМЖҮҮРЗасаглалын төлөв байдлыг хэмжих судалгаа ардчиллын болон хүний эрхийн

төлөв байдлыг хэмжиж эхэлсэнтэй харьцуулахад ахархан түүхтэй. 1980-аад оны сүүлчээс олон улсын болон төрийн бус байгууллага, судлаачид сайн засаглалын янз бүрийн үзүүлэлтийг боловсруулж эхэлсэн. Эхэн үед сайн засаглалын хэмжүүр байгаагүй тулэдийн засагт сайн засаглалын үзүүлж буй эерэг нөлөөлийг судлах зорилгоор улс төрийн хөгжлийн үзүүлэлт, хуулийн байгууллагын чөлөөт, хараат бус байдлыг үнэлэх хэмжүүрийг орлуулан хэрэглэх нь олонтаа байв. Тухайлбал, Freedom House-ийн судалгааны дүнг засаглалын орлуулах хэмжүүр болгон өргөн хүрээнд ашигласаар иржээ.Тун удалгүй засаглалын судалгаанд Freedom House-ийн хэмжүүрийг ашиглах

явдал зөв эсэхийг шүүн хэлэлцэх болсон хэдий ч олон төрлийн судалгаанд өнөөг хүртэл хэрэглэсээр ирсэн.Засаглалын төлөв байдлыг хэмжихэд Freedom House-ийн судалгааны зэрэгцээ

альтернатив үзүүлэлтийг ашиглах санаачилгууд гарч ирсэн. Тухайлбал, улс төрийн хүчирхийллийг илэрхийлэх үзүүлэлтийг (хувьсгал, цэргийн эргэлт болон улс төрийн аллага) “муу” засаглалын хэмжүүр болгон ашигладаг. Улс төрийн хүчирхийлэл их байх тусам өмчийн эрхийн хэрэгжилт тааруу гэсэн үндэслэлээр энэ үзүүлэлтийг сайн засаглалын хэмжихэд орлуулах үзүүлэлт болгон хэрэглэх явдал бий. Дэлхий дахины засаглалын багц үзүүлэлтийг Кауфманн, Краэй, Зойдо-

Лобатон (Kaufmann, Kraay, and Zoido-Lobaton (KKZ)) нар боловсруулан Дэлхийн Банкны Институтээс эрхлэн жил тутам гаргах болсноор судлаачид, бодлого боловсруулагчдын анхаарлыг сүүлийн үед нэлээд татаж байна. 2007 оны байдлаар дэлхийн 212 орныг хамраад байгаа энэхүү судалгаа 30 гаруй бие даасан эх сурвалжийн 310 үзүүлэлтийг 6 багц үзүүлэлт болгон нэгтгэсэн байна. Үүнд: Иргэдийн санаа бодлыг сонсох, хариуцлага хүлээх байдал (Иргэдийн оролцоо,

бие даасан хэвлэл мэдээлэл)Улс төрийн тогтвортой байдал (Хүчирхийлэл, төрд учруулах аюул занал) Засгийн газрын үр нөлөө (Төрийн үйлчилгээний чанар)Зохицуулалтын чанар (“Зах зээлд ээлтэй” бодлого)Эрх зүйт төр (Гэмт хэргийн байдал, шүүх засаглалын төлөвшил)Авлигад тавих хяналт (Авлèгын талаарх ойлгоц төсөөлөл)

Трансперэнси Интернэшнл: авлигын индексүүд Трансперэнси Интернэшнл олон улсын ТББ 1993 онд байгуулагдсан. Үүсгэн

байгуулагч нь П.Эйгэн. Байгууллагын бүтэц захирлын зөвлөл, зөвлөлдөх зөвлөл, олон улсын нарийн бичгийн дарга нарын газар (Берлин хотод байрладаг), 90 гаруй үндэсний бүлгээс бүрддэг байна. Хөгжлийн тусламж үзүүлдэг олон улсын байгууллага, хавдивлагчдаас санхүүждэг. Дараахü үйл ажиллагаа явуулдаг. Үүнд:

Зөвлөх буюу ав ëèгын чиг хандлагад мониторинг хийх, асуудлыг тодруулах Авлигын төсөөллийн индекс (Corruption Perception Index) ▪Авлигын дэлхийн барометр (Global Corruption Barometer) ▪Хээл хахууль өгөгчдийн индекс (Bribe Payers Index) ▪

10


Ав ëèгын эсрэг олон улсын конвенцè, хэм хэмжээг дэмжих НҮБ-ын Авлигатай тэмцэх Конвенци (2003), ▪Африкийн холбооны Авлигатай тэмцэх Конвенци (2003), ▪Европын зөвлөлийн Авлигатай тэмцэх Конвенци (1999), ▪Хээл хахуультай тэмцэх ЭЗХАХБ-ын Конвенци (1997), ▪Америк тивийн улс орны Авлигатай тэмцэх Конвенци (1996). ▪

Мэдлэг, мэдээлэл түгээх Гарын авлага бэлтгэх ▪Бодлогын судалгаа хийх ▪

Авëèгын төсөөллийн индекс (Corruption Perception Index (CPI))Трансперэнси Интернэшнл-èéн Авлигын төсөөллийн индекс төрийн албан

хаагчид, улс төрчдийн дунд авлига хир зэрэг тархсан тухай төсөөллөөр улс орныг зэрэглэлд оруулан нэр хүнд бүхий, бие даасан байгууллагуудаас тухайн улсын болон гадаадын шинжээч, бизнес эрхлэгчдийн дунд хийх санал асуулгын мэдээнд тулгуурлан гаргадаг нийлмэл үзүүлэлт юм.Авлигын төсөөллийн индексийг 1995 оноос эхлэн жил бүр гаргаж байна. 2007

оны судалгаанд мэдээллийн 14 эх сурвалжийг, тухайлбалWorld Economic Forum, Institute for Management Development, Economist Intelligence Unit, Freedom House зэрэг байгууллагын мэдээллийн санг ашигласан байна. Авлигын төсөөллийн индексийг боловсруулах судалгаанд 2005 онд 159, 2006 орныг 163, 2008 онд 180 орон хамрагджээ.Авлигын төсөөллийн индексээр дэлхийн улс орныг харьцуулсан жагсаалтын

тухайд нэг зүйлийг анхаарах учиртай. Жил бүр судалгаанд хамрагдах орны тоо өөрчлөгддөг тул жагсаалтад тухайн улс орны эзэлж буй байр бага зэрэг өөрчлөгдөх нь ямар ч утга илэрхийлэхгүй. Иймд индексийн агуулга хэрхэн өөрчлөгдөж буйд анхаарах нь чухал юм.

Авлигын төсөөллийн индекс давуу болон сул талтай.Давуу тал:

Арга зүй нь ил тод. ▪“Муу жишээ”-г харуулдаг. ▪Олон нийтийн төсөөллийг илэрхийлдэг. ▪

Сул тал:Мэдээллийн эх сурвалжийн стандарт өөр өөр (судалгааны асуулт, түүвэр, ▪оролцогчдын тоо гэх мэт).Субъектив үнэлгээ нь “объектив” үзүүлэлт мэт харагддаг. ▪Авлигын учир шалтааныг харуулахгүй. ▪

Авлигын дэлхийн барометр (Global Corruption Barometer (GCB))Трансперэнси Интернэшнл энэ индексийг 2003 оноос эхлэн гаргаж байгаа юм.

2007 онд 60 орны 63,199 хүнийг судалгаанд хамруулан тэднээс санал асуулга авчээ. Авлигын талаарх жирийн иргэдийн төсөөллийг илэрхийлдэг, авлигад хамгийн их өртсөн байгууллага, салбарыг (авлигын эрэлтийн талыг) нэрлэдэгт энэ индексийн онцлог оршино.

11


Авлигын дэлхийн барометрийн 2007 оны судалгааны гол үр дүн: 1

Ядуучууд авлигын улмаас хамгийн их хохирдог. Тэд авлига цаашдаа багасна гэдэгт хамгийн бага итгэж байгаа аж.Өнгөрсөн нэг жилийн хугацаанд дэлхийн 10 хүн тутмын 1 нь хахууль өгсөн байна. Ази Номхон Далайн бүс нутаг, Зүүн Өмнөд Европт хахууль авах явдал нэмэгдсэн. Цагдаа, шүүхийн ажилтантай тулгарах, бүртгэх, зөвшөөрөл олгох үйлчилгээ авах үед хахууль хамгийн их байна. Олон түмэн улс төрийн намууд, парламент, цагдаа, хууль шүүхийн байгууллагууд хамгийн их авлигад автагддаг гэж үзэж байна. Судалгаанд оролцогчдын тал хувь ирэх гурван жилд улс оронд нь авлига өснө гэж үзэж байна. Судалгаанд оролцогчдын тал хувь нь авлигатай тэмцэх талаар засаг төрөөс явуулж буй үйл ажиллагаа үр дүн өгөхгүй байна.

Хээл хахууль өгөгчдийн индекс (Bribe Payers Index (BPI))Экспортын хэмжээгээр тэргүүлж буй 30 орныг эдгээр орны пүүс компаниуд

гадаад оронд үйл ажиллагаа явуулахдаа хээл хахууль хир өгдөг байдлаар жагсаадаг (авлигын нийлүүлэлтийн талыг харуулдаг). 2006 онд явуулсан судалгаагаар 125 орны 11,232 бизнес эрхлэгчдээс санал асуулга авсан байна. Засаглалын үзүүлэлт, түүний дотор авëèгын үзүүлэлтийг зээл тусламжийн

бодлогод хэрэглэж буйг харуулах практик жишээг АНУ-ын Мянганы сорилтын сангаас тусламж үзүүлэх улс орныг шалгаруулахад хэрэглэж буй шалгуур үзүүлэлтээс харж болно.

Мянганы сорилтын сангийн шалгуур үзүүлэлт:Шударга засаглахуй:

Иргэний эрх чөлөө (Freedom House) 1. Улс төрийн эрх (Freedom House) 2. Иргэдийн санаа бодлыг сонсох, хариуцлага хүлээх байдал (Дэлхийн 3. банкны Институт/Kaufmann) Засгийн газрын үр нөлөө (Дэлхийн банкны Институт/Kaufmann) 4. Эрх зүйт төр (Дэлхийн банкны Институт/Kaufmann) 5. Авлигалд тавих хяналт (Дэлхийн банкны Институт/Kaufmann) 6.

Ард түмэнд хөрөнгө оруулахуй: Анхан шатны боловсролын зардал. ДНБ-д эзлэх хувиар (Дэлхийн 7. банк/үндэсний эх сурвалжууд ) Анхан шатны боловсролын хамран сургалт (Дэлхийн банк/Үндэсний 8. эх сурвалжууд) Эрүүл мэндийн зардал. ДНБ-д эзлэх хувиар (Дэлхийн банк/Үндэсний 9. эх сурвалжууд) Дархлаажуулалтын хувь: DPT and Measles (Дэлхийн банк/НҮБ/10.

Үндэсний эх сурвалжууд) Эдийн засгийн эрх чөлөөг дэмжихүй:

Зээлжих эрх (Institutional Investor Magazine) 11. 1 Report on the Transparency International Global Corruption Barometer 2007. p. 2 http://www.transparency.org

12


Инфляци (ОУВС) 12. Төсвийн алдагдлын хэмжээ. 3 жилээр (ОУВС/Үндэсний эх 13.

сурвалжууд) Худалдааны бодлого (Heritage Foundation) 14. Зохицуулалтын чанар (Дэлхийн банкны Институт) 15. Бизнес эхлэхэд шаардагдах өдрийн тоо (Дэлхийн банк)16.

3. МЯНГАНЫ ХӨГЖЛИЙН 9 ДЭХ ЗОРИЛГЫН ШАЛГУУР ҮЗҮҮЛЭЛТМонголд ардчилсан засаглалын үзүүлэлт боловсруулах, засаглалын төлөв

байдлыг судлах ажлын зүй ёсны үргэлжлэл бол Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын хэрэгжилтийг тайлагнах, түүний шалгуур үзүүлэлтийг боловсруулах төсөл юм. Төслийн зорилго үндэсний сонирхогч талууд засаглалын шинэчлэлийн хэрэгжилтийг хянах өмнө боловсруулсан ардчилсан засаглалын шалгуур үзүүлэлтийг сайжруулах, засаглалын холбогдолтой мэдээллийг цуглуулах, хадгалах, түүнд дүн шинжилгээ хийх Засгийн газар, Үндэсний статистикийн хороо (ҮСХ), иргэний нийгмийн чадавхийг бэхжүүлэхэд оршино. Түүнчлэн Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилго, түүнд хамаарах зорилтын хэрэгжилтэд тогтмол хяналт-шинжилгээ, үнэлгээний оролцоог хангасан тогтолцоог бий болгон хөгжүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх явдал юм.Төслийн хүрээнд ардчилсан засаглалын үзүүлэлтийг хянан үзэж, Мянганы

хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлт, тэдгээрт холбогдох мэдээллийг цуглуулах арга зүйг боловсруулан УИХ, ҮСХ, ТББ зэрэг сонирхогч талын санал зөвлөмжийг авч, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгод холбогдогч талын сүлжээг байгуулаад байна. Өнөөгийн байдлаар төслийн үйл ажиллагааны гол үр дүн бол 2008 оны 1 дүгээр сард Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг шинээр тодорхойлсон Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн зорилтыг батлах тухай УИХ-ын 2008 оны 13 дугаар тогтоолыг баталсан явдал юм. Түүнчлэн 2006 оны 5 дугаар сард төслийн удирдлага болон ҮСХ-ны хооронд байгуулсан гэрээний дагуу 2007 оны 12 дугаар сард ҮСХ-ны Өрхийн нийгэм, эдийн засгийн судалгаанд хамруулах Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгод хамаарах асуултыг туршилтын судалгаа хийв. Үүнээс гадна 2008 оны 3 дугаар сард Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг хэрэгжүүлэх асуудлаар үндэсний зөвлөлдөх уулзалтыг зохион байгуулж, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилго, түүний хэрэгжилтийн талаар вэб хуудасыг нээсэн. Түүнчлэн Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг хэрэгжүүлэхэд чиглэсэн Засгийн газрын интервенцийн талаар зөвлөмж боловсруулж, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг хэрэгжүүлэх асуудлаарх хоёр удаагийн дугуй ширээний ярилцлага зохион байгуулсан (Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгод хамаарах Засгийн газрын хөтөлбөрийн матриксыг бэлтгэсэн) зэрэг завсрын үр дүнд хүрээд байна.

Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг боловсруулах үйл явцМянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох ажил

дараах үе шаттайгаар явагдлаа. Үүнд: Урьдчилан төлөвлөх, бэлтгэл хангах (2007 оны хавар); 1) Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын зорилт бүрт хамаарах үндсэн асуудал, 2) шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох (2007 оны зун); Дүн шинжилгээ хийх, сонирхогч талуудтай зөвлөлдөх, ардчилсан засаглалын 3)

13


үзүүлэлтийг нэгтгэн багцлах (2007 оны намар); Шалгуур үзүүлэлтийг төрийн болон төрийн бус байгууллагуудаар 4) хэлэлцүүлэх, сурталчлах, Монгол Улсын МХЗ-ыг хэрэгжүүлэх үйл явцтай уялдуулах (2007-2008 оны өвөл); Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын суурь үзүүлэлтийг гаргах мэдээлэл 5) цуглуулах, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын хэрэгжилтэд хяналт-шинжилгээ, үнэлгээ хийх механизмыг институтчилэх, шалгуур үзүүлэлтийг зохистой ашиглахад чиглэсэн ажиллагаа (2008 он).

Төслийн үйл ажиллагаа бүхэлдээ холбогдогч бүх тал (Çасгийн газар, судлаачид, иргэний нийгэм зэрэг)-ын оролцоог хангах, шийдвэр гаргагч, шинжээч, эмзэг бүлгийн иргэдийг татан оролцуулах, иргэний нийгмийн сүлжээг бий болгох, тэдний оролцоотой сурталчилгаа хийхэд чиглэгдсэн.

Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг сонгохдоо төслийн багийн гишүүд, шинжээчид дор дурдсан шалгах асуултыг хэрэглэсэн болно:

Үндэслэлтэй байх 1. Шалгуур үзүүлэлт хэмжихийг зорьж буй зүйлээ хэмжиж чадаж байна уу? Норматив үндэслэл нь юу вэ? Найдвартай байх2. Янз бүрийн хүмүүс адил эх сурвалж, мэдээллийг кодлох нэгэн дүрмээр тухайн үзүүлэлтийг хэрэглэж болох уу?Хэмжилтийн алдааг бууруулах3. Өөр өөр орон зай, цаг хугацаанд хэмжилт хийхэд алдаа гарах уу?) Ил тод байх4. Үзүүлэлт тодорхойлох үйл явц ил тод уу? Төлөөлөх чадвартай байх5. Судалгаанд ямар түүвэр хэрэглэсэн бэ? Хэмжих нэгжийг төлөөлөх жишээ бий юү? (жишээ нь: улс орон, бүс

нутаг) Товчлолыг болгоомжтой ашиглах6. Оноо, шатлал нь хоорондоо ялгаатай бүлгээс бүрдэж чаддаг уу? (хэт хялбарчлах асуудал гардаг уу?) Мэдээллийн зөрүүг багасгах7. Мэдээллийн ямар эх сурвалжийг ашигласан бэ? (зөрүүтэй юу?) Үзүүлэлтийг нэгтгэн дүгнэхэд асуудал гаргахгүй байх8. Нэгдсэн үзүүлэлтийн хувьд агрегаци [ Редактор: нэгтгэн дүгнэх]-ийн дүрэм хир тохиромжтой бөгөөд ойлгомжтой вэ?

Төслийн баг монгол орны нөхцөлд тулгамдаж буй ардчилсан засаглалын тодорхой асуудлыг илэрхийлэх шалгуур үзүүлэлтийг сонгох шаардлагатай гэж үзсэн бөгөөд АШСТО-ын олон улсын V бага хурлын шийдвэрийг хэрэгжүүлэх төслийн үр дүн, ялангуяа ардчилсан засаглалын дагалдах үзүүлэлтийн аргачлалд тулгуурласан болно. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлохдоо тоон болон чанарын хэмжүүр, ялангуяа тоон үзүүлэлтийг голчилж, шийдвэр гаргагчдад үнэн зөв мэдээлэл өгөх үзүүлэлтийг сонгох, жендерийн болон ядуурлын задаргаатай үзүүлэлтийг оруулах, мэдээлэл цуглуулах зардал, цаг хугацаа зэргийг харгалзсан болно.

14


Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийн сүүлийн хувилбарыг гаргах явцад 2007 оны сүүлч, 2008 оны эхээр төрийн болон иргэний нийгмийн байгууллагын төлөөлөгчидтэй хэд хэдэн удаа уулзалт зохион байгуулж, санал зөвлөмжийг нь авсан. Ингэхдээ 2005-2006 онд ардчилсан засаглалын үзүүлэлт боловсруулах судалгаа хийсэн шинжээч, ажилтнуудтай тусгайлан зөвлөсөн болно. УИХ-ын Нийгмийн бодлого, боловсрол, соёл, шинжлэх ухааны байнгын хорооны болон “Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн зорилтыг батлах тухай” УИХ-ын 2005 оны 25 дугаар тогтоолд өөрчлөлт оруулах УИХ-ын тогтоолын төслийг боловсруулах ажлын хэсгүүдтэй хийсэн уулзалтууд шалгуур үзүүлэлтийг хянан үзэх, зарим үзүүлэлтийг шинээр томъёолох, түүнчлэн тэдгээрийг сурталчлан таниулах ажилд яам, агентлагийн удирдах ажилтныг татан оролцуулахад дэмжлэг болсон. 2008 оны 3 дугаар сард болсон Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийн асуудлаар зохион байгуулсан үндэсний зөвлөлдөх уулзалтаар шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох, сонгох үйл явцын талаарх ойлголтыг цэгцлэх, сонгон авсан үзүүлэлтийг магадлах, олон нийтэд сурталчлах ажлын стратегийг боловсронгуй болгох асуудлыг хэлэлцсэн юм. Энэхүү уулзалт Мянганы хөгжлийн 8 болон 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг хариуцагч талын дунд харилцан ойлголцлыг бий болгох чухал үр дүнтэй болсон. Төслийн хүрээнд эмэгтэйчүүд, нийгмийн эмзэг бүлгийн иргэдийг төлөөлөх

иргэний нийгмийн бүлгүүдтэй хамтран ажиллахад онцгой анхаарал хандуулсан. Жендерийн асуудал болон эмзэг бүлгийн иргэдэд дэмжлэг үзүүлэх чиглэлээр ажилладаг 20 орчим ТББ-ыг нэгтгэсэн “Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг дэмжих ТББ-ын сүлжээ”-тэй нягт хамтран ажиллаж, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын ач холбогдлыг таниулах, хэрэгжилтийг хангах кампанит ажлыг эхлүүлээд байна. Энэхүү сүлжээнд Монголын хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн үндэсний холбоо, Хөгжлийг гарц, Хүчирхийллийн эсрэг үндэсний төв зэрэг байгууллага багтаж байна. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын талаар иргэдийн ойлголт, мэдлэгийг дээшлүүлэх ажлыг “Чөлөөт сэтгэлгээ” сэтгүүл болон дөрвөн сонинтой хамтран хэрэгжүүлж байна. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох явцад

дараах сорилт, бэрхшээл тулгарч байсан. Үүнд: Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлт нэг бүрээр 1. суурь болгон авах утгыг боловсруулахад нэлээд цаг хугацаа, хүчин чармайлт шаардлагатай байгаа; төслийн хугацаанд хийж гүйцэтгэхэд бэрхшээлтэй байна. МХЗ-ын хэрэгжилтийн явц байдлын тухай гурав дахь илтгэл 2009 онд гарах бөгөөдилтгэлийг бичиж дуусгах үед Монгол Улсын Засгийн газар, холбогдогч талууд 9 дэх зорилгын суурь үзүүлэлтийг гаргасан байна гэж төслийн баг тооцоолж байна. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг хэд хэдэн 2. байгууллага боловсруулах бөгөөд МХЗ-ыг хэрэгжүүлэх, тайлагнахад гол үүрэг бүхий Сангийн яам Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлтийн тайлан боловсруулах ажлыг зохицуулах үүрэг гүйцэтгэнэ гэж үзэж байна. МХЗ-ын хяналт-шинжилгээний тогтолцоог бий болгох ажлын хүрээнд Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлтээр тайлагнах механизм тодорхой болно.

15


МХЗ, түүний дотор 9 дэх зорилгын хэрэгжилтийн хяналт-шинжилгээ, 3. үнэлгээний талаарх иргэдийн ойлголт, мэдлэгийг дээшлүүлэх явдал нэн чухал.

16


Зорилго Төсвийн шинэчлэл, төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн зорилтын талаарх мэдлэгээ бататгахад дэмжлэг үзүүлэх

Хичээлийн хэлбэр Лекц, ярилцлагаДэд сэдэв Төсвийн онолын үндэс1.

Төсвийн шинэчлэл: зарим орны туршлага2. Төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн зорилтууд3.


5 минут 70 минут15 минут


Энхбаяр Г., Отгонтуяа Л. Төрийн санхүүгийн удирдлага. УБ., 2009 1. (Нэмж засварласан 2 дахь хэвлэл). Отгонтуяа Л. Төсвийн зарлагын удирдлага, төлөвлөлт. УБ., 20072. Монгол Улсын Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн 3. тухай хууль. Төрийн мэдээлэл. 2002. №28. 886-902.Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль. 2002.11.20. ТМ. 2002. 4. №44. 1324-1327.Улсын салбарын удирдлага, санхүүжилтийн шинэчлэл. Багц гарын 5. авлага. УБ., 2003.

2 СЭДЭВ: ТӨСӨВ, ТӨСВИЙН ШИНЭЧЛЭЛ

17


Дэд сэдэв:Төсвийн онолын үндэс1. Төсвийн шинэчлэл: зарим орны туршлага2. Төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн зорилтууд3.

1. ТӨСВИЙН ОНОЛЫН ҮНДЭСТөсвийн үүсэл хөгжил. Төсөв гэдэг үг дундад зууны Английн уут, цүнх, түрийвч

буюу “budget” гэсэн үгнээс гаралтай. XVI-XVII зуунд Английн хүй элгэний танхим хаанд олгох мөнгөн тусламжийг батàëдаг байжээ. Чуулган хаахын өмнө төрийн сангийн канцлер буюу сангийн сайд тухайн хуулийн төсөлтэй холбогдох баримттай цүнхийг нээдэг бөгөөд үүнийг “төсвийг нээх” гэж нэрлэж байсан ба сүүлд нь цүнхний нэр түүн доторх баримт бичгийн нэр болж хувирсан байна. XVII зууны сүүлчээс парламентаар батлагддаг төрийн орлого, зарлагын төлөвлөгөөг багтаасан баримт бичгийг төсөв гэж нэрлэх болжээ. Төсөв бол төр зардал гаргаж, түүнийг санхүүжүүлэхэд шаардагдах хөрөнгийг

бүрдүүлж эхэлсэн үеэс бус, харин төр өөрийн санхүүгийн үйл ажиллагааг төлөвлөж эхэлсэн буюу тодорхой хугацаанд орлого, зарлагын төлөвлөгөө зохиох болсон үеэс бий болсон байна. Профессор М.И.Боголепов “Улсын төсөв орчин үеийн хэлбэрээрээ XIX зууны эхний 10 жилээс үүсэлтэй” гэж тэмдэглэжээ. Төсвийн төлөвлөгөөт чанар. XIX зууны эцсээс төр хувийн аж ахуйн адилаар

үйл ажиллагаагаа төлөвлөж, төсөвлөж эхэлсэн. Ийм төлөвлөгөөт үйл ажиллагааг хэрэгжүүлэх хэрэгсэл нь төрийн орлого, зарлагын дансны хэлбэрээр тоогоор илэрхийлэгдсэн улсын төсөв болжээ. Ийнхүү төсвийн үндсэн шинж бол түүний төлөвлөгөөт чанар болсон бөгөөд онол, практикаар төсөв гэдэг нь болох гэж байгаа цаг хугацаан дахь төрийн аж ахуйн төлөвлөгөө юм. Төсвийн жил. Аливаа төлөвлөгөөний нэгэн адил улсын төсвийг тодорхой

хугацаанд зохиох ёстой. Улс орнууд ийм үеэр санхүүгийн жил гэж нэрлэгдэх нэг жилийг сонгосон байдаг. XX зууны эхээр ихэнх оронд, тухайлбал, Франц, Австри, Унгар, Бельги, Голланд, Люксембург, Швед, Орос, Финлянд зэрэг орнуудад санхүүгийн жил нь календарийн жилтэйгээ давхацдаг байжээ.2 Санхүүгийн шинжлэх ухаан санхүүгийн жилийг нэгдүгээр сараас хойш эхлүүлэхийг зөвлөдөг. Санхүүгийн жилийг календарийн жилээс ялгаатай тогтоодгûн учир нь төрийн орлогын дийлэнх хэсгийг бүрдүүлдэг татвар төлөгчдийн орлого илүүтэй олох цаг хугацаатай төсвийн үеийн эхлэлийг давхцуулдагтай холбоотой. Энэ шалтгаанаар зарим улс орон санхүүгийн жилээ 4 дүгээр сарын 1, эсвэл 7дóгààр сарын 1, 10 дóгààр сарын 1-ээс эхэлдэг болгон өөрчилжээ.

XX зууны эцэст ч зарим орны санхүүгийн жилийн эхлэл календарийн жилээс ялгаатай хэвээр байна. Тухайлбал, Канад, Энэтхэг, Индонез, Лесото, Малави, Мианмар, Намиби, Шинэ Зеланд, Сингапур, Өмнөд Африкийн Бүгд Найрамдах Улс, Япон улсын санхүүгийн жил 4 дүгээр сарын 1-íээс эхэлж дараагийн календарийн жилийн 3 дугаар сарын 31-нд дуусдаг, мөн Австрали, Бангладеш, Камерун, Египет, 2 Пушкарева В.М. История финансовой мысли и налогов. Учебное пособие, М., 1996, с.41.

2 ЛЕКЦ: ТӨСӨВ, ТӨСВИЙН ШИНЭЧЛЭЛ

18


Гамби, Кени, Кувейт, Мавритани, Пакистан, Судан, Зимбабе, Уганда, Шведэд 7 дугаар сарын 1-ээс 6 дугаар сарын 30, Тайланд болон АНУ-ын санхүүгийн жил 10 дугаар сарын 1-нээс 9 дүгээр сарын 30 хүртэл үргэлжилдэг. Харин Ираны санхүүгийн жил 3 дугаар сарын 21-нд, Этиопийнх 7 дугаар сарын 8, Непал улсынх 7 дугаар сарын 15-íаас эхэлдэг бол Саудын Араб Найжрийн жилийг ашигладаг. Санхүүгийн жил календарийн жилтэйгээ давхацдаг уламжлалаа дэлхийн 118 улс, түүний дотор Монгол Улс өнөөг хүртэл хадгалж байна.3

Төсвийн эрх зүй. Бусад бүх санхүүгийн байгууламжийн адил төсөв үүсч бий болсон явдал төсвийн эрх зүйн хөгжилд илрэлээ олсонтой холбоотой юм. Г.Жез төсвийн эрх зүй бүрэлдэн тогтсон дүр зургийг дараахь байдлаар тодорхойлжээ. “Эхний зүйл нь багагүй хүндрэлийг бий болгодог татвар төлөгчдийн зүгээс хүлээн зөвшөөрсөн татварын үндэслэл байлаа. Татвар төлөгчдийн төлөөлөл татварын талаар саналаа өгөх4

эрхэд цуглуулсан хөрөнгийн зарцуулалтыг хянах, тухайн татварыг, түүнчлэн тухайн зардлыг зайлшгүйг тодорхойлж буй учир шалтгааныг хэлэлцэх явдал хамаарна. Түүнчлэн тэд бүх орлого, зарлагыг бүхэлд нь, нэгийг ч үлдээлгүй хэлэлцэх эрхийг олж авчээ. Татвар төлөгчдийн төлөөлөл саналаа байнга өгөх эрхтэй болсон тэр үеэс л төсөв жинхэнэ утгаараа оршин тогтнох болжээ”. Төсвийн эрх зүйн энэ ойлголтыг хуульчид төсвийн эрх зүйн субъектив утга гэж нэрлэсэн байна. Объектив утгаараа “төсвийн эрх зүй бол төсөв боловсруулах, хэлэлцэх, батлах, гүйцэтгэх дэг журмыг тодорхойлдог бүх хуулиудын цогц юм. Төсвийн эрх зүй нь төсвийн төслийг хэн боловсруулах, түүнийг ямар журмаар, хэн эцэслэн нэгэн бүхэл болгон нэгтгэх, энэ төслийг хэлэлцэхэд ямар байгууллага оролцох, хэн ямар журмаар батлах ёстойг тодорхойлдог” ажээ.Засгийн газар төсвийн төслийг боловсруулж, парламент түүнийг батàëдаг.

Засгийн газар парламентаас батàëсан дараагийн санхүүгийн жилийн төсвийн тухай хуульд нийцүүлэн төсвийн бүх зүйл, заалтыг яв цав биелүүлэх шаардлагатай, төсөвт өөрчлөлт оруулах бол парламентын зөвшөөрлийг заавал авна.Төсвийн шинж чанар. Төсөв бол шинж төрхөөрөө улс төрийн баримт бичиг

юм. Төсвийн санал боловсруулах, хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын чиг үүргийг хязгаарлах зэргээр төсвийг улс төрийн баримт бичгийн шинжтэй болгодог. Энэбол ирээдүй үеийн удирдлагын төлөвлөгөө, парламентад хэлэлцүүлж зөвшөөрөл авахаар гүйцэтгэх засаглалаас санал болгож буй удирдлагын хөтөлбөр билээ. Парламентын засаглалтай орнуудад төсвийг дэмжсэн санал өгөх явдал бол парламентын гишүүдийн олонхийн зүгээс Засгийн газарт итгэл үзүүлж буйн илрэл гэж үздэг. Төсвийг хэрэгсэхгүй болгох буюу татгалзах нь парламент Засгийн газрын танхимд итгэхгүй байгаагийн тод илрэл юм. Иймд төсвийн ихэнх дүрэм журам цэвэр улс төрийн шинжтэй байдаг. Төсөв нийтийн байх ёстой. Өөрөөр хэлбэл, нийгмийн гишүүн бүр цаана үргэлж

амьд харилцаа нуугдаж байдаг төсвийн хэллэг, тоон утгыг ойлгох боломжтой байхаар төсвийг боловсруулах ёстой. Ф.Нитти төсвийн нийтийн шинжийг ил тод байдал, шударга ёс гэж нэрлэсэн бөгөөд “Төсөвт бүх орлого, бүх зарлагыг ямар ч хэрэггүй нууцлал, эсвэл учир битүүлэг аливаа тайлбаргүй тусгавал зохино” гэж үзэж байв.

3 World Bank. World Development Indicators 2002. pp. 382-387.4 Саналаа өгөх замаар шийдвэр гаргахад оролцох, парламентàд санал өгөх

19


С.Ю.Витте “төсвийн ил тод байх шаардлага нь төсөв бол заавал биелүүлэх санхүүгийн хууль гэсэн ойлголтоос урган гардаг... Иймд орчин үеийн улс орнууд төрийн дансаа бүх нийтэд зориулан хэвлэдэг боллоо” гэж бичжээ. Ф.Нитти төсвийн өөр нэг чанар бол ангилал гэж үзсэн. Төсвийн данс буюу

жагсаалт бүлэг, хэсэг, зүйл, заалтад хуваагдаж ангилагдана. Парламент ийм ангиллаар төсвийг батласнаар Засгийн газар төсвийн нэг зүйлээс нөгөөд, нэг зориулалтаас нөгөө рүү мөнгө шилжүүлэх эрхгүй болдог. Төсвийн тодорхойлолтууд. Төсвийн үүсэл хөгжил, шинж чанараас үзэхэд

төсөв маш нарийн үйл явц бөгөөд нэгэн зэрэг эдийн засаг, санхүү, эрх зүй, улс төрд хамаатай асуудал болох нь харагдаж байна. Төсвийн энэхүү олон талт байдал төсвийн тогтолцоог судлах, ерөөс төсвийн тухай ойлголт бүрэлдэн тогтоход хүндрэл учруулдаг. Эдийн засгийн бүтээл, нэг сэдэвт зохиол, сурах бичиг, эрдэм шинжилгээний

өгүүлэл, хуульд “төсөв” гэсэн нэр томьёог хэрхэн тодорхойлсныг харьцуулан авч үзье. Аливаа эдийн засгийн категорийн, түүний дотор төсвийн мөн чанар түүний чиг

үүргээр илэрдэг. Санхүүгийн чиг үүрэг нь Э.А.Вознесенскийн тодорхойлсноор, нийтийн зориулалтаар илрэх хэлбэр5 гэж ойлгож болно. Төсөв маш өргөн хүрээний санхүүгийн категори болдог учир санхүүд хамаарах

бүх чиг үүргийг гүйцэтгэдэг. Үүнд нэгдүгээрт, төсвийн санг бүрдүүлэх (төсвийн орлого), хоёрдугаарт, төсвийн санг ашиглалт (төсвийн зарлага), гуравдугаарт, хянах чиг үүрэг хамаарна. Төсөв бол орлого, зарлагын данс юм гэсэн тодорхойлолт ХХ зууны туршид

түгэн дэлгэрсэн байжээ. Үүнийг 1924 онд хэвлэгдсэн “Санхүүгийн тайлбар толь”-д төсвийг “хууль тогтоох замаар батласан, болох гэж буй цаг хугацааны тодорхой үед зарцуулах төрийн зарлага, тэдгээрийг нөхөх хүлээгдэж буй орлогыг баланслуулан мөнгөн дүнгээр илэрхийлсэн урьдчилсан тооцоо. Улсын төсөв бол орлого, зарлагын данс юм”. Мөн 1999 онд хэвлэгдсэн Эдийн засгийн тайлбар тольд төсөв бол тодорхой цаг хугацаанд төрийн орлого оруулах эх үүсвэр, зарцуулах хөрөнгийн чиглэлийг зааж боловсруулсан төрийн орлого, зарлагын данс6 Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 1999. с.141.гэсэн тодорхойлолтууд илтгэнэ. Гэхдээ И.Х.Озеровын “Төсөв бол илүү өргөн ойлголт, түүнийг зөвхөн данстай адилтгаж болохгүй” гэсэнтэй санал нэг байна. Данс бол төсөвт ерөнхийгийн нэгэн хэсэг гэдгээрээ хамаарна. Энэ утгаар данс нь зөвхөн тухайн тодорхой тохиолдолд төсвийн хуулийн хавсралт л юм. Төсөв бол санхүүгийн төлөвлөгөө зохиох, батлах нийтлэг хэм хэмжээг тодорхойлдог, харин данс бол тухайн хугацааны санхүүгийн төлөвлөгөө юм. Төсвийн ойлголтын эрх зүйн агуулгад дараах судлаачид хувь нэмрээ оруулжээ.

Францын санхүүч Р.Стурм “Улсын төсөв гэдэг нь төрийн орлого, зарлагыг урьдчилан зөвшөөрсөн баримт бичиг юм” гэж тодорхойлсон байна. Ф.Ниттийн тодорхойлолт төсвийн 2 шинжийг, тухайлбал, түүнийг тооцох (орлого, зарлагын данс), хууль зүйн үйлдлийн (төрийн орлого, зарлагыг урьдчилан зөвшөөрсөн баримт) шинжийг агуулж байна. Л.Штейний үзэж байснаар төсөв “өөрийн

5 Вознесенский Э.А. Финансы как стомостная категория. М.: Фин. и статистика, 1985. с. 117-118.6 Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 1999. с.141.

20


агуулгаараа, хууль тогтоох засаглалаас удирдах зүйлийг эцэст нь төрийн аж ахуйн хуулиар төрийн дээд байгууллагын батламж, зөвшөөрлөөр дамжин бий болгодог орлогоос хамаарах бүх зарлагын хамаарлыг мөнгөн дүнгээр илэрхийлдэг”. Төсөв бол 1) төрийн болон орон нутгийн удирдлагын зорилт, чиг үүргийг санхүүгийн хувьд хангахад чиглэгдсэн мөнгөн хөрөнгийн хуримтлалыг бүрдүүлэх, зарцуулах хэлбэр,7 2) төрийн болон нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын зүгээс өөрийн чиг үүргийг хэрэгжүүлэх явцад нийт хүн ам, иргэн бүрийн эдийн засаг, нийгмийн ашиг сонирхолд нийцүүлэн үндэсний орлогын хэсгийг хуваарилах, дахин хуваарилахад ашигладаг санхүүгийн харилцан уялдаа бүхий тогтолцоо”8.Төсвийн төлөвлөгөөт шинжийг тодотгон зарим онолчид төсвийг төрийн

санхүүгийн төлөвлөгөө гэж тодорхойлжээ. Германы санхүүч Шанц төсвийн төлөвлөгөөт шинжийг анх цохон тэмдэглэж, зөвхөн төсвийн тэнцлийн ач холбогдлыг харуулаад зогсолгүй, төсвийн үйл явцын жинхэнэ дүр зургийг гаргаж ирсэн. Төсөв бол зардлын тодорхой бичлэг, мөн хувь хүмүүс, компани, Засгийн газрын санхүүгийн төлөвлөгөө9, ирээдүйн цаг үед санал болгож буй зарлага, тооцож таамагласан орлогыг багтаасан санхүүгийн төлөвлөгөө10. Төсөв нь эдийн засгийг зохицуулах бодлого, арга хэрэгсэл болохын

хувьд төрөөс чиг үүргээ хэрэгжүүлэхэд зайлшгүй шаардагдах санхүүгийн эх үүсвэрийг бүрдүүлж, дахин хуваарилах төлөвлөгөө юм11

гэсэн тодорхойлолт ч байдаг. Үүнээс гадна “төсөв нь төсвийн жилд төлөвлөсөн зорилт, тэдгээрт шаардагдах зардлыг санхүүжүүлэх, хүлээгдэж буй орлогыг системтэй хуваарилсан баримт бичиг юм. Иймд тоогоор илэрхийлсэн төсөв нь Засгийн газар, түүний төлөөлж буй

парламент дахь хүчний үйл ажиллагааны хөтөлбөрийг илэрхийлдэг” гэж төсвийн төлөвлөгөө, хөтөлбөрийн шинжийг тодотгосон байдаг бөгөөд эрдэмтэн Хедткамп 1977 онд “улсын төсөв бол сонголтын төлөвлөгөө, улс төрийн шийдвэр гаргах үйл явцад гарч ирсэн орлого, зарлагын тоон утгад оруулсан төрийн үйл ажиллагааны хөтөлбөр мөн” гэсэн сонгодог тодорхойлолт өгсөн юм. Харин ХХ зууны сүүлээр төсвийг төрийн үйл ажиллагааны толь юм12

гэж үзэх болжээ. Нэг талыг барьсан тодорхойлолтоос санхүүгийн шинжлэх ухаан төсвийн олон

талт үүргийг илэрхийлэх тодорхойлолтод шилжсэн байна. Үүнд XX зууны үеийн Оросын санхүүгийн онолчид М.И.Боголепов, И.Болдырев, Д.Боголепов зэрэг хүмүүс анхаарлаа хандуулжээ. М.И.Боголеповын үзсэнээр, “төрийн аж ахуйн салбарт төсөв гэж юуны өмнө цаг хугацааны тодорхой үеийн орлого, зарлагын цогц, хоёрдугаарт, төсвийн дараагийн үед төрийн аж ахуйг удирдах тоогоор илэрхийлэгдсэн төлөвлөгөө, мөн түүний үндсэн дээр орлого бүрдүүлж, зардал гаргах хууль” ажээ.

7 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/ М.В.Романовский и др. Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской – 2-е изд., испр. и перераб. –М.: Юрайт –М, 2001. –с. 612.8 http://www.budgetrf.ru/Publications/Glosary/Glosary000.htm9 Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика, М., 1993, с. 513.10 Mikesell L, John. Fiscal Administration: analysis and Applications for the Public Sector. 4th edition. 1995. Wadaworth Publishing company. P. 557.11 Энхбаяр Г., Отгонтуяа Л. Төрийн санхүүгийн удирдлага. УБ., 2002. 36 дахь тал. 12 Salvatore Schiavo-Campo, Daniel Tommasi. Managing Government Expenditure. ADB. 1999.

21


Санхүүгийн шинжлэх ухаанд Ф.А.Меньков “Төсөв гэж бид төрийн бүх орлого, зарлагыг урьдчилан тооцсон ирээдүй үеийн төрийн аж ахуйн төлөвлөгөөг төсөөлж байна. Төсөв төрийн орлого цуглуулах хязгаар, хамгийн гол нь бүх зарцуулах зарлагын хязгаарыг тодорхойлдог. Төсвийн бүх тоог нийтээр заавал биелүүлдэг байлгахын тулд түүнийг хуульчлах шаардлагатай байдаг. Албан ёсны утгаараа төсөв бол хууль тогтоох байгууллагын баримт, түүний гаргасан хууль юм” гэжээ. АНУ-ын ерөнхийлөгч Тафт 1912 онд Конгресст гүйцэтгэлийн төсвийн

тогтолцоог бүрдүүлэх саналаа илгээхдээ “Төсвийн Үндсэн хуулийн зорилго бол Засгийн газрыг олон нийтийн санал хүсэлтэд нийцсэн үйл ажиллагаа явуулдаг, хуулийн дагуу хариуцлага хүлээдэг болгох явдал юм”13

гэж хэлжээ. Энэ саналдаа төсөв нь Конгрессийн үйл ажиллагааны баримт бичиг, Ерөнхийлөгчийн зүгээс удирдлага, хяналтаа хэрэгжүүлэх арга хэрэгсэл, яам, агентлагийг удирдах үндэс болдог зэрэг хэд хэдэн зорилгоор үйлчилдэг гэж тэмдэглэсэн байна. Америкийн судлаачид төсвийн талаар дараахü тодорхойлолтыг өгчээ. Р.Фриман

“Төсөв бол тухайн цаг хугацаанд зарцуулах зарлага, тэдгээрийг санхүүжүүлэхээр төлөвлөж буй аргын үнэлгээг багтаасан санхүүгийн төлөвлөгөө, өөрөөр хэлбэл, тавьсан зорилгын хэрэгжилт, зайлшгүй гарах зарлага хоёрыг системтэйгээр харьцуулах үйл явц юм”. Үүнээс гадна тэрээр “Төсөв бол 1) төрийн байгууллагын тодорхой цаг хугацаан дахь төлөвлөгөөний санхүүгийн илэрхийлэл, 2) төлөвлөгөөг хэрэгжүүлэх үед үйл ажиллагааг хянах арга, 3) бодит үр дүнг төлөвлөсөнтэй харьцуулах, ирээдүйд амжилттай хэрэгжүүлэх төдийгүй, төсөв боловсруулах үйл явцыг сайжруулах үүднээс тэдгээрийн хоорондын ялгааг шинжлэх арга хэрэгсэл” гэжээ. Ирин Рабин “Төсөв бол Засгийн газар мөнгөө хэрхэн зарцуулж, юу хийхийг тодорхойлдог. Төсөв бол тавьсан зорилгыг түүнд хүрэхэд шаардагдах нөөцийн хэмжээтэй нь холбож өгдөг. Төсөв олж чадах орлогоор зарлагыг хязгаарлан тэнцвэржүүлж, хэтрүүлэн зарцуулахаас урьдчилан сэргийлдэг”14 гэж тодорхойлсон байна. Ийнхүү төсвийн олон талт зорилгыг тэмдэглэсэн хэдий ч, Аарон Вилдавски шиг

төсвийг цогц байдлаар өөр хэн ч илүү сайн тодорхойлоогүй юм. А.Вилдавски 1964 онд бичсэн сонгодог бүтээлдээ15 төсвийг дараахü байдлаар

тодорхойлжээ. Төсөв бол: Санхүүгийн нөөцийг хүний зорилго болгон 1. хувиргахтай холбоотой.Өөр өөр зарлагын хооронд2. сонголт хийх механизм буюу төлөвлөгөө, хэрэв төлөвлөгөөг боловсруулахад нарийвчилсан мэдээлэл хангалттай байвал төсөв нь түүнийг удирдаж буй этгээдийн үйл ажиллагааны төлөвлөгөө болдог.Тавьсан зорилгодоо хамгийн бага зардлаар хүрэхийг хүсвэл 3. үр ашигтай ажиллахыг дэмждэг арга хэрэгсэл юм. Аливаа зорилгыг тодорхой хөрөнгийн эх үүсвэрээр санхүүжүүлэн хангах 4. тухайд Конгресс болон Ерөнхийлөгчийн хооронд; Конгресс болон яамд,

13 Budgeting and Financial Management in the Federal Government. Edited by Jerry L, McGaffery and L.R.Jones. Information Age Publishing Inc. Volume 1 in the series Research in Public Management. USA. Information Age Publishing Inc, 2001. p.18.14 Irene S. Rubin. The Politics of Public Budgeting. 2nd edition. Chatham, New Jersey. Chatham House Publishers, Inc. 1993. p. 1.15 “The Politics of the Budgetary Process” бүтээлээ анх 1964 онд хэвлүүлсэн бөгөөд 1974, 1979, 1984 онуудад засварлан дахин хэвлэжээ. А.Вилдавски уг алдарт зохиолоо The New Politics of the Budgetary Process нэртэйгээр 1988, 1992 онд гаргаж, төсвийн судлаач Наоми Кайдентай хамтран 2 дахь номоо 1996, 2001 онуудад хэвлүүлжээ.

22


агентлагийн хооронд; яамд, агентлаг болон тэдгээрийн нэгж, албадын хооронд байгуулсан гэрээ. Эдгээр “гэрээ” хууль зүйн болон нийгмийн шинжийг агуулдаг. Үр дүнг хүсэн хүлээж мөнгө өгч байгаа нь ч, санхүүжилт шаардаж мөнгө хүлээн авч байгаа этгээд ч хөтөлбөрөө үр дүнтэй хэрэгжүүлэхдээ цаг хугацааг зөв хуваарилах ёстой. Гэрээлэгч талууд гэрээний дагуу эрх эдэлж, үүрэг хүлээдэг.

Итгэл найдвар, хүсэл эрмэлзлэл1. ийн аль аль нь байгууллагуудаас санал болгон өргөн барьсан төсвийн төсөлд багтдаг. Байгууллагууд мөнгө авахыг хүсдэг, гэхдээ тэд өөрсдөд нь олгодог мөнгөнөөс илүү ихийг авахыг зорьдог. Төсвийн үйл явц тэдний хүсэн хүлээж буй мөнгийг олгоход байнга чиглэдэг. Тэд хэдий хэр мөнгө авсныг тухайн байгууллагын төсвийн талаарх бусдын үзэл бодол илрүүлж өгдөг. Энэ нь дараагийн төсвийн орчилд чухал ач холбогдол бүхий мэдээлэл болно.Урьдын жишээ, баримт2. юм. Урьд санхүүжсэн ямар нэгэн зүйлийг дахин санхүүжүүлэх шаардлагатай болдог. Үүнийг төсвийн өсөн нэмэгдэх шинж буюу инкрементализм гэж тодорхойлдог. Зохицуулалтын болон хяналтын арга хэрэгсэл3. юм. Өөр хоорондоо нэгдэн иж бүрдэл болдог олон төрлийн үйл ажиллагааг зохицуулах, зарлагыг хязгаарлах, эсвэл тодорхой төслүүдээс санхүүжилт олгох замаар харъяа байгууллага, нэгжийг хянах, сахилга батыг хангах хэрэгсэл бол төсөв мөн. 4. Хөтөлбөрийг дутуу санхүүжүүлсэн, эсвэл өөр бусад төсөлд илүү хуваарилсан байдал ажиглагдвал тухайн байгууллагад дэмжлэг үзүүлэх үйлчлүүлэгч, хэрэглэгчийн дуудлага болно. 5. “Засгийн газрын үйл ажиллагааны мөнгөн илэрхийлэл” гэж тодорхойлсон байдаг.

Дээр авч үзснээс дүгнэн дараахü тодорхойлолтуудыг өгч болно. Үүнд:Төсөв бол Засгийн газар юуг хийх, юуг эс хийх талаарх 1. сонголт мөн. Засгийн газар ямар үйлчилгээг хүргэхээ шийдэх, мөн нийгмийн гишүүд болох иргэдэд ямар эрх олгох талаар нийтлэг зөвшилцөлд хүрэх хэрэгтэй болдог. Хувийн хэвшлийн нийлүүлж чадах усан болон цахилгаан хангамж, тээвэр, орон сууцны үйлчилгээг төрөөс үзүүлэх шаардлага байна уу? Бүх иргэдийн эрүүл мэндийг хамгаалах баталгаа бий юу, энд төлбөрийн чадварыг харгалздаг уу? гэх мэт маш олон асуудлыг шийдэх ёстой.Төсөв нь цагдаа болон үерийн хамгаалалт, нийгмийн халамж болон батлан 2. хамгаалах, төв ба орон нутгийн хоорондын тэргүүлэх ач холбогдол бүхий чиглэлд тусгалаа олдог. Төсвийн үйл явц Засгийн газраас төрөл бүрийн зүйлийг хүсэн хүлээж буй хувь хүмүүс, бүлгийг холбож өгдөг, мөн хэнд юу өгөхийг тодорхойлдог. Эдгээр шийдвэр нь ядуу хүн мэргэжлийн сургалтанд, харин цагдаа нар бослого, үймээнтэй тэмцэх сургалтанд хамрагдах эсэхэд нөлөөлж болох юм. Аль аль нь ажилгүйчүүдийн өсөн нэмэгдэж буй тоог бууруулахад чиглэнэ.

23


Төсөв бол орон нутгийн болон сонгогчдын эрх ашигт нийцүүлэн үр ашиг, 3. үр дүнг хангах, илүү өргөн хүрээний төрийн зорилгыг хэрэгжүүлэхийн тулд гаргасан шийдвэртэй холбоотой харилцааг илэрхийлдэг. Төсөв бол хууль тогтоогчид сонгогчдынхоо сэтгэлд хэр нийцэж буйг болон хууль тогтоогчид сонирхлын бүлгийн эрэлт хэрэгцээг сонсох бэлэн байдлыг харуулдаг.Хэдийгээр Засгийн газар иргэдийн хүсэл эрмэлзлэлийг ерөнхийдөө дагаж 4. мөрдөж байгаа хэвий ч, татвар төлөгчдийн мөнгийг хэрхэн зарцуулж буйг нь мэдэхийг хүссэн иргэдийн хувьд төсөв хариуцлага тооцох хүчтэй хэрэгсэл болдог. Төсөв иргэдийн чухалд үзсэн зүйлсийг засгийн газрын үйл ажиллагааны үр дүнтэй холбож өгдөг. Төсөв нь татвар ногдуулах төрөл бүрийн хэлбэр, татварын өөр өөр түвшин, 5. татвар төлөгчдийн тодорхой бүлгийн чадвараас шалтгаалан татварын ачааллыг бусдад шилжүүлэх зэргээр иргэдийн үнэт зүйлсийг илэрхийлдэг. Төсөв Засгийн газар татварын системээр дамжуулан нөөцийг нэмэгдүүлэх, бууруулах замаар түүний дахин хуваарилалтыг хэр зэрэг хийж байгааг харуулдаг.Үндэсний түвшинд төсөв нь 6. эдийн засгийг зохицуулах арга хэрэгсэл болдог. Төрийн санхүүгийн бодлогоор дамжуулан ажилгүйдэл, үнийн ерөнхий түвшин, эдийн засгийн өсөлтөд нөлөөлдөг.Төсөв мөн хувь хүмүүс, байгууллагын 7. төсвийн үр дүнд нөлөөлөх эрх мэдлийг илэрхийлдэг. Төсвийн шийдвэр гаргах үйл явц нь Засгийн газрын байгууллага хооронд болон төсвийн тоглогчдын нийт иргэд, сонирхлын тодорхой бүлгийн хувьд ач холбогдол бүхий эрх мэдлийн ерөнхий дүр зургийг харуулдаг.

Төсөв төлөвлөлтийн мөн чанар бол хязгаарлагдмал нөөцийг хэрхэн үр ашигтай хуваарилж, зарлагын боломжит олон хувилбар дундаас сонголт хийх явдал юм. Улсын төсөв бүх төсвийн ерөнхий шинжийг агуулдаг ч, өрх гэрийн болон

бизнесийн төсвөөс хэд хэдэн зүйлээр ялгаатай. Улсын төсөв бол зарлагын боломжит хувилбараас сонголт хийж, балансладаг шийдвэр гаргах үйл явц бөгөөд дараахü хэдэн онцлогтой. Тухайлбал, төсөв төлөвлөлтөд өөрийн гэсэн зорилго бүхий оролцогчид хувь нэмрээ оруулж, татвар төлөгчдийг төсвийн шийдвэр гаргагчдаас тусгаарлан төсвийн баримт бичгийг олон нийтийн зүгээс хариуцлага тооцох хэрэгсэл болгон ашиглаж, улсын төсөвт олон тооны хязгаарлалт тогтоодог.

2. ТӨСВИЙН ШИНЭЧЛЭЛ, ЗАРИМ ОРНЫ ТУРШЛАГА

Төсвийн шинэчлэл, түүний зорилго, үзэл баримтлал. Төсвийн шинэчлэл сүүлийн 100 орчим жил үргэлжилж байгаа. Дэлхийн улс орны туршлагаас үзэхэд XIX зууны сүүлчээс эхлэн XX зууны туршид зүйл, заалтын төсөв, гүйцэтгэлийн төсөв, хөтөлбөрт төсөв, төлөвлөгөө - хөтөлбөр - төсвийн тогтолцоо, тэг суурьт төсөв, тэнцвэрт төсвийн аргыг тус тус хэрэглэж иржээ. Энэ нь төсвийн төлөвлөлтийн аргазүй өөрчлөгдөх бүрт төсвийн шинэчлэлийн дараагийн үе шат эхэлж байсныг харуулна. Төсвийн орчин үеийн шинэчлэл сүүлийн 20 гаруй жилийн туршид үргэлжилж

байна. Төсөв төлөвлөлт, нөөцийн хуваарилалт, санхүүгийн удирдлагын хандлага нь төсвийн үндсэн 3 чиг үүрэг болох төсвийн хөрөнгийг хянах, нөөцийг ирээдүйд

24


хуваарилан төлөвлөх, нөөцийг удирдахад чиглэн шинэчлэгдэж байна. Энэ 3 чиг үүргийг цогцоор хэрэгжүүлэхгүйгээр шинэчлэл үр дүнд хүрч чадахгүй.

Улс орнууд төсвийн зарлагын удирдлагын шинэчлэлийг хэрэгжүүлэхдээ төсвийн дээрх 3 чиг үүргийг төсвийн үр дагаврын 3 түвшин болгож төрийн санхүүгийн нэгдсэн сахилга батыг хангах, стратегийн тэргүүлэх чиглэлтэй уялдуулан нөөцийг хуваарилах, үйлчилгээ үзүүлэхдээ төсвийн эх үүсвэрийг үр ашигтай, үр дүнтэй ашиглахад анхаарч байна. Эдгээр нь төсвийн зарлагын удирдлагын үр дүнтэй тогтолцооны агуулга, хамрах хүрээг тодорхойлох үндэс болдог.Төсвийн шинэчлэлийн гол зорилго бол аль нэг хязгаарыг сулруулахад бус,

төрийн байгууллагын үйл ажиллагааны тогтсон жаяг, ажилтны ажиллах арга барил, хандлагыг өөрчлөхөд чиглэнэ. Төсвийн үйл ажиллагаа төрийн байгууллагуудад хийгдэж буй шинэчлэлийн үндсэн бүрэлдэхүүн хэсгийн нэг болдог. Төрийн захиргааны хэвшмэл ажиллагаанд шинэлэг хандлага нэвтрүүлэх үйл явцыг шинэчлэл гэж ойлгох нь чухал юм.Шинэчлэлийг бүрэн утгаар хэрэгжүүлж байгаа орнууд хэсэгчилж, нэгж

байгууллагаас туршилтын журмаар эхлүүлэх бус бүхэлд нь төв байгууллагаасаа эхлүүлэн институтчилсан хэлбэрээр хэрэгжүүлж байна. Энэхүү шинэчлэл зөвхөн төсвийн хүрээнд төдийгүй, удирдлагын бусад үйл ажиллагааг хамран нэвтэрч байна. Шинэчлэл хийж байгаа Австрали, Шинэ Зеланд, Швед, Англи зэрэг улс оронд эрх мэдлийг шилжүүлэх үйл явц зөвхөн нэг боломжит хувилбар бус, харин Засгийн газрын үйл ажиллагааны үндсэн арга зам болж хувирчээ.

Шинэчлэл хийсэн улс орны туршлага Шинэчлэлийг хэрэгжүүлсэн буюу хэрэгжүүлж байгаа орны эдийн засгийн хөгжлийн түвшин, шийдэхээр зорьж байгаа асуудлаасаа хамааран хэрэгжүүлэх стратеги, баримтлах чиг хандлагын хувьд ялгаатай ч шинэчлэлийн үндсэн зарчим ижил байна. Одоо төсвийн шинэчлэл хийсэн улс орны онцлогийг Эдийн Засгийн Хамтын Ажиллагаа, Хөгжлийн Байгууллага (ЭЗХАХБ)-ын гишүүн орнууд, түүний дотор Скандинавын орнууд, мөн ОХУ, Казакстан зэрэг шилжилтийн эдийн засагтай орны жишээн дээр товч авч үзье.

ЭЗХАХБ-ын гишүүн орнууд. Тус байгууллагын гишүүн ихэнх орон шинэчлэлийг нэлээн өргөн хүрээнд хийжээ. ХХ зууны эцсээр шинэчлэл эрчимтэй явагдсан нь даяаршил, хөрөнгийн чөлөөт урсгал төрийн удирдлагын тогтолцоог дарамтаас гаргах нөхцөлийг бүрдүүлж, төсвийн удирдлагын тогтолцооны үр ашгийг тодорхойлох дараах зүйлст түлхүү анхаарсан байна. Үүнд:

Улсын салбараас зарцуулж буй хөрөнгийн мэдээлэл – 1. төсвийн нэгдсэн сахилга батНөөцийг илүү үр ашигтай газарт чиглүүлэх чадвар - 2. хуваарилалтын үр ашигУлсын салбараас онцгой бараа, үйлчилгээг үзүүлсэн болон үзүүлэхтэй 3. холбоотой үйл ажиллагааны буюу техникийн үр ашиг.Төсвийн шинэчлэлийг хэрэгжүүлэх явцад ЭЗХАХБ-ын гишүүн орнууд:

Төсвийн хариуцлагын институциональ шаардлагыг хангах Дунд хугацаагаар төлөвлөх чиг хандлагыг баримтлах Дээрээс-доош чиглэлээр төсөвлөх аргыг нэвтрүүлэх Орцын хяналтыг сулруулах Бүтээгдэхүүнд суурилсан удирдлагын тогтолцоог нэвтрүүлэх

25


Аккруэл бүртгэл, төсөвлөлтийн аргад шилжих зэрэг асуудлуудыг түлхүү хөгжүүлэх нийтлэг хандлага баримталж байна.

Төсвийн хариуцлагын институциональ шаардлага төсвийн дунд хугацааны зорилтуудыг тодорхойлох, санхүүгийн тайланг ил тод, цаг хугацаанд нь гаргахтай холбоотой. Ийнхүү төсвийн шинэчлэлийг хийхэд институцийн хандлага баримтлах болсон нь бодлого боловсруулах, төлөвлөх, төсвийн үйл явцын уялдааг хангах, тоглоомын дүрэм буюу албан, албан бус тогтолцоог бүрдүүлэхтэй уялддаг байна. Дэлхийн банкнаас хөгжиж байгаа болон шилжилтийн эдийн засагтай орнуудад

“Төсвийн зарлагын дунд хугацааны хүрээ”-г боловсруулахыг дэмжиж, эдгээр орнууд олон жил энэ аргаар төсвийн зарлагын хөтөлбөрөө боловсруулж байна. Төсвийн зарлагыг дунд хугацаанд төлөвлөх хандлага бол бодлого боловсруулах,

төлөвлөх, төсвийн үйл ажиллагааны уялдааг хангах, бодлогын тэргүүлэх чиглэлд нөөцийг чиглүүлэхэд чухал ач холбогдолтой.

Төсвийн зарлагыг дунд хугацаанд төлөвлөх хандлагын зорилго бол:Бодит нөөцийн ашиглалтыг сайжруулснаар макро эдийн засгийн ▪тэнцвэртэй байдлыг хангах;Салбар болон салбар хооронд стратегийн тэргүүлэх чиглэлд нөөцийг ▪хуваарилан байршуулах;Төсвийн байгууллагын бие даасан байдлыг дээшлүүлэх, санхүүжилтийг ▪үр ашигтай, үр дүнтэй зарцуулах нөхцөлийг бүрдүүлэх явдал юм.

Дээрээс-доош чиглэлээр төсөвлөх арга зөвхөн байгууллагын зорилго, зорилт, чиг үүрэгт нийцүүлэн төсвийн хөрөнгөө төлөвлөх бус харин төрийн зорилго, тэргүүлэх чиглэлийг удирдлага болгон төсвийн нийт зарлагаа салбаруудад хуваарилан зарлагын дээд хязгаарыг тогтоон өгөхөд чиглэнэ.Орцын хяналтыг сулруулах явдал зөвхөн төсөвлөсөн зарлагыг зүйл, заалт

нэг бүрээр хянах бус байгууллага, салбарын түвшинд дэвшүүлсэн зорилгоо хэрэгжүүлэхэд төсвөө уян хатан зарцуулах явдлыг дэмжинэ гэсэн үг.Бүтээгдэхүүнд суурилсан удирдлагын тогтолцоог нэвтрүүлэхдээ орцын

хяналтыг багасгаж, менежерүүд үр дүнгийн төлөө хариуцлага хүлээдэг байх уян хатан механизмыг бүрдүүлэх ёстой. Орцыг хянахын оронд үр нөлөө, бүтээгдэхүүн, гарцад чиглэх болно. Ихэнх орнууд үр дүнгийн шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлж, жилийн тайлан, төсвийн баримт бичигтээ үр дүнгийн талаарх мэдээллийг тусгах болжээ. Аккруэл бүртгэл, төсөвлөлтийн аргад шилжих шаардлага бүтээгдэхүүн,

үр дүнг чухалчлах, санхүүгийн мэдээллийг бүтээгдэхүүн, үр дүнд тулгуурлан гаргахтай холбоотой. ЭЗХАХБ-ын гишүүн олон орон үйлчилгээ үзүүлэх зардлыг бүрэн тодорхойлж мэдээлэх үүднээс аккруэл бүртгэлийг нэвтрүүлж, төсвөө түүнд тулгуурлан тооцож, тайлагнах болсон байна.Скандинавын хойгийн орнууд болох Норвеги, Швед, Дани улсын16

шинэчлэлийн байдлаас харахад төсвийн төлөвлөлтийн үйл явц дээрээс-доош чиглэлтэй, 1990-ээд оны дунд үеэс төсвийн зарлагын дээд хязгаарыг батлан ажлын чанарын удирдлагыг чухалчлах болсон зэрэг бусад орны төсвийн шинэчлэлийн үйл явцтай нийтлэг талууд ажиглагдаж байна.

16 Оле Ховланд. Скандинавын орнуудын төсвийн шинэчлэл. Удирдлагын Академи. “Төрийн захиргаа” сэтгүүл. 2003, №1, 2. 18-23 дахь тал.

26


Шилжилтийн эдийн засаг бүхий орны төсвийн шинэчлэлийн онцлог нь зах зээлийн зарчимд нийцсэн төсвийн тогтолцоог бүрдүүлэх, төсвийн нэгдсэн сахилга батыг тогтоох, төсвийн хөрөнгийг зүй зохистой хуваарилах, төсвийн байгууллагууд нөөцийг үр ашигтай зарцуулдаг болох зэрэг зорилттой холбоотой. Шилжилтийн эдийн засагтай орны жишээ болгон ОХУ, Казакстан улсын төсвийн

шинэчлэлийн байдлыг авч үзье. ОХУ төсвийн шинэчлэлийн хүрээнд зарлагыг удирдах тогтолцооноос үр дүнгийн удирдлагад шилжиж, төсвийн төвлөрлийг сааруулах ажлыг дараах 3 түвшинд хэрэгжүүлэхээр стратеги боловсруулан ажиллаж байна. Үүнд: Нэг – макро түвшин – төсвийн тогтолцооны түвшин хооронд: холбооны улс, бүс нутаг, орон нутгийн байгууллагын хооронд төсвийн эрх мэдлийг зааглах - төсөв хоорондын харилцааны шинэчлэл

Хоёр – мезо түвшин – гүйцэтгэх засаглалын дээд байгууллага (Засгийн газар, төр), санхүүгийн байгууллага болон салбар (яамд, агентлаг)-ын хооронд төсвийн эрх мэдлийг (төсвийн тогтолцооны түвшин бүрт) зааглах - төсвийн үйл явцын шинэчлэл

Гурав – микро түвшин – гүйцэтгэх засаглалын байгууллага бүрийн дотоодод, яам, харъяа газар, төр (орон нутаг)-ийн байгууллага, төрийн үйлчилгээг хүргэдэг бусад байгууллагын хооронд төсвийн эрх мэдлийг зааглах - төсвийн сүлжээний шинэчлэл хамаарна. Казакстан улс төсвийн болон төрийн сангийн шинэчлэлийг тодорхой үе

шаттайгаар явуулан, шинэчлэлийн үйл явцыг өндөр түвшинд дэмжиж, шинэчлэлийн зорилтыг тодорхойлон дэс дараатай төлөвлөгөө боловсруулж, хэрэгжүүлсэн байна. Түүнчлэн мэдээллийн системийг хөгжүүлэх урт хугацааны зорилгыг тодорхойлж, техникийн туслалцааг идэвхтэй ашиглаж чадсан байна. Шинэ Зеланд, Австрали, Их Британи, Сингапур улс төсвийн тайлангийн

тогтолцоог боловсронгуй болгох, АНУ, Канад улс төсвийн төлөвлөлт, зарцуулалтын ил тод байдлыг хангах, Их Британи, АНУ-ын Калифорни муж, Фижи улс төсвийн салбарын үр ашгийг нэмэгдүүлэх (төсвийн зарлагын хүрсэн түвшинг хэвээр хадгалж илүү ихийг бүтээх) зорилт тавьж ажиллажээ.Монгол дахь төсвийн шинэчлэлийн анхны үзэл санааг Монгол Улсын Засгийн

газраас санаачилж, 1997 онд УИХ-д анх өргөн барьсан “Хариуцлагын шинэ тогтолцооны тухай хууль” -ийн төслөөс үүдэлтэй. Энэхүү хуулийн төслийг УИХ-ын 1999 оны хаврын чуулганаар анхны хэлэлцүүлгийг хийсэн боловч эцсийн хэлэлцүүлэгт орохгүй байсаар 2001 онд Засгийн газар, УИХ-ын хамтарсан ажлын хэсэг ажиллаж дахин өргөн барьснаар батлагдах шатандаа орсон. Монгол Улсын төсвийн болон төрийн захиргааны шинэчлэлийн эрх зүйн үндэс болох “Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтын тухай хууль”-ийг 2002 оны 6 дугаар сарын 27-ны өдөр УИХ баталж, 2003 оны 1 дүгээр сарын 1-ний өдрөөс хүчин төгөлдөр үйлчилж эхэлсэн бөгөөд 2003 оны 1 дүгээр сарын 2-ны өдөр нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан болно.Шинэчлэлийн үндсэн үзэл санаа, үзэл баримтлал төсвийг дунд хугацаагаар

төлөвлөх, төсвийн зарцуулалтыг ил тод болгох, төсөв захирагчдын төсвийн хариуцлагыг өндөржүүлэх, хариуцлага тооцдог болох, төрийн санхүүгийн хяналтыг чангатгах, төсвийн байгууллагын санхүүгийн тайланг нийтэд ил тод

27


болгох, нутгийн захиргааны байгууллагын эрх мэдэл, үүрэг хариуцлагыг тодорхой болгоход чиглэсэн юм.

Шинэчлэлийн зорилгыг дараахь байдлаар тодорхойлсон байдаг. Үүнд: төсөв боловсруулах, батлах, зарцуулах, тайлагнах үйл явцыг зохицуулах төсвийн талаарх төрийн байгууллага, албан тушаалтны эрх үүргийг тодорхойлохтөсвийн байгууллагын боловсон хүчний бодлогыг боловсронгуй болгох үйл ажиллагааны удирдлагын зарчмыг тодорхойлж, төсвийн хяналтыг сайжруулах улс, орон нутгийн төсвийн харилцааг боловсронгуй болгох хариуцлагын тогтолцоотой холбогдсон харилцааг зохицуулах

Шинэчлэл санхүүжилтийн болон удирдлага, менежментийн тогтолцоог боловсронгуй болгох гэсэн үндсэн 2 хүрээг хамарч байгаа юм.

Шинэчлэлийг хэрэгжүүлэх явцад баримтлах үндсэн зарчим нь:Бүх шатанд хариуцлагыг дээшлүүлэх Нээлттэй, ил тод зарчмыг нэвтрүүлэх Нөөцийг үр ашигтай байршуулах Үр дүнгийн төлөө хариуцлага хүлээх Ажлын гүйцэтгэлийн үр дүнг үнэлэх Урамшууллын механизм бий болгох Төрийн үйлчилгээний чанарыг сайжруулах Үр өгөөжтэй, мэдрэмжтэй төрийг бий болгох

Төсвийн шинэчлэлийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагаа үндсэн 3 үе шатаас бүрдэнэ. Үүнд:

Бэлтгэл үе шат Бүтээгдэхүүнд суурилсан удирдлагын тогтолцоог нэвтрүүлэх Эрх мэдэл шилжүүлэх

Төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн зорилтууд1. Төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн 3 зорилт бол санхүүгийн нэгдсэн сахилга

батыг хангах (зардлыг хянах); бодлогын тэргүүлэх чиглэлд нөөцийг хуваарилах (стратегийн чиглэлд хөрөнгө хуваарилах); үйл ажиллагааны удирдлагыг сайжруулах (үр ашиг, үр дүнг чухалчлах) асуудал юм. Төсвийн зарлагын удирдлага (ТЗУ) бол улсын салбарын хэвшиж заншсан хуучин

төсөвлөлтөөс огт өөр ойлголт биш юм. ТЗУ хэвшиж заншсан төсөв төлөвлөлт (ХЗТ)-өөс хэд хэдэн зүйлээр ялгаатай. Үүнд:

Нэгдүгээрт, ТЗУ үр дүн, үр нөлөөнд чиглэж, хүсч буй үр дүнд хүрэхэд шаардагдах зарлагыг бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэж байна гэсэн утгаар авч үздэг. Нөгөө талаас ХЗТ бол зарлага буюу орцод маш нарийн төвлөрдөг. Энэ нь төсвийн байгууллагын төсвийг урамшуулж дэмжих зорилгоор зөвхөн бодит үр дагавартай тангенсэн хамаарал бүхий зарлагын зүйл заалт бүрийг нэгбүрчлэн хянахыг шаарддаг.

Хоёрдугаарт, голлон анхаарах үр дагаврын хувьд, ТЗУ хүсч буй үр дүнд хүргэдэг зүй зохистой үйл явцын чухлыг онцгойлон үздэг. ХЗТ хандлагын хувьд “хууль

28


ёсны” байдаг. Энэ нь төсвийн байгууллага өөрийн үйл ажиллагааг зохицуулсан журам, дүрмийн дагуу төсвөө боловсруулж, хэрэгжүүлэхийг шаарддаг. Иймд сайн төсөв бол ёсчлон дагаж мөрдөх ёстой дүрэм, журам юм. Сайн төсвийн ТЗУ-аас ялгагдах тал нь хүссэн үр дагаврыг сайжруулахад чиглэж бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэх явдал. Хэрэв дүрэм, журмын хэрэгжилт сайн, зүйд нийцэж байгаа ч ТЗУ-ын төлөв байдлаас шалтгаалан сөрөг үр дагаварт хүргэж байвал дүрэм, журам алдаа, дутагдалтай байна гэдгийг хүлээн зөвшөөрч шинэчлэх хэрэгтэй.

Гуравдугаарт, ТЗУ хүсч буй үр дүнд хүрэхэд шаардлагатай бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэхэд төсвийн байгууллагад зайлшгүй олгогдвол зохихбие даасан, уян хатан байдал ба эдгээр бүтээгдэхүүнийг үйлдвэрлэсний төлөө байгууллагын хүлээх үүрэг хариуцлага хоорондоо тэнцүү байх ёстой гэж үздэг. Харин ХЗТ бол Сангийн яам болон төсвийн байгууллагын хоорондын хэлэлцээрээр төсвийг орцод тулгуурлан зүйл, заалтаар хуваарилахад чиглэдэг бөгөөд үүний нэгэн адил хүлээн зөвшөөрсөн хуваарилалтын дагуу санхүүжилт авсны төлөө байгууллагын хүлээх хариуцлагыг хязгаарладаг. Иймд төсвийн байгууллагын хариуцлага сулардаг. Хэрэв төсвийн байгууллага бүрэн эрхээ алдвал батлагдсан хуваарь зөрчигдөж дутагдсан хөрөнгийн төлөө үндсэндээ хэн ч хариуцлага хүлээдэггүй.

29


Дэд сэдэв:Монгол улсын нэгдсэн төсөв, түүний бүрэлдэхүүн 1. Төсвийн үйл явцын үндсэн үе шатууд2.

1. МОНГОЛ УЛСЫН НЭГДСЭН ТӨСӨВ, ТҮҮНИЙ БҮРЭЛДЭХҮҮН 2002 оноос хойш хэрэгжиж буй Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хуульд

“Төр өөрийн чиг үүргийг хэрэгжүүлэхэд шаардагдах санхүүгийн эх үүсвэр бий болгох зорилгоор тухайн төсвийн жилд төрийн мэдэлд хуримтлуулан хуваарилж, зарцуулах мөнгөн хөрөнгийн орлого, зарлагын тэнцлийг Монгол Улсын нэгдсэн төсөв17 гэнэ” гэж тодорхойлсон байна.

Монгол Улсын нэгдсэн төсөв дараахü бүрэлдэхүүн хэсгээс бүрдэнэ. Үүнд:Улсын төсөв ▪Орон нутгийн төсөв ▪Монгол Улсыг хөгжүүлэх сангийн төсөв ▪Нийгмийн даатгалын сангийн төсөв ▪Хүний хөгжлийн сангийн төсөв. ▪

Улсын Их Хурлаас баталсан, Засгийн газрын бүрдүүлж зарцуулах төсвийг улсын төсөв гэнэ. Иргэдийн төлөөлөгчдийн Хурлаас баталсан аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг даргын бүрдүүлж зарцуулах төсвийг орон нутгийн төсөв гэнэ. Монгол Улсыг хөгжүүлэх сан, Нийгмийн даатгалын сан, Хүний хөгжлийн сан Засгийн газрын тусгай сангийн тухай хуулийн дагуу бие даасан хуулиар зохицуулагдах Монгол улсын нэгдсэн төсвийн бүрэлдэхүүн хэсэг юм.

Төсвийн захирагчдыг:Ерөнхийлөн захирагч, Шууд захирагч гэж ангилна 18

a. Төсвийн үйл явцын үндсэн үе шатуудТөсвийн орчил гэж төсвийн үйл ажиллагаанд хэвшиж тогтсон үйл явдал, арга

хэмжээ тодорхой дэс дараалалтайгаар дахин давтагдах үйл явцыг хэлнэ.Төсвийн орчил үндсэн 4 үе шатаас бүрддэг. Үүнд:Төсвийн төсөл боловсруулах, бэлтгэх үе шат; Хууль тогтоох байгууллагад төсөв хэлэлцэн батлах үе шат; Төсвийн хэрэгжилт ба гүйцэтгэлийг зохион байгуулах үе шат; Төсвийн хяналт, үнэлгээ хийх үе шат орно.

Төсвийн орчил эдгээр 4 үе шатыг дамжин эргэж, дахин давтагдаж байдаг. Төсвийн орчлын хяналт, үнэлгээний үр дүнд ирэх жилийн болон дараа дараагийн жилийн төсвийн төсөл бэлтгэхэд хэрэглэгдэх чухал тоо, баримтыг олж авдаг. Үйл ажиллагаа явуулж буй байгууллага цаг хугацааны ямар нэгэн үед төсвийн жил бүрийн ялгаатай үе шатанд байдаг.

17 Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль. З-р зүйл. 1 äýõ хэсэг. 2002.11.20. ТМ. 2002. №44.18 Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль. 1-р бүлэг. 5-р зүйл. 1 дэх хэсэг.

3 ЛЕКЦ: МОНГОЛ УЛСЫН НЭГДСЭН ТӨСӨВ, ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦ

30


Төсвийн төсөл боловсруулах, бэлтгэх үе шатЭнэ үе шат нь орлого, зарлагын урьдчилсан тооцоо хийхээс эхлээд хууль тогтоох

байгууллагад төсвийн төслийг өргөн барих хүртэлх үеийг хамрах бөгөөд төсвийн төсөл боловсруулах удирдамж, заавар гаргахаас эхэлдэг. Зааварт улс орны санхүү, эдийн засгийн нөхцөл байдал, хөрөнгийн бололцоо, төсөв боловсруулах зарчим, төсвийн тооцоонд баримтлах үнэ, инфляцийн түвшин, орон тоо нэмэх хязгаар зэргийг тодорхойлж өгдөг.

Энэ үе шат 2 дэд үе шатаас бүрдэнэ. Үүнд: Төсвийн хүрээний мэдэгдэл (ТХМ)-д санал өгөх Жилийн төсөв боловсруулах

Төсвийн хүрээний мэдэгдэл гэдэг бол ирэх жил болон ойрын 2-3 жилд төрөөс эдийн засаг, нийгмийг хөгжүүлэхэд баримтлах чиглэл, улсын төсвийн төслийг боловсруулахад баримтлах үзүүлэлтийн дээд, доод хязгаарыг тогтоох замаар эдийн засгийн хөгжлийн үндсэн тэнцвэрийг тодорхойлсон удирдамж юм. ТХМ-д санал өгөхдөө Төсвийн байгууллага 1-2дугаар сард ТЕЗ-д; Орон нутгийн ТЕЗ 2-3дугаар сард салбарын сайдад; Салбарын ТЕЗ 3дугаар сарын 15-ны дотор Сангийн яаманд; Сангийн яам 4дүгээр сарын 15-ны дотор Засгийн газарт; Засгийн газар 5 дугаар сарын 1-ний дотор УИХ-д хүргүүлнэ. Төсвийн байгууллагын Үйл ажиллагааны хэтийн төлөвлөгөө (ҮАХТ) нь төсвөөс

санхүүжилт авах гол шалгуур, гүйцэтгэх ажил үйлчилгээнийхээ зорилго, зорилтыг тодорхойлон гаргадаг баримт бичиг, ерөнхий менежерийн ажлын үр дүнг хэмжих стандарт болдог. Төсвийн байгууллага ҮАХТ-д тулгуурлан жилийн төсвөө бэлтгэн жил бүрийн 7 дугаар сарын 1-ний дотор ТЕЗ-д; ТЕЗ нар 8 дугаар сарын 15-ны дотор Сангийн яаманд; Сангийн яам 9 дүгээр сарын 15-ны дотор Засгийн газарт; Засгийн газар 10 дугаар сарын 1-ний дотор УИХ-д хүргүүлнэ.

Хууль тогтоох байгууллагад төсөв хэлэлцэх, батлах үе шатЗасгийн газраас өргөн мэдүүлсэн Улсын төсвийн төслийг УИХ хянан 4 удаагийн

хэлэлцүүлгээр хэлэлцэн батална. УИХ жил бүрийн 12 дугаар сарын 1-ний дотор Улсын төсвийг баталж, хууль гаргана. УИХ улсын төсвийн төслийг хэлэлцэж, батлах үйл явц дараахь 4 хэлэлцүүлгээр

явагдана. Үүнд:Нэг дэх хэлэлцүүлгээр:

Улсын төсвийн төслийг хэлэлцэх үед Засгийн газрын гишүүд, төсвийн ерөнхийлөн захирагчдыг байлцуулан асуулт, хариулт явуулж, санал шүүмжлэл гаргана. Төсвийн төслийн талаар гишүүд үг хэлж, санал гаргасны дараа төслийг холбогдох Байнгын хороонд шилжүүлнэ.

Хоёр дахь хэлэлцүүлгээр: УИХ-ын бүх Байнгын хороо, [ Ред.: УИХ-д суудалтай] нам, эвслийн бүлэг, төсвийн зарлагын хяналтын дэд хороо санал, дүгнэлтээ, УИХ-ын гишүүд тусгай саналтай бол түүнийгээ бичгээр гаргах бөгөөд төсвийн бодлогын Байнгын хороо эдгээр саналыг нягтлан үзэж дүгнэлтдээ тусгана.УИХ-ын Байнгын хороо, нам, эвслийн бүлэг, төсвийн зарлагын хяналтын дэд хорооны дүгнэлт, УИХ-ын гишүүний гаргасан саналыг төсвийн

31


байнгын хорооны дүгнэлтийн хамт чуулганы хуралдаанд сонсгоно. Санал дүгнэлтийг сонссоны дараа гишүүд үг хэлнэ. Гаргасан саналын дагуу санал хураалт явуулж, Улсын төсвийн төслийг 3 дахь хэлэлцүүлэгт бэлтгүүлэхээр зохих Байнгын хороонд шилжүүлнэ.

3 дахь хэлэлцүүлгээр: Төсвийн бодлогын байнгын хороо 2 дахь хэлэлцүүлгээр төсөлд орсон өөрчлөлтийг тусгаж, танилцуулгын хамт чуулганы хуралдаанд оруулна. 2 дахь хэлэлцүүлгээр санал хурааж шийдсэн асуудлаар Төсвийн бодлогын байнгын хорооны саналаар чуулганы хуралдаанаар дахин санал хурааж болно.

4 дэх хэлэлцүүлгээр: Улсын төсвийн тухай хуулийн төслийг зүйл, заалт бүрээр хэлэлцэж батална. Монгол Улсын жилийн төсвийн тухай хуулийн эцсийн найруулгыг УИХ сонсоно.

Улсын төсвийн төсөлд тодотгол хийх асуудлыг энэ зүйлд заасан журмын ▪дагуу хэлэлцэн шийдвэрлэнэ.Монгол Улсын Эдийн засаг, нийгмийг хөгжүүлэх үндсэн чиглэлд ▪тусгасан хөрөнгө, санхүүгийн эх үүсвэр шаардсан асуудлыг энэ зүйлд заасан журмын дагуу хэлэлцэнэ.

Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Иргэдийн Төлөөлөгчдийн õурал Засаг даргын өргөн барьсан төслийг төсвийн жил эхлэхээс өмнө хэлэлцэн баталж, тогтоол гаргана.

Засгийн газар УИХ-аас баталсан улсын төсөв болон орон нутгийн төсвийг нэгтгэн Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн төслийг боловсруулна.

Төсвийн хэрэгжилт ба гүйцэтгэлийг зохион байгуулах үе шат Төсвийн гүйцэтгэл гэдэг нь урьдаас төлөвлөгдөж батлагдсан орлогыг заасан

хэмжээгээр зохих хугацаанд нь дайчлан хуримтлуулах, төсөвт тусгагдсан зардлыг зохих ёсоор зарцуулах ажиллагаа юм. Төсвийн жил эхэлмэгц шинэ оны төсөв үйлчилж эхэлнэ. Энэ бол мөнгөн хөрөнгийн санг батлуулж, ашиглах санхүүгийн төлөвлөгөө үйлчилж буй хэрэг юм. Төсвийн гүйцэтгэлийг хангах гэдэг нь санхүүгийн төлөвлөгөөнд тусгасан

орлогын эх үүсвэрийг холбогдох субъектээс хугацаанд нь зохих төсөвт дайчлан хуримтлуулж, төлөвлөгөөт санхүүжилтийг хууль тогтоомжид заасан зориулалтын дагуу үр ашигтай зарцуулах үйл ажиллагаа болно.Төсвийн орлогын үндсэн гол эх үүсвэр аж ахуйн системээс ордог. Эдгээр эх

үүсвэрийг улсын хэмжээний аж ахуй, бизнесийн байгууллагын үйл ажиллагааны үр дүнд бүрэлдэн тогтохоор тооцоолно. Иймд, улс, орон нутгийн төсвийн орлогын төлөвлөгөөг биелүүлнэ гэдэг бол нийт аж ахуйн нэгж, байгууллага, хамт олны үйл ажиллагаатай холбоотой асуудал мөн.Улсын төсвийн гүйцэтгэлийг хангах ажлыг Засгийн газар эрхлэх бөгөөд

орон нутгийн төсвийн гүйцэтгэлийг аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг дарга тухайн шатны иргэдийн Төлөөлөгчдийн хурлын өмнө, улсын төвлөрсөн төсвийн гүйцэтгэлийг Засгийн газар Улсын Их Хурлын өмнө тус тус хариуцна.Төсвийн гүйцэтгэлийг хангах төрийн захиргааны байгууллага:

32


Захиргааны ерөнхий эрх хэмжээтэй байгууллага, Санхүүгийн байгууллага, Зээлийн байгууллага, Захиргааны бусад байгууллага гэсэн 4 үндсэн төрөлд ангилагдана.

Эдгээр байгууллагын төсвийн биелэлтийг хангах чиг үүргийг дараахü байдлаар тодорхойлж болно. Үүнд:

Төсвийн орлогын төлөвлөгөөг биелүүлэх, давуулан биелүүлэх нөхцлийг бүрдүүлж, санхүүжилтийг хугацаанд нь хийх ажлыг зохион байгуулах;Төсвийн гүйцэтгэлийн явцад хяналт тавьж, илэрсэн дутагдлыг засах буюу санхүүгийн байгууллагын үйл ажиллагааг сайжруулах талаар тодорхой арга хэмжээ авах;Батлагдсан төсөвт шаардлагатай бол нэмэлт, өөрчлөлт оруулах зэрэг асуудлыг шийдвэрлэх явдал юм.

Төсвийн ерөнхийлөн захирагч төсвийн гүйцэтгэлийг сар, улирлаар зохион байгуулж, төсвийн орлогын биелэлтээс хамааруулан төсөвт зардлыг санхүүжүүлнэ.Засгийн газар улсын төвлөрсөн төсвийн гүйцэтгэлийг гарган түүнд зохих

дүн шинжилгээ хийж, авах арга хэмжээний саналын хамт улирал тутам УИХ-д танилцуулж байх үүрэг хүлээнэ.Гүйцэтгэлийн үе шат төсвийн хөрөнгийг ашиглахаас эхлээд тайлан гаргах үе

шат юм. Гүйцэтгэлийн явцад төсвийн байгууллагууд батлагдсан төсвөө зарцуулж, үйлчилгээ үзүүлдэг. Батлагдсан төсөв зарцуулалтын үйл ажиллагааг хянахад чухал ач холбогдолтой.

Энэ үе шатанд:Бүтээгдэхүүн нийлүүлэх гэрээ, үр дүнгийн гэрээ байгуулах Төрийн сангийн үйлчилгээ үзүүлэх Нягтлан бодох бүртгэлийг аккруэл сууриар хөтлөх Санхүүгийн болон бүтээгдэхүүн нийлүүлэлтийн тайлан гаргах Хяналт-шинжилгээ (мониторинг) хийх үйл ажиллагаа хамаарна.

Гүйцэтгэлийн үе шатанд удирдлагын зүгээс анхаарвал зохих чухал зүйл бол төсөв батлагдмагц хэрэгжүүлэх, зарцуулах үйл явц үргэлжлэх явдал юм. Төсвийн тухай хууль бусад хуулиудын адил төсвийн байгууллагуудыг батлагдсан төсвөөс хэтрүүлж, илүү мөнгө зарцуулахыг хориглодог. Батлагдсанаас бага төсөв зарцуулах явдал үр дүн, үр ашигтай үйл ажиллагааны

шинж тэмдэг байж болох ч, нэг талаас, төлөвлөсөн ажил, үйлчилгээ хэрэгжээгүй, эсвэл тухайн байгууллагын төсвийн санал шаардлагагүй илүүдэл санхүүжилт шаардсаныг гэрчилж болно. Иймд санхүүгийн ажилтнууд жилийн туршид төлөвлөөж, батлагдсан зардал болон гарч буй бодит зардал (зардлын гүйцэтгэл) хоёрын харьцааг байнга хянаж байвал зохино. Засгийн газар бодит зардал, батлагдсан зардал 2 хэрхэн тохирч буйг тодорхойлох хяналтын тогтолцоотой байдаг.

Төсвийн хяналт, үнэлгээ хийх үе шатДээд шатны төсвийн захирагч доод шатны төсвийн зарцуулалтын гүйцэтгэлд хяналт тавьж, үйл ажиллагаанд нь санхүүгийн шалгалт хийж илэрсэн зөрчил, дутагдлыг арилгах арга хэмжээ авна.

33


Төсвийн хяналт шалгалтын зорилго бол байгууллагын санхүүгийн үйл ажиллагаа үнэн зөв явагдаж байгаа эсэхийг тодорхойлоход оршино. Энэхүү зорилгыг задлан авч үзвэл төсвийн хөрөнгийг төлөвлөгдсөн нийтийн зорилгод ашиглаж байгаа болон төсвийн орлого, зарлагад хүчин төгөлдөр хууль тогтоомжийг мөрдөж байгаа эсэхэд чиглэх ёстой. Үүнээс гадна дээрх 2 зорилгын хүрээнд төсвийн хөрөнгийг зориулалтаар нь,

хэмнэлттэй зарцуулж байна уу? төр төсвийн хөрөнгөөр хүрэх гэсэн зорилгодоо хүрсэн үү? гэдгийг нягтлан тодруулахад чиглэгдэнэ.Нэгэнт хяналт шалгалт зайлшгүй бол түүнийг хэрэгжүүлэх байгууллага хэрэгтэй.

Улс орон бүр хяналт шалгалтын янз бүрийн байгууллагатай байна. ХБНГУ-д 280 гаруй жилийн түүхтэй Холбооны бүртгэлийн хяналтын газар

бүх талаараа Бундестаг, Засгийн газарт дэмжлэг, туслалцаа үзүүлдэг биеэ даасан, төрийн хяналтын байгууллага болж ажилладаг байна.Бүгд Найрамдах Солонгос Улсад Хянан шалгах хороо, ОХУ-д Хяналтын яам,

БНПУ-д 1921 оноос эхлэн ажилласан Хянан шалгах дээд танхим зэрэг нэртэйгээр улс оронд төрийн хяналт, шалгалтын дээд байгууллагууд ажиллаж байна. Ийм байгууллага тухайн улс оронд төдийгүй олон улсын түвшинд ажиллаж байна.Монгол улсад санхүүгийн хөндлөнгийн хяналтын байгууллага бол хяналтын

дээд байгууллага болох Òөрийн хянан шалгах хороо юм. Харин засгийн газрын санхүүгийн дотоод хяналт шалгалтыг Монгол улсын Засгийн газрын тохируулагч агентлагийн байдлаар ажиллаж буй Санхүүгийн улсын хяналт шалгалтын алба [Ред.: Мэргэжлийн хяналтын газарт нэгдсэн]Хяналт шалгалтын дээд байгууллагын олон улсын Холбоо 1953 онд Гавана

хотноо байгуулагдаж 34 орон гишүүнчлэлтэй байсан бол одоо 170 орон гишүүнээр элссэний дотор Монгол Улс 1996 онд тус холбоонд элссэн байна. Мөн бүс нутгийн 7 байгууллага ажиллаж байна.

Хяналт шалгалтын дээд байгууллагын олон улсын холбооны 9 дүгээр чуулганаар 1977 онд батлагдсан Лимагийн тунхаглалыг дэлхий нийтэд хяналт шалгалтын ажлын удирдамжийн тэргүүлэх чиглэл болгон мөрдөж байна.Энэхүү баримт бичигт заасан санхүүгийн хяналт шалгалтын зарим үндэслэлийг

товч дурьдвал “Санхүүгийн хяналт шалгалт бол нийтийн хөрөнгийг захирах итгэл хүлээсэн төрийн санхүүгийн удирдлагын мөн чанар юм” гэжээ.Санхүүгийн хяналт шалгалт бол өөрөө эцсийн зорилго биш. Харин дүрэм,

хэм хэмжээнээс гажих, төсвийн зарцуулалт, хууль журам, зориулалтын дагуу, үр ашигтай, хэмнэлттэй байх зарчмыг зөрчсөнийг тухай бүрт нь илрүүлдэг зохицуулалтын системийн салшгүй хэсэг юм. Ийм тохиолдолд:

З асан залруулах арга хэмжээ авах,Гэм буруутай этгээдийг хариуцлагад татах, Учирсан хохирлыг нөхөн төлүүлэх, Ийм хэрэг зөрчлийг дахин давтагдахаас сэргийлэн таслан зогсоох, Эсвэл аль болох багасгах арга хэ мжээ авна.

Санхүүгийн хяналт шалгалтыг урьдчилсан ба баримтын шалгалт гэж ангилахаас гадна хөндлөнгийн шалгалт, дотоод шалгалт гэж 2 хуваадаг.Албан байгууллага, яам, агентлаг удирдлагын тухайн түвшингийн үйл

ажиллагаанд гадны эрх бүхий байгууллагаас хийх шалгалтыг санхүүгийн

34


хөндлөнгийн шалгалт гэнэ. Хөндлөнгийн шалгалтын байгууллага шалгуулж байгаа байгууллагын зохион байгуулалтын бүтцэд ордоггүй. Улс орны хувьд хяналтын дээд байгууллага нь хөндлөнгийн хяналтын байгууллага юм.Албан байгууллага, удирдлагын тухайн түвшин үйл ажиллагаандаа санхүүгийн

шалгалт хийж холбогдох арга хэмжээ авч байдаг. Энэ шалгалтыг санхүүгийн дотоод шалгалт гэнэ. Дотоод хяналтын алба байгууллагын удирдлагад шууд захирагдах боловч, байгууллагын бүтцийн хүрээнд, үйл ажиллагаа болон зохион байгуулалтын хувьд аль болох бие даасан байдалтай байна.Хөндлөнгийн хяналтын байгууллага болох хяналтын дээд байгууллага нь

дотоод хяналтын байгууллагын үйл ажиллагааны үр дүнг шалгах ёстой (Лимагийн тунхаглалын 3 дугаар зүйлийн 3 дахь хэсэг). Хяналтын дээд байгууллага төсвийн зарцуулалт, аж ахуй эрхлэх болон бүртгэл,

тайлан тооцоо хууль, журмын дагуу байгаа эсэхийг шалгадаг. Гэхдээ хяналт шалгалтын энэхүү чиглэл нь төсвийн зарцуулалт, аж ахуйн эрхлэх тодорхой нэг асуудал биш төрийн захиргааны бүхий л үйл ажиллагаа, ялангуяа түүний зохион байгуулалт ба захиргааны тогтолцоог бүхэлд нь хамардаг (Лимагийн тунхаглалын 4 дүгээр зүйлийн 2).Дотоод хяналтын байгууллага шалгалт хийвэл зохих харъяалагдах

байгууллагынхаа санхүүгийн бүхий л үйл ажиллагааг баримтаар шалгана. Олон улсын практикаар дотоодын хяналтын байгууллага ихэвчлэн тодорхой газар бүрээр шалгаж “төлбөрийн акт” тогтоож шийдвэрлэдэг. Дотоодын хяналт шалгалтыг тоймлон авч үзвэл юуны урьд баримтаар шалгадаг

ба нягтлан бодох бүртгэл, зардлын тооцоо хууль, журмын дагуу байгаа эсэхийг шалгах, мөн үрэлгэн байдлаас сэрэмжлэх (энэ нь үрэлгэн байдлыг илрүүлэх, түүнийг төлүүлөх, дахин гаргуулахгүй байх)-д чиглэдэг.Хөндлөнгийн хяналт үйл явцыг зохистой болгох, зорилтыг шүүмжлэх

стратегийн хяналтын үйл ажиллагаанд чиглэгдэнэ. Өөрөөр хэлбэл, хөндлөнгийн буюу хяналтын дээд байгууллагын шалгалт төлбөр тогтооход бус, улс орны хэмжээний үйл ажиллагаанд дүгнэлт хийх, зорилтын зөв бурууг тодорхойлоход чиглэгддэгээрээ дотоод хяналт шалгалтаас ялгаатай.

35


ДаалгаварБагаар ажиллах замаар Монгол улсын Төсвийн тухай хуулийн төсөлтэй танилцаж, түүний давуу ба сул тал, анхаарах асуудлуудыг тодорхойлон саналаа нэгтгэж гаргана уу.

СаналМонгол улсын Төсвийн тухай хуулийн төслийн давуу тал 1. Монгол улсын Төсвийн тухай хуулийн төслийн сул тал 2. Монгол улсын Төсвийн тухай хуулийн төслийг батлахдаа анхаарвал 3. зохих асуудлууд

3 ДАСГАЛ: МОНГОЛ УЛСЫН ТӨСВИЙН ТУХАЙ ХУУЛИЙН ТӨСЛИЙН ДАВУУ, СУЛ ТАЛ, АНХААРАХ АСУУДЛУУД

36


“МОНГОЛ УЛСЫН ТӨСВИЙН ТУХАЙ ХУУЛИЙНТӨСЛИЙН ДАВУУ, СУЛ ТАЛ, АНХААРАХ АСУУДЛУУД”

СЭДВЭЭР САНАЛ БОЛГОХ ХАРИУЛТУУД

1. Монгол улсын Төсвийн тухай хуулийн төслийн давуу тал (Мөрдөж буй хууль, тогтоомжийг бусад орны төсвийн суурь хуулийн агуулга, бүтэцтэй харьцуулахад)

Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль, төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийг нэгтгэж нэг хуультай болсонХуулийн нэр томъёог орчин үеийн шаардлагад нийцүүлэн тодорхой тусгасанОрон нутаг зээл авах асуудлыг зохицуулсан бүлгийг оруулж, тодорхой болгосонОлон улсын стандартад нийцүүлэн зарлагын дээд хязгаар тогтоох талаар хуулинд тусгасанТөсөв хэмнэсэн тохиолдолд урамшуулал олгох талаар заалт оруулсан Төсвийн тогтолцооны үндсэн зарчмуудыг хангасан (5.1.1-5.1.6 дахь заалт)Төсвийн тухай ойлголт, тодорхойлолтыг тусгаж өгсөн (4.1.1-4.1.34 дэх заалт)Төсвийг төлөвлөх (хугацаа, хандлага, дээд хязгаар, үе шатууд), хэлэлцэх, хэрэгжүүлэх, аудит хийх явц, хариуцлагыг тодорхой болгосонТөсвийг удирдах журмыг тусгасан Хуулийн агуулга нэмэгдсэн, үйлчлэх хүрээг тодорхой гаргасан Төвлөрүүлэн захирах эрхийг тодорхой тусгасан.

2. Монгол Улсын Төсвийн тухай хуулийн төслийн сул тал (Мөрдөж буй хууль болон бусад улсын төсвийн суурь хуулийн агуулга, бүтэцтэй харьцуулахад)

Иргэд, иргэний нийгмийн байгууллага, татвар төлөгчдийн зүгээс хөндлөнгийн (гадаад) аудит хийх заалт байхгүй.Төсөв захирагчдын бүрэн эрх гэж заасан нь орон нутгийн төсвийн захирагчдын хувьд зөвхөн “эрх” гэж ойлгогддог тул хуулинд “үүрэг” гэж томъёолох нь зүйтэй.Төсвийн ил тод, нээлттэй байдлыг ардчилсан зарчмын талаар үг, үсгээр оруулахХариуцлага тооцох, хариуцлага хүлээлгэх заалт байгаа боловч зөрчил гаргахаас урьдчилан сэргийлэх талаар заалт байхгүйТусгай санг удирдах, хяналт тавих талаар тусгаагүй Төсвийн талаар олон нийтэд мэдээлээгүй бол 500.000-1.000.000 төгрөгөөр торгоно гэсэн заалт тодорхойгүйТөлөвлөлт хийх цаг хугацаа тодорхой биш

3 ДАСГАЛЫН САНАЛ БОЛГОХ ХАРИУЛТ

37


Бодит хэрэгжилт, ил тод байдлыг хангах асуудал тусгагдаагүй Орон нутгийн төсвийн бүрэлдэхүүн тодорхойгүй

3. Монгол Улсын Төсвийн тухай хуулийн төслийг батлахдаа анхаарвал зохих асуудлууд (Иргэний нийгмийн зүгээс санал болгож буй санал)

Урсгал болон хөрөнгийн зардлыг нэгтгэн тооцох журмыг хуулинд тусгах Төсөв батлах талаар шийдвэр гаргагчдад төсвийн тооцооны нарийвчилсан задаргааг өргөн баридаг байхаар хуульчлах (ИТХ-ын төлөөлөгчдөд бүхэл, нэгтгэсэн тоог л өргөн барьдаг)Төсвийг оролцоонд тулгуурлан доороос дээш үе шаттай боловсруулах талаар хуулинд тусгахДунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдэлд нийт 5 жилийн бүтээгдэхүүний индексээр харьцуулан тооцно гэсэн нь бодит байдалтай нийцэхгүй байх тул хугацааг 3 жил болгохТөсвийн тухай олон нийтэд мэдээлэх талаар тодорхой хугацааг зааж өгөх (14-ний дотор олон нийтэд мэдээлэх гэсэн боловч яаж гэдэг нь тодорхойгүй)Дотоод аудит, хяналт, мөнгөн хөрөнгийн хязгаар, торгууль шийтгэлийн асуудлыг анхаарч, тодорхой болгохТөсвийн үр нөлөөний шинжилгээ хийх заалтыг хуулинд тусгах

38


Зорилго Төсвийн зарлагын тухай ойлголт, зарлагын ангилал, төлөвлөх аргын талаарх мэдлэгээ бататгахад дэмжлэг үзүүлэх

Хичээлийн хэлбэр Лекц, ярилцлагаДэд сэдэв Төсвийн зарлага1.

Төсвийн зарлагын ангилал2. Төсвийн зарлагыг төлөвлөх аргууд3.


5 минут 75 минут10 минут


Энхбаяр Г., Отгонтуяа Л. Төрийн санхүүгийн удирдлага. 1. УБ., 2009 (Нэмж засварласан 2 дахь хэвлэл). Отгонтуяа Л. Төсвийн зарлагын удирдлага, төлөвлөлт. УБ., 2. 2007Монгол Улсын Төсвийн байгууллагын удирдлага, 3. санхүүжилтийн тухай хууль. Төрийн мэдээлэл. 2002. №28. 886-902.Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль. 2002.11.20. ТМ. 4. 2002. №44. 1324-1327.Улсын салбарын удирдлага, санхүүжилтийн шинэчлэл. Багц 5. гарын авлага. УБ. 2003.Монгол Улсын Засгийн газрын 99 дүгээр тогтоол. 2009.04.08. 6. Монгол Улсын төсвийн орлого, зарлагын ангилал. Managing Government Expenditure. Salvatore Schiavo-Campo, 7. Daniel Tommasi. 1999. Pp.513. Public Expenditure Management Handbook. The World bank. 8. Washington,D.C. 1998. Pp.178.

СЭДЭВ : ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН АНГИЛАЛ, ТӨЛӨВЛӨЛТ4

39


Дэд сэдэв:Төсвийн зарлага1. Төсвийн зарлагын ангилал2. Төсвийн зарлагыг төлөвлөх аргууд3.

1. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГА

Санхүүгийн шинжлэх ухаан үүсч эхлэх үед эрдэмтдийн анхаарал гол төлөв төрийн орлогын асуудалд төвлөрч, төсвийн зарлагыг бараг сонирхдоггүй байжээ. Батлан хамгаалах, засгийн эрх барихтай холбогдсон зардал, боловсрол, өндөр насны тэтгэвэр, улс орны эдийн засгийн хөгжилд зориулсан зардлыг зөвхөн XIX зууны хоёрдугаар хагасаас эхлэн судлах болж, 1860-аад оноос “төсвийн зарлага” санхүүгийн шинжлэх ухаанд өөрийн байр сууриа олсон байна..

XIX зууны сүүлчээс төсвийн зарлага орлогоос илүү ач холбогдолтой, “Хувийн аж ахуйн адилаар төсвийн аж ахуй орлого, зарлагатай байна. Гэхдээ төсвийн аж ахуйд орлого бус, харин зарлага шийдвэрлэх ач холбогдолтой. Хувийн аж ахуй бол өөрт орох орлогоос илүү зүйлийг зарцуулж чадахгүй. Төсвийн аж ахуй бол зайлшгүй тохиолдолд хувийн аж ахуйгаас шаардлагатай хөрөнгийг татах замаар өөрийн орлогыг нэмэгдүүлж болно”19 гэж үзэх болжээ. Төрийн үүрэг төсвийн зарлагын мөн чанараар тодорхойлогддог. Төрийн

удирдлагын хэрэгцээг хангахад зориулж бүрэн эрхт засаг, захиргаанаас зарцуулж буй хөрөнгийг төсвийн зарлага гэж ойлгож болно. Түүнчлэн төсвийн зарлага нийгмийн үйлдвэрлэлийг өргөтгөх, нийгмийн

арга хэмжээг санхүүжүүлэх, шинжлэх ухаан, техник, технологийг хөгжүүлэхэд зориулсан улсын төсвийн орлогыг дахин хуваарилах явцад үүсч буй харилцаа юм. Төр чиг үүргээ хэрэгжүүлэхийн тулд батлагдсан төсвөөс төсвийн захирагчийн

үйл ажиллагаа, түүний үр дүнг санхүүжүүлэхээр хуваарилж, зарцуулж буй төсвийн хөрөнгийг төсвийн зарлага гэнэ20.

2. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН АНГИЛАЛ

Төсвийн зарлагын ангилал бодлого тодорхойлох, салбар хоорондын нөөц хуваарилалтыг зэрэгцүүлэх, Засгийн газрын болон удирдлагын тухайн түвшний үйл ажиллагааны үр дүнг жиших, парламентын хороод болон мэргэжлийн байгууллага хоорондын тохиролцоо, зөвшилцөөнд хүрэх, гүйцэтгэлийн үр дүнд шинжилгээ хийх, төсвийн байгууллагын өдөр тутмын үйл ажиллагааг зохицуулах зэрэгт чухал ач холбогдолтой.Төсвийн зарлагын ангиллын тогтолцоо шийдвэр гаргах, хэрэгжүүлэхийн аль

алиныг нэгтгэн зангидах норматив болдог.

19 Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. Учеб. пособие. М., ИНФРА-М, 1996, Стр. 38.20 Монгол Улсын Нэгдсэн төсвийн тухай хууль. 11 дүгээр зүйл. 1 дэх хэсэг. Улсын салбарын удирдлага, санхүүжилтèéн шинэчлэл. Хуулийн эмхэтгэл. УБ., 2003, 179 дэх тал.

ЛЕКЦ: ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН АНГИЛАЛ, ТӨЛӨВЛӨЛТ

4

40


Төсвийн зарлагыг бодлого тодорхойлох, тайлан гаргах, төсвийн зарлагын удирдлагын хэрэгцээг хангах зорилгоор дараахь байдлаар ангилдаг байна. Үүнд: Зүйл заалтын ангилал: Захиргааны хяналт тавихад хэрэглэгддэг категориудад

нийцүүлэн зарлагыг объектоор зохион байгуулдаг. Жишээлбэл, цалин хөлс, албан томилолт, шуудан харилцаа холбоо, бичиг хэргийн материалын зардал гм. Захиргааны ангилал: Хөрөнгийн удирдлагын төлөө хариуцлага хүлээдэг

байгууллагаар зарлагыг бүлэглэдэг. Захиргааны ангиллын бүтэц улс орны онцлогоос шалтгаалан ялгаатай бөгөөд төсвийн хөрөнгийг хүлээн авагчдын тоо, захиргааны түвшнээр тодорхойлогддог. Чиг үүргийн ангилал: Төрийн байгууллагын үйл ажиллагаа, зарлагыг зорилгод

нийцүүлэн хуваарилдаг. Тухайлбал, дэг журам сахиулах (цагдаагийн үүрэг), батлан хамгаалах, боловсрол, эрүүл мэнд, тээвэр, холбоо гм. Yндэсний тооцоо, төрийн санхүүгийн статистик мэдээг бэлтгэхэд хэрэглэдэг НYБ-ын чиг үүргийн жишиг ангилал төрийн байгууллагын үйл ажиллагааг 14 үндсэн бүлэг, 61 бүлэг, 127 дэд бүлэг болгон авч үздэг. Энэ ангиллын талаар нарийвчлан авч үзнэ. Эдийн засгийн ангилал: Төрийн санхүүгийн ажиллагааг эдийн засгийн категорид

нийцүүлэн хөрөнгийн ба урсгал зарлага, орлого, санхүүгийн дэмжлэг, төрөөс өрх гэрт олгох төсвийн шилжүүлэг, төрийн бусад байгууллагад олгох шилжүүлэг, зээлийн хүүгийн төлбөр, санхүүжилтийн гүйлгээ зэргээр ангилдаг. Энэ ангиллыг ОУВС-аас бэлтгэдэг Төрийн санхүүгийн статистикт ашиглах ба дор задлан тайлбарласан болно.Хөтөлбөрийн ангилал: Зарлагыг хөтөлбөрөөр ангилах ба тухайн тохиолдолд

хөтөлбөрийг нэг буюу хэд хэдэн зорилгыг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны цогц гэж үзнэ. Хөтөлбөрийн ангилал захиргааны ангиллын нарийвчилсан хэсэгт хамаарах буюу захиргааны зарим нэгжтэй давхцаж болох юм. Орон/бүс нутгийн ангилал: Орлого, зарлагыг санхүүгийн ажиллагааны үр

нөлөөгөөр нь газар зүйн байрлалаар хуваарилдаг.

3. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГА ТӨЛӨВЛӨХ АРГУУД

Төсвийн шинэчлэлийн үйл явц төсвийн төлөвлөлтийн аргын өөрчлөлт хөгжилтэй салшгүй холбоотой. Одоо дэлхийн улс орнууд төсвийн төлөвлөлтдөө нийтлэг хэрэглэж ирсэн зүйл заалтын төсөв, гүйцэтгэлд суурилсан төсөв, хөтөлбөрт төсөв, төлөвлөгөө-хөтөлбөр-төсвийн тогтолцоо, тэг суурьт төсөв, тэнцвэрт төсөв, дунд хугацаанд төсвийн зарлагыг төлөвлөх зэрэг арга, тэдгээрийн мөн чанар, давуу ба сул талыг харьцуулж үзье.

Төсвийн зарлагыг төлөвлөх арга, тэдгээрийн давуу ба сул талЗүйл, заалтын төсөв цаг хугацааны хувьд нэлээд эрт XIX зууны сүүл, XX зууны эхэнд үүссэн, төсвийн байгууллагад төсвөө тайлагнах, хянах ажиллагааг чангатгаж, энгийн, хялбар болгодогоороо илүү түгээмэл болсон арга юм. Удирдлагын арга хэрэгсэл болохын хувьд төсвийн төлөвлөлтийн энэ аргын хэрэглээ маш хязгаарлагдмал. Энэ аргаар төлөвлөхдөө төсвийн хөрөнгийг зардлын тодорхой зүйл, заалтад хуваарилах ба төсвийн байгууллагын худалдан авалтад суурилдаг. Өөрөөр хэлбэл, цалин хөлс, ашиглалтын зардал зэрэгт ач холбогдол өгөхөөсөө илүүтэй бараа, үйлчилгээ худалдан авахад зориулан хөрөнгө төлөвлөхөд анхаардаг.

41


Давуу тал Сул талТ ө с в и й н ▪хөрөнгийн зарцуулал -тад тавих х я н а л т ы г сайжруулнаБ э л т г эх эд ▪хялбар

Маш хязгаарлагдмал хэрэглээтэй ▪Өмнөх жилийн зардлаа дараа жилд өсгөн урьд оны хэрэглээнд тулгуурлан ▪тооцдог ч нэмэгдэж батлагдах боломж багатай Зарлагыг зорилготой харьцуулахад хүндрэл учруулдаг, гаргасан зардал чухам ▪ямар үйлчилгээ болон үр дүнг бий болгосныг тодорхойлох боломжгүй Хэрэгжүүлж буй бодлогын боломжит хувилбаруудыг үгүйсгэдэг ▪Төсөв боловсруулах, хянах, төлөвлөхажлын уялдааг хангаж чаддаггүй ▪Урт болон д ▪ унд хугацаанд төлөвлөх боломжгүй

Гүйцэтгэлд суурилсан төсөв. Төсвийн зарлагыг нэмэгдүүлдэг зүйл заалтаар төлөвлөх аргын хязгаарлагдмал байдлаас шалтгаалан 1930-аад оны эхээр АНУ-ын холбооны Засгийн газраас удирдлагын шинэ хандлагыг сонгож, төсвийн талаар явуулсан бодлого анхны үр дүнгээ өгч эхэлсэн нь “гүйцэтгэлийн төсөв” байлаа.

Давуу тал Сул талБайгууллагын удирдлагын хяналт ▪сайжирснаар ажлын үр дүн нэмэгддэг Төсвийн зарлагыг үр ашгийн ▪шалгуур үзүүлэлтээр хянадагСанхүүгийн хариуцлага нягтлан ▪бодогчдоос менежерүүдэд шилждэг

Нөөцийг үр ашигтай байршуулсан эсэхийг үнэлэх ▪шалгуур тодорхой бус “Хамгийн сайн” сонголт хийх боломжит хувилбар ▪байхгүйСанхүүгийн албаны ажилтнуудын хувьд ажлын чанарыг ▪үнэлэхэд хүндрэл учирдагУрт хугацааны асуудлыг шийдвэрлэхэд чиглэдэггүй ▪Өмнөх үеийн гүйцэтгэлд суурилдаг ▪

Энэ арга мөнгөн хөрөнгийг үндсэн чиг үүрэг, үйл ажиллагаанд хуваарилан байршуулж, Засгийн газрын худалдан авалтыг бус, харин ажлын үр дүн, үйлдвэрлэсэн бүтээгдэхүүн, үйлчилгээний тоо, чанарыг чухалчилдаг. Гүйцэтгэлд суурилсан төсөв зүйл, заалтын төсвийн уламжлалт хяналтын аргаас төсвийн хөгжлийн дараагийн үе шат болох төлөвлөгөөт хандлага буюу хөтөлбөрт төсөв, төлөвлөгөө-хөтөлбөр-төсвийн тогтолцоонд шилжих шат болжээ.Хөтөлбөрт төсөв хэтийн ирээдүй, урт хугацааны үйл ажиллагаанд чиглэдэг.

Гүйцэтгэлд суурилсан төсөв өнгөрсөн үеийн ажлын туршлага, амжилтанд тулгуурладаг бол хөтөлбөрт төсвийг ирээдүйд хүлээж буй үйл ажиллагааны үр дүнгийн үнэлгээтэй холбож боловсруулна. Иймд хөтөлбөрт төсөв төрийн нийгэм, эдийн засгийн бодлогыг хэрэгжүүлэхтэй илүү холбогддог бөгөөд хөрөнгийг хөтөлбөр, үйл ажиллагаанд хуваарилан байршуулж, үзүүлсэн ажил, үйлчилгээний өртөг, зарцуулсан хөрөнгийг бус, эцсийн бүтээгдэхүүнд чиглэж нийтийн зорилго, зорилттой уялддаг.

Давуу тал Сул талТөсвийн зарлагын ирээдүйн үнэлгээний ▪үндсийг бүрдүүлдэг зорилго, эцсийн үр дүнд голлон анхаардаг.Хэрэгжүүлсэн үйл ажиллагаа, ▪хөтөлбөрийн үр дүн, үр дагаврыг харгалзан үздэг.Төсвийн шийдвэр гаргахад төлөвлөлтийн ▪гүйцэтгэх үүргийг тодотгож өгдөг.

Төсөвтэй холбоотой бусад олон салбарт нөлөөлдөг ▪бодит өөрчлөлтийг харгалзах хэрэгтэй болдог.Зардал үр дүн (үр ашиг)-ийн шинжилгээ төлөвлөсөн ▪ажлын үр нөлөө, шууд бус үр дагаврыг тэр бүр тооцож чаддаггүй.Үр дүнгийн тоон шинжилгээ хийх боломжгүй. ▪Хөтөлбөрийг янз бүрийн хүмүүс хэрэгжүүлдэг ч ▪энэ арга төвлөрсөн зохицуулалтыг шаарддаг.

42


Төлөвлөгөө - хөтөлбөр - төсвийн тогтолцоо төлөвлөлтийн үйл явцыг хөтөлбөр, төсөв боловсруулахтай нэгтгэн оновчтой хослуулан ажил, үйлчилгээ үзүүлэхэд шаардагдах хөрөнгийн эх үүсвэр буюу орц гэхээсээ хүрэх үр дүн, бүтээгдэхүүн, үр ашигт илүү тулгуурладаг тогтолцоо юм.

Давуу тал Сул талОновчтой шийдвэр гаргахад чиглэдэг. ▪Зарлагыг тэргүүлэх ач холбогдол бүхий үйл ажиллагаанд ▪хуваарилах боломжтой.Санал болгож буй хөтөлбөр тус бүрийн тэргүүлэх ач ▪холбогдлын дарааллыг тогтоож, тодорхой илэрхийлнэ.

Зорилго тодорхойлох, үр ашгийн ▪шинжилгээ хийхэд тухайн тогтолцоо, бүтэцтэй холбоотой хүндрэл гардаг.Шийдвэр гаргах төвлөрсөн ▪тогтолцоог шаарддаг.

Энэхүү тогтолцоо тодорхой зорилтыг дэвшүүлэх; зорилтыг тодорхой болгох үүднээс системтэй дүн шинжилгээ хийж, зорилтод хүрэх хувилбаруудыг үнэлэх; тавьсан зорилтод хүрэхэд чиглэсэн хөтөлбөрийн хүрээнд төсвийн саналаа боловсруулах; хөтөлбөрийн зардлыг хэд хэдэн жилээр тооцоолох; зорилтыг хэрэгжүүлэх төлөвлөгөө боловсруулах; хөтөлбөрийн хэрэгжилтийг хянахад шаардагдах тоо баримтаар хангаж, хөтөлбөрийн зорилтыг үнэлэх шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох; хэрэгжүүлэхээр төлөвлөж байгаа хөтөлбөрийн үндэслэлийг тогтоох зэрэг асуудлыг өөртөө багтаадаг.Тэг суурьт төсөв урьд хэрэгжсэн хөтөлбөр, санхүүжилтийг үл харгалзан

шинэ хөтөлбөрийн санхүүжилтийг тооцон төлөвлөх, хөтөлбөрийнн давуу талыг харьцуулах бодит боломжийг олгодог.

Давуу тал Сул талТөлөвлөх, зорилго тодорхойлох, төсөв ▪боловсруулах, шийдвэр гаргах үйл явцыг нэгтгэн төсөв төлөвлөлтийг боловсронгуй болгодог.Тэргүүлэх чиглэл, зорилтыг ▪нарийвчлан тодорхойлох, тэдгээрт нийцүүлэн төсвийн зарлагыг бууруулах нөхцлийг бүрдүүлдэг.

Байгууллагыг үйл ажиллагааны үнэлгээний системээ ▪байнга сайжруулахыг шаарддаг.Бичиг цаасны ажлыг ихэсгэж, агуулгын ач холбогдлыг ▪үгүйсгэж болно.Хөтөлбөрүүдийг тэргүүлэх ач холбогдлоор нь ▪харьцуулан зэрэглэх шаардлагатай болдогоос хөрөнгө, цаг хугацаа их шаарддаг.Улсын хэмжээний хөтөлбөрт илүү тохирдог тул орон ▪нутгийн түвшинд ашиглах боломж багатай.

Тэнцвэрт төсөв үйл ажиллагааны үр дүнг голлон анхаарч, хүн амын эрэлт, хэрэгцээг тооцон тэдгээрийг хангах өртөг, зардлыг тодорхойлоход чиглэдэг.

Давуу тал Сул талЗорилгоо тодорхойлж, урт хугацаанд ▪төлөвлөх боломжтой.Байгууллагын үйл ажиллагааг ▪урьдчилан таамаглах, тогтвортой байдлыг хангах баталгаа болдог.

Зардал, ашгийн үзүүлэлтийг цэвэр мөнгөн дүнгээр ▪илэрхийлэн хооронд нь харьцуулахад төвөгтэй байдаг.Хэрэгжүүлэхэд хүндрэлтэй, цаг хугацаа, хүч ▪хөдөлмөр их шаарддаг.

Харьцуулалтаас үзэхэд, төр орлого, зарлагаа төлөвлөж эхлэх үед анх хэрэглэж байсан арга бол зүйл заалтаар төлөвлөх арга байжээ. ХХ зууны эхэн үед дэлхийн улс орнууд парламентын зүгээс гүйцэтгэх засаглалын үйл ажиллагаанд тавих хяналтыг сайжруулах зорилгоор зүйл заалтын аргыг ашиглан төсвөө төлөвлөж

43


байсан бол 1930-аад оноос гүйцэтгэж буй чиг үүрэгт нь нийцүүлж зарлагыг ангилдаг удирдлагын хандлага болох гүйцэтгэлд суурилсан төсвийг нэвтрүүлж, дараа нь хосолсон төлөвлөлтийн арга болох хөтөлбөрт төсөвт шилжсэн байна. Түүнчлэн, өнгөрсөн зууны 70-аад оноос нөөцийг илүү үр ашигтай ашиглахад чиглэсэн тэг суурьт болон тэнцвэрт төсвийн аргыг ашиглах болж, төсвийн төлөвлөлтийн эдгээр аргууд бүрэн болон хэсэгчилсэн байдлаар улс орон бүрт өөрийн гэсэн онцлогтой хэрэгжсээр иржээ.Төсвийн төлөвлөлтийн дээр дурьдсан аргаас нийтлэг хэрэглэдэг, бусад аргын

суурь болдог 3 үндсэн аргыг сонгон авч онцлог шинж, ялгааг харьцуулан үзүүллээ. Зүйл заалтаар төлөвлөх аргабол төсвийн хөрөнгөөр ямар бараа, ажил үйлчилгээг

худалдан авсныг буюу хөрөнгийг юунд зарцуулсныг, гүйцэтгэлд суурилсан төсөв ямар ажил, үйлчилгээ үзүүлснийг, харин хөтөлбөрт төсөв ямар үр дүнд хүрснийг илтгэн харуулдаг. Төсвийн төлөвлөлтийн арга тус бүрийн шалгуур үзүүлэлт нь харгалзаx хяналт, удирдлагын үр ашиг, төлөвлөлтийн үр нөлөө болдог байна.

Хүснэгт 4.1. Төсвийн төлөвлөлтийн үндсэн аргуудын онцлог шинжТөлөвлөлтийн арга Онцлог шинж Асуулт Шалгуур

Зүйл заалтын төсөв Зарлагын нэр төрлийг бараа үйлчилгээтэй холбож өгдөг

Юу худалдан авах вэ?

Хяналт

Гүйцэтгэлд суурилсан төсөв

Зарлага ажлын нормтой холбоотой байдаг

Юу хийх вэ? Удирдлагын үр ашиг

Хөтөлбөрт төсөв Зарлага нийтийн зорилготой холбоотой

Юунд хүрэх вэ? Төлөвлөлт/ үр нөлөө

Төсвийн төлөвлөлтийн эдгээр аргын зорилгоос харахад зүйл заалтын төсөв богино хугацааны асуудал буюу зардлын зүйлийг, харин гүйцэтгэлд суурилсан төсөв зарцуулсан хөрөнгийн үр ашгийг, хөтөлбөрт төсөв бол илүү урт хугацааны нөлөөлөл буюу бодлого, арга хэмжээний үр нөлөөнд түлхүү чиглэдэг байна.

Хүснэгт 4.2. Төсвийн төлөвлөлтийн аргуудын ялгааЗүйл, заалтын төсөв Гүйцэтгэлд суурилсан төсөв Хөтөлбөрт төсөв

Зорилго Зардлын зүйл Үр ашиг Бодлогын үр нөлөөАжилтны ур чадвар Нягтлан бодох бүртгэл Удирдах арга барил Эдийн засагчМэдээллийн чиглэл Зардлын зүйл Үйл ажиллагаа ЗорилтШийдвэрийн урсгал Дороос дээш Дороос дээш Дээрээс доош

Төсвийн мэргэжилтний үүрэг

Хуулийг дээдлэх Үр ашиг Бодлого

Төлөвлөлт Төвлөрсөн бус Төвлөрсөн бус Төвлөрсөн

Зүйл, заалтын төсөв мэдээллийг зардлын нэр төрлөөр цуглуулж, байгууллага өөрөө шийдвэрээ гарган төсөвлөлтөө хийж, дээд шатны төсвийн захирагчдад шилжүүлдэг. Энэхүү төсвийг үйлчилж буй хууль, тогтоомжийн хүрээнд төвлөрсөн бус зохицуулалттай боловсруулна. 1950-аад оноос хэрэглэж эхэлсэн гүйцэтгэлд

44


суурилсан төсөв бол удирдлагын хандлага, чухам ямар бүтээгдэхүүн, ажил үйлчилгээг бусдад хүргэж буйд анхаарч, төвлөрсөн бус байдлаар дороос дээш шийдвэр гаргах замаар үр ашгийг тооцож, үнэлдэг. 1960-аад оны сүүлээс 1970-аад онд голлон хэрэглэсэн хөтөлбөрт төсвийн бусад төсвөөс ялгагдах онцлог бол бодлогын зорилго, зорилтод чиглэн төвлөрсөн зохицуулалтаар дамжуулан төсвийг тооцон төлөвлөх явдал мөн. Төсвийг төлөвлөх, бодлогын үр нөлөөг үнэлэхэд эдийн засагчид чухал үүрэгтэй оролцдог.

Төсвийн төлөвлөлтийн аргын мөн чанар, зорилгыг орц-гарцын загварт тулгуурлан Зураг 4.1-д нэгтгэж харуулав.

Зураг 4.1. Төсвийн төлөвлөлтийн аргууд

Дээр дурьдсан төсвийн төлөвлөлтийн 3 аргыг гол төлөв АНУ-д анх боловсруулан хэрэглэсэн бөгөөд 1970-аад оны сүүлээс тэг суурьт төсвийн аргыг нэвтрүүлсэн байна. 1980-аад оноос бусад хөгжингүй болон хөгжиж буй орнууд төсвийн шинэчлэл хийхдээ хөтөлбөрт төсөв, төлөвлөгөө-хөтөлбөр-төсвийн тогтолцоо, тэг суурьт төсвийн зэрэг аргыг дангаар нь болон хослуулан хэрэглэжээ. Үр дүнд чиглэсэн төсвийн зарлага төлөвлөлтийн аргууд. Гарц буюу

бүтээгдэхүүнд суурилсанаас үр дагавар, үр нөлөөг чухалчилсан төсөв төлөвлөлтөд шилжих байдлаар төсвийн шинэчлэл хийгдэж байна. Төсвийн үйл явц, төсвийн баримт бичигт гарц болон үр дагаврыг чухалчилж байгаа зэрэг түвшингээрээулс орон бүр ялгаатай байна. Осборн, Габлер нар бүтээгдэхүүнд суурилсан төсөвлөлт, үр дагаврыг чухалчилсан төсөвлөлтийг ялгаж үзсэн байдаг. Тэд бүтээгдэхүүнд суурилсан төсөв үйлчилгээний гарц буюу бүтээгдэхүүний тоо хэмжээнд чиглэсэн төсвийн арга, харин үр дагаврыг чухалчилсан төсөв бол санхүүжүүлсэн үйл ажиллагааны үр дагаварт буюу үзүүлсэн үйлчилгээний чанар, үр нөлөөнд илүүтэй чиглэдэг төсвийн арга гэж үзсэн байна. Бусад судлаачид бүтээгдэхүүн, үр дагаврыг хооронд нь ялгаж авч үзээгүй ч

гүйцэтгэлийн төсөвлөлт, үр дүнд суурилсан төсөвлөлт гэсэн ерөнхий ойлголтыг

Үр дүнд чиглэсэн төсөв

ОРЦ ҮЙЛ АЖИЛЛАГАА ГАРЦ ҮР ДҮН

Гүйцэтгэлд суурилсан төсөв

Зүйл заалтын төсөв

Хөтөлбөрт

45


хэрэглэжээ. Тухайлбал, АНУ-ын НББ-ийн ерөнхий газар гүйцэтгэлийн төсвийн аргыг төсвийн хэлбэр, үйл явцын байдлаар нь ялгаж “Төсвийн хэлбэр, эсвэл баримт бичиг болохын хувьд гүйцэтгэлийн төсөв гүйцэтгэлийн түвшин төсвийн тодорхой хэмжээтэй хэрхэн уялдаж буйг харуулдаг. Төсвийн журам, практик болохын хувьд гүйцэтгэлийн төсөв хөтөлбөрийн зорилго, хэмжиж болохуйц үр дүнд тулгуурлан төсвийн сонголт хийх боломжийг олгодог” гэжээ. Хетригийн үзсэнээр үр дүнд суурилсан төсвийн үндсэн элемент бол гүйцэтгэлийн үзүүлэлтийн ирээдүйн үнэ цэнэ болон санал болгосон төсвийн нөөц, тооцсон бүтээгдэхүүнээс хүлээгдэж буй үр дагаврын дүнг авч үзэхийг оролдлого хийсэн юм. Линч гүйцэтгэлийн төсөв Засгийн газрын хөтөлбөр, орц, гарцыг харуулдаг төсвийн хэлбэр гэж үзсэн байна. Австрали, Швед, Сингапур, Канад зэрэг орнууд 1980-аад оны дунд үеэс төсвийг

нийт дүнгээр баталж, хөрөнгө зарцуулах эрхийг байгууллагад олгож, хүрсэн үр дүнг тооцдог уян хатан төсвийг нэвтрүүлсэн байна. Хөгжингүй болон хөгжиж буй хэд хэдэн орон, тухайлбал Малайз улс байгууллагын удирдлагад уян хатан хэлбэрээр төсвийг батлан өгч, зорилгод хүрэхийн тулд гэрээ байгуулан, үр дүнтэй нь уялдуулах дэвшилтэт аргыг хэрэглэсэн байдаг. Энэ нь хөгжиж буй болон шилжилтийн эдийн засагтай орнууд төсвийн зарлагыг бууруулах, зарлагын хяналтыг сайжруулах, авлèгыг багасгах зорилгоор төсвийн тогтолцоогоо уян хатан, үр ашигтай болгон өөрчлөхөд чухал ач холбогдолтой.

Нэлээд хэдэн орон төсвийн шинэчлэлийн явцад гүйцэтгэлийг хэмжих системийг бүрдүүлсэн байдаг. Энэ системд хэмнэлт, үр ашиг, үр дүнг чухалчилдаг төсвийн хөрөнгийн үр өгөөжийн үзүүлэлт багтдаг. Тухайн цаг хугацааны туршид улс орны хувьд тодорхой нэг салбарын хүрээнд гарсан гүйцэтгэл, үр дүнг орц, бүтээгдэхүүн, үр дагавартай хослуулан үнэлж болно гэсэн үг юм. Эдгээр нь гүйцэтгэлийг хэмжих, сайжруулах арга хэрэгсэл болдог. Үүнээс гадна Их Британи болон ЭЗХАХБ-ын гишүүн орнуудад хариуцлагын тогтолцоог бүрдүүлэх, “агентын загвар”-т тулгуурлан гэрээ байгуулах аргыг хэрэглэсэн туршлага бий. Харин Шинэ Зеландад гүйцэтгэлийн төсвийн хандлага болох бүтээгдэхүүнд суурилсан зарлагын төлөвлөлтийн аргыг нэвтрүүлжээ. Энэ арга нэг талаас салбарын сайд буюу эзэн, нөгөө талаас ерөнхий менежер буюу агент оролцдог “эзэн-агентын” харилцаанд тулгуурладаг. Шинэ Зеландад энэ аргыг хэрэглэхдээ байгууллага бүр бүтээгдэхүүнээ тодорхойлж, төсвийг бүтээгдэхүүний ангиар баталдаг болжээ. Эндээс дүгнэж үзвэл, улс бүр өөрийн орны хөгжлийн онцлог, стратегийн

зорилгод зохицсон төсвийн зарлагын төлөвлөлтийн аргыг тухай бүр авч хэрэглэх явдал чухал ач холбогдолтой болох нь харагдаж байна. Монголын нөхцөлд төсвийн төлөвлөлтийн үндсэн 3 арга болох зүйл заалтын төсөв, гүйцэтгэлийн төсөв, хөтөлбөрт төсвийн аргыг хослуулан дунд хугацааны төсвийн зарлагын төлөвлөлт хийхэд үр дүнтэй хэрэглэх боломжтой байна.

Дунд хугацааны төсвийн зарлагын хүрээ, түүний зорилго, үе шатуудДунд хугацааны төсвийн зарлагын хүрээ (ДХТЗХ) Засгийн газрын стратегийн

бодлого ба зарлагын нийт хэмжээ бөгөөд салбарын яамд эх үүсвэр хуримтлуулах, ашиглах талаар маш их хариуцлага хүлээдэг. Энэ нь тухайн орны төрийн бодлогын тэргүүлэх чиглэлийг төсвийн зарлагатай уялдуулахыг шийдвэр гаргагчдаас шаарддаг. ДХТЗХ бол дээрээс доош тогтоох нөөцийн хэмжээтэй төдийгүй, явуулж

46


буй бодлогод суурилан зарлагыг жилээр болон дунд хугацаанд дороос төлөвлөж, эцсийн дүндээ байгаа эх үүсвэртэйгээ нийт зарлагыг тохируулах учиртай. Зарлага ба эх үүсвэрийг ерөнхийдөө жилийн төсөвтэй уялдуулах бөгөөд жилийн төсөв нь Засгийн газрын стратегийн зорилт болон макроэдийн засгийн үзүүлэлтийн өөрчлөлтийг тусгах нь чухал. Харьцангуй багаар төлөвлөсөн дунд хугацаан дахь эх үүсвэрийн дүнг хэрэгцээгээр төлөвлөдөг үзэл санааг байгаа нөөцдөө тулгуурлан төлөвлөдөг хандлага руу өөрчилж, дунд ба богино хугацаан дахь бодлогын зорилт болон эх үүсвэрийн хэмжээг урьдчилан тооцох боломжийг нэмэгдүүлдэг.

Дунд хугацааны төсвийн зарлагын хүрээний зорилго бол:Зохистой, бодит эх үүсвэрийн хэмжээг тодорхойлох замаар макро эдийн ▪засгийн тэнцвэрийг сайжруулах;Салбарын болон салбар хоорондын стратегийн тэргүүлэх чиглэлд нөөц ▪хуримтлуулах явдлыг нэмэгдүүлэх;Бодлого, санхүүжилтийн уялдаа холбоог сайжруулснаар яамд урагшаа ▪харж төлөвлөх боломжтой болохын зэрэгцээ хөтөлбөр тогтвортой хэрэгжих нөхцөлийг бүрдүүлэх;Салбарын яамдыг тодорхой хэмжээний төсвийн эх үүсвэрээр хангаж ▪тэдний бие даасан байдлыг бэхжүүлснээр батлагдсан хөрөнгийг үр дүнтэй, үр ашигтай зарцуулах сонирхлыг нэмэгдүүлнэ.

ДХТЗХ тухайн орны нөхцөл, онцлогоос шалтгаалан харилцан адилгүй. Байгаа эх үүсвэр нь бодлого, хөтөлбөр, төслийн хэрэгцээтэй уялдаа холбоо сулрахын хирээр төсвийн бодлого тогтворгүй болно. Зардлын тодорхой зүйл заалт, тухайлбал, цалин хөлс, тэтгэвэр тэтгэмж, зээлийн хүү тогтворгүй байх тусам ДХТЗХ-г хэрэгжүүлэхэд цаг хугацаа их шаардана. Дунд хугацаанд төсвийн зарлага төлөвлөхөд анхаарах гол зүйл бол макроэдийн засгийн болон бусад бодлогын өөрчлөлтийг жил бүрийн төсөвт тусгах явдал юм. Төсвийн үр дүнг сайжруулахад дунд хугацааны төсвийн төлөвлөлтийн аргыг ашиглах явдал цаг үеийн зохицуулалтаас илүү алсыг харсан үзүүлэлтийг тодорхойлоход ач холбогдолтой. Иймд зарлагын дээд хязгаарыг нэлээд багаар тогтоон өгч, төсвийн шийдвэр гаргахдаа мөнгөн хөрөнгийн хэмжээнд үндэслэхээс илүү бодлогод тулгуурлах хэрэгтэй болно. Жилийн төсөв боловсруулахдаа Засгийн газар стратегийн бодлогоо тодорхойлсны

дараа салбарын зарлагын дээд хязгаарыг тогтоох нь чухал. Энэхүү зарлагын дээд хязгаар салбарын сайд, мэргэжилтнүүдэд салбарын зорилтоо эргэж харах боломж, цаг хугацааг өгөх ёстой. Хэрэв зарлагын зөрүү их биш, эсвэл цаашид буурахаар бол дээрээс доош тогтоож өгөх зарлагын дээд хязгаарыгтухайн төсвийн жилээр хязгаарлана. ДХТЗХ бол тасралтгүй үргэлжлэх үйл явц бөгөөд сүүлийн жилийн шийдвэрдараа

жилийн эхлэлийн цэг болно. Хэрэв төсөвт дунд хугацааны шийдвэрийг авч үздэггүй, тооцдоггүй бол ДХТЗХ ач холбогдолгүй болно.

47


Зорилго Төсвийн зарлагын шинжилгээний үүрэг, зорилго, аргын талаарх мэдлэгээ бататган шинжилгээ хийх ур чадвараа дээшлүүлэхэд туслах

Хичээлийн хэлбэр Лекц, дасгалДэд сэдэв Төсвийн зардлын шинжилгээний зорилго, үүрэг 1.

Төсвийн зарлагад шинжилгээ хийх аргууд2. Үр ашгийн шинжилгээ 3.

Цагийн хуваарилалт Лекцийн зорилгыг танилцуулах Лекцийн агуулгыг танилцуулах Зардлын шинжилгээ хийх Сэдвийн дүгнэлт, асуулт хариулт

5 минут 40 минут40 минут 5 минут


Монгол Улсын Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн 1. тухай хууль. Төрийн мэдээлэл. 2002. №28. 886-902.Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль. 2002.11.20. ТМ. 2002. 2. №44. 1324-1327.Отгонтуяа Л. Төсвийн зарлагын удирдлага, төлөвлөлт. УБ., 2007. 3. Энхбаяр Г., Отгонтуяа Л. Төрийн санхүүгийн удирдлага. УБ., 4. 2009. Төрийн санхүү, төсөв. Төрийн албан хаагчдад зориулсан 5. сургалтын материал. Орон нутгийн сургалт. Удирдлагын Академи, TACIS хөтөлбөр. УБ, 2000.Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 6. ИНФРА-М. 1997.Managing Government Expenditure. Salvatore Schiavo-Campo, Dan-7. iel Tommasi. 1999. Pp.513. Public Expenditure Management Handbook. The World bank. Wash-8. ington, D.C. 1998. Pp.178.

5 СЭДЭВ: ТӨСВИЙН ЗАРЛАГАД ШИНЖИЛГЭЭ ХИЙХ АРГА, ТҮҮНИЙ ХЭРЭГЛЭЭ

48


Дэд сэдэв:Төсвийн зардлын шинжилгээний зорилго, үүрэг 1. Төсвийн зарлагад шинжилгээ хийх аргууд2. Үр ашгийн шинжилгээ 3.

1. ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ШИНЖИЛГЭЭНИЙ ЗОРИЛГО

Төсвийн зардлын шинжилгээг урсгал болон хөрөнгийн зардлын шинжилгээ гэж 2 хувааж үздэг21.

Төсвийн урсгал зардлын шинжилгээ. Урсгал зардлын шинжилгээ төсвийн байгууллагын урьдчилан тооцож, батлагдсан төсвийн төлөвлөгөөг урсгал зардлын гүйцэтгэлтэй харьцуулан үнэлж, норм хэмжээг харгалзан шаардлагатай тооцоог хийж, цаашдын бодлого, чиглэлийг тодорхойлоход чухал ач холбогдолтой юм. Зардлын шинжилгээний зорилго бол төсвийн байгууллагын санхүүгийн үйл

ажиллагаанд үнэлэлт өгч, харьцуулалт хийх явдал байдаг.Зардлын шинжилгээ хийснээр: Төсвийн байгууллагын хөрөнгийн ашиглалтын үр өгөөжийг нэмэгдүүлэх, орлого олох нөөц бололцоог илрүүлэх,Хөрөнгө оруулалтыг дэмжин татварыг зөв тогтоож, иргэдийн чинээлэг аж байдлыг бий болгоход дэмжлэг үзүүлэх,Инфляциас сэргийлэх, эдийн засгийн бусад асуудлыг шийдвэрлэхэд шаардагдах зардлыг тооцож, төсвийн алдагдлыг багасгах боломж бүрддэг.

Төсвийн зардлын шинжилгээний үүрэг:Төсөвт инфляцийн түвшинг урьдчилан тооцож тусгах, үүнээс урьдчилан сэргийлэх нөхцлийг бүрдүүлэх,Төсөвт байгууллагын төсвийн зарцуулалтад судалгаа, шинжилгээ хийж, шүүмжлэлтэй хандах, үнэлэлт дүгнэлт өгч, төсвийн зарцуулалтыг эрүүлжүүлэх үүрэгтэй.

2. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГАД ШИНЖИЛГЭЭ ХИЙХ АРГУУД

Төсвийн урсгал зардлын шинжилгээг хийхдээ зэрэгцүүлсэн буюу хэвтээ, бүтцийн өөрчлөлтийн буюу босоо шинжилгээний аргыг гол төлөв хэрэглэдэг.

Зэрэгцүүлсэн шинжилгээ (хэвтээ шинжилгээ) хийхэд тайлант болон өмнөх үеийн (жил, улирал) зарлагын тайлангууд шаардлагатай байдаг.

Төсвийн зарлагын зэрэгцүүлсэн шинжилгээг дараахь үе шатаар хийнэ:Тайлант болон өмнөх үеийн төсвийн зарлагын тайлангийн дүнгийн 1. өөрчлөлтийг тооцож, үзүүлэлт тус бүрийн өсөлт (бууралт)-ийг тодорхойлно.

21 Энхбаяр Г., Отгонтуяа Л. Төрийн санхүүгийн удирдлага. УБ., 2003, 123 дахь тал.

5 ЛЕКЦ: ТӨСВИЙН ЗАРЛАГАД ШИНЖИЛГЭЭ ХИЙХ АРГА, ХЭРЭГЛЭЭ

49


Ийнхүү гаргасан абсолют цэвэр өсөлт (бууралт)-ийг өмнөх үед харьцуулан 2. үзүүлэлт тус бүрийн өөрчлөлтийг хувиар илэрхийлнэ. Өмнө хийсэн тооцоон дээр тулгуурлан зэрэгцүүлсэн шинжилгээний дүгнэлт 3. гаргана.

Бүтцийн өөрчлөлтийн шинжилгээг (босоо шинжилгээ) дараахь үе шатаар хийнэ. Үүнд:

Тайлант оны зарлагын тайлангийн дүнд хэсэг бүлгийн дүн, бусад үзүүлэлтийг 1. харьцуулсан хувиар тодорхойлно. Өөрөөр хэлбэл, бүтцийн шинжилгээнд статистикийн бүтцийн харьцангуй хэмжигдэхүүнийг ашиглана.Суурь оны зарлагын дүнд, мөн дээрх аргач2. èллаар зарлагын төрлөөр нийт дүнд эзлэх хувийн жинг тодорхойлно.Зэрэгцүүлсэн 2 үеийн зарлагын тайланд тухайн бүтцийн харьцангуй 3. хэмжигдэхүүн хэрхэн өөрчлөгдөж буйг анхааран ажиглана.Хийсэн тооцоон дээрээ тулгуурлан зарлагын үзүүлэлт, хэсэг бүлгийн дүнгийн 4. агуулга, уялдаа холбоог ашиглан дүгнэлт гаргана.

Хүчин зүйлийн нөлөөллийн шинжилгээ зардлын өсөлт бууралтад тоо ба чанарын хүчин зүйлс хэрхэн нөлөөлснийг тодорхойлдог. Энэ шинжилгээнд индексийн аргыг ашигладаг.

J=P1*Q1/P0*Q0=(P1*Q1/P0*Q1)*(P0*Q1/ P0*Q0), энд:P-нэгжид ногдох зардал, Q-бүтээгдэхүүн/ажил үйлчилгээний тоо хэмжээ байж болно.

Жишээ 5.1: Төсвийн байгууллагын зардлын шинжилгээДүүргийн цэцэрлэгүүд (сая төгрөг)

Зардлын зүйл Төлөвлөгөө Гүйцэтгэл Зөрүү НөлөөлөлХүүхдийн

тооЧанарын үзүүлэлт

Нийт зардал Үүнээс:

469.2 434.6 -34.6 -74.6 +40.0

Цалин 119.0 113.1 -5.9

Гэрэл цахилгаан 20.1 17.4 -2.7

Түлш халаалт 53.5 52.9 -0.6

Тээвэр (шатахуун) 4.6 3.1 -1.5

Цэвэр, бохир ус 18.7 15.1 -3.6

Эд хогшил худалдан авах 15.7 18.4 +2.7Нормын хувцас, зөөлөн эдлэл

7.8 11.7 +3.9

Хоол 163.2 122.9 -40.3 -16.1 -24.2

Урсгал засвар 14.1 19.4 +5.3

Бусад зардал 52.5 60.6 +8.1

50


Орлого бүгд 457.5 429.9 -27.6

Үндсэн үйл ажиллагааны орлого

75.7 53.4 -22.3

Төсвийн санхүүжилт 381.8 376.5 -5.3

Ажиллагчдын тоо 576 554 -22

Хүүхдийн тоо 2750 2313 -437

Дээрх зардлын өсөлт бууралтад тооны ба чанарын хүчин зүйлс хэрхэн нөлөөлснийг тодорхойльё. Үүний тулд нэг хүүхдэд ногдох зардал, орлогын өөрчлөлтийг тооцож үзье.

Хүснэгт 5.1. Нэг хүүхдэд ногдох зардал, орлогын өөрчлөлт (мян.төг.)Нэг хүүхдэд ногдох Төлөв. Гүйц. Зөрүү

Нийт зардал 170.6 187.9 +17.3Хоолны зардал 59.3 53.1 -6.2Үндсэн үйл ажиллагааны орлого 27.5 23.1 -4.4Төсвийн санхүүжилт 138.8 162.8 +24.0

Хүснэгт 5.2. Хүчин зүйлсийн нөлөөллийн тооцооЗардал, сая төгрөг P0*Q0 P1*Q1 P1*Q1-

P0*Q0 P0*Q1 P1*Q1-

P0*Q1

P0*Q1-P0*Q0

Нийт зардал 469.2 434.6 -34.6 394.6 +40.0 -74.6Хоолны зардал 163.2 122.9 -40.3 137.2 -14.3 -26.0Үндсэн үйл ажиллагааны орлого

75.7 53.4 -22.3 63.6 -10.2 -12.1

Төсвийн санхүүжилт 381.8 376.5 -5.3 321.0 +55.5 -60.8

Эндээс дүгнэлт хийж үзэхэд нийт зардлыг 34,6 сая төгрөгөөр хэмнэсэн дүн гарсан боловч нэг хүүхдэд ногдох зардлыг 17,3 мянган төгрөгөөр хэтрүүлснээс 40 сая төгрөг хэтрүүлж, цэцэрлэгт 437 хүүхдийг дутуу хамруулснаас 74,6 сая төгрөгийг хэмнэх боломжтой байсныг илрүүллээ. Үүнээс гадна төсвийн санхүүжилтийг хүүхэд тутамд 24,0 мянган төгрөгөөр хэтрүүлж авснаас 55,5 сая төгрөг илүү зарцуулж, хүүхдийн тоо дутуугаас 60,8 сая төгрөг хэмнэх ёстой байсан боловч эдгээрийн нийлбэрээр 5,3 сая төгрөг хэмнэсэн байна. Хоолны зардлын 40,3 сая төгрөгийн хэмнэлт нэг хүүхдэд өгөх хоолны зардлыг 6,2 мянган төгрөгөөр дутуу олгосноос 14,3 сая төгрөг, хүүхдийн тооны зөрүүгээс 26,0 сая төгрөг хэмнэгдсэн байна. Үндсэн үйл ажиллагааны орлого үүнтэй нэгэн адил хүүхэд тутмаас 4,4 мянган төгрөг дутуу оруулснаас 10,2 сая төгрөг, хүүхдийн тоо цөөн байснаас 12,1 сая төгрөгийн оруулж чадаагүйгээс орлогын төлөвлөгөө 22,3 сая төгрөгөөр тасарсан нь харагдаж байна.

Хөрөнгийн зардлын буюу үр ашгийн шинжилгээТөсвийн хөрөнгийг хуваарилах талаар гаргасан Засгийн газрын шийдвэр улс

орны эдийн засгийн үр ашгийн түвшинд, ялангуяа төрийн захиргааны байгууллагын

51


үр ашгийн байдалд ихээхэн нөлөөлдөг. Хөрөнгө хуваарилах талаар гаргасан шийдвэр, тухайлбал, төсвийн хуваарилалт, зохицуулалтын бодлого зэргээр улс орны нийгэм, эдийн засгийн хөгжилд бүхэлд нь нөлөө үзүүлдэг. Иймд хөрөнгө хуваарилахтай холбоотой шийдвэр гаргах үйл явцыг эдгээр шийдвэрийг гаргах журам, үр дагавар нь үр ашгийг нэмэгдүүлэх, өөр хоорондоо зөрчилддөг нийгмийн бүлгийг зөвшилцөлд хүрэхэд эерэгээр нөлөөлнө гэж ойлгох хэрэгтэй. Зардал, үр ашгийн шинжилгээ эдийн засгийн үр нөлөөний өртгийг тооцох, гадаад

үр нөлөөг тоон утгаар илэрхийлэх арга биш юм. Yүний оронд зорилго, хүсч буй үр дүнг тодорхойлж, төрөөс оролцох сонголтот хувилбарыг үнэлэн зөвхөн өртгөөр эрэмбэлдэг. Энэ нь нэг болон хэд хэдэн зорилгод чиглэсэн сонголтот оролцооны давуу талыг үнэлэх боломжийг эрх бүхий байгууллагад олгоно. Гэхдээ шинжилгээ үр дүнгийн дотоод өртгийн талаар юуг ч илэрхийлэхгүй, шинжилгээний өгөгдлийг янз бүрийн зорилго бүхий хөтөлбөрийг харьцуулахад ашигладаггүй. Энэ аргыг эрүүл мэндийн салбарт өргөн хэрэглэдэг зарлагын үр ашгийн шалгуур

болгож хөдөлмөрийн чадвараа алдсан амьдралын 1 жилд ногдох өртгийг тооцоход ашигладаг байна. Энэ аргад тулгуурлан 1993 оны Дэлхийн хөгжлийн тайланд эрүүл мэндийн хэд хэдэн үйлчилгээг тэдгээрийн зардал, үр ашгийн байдлаас хамааруулан “жагсаасан” байдаг. Эндээс төсвийн зарлагын талаас төрийн оролцооны хэлбэр бүрийн харьцангуй тэргүүлэх чиглэл гарч ирдэг. Ийм аргыг эдийн засгийн хамтын ажиллагаа, хөгжлийн байгууллага (ЭЗХАХБ)-ын гишүүн олон оронд болон зарим хөгжиж буй оронд ашигладаг. Зардал, үр ашгийн үзүүлэлтийг бусад салбарт ч зарлагын хувилбарыг эрэм-

бэлэх үндэслэл болгож ашигладаг. Ийм тохиолдолд гол асуудал бол үр дүнгийн тохирох үзүүлэлтийг олох явдал юм. Yүнийг үйлчилгээний маш өргөн хүрээнд ашиглах боломжтой. Жишээлбэл, боловсролын салбарт бичиг үсэгт тайлагдах түвшин анхан шатны боловсролын үр дүнг илэрхийлэхэд тохирох үзүүлэлт байж болно. Гэхдээ дунд, дээд, эсвэл техник мэргэжлийн боловсролд уг үзүүлэлтийг хэрэглэх боломжгүй. Хэрэв тохирох үзүүлэлтийг олох боломжгүй бол түүнийг бүтээгдэхүүний тоо, хэмжээний үзүүлэлтээр сольж болно. Жишээлбэл, бага сур-гуулийн төгсөгч бүрт зарцуулсан нийт зардал бага боловсролыг дэмжих төрийн бодлогыг үнэлэх зардал, ашгийн цорын ганц үзүүлэлт байдлаар ашиглагдаж болох юм. Төсвийн зарлагыг шинжлэхэд дээр дурдсан аргаас гадна олон шалгуурын

шинжилгээ, нийгмийн зардал, үр дүнгийн шинжилгээг ашиглаж болохыг олон улсын байгууллагаас дэлхийн улс орнуудад санал болгож байна. Төрийн үйлчилгээний хувьд “үйл ажиллагааны ашиг”, үйл ажиллагааны

зорилгыг үнэлэх, бүтээгдэхүүний тоо хэмжээг тодорхойлж болох бодитой, цорын ганц хэмжүүр байдаггүй. Харин зарлагын гүйцэтгэл болон төрийн зорилгыг хянаж, үнэлэх ойлголт, хэмжүүрийг цогц байдлаар авч үзэх шаардлагатай болдог. Үүний тулд төсвийн шинэчлэл хийсэн улс орнууд санхүүжилтийн үр өгөөж (value for money)-ийг тодорхойлох хэмнэлт (economy), үр ашиг (effi ciency), үр дүн (effectiveness)-ийн (3E) үзүүлэлтийг тогтоон төсвийн зарлагын гүйцэтгэлийг үнэлэхдээ ашигладаг ажээ.

52


Зарлагын шинжилгээний шинэлэг аргуудМонгол Улсад төсвийн үйл ажиллагаанд харьцуулсан болон бүтцийн өөрчлөлтийн

шинжилгээний аргыг түгээмэл хэрэглэдэг бөгөөд эдгээр шинжилгээний аргыг ашиглан Нэгдсэн төсвийн бүтэц, үр ашгийг тодорхойлох оролдлого хийгддэг. Зардал, ашгийн шинжилгээ, олон шалгуурын шинжилгээ, нийгмийн зардал, үр

дүнгийн шинжилгээний аргыг Монгол оронд төсвийн шинэчлэлийг хийж, зарлагын удирдлагыг шинэчлэхдээ хэрэглэх нь зүйтэй гэж үзэж эдгээр шинжилгээний арга зүйг товч авч үзлээ. Гэхдээ зардал, үр ашгийн шинжилгээний талаар төрийн санхүүгийн удирдлага, төсвийн тухай сурах бичигт монгол хэлээр нилээд хэвлэгдсэн тул энэ аргыг авч үзэлгүйгээр бусад аргыг тайлбарлавал: Олон шалгуурын шинжилгээ маш уян хатан гэдгээрээ онцлогтой, гэхдээ түүнд

техникийн хатуу шаардлага тавьдаггүй. Энэ шинжилгээнд бодлогын зорилт болон хүлээгдэж буй үр дүнг бүхэлд нь илэрхийлэх үнэлгээний багц шалгуурыг тодорхойлох, мөн шалгуур бүрийн статистик хувийн жинг тогтоохыг шаарддаг. Yнэлгээний үр дүнд төрөөс оролцох үйл ажиллагаа бүрт оноо өгч, тэдгээрийг шалгуурын хувийн жингээр үржүүлж нэмдэг. Тоон болон чанарын өгөгдлүүдтэй ажиллахдаа оноо өгөх янз бүрийн аргыг ашиглаж болно .Энэ аргад дараахь хязгаарлалт байдаг. Тухайлбал:

Шалгуурыг сонгох, тэдгээрийн харгалзах хувийн жин ямар нэгэн суурь зарчимд үндэслэдэггүй бөгөөд дураараа өөрчилж болдог.Чанарын шалгуураар оноо өгөх нь бас сайн дурын үндсэн дээр хийгддэг. Хэрэглэж буй шалгуур нэг нэгэндээ нэмэлт болдог бөгөөд ийм байдлаар давхар тооцоо хийхэд хүрдэг.

Нөгөө талаас тухайн арга хэд хэдэн давуу талтай: Yнэлгээний шалгуур, тэдгээрт оноосон хувийн жин ядуурлыг бууруулах зорилгод төвлөрдөг.Энэ арга оролцооны хэлбэрт тулгуурласан янз бүрийн түвшинд хэрэглэгдэж болно, учир нь шалгуур, тэдгээрийн хувийн жин, оноог мэргэжилтнүүд, эрх бүхий байгууллага, олон нийт, сонирхогч талтай зөвшилцөх явцад бо-лон түүний үр дүнд тодорхойлогддог. Тоон болон чанарын мэдээллийг нэгтгэж болно. Жишээлбэл, бусад аргын хүрээнд орхигдсон гадаад томоохон нөлөөллийг тооцох боломжтой.Энэ арга хэрэглэхэд хялбар, мэдээллийг ихээр шаарддаггүй.

Хэдийгээр тухайн аргад арга зүйн хатуу шаардлага тавьдаггүй ч, эрх бүхий бай-гууллага түүнийг баримжаа болгон ашиглаж болно. Yүнээс гадна уг арга бодло-гын зорилт, төрийн оролцооны хувилбар, тэдгээрийн үзүүлэх үр дагаварт багагүй нөлөөлдөг. Энэ арга бодлогын арга хэмжээний түвшинд иргэдийн оролцоог хангах үйл явц, зөвшилцөх арга хэрэгсэл болдгоороо онцгой ашигтай. Нийгмийн зардал, үр дүнгийн шинжилгээ эрх бүхий байгууллагад төрийн орол-

цооны нийгэмд хүрч буй цэвэр өртөг, түүний нийгэмд гаргаж буй зардлаас давж буй эсэхийг, өөрөөр хэлбэл, өртөг нь зарлагын үндэслэл болж чадах эсэхийг то-дорхойлоход тусалдаг. Нийгмийн сайн сайхан байдалд оруулж буй хувь нэмрээс үүдэн зарлагын хувилбарын харьцангуй давуу талыг үнэлэх шаардлагатай. Зардал, үр дүнгийн шинжилгээ улсын бүх салбар дахь зарлагын хувилбарыг болон зар-дал, үр дүнгийн цаг хугацааны хоорондын хуваарилалтыг үнэлэхэд тус дэм болдог

53


шинжилгээний хүчирхэг арга хэрэгсэл юм. Төсвийн зарлагын шинжилгээг практикт байнга хэрэглэдэг, жишиг хэдэн

төслийг үнэлэхэд бус, ядуурлыг бууруулах зэрэг чиглэлд илүүтэй хандуулах нь ач холбогдолтой юм.

Зардал, үр дүнгийн шинжилгээний аргыг ашиглан шинжилгээ хийхдээ дараахь зүйлсийг онцгой анхаарах хэрэгтэй. Үүнд:

Эдийн засгийн үр нөлөөний өртгийг тодорхойлох Шударга, үнэн зөв байдлыг тооцох Гадны нөлөөллийг тооцох Засгийн газрын сангийн өртгийг тодорхойлох явдал хамаарна.

Зардал, үр дүнгийн шинжилгээ хийхэд багагүй мэдээлэл шаардагдана. Иймд ту-хайн аргыг зардал, эдийн засгийн үр нөлөөг нь тодорхойлох, мэдээлэл цуглуулахад хялбар тодорхой хөтөлбөр, төслийг үнэлэхэд гол төлөв хэрэглэдэг. Энэ аргыг ма-кро болон салбар хоорондын түвшинд ашиглах боломжит арга зүйг олж чадаагүй байна. Хэдийгээр зардал, үр ашгийн шинжилгээ хийхэд тодорхой хязгаарлалт бай-гаа ч нийт болон салбарын зарлагыг шинжлэх үед энэхүү шинжилгээний суурь зарчмуудад тулгуурлаж болно.Тэнцвэржүүлэх шилжүүлэг. Нутгийн захиргааны байгууллага хоорондын

хэвтээ болон босоо тэгцвэргүй байдлыг арилгах шаардлагатай. Төсвийн зарлагыг санхүүжүүлэх санхүүгийн эх үүсвэр дутагдалтай байгаа үед орон нутаг өөрийн орлогод илүү найдлага тавих шаардлага тулгарч, тэгшитгэх хэрэгцээ улам чухлаар тавигдаж байна.

3. ӨРТӨГ, АШГИЙН ШИНЖИЛГЭЭ

Хөрөнгө оруулалтын ямар нэгэн төсөл, хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх хэрэгтэй эсэхийг тодорхойлохын тулд орон нутаг болон хувь хүмүүст үзүүлэх бүх нөлөөллийг үнэлж үзэх нь чухал юм.Засгийн газрын ямар нэгэн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлж эхлэхээс өмнө орон нутаг

(хувь хүмүүс, аж ахуйн нэгж, Засгийн газар) тодорхой хэмжээний “нөөцтэй” байх ёстой. Эдгээр нөөцөд тухайн орон нутгийн бүх бүтээгдэхүүн, үйлчилгээ буюу мөнгө, үл хөдлөх хөрөнгө, ажиллах хүч, төрийн үйлчилгээ, цэвэр агаар, иргэний бахархал гэх мэт ямар нэгэн үнэ цэнэтэй бүх зүйл багтана. Хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэхэд эдгээр нийтийн ба хувийн, мөнгөн ба мөнгөн бус нөөцийн заримыг ашигладаг. Үүний үр дүнд хөтөлбөр түүнийг хэрэгжүүлэхээс өмнө байгаагүй шинэ багц нөөцийг бий болгодог. Хөтөлбөрт ашигладаг нөөц бол түүний зарлага, хөтөлбөрийг хэрэгжүүлсний

дүнд бий болсон шинэ нөөц бол түүний ашиг юм. Хөтөлбөр орон нутгийн нийт нөөцөд нөлөөлөхөөс гадна нөөцийг хувь хүмүүсийн хооронд дахин хуваарилж болно. Энэ хоёр асуудал хөтөлбөрийг үнэлэхэд чухал ач холбогдолтой.Хөтөлбөрөөс орон нутагт үзүүлж болох нөлөөллийг үнэлэх арга хэмжээний

логик дарааллыг дараахь зургаар нэгтгэн харуулсан болно.

54


Зураг 5.1. Засгийн газрын хөтөлбөрт дүн шинжилгээ хийх алхмууд

Нөхцөл байдлыг оновчтой тодорхойлохЗасгийн газрын хөтөлбөр орон нутаг дахь нөөцөд ялгаатайгаар нөлөөлж

болзошгүй тул хөтөлбөрийн зардал, түүний ашгийг бүрэн үнэлэх нь хялбар биш юм. Хөтөлбөрийн зардал, үр ашиг, үнэ цэнийг ихэвчлэн урьдчилан тооцоолох боломжгүй байдаг. Үнэлэх нөөц нь хөтөлбөрийн мөн чанараас хамаарна. Нөөцийн хэмжээ, зардлаас шалтгаалж зарим хөтөлбөрийн үр ашгийг бүрэн тооцож гаргах шаардлагатай байдаг бол бусад ихэнх хөтөлбөрийн хувьд арай хялбар тооцоог хийж болно. Хөтөлбөрийн зардал, түүний үр ашгийг мөнгөөр илэрхийлэх боломжгүй

тохиолдолд ч түүний үзүүлэх нөлөөг үнэлэх нь уг хөтөлбөр тухайн орон нутгийн хөгжилд ямар хувь нэмэр оруулахыг харуулах болно. Хамгийн гол нь зарлагын шийдвэрт тохирох зардал, үр ашгийг тооцож, уг хөтөлбөрийг хэрэгжүүлээгүй, эсвэл хэрэгжүүлсэн нөхцөлд тухайн орон нутаг ямар нөөцтэй байсан болон байж болохыг тодорхойлох явдал юм. Иймд үнэлгээг дараахü хоёр алхмаас эхлэх ёстой: I алхам: Хөтөлбөрийн үнэлгээнд тохирох нөөц бүхий орон нутгийг тодорхойлох; II алхам: Хөтөлбөрийг хэрэгжүүлсэн нөхцөлд тухайн орон нутгийн нөөцөд (улсын ба хувийн) гарч болох бүх өөрчлөлтийг тодорхойлох.

Жишээ1: Биеийн тамирын талбай байгуулахУлиастай сум иж бүрэн биеийн тамирын талбай байгуулахаар шийджээ. Хөтөлбөрийг

эсэргүүцэгчид уг талбайн ирээдүйн хэрэглэгчдийн ихэнх нь Улиастай сумын иргэд биш байх тул тэдэнд зориулж талбай байгуулах хэрэггүй гэж үзэж байв. Хөтөлбөрийг дэмжигчид амралт чөлөөт цагийн зориулалттай байгууламжийг зөвхөн сумын оршин суугчид төдийгүй ойр орчмын иргэдэд ч зориулах нь зүйтэй гэж үзэж байлаа. Энэ хоёр байр суурийн аль нь зөв бэ? Энэ асуултад өгөх “зөв” хариулт байхгүй. Сумын

удирдлагын шийдвэр гаргах үйл явц л үүнд хариултыг өгөх болно.

НӨХЦӨЛ БАЙДЛЫГ ТОДОРХОЙЛОХ

ХӨТӨЛБӨРИЙН ЗАРДЛЫГ ТОДОРХОЙЛОХ, ХЭМЖИХ БА

ҮНЭЛЭХ

ХӨТӨЛБӨРИЙН АШГИЙГ ТОДОРХОЙЛОХ, ХЭМЖИХ БА

ҮНЭЛЭХ

АШИГ БА ЗАРДЛЫГ ХЯМДРУУЛАХ

ЗАРДАЛ БА АШИГ ӨӨР ӨӨР БҮЛЭГТ ХЭРХЭН НОГДОЖ БУЙГ ҮНЭЛЭХ

ҮР ДҮНГ ТАЙЛБАРЛАХ

55


Засгийн газрын олонх хөтөлбөр тухайн орон нутгийн иргэдэд нөлөөлнө. Эхний алхмаар эдгээр нөлөөнд дүн шинжилгээ хийх эсэхийг шийддэг. Ер нь аливаа шийдвэрийг тухайн орон нутгийн улс төрийн нөхцөл байдал болон хөтөлбөр тус бүрийн онцлогт үндэслэн гаргадаг. Жишээ 1-ийг үзнэ үү. Хоёрдугаар алхам бол хөтөлбөрийн зардал, үр ашгийг тодорхойлох шат юм.

Дор тайлбарласанчлан хөтөлбөрийн дүнд бий болсон шинэ нөөц бол хөтөлбөрийн үр ашиг, орон нутгийн боломжит нөөцийн буурах хэмжээ нь хөтөлбөрийн зардал болно.Зардлыг тодорхойлох. Орон нутгийн засаг захиргааны хөтөлбөрийн зардал бол

уг хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэхэд ашигласан нөөц юм. Зардал бол засгийн газар буюу эсвэл өрх гэр, аж ахуйн нэгжээс шууд гарсан байсан ч тухайн орон нутгийн нөхцөл байдлаас шалтгаална. Түүнчлэн мөнгөн болон мөнгөн бус хэлбэртэй зардал ч энд хамаарна. Засгийн газрын хөтөлбөрт ашигласан зардалд оруулж тооцох нөөцийн хүрээг дараахü дөрвөн бүлэгт авч үзэж болох юм.

I бүлэг: Засгийн газраас хөтөлбөрт зориулан худалдан авсан нөөц. Байшин барилга, тоног төхөөрөмж, цалин хөлс зэрэг улсын сангийн хөрөнгө бол энэ төрлийн зардлын жишээ юм. Санхүү, төсвийн шинжилгээнд зөвхөн энэ төрлийн зардлыг л оруулдаг.

II бүлэг: Засгийн газрын өмчид байгаа нөөц. Засгийн газрын мэдэлд байгаа газар, барилга, байгууламж зэрэг хөрөнгийг хөтөлбөрт ашиглах тохиолдолд шууд мөнгөн зардал гардаггүй хэдий ч түүнийг бодит зардал гэж үздэг.

III бүлэг: Орон нутгийн оршин суугчдын өмчид байгаа буюу худалдан авсан нөөц. Зарим хөтөлбөрт хувийн өмчинд байгаа нөөцийг ашигласны төлбөрт зориулсан зардал орон нутгаас гарч болно. Жишээлбэл, хэрэв хөтөлбөрт айл өрхийг том хэмжээний хаягдлын био сав ашиглах шаардлагатай бол түүнд ноогдох нэмэгдэл зардал нь хөтөлбөрийн зардлын нэгэн хэсэг болно.

IV бүлэг: Биет бус нөөц. Хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэхэд оролцсон агаар, замын хөдөлгөөн, гудамж талбай зэрэг орон нутгийн зарим нөөцийг тооцох боломжгүй байдаг. Энэ нь чухал зардал боловч тэдгээрийн мөнгөн үнэ цэнийг тооцох боломжгүй байдаг. Гэвч үүнийг зарим үед биетээр тооцож болно. Жишээлбэл, замын хөдөлгөөний урсгалд гарсан өөрчлөлтөөр замын бөглөрлийг хэмжиж болно.Хэрэгжүүлэх хөтөлбөрөөс сонголт хийх шаардлагатай нөхцөлд дээр дурьдсан

дөрвөн төрлийн зардлын хэмжээг ойролцоогоор ч гэсэн тооцож үзэх хэрэгтэй байдаг.

Бодит зардал ба шилжилтийн хоорондын ялгааНөөц ашиглагдаагүй буюу эсвэл шинээр бүтээгдээгүй, зөвхөн нэг бүлэг

хүмүүсээс нөгөөд шилжиж байвал үүнийг шилжилт гэнэ. Шилжилт тухайн орон нутгийн нөөцийн нийт хэмжээг хорогдуулдаггүйгээрээ зардлаас ялгаатай. Харин шилжилт өөр өөр хүмүүсийн мэдэлд байх нөөцийн хэмжээг өөрчилдөг.Шилжилт нь засгийн газрын хөтөлбөрийн хувьд чухал бөгөөд орон нутгийн

удирдлагын шийдвэрт нөлөө үзүүлдэг. Гэвч хөтөлбөрийг үнэлэхдээ шилжилт ба хөтөлбөрийн бодит зардлыг нэг нэгнээс нь ялгаж үзэх хэрэгтэй. Дараагийн хэсэгт бид шилжилтийн тухай асуудлыг авч үзнэ.

56


Зардлыг хэмжихМөнгөн үнэ цэнийг тодорхойлох. Төрөл бүрийн зардлыг ижил нэгжээр

хэмжихийн тулд боломжоороо мөнгөөр илэрхийлэн тооцох хэрэгтэй. Зарчмын хувьд хөтөлбөрийн зардлыг түүнд ашиглагдах нөөцийн төлбөр хийх хүмүүсийн нийтлэг хүсэл сонирхлын дагуу үнэлэх ёстой. I бүлгийн бараа үйлчилгээний хувьд төлбөр хийх хүсэл засгийн газраас тэдгээрийг худалдан авсны төлөө төлөх ёстой үнээр илэрхийлэгддэг.

II бүлэгт багтах төрийн өмчийг хөтөлбөрт ашигласан тохиолдолд энэ хөрөнгийн зах зээлийн үнэ ямар байхыг харгалзах хэрэгтэй. Жишээлбэл, хэрэв хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх нэгж засгийн газрын байранд байдаг бол хөтөлбөрийн зардалд уг байрны түрээсийн төлбөр тусгагдах ёстой.

III бүлгийн зардлын өртгийг I ба II бүлгийнхтэй нэгэн адил үнэлж үзнэ.Харин цэвэр агаар, дуу чимээ багатай гудамж зэрэг биет бус нөөцөд хөтөлбөрийн

үзүүлдэг нөлөөний үнэ цэнийг мөнгөөр илэрхийлэх амаргүй. Гагцхүү биет бус нөөцийн төлбөр хийх хүсэл сонирхол нь зөвхөн орон нутгийн удирдлагын дүгнэлтээс хамаарна.

Жишээ 2: Орон нутгийн рашаан ашигласны төлбөрийг хөнгөлөхБаянхонгор аймгийн ИТХ рашаан ашигласны төлбөрийг хөнгөлөх хөтөлбөрийг

хэлэлцэж байна. Хэрэв уг хөтөлбөрийг хэрэгжүүлбэл энэ төлбөрийг хөнгөлсний алдагдлыг бусад иргэдэд оногдох татварыг нэмэгдүүлэх замаар нөхөх юм. Хөтөлбөрийг эсэргүүцэгчдийн зарим нь татварыг ингэж нэмэгдүүлэх нь орон нутгийн хувьд нэмэгдэл зардал болно гэж үзэж байв.Төлбөрийг хөнгөлөх хөтөлбөр нь орон нутгийн хувьд бүхэлд нь авч үзвэл ямар нэгэн

зардалгүй юм. Энэ хөтөлбөр сувилуулагчдын хувьд ашигтай, харин бусад хүмүүсийн хувьд ашиггүй байх боловч тухайн орон нутгийн нөөцийн нийт хэмжээг бууруулахгүй. Хөтөлбөр нь зөвхөн нөөцийг (татварын мөнгийг) татвар төлөгчдөөс сувилуулагчдад шилжүүлэх болно.

Хэрэгжиж буй хөтөлбөрүүдийг үргэлжлүүлэх тухай шийдвэр гаргах бүрт хөтөлбөрийн нийт зардлыг дахин тооцох асуудал гарна. Төсвийн зардал засгийн газраас тодорхой хөтөлбөрт зориулан худалдан авсан нөөц буюу I бүлгийн зардлын жишээ юм. Тэдгээрийг төсөвт тусгадаг боловч зарим үед харах боломжгүй байдаг. Шийдвэр гаргахын тулд санхүүгийн ажилтнууд үйлчилгээний нийт зардлыг мэдэх хэрэгтэй болно. Тухайлбал, иймд санхүүгийн ажилтан цас арилгах үйлчилгээнд холбогдох зардлыг цалингийн тооцонд оруулах ёстой.

Жишээ 3: Гараж барихДорнод аймгийн өмчид байдаг аймгийн төвийн хэсэг газрыг ашиглах шийдвэр гаргах

шаардлагатай болжээ. Аймгийн ЗДТГ өөрөө автомашины гараж барьж ажиллуулах, эсвэл уг газрыг хувийн компанид худалдаж тэд энд гараж барих гэсэн хоёр хувилбараас сонголт хийх хэрэгтэй болсон байна.Аймгийн ЗДТГ гараж барих нь хувийн компани барьснаас хямд тусах болно гэж ЗДТГ

өөрөө гараж барих саналыг дэмжигчид үзэж байв. Нэгэнт газар орон нутгийн өмчинд байгаа тул аймгийн ЗДТГ зөвхөн барилгын ба үйл ажиллагааны зардлыг л гаргана, харин хувийн компани бол эхлээд уг газрыг худалдан авах хэрэгтэй болох тул зардлаа нөхөхийн тулд үйлчилгээнийхээ хөлсийг өндөр тогтооход хүрнэ гэж дээрх саналыг дэмжигчид үзэж байжээ.

57


Санхүүгийн ажилтнууд энэхүү хөтөлбөрийн төсөвт оруулан тооцоогүй ч урьд өмнө худалдан авсан автомашин, тоног төхөөрөмж, агуулах талбай болон бусад нөөцийн өртгийг тооцох ёстой. Эдгээр нөөц хөтөлбөрийн зардлын чухал хэсэг бөгөөд хэрэв тэдгээрийг тооцоонд оруулахгүй орхивол хөтөлбөрийн нийт зардал бодитой гарах аргагүй болно.Харин аймгийн ЗДТГ-ын хувьд авч үзвэл тэдний үндэслэл буруу юм. Аймгийн

ЗДТГ гараж барихад газрын зардлын хэмнэлт гарахгүй. Учир нь төрийн болон орон нутгийн өмчид байдаг газар, байшин барилга, тоног төхөөрөмж зэрэг нөөцийн ашиглалтын зардал мөнгөн хэлбэрээр шууд харагддаггүй учир үүнийг зарим үед үл тооцох явдал гардаг.Гэтэл эдгээр нөөцийг олон зүйлд ашиглах боломжтой байдаг. Түүнчлэн зөвхөн нэг

хөтөлбөрт зориулснаар тэдгээрийг бусад зорилгод ашиглах алдагдсан боломжийн зардал хэмээх зардал бас гардаг байна. Èймд тухайн газрыг ашигласнаар уг газар нь хувийн, эсвэл нийтийн өмчид байсан ялгаагүй ижил хэмжээний бодит зардал гардаг байна. Дээрх хоёр хувилбарын аль алинд нь ижил хэмжээний хязгаарлагдмал нөөц ашиглагдаж байгаа билээ. Иймд санал болгож буй хоёр хувилбарын тооцоог хийхдээ газрын зах зээлийн үнэ цэнийг оруулах хэрэгтэй.Үнийг “тогтмол мөнгөөр” тодорхойлох. Хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх явцад өөр

өөр цаг хугацаанд гарсан зардлын өртгийг “тогтмол мөнгөөр” буюу инфляцийг тооцохгүйгээр мөнгөний тухайн үеийн худалдан авах чадвараар илэрхийлэх ёстой. Жишээлбэл, хэрэв хөтөлбөрт жилийн 400.0 мянган төгрөгний түрээстэй албан тасалгааг цаашид үргэлжлүүлэн ашиглах бол дараагийн жилийн зардлын тооцоонд тухайн жилийн үнээр тусгах ёстой. Тогтмол мөнгө ашиглах нь бүх зардлыг нэгэн ижил худалдан авах чадвар бүхий мөнгөөр хэмжих боломжийг олгодог.

Үр ашгийг тодорхойлохҮр ашиг гэдэг нь тухайн орон нутагт тухайн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлбэл олж

авах, харин хэрэгжүүлэхгүй бол авч чадахгүй нөөц юм. Иймд нөөцийг орон нутагт хүртээмжтэй болгосноор хөтөлбөр нь үр ашгийг бүтээж болно. Хөтөлбөрийн үр дүнд бий болсон, бусад хэрэглээнээс чөлөөлөгдсөн буюу хадгалагдсан нөөцийг бүгдийг үр ашигт тооцдог.

Жишээ 4: Албан тасалгааг шинэчлэх (I хэсэг)Хөвсгөл аймаг ашиглах боломжтой боловч нөхцөл нь муудсан албан тасалгааг

шинэчлэхээр болжээ. Энэ төслийн үр ашиг нь шинэчилсэн албан тасалгааны нийт үнэ цэнэ бус, харин тухайн албан тасалгаанд хийсэн засвар шинэчлэлийн үнэ цэнэ л байх болно. Албан тасалгааны хана, цонх зэрэг зарим хэсэг нь төслийн явцад бий болсон шинэ нөөц биш тул тэдгээрийг ашигт тооцохгүй.

Бодит ашиг ба шилжилтийн хоорондын ялгаа Хөтөлбөр нөөцийг хэсэг хүмүүсийн хооронд дахин хуваарилах тохиолдолд

эдгээр үйл ажиллагааг зарим үед шилжилтэнд бус харин ашигт оруулж тооцох буруу хандлага ажиглагддаг.Хүлээн авагч талын хувьд хөтөлбөр ашигтай байгаа мэт боловч уг хэсгийн хувьд

олох ашиг нийгмийн нөгөө нэг хэсгийн хувьд алдагдал болж байдаг. Иймд орон нутгийн хувьд ерөнхийдөө уг хөтөлбөр ямар нэгэн шинэ нөөцийг бий болгодогүй байна.

58


Жишээ 5: Үзэгчдийн шинэ суудал барихОрхон аймгийн хэсэг иргэд дунд сургуулийн хөл бөмбөгийн талбайд үзэгчдийн суудал

барьж тоглолт үзэх тасалбар худалдахыг Боловсролын хэлтэст санал болгожээ. Арван жилийн хугацаанд энэхүү тасалбарын хураамж нь барилгын зардлыг нөхнө гэж тэд үзэж байв. Мөн тэд “Энэ төсөл бидэнд зөвхөн суудал өгөх төдийгүй мөн арван нэг дэх жилээс эхлэн сургуульд нэмэгдсэн өртгийг өгөх болно” гэж үзжээ.

Энэ жишээний хувьд үзэгчдийн суудал ашигтай байх нь дамжиггүй боловч эхний арван жилд тасалбарын хураамжийг ашиг гэж тооцох нь буруу. Үзэгчид суудалд суусны төлөө мөнгө төлөхөд ямар ч нөөц шинээр бий болохгүй. Харин тасалбарын хураамжийг сургуулийн зардалд ашиглаж болох тул энэ бол үзэгчдээс татвар төлөгчид рүү чиглэсэн шилжилт юм. Хураамжийг ашигт тооцох нь үзэгчдийн суудлын ашгийг давхар тооцсон хэрэг болно.Нэмэгдсэн орлого, нэмэгдсэн татвар, нэмэгдсэн борлуулалт, өмчийн нэмэгдсэн

өртөг зэрэг нөлөөллийг ихэнхдээ ашигт оруулан тооцдог боловч үнэн хэрэгтээ хүмүүсийн хоорондын шилжүүлэг юм.

Жишээ 6: Шинэ тоглоомын талбай байгуулахЦэцэрлэг сумын ИТХ шинэ тоглоомын талбай байгуулах асуудлыг хэлэлцэж байна.

Зөвлөхийн урьдчилсан судалгаанд уг төслийг “(1) жилд 5000 хүн-өдрийн амралт, чөлөөт цагийн боломжийг бий болгоно, (2) ойр орчмын байр сууцны өртгийг нэмэгдүүлнэ” гэж дүгнэжээ.

Эдгээр нөлөөлөл орон нутагт хэрэгцээтэй шинэ нөөцийг бий болгосон тохиолдолд л ашиг болно.Амралт, чөлөөт цагийн нэмэлт боломж ба өмчийн нэмэгдсэн үнэ цэнийг аль

алийг ашигт тооцох нь буруу юм. Амралт, чөлөөт цагийн нэмэлт боломж бол шинээр бий болгосон цорын ганц нөөц тул зөвхөн үүнийг л ашиг гэж тооцож болно. Өмчийн үнэ цэнэ нэмэгдэх нь шинэ нөөц биш, харин зөвхөн ойр орчмын оршин суугчид тоглоомын талбайд очиж, төслийн үр шимийг хүртэгчид болно гэдгийг харуулна. Хэрэв амралт, чөлөөт цагийн нэмэлт боломжийн үнэ цэнийг шууд хэмжих боломжгүй бол өмчийн үнэ цэнийн өсөлтийг шууд бус хэмжүүр болгон ашиглаж болно гэдгийг анхаарна уу. Төслийн орлогыг тооцоонд тусгахын тулд шууд, эсвэл шууд бус хэмжүүрийн аль нэгийг сонгох хэрэгтэй.

Ашиг тооцох. Боломжтой бүх л нөхцөлд хөтөлбөрийн үр ашгийг тухайн орон нутаг хэрхэн үнэлж байгааг тооцож байх хэрэгтэй. Хөтөлбөр хэр хэрэгтэй вэ гэдгийг юуны өмнө түүний ашиг, зардлын ялгаа илэрхийлэх учир ашгийн үнэ цэнийг тооцох нь чухал юм.

Нөөцийн үнэ цэнийн суурь хэмжүүр бол нийгмийн зүгээс түүний төлбөрийг төлөх хүсэл сонрхолд суурилсан гэдгийг өмнө дурьдсан билээ. Гэвч засгийн газрын хөтөлбөрүүд ихэвчлэн энэ хэмжүүрийг тогтоох боломжгүй ашгийг бүтээдэг. Иймд хэмжүүрийг тогтоох зорилгоор ашгийг дараахь гурван бүлэгт ангилж болно.

59


Үүнд:I бүлэг: Мөнгөн хэлбэрээр хэмжих боломжтой нөөц;II бүлэг: Мөнгөн хэлбэрээр бус биет нэгжээр хэмжих боломжтой нөөц;III бүлэг: Нийгмийн зүгээс үнэлдэг боловч ямар ч хэлбэрээр хэмжих

боломжгүй нөөц.

I бүлгийн ашиг бол гол төлөв зах зээл дээр борлуулдаг бараа, үйлчилгээ буюу түүнтэй ижил төстэй зүйлүүд юм. Энэ тохиолдолд ашгийн үнэ цэнэ тухайн бараа, үйлчилгээний зах зээлийн үнээс хамаарна. Дээр дурьдсанчлан төслийн явц өөр өөр цаг хугацааг хамарч байгаа бол эдгээр нөөцийг тогтмол мөнгөөр үнэлж болно.

Жишээ 7: Албан тасалгааг шинэчлэх (II хэсэг)I хэсгийн жишээнд хэсэгт албан тасалгааг шинэчилсний ашиг нь түүний сайжирсан

хэсэг байх болно гэдгийг харуулсан билээ. Энэ ашгийн үнэ цэнийг үл хөдлөх хөрөнгийн зах зээл дээр харьцуулж болохуйц шинэчилсэн албан тасалгааны үнийг тооцох хэрэгтэй. Үүнээс засвар хийхээс өмнө уг албан тасалгаанд төлж болох байсан үнийг хасахад эдгээр үнийн зөрүү нь шинэчлэл хийсний ашгийн үнэ цэнэ болно.

II ба III бүлгийн ашгийг мөнгөн хэлбэрээр тодорхойлох боломжгүй хэдий ч I бүлгийнхээс багагүй ач холбогдолтой. Нийгэмд өгөх ашгийн үнэ цэнийг тооцохдоо хувийн дүгнэлтэд тулгуурлах ёстой. II ба III бүлгийн хоорондын чухал ялгаа бол орон нутгийн удирдлага уг үнэ цэнийн талаар дүгнэлт гаргахад туслах мэдээлэл юм. Тодорхойлолтоос үзвэл, III бүлгийн ашгийн үнэ цэнийн тухай удирдлага нэлээд бүрхэг ойлголттой байдаг бол II бүлгийн ашгийг биет нэгжээр тооцож болно. Ихэнх тохиолдолд энэхүү нэмэлт мэдээлэл нь чухал ач холбогдолтой байдаг. Жишээ 7-д дурьдсан тоглоомын талбай сүүлийн хоёр бүлгийн ашгийн ялгааг харуулж байна. Хөтөлбөр 5000 хүн-өдрийн амралт, чөлөөт цагийн боломжийг бий болгохоос гадна хөршүүдийнхээ дунд нэр хүнд нь дээшлэх өөр нэг чухал ашигтай юм. Энэ хоёр ашгийн аль алиныг мөнгөөр хэмжих аргагүй билээ. Гэвч амралт, чөлөөт цагийн боломж нэмэгдсэнийг биетээр (5000 хүн-өдөр) хэмжиж болно; энэ ашиг II бүлэгт багтана. Харин хөршүүдийнхээ дунд нэр хүнд нь дээшлэхийг хэмжих аргагүй бөгөөд энэ ашиг III бүлэгт багтана.Хямдруулалтын тодорхойлолт. Өнөөдрийн мөнгө маргаашийнхаас илүү чухал

гэсэн түгээмэл ойлголт байдаг. Энэ ойлголт нэг талаас инфляцид үндэслэдэг боловч хөтөлбөрийн зардал, ашгийг үнэлэхэд ашигладаг тогтмол мөнгөний тухай ойлголтын хувьд ч хамаардаг. Мөнгөний үнэ цэнэд цаг хугацааны үзүүлэх нөлөөг авч үзэх нэг арга зам бол хөрөнгө оруулалт хийснээр мөнгө “өсөх” боломжтой гэж үзэх явдал юм. Жишээлбэл, хэн нэгэн хүн танаас 100 төгрөг (тогтмол мөнгөөр) нэг жилийн хугацаагаар зээлэхийг хүсчээ гэж бодъё. Өнөөдөр 100 төгрөгтэй байх нь дараа жил 100 төгрөгтэй байхаас дээр санагдах тул та уг саналыг хүлээж авахгүй байж болох юм. Та мөнгөөрөө хөрөнгө оруулалт хийвэл дараа жил гэхэд 100 төгрөгнөөс илүү мөнгөтэй болж болох учир зээлэх саналаас татгалзаж магадгүй. Хэрэв хөрөнгө оруулснаар танд жилийн хугацаанд 10 хувийн хүү өгнө гэж тооцвол та:

100*(1+зээлийн хүү) = 100*(1.1) = 110 төг-тэй болно.Энэ жил Ирэх жил

60


Иймд та өнөөдрийн 100 төгрөг маргаашийн 110 төгрөгтэй тэнцэх боломжтой тул энэ хэмжээний мөнгө эргүүлж төлөхгүй бол зээл өгөхөөс татгалзана. Хэрэв хүн 2 жилийн хугацаатай зээл авахыг хүсвэл яах вэ? Энэ тохиолдолд хэрэв

та зээл өгвөл 2 дахь жилийн хүүг тооцох болно. Өнөөгийн 100 төгрөг дараахь хэмжээний мөнгөтэй тэнцүү болно гэж та үзнэ:

100*(1.1)*(1.1) = 121 төгрөгЭнэ жил 2 дахь жил

Засгийн газрын хөтөлбөрт цаг хугацаа адил нөлөөлдөг боловч үнэлэхдээ урвуу байдлаар авч үздэг. Хөтөлбөрийн мөнгөн өртгийг тодорхойлохуйц ирээдүйн зардал ба ашгийн урсгалыг тооцож байх нь чухал. Ирэх жилд зарцуулах тодорхой хэмжээний мөнгө өнөөдөр хэр үнэ цэнэтэй вэ гэдгийг тодорхойлоход бидний зорилго оршиж байна гэж бодъё. Жишээлбэл, жилийн дараа 100 төгрөг байх нь өнөөдрийн хичнээн төгрөгтэй тэнцэх вэ? Жилийн дараах 100 төгрөгний өнөөгийн үнэ цэнийг олохын тулд бид зээлийн хүүгийн өөр нэг нэр томъёо болох хямдруулалтын хувийг ашиглана. 10 хувийн хямдруулалтын хувиар авч тооцвол өнөөгийн өртөг

100*(1/1+ хямдруулалтын хувь)= 100*(1/1,1)=90,91 төг.Дараа жил Энэ жил

Энэ үндэслэл мөн илүү урт хугацаанд ч нэгэн адил хамаарна. Хоёр жилийн дараахь 100 төгрөгний өнөөгийн үнэ цэнэ

100*(1/1,1)*(1/1,1)=82,60 төгрөг байх юм.

Амьдрал дээр энэ тооцоог хийхийн оронд хямдруулалтын хүчин зүйлийн хүснэгтийг гол төлөв ашигладаг ба дараа жилийн 1 төгрөг өнөөдөр ямар үнэ цэнэтэй байгааг хямдруулалтын хүчин зүйлс харуулна.

Жишээ 8: Хөдөөгийн замыг сайжруулахУвс аймаг замын хөдөлгөөнийг сайжруулахын тулд шороон замыг засахаар болжээ.

Үүний тулд замыг хайргадах, эсвэл хучилттай болгох хэрэгтэй юм. 11 жилийн хугацаанд хамгийн бага зардалтай байх хувилбарыг аймгийн удирдлага сонгох хүсэлтэй ажээ. Замын хучилт хийхэд эхэндээ 35 сая төгрөг буюу нэлээд өндөр зардал гарах ба харин ашиглалтын зардал нь жил тутам 1 сая төгрөг байх юм. Замыг хайргадахад эхэндээ 28 сая төгрөгийн зардал гарах боловч ашиглалтын зардал нь жилд 2 сая төгрөг байх ажээ. Энэ хоёр хувилбарын аль нь аймгийн хувьд хамгийн хямд байх вэ?

Хямдруулалтын хүчин зүйлийн тооцоог Хүснэгт 5.3-т үзүүлэв. 2 жилийн дараа төлөгдөх 100 төгрөгний өнөөгийн үнэ цэнийг тооцох тэгшитгэлд хямдруулалтын хүчин зүйлийг ашигласан. Ирээдүйн тодорхой хугацааны мөнгөний үнэ цэнийг өнөөгийн үнэ цэнэд шилжүүлэн тооцоход хямдруулалтын хувийг ашиглаж болно. Жил бүрийн мөнгөний хэмжээг хямдруулалтын хүчин зүйлээр үржүүлээд дараа

нь тэдгээрийг хооронд нь нэмж ерөнхий нэгэн өнөөгийн үнэ цэнийг гаргадаг. Хойно дурдсан жишээнд хямдруулалтын хүчин зүйлийг хэрхэн ашиглахыг тодорхой харуулсан болно.

61


Орон нутгийн зарлагын шийдвэрт хямдруулалтыг ашиглах Мөнгөний урсгалыг тодорхой хугацааны үнэ цэнэд харьцуулахад хямдруулалт

чухал ач холбогдолтой. Хэрэв хөтөлбөрийн зардал, ашгийн мөнгөн үнэ цэнийг тооцох боломжтой бол хөтөлбөрийн өнөөгийн цэвэр үнэ цэнийг тодорхойлоход хямдруулалтыг ашиглаж болно. Хөтөлбөрийн жил бүрийн зардал, ашгийг нэмж цэвэр зардал, эсвэл ашгийг тооцно. Дараа нь жил бүрийн цэвэр зардал болон ашгийг холбогдох хямдруулалтын хүчин зүйлээр үржүүлнэ. Тооцооны жилүүдийн үнэ цэнийн нийлбэр өнөөгийн цэвэр үнэ цэнийг болно. Хэрэв өнөөгийн цэвэр үнэ цэнэ эерэг байвал хөтөлбөрийн ашиг зардлаасаа давсан; харин сөрөг бол зардал ашгаас их буюу алдагдалтай байна. Зардал, ашгийг төлөвлөх хугацаагаараа ялгаатай хэд хэдэн хөтөлбөрүүдийг харьцуулахад мөн хямдруулалтыг ашиглаж болно. Хувилбар тус бүрийн хамгийн өндөр өнөөгийн цэвэр үнэ цэнэтэй хөтөлбөрийн ашиг зардлаас хамгийн ихээр давсан байдаг. Хэрэв хөтөлбөрийн зөвхөн зардал юм уу, ашгийг харьцуулах шаардлагатай бол хямдруулалт аль хувилбар хамгийн бага зардал, их ашигтайг харуулж чадна. Хямдруулалт хувилбар тус бүрийн зардлын урсгалыг ерөнхий өнөөгийн үнэ

цэнэд хувиргаснаар дээрх асуултанд хариу өгч чадна. Увс аймагт хямдруулалтын хувь 10 хувь байг. Тооцоог хүснэгт 5.3-д харуулсан болно.

Хүснэгт 5.3. Жишээ 8-ийн зардлын хураангуйЖил Энэ

жил+1 +2 +3 +4 +5 +6 +7 +8 +9 +10

Жилийн зардал, тогтмол төгрөг (сая төгрөг)1. Хайргадах 28 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

2. Хучилт хийх

35 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

3.Хямдруулал-тын хувь 10

1 91 83 75 68 62 56 51 47 42 39

Өнөөгийн үнэ цэнэ 10 хувиар (Зардал х Хямдруулалтын хүчин зүйл)4. Хайргадах

(1 мөр х 3 мөр)

28 18 17 15 14 12 11 10 94 84 78

5. Хучилт (2 мөр х 3 мөр)

0.35 0.91 0.83 0.75 0.68 0.62 0.56 0.51 0.47 0.42 0.39

Нийт өнөөгийн үнэ цэнэ 10 хувь (Зардал х Хямдруулалтын хүчин зүйлийн нийлбэр)

Хайргадах (4 мөрний нийлбэр) 40260Хучилт (5 мөрний нийлбэр) 41140

Хэрэв жилийн болон анхны зардлын нийлбэр нь зам хайргадах нийт зардал болох 48 сая төг бөгөөд харин хучилт хийхэд 45 сая төгрөг зарцуулахаар байна. Гэвч энэ нь мөнгөний цаг хугацааны үнэ цэнийг харгалзаагүй үеийн тоо юм. Тухайн төсөлд ашиглагдах хүртэл энэ нөөцийг өөр зүйлд хэрэглэж, ашиг бүтээх боломжтой тул ирээдүйн зардал өнөөгийн зардлаас арай бага алдагдалтай байдаг. Зардал тус бүрийн урсгалд хямдруулалтыг хэрэглэснээр хувилбар бүрийг ерөнхий нэг өнөөгийн үнэ цэнээр илэрхийлж болно. 10 хувийн хямдруулалтын хувийг

62


хэрэглэн тооцоход зам хайргадах зардлын өнөөгийн үнэ цэнэ 40,260 сая төгрөг, харин хучилт хийхэд 41,140 сая төгрөг байна. Эндээс хайргадах нь илүү хямд хувилбар болохыг хямдруулалт харуулж байна. Шинжилгээ хийх хугацааг сонгох. Хөтөлбөрийн өнөөгийн үнэ цэнийг тооцохын

тулд шинжилгээ хийх хугацааг тогтоох хэрэгтэй. Өөрөөр хэлбэл, хөтөлбөрийн зардал, ашгийг ирээдүйд хэр урт хугацааг хамруулан тооцохыг шийдэх хэрэгтэй болдог. Зарим үед хугацааг хөтөлбөрийн үргэлжлэх буюу эсвэл орон нутгийн засаг захиргааны төлөвлөлтийн албан ёсны хугацаагаар тогтоож болно. Үүнээс гадна хөтөлбөр нэлээд урт, эсвэл тодорхойгүй хугацааг хамарсан байж болох тул шинжилгээ хийхдээ тодорхой хугацааг сонгох хэрэгтэй болно. Ерөнхийдөө 15 хүртэлх жил өнөөгийн үнэ цэнийг тооцоход боломжтой хугацаа гэж үздэг. Хямдруулалтыг ашигласнаар ирээдүйд гарах зардал болон ашгийн өнөөгийн үнэ цэнийг ихээхэн багасгаж харуулдаг тул сонгосон хугацаа нь 15 жил ба түүнээс урт байсан ч ялгаа нь төдийлөн бага байдаг байна.

Хөрөнгийн зардлыг өнөөгийн үнэ цэнийн тооцоонд оруулах Хөрөнгийн зардлыг тусгах. Хөрөнгө оруулалт олон жил үргэлжилдэг тул

өнөөгийн үнэ цэнийг тооцохдоо үүнийг тусгайлан авч үзэх хэрэгтэй. Нэгдүгээрт, хэрэв хөтөлбөрт ашиглахаар газар, байшин барилга ба тоног

төхөөрөмж худалдан авсан бол тэдгээрийн бүх үнэ цэнийг худалдан авсан жилийн зардалд тооцон бүртгэх ёстой. Энэ нь үндсэн хөрөнгө, бондын төлбөр зэрэг бэлэн мөнгөний зардлын хэлбэрээс үл хамаарна. Нөөцийг нэгэнт тухайн хөтөлбөрт зориулан авснаас хойш түүнийг шинжилгээний үлдсэн хугацаанд өөр зорилгоор ашиглах боломжгүй юм. Тэдгээрийн бүх зардлыг хөтөлбөрт ашиглаж байсан хугацаанд тусгах ёстой.Хоёрдугаарт, хөтөлбөрийг үнэлэхдээ орон нутгийн нөөцийн хэсэг байсан газар,

байшин барилга, тоног төхөөрөмжийг өнөөгийн үнэ цэнийг тооцохдоо оруулах ёстой. Нэгэнт өмчид байгаа хөрөнгийн нөөцийн ашиглалтыг өнөөгийн үнэ цэнийн шинжилгээнд анх худалдан авсан үеийнхээр тооцно. Үүнийг хөтөлбөрт ашигласан тохиолдолд бүрэн тооцсон өнөөгийн зах зээлийн үнэ цэнийг зардал гэж үздэг. Гуравдугаарт, элэгдэл ба санхүүгийн төлбөрийн аль алиныг хөтөлбөрийн

зардлын хэсэгт оруулахгүй. Учир нь зардал бол хөтөлбөрт ашиглагддаг нөөц гэсэн ойлголттой холбоотой. Харин элэгдлийг өнөөгийн үнэ цэнийн тооцоонд хэрэглэж болохгүй. Хөтөлбөрт нөөцийг ашиглахдаа зардлыг авч үзэх шаардлагатай тул хөрөнгө

оруулалтын бүрэн үнэ цэнийг тэдгээрийг худалдан авах үед тооцдог. Иймд элэгдлийг зардалд оруулах нь давхар тооцсон хэрэг болно. Үүний нэгэн адил санхүүгийн хураамж болох хүүгийн төлбөрийг зардалд оруулах явдал мөн л давхар тооцоо юм. Хямдруулалт хүүг шууд тооцож байдаг. Бараа, үйлчилгээ худалдан авах үед хөрөнгө оруулалтын хүүгийн төлбөрийг хөтөлбөрт оногдуулсан байдаг. Үлдэгдэл үнэ цэнийг тооцох. Хэрэв шинжилгээний хугацаанд хөрөнгө оруулалтыг

бүрэн ашиглаагүй бол түүний үндсэн үнэ цэнийг хөтөлбөрийн зардалд оруулж тооцохгүй. Жишээлбэл, шинэ автомашин худалдан аваад хоёр жил ашигласан бол хугацааны эцэст уг машиныг буцааж худалдах үнэ цэнэтэй болсон байдаг. Ийм нөхцөлд автомашиныг буцаан худалдах үнэ цэнийг тухайн жилийн хөтөлбөрийн

63


зардлаас хасна. Үүний нэгэн адил хөтөлбөрт ашиглагдсан хөрөнгө оруулалт шинжилгээний хугацааны эцэст тодорхой үнэ цэнэтэй байх ба сүүлийн жилийн хөтөлбөрийн зардлаас хасаж тооцох ёстой.

Жишээ 9: Байрны капитал зардлыг тооцохУлаанбаатар хот бусад хөтөлбөрүүдтэй харьцуулахын тулд амралт, чөлөөт цагийн

хөтөлбөрийнхөө дараагийн 10 жилийн зардлыг тооцохоор болжээ. Амралт, чөлөөт цагийн хөтөлбөр нь 100 сая төгрөгийн зах зээлийн үнэтэй байрыг ашиглаж байжээ. 10 жилийн дараа гэхэд энэ байр улам хуучирч үнэ цэнэ нь буурна. Үнэлгээ хийгчид 10 жил өнгөрөхөд уг байрны үнэ цэнэ 80 сая төгрөг хүртэл бууна гэж үзжээ.

Үлдэгдэл үнэ цэнэ гэдэг бол үндсэн хөрөнгийг буцааж худалдах болон хугацааны эцэст байх хөрөнгө оруулалтын үндсэн үнэ цэнийн тухай ойлголт юм. Хөтөлбөрт үндсэн хөрөнгийг бүрэн ашиглаагүйг харуулахын тулд зардлаас үлдэгдэл үнэ цэнийг хасдаг, зарим өөр зориулалтаар ашиглагдах боломжтой нөөц нь үлддэг. Үүний нэгэн адил үлдэгдэл үнэ цэнийг хөтөлбөрийн ашигт тооцож болно. Нөөцийн үлдэгдэл үнэ цэнийг тооцох нь чухал асуудал юм.Төлөвлөгөөний хэлтэс уг байрны хөрөнгийн өнөөгийн үнэ цэнийг тооцохдоо

зардлыг дараахь байдлаар тооцжээ. Байрны зах зээлийн өнөөгийн үнэ цэнийг тухайн хугацааны эхний жилийн зардал гэж үзсэн. 10 жилийн эцэс гэхэд түүний үлдэгдэл үнэ цэнийг тооцож сүүлийн жилийн зардлаас хасна. Өнөөгийн үнэ цэнийн хүснэгтэд дараахь зүйлийг оруулжээ:

Хүснэгт 5.4. Хөтөлбөрийн өнөөгийн цэвэр үнэ цэнийн тооцооБайрны капитал зардал, мян.

төг. (энэ жил)Үлдэгдэл үнэ цэнэ, мян. төг.

(+9 жил)- 100000 + 80000

10% хямдруулалтын хүчин зүйл 1000 0.424Өнөөгийн үнэ цэнэ - 100000 + 33920Өнөөгийн цэвэр үнэ цэнэ - 66080

Байрыг 10 жил ашиглах нь нийслэлийн хувьд 66080 мянган төгрөгийн зардалтай байх болно гэдгийг хямдруулалтын тооцоо харуулж байна.

Жишээ 10: Компьютер худалдан авах, эсвэл түрээслэхХэнтий аймгийн Ахмадын Зөвлөлд шинэ компьютер хэрэгтэй болжээ. Тэд жилд

280 мянган төгрөгөөр компьютер түрээслэх, эсвэл 815 мянган төгрөгөөр шинийг худалдан авах боломжтой байна. Компьютер түрээслүүлдэг компани нь 15 хувийн урьдчилгаа төлж үлдсэн төлбөрийг 2 жилийн хугацаанд 12,5 хувийн хүүтэйгээр төлөхийг шаарджээ. Зөвлөл хоёр жил тутам компьютерээ сольдог ажээ. Хоёр жил ашиглагдсан компüютерийг эргүүлэн худалдах үнэ цэнэ түүний анхны үнийн 50 орчим хувьтай тэнцүү байдаг нь туршлагаас харагдсан юм. Зөвлөл компьютер түрээслэх үү, эсвэл шинээр худалдан авах уу?

Зөвлөл хоёр жил тутам компьютераа сольдог учир шинжилгээнд энэ хугацааг авсан болно. Хоёр жилийн хугацаагаар түрээслэх зардлыг 10 хувиар хямдруулан бодоход ӨЦҮ бол -535, харин худалдан авахад -478 болж байна.

64


Хүснэгт 5.5. Хувилбар тус бүрийн өнөөгийн цэвэр үнэ цэнэ (ӨЦҮ)-ийн тооцоо, мян.төг

ТҮРЭЭСЛЭХ Энэ жил +1 жил1. Зардал - 280 - 2802. Эргүүлэн худалдах үнэ цэнэ 0 03. Цэвэр үнэ цэнэ - 280 - 2804. 10 хувь-хямдруулалтын хүчин зүйл 1000 0.9095. Өнөөгийн үнэ цэнэ (3 мөр*4 мөр) - 280 - 2556. Өнөөгийн цэвэр үнэ цэнэ (5 мөрийн нийлбэр) - 535ХУДАЛДАН АВАХ

7. Зардал - 815 08. Эргүүлэн худалдах үнэ цэнэ 0 + 4089. Цэвэр үнэ цэнэ - 815 + 40810. 10 хувь-хямдруулалтын хүчин зүйл 1000 0.82611. Өнөөгийн үнэ цэнэ (9 мөр*10 мөр) - 815 + 33712. Өнөөгийн цэвэр үнэ цэнэ (11 мөрийн нийлбэр)

- 478

Энд хүү болон хөрөнгийн төлбөрийг зардалд оруулж тооцоогүйг анхаарна уу. Хүүг хямдруулалтаар тооцсон бөгөөд компьютерын үнийг анхны хөрөнгө оруулалт гэж үзэх тул төлбөрийг оруулбал давхардуулан тооцох болно. Компьютерийг хоёр жил ашигласны дараа эргүүлэн худалдаж болох учир +1 жилд эерэг үзүүлэлт гарч байна. Компьютерийг хоёр жил хэрэглэж +2 жилийн эхэнд худалдах тул хоёр жилийн хямдруулалтын хүчин зүйлийг ашигласан. ӨЦҮ-ийн тооцооноос үзвэл тус зөвлөл компьютерийг түрээслэхгүй, харин шинээр худалдан авсан тохиолдолд өнөөгийн үнэ цэнээр 57 төгрөг хэмнэхээр байна.Хямдруулалтын хувийг сонгох. Наанадаж хөрөнгө оруулалтын хүүтэй тэнцэхүйц

хэмжээний хүү төлөхийг зөвшөөрөхгүй бол хүмүүс бусдад мөнгө зээлдэггүй билээ. Энэ зарчим засгийн газрын хөтөлбөрт ашиглах нөөцөд ч нэгэн адил хамаарна. Хямдруулалтын хувь бол төрийн сангийн хөрөнгийг засгийн газрын хөтөлбөрт ашиглахгүйгээр өрх, хувийн компаниудад өгсөн тохиолдолд олж болох дундаж хүү юм. Энэ тохиолдолд óлсын байгууллагад ашиглахын тулд хувийн хэвшлээс татан авсан нөөцийн зардал хямдруулалтын хувь болно. Орон нутгийн удирдлага хямдруулалтыг ашиглахдаа нэг ижил хувийг сонгож

түүнийгээ үнэлгээнд оруулан бүх хөтөлбөрт хэрэглэх ёстой ба гол төлөв 5-15 хувь байхаар тооцдог. Зээлийн хүү төрийн сангийн зардлыг хэмждэг гэж үзэн зарим үед орон нутгийн засаг захиргааны зээлийн хувийг хямдруулалтын хувь болгон ашигладаг билээ. Гэвч зээл төрийн сангийн зөвхөн нэг эх сурвалжийг төлөөлдөг тул энэ нь буруу юм. Хямдруулалтын хувийг тогтоохдоо зээл авах, татвар цуглуулах замаар хуримтлуулснаас үл хамааран төрийн нэгдсэн сангийн дундаж зардлыг тусгасан байх ёстой. Хямдруулалтын хувийн хэмжээ зарим үед хэрэгжүүлэх хөтөлбөрийн сонголтод

нөлөөлж болзошгүй юм. Хямдруулалтын өндөр хувь хөтөлбөрийн эхний жилийн мөнгөний урсгалд харьцангуй их ачаалал өгдөг бол хямдруулалтын бага хувь

65


ирээдүйн мөнгөний урсгалд илүү ачаалал өгдөг байна. Хөдөөний зам засах тухай жишээ 8-д хийсэн хямдруулалтын хувийн шинжилгээ дээрх хувилбараас замыг хайргадах зардлын өнөөгийн үнэ цэнэ бага байгааг харуулсан. Хэрэв Увс аймаг 10 хувийг хэт өндөр байна гэж үзээд 5 хувийг ашиглавал дээрх хоёр хувилбарын байр солигдоно. Замыг хучилттай болгох хувилбарын зардлын өнөөгийн үнэ цэнэ бага болно (хучилт хийхэд 42,720 сая, хайргадахад 43,440 сая төгрөг). Хайргадах нь анхны зардал багатай боловч ирээдүйн зардал өндөр учир хямдруулалтын хувь бага байвал энэ хувилбар сонирхол татах нь бага болох юм.Зарим хөтөлбөрт хямдруулалтын өөр өөр хувь ашиглахад өнөөгийн үнэ цэнэ

хэрхэн өөрчлөгдөхийг харах нь зүйтэй. Ер нь хямдруулалтын хувь 8-аас 12-ын хооронд хэлбэлзэж болох ч ихэнхдээ 10 хувь хамгийн тохиромжтой байдаг.

Хямдруулалтын хүчин зүйлИрээдүйн 1 төгрөг өнөөдөр ямар үнэ цэнэтэй байгааг харуулах хямдруулалтын

хүчин зүйлийг дараахь хүснэгтээр харууллаа. Хүснэгтэнд 8, 10, 12 хувийн хямдруулалтын хүчин зүйлийг багтаасан. Өгөгдсөн хувьд тулгуурлан тодорхой жилийн хямдруулалтын хүчин зүйлийг дараахь томъёог ашиглан тооцож болно.

Хямдруулалтын хүчин зүйл=(1/1+хямдруулалтын хувь)n

Өнөө жилийн (n=0) хямдруулалтын хүчин зүйл=1.000.

Ирээдүйд байхаар тооцсон мөнгөний хэмжээг түүний өнөөгийн үнэ цэнэд хөрвүүлэхийн тулд хямдруулалтын хүчин зүйлийг ашигладаг. Тооцох томъёо:Өнөөгийн үнэ цэнэ = (n жилийн мөнгөний хэмжээ)*(хямдруулалтын хүчин зүйл)

Хүснэгт 5.6. Хямдруулалтын хүчин зүйл(Ирээдүйн 1 төгрөг өнөөдөр ямар үнэ цэнэтэй вэ?)

Хямдруулалтын хувь

Жил 8% 10% 12%Энэ жил 1.000 1.000 1.000

+1 0.926 0.909 0.893+2 0.857 0.826 0.797+3 0.794 0.751 0.712+4 0.735 0.683 0.636+5 0.681 0.621 0.567+6 0.630 0.564 0.507+7 0.583 0.513 0.452+8 0.540 0.467 0.404+9 0.500 0.424 0.361+10 0.463 0.386 0.322+11 0.429 0.350 0.287+12 0.397 0.319 0.257+13 0.368 0.290 0.229+14 0.340 0.263 0.205+15 0.315 0.239 0.183+16 0.292 0.218 0.163

66


Хөрөнгийн нөлөөМаш цөөхөн хөтөлбөр нийгмийн гишүүн бүрт адил тэгш нөлөө үзүүлдэг. Хэрэв

хөтөлбөрт шилжүүлэг оролцдог бол нийгмийн нэг бүлэг нөгөөгөөс нөөцөө авна. Зарим хөтөлбөрийн хувьд нэг бүлэг зардлын ачааллын дийлэнхийг үүрээгүй атлаа ашгийн ихэнх хэсгийг хүртдэг байна. Зардал, ашгийн хуваарилалт хүн амын амьжиргааны ерөнхий түвшинд ихээхэн

үр нөлөөтэй байдаг тул хөтөлбөрийн нийт зардал ба ашгийн түвшинг харахдаа хуваарилалтыг оновчтой зардлаас хамаарч хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэхээргүй байж болно. Дараагийн хэсэгт (1) засгийн газрын хөтөлбөрийн хөрөнгийн нөлөөллийн тухай ойлголтыг танилцуулж, (2) эдгээр нөлөөллийг үнэлэх аргыг толилуулах болно.Хөрөнгийн нөлөөг тодорхойлох. Хөтөлбөрийн хөрөнгийн нөлөөлөл гэдэг бол

нийгмийн доторхи өөр өөр бүлгийн хооронд нөөцийг хуваарилахад үзүүлж буй нөлөө юм. Засгийн газрын хөтөлбөр өнөөгийн хуваарилалтыг өөрчилдөг, эсвэл уг хуваарилалтыг хэвээр байлгадаг тул хөтөлбөр бүр хөрөнгөнд тодорхой нөлөө үзүүлдэг гэдгийг анхаарах нь чухал. Хөрөнгийн нөлөөг үнэлэх. Хөтөлбөрийн хөрөнгийн нөлөөллийг үнэлэх арга

олон байдаг хэдий ч энд бид хамгийн гол алхам буюу уг нөлөөллийг тодорхойлох, ойролцоогоор хэмжих тухай авч үзнэ. Энэ зорилгыг хэрэгжүүлэхийн тулд дараахь гурван алхмын хүрээнд ажиллана:

I алхам: Аль бүлэг ашиг тус хүртэж, аль бүлэг зардлын ачааллыг үүрч байгааг тодорхойлох;

II алхам: Хөтөлбөрөөс бүлэг тус бүрт үзүүлэх нөлөөллийг хэмжих;III алхам: Зардал, ашгийн хуваарилалт хөтөлбөр хэрэгтэй эсэхэд нөлөөлж

буй эсэхийг тодорхойлох.

III алхмыг амжилттай хийж гүйцээх нь хөрөнгийн нөлөөллийг үнэлэхэд бидний өмнө тулгарч буй хамгийн хүнд зорилт юм. Гэвч орон нутгийн удирдлага хөрөнгийн нөлөөллийн ач холбогдлын талаар зөвхөн өөрийн дүгнэлтэнд тулгуурласан шийдвэр гаргаж, III алхмыг хийж болно. Хөрөнгийн талаар ярихад шударга ёсны тухай хувийн субъектив мэдрэмж ч холбоотой.

I ба II алхам хөтөлбөрийн хөрөнгийн нөлөөлөл ямар байхыг системтэйгээр тайлбарлаж шийдвэр гаргахад ач холбогдол бүхий мэдээллээр хангана. Бүлэг тус бүрийн зардал, ашгийг тодорхойлох нь зарим үед хангалттай байдаг. Хөрөнгийн нөлөөлөл тодорхой харагдаж (I алхам) байвал цаашид авч үзэх шаардлагагүй байж болно. Хэрэв илүү мэдээлэл хэрэгтэй бол бүлэг тус бүрт оногдох зардал, ашгийг тооцох ёстой ( II алхам). Эдгээр алхмаар үнэлгээ хийхийн тулд нийгмийн гишүүдийг бүлэгт хуваах

шаардлагатай. Нийтлэг хэрэглэгддэг зарим үзүүлэлтийг дор жагсаасан болно:Орлого ба хөрөнгө, ▪Газар зүйн байршил, ▪Арьс өнгө, үндэс угсаа, ▪Орон сууц, өмчлөл, ▪Нас, ам бүл. ▪

67


Энд шууд хариулт өгөхөд амаргүй. Хуучин цэцэрлэгийг өргөжүүлэх нь тухайн хотын хувьд ашигтай байх атал, харин шинэ цэцэрлэг байгуулах нь Баянхошууны оршин суугчдын хувьд илүү ашигтай байх юм. Захиргаа шийдвэр гаргахын тулд хөрөнгийн нөлөөлөл ба орлого, зарлагын шинжилгээгээр хувилбар тус бүрийн нөлөөллийг тооцох ёстой.

Хөтөлбөрийн шинжилгээний дүнг тайлбарлахЭнд (1) сонголт хийхэд ач холбогдолтой шинжилгээний дүнг хэрхэн нэгтгэх,

(2) ирээдүйн нөхцөл байдлын үзүүлэлт болон хувилбарын шинжилгээний дүнд үзүүлэх нөлөөллийг хэрхэн үнэлэх зэрэг асуудлыг авч үзэхийн хамт (3) шинжилгээг зөв хийсэн эсэхийг шалгах хяналтын асуултыг оруулсан.Хөтөлбөрийн шинжилгээний дүнг нэгтгэх. Зардлын хувилбарын шинжилгээ

төрөл бүрийн саналын үр дүнгийн тухай урьдчилсан таамгийг удирдах албан тушаалтнуудад өгдөг. Эдгээр таамаг сонголт хийх үндэслэл болдог. Гэвч ихэнх удирдлага шийдвэрийг гаргахдаа шинжилгээний дүгнэлтийг үндэслэхээс гадна тухайн орон нутгийн тэргүүлэх чиглэл болон хэрэгцээний тухай өөрийн санал бодолд тулгуурлан сонголт хийдэг. Орлого зарлагын тооцоог маш нарийн хянаж үзэхийн хамт мөнгөөр илэрхийлэгдэх зардал, ашгийг мөнгөнөөс өөр нэгжээр хэмжигдэх зардал, ашигтай харьцуул буюу хөрөнгөтэй холбоотой асуудлыг бусад зорилготой харьцуулж үзэх нь зүйтэй.

Жишээ 11: Хүүхдийн цэцэрлэг байршуулах ньБаянхошуунд оршин суугчид ойр шинэ цэцэрлэг байгуулахыг хүсчээ. Тэндхийн оршин

суугчид ихэвчлэн орлого багатай тул тэд хотын төв рүү өдөр бүр хүүхдээ цэцэрлэгт зөөхөд зардал их байна гэсэн гомдол гаргасан байна. Гэвч орон нутгийн удирдлагуудад одоо ажиллаж байгаа цэцэрлэгийг өргөжүүлэх, эсвэл шинэ цэцэрлэг байгуулах гэсэн 2 хувилбарыг санал болгосон байна. Санал болгосон хоёр хувилбарын аль аль нь ашигтай боловч одоо байгаа цэцэрлэгийг өргөжүүлэх нь зардал багатай гэж үзжээ. Харин Баянхошуунд шинэ цэцэрлэг байгуулахад тоног төхөөрөмж шинээр авах ба

багш нэмж ажиллуулах шаардлагатай болох юм. Шинэ цэцэрлэгийн жилийн нийт нэмэгдэл зардал нь 20 сая төгрөг байх болно. Хэрэв шинэ цэцэрлэгийг Баянхошуунд байгуулбал эндхийн оршин суугчид жил бүр 4470 мянган төгрөгийн тээврийн зардал хэмнэнэ гэсэн тооцоог санхүүгийн ажилтнууд гаргажээ. Иймд шинэ цэцэрлэгийн жилийн цэвэр нэмэгдэл зардал нь 15530 мянган төгрөг (хотын хувьд гарах нэмэгдэл зардлаас Баянхошууны оршин суугчдын хэмнэлтийг хасна) байх юм. Аль хувилбарыг сонгох вэ?

Санал болгож буй хөтөлбөрийн бүх нөлөөллийг нэгдсэн загварт оруулбал хооронд нь харьцуулж сонголт хийхэд хялбар байх болно. Хөтөлбөрийн шинжилгээнд хувилбар тус бүрийн зардал, ашиг, хөрөнгийн нөлөөллийг тусгасан хүснэгтийг ашиглах нь зүйтэй Нэгдсэн хүснэгтэнд орох зардал, ашгийг мөнгөн ба мөнгөний бус хэлбэрээр хэмжигддэг хэмээн ангилж оруулах нь зүйтэй. Мөнгөний үнэ цэнийг тооцон зардал, ашгийг тус бүрт жагсааж дүнг нэгтгэн гаргана. Хувилбарууд зардал, ашгийн хугацаагаар ялгаатай бол хүснэгтэнд хямдруулсан өнөөгийн үнэ цэнийг оруулна. Мөнгөөр хэмжигддэггүй зардал ба ашгийг “үйлчлүүлэгчдийн тоо”, “хөдөлгөөн нэмэгдсэн”, “усны чанар өөрчлөгдсөн” г.м. өөр чанарын үзүүлэлтээр тусгавал зохино.

68


Хөтөлбөрийн нөлөөлөлд мөн “зардлын үр ашиг” буюу орцын нэгж тус бүрт ногдох зардал гэсэн хэмжүүрийг оруулж болно. Зардлын үр ашгийн үзүүлэлтийг мөнгөөр үнэлэх боломжгүй хэдий ч ашигтай хөтөлбөрүүдэд хэрэглэхэд илүү тохиромжтой байдаг. Жишээлбэл, ашгийг тоогоор илэрхийлэх боломжгүй нөхцөлд бохирын шугам тус бүрийн зардал, эсвэл мэргэжлийн боловсролын хөтөлбөрт хамрагдсан оюутан нэг бүрийн зардал зэрэг үзүүлэлт шийдвэр гаргахад нэмэр болно.

Жишээ 12: Хаягдлын цэг байгуулах газар сонгох ньӨлгий сум хог хаягдлын шинэ цэг байгуулах газар хайж байна. Газар худалдан

авах зардал, боломж, хэтийн бохирдлын хор уршиг, эргүүлэн ашиглах үнэ цэнэ зэрэг шалгуураар хэд хэдэн газрыг үнэлж үзжээ. Орон нутгийн удирдлага тухайн газрын орчимд оршин суугчдад үнэр, замын хөдөлгөөн зэргээс учирч болзошгүй таагүй нөлөөг боломжийн хэрээр багасгахын зэрэгцээ газраа худалдахыг хүсч буй хүнээс газрыг нь авахыг эрмэлзсэн байна. Шийдвэр гаргахын тулд тэд юу хийх ёстой вэ?

Тэд зардал болон ашгийг тоон, тоон бус үзүүлэлтээр гаргажээ: Мөнгөн зардал:

Газар худалдан авах зардал (өнөөгийн үнэ цэнэ); ▪Газрыг засч тохижуулах зардал (өнөөгийн үнэ цэнэ); ▪Үйл ажиллагааны зардал (өнөөгийн үнэ цэнэ). ▪

Бусад зардал:Хөрсний ус бохирдох аюул (үгүй, бага зэрэг, дунд зэрэг, их); ▪Газрыг амралт, чөлөөт цагийн зориулалтаар ашиглах боломж (боломжгүй, ▪зарим талаар боломжтой, нэлээд боломжтой);Орон сууцны болон гэр хороололд хэр ойр байрласан (уг газраас 1/4 км- ▪ийн зайд орших орон сууцны тоо).

Ашиг:Газрын боломж-хэдэн тонн хатуу хаягдал хаяж болох; ▪Газрыг ашиглаад нөхөн сэргээсний дараах ▪ ü зах зээлийн үнэ цэнэ (өнөөгийн үнэ цэнэ);Амралт, чөлөөт цагийн зориулалтаар дахин ашиглах боломж (боломжгүй, ▪зарим талаар боломжтой, нэлээд боломжтой).

Хувилбар тус бүрийн зардал, ашиг болон хөрөнгийн нөлөөллийг дор дурьдсантай адил хүснэгтээр нэгтгэн харуулсан болно. Шинжилгээний дүнг доорх хүснэгтээр харуулснаар Өлгий сумын удирдлага

санал болгож буй газар тус бүрийн давуу, сул талыг харьцуулж сонголт хийхэд шаардлагатай чухал мэдээллийг авсан байна. Тэд аль газар хамгийн их цэвэр ашиг өгөхийг шийдэж уг газрыг ингэж ашиглах нь газар өмчлөгч ба ойр хавьд оршин суугчдын таашаалд нийцэх эсэхийг тодорхойлох юм. Газрын тооцоолсон нөлөөллийн хураангуйг Õүснэгт 5.7-д харуулав. Шинжилгээний өгөгдлүүдийг өөрчлөх. Хөтөлбөрийн зардал, ашгийг тооцоход

түүний хэтийн нөлөөллийн үнэ цэнийг боломжийн хэрээр зөв гаргахын тулд олон таамаг дэвшүүлэн авч үздэг. Гэвч зардал, ашгийн ямар нэгэн хэсгийн жинхэнэ хэмжээг таамаглах боломжгүй байж болно. Иймд хэрэв аль нэгэн өгөгдөл буруу байвал хөтөлбөрийн хувь заяа хэрхэн өөрчлөгдөж болох тухай мэдэж байх нь

69


чухал. Зарим үед тодорхой нэгэн зардал, ашгийн өгөгдөл эргэлзээтэй хэдий ч энэ нь нийт зардал болон ашигт багахан хувийг эзэлж, ямар нэгэн үр дагаваргүй байж болно. Гэтэл заримдаа зөвхөн нэг өгөгдлийг өөрчлөхөд хөтөлбөрийн давуу тал эрс өөрчлөгдөж болно. Ийм тохиолдолд анхны өгөгдлийн тодорхойгүй байдлыг цаашдын судалгаа багасгаж чадах боловч орон нутгийн удирдлага ихэвчлэн өөрсдийн дүгнэлтэнд тулгуурлах хэрэгтэй болдог байна.

Хүснэгт 5.7. №1 газрын тооцоолсон нөлөөллийн хураангуйЗардал

Мөнгөн зардал* (өнөөгийн үнэ цэнэ) 600000Бусад зардал

Хөрсний ус бохирдох боломж Бага зэрэгАмралт чөлөөт цагийн зориулалтаар ашиглах алдагдсан боломж ҮгүйНэрвэгдэх оршин суугчдын тоо 22Ашиг

Газрыг ашиглаад нөхөн сэргээсний дараахь зах зээлийн үнэ цэнэ (өнөөгийн үнэ цэнэ)

100000

Боломж 40000Амралт чөлөөт цагийн зориулалтаар дахин ашиглах боломж ҮгүйЗардлын үр ашиг:Нэг тонн боломжинд оногдох зардал 15.00Хөрөнгийн нөлөө

¹1 газрыг өмчлөгч насаараа энд амьдарсан настай хүн газраа худалдан эндээс явахгүй гэж хэлжээ.

* Газрыг худалдан авах, засаж тохижуулах, үйл ажиллагааны болон нөхөн сэргээх зардал орно. Уг газрыг ашиглах хугацаанд хямдруулалтыг 10 хувиар бодсон.

Тодорхой бус өгөгдөл хөтөлбөрийн хэрэгжилтэд хэрхэн нөлөөлж болохыг дараахь алхмдаар шалгаж болно:

I алхам: Тодорхой бус зардал буюу ашгийн найдвартай үнэ цэнийн эгнээг тодорхойлох,

II алхам: Тус эгнээний дээд, доод үнэ цэнийг ашиглан хөтөлбөрийн нөлөөллийг дахин тооцох,

III алхам: Дүнг нэгтгэж, түүнийг хамгийн найдвартай гэсэн өгөгдлийг ашиглан анхны дүнтэй харьцуулах,

IV алхам: Зардал ба ашгийн байж болох үзсэн үнэ цэнээс өндөр, эсвэл бага байгаа хэсгийг тодорхойлох.

Зорчигчдын тоо төдий л их нэмэгдэхгүй гэсэн үндэслэлээр үйлчилгээг өргөжүүлэхгүй гэсэн шийдвэрийг эсэргүүцэж болох юм. Гэвч нэмэгдэл зардлын хагасыг нөхөхийн тулд 7 хоногийн ажлын өдрүүдэд зорчигчдын тоо 1000-аас дээш хүнээр нэмэгдэх ёстой ажээ. Гэтэл зорчигчдын тоо ийм ихээр нэмэгдэх явдал төдий л таатай бус юм. Иймд зорчигчдын тооцоо тодорхой бус хэдий ч хотын удирдлага уг саналыг хүлээн авахгүй байх ноцтой үндэстэй байжээ.

70


Жишээ 13: Автобусны үйлчилгээг нэмэгдүүлэхУлаанбаатар хотын төв хэсэгт машины зогсоолын хомсдол ноцтой асуудал болжээ.

Хомсдолыг багасгах нэг шийдэл бол хотын төвийн автобусны үйлчилгээг нэмэгдүүлэх санал байв. Автобусны үйлчилгээг нэмэгдүүлэхийн тулд долоо хоногийн ажлын өдөр бүр 500 жолоочийг ээлжлэн ажиллуулах замаар энэ ажлыг зохион байгуулахаар төлөвлөжээ. Гэвч үйлчилгээг ийнхүү өргөжүүлэхэд шинэ автобус, жолооч хэрэгтэй тул зардал ихтэй байх юм. Энэ үйлчилгээний зардал нь төлөвлөсөн орлогоос 5 дахин илүү байх тооцоо гарчээ. Нэмэлт үйлчилгээний орлого наад зах нь түүний зардлын 50 хувиас доошгүй хэсгийг нөхөх тохиолдолд үйлчилгээг өргөжүүлэх бодлогыг хотын захиргаанаас баримталдаг тул хотын удирдлага дээрх саналыг хүлээж аваагүй байна.

Шинжилгээг хянах хуудасХөтөлбөрт нягт нямбай, зөв шинжилгээ хийсэн эсэхийг тодорхойлохын тулд дараахь асуултыг хянах хуудас болгон ашиглахыг орон нутгийн удирдлагад санал болгож байна:

Хөтөлбөрийн зорилгыг тодорхой, бүрэн гүйцэд гаргасан уу?1. Хөтөлбөр болон шинжилгээнд хамрагдах хүн амын тоог зөв тодорхойлсон 2. уу?Хөтөлбөрийн зардлын тооцоог зөв хийсэн үү?3. А.Төсвийн зардлын тооцоо бүрэн хийгдэж үү, эсвэл зарим чухал зардлыг орхигдуулсан байна уу?

Б. Хөтөлбөрт ашиглагдаж буй засгийн газрын өмчийн газар, байр, тоног төхөөрөмжийн зардлыг оруулсан уу?

В. Төсвийн бус бусад зардлыг орхигдуулж уу?Г. Ямар нэгэн зардлыг нэгээс илүү удаа оруулж давхардуулан тооцсон байна уу?

Хөтөлбөрийн ашгийн тооцоог зөв хийж үү?4. А. Бүх ашгийг бүрэн тодорхойлсон уу?Б. Ямар нэгэн ашгийг орхигдуулсан буюу давхардуулсан байна уу?

Мөнгөөр үнэ цэнийг тодорхойлж болох ирээдүйн зардал ба ашгийн цаг 5. хугацааны үнэ цэнийг хямдруулалтаар тооцсон байна уу?А.Өнөөгийн үнэ цэнийг зөв тооцсон байна уу?Б. Өнөөгийн үнэ цэнийн тооцоонд зохих хямдруулалтын хувийг ашигласан уу?

Хөтөлбөрийн хуваарилалтын нөлөөллийг тодорхойлсон уу?6. Чухал зардал ба ашгийн хэмжээтэй холбоотой өгөгдлийн өөрчлөлтөнд 7. шинжилгээний дүнгийн мэдрэмж ямар байхыг шалгасан уу?

71


Зорилго Төсвийн ил тод байдал, оролцоонд тулгуурласан төсөв, төсвийн үйл явцад оролцоог хангах талаарх мэдлэгээ бататгаж, үүнд оролцож саналаа илэрхийлэхэд дэмжлэг үзүүлэх

Хичээлийн хэлбэр Лекц, хэлэлцүүлэгДэд сэдэв Төсвийн ил тод байдал 1.

Оролцоонд тулгуурласан төсөв 2. Төсвийн үйл явцад оролцоог хангах хэлбэрүүд 3. Төсвийн үйл явцад иргэний нийгмийн оролцоог хангах 4. боломж

Цагийн хуваарилалт

Лекцийн зорилгыг танилцуулах Лекцийн агуулгыг танилцуулах Хэлэлцүүлэг хийх Сэдвийн дүгнэлт

5 минут

40 минут

40 минут

5 минутАшиглах материалын жагсаалт

Улсын төсөв. Иргэдэд зориулсан гарын авлага. УБ., 2005.1. Төсвийн үйл явцад иргэний нийгмийн оролцоог хангах нь. 2. Судалгааны тайлан. УБ., 2005Төсөв: Иргэний хяналт оролцоо. Иргэний гарын авлага. 2 3. дахь хэвлэл. Улаанбаатар, 2005“Төр засгийн хариуцлагыг нэмэгдүүлэхэд илүү мэдээлэл 4. шаардлагатай байна”, Нээлттэй төсвийн санаачèлгын тайлан, Олон улсын төсвийн төсөл ба Нээлттэй Нийгэм Форум, 2006 OECD Best Practices for Budget Transparency, Public Manage-5. ment Committee, OECD, 2001Төсвийн сар тутмын тайлан, Сангийн яамны вэб хуудас, 6. www.mof.pmis.gov.mn, 2007 он http://www.Iltod.gov.m7. nhttp://www.open-government.m8. nhttp://www.forum.m9. nhttp://www.tusuv.m10. n

6 СЭДЭВ: ТӨСВИЙН ИЛ ТОД БАЙДАЛ, ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦАД ИРГЭНИЙ НИЙГМИЙН ОРОЛЦООГ ХАНГАХ НЬ

72


Дэд сэдэв:Төсвийн ил тод байдал1. Оролцоонд тулгуурласан төсөв 2. Төсвийн үйл явцад оролцоог хангах хэлбэрүүд 3.

1. ТӨСВИЙН ИЛ ТОД БАЙДАЛТөрийн жинхэнэ бодлогыг илэрхийлэгч толь бол улсын төсөв билээ. Төрийн

тодорхой үйлчилгээнд нөөц, хөрөнгийг хэрхэн зарцуулахыг тусгадаг тул төсөв тухайн засгийн газрын зорилго, баримталж буй байр суурийг харуулдаг. Иймд энэхүү баримт бичиг олон нийтэд нээлттэй, ил тод байх нь чухал. Төсвийн ил тод байдал хангагдахгүй бол тухайн засгийн газрын үйл ажиллагаа олон нийтэд хүрэхгүй, чухал шийдвэрийн ач холбогдлыг иргэд ойлгохгүй тул төрд итгэх итгэл буурч, цаашид төр засгийн бодлого амьдралд хэрэгжихэд шаардагдах улс төрийн дэмжлэгийг авч чадахгүйд хүрнэ. Харин төрийн шийдвэрийг ойлгохгүй бол иргэд төр засагтаа итгэх итгэл алдарна. Үүний гол шалтгаан ил тод бус байдал юм.Төсвийн ил тод байдлыг хангаснаар иргэд төр засагтай хариуцлага тооцох

боломжтой болохоос гадна авлига, төсвийн үр ашиггүй зарцуулалт зэрэг сөрөг үзэгдэл үүсэх нөхцлийг багасгах юм. Мөн эдийн засгийн утгаараа ч хүн бүхэнд адил мэдээллийг хүргэснээр өрсөлдөөнийг хөхиүлэн дэмжиж, хязгаарлагдмал нөөцийг илүү үр ашигтай зарцуулах нөхцлийг бүрдүүлэх нь тодорхой. Төсөв ил тод бус байх нь ардчилалд харш төдийгүй улс орны хөгжил дэвшилд ноцтой саад хотгор учруулах болно. Өнөөдөр төсөвт хуримтлуулж буй хөрөнгө мөнгөний хэмжээ үлэмж өссөн тул

олон тулгамдсан асуудлыг шийдвэрлэх боломж нэмэгдсэн. Иймд ч төсөв зохиоход нарийн тооцоо, дүн шинжилгээг бодлогын түвшинд хийж, асуудлыг олон талаас авч хэлэлцэх нь чухал. Мөн төсвийг хэрэгжүүлэх, үр дүнг хянахад ч иргэдийн оролцоог хангаж байх нь төсвийн зарцуулалтын үр нөлөөг нэмэгдүүлнэ. Төсвийг илүү нээлттэй, ил тод болгож, төсвийг боловсруулах, хянах үйл ажиллагаанд иргэдийг идэвхтэй оролцох боломжоор хангасан байх шаардлага үүнээс урган гарч байна. Иймд төсвийн ил тод, нээлттэй байдлыг хангах нь иргэдийн төрд итгэх итгэлийг

нэмэгдүүлэхээс гадна дараах ач холбогдолтой. Үүнд:Мэдээлэл, дүн шинжилгээнд тулгуурласан мэтгэлцээн, хэлэлцүүлгийг хийх боломжтой болно;Төр засагт мөнгө хэнээс орж ирж, хэнд зарцуулагдаж байгааг ойлгох боломжийг хангана;Төрийн албан тушаалтны гаргасан шийдвэрийг иргэд хянаж, хариуцлага тооцох боломжтой болно;Тодорхой шийдвэрүүдийг гаргаж байгаа шалтгааныг ойлгох боломжийг бүрдүүлнэ;Хууль тогтоогчдод тодорхой төсөл хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэхийн ач холбогдлыг

ЛЕКЦ: ТӨСВИЙН ИЛ ТОД БАЙДАЛ БА ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦАД ОРОЛЦООГ ХАНГАХ ХЭЛБЭРҮҮД

6

73


таниулж өгнө;Төсвийн тодорхой саналын давуу, сул талыг ойлгох боломжийг иргэдэд олгоно.

Төсвийн ил тод байдал сайн засаглалын нэг гол хэлбэр болно. Иймд төсвийн ил тод байдлыг хангахад дараах шинэчлэл хийхээр зорьж байгаа юм. Үүнд:

Төсвийг тайлагнах тогтолцоог сайжруулах, үүнээс төвөгшөөх хэрэггүй юм. Тухайлбал, ТБУСТ хуулийн дагуу сар, улирал, жилийн ба дунд хугацааны үр дүнг тайлагнаж хэвшүүлэх Улсын санхүү, төсвийн удирдлагын хариуцлагын тогтолцооны тухай хууль эрх зүйн орчин бүрдүүлэх шаардлагатай. Ялангуяа улс төрийн нам, хүчин, шийдвэр гаргагч, гүйцэтгэх засаглалын өнөөгийн шийдлүүд, амлалт улсын төсөв санхүүгийн урт хугацааны тогтвортой байдалд хэрхэн зохистой болон зохисгүй байдлаар нөлөөлж байгаад хөндлөнгийн үнэлгээ хийлгэдэг бусад орны туршлагыг судлах, нэвтрүүлэх Төсвийн дунд хугацааны хүрээ, жилийн төсвийн төсөлд хөндлөнгийн мэргэжлийн шинжилгээ хийлгэж олон нийтийн оролцоог сайжруулах, дэмжлэг авах Улсын хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөрийн шинэ төлөвлөлтийн систем бүрдүүлэх, нийгмийн болон эдийн засгийн зардал-үр ашгийн үнэлгээг томоохон төсөл болгонд хийж хэвших, түүнийг олон нийтэд мэдээлэх тогтолцоог бүрдүүлэх Төсвийн ерөнхийлөн захирагчдын төсвийн багцын гүйцэтгэлийн үнэлгээг “хэдийг зарснаар бус”, “бодит үр дүн” (outcome based evaluation)-ээр үнэлэх, тайлагнах тогтолцоо бүрдүүлэх Хөгжлийн санхүүгийн байгууллагын тогтолцоог бий болгох. Ашгийн төлөө хувийн хэвшлийн байгууллага бус зохистой бодлогод суурилсан хөгжлийн санхүүжилт, судалгааны тогтолцоо байх ёстой.

Төсвийг зохиох, хэрэгжүүлэхэд ашиглаж байгаа үзүүлэлтийн бүртгэл, тооцоог хийж байгаа аргачлалыг ил тод байлгах явдал иргэдийн хувьд чухал байна. Ялангуяа засгийн газрын төсвийн гадуурх санхүүгийн үйл ажиллагааны талаар төсөвтэй холбоотой бичиг баримтаас мэдээлэл авахад хүндрэлтэй байдаг. Энд төрөл бүрийн тусгай сангууд, тэр дотроо нийгмийн даатгал, эрүүл мэндийн даатгал зэрэг томоохон сангийн мэдээллийг ил тод болгох шаардлагатай. Түүнчлэн засгийн газрын санхүүгийн тайлан тэнцлийг нарийвчлан гаргаж, түүнд гарсан өөрчлөлтийг жил бүр иргэдэд танилцуулж байх нь чухал. Сүүлийн үед төсвийн үйл явцад иргэдийг оролцуулах, иргэдэд мэдээллийг ил тод

хүргэх талаар Сангийн яам, УИХ, Үндэсний Аудитын ãазар зэрэг байгууллагууд зохих ахиц дэвшил гаргаж байна. Тухайлбал, 2007 оны төсвийг хэлэлцэж байхад Засгийн газар анх удаа төсвийн төслийг вэб хуудсандаа тавьсан. Цаг хугацааны хувьд УИХ-д төслийг өргөн барьсанаас нилээд хугацаа өнгөрсөн байсан ч энэ нь нааштай алхам болсон юм. Мөн аудитын тайлан, байнгын хороодын хурлын материал зэрэгтэй танилцах боломжтой болж байна.

Нээлттэй төсвийн индексУлс орны төсвийн баримт бичиг иргэддээ хэр нээлттэй байдаг талаар 59 улс орныг

хамарсан судалгааг АНУ-д төвтэй “Олон улсын төсвийн төсөл” (ОУТТ) байгууллага зохион байгуулж, Монгол Улсын хувьд Нээлттэй нийгэм ôорум гүйцэтгэжээ.

74


Энэхүү судалгааны дүнд “Нээлттэй Төсвийн Индекс”-ийг боловсруулсан бөгөөд төсвийн ил тод байдлыг үнэлсэн уг индексээс харахад төсвийн талаар зарим нэгэн мэдээлэл иргэдэд хүрдэг ч ихэнх улс орон, түүний дотор Монгол Улс сайн засаглалыг хэрэгжүүлэхэд зайлшгүй шаардлагатай, суурь мэдээллийг иргэддээ хүргэж чаддаггүй байна. Олон улсын төсвийн байгууллагын Гүйцэтгэх захирал Уоррен Крафчикийн

“Судалгаанд хамрагдсан 59 улс орноос 53 нь иргэдэд мэдээллийг хангалттай хүргэж чадахгүй байгаа ба 10 улс орон, түүний дотор Монгол Улсад Засгийн газрын тайлан, бүртгэл үнэн хэрэгтээ хаалттай байна. Тухайн улсын “Нээлттэй Төсвийн Индекс”-д эзлэх байр тухайн Засгийн газрын хариуцлага хүлээх, ил тод байдлыг хангахад хэрхэн анхаарч байгаагийн хэмжүүр юм” ãэж хэлжээ. Төсвийн ил тод байдал, хариуцлагын тогтолцоог бэхжүүлэхийн тулд иж бүрэн, бодит мэдээллээр иргэд, хууль тогтоогчид, иргэний нийгмийг хангах шаардлагатай. Засгийн газар иргэдийнхээ өмнө хариуцлага хүлээхэд төсвийн үе шат бүрт үнэн зөв, иж бүрэн мэдээллийг шуурхай хүргэсэн байх шаардлагатай. Нээлттэй төсвийн судалгааны гол үр дүн 2006 оны Нээлттэй òөсвийн èндекс юм.

Судалгаанд хамрагдсан улс орны төсвийн ил тод байдлыг үнэлсэн уг индексээс харахад 90 хувь шаардлагатай түвшинд ил тод байдлыг хангаж чадахгүй байна. Монгол Улсаас гадна Ангол, Буркина Фасо, Чад, Египет, Вьетнам улсуудад хууль

тогтоох байгууллагаар баталтал төсвийг нууц байлгадаг ба ингэснээр төсвийн хэлэлцүүлэгт иргэд олон нийт оролцох боломжийг хааж байдаг байна. Төсвийн холбогдолтой бүх мэдээллийг иргэдэд зориулж нийтэлснээр ихэнх улс

орон уг индексийн оноогоо ихээхэн нэмэгдүүлэх бололцоотой ба Монгол улс ч төсвийн мэдээллийг цаг тухайд нь иргэддээ хүргэдэггүй учир ихээхэн доогуур үнэлгээ авч, “иргэдээ мэдээллээр огт хангадаггүй буюу багахан мэдээллээр хангадаг” 10 орны эгнээнд явна. Өөрөөр хэлбэл, Монгол Улсын Засгийн газраас ирэх жилийн төсвийн төслийг боловсруулан Улсын Их Хуралд 10 дугаар сарын 1-ний дотор өргөн барьдаг ч уг мэдээллийг бүрэн эхээр нь олон нийтэд хүргэдэггүй байна. Улмаар иргэд төсвийн хэлэлцүүлэгт мэдээлэлтэйгээр оролцох боломж үндсэндээ байхгүй гэж дүгнэж болохоор байна.

2. ОРОЛЦООНД ТУЛГУУРЛАСАН ТӨСӨВ ТӨЛӨВЛӨЛТ

Оролцоонд тулгуурласан төсөв гэж сумын түвшний төсвийн үйл явцад иргэдийг оролцуулах, тэднээр төсвийг хэлэлцүүлэх замаар үр шимийг хүртэгчдийн ашиг сонирхлыг төсөвт тусгахыг хэлнэ.Төсвийн үйл явцад иргэдийг оролцоог хангах, улам нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн

олон арга зүй хөгжиж байгааг ерөнхийд нь оролцоонд суурилсан төсөв гэж нэрлэх болжээ.Оролцоонд суурилсан төсөв гэдэг бол төрийн бодлогыг бүтээлчээр боловсруулах

үйл явцыг орон нутгийн түвшинд олон нийтэд ойртуулах удирдлагын механизм юм. Өөрөөр хэлбэл, төв, орон нутгийн түвшинд шийдвэр гаргах үйл явцад олон нийтийн оролцоог хангаснаар нийгмийн баялгийг нэмэгдүүлэх, салбар хоорондын хамтын ажиллагааг өргөжүүлэх боломж бүрдэнэ. Мөн иргэдэд шинэ хандлага, итгэл найдвар бий болно.

75


Оролцоонд суурилсан төсвийн гол шинж чанар бол цаг хугацааны тодорхой мөчлөг, тодорхой газар нутгийг хамрах бөгөөд үндсэн оролцогчид нь орон нутгийн захиргааны байгууллага, иргэний нийгмийн төлөөлөгчид байдаг. Оролцоонд суурилсан төсөв сайн засаглалыг төлөвшүүлэхийн хамт иргэдийн оролцоог нэмэгдүүлэх, үр ашгийг сайжруулах, хариуцлагын тогтолцоог бэхжүүлэх, тэгш, аюулгүй байдлыг хангах зэрэг ач холбогдолтой. Үүнээс гадна ардчиллын үйл явцыг богино хугацаанд бодитой, хүлээн зөвшөөрхүйц үр дүнд хүргэхэд чухал нөлөөтэй.Оролцоонд тулгуурласан төсвийн үр ашиг: Оролцоонд суурилсан төсөв орон

нутгийн засаг захиргааны байгууллагын хувьд дараах үр ашгийг бий болгож байдаг. Үүнд:

Төрийн захиргааны байгууллагын ил тод байдлыг хангаж, зардлын үр ашгийг 1. сайжруулнаТөсөв хуваарилах, байршуулах болон шийдвэр гаргахад иргэдийн оролцоог 2. хангана. Төсвийн байгууллагын удирдлага, менежерийн хариуцлагыг нэмэгдүүлнэ3. Нөөцийг тэргүүлэх ач холбогдол бүхий асуудалд зарцуулах боломжийг 4. нэмэгдүүлнэИргэн болон нутгийн захиргааны байгууллагын хооронд итгэлцэл нэмэгдэнэ5. Олон нийт нийгмийн янз бүрийн бүлэгт ардчиллын соёлыг төлөвшүүлнэ. 6.

Ерөнхийлөн авч үзвэл, оролцоонд суурилсан төсвийн бүх оролцогч талууд, түүний үр ашгийг ижил тэгш байдлаар хүртэх болно. Оролцоонд суурилсан төсөв олон хэмжээст үйл явц юм. Тухайлбал төсөв, санхүүгийн, оролцоо, эрх зүй, хэм хэмжээний, нутаг дэвсгэрийн, улс төрийн зэрэг хэмжээсийг нэрлэж болно. Мөн оролцоонд суурилсан төсвийг хэрэгжүүлэхэд хэд хэдэн урьдчилсан нөхцлийг хангах шаардлагатай. Үүнд:

Улс төрийн хүсэл эрмэлзэл: Орон нутгийн удирдлагын улс төрийн хүсэл эрмэлзэл энэ үйл явцыг хөгжүүлэх суурь болно.Иргэний нийгмийн байгууллагын сонирхол: Энэ нь тухайн үйл явцын тогтвортой, тасралтгүй байдлыг хангана.Дүрэм журам: Үүнд оролцоонд тулгуурласан төсвийн үйл явцын үе шат, үргэлжлэх хугацаа, шийдвэр гаргах журам, үүрэг хариуцлагыг хуваарилах зэрэг асуудлууд хамаарна.Иргэд, нутгийн засаг захиргааны байгууллагын төрийн албан хаагчдын төсөв, иргэдийн оролцооны талаарх мэдлэг, чадварыг хөгжүүлэх явдал чухал.Мэдээллийг олон нийтэд түгээх олон арга, хэрэгслийг ашиглах боломжтой байх явдал юм. Иргэд, оролцогчдод хэвлэл, мэдээлэл, уулзалт, ярилцлага зэрэг олон сувгаар мэдээллийг хүргэж байх нь чухал. Эцэст нь эрэлт хэрэгцээг эрэмбэлэх, тэргүүлэх ач холбогдолтой асуудлыг тодорхойлж, санал нэгдэх явдал юм.

Оролцоонд суурилсан төсөв бол иргэний сургууль мөн. Оролцогчдын төсвийн талаархи мэдлэг ойлголт нэмэгдэх тусам иргэдийн хувьд мэдээлэл шинэлэг байх болно. Жишээлáýë, óрт хугацааны турш төсвийн үйл ажиллагаанд оролцож буй иргэд өөрсдийн улс төрийн стратегийг тодорхойлохыг зэрэгцээ бусаддаа дэмжлэг туслалцаа үзүүлж байдаг.

76


Олон нийттэй ажиллах болон улс төрийн стратегийг хөгжүүлэхэд иргэдийн идэвхитэй оролцоог дэмжиж байдаг туршлага бүхий төрийн бус байгууллагууд засаглалын үүрэг, хариуцлага, төсөв хуваарилалтын үндсэн зарчмын талаарх сургалтуудыг явуулж байдаг.Төрийн бус байгууллагын санаачилга олон нийтийн ажилд иргэний нийгмийн

оролцоог нэмэгдүүлэх, улмаар тэдний гүйцэтгэх гол тоглогчийн үүргийг нь таниулж байдаг.Ядуурлыг бууруулахад оролцоонд суурилсан төсөв дараах нөлөөг үзүүлдэг

байна. Үүнд: Иргэн байх, эзэн байх боломжийг нэмэгдүүлэх, нийгэм дэх ядуу болон тусгаарлагдсан иргэд төдийгүй иргэний нийгмийг чадваржуулах зэргийг дурдаж болно.

Хүснэгт 6.1. Оролцоонд тулгуурласан төсвийн давуу ба сул талТөсвийг оролцоотой, хяналттай

болгохын давуу талТөсвийг оролцоотой, хяналттай

болгохын сул талМөнгөтэй холбоотой асуудлыг хүмүүс сонирхдогТөсөвтэй холбоотой асуудал хүн бүрийн амьдралтай холбоотойТөсөвтэй холбоотой мэдээллийг хүмүүс үргэлж сонирхдогТөсвийн үр ашгийг дээшлүүлнэ Төсвийн оролцоотой, хяналттай байх

Мэдээлэл олж авахад хүнд Төсөл хэрэгжүүлэгч байгууллагын чадавхи сул Төсвийн талаарх мэдээллийг энгийн үгээр боловсруулан мэдээлэх хэвлэл мэдээллийн ажилтны чадавхи сулЭнэ асуудлын чухлыг ойлгох сэтгэхүй олон нийтийн дунд түгээмэл бусТөсвийн хууль төвлөрлийг улам нэмэгдүүлж орон нутгийн эрх мэдлийг багасгасан.

Оролцоонд суурилсан төсвийн үндсэн зарчим 1. Перу улсын оролцооны төсвийн тухай хуульд дараах зарчмыг тодорхойлсон

байна.22 Үүнд:Оролцоо; Ил тод байдал; Тэгш байдал; Хүлээцтэй хандлага; Тэнцвэртэй байдал; Үр дүн, үр ашиг; Хариуцлагатай байдал; Гэрээ хэлцлийг хүндэтгэх.

2. Орон нутгийн онцлогоос хамааран өөр өөр үе шаттайгаар оролцоонд тулгуурласан төсвийг хэрэгжүүлдэг байна. Ерөнхийдөө дараах үе шаттай. Үүнд:

Нөхцөл байдлын шинжилгээ хийх: Энэ үе шатанд урьдчилсан нөхцөл болон мөрдөх зарчмыг тодорхойлно. Энэ шинжилгээний арга зүй орон нутаг бүрт өөр өөр байж болно.Оролцогч нарыг тодорхойлох: Оролцоонд суурилсан төсөвтэй хамаатай бүх талууд болон тэдний хэн нь дэмжигч, эсэргүүцэгч болохыг тодорхойлно.Нөөцийг тодорхойлох: Орон нутгийн болон улсаас олгох боломжит нөөцийн тоо хэмжээ, эх үүсвэрийг нарийн тодорхойлох нь чухал байдаг.

3. Олон нийтийн хэлэлцүүлэг хийх: Тодорхойлсон нөөц, хэрэгцээнд тулгуурлан 22 Орон нутгийн санхүүгийн хөгжил. УБ., 2005 он. х. 67

77


олон нийт, дэмжигчид болон эрх мэдэлтнүүдийг хамруулсан хэлэлцүүлгүүдийг зохион байгуулна. Энэ шатанд дараах ажлуудыг хийнэ. Үүнд:

Засгийн газрын түвшинд гэрээ байгуулах бололцоог бүрдүүлэх Иргэний нийгмийн төлөөллийг оролцуулсан хэлэлцүүлгийг зохион байгуулахУлс төрчдийг хамруулах зэрэг юм. Оролцооны аргаар төсвийн дотоод журам, хэм хэмжээг тодорхойлж, ирэх жилийн төсвийн төслийг боловсруулах зэрэг болно.

Төсвийн үйл явцад иргэдийн оролцоог хангахад төсвийн үйл явцын ардчиллыг өргөтгөж төсвийн нээлттэй ил тод байдлыг бүрдүүлэх явдал чухал юм. Мэдээлэл олон нийтэд хүртээмжтэй байх нь төсвийн үйл явцад иргэд, иргэний нийгмийн оролцоог хангахад чухал ач холбогдолтой юм. Иймд иргэдийн оролцоог хангах анхны алхам бол бүх шатны төрийн байгууллагын төсвийн талаарх мэдээллийг олон нийтэд түгээх чадавхийг бэхжүүлэх, улмаар улс төрийн хүсэл эрмэлзлийг бий болгох замаар мэдээллийн эрх чөлөөний талаарх эрх зүйн орчинг баталгаажуулах шаардлага тавигдаж байна.

Мэдээлэл олон нийтэд хүртээмжтэй байхТөсвийн үйл явцын талаарх иргэдийн санал бодлыг төв, орон нутгийн мэдээллийн хэрэгслээр дамжуулан авдаг арга, хэлбэрийг тогтоосон журамтай байх Төсвийн гүйцэтгэлийн тайланг нийтэд мэдээлэх хугацаа тодорхой байх Мэдээлэл хүргэх нарийвчилсан журам байх (Ялангуяа мэдээллийн бүрэн байдалд анхаарч төсвийн ерөнхий нэгдсэн тоо баримтаар хязгаарлахгүй түүний дэлгэрэнгүй задаргаа, төсвийн асуудалд холбогдох бусад мэдээллийг хамруулах)Иргэд мэдээлэл авахаар хаана, хэнд хандах нь ойлгомжтой байх Иргэд хүссэн мэдээллээ авч чадаагүй тохиолдолд хариуцлагын механизм үйлчилдэг байхТөсвийн байгууллагууд тогтмол шинэчлэгддэг вэб хуудастай байх (Ялангуяа Сангийн яам төсвийн ил тод байдлыг хангасан цахим хуудсыг хөтөлж тогтмол шинэчилдэг байх)Төсвийн төлөвлөлтийн үйл явцад олон нийтийн санал хүсэлтийг хэрхэн тусгасныг эргэж мэдээлдэг байх

Үүрэг хариуцлага тодорхой байхТөсвийн хууль тогтоомж болон захиргааны журам заавруудад төсвийг удирдан зохион байгуулах үүрэг, хариуцлагыг тодорхой тусгасан байхБүх шатны төсвийн захирагчид холбогдох байгууллага, аж ахуйн нэгж, иргэдэд төсвийн төлөвлөлт, түүний үйл явц, гүйцэтгэлийн тайлангаа хэлэлцүүлж, үнэлүүлүүлдэг журамтай байхИргэдийн төсөв боловсруулах, шийдвэр гаргах үйл явцад оролцох эрхийг хуулиар баталгаажуулж, түүнийг хэрэгжүүлэх журам заавартай байх

Төсвийг нээлттэй боловсруулан хэрэгжүүлж, тайлагнадаг байхТөсвийн өмнөх үеийн явцын тайланг иргэдэд мэдээлдэг механизм бүрдсэн байх

78


Төсвийн төлөвлөлтийн үйл явцад олон нийтийн санал хүсэлтийг хүлээн авдаг байх (Тухайлбал төсвийн төсөл эцэслэн батлагдахын өмнө олон нийтээр дахин хэлэлцүүлэх боломжтой байх)Төсвийн тайлан болон санхүүгийн бүртгэлд тухайн төсвийн захирагчийн бүхий л үйл ажиллагааг бүрэн хамруулсан байхТөсвийн нэгдсэн тайлан, балансын талаар тайлагнаж, хэтрэлт, хэмнэлтийн талаар мэдээлдэг байхЗасгийн газрын нэгдсэн санхүүгийн тайланд бие даасан хөндлөнгийн аудитороор аудит хийлгэж, олон нийтэд мэдээлдэг байхЗасгийн газрын байгууллагын үйл ажиллагаанд гүйцэтгэлийн аудитыг тогтмол хийлгэж, олон нийтэд мэдээлдэг байхБие даасан хөндлөнгийн аудит хийж буй байгууллагын үйл ажиллагааны чанар, үр өгөөжийг дээшлүүлэхМакро эдийн засгийн төсөөлөлд ашигласан өгөгдөл болон аргач èллыг олон нийтэд хүртээмжтэй байлгах

Иргэдийн оролцоог хангасан байх Хөндлөнгийн аудитын илрүүлсэн асуудал, гаргасан дүгнэлтийн дагуу зөрчлийг арилгах талаар авсан арга хэмжээг олон нийтэд мэдээлдэг байхТөсвийн үйл явцад оролцогч талын чадавхийг бэхжүүлэх талаар Засгийн газраас тодорхой арга хэмжээ авч байх (Үндэсний хөтөлбөр, сургалт мэдээллийн төв г.м)Төсвийн үйл явцад зөвлөмж, үнэлгээ, дүгнэлт өгдөг дагнасан ТББ-ын сүлжээтэй байх Хэвлэл, мэдээллийн хэрэгсэл, сэтгүүлчид төсвийн асуудлаар дагнан ажиллаж идэвхитэй оролцож байхТөсвийн талаарх хялбаршуулсан гарын авлага материалыг иргэдэд зориулан хүртээмжтэй болгох, хэвлэлтийн давтамжийг нэмэгдүүлэх

Иргэдийн аж амьдралд нөлөөлдөг төрийн бодлого төсвөөр дамжин хэрэгждэг. Нөгөө талаар иргэд төсвийг бүрдүүлдэг. Ийм учраас төсвийн төлөвлөлт,

хэрэгжилтэд иргэд шууд оролцож, хяналт тавих эрхтэй.

Харин өнөөгийн байдлаар:Төсвийн хөрөнгийг зарцуулах шийдвэр гаргахад иргэд оролцох бололцоогүй. Тухайлбал, аймгийн төсвийг Иргэдийн төлөөлөгчдийн хурлаар хэлэлцэж батлахаас хоёрхон хоногийн өмнө тарааж байгаа нь иргэд оролцох боломжийг багасгаж байна.Иргэд төсвийн гүйцэтгэлд хяналт тавих боломжгүй байна. Үндэсний аудитын газар аудит хийхэд шаардлагатай бүрэн мэдээлэл олддоггүй, мэдээллээ өгөхөөс цааргалдаг.Төсвийн гүйцэтгэлийг олон нийтэд тайлагнах, хариуцлага хүлээлгэх тогтолцоо байхгүй.Засгийн газар төсвийн бодлогоо олон нийтэд ойлгомжтой болгох талаар хангалттай ажиллахгүй байна. Жишээбэл, чухал ач холбогдол бүхий бодлогыг тайлбарлаж таниулаагүйгээс олон нийтийн эсэргүүцэлтэй тулгарах тохиолдол гарч байна.

79


Мэдээлэл тэгш, тэнцвэртэй хүрдэггүйгээс төрийн хөрөнгөөр бараа, ажил үйлчилгээ худалдан авах ажил шударга бус байх шалтгаан болдог. Зарцуулалт нь үр ашиг муутай, авлига үүсэх нөхцлийг бий болгодог. Орон нутгийн эрх мэдэл хязгаарлагдмал байгаагаас иргэд төдийгүй төрийн албан хаагчид төсвийн үйл явцад оролцох бломжгүй, сонирхолгүй болгож байна.

Төсвийн төлөвлөлт, хэрэгжилт иргэдийн эрх ашгийн төлөө байх нөхцлийг хангахын тулд төрийн байгууллагын үйл ажиллагаанд үр дүнтэй мониторинг хийх боломжтой байх явдал юм. Үүний тулд Засгийн газар тодорхойлсон төсвийн болон бодлогын зорилтуудыг олон нийтэд таниулж, төсвийн гүйцэтгэл, холбогдох тайлан, баримт бичгүүдийг ил тод байх нөхцлийг бүрдүүлэх шаардлагатай юм.Төсвийг хэрэгжүүлэх, үр дүн гүйцэтгэлийг хянахад иргэдийн оролцоог хангах

явдал төсвийн зарцуулалтын үр нөлөөг нэмэгдүүлж, илүү нээлттэй, ил тод болгож, төсөв боловсруулах, хянах үйл ажиллагаанд иргэд идэвхтэй оролцох боломжоор хангагдсан байх шаардлага энэ бүхнээс урган гарч байна.Зах зээлийн эдийн засагт шилжсэнээс хойш Монгол улсын төсөв хүнд бэрх үеийг

туулж ирсэн. Нэг үе төсвийн хөрөнгийг бүрдүүлэгч аж ахуйн нэгжүүд дампуурч, орлогын эх үүсвэр хумигдсан. Төсвийн хөрөнгийг зориулалтын бус хэлбэрээр захиран зарцуулах явдал их гарсан явдал төсвийн харилцааг зохицуулагч хууль тогтоомжийг бүхэлд нь өөрчлөхөд хүргэж байсан.

3. Төсвийн үйл явцад оролцоог хангах хэлбэрүүд Орон нутгийн иргэдээс төсвийн талаар асуухад төсөвт байгууллагад

ажиллагсдаас бусад нь энэ талаар мэдлэг, мэдээллээр хомс байдаг гэж хариулж байв. Одоогоор иргэд төсвийн үйл явцад дараах байдлаар оролцох боломж нээлттэй байгаа.

Зураг 6.1. Иргэдийн оролцооны өнөөгийн хэлбэрүүд

Хэдийгээр дээрх байдлаар оролцож байгаа ч, иргэдийн оролцооны зохион байгуулалттай, идэвхитэй хэлбэр болж чадахгүй байгаа юм.

Иргэн “Төр, түүний байгууллагаас хууль ёсоор тусгайлан хамгаалбал зохих нууцад хамаарахгүй асуудлаар мэдээлэл хайх, хүлээн авах эрхтэй”23 гэж заасан тул орон нутгийнхаа Засаг дарга, ИТХ-ын Тэргүүлэгчдийн дарга, төлөөлөгчид, төрийн 23 1 Монгол Улсын Үндсэн хууль, 16-р зүйлийн 17 дахь заалт. УБ., 1992

Дээд шатны төсөвтэй уялдаатайгаар:Тухайн оны Улсын нэгдсэн төсөв хэлэлцэн батлах үед өөрийн орон нутгийн төсөвтэй холбоотой асуудлаар өөрийн тойргоос сонгогдсон УИХ-ын гишүүнээр дамжуулан саналаа уламжилж болно.Өөрийн ажилладаг байгууллага орон нутгийн төсөвтэй холбоотой асуудлаа Засаг дарга болон ИТХ-ын төлөөлөгчдөд тавьж орон нутгийн төсөв хэлэлцэхэд оролцож болно.Нэгэнт таны санал дэмжигдэхгүй бол дараа жилийн төсөвт оруулах л боломж үлдэнэ.

Орон нутгийн төсөвтэй уялдаатайгаар:Тухайн оны улсын нэгдсэн төсвийг баталсны дараа орон нутгийн төсвийн талаар тухайн оны ерөнхий мэдээлэл түүний чиглэлийн талаарх төсөөллийг авч болноӨөрийн ажилладаг байгууллага болон орон нутагт ямар ажил хийх талаарх саналаа холбогдох байгууллага, албан тушаалтанд тавина.Таны санал дэмжигдвэл орон нутгийн төсвийн төсөлд тусгана.

80


сан, төсвийн мэргэжилтнээс Орон нутгийн төсвийн талаар тодорхой зүйлийг асууж лавлаж мэдээлэл авч болно.

Гэвч өнөөгийн бодит байдалд: Иргэдийн зүгээс гарах идэвх санаачлага сул, орон нутгийн төсвийн талаар мэдлэг дутмагаас төсвийн талаар сонирхохыг ч хүсдэггүй.Иргэдийг төлөөлөн ажиллаж буй ИТХ иргэдийг мэдээллээр хангах, дэмжлэг үзүүлэх, иргэдийн саналыг сонсох, түүнийг нь цаашдын үйл ажиллагаандаа тусгах талаар тодорхой ажил зохион байгуулдаггүйгээс орон нутгийн төсвийн үйл явцад иргэдийн оролцоо хангалтгүй, иргэдээс тавих хяналт дутагдаж байна.

Иймд орон нутгийн төсвийн үйл явцад иргэдийн оролцоо ямар түвшинд байгаа цаашид иргэдийн оролцоог хэрхэн нэмэгдүүлэх талаар өөрийн саналыг гаргахыг хичээлээ. Иргэдийг төсвийн үйл явцад татан оролцуулснаар орон нутаг олон нийтийн хүсэл, хэрэгцээний талаар мэдээлэл авах, тэднийг төрийн байгууллагын үйл ажиллагаанд ойртуулах замаар иргэд, олон нийт орон нутгийн төсвийн талаарх мэдээллийг өгч, төрд итгэх итгэлийг бий болгоно. Төсвийн үйл явцын шат бүрт иргэдийн оролцоог жигд сайжруулах, түүний эрх

зүйн баталгааг бий болгох асуудлыг нэн даруй шийдвэрлэх шаардлагатай байгаа юм. Үүний тулд дараахü асуудал (зураг 2) нэн чухал юм. Иргэдийн орон нутгийн төсвийн үйл явцад оролцох гол суваг бол ИТХ гэж иргэд

боддог ч чухам ямар оролцоотой байх нь тодорхой бус байдаг. Зөвхөн ИТХ-ын хуралдаанд ажиглагчийн үүрэг гүйцэтгэх нь хангалттай биш, иймд цаашид ОХУ-ын нэгэн мужийн өргөн хэрэглэж болохоор туршлагаас авч үзлээ.ОХУ-ын Пенза мужид хэрэгжиж байгаа “тунгалаг төсөв” төслийн хүрээнд

иргэдийн оролцооны хэлбэр, түүнийг боловсронгуй болгох, тогтмолжуулах талаар дараах арга замыг хэрэглэж байгаа ажээ.

Төсвийн олон нийтийн сонсгол байнга хийдэг (олон нийтийн мэдээллийн 1. хэрэгслээр) Төсвийн үйл явцын талаарх улс төрчид, иргэд, төрийн бус байгууллагууд 2. оролцсон зөвлөлдөх уулзалтуудыг тогтмол зохиодог болсонТөсвийн лоббийн үйл явцад иргэд, төрийн бус байгууллагууд болон улс 3. төрчид хамтран оролцдогТөсвийн хавсарга судалгааны хэлэлцүүлэг, дугуй ширээний ярилцлагад 4. иргэд, төрийн бус байгууллагууд, улс төрчид, судлаачид болон сонирхогч талууд хамтран оролцдог болжээ.

81


Зураг 6.2. Төсвийн үйл явцад иргэдийн оролцоог нэмэгдүүлэх арга зам

Төсвийн үйл явцын шат бүрт иргэдийн оролцоог жигд сайжруулах, түүний эрх зүйн баталгааг бий болгох асуудлыг нэн даруй шийдвэрлэх шаардлагатай байна. Үүний тулд дараах асуудал нэн чухал юм:

Иргэдийн оролцоог хангах аргыг хэрэглэх зорилгоор Дархан-Уул аймгийн ИТХ нээлттэй хуралдааныг аймгийнхаа Залуучууд театрт зохион байгуулж, бүх сонирхогч талыг оролцуулан хэлэлцүүлэг явуулсан нь амжилттай болсон байна.Төсвийн үйл явцад иргэдийн оролцоог хангах олон арга байх ч тэдгээрийг хэрхэн ашиглаж, өөрийн оролцоог зохистой хэрэгжүүлэх нь тухайн орон нутгийн иргэд, ИТХ, Засаг дарга болон ТББ-ын хамтын ажиллагаанаас л хамаарна. Ингэхдээ тухайн иргэний хувьд өөрийн оролцоог хэрэгжүүлж, төсөвт нөлөөлөхийн тулд бусдын тусалцааг авч, өөрийн нөлөөөллийг дээшлүүлж болно.

Төсвийн үйл явцад иргэдийн оролцоог хангахын тулд дараах асуудлуудад анхаарлаа хандуулах нь зүйтэй. Үүнд:

Иргэдэд зориулсан төсвийн үйл явцын талаарх ойлголтыг сайжруулах зорилгоор зохистой арга хэлбэрээр мэдээлэл тархаах, төсвийн зарцуулалтыг ойлгуулах уулзалт, семинар зохион байгуулахÒ өсвийн үйл явцад нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрхийг нэмэгдүүлэх,

Юуны өмнө төсвийн үйл явцад Иргэдийн оролцооны эрх зүйн баталгааг бий болгох асуудлыг шийдвэрлэх шаардлагатай.

Төсвийн хуваарилалт, зарцуулалт, хяналтын талаар иргэдэд иж бүрэн мэдээлэл

өгөх, үүнтэй холбогдох зардлыг төсөвт тусгах

Төсвийн талаар олон хэлбэрийн сургалт, сурталчилгааны ажлыг тогтмол хийдэг байх, үүнд орон нутгийн мэдээллийн хэрэгслийг

ашигладаг болох

Төсөвт өөрийн саналыг тусгуулахын тулд иргэд өөр хоорондоо болон ТББ-уудтай

нягт хамтран ажиллах

Төсвийн үйл явцын талаар иргэдийг мэдлэг, мэдээлэлтэй болгох, үүний үндсэн дээр тэдний оролцооны хүрээ, чадавхийг дээшлүүлэх

Төсвийн үйл явцад оролцох нь ихээхэн цаг хугацаа, хүчин

чармайлт шаардах тул ганцаараа бус, тэдэнд ТББ, бусад сувгуудтай

хамтран ИТХ-д хандах механизмийг бий болгох

Гадаадын буюу ижил нөхцөлтэй шилжилтийн үед байгаа орны

туршлагаас зохистойг нь өөрийн орны онцлогт тохируулан

хэрэглэх

82


үйл ажиллагааг идэвхèжүүлэх, Багийн болон бүх шатны ИТХ-аар төсвийн төсөл хэлэлцэх, батлах үйл явцад иргэд, иргэний нийгмийн байгууллагыг оролцуулах, үүнд зориулсан зардлыг улсын төсөвт тусгах,Төсвийн үйл явцад иргэдийн оролцоог хангах эрх зүйн орчин бүрдээгүй байна. Үүнийг холбогдох хууль тогтоомжинд өөрчлөлт оруулах замаар тусгах,Төсвийн менежментийг сайжруулах, Төсвийн үйл явцад хөндлөнгийн хяналт байдаггүй. Иймд ТББ-уудаар хөндлөнгийн хяналт тавих ажлыг гүйцэтгүүлэх боломжийг өргөжүүлж, эрх зүйн үндсийг бүрдүүлэх,Иргэдийн төлөөллөөс бүрдсэн хяналтын бүлэг ажиллуулан, тайланг хэвлэл мэдээллээр мэдээлэх,Төсвийн төлөвлөлтийг баг, хороо, сум, дүүрэг зэрэг анхан шатнаас эхлэн оролцоонд тулгуурлан хийх нь чухал байна.

Ялангуяа ИТХ-ын төлөөлөгчид өөрсдөө санаачлах тухайлбал, хаана халуун ус барих, эсвэл засуулах шаардлагатай талаар иргэдтэй уулзаж, саналыг авч, тусгавал төсөв бодитой, иргэдийн эрэлт хэрэгцээнд нийцэх болно.Иргэдийн өмнө хариуцлага хүлээх зан үйл төрийн албан хаагчдад төдийлөн

төлөвшөөгүй байна. Төрийн захиргааны байгууллагууд үйл ажиллагааныхаа эцсийн үр дүнгийн талаар иргэдэд ил тод мэдээлэх явдал бага байна. Чанаргүй ажил, үйлчилгээнийхээ төлөө иргэдийн өмнө хариуцлага хүлээдэг жишиг тогтоогүй байна.Төсвийн байгууллагын үйл ажиллагаанд ил тод байдлын хомсдол оршèсоор

байна. Төсвийн зарлагын талаархи мэдээллийг иргэдэд ил тод хүргэж хэвшээгүй байна. Төсвийн зарцуулалтын тайлан мэдээг ямар нэгэн байдлаар иргэдэд хүргэсэн тохиолдол сумдад ажиглагдахгүй байна.Иргэд төсөв боловсруулахад оролцож байсан эсэхээс үл хамааран төсвийг

нийтлэх, түүнийг тойрсон ярилцлага зохион байгуулах нь төсөв, түүний хязгаарлагдмал байдлын талаарх иргэдийн ойлголтыг сайжруулж, гүйцэтгэлд хяналт тавих, үнэлгээ хийхэд иргэдийн оролцоог нэмэгдүүлэхэд ихээхэн тус нэмэр оруулна.

83


ДаалгаварОролцогч бүр өөрийн саналыг тэмдэглэх (5 минут)1. Багаар (4-5 хүнтэй) ажиллах замаар оролцогч бүрийн саналыг сонсон нэгтгэж, 2. багийн саналыг гаргах (15 минут)Багууд саналаа танилцуулж, самбарт байрлуулах (10 минут)3. Саналуудыг багцлан эрэмбэлэх (10 минут)4.

Саналууд 1.

2.

3.

4.

5.

ХЭЛЭЛЦҮҮЛЭГ: “ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦАД ИРГЭНИЙ НИЙГМИЙН ОРОЛЦООГ ХАНГАХ БОЛОМЖ”-ИЙГ ТОДОРХОЙЛОХ ОРОЛЦООГ ХАНГАХ ХЭЛБЭРҮҮД6

84


“ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦАД ИРГЭНИЙ НИЙГМИЙН ОРОЛЦООГ ХАНГАХ БОЛОМЖ, АРГА ЗАМ”-ЫН ТАЛААР СУРГАЛТАНД ОРОЛЦОГЧДООС

ГАРГАСАН САНАЛ

Төсвийн үйл явц дахь иргэн, иргэний нийгмийн байгууллагын оролцоог 1) хуульчлах

Төсвийн тухай хуулинд иргэний нийгмийн байгууллагын оролцоог хангах тухай заалт оруулахТөсвийн төсөлд иргэд, иргэний нийгмийн байгууллага бичгээр санал өгөхийг хуульчлахИргэдийн санал санаачилгад тулгуурлан үр дүнг илэрхийлэх гол үзүүлэлтийг тусгаж оруулах ажлыг зохион байгуулах Төсвийн үйл явцын талаарх мэдээлэл ил тод байх талаар заалт бүхий хуулийг баталж, хэрэгжүүлэх

Иргэдийг төсвийн талаарх мэдээллээр хангах2) Иргэд, ТББ-ууд, улс төрчид санал солилцох, хэлэлцүүлэг хийх Төсвийг иргэдэд нээлттэй хэлэлцүүлдэг болох Иргэд, ТББ-ыг оролцуулж уулзалт, ярилцлага зохиох Төсвийн үйл явцад иргэдийг оролцуулахын тулд зөв мэдээллээр хангах Иргэдэд зориулсан төсвийн зарцуулалтын тайлан гаргадаг болох Төсвийн талаар олон нийтэд сонсгол тавьдаг байх Бидний төлж байгаа татварын мөнгө зөв зүйлд зарцуулагдаж байгаа эсэхэд иргэд бидний оролцоо чухал гэдгийг ойлгуулж хамтран ажиллах

Төсөв боловсруулах, батлах үйл явц дахь иргэний нийгмийн оролцоог 3) зохицуулсан журмыг баталгаажуулах

УИХ-аар батлах улсын төсвийн төслийг орон нутагт танилцуулж хэлэлцүүлэг хийх (боловсрол, эрүүл мэнд, байгаль орчин гэх мэт)Иргэд, иргэний нийгмийн байгууллага төсвийн төсөлд саналаа өгөх боломжтой байх,Төсвийн хэлэлцүүлгийг олон нийтэд нээлттэй байлгах, Төсвийн хэлэлцүүлэгт оролцож ажиглалт хийж, сонсдог байх, ТББ-ууд төсвийн талаарх сурталчилгааг хийж байх, Төсвийн гол гол мэдээллийг T åëåâèç, радио гэх мэт сувгаар тодорхой хугацаанд мэдээлэх, сурталчлах, хэлэлцүүлэг уулзалтыг тогтмолжуулах,Иргэний танхимд иргэний нийгмийн байгууллагуудыг нээлттэй оруулах талаар журамд санал оруулж өөрчлөлт хийх,Төсвийн орлогын бүрдүүлэлт, зарцуулалтын гүйцэтгэлийг (сар, улирлаар) ил тод болгож, хэлэлцүүлэг, зөвлөлдөх уулзалт зохион байгуулдаг байх,Төсвийн хэлэлцүүлэг хүн бүрт хэрэгтэй, нээлттэй байхын ашиг тусыг ойлгуулах,

ХЭЛЭЛЦҮҮЛГЭЭС ГАРГАСАН САНАЛ6

85


Иргэний нийгмийн байгууллагын төсвийн талаарх мэдлэг, чадавхийг дээшлүүлэх,Уугуул иргэд орон нутгийнхаа хөгжлийн бодлогоо тодорхойлж төсвөө зохиоход оролцдог байх,Орон нутгийн төсвийн үйл явц дараах үе шатаар үргэлжилдэг байх:

Засаг даргын төсвийн төслийг олон нийтэд танилцуулж санал авах, ▪Сум, дүүргийн ИТХ-аар хэлэлцэж баталсан төсвийн төлөвлөгөөг ▪танилцуулах,Аймаг, нийслэлийн ИТХ-аас гарсан шийдвэрийг олон нийтэд хүргэх ▪УИХ-аас баталсан төсвийг танилцуулах, ▪Аймаг, нийслэлийн ИТХ-аар баталсан төсвийг танилцуулах, ▪Сум, дүүргийн ИТХ-аар баталсан төсвийг танилцуулах, ▪

Засаг даргын төсвийн зарцуулалтын явцыг улирал тутам танилцуулах (танилцуулахдаа хэвлэл мэдээллийн хэрэгслээр болон иргэдийн нийтийн хурал дээр мэдээлэх)

Төрийн зарим чиг үүргийг иргэний нийгмийн байгууллагаар гэрээгээр 4) гүйцэтгүүлэх ажлыг өргөжүүлэх

Төсвийн үйл явцад иргэний нийгмийн байгууллагаар мониторинг үнэлгээ 5) хийлгэдэг болох

Иргэний нийгмийн байгууллагын үйл ажиллагааг уялдуулах Төсвийн тайланг албан ёсоор тогтмол хүлээн авдаг байх Төсөвт тодорхой хугацаанд иргэний нийгмийн байгууллагын оролцоотой мониторинг хийлгэдэг болохТөсөвт иргэний нийгмийн байгууллагууд мониторинг, үнэлгээ, судалгаа хийдэг байхИргэний нийгмийн байгууллагын мониторинг хийх зардлыг төсөвт тусгадаг байх

86


Зорилго Улсын болон орон нутгийн төсвийн орлогын эх үүсвэрийн талаар мэдлэгээ бататгахад дэмжлэг үзүүлэх

Хичээлийн хэлбэр Лекц, хэлэлцүүлэгДэд сэдэв Төсвийн орлогын эх үүсвэрүүд, орлого бүрдүүлэлтийн 1.

чиг хандлага

Татварын тогтолцооны үндсэн зарчмууд2.

Цагийн хуваарилалт Лекцийн зорилгыг танилцуулах Лекцийн агуулгыг танилцуулах Хэлэлцүүлэг, асуулт хариулт

5 минут

70 минут


Монгол Улсын татварын ерөнхий хууль. 2008 он1. Монгол Улсын аж ахуйн нэгжийн орлогын албан 2. татварын хууль. 2006 онМонгол Улсын хувь хүний орлогын албан татварын 3. хууль. 2006 онМонгол Улсын Төсвийн байгууллагын удирдлага, 4. санхүүжилтийн тухай хууль. Төрийн мэдээлэл. 2002. №28. 886-902.Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль. 2002.11.20. 5. ТМ. 2002. №44. 1324-1327.Монгол Улсын төсвийн тухай хууль. 1992.12.14. ТМ. 6. 1993. N 1, АЭ. 1993. N 6.Монгол улсын татварын хууль тогтоомжууд. УБ., 1998.7. Төрийн санхүү, төсөв. Төрийн албан хаагчдад зориулсан 8. сургалтын материал. УБ., 2000.Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. 9. Пер. с англ. М., МГУ: ИНФРА-М. 1997.

7 СЭДЭВ: ТӨСВИЙН ОРЛОГЫН ЭХ ҮҮСВЭРҮҮД, ТӨСВИЙН ОРЛОГО БҮРДҮҮЛЭЛТИЙН ЧИГ ХАНДЛАГА

87


Дэд сэдэвТөсвийн орлогын эх үүсвэр, орлого бүрдүүлэлтийн чиг хандлага1. Татварын тогтолцооны үндсэн зарчмууд2.

1. ТӨСВИЙН ОРЛОГЫН ЭХ ҮҮСВЭР, ОРЛОГО БҮРДҮҮЛЭЛТИЙН ЧИГ ХАНДЛАГА

Төр зарчмын хувьд засаглалын дээд эрхийг хэрэгжүүлэгч, гэрээний түнш, зээлдэгч гэсэн хууль эрхийн гурван өөр байр суурийг төлөөлж болох юм. Үүний дагуу орлогын гурван эх үүсвэр, тухайлбал, татвар, үйлдвэрлэлийн орлого, зээлийн хүүгийн орлого байна. Татвар бол аливаа улсын хувьд орлогын гол эх үүсвэр юм. Төрийн үйлдвэрлэлийн

үйл ажиллагаанаас орох орлого, жишээлбэл, төрийн үл хөдлөх хөрөнгө, үйлдвэрийн газар, ойн аж ахуйн зэргээс олох орлогын ач холбогдол төрийн санхүүд үлэмж буурах хандлагатай байна. Учир нь төрийн өмчит үйлдвэрийн газар ихэвчлэн алдагдалтай ажиллаж, төрийн эдийн засгийн оролцоо ихэвчлэн ашиггүй байдаг.Зээллэгийн орлогын хувьд төр хувийн хэрэглэгчийг бодвол үлэмж их хэмжээний,

хүүгийн мэдрэмжгүй зээл хэрэглэгч юм. Төр гол төлөв санхүүгийн, эсвэл улс төрийн шалтгааны улмаас зээл авдаг учир аж ахуйч, үр ашигтай байдлаар энэ нь тодорхойлогдохгүй.Түүнчлэн төрийн өмчийг хувьчлах, түрээслэх, мөн хүү, торгууль ногдуулах

зэргээр орлого олж болно. Монгол Улсын төсвийн орлого хөрөнгийн орлого, тусламжийн орлого, урсгал

орлогоос бүрдэж байна. Монгол Улсын төсвийн хөрөнгийн орлого өмч хувьчлалын орлого, үндсэн хөрөнгө

борлуулсны орлого, газар худалдсаны орлого, барааны нөөцийн борлуулалтаас ордог. Монгол улсын төсвийн тусламжийн орлого гадаад орны урсгал болон хөрөнгийн

тусламж, Засгийн газар ба нутгийн захиргааны байгууллага хоорондын тусламжаас бүрдэнэ. Орон нутгийн төсвийн орлогод урсгал болон хөрөнгийн орлогоос гадна засгийн газраас орон нутагт олгох шилжүүлэг багтана.Урсгал орлого татварын ба татварын бус орлогоос бүрдэнэ. Монгол Улсын

татварын ерөнхий хуулийн 3 дугаар зүйлд зааснаар Монгол Улсын татварын тогтолцоо нь албан татвар, хураамж, төлбөрөөс бүрдэж байна. Тодорхой төрлийн татвар улсын болон орон нутгийн татварын аль нэгэнд хамаарна. Улсын Их Хурал, Засгийн газраас хэмжээг тогтоосон бөгөөд Монгол Улсын

нутаг дэвсгэрт нийтлэг үйлчлэх дараахь татвар улсын татварт хамаарна: Аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татвар;1. Гаалийн албан татвар;2. Нэмэгдсэн өртгийн албан татвар;3. Онцгой албан татвар;4. Авто бензин, дизелийн түлшний албан татвар;5. Ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөр;6. Зарим бүтээгдэхүүний үнийн өсөлтийн албан татвар;7.

7 ЛЕКЦ: ТӨСВИЙН ОРЛОГЫН ЭХ ҮҮСВЭР, ТӨСВИЙН ОРЛОГО БҮРДҮҮЛЭЛТИЙН ЧИГ ХАНДЛАГА

88


Ашигт малтмалын хайгуулын болон ашиглалтын тусгай зөвшөөрлийн төлбөр.8. Улсын Их Хурал, Засгийн газар, аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Иргэдийн

Төлөөлөгчдийн Хурлаас хувь хэмжээг нь тогтоож орон нутгийн төсөвт төвлөрүүлэх, эсхүл тухайн нутаг дэвсгэрт үйлчлэх дараахь татвар орон нутгийн татварт хамаарна:

Хүн амын орлогын албан татвар;1. Орлогыг нь тухай бүр тодорхойлох боломжгүй ажил, үйлчилгээ хувиараа 2. эрхлэгчдийн орлогын албан татвар;Үл хөдлөх эд хөрөнгийн албан татвар;3. Улсын тэмдэгтийн хураамж;4. Ус, рашааны нөөц ашигласны төлбөр;5. Автотээврийн болон өөрөө явагч хэрэгслийн албан татвар;6. Ашигт малтмалаас бусад байгалийн баялаг ашиглахад олгох эрхийн 7. зөвшөөрлийн хураамж;Байгалийн ургамал ашигласны төлбөр;8. Түгээмэл тархацтай ашигт малтмал ашигласны төлбөр;9.

Агнуурын нөөц ашигласны төлбөр, ан амьтан агнах, барих зөвшөөрлийн 10. хураамж;

Газрын төлбөр;11. Ойгоос хэрэглээний мод, түлээ бэлтгэж ашигласны төлбөр;12. Бууны албан татвар;13. Нийслэл хотын албан татвар;14. Нохойны албан татвар;15. Өв залгамжлал, бэлэглэлийн албан татвар.16.

Төсвийн татварын бус орлогод: Аж ахуйн нэгж, байгууллагын ашигтай үйлчилгээ ба бүтээгдэхүүний борлуулалтаас олсон жинхэнэ ашиг,Төрийн өмчийн болон төрийн өмчийн оролцоотой аж ахуйн нэгж, байгууллагын ашиг, ногдол ашиг,Төрийн өмчийг түрээслүүлсний орлого, Газрын тосны орлого, Навигацын орлого, Хүү, торгуулийн орлого, Тусгай сангийн бусад орлого багтаж байна.

Орлогын албан татварМонгол Улсад аж ахуйн нэгж, хүн амын гэсэн орлогын хоёр албан татвар

үйлчилж байна. Монгол Улсын аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татварын хуулийг 1993 оны 1

дүгээр сарын 1-ний өдрөөс эхлэн мөрдөж байгаад 2006 онд шинэчлэн найруулсан юм. Дээрхи хуульд зааснаар:

Монгол Улсын хуулийн дагуу үүсгэн байгуулагдсан аж ахуйн нэгж, тэдгээрийн 1. салбар, төлөөлөгчийн газар Монгол Улсад орлого олж байгаа гадаадын аж ахуйн нэгж, тэдгээрийн 2. төлөөлөгчийн газар

89


Удирдах байгууллага нь Монгол Улсад байрладаг гадаадын аж ахуйн нэгж 3. зэрэг нь аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татвар төлөгч байна.

Албан татвар төлөгчийн үйл ажиллагааны орлого, хөрөнгийн орлого, хөрөнгө борлуулсны орлогод албан татвар ногдуулна. Албан татвар ногдох жилийн орлого нь 3 тэрбум төгрөг хүртэлх татвар төлөгч

10 хувиар, түүнээс дээш төгрөгний албан татвар ногдуулах жилийн орлогод 300 сая төгрөг дээр 3 тэрбум төгрөгнөөс дээш орлогын дүнгийн 25 хувиар нэмж албан татвар ногдуулна. Мөн:

үл хөдлөх хөрөнгө борлуулсны орлогод 2 хувиар, төлбөрт таавар, бооцоот тоглоом, эд мөнгөний хонжворт сугалааны орлогод 40 хувиар,эротик хэвлэл, ном зохиол, дүрс бичлэг худалдсан буюу төлбөртэй ашиглуулсан, түүнчлэн эротик тоглолт явуулсан үйлчилгээний орлогод 40 хувиар,эрхийн шимтгэлийн орлогод 10 хувиар, хувьцааны ногдол ашгийн орлогод 10 хувиар, банкнаас авсан хүүгийн орлогод мөн 10 хувиар, Монгол Улсад оршин суугч бус гадаадын татвар төлөгч Монгол Улсад олсон орлого эсвэл шилжүүлсэн ашгийн 20 хувиар тус тус татвар ногдуулна.

Гадаадын болон дотоодын хөрөнгө оруулагч Монгол Улсын тэргүүлэх ач холбогдол бүхий салбарт 2007 оны 1 дүгээр сарын 1-ний өдрөөс хойш хөрөнгө (элэгдэл байгуулах үндсэн хөрөнгө) оруулсан бол оруулсан хөрөнгийн 10 хувьтай тэнцэх хэмжээний албан татварын хөнгөлөлт эдэлнэ. Албан татвар төлөгч тухайн жилд төлөх албан татвараа сар бүрийн 25-ны дотор

урьдчилан өөрөө тодорхойлон төсөвт төлж, улирлын албан татварын тайланг дараа улирлын эхний сарын 20-ны дотор, жилийн эцсийн тайланг дараа оны 2 дугаар сарын 10-ны дотор тушааж албан татварын эцсийн тооцоо хийх ёстой.Хувь хүний орлогын албан татварыг хэрэгжүүлэх хууль эрхийн үндэс бол 1993

оноос мөрдөгдөж байгаад 2006 онд шинэчлэн найруулсан “Хүн амын орлогын албан татварын хууль” юм.Хүн амын орлогын албан татвар төлөгч нь Монгол Улсын иргэн, Монгол Улсад

оршин суугаа гадаадын иргэн, харъяалалгүй хүн, Монгол Улсад орлого олж байгаа Монгол Улсад оршин суугч бус этгээд, хувь хүн, гэр бүл, хувиараа эрхлэх аж ахуй байна. Энэ хуулийн дагуу татвар ногдох зүйлсэд мөнгөн ба биет хэлбэр бүхий дараахь орлогыг хамруулах ба эхний гурван төрлийн орлогод 10 хувиар, бусад орлогод тусгайлан ногдуулах хувь хэмжээ өгөгдсөн байдаг.

Цалин, хөдөлмөрийн хөлс, шагнал урамшуулал түүнтэй адилтгах орлого1. үйл ажиллагааны орлого2. хөрөнгийн орлого3. үл хөдлөх хөрөнгө борлуулсны орлогод- 2 хувь4. урлагийн тоглолт, спортын уралдаан, тэмцээний шагнал, орлогод -5 хувь5. бооцоот болон тааварт тоглоом, хонжворт сугалааны хонжворын орлогод -40 6. хувь

Мөнгөн хэлбэрээр олсон татвар ногдох орлого нь төгрөгөөр болон гадаад валютаар байж болно. Валютаар олсон орлогыг Монгол банкны тогтоосон ханш

90


ба худалдах ханшаар төгрөгт шилжүүлнэ. Харин биет хэлбэрээр олсон зүйлсийг тухайн орон нутгийн зах зээлийн дундаж үнээр үнэлнэ.Хувийн мал бүхий иргэний орлогын албан татварыг 2007 оны 1 дүгээр сарын

1-нээс эхлэн үхэр, адуу тус бүрийг 5 хонь, тэмээ 2 хонь, 1 ямааг 1,5 хонь гэж нийт малын толгойг хонин толгойд шилжүүлэн толгойн тоонд бүс нутгийн ялгавартайгаар 50, 75, 100 төгрөгийн албан татвар ногдуулан тооцож байна. Малчин өрхийн гишүүний тоогоор тус бүр 20 хонийг тухайн өрхөд ногдуулах

албан татвараас чөлөөлнө. Мөн малчин өрх өөрийн зардлаар худаг гаргаж ашиглалтад оруулсан бол тухайн жилд ногдуулсан албан татвартай тэнцэх хэмжээний хөнгөлөлт үзүүлж байна. Орлогыг нь тухай бүр тодорхойлох боломжгүй ажил, үйлчилгээ хувиараа эрхлэгч

иргэний орлогын албан татварыг сар тутамд эрхэлж буй үйлчилгээний ялгаатай байдлыг харгалзан тодорхой үнийн дүнгээр ногдуулна. Татвар ногдуулах хэмжээг тодорхойлохдоо орон нутгийн 4 ялгаатай байрлалд үйлчилгээний чиглэлээр төгрөгөөр илэрхийлэгдэх үнийн дүнгээр тодорхойлсон. Үүнд:

Улаанбаатар хотод, ▪Дархан-Уул, Орхон аймгийн төвийн сумдад, ▪Бусад аймгийн төвийн сумдад, ▪Бусад газар ▪

Зорчигч болон ачаа тээвэр, янз бүрийн засвар, үйлчилгээ, төлбөрт тоглоомууд гэх мэт 30 гаруй төрлийн үйлчилгээнээс албан татвар авахаар заасан байна.

Хөрөнгийн албан татварХөрөнгийн буюу өмчийн татварт авто тээврийн болон өөрөө явагч хэрэгслийн

албан татвар, бууны албан татвар, үл хөдлөх хөрөнгийн албан татварыг хамааруулна. Авто тээврийн болон өөрөө явагч хэрэгслийн албан татварыг цилиндрийн

багтаамж, даацыг харгалзан хот, хөдөөд ялгавартай тогтоосон. Бууны албан татварыг батлан хамгаалах, аюулгүй байдлыг хангах, цагдаа болон ял эдлүүлэх байгууллагын бие бүрэлдэхүүний зэвсэглэлийн зориулалтаар ашиглаж байгаагаас бусад бүх төрлийн буу эзэмшигчид бууны голын хэмжээг харгалзан тогтоооно. Үл хөдлөх хөрөнгийн албан татварын хуулийг 2001 оны 1 дүгээр сарын 1-ний

өдрөөс мөрдөж байгаа бөгөөд улсын төсвөөс санхүүждэг хуулийн этгээдийн үл хөдлөх хөрөнгө, орон сууц, нийтийн эзэмшлийн барилга байгууламжаас бусад бүх төрлийн үл хөдлөх хөрөнгөнд уг хөрөнгийн үл хөдлөх эд хөрөнгийн бүртгэлд бүртгэгдсэн үнийн дүнгээр, бүртгэгдээгүй бол хөрөнгийн даатгалд даатгуулсан үнийн дүнгээр, даатгуулаагүй бол данс бүртгэлд бүртгэгдсэн үнийн дүнгээр тус тус ногдуулна.

Хэрэглээний татварХэрэглээний татварт нэмэгдсэн өртгийн албан татвар, онцгой албан татвар

багтана.Эдгээр татвараас нэмэгдсэн өртгийн албан татвар ихээхэн ач холбогдолтой

татвар юм. Монгол Улсад 1998 оны 7 дугаар сарын 1-ний өдрөөс эхлэн нэмэгдсэн өртгийн албан татварын хуулийг хэрэгжүүлж байна. Нэмэгдсэн өртөг гэдэг бол үйлдвэрлэгч, нийлүүлэгч хэн нэгэн этгээдээс түүхий

91


эд, материал буюу бараа, ажил, үйлчилгээг худалдан аваад түүнийгээ цааш борлуулахын тулд үйлдвэрлэх, боловсронгуй болгох, худалдан борлуулахтай холбогдон гарсан зардал юм. Монгол Улсын нутаг дэвсгэрт бараа импортолж байгаа, түүнчлэн бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэж, борлуулж, ажил гүйцэтгэж, үйлчилгээ үзүүлж байгаа иргэн, хуулийн этгээд нэмэгдсэн өртгийн албан татвар төлөгч байна.Нэмэгдсэн өртгийн албан татварыг импортлосон болон борлуулсан бараа,

гүйцэтгэсэн ажил, үзүүлсэн үйлчилгээний татвар тооцох үнэлгээнээс 10 хувиар бодож ногдуулж байна. Татвар төлөгч төлөхөөр тооцсон нэмэгдсэн өртгийн албан татвараас дор дурьдсан

үйл ажиллагаанд төлсөн татвараа хасч тооцно.Үйлдвэрлэл үйлчилгээнийхээ хэвийн үйл ажиллагаанд зориулан бэлтгэн нийлүүлэгчээс худалдан авсан бараа, гүйцэтгэсэн ажил, үзүүлсэн үйлчилгээнд төлсөн НӨТ, Үйлдвэрлэл үйлчилгээнийхээ хэвийн үйл ажиллагаанд болон худалдах зориулалтаар өөрөө шууд импортлосон бараа, ажил, үйлчилгээнд төлсөн татвар

Нэмэгдсэн өртгийн албан татварыг тооцох зорилгоор татвар төлөгч нягтлан бодох бүртгэлдээ худалдан авалтын дэвтэр, борлуулалтын дэвтрийг хөтлөх ба ногдуулсан татварыг дараа сарын 15-ны дотор татварын хлбогдох дансанд тушаана. Төрийн байгууллагаас үзүүлж байгаа үйлчилгээ, боловсрол, эрүүл мэндийн

үйлчилгээ гэх мэт хэд хэдэн ажил, үйлчилгээг нэмэгдсэн өртгийн албан татвараас чөлөөлсөн байна. Жилийн борлуулалт 10 сая ба түүнээс доош төгрөгний татвар ногдох борлуулалтын орлоготой үйлдвэрлэл, үйлчилгээ эрхлэгчид нэмэгдсэн өртгийн албан татвар төлөгч байна, мөн нэмэгдсэн өртгийн албан татвараас чөлөөлөгдөх боловч сайн дураар НӨАТ төлөгчөөр бүртгүүлж болно. Энэхүү босго импортлогчдод хамаарахгүй бөгөөд гаалийн алба импортын барааны нэмэгдсэн өртгийн албан татварыг цуглуулж төсөвт төвлөрүүлнэ. Монгол Улсад 1993 оноос онцгой албан татварын тухай хууль хэрэгжиж байна.

Бүх төрлийн согтууруулах ундаа, бүх төрлийн тамхи, авто бензин, дизелийн түлш, суудлын авто машин зэрэг бараа бүтээгдэхүүнийг импортолж, үйлдвэрлэдэг болон казино ажиллуулж байгаа иргэн, аж ахуйн нэгж онцгой албан татвар төлөгч юм. Онцгой албан татвар ноогдуулах биет нэгж нь үйлдвэрлэгчээс борлуулах үнэ, импортоор орж ирсэн барааны тоо, ширхэг, литр, тонн зэргээс хамаарах ба, үйл ажиллагааны бол нийт орлогыг татвар тооцох суурь болгон согтууруулах ундааны хатуулгаас, нефть бүтээгдэхүүнийг оруулж ирж байгаа боомтоос, авто машинд цилиндрийн багтаамж, эдэлсэн хугацаанаас хамааруулан тооцно.Манай улсад 1997 оноос архи, спиртээс бусад барааны гаалийн албан татварыг

тэглэсэн боловч 1999 оны 1 дүгээр сарын 1-ний өдрөөс бүх төрлийн импортын бараанд 5 хувиар татвар ногдуулж байна. Гаалийн татварын хувь хэмжээг гаалийн үнээс хувиар, барааны нэгжид мөнгөн илэрхийллээр тогтооно. Улсын Их Хурал эрх олгосноор Засгийн газар гаалийн тарифыг түр хугацаагаар өөрчлөх, 50 хувиар бууруулах, эсвэл нэмэгдүүлэх эрхтэй байдаг.Авто бензин, дизелийн түлшний албан татварыг авто зам шинээр тавих, гүүр

барих, тэдгээрийг засварлах хөрөнгийн эх үүсвэр болгон ашиглах зорилгоор импортоор авч байгаа авто бензиний тонн тутамд 20350, дизелийн түлшний тонн

92


тутамд 2140 төгрөгийн татвар ногдуулж байна.

Хэрэглэгчийн төлбөр ба бусад татвар, хураамжуудХэрэглэгчид нийтийн зориулалттай бараа, гүйцэтгэсэн ажил, үзүүлсэн үйлчилгээг хэрэглэх, эсвэл худалдан авах, түрээслэхэд тодорхой хэмжээний хураамж, төлбөрийг төлдөг бөгөөд эдгээрийг хэрэглэгчийн төлбөр ба бусад татвар гэж нэрлэж байна. Үүнд:

Улсын тэмдэгтийн хураамж - шүүхийн, паспорт, виз, консулын газрын, аж ахуйн нэгж бүртгүүлэх, худалдааны шошго, зохиогчийн эрхийг болон үл хөдлөх хөрөнгийг бүртгүүлэх хураамж гэх мэт. Агнуурын нөөц ашигласны төлбөр, ан амьтан агнах барих зөвшөөрлийн хураамж - Нэг удаагийн эрхийн бичгийн үнэлгээгээр, ан амьтны толгой тутмын экологи-эдийн засгийн үнэлгээгээр, гадаад зах зээлийн үнэ ба эрх бүхий байгууллагаас тогтоосон үнээр, борлуулалтын орлогод нь, килограммд ногдуулж ан амьтныг агнах, барих гэрээ хийх, зөвшөөрөл эрхийн бичиг авах бүрдээ төлбөрийг гүйцэтгэнэ.Ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөр алтанд 6,5 хувь, бусад нөөцөд 2,5 хувь байна.Газрын төлбөр - Төлбөрийн үнэлгээг хот, суурин газрын байршил, инженерийн хангамж, нийгэм, эдийн засгийн болон байгаль орчны нөхцөл, ашиглах зориулалтыг харгалзан тодорхой хувь ба үнийн дүнгийн хэмжээгээр Засгийн газар тогтооно. Ойгоос хэрэглээний мод, түлээ бэлтгэж ашигласны төлбөр - Ургаж буй мод огтолсны төлбөрийг ойн нөөцийн экологи-эдийн засгийн үнэлгээнээс 6-30 хувь, ойн хожуул, түлш огтолсны төлбөрийг 2-10 хувиар ногдуулж, сум, дүүргийн эрх бүхий албан тушаалтан зөвшөөрөл олгон төлбөрийг хураана. Рашаан ашигласны төлбөр - эмчилгээний зориулалтаар ашиглахад 1 куб метр рашаанаас 10-50 төгрөг, үйлдвэрлэлийн үндсэн болон туслах түүхий эд болгон ашиглахад 500-3000 төгрөг хураана. Байгалийн ургамал ашигласны төлбөр - Нэн ховор ургамал, ховор ургамал, элбэг ургамал гэсэн ангиллаар килограмм тутамд 50-1000 төгрөгөөр төлбөр ногдуулна. Ус ашигласны төлбөр - нийтийн ундны усны эдийн засгийн ашиглалт 1-10 төгрөг, аж ахуйн нэгж, байгууллага 1-20 төгрөг төлнө. Ашигт малтмалаас бусад байгалийн баялаг ашиглахад олгох эрхийн зөвшөөрлийн хураамж.Түгээмэл тархацтай ашигт малтмал ашигласны төлбөр .

Эдгээрээс сүүлийн хоёр татвар орон нутгийн татварт хамаарах тул аймаг, нийслэлийн Иргэдийн төлөөлөгчдийн Хурал хувь хэмжээг тогтоон орон нутгийн төсөвт оруулна.Ихэнх төлбөр, хураамжууд эдгээрт гарсан зардал их, бага байх болон ачааллын

зэргийг харгалзахгүй тогтмол шинж чанартай байна.

93


3. ТАТВАРЫН ТОГТОЛЦООНЫ ҮНДСЭН ЗАРЧМУУДТатварын систем ийм л байгаасай гэдгийг тодорхойлогч хэдэн гол шинжийг

тэмдэглэх нь чухал.Стиглиц аливаа татварын системийн хүсүүштэй таван шинжийг авч үзсэн байна.

Үүнд:Эдийн засгийн үр ашиг:1) Татварын систем нөөцийг үр өгөөжтэй хуваарилах бодлоготой зөрчилдөх ёсгүй. Энгийн хялбар удирдлага: 2) Захиргааны систем энгийн хялбар, хямд төсөр байх ёстой.Шударга ёс:3) Татварын систем янз бүрийн хүмүүст зохих ёсоор шударга хандах ёстой. Тогтвортой боловч уян хатан байдал: 4) Татварын систем эдийн засгийн байдал өөрчлөгдөх нөхцлийг шуурхай мэдэрч (зарим тохиолдолд автоматаар) нийцэн хувирах чадвартай байвал зохино.Улс төрийн хариуцлага: 5) Татварын системд хүмүүсийн улс төрийн системээс хүсэн хүлээсэн зүйл тусгагдсаны төлөө бид төлбөр хийдэг гэсэн итгэл үнэмшилтэй байхуйц зохион байгуулагдсан байхаас гадна дарамт багатай байвал зохино.

Эдийн засгийн үр ашиг. Татварын системд татвар ногдуулалтын эдийн засгийн үр ашиг бол тэргүүн зэргийн ач холбогдолтой нь ойлгомжтой. Албан татвар өөрийн шинж чанараараа зах зээлийн үнийн бүтцэд гажуудал гаргадаг. Тийм гажуудал аж ахуйн субъектэд “буруу зөрүү” дохио өгдөг хийгээд нөөцийг буруу хуваарилах, хөгжлийн өсөлт болон чанарт сөрөг нөлөө үзүүлдэг тул түүнийг дээд хэмжээгээр хязгаарлах зорилго тавьдаг. Жишээлбэл, гүйлгээний татварын зарим төрлийн үнэ бүрдэлт гажуудсан нөхцөлд орлогыг эрс өсгөх гайхам үр дүнд хүргэж болох юм. Тэгвэл энэ албан татварыг ийм шинжийг агуулаагүй өөр төрлийн татвараар, жишээлбэл, татвар ногдуулалтын удирдлагын зохих систем бий болсны дараа нэмэгдсэн өртгийн татвар (НӨАТ)-аар солих ёстой юм. Энгийн хялбар, ил тод, ойлгомжтой болон удирдан чиглүүлэхэд эвтэй, түвэггүй

байх чанар. Албан татварын систем аливаа шалгуурт тохирч байлаа ч түүнийг удирдахад тун амаргүй байдаг. Удирдахад хэцүү бол уг систем орлогыг бүрдүүлэх тухайд зохистой байж чаддаггүй гэсэн үг. Жишээлбэл, 15 шатлалтай тариф болон олон тооны харгалзан үзэх зүйл бүхий системээс гурван шатлал бүхий гаалийн тарифыг ашиглах нь нэн хялбар билээ. Яг үүнтэй адил нэг юмуу хоёроос илүү шатлалтай НӨАТ хэрэглэх нь бас түвэгтэй, ногдуулсан татварыг төлөхөөс зайлсхийх боломж бүрдүүлдэг. Шударга чанар. Хуваарилалтын талаар тавигдаж буй зорилтууд албан татварын

болон зардлын бодлогоор дамжин хэрэгждэг билээ. Аж ахуйн бүх субъектийн хувьд албан татварын дарамт аль болохоор жигд хуваарилагдаж байх учиртай. Энэхүү үүргийг хувь хүмүүс болон корпорацийн орлогоос авдаг татвар гүйцэтгэдэг байна. Гэхдээ татвар хураан авах бэрхшээлээс болж орлогын татваруудыг орлох зарим хураамжийг ашигладаг билээ. Жишээлбэл, зарим нэг тансаг бараанд, тухайлбал суудлын машин, цахилгаан хэрэгсэл, согтууруулах ундаанд ногдуулдаг тусгай (онцгой) татвар, хүнсний үндсэн зүйлд доогуур норм бүхий НӨАТ ногдуулдаг.

94


Хуваарилалтын бодлого эрүүл мэнд, боловсрол болон нийгмийн үйлчилгээний төлбөр, зардлаар дамжуулан орлогыг хуваарилдаг учир чухал нөлөөтэй байдаг. Гэвч санхүүгийн саатлын нөхцөлд нийгмийн үйлчилгээний зардлуудыг сааруулснаар тэнцвэр алдагдахад хүргэдгийг хөгжиж буй зарим орны туршлага харуулж байна. Иймд албан татвар-төсвийн хүрээнд ажиллаж буй эдийн засагч хүн орлогын функциональ хуваарилалтыг анхааран харж байх нь чухал.Янз бүрийн хүмүүсийн янзын бүрийн нөхцөл байдлын ялгааг яаж засварлаж

болох вэ? Босоо тэгш байдлын зарчмаар давуу нөхцөл байдалд байгаа хүн илүү төлөх ёстой гэдгийг баталж болох боловч чухам ямар хэмжээний татвар илүү төлөхийг нь тодорхойлох боломжгүй юм. Хэвтээ ба босоо тэгш байдлын зарчим татварын шударга систем бүрдүүлэхэд боломжийн үндэслэл болж болох ч мүнэн хэрэгтээ зөвхөн зарим нэгэн туслалцааг л үзүүлдэг байна.Эдийн засагчид шударга зарчимд үндэслэсэн татварын систем тогтоох арга

замыг хайхдаа нийгмийн сайн сайхан аж байдлын функц ба Паретогийн хувьд үр ашигтай системийг ашиглаж үзжээ.Олон янзын татварын систем дотроос Паретогийн хувьд үр ашигтай гэж үздэг

бөгөөд хэн нэг нь эдийн засгийн нөхцөл байдлаа сайжруулахдаа өөр нэгний нөхцөл байдлыг муутгахгүй байх систем юм. Хэрэв ийм систем олддог бол бүгд л хүлээн зөвшөөрөх билээ. Нийгмийн сайн сайхан аж байдлын утилитарист ба Ролсын функцыг авч үзье.Утилитаризм бол нийгмийн сайн сайхан аж байдал нь хувь хүн бүрийн ашигтай

байдлын нийлбэртэй тэнцүү гэж үздэг. Тийм учраас утилитарист хандлага нь татварын системийг ашигтай байдлын нийлбэрийг дээд хэмжээнд хүргэхийг чиг баримжаа болгохыг шаарддаг. Илүү боломжтой орлоготой хүмүүс их татвар төлнө гэсэн өсөн нэмэгдэх татварын тариф энэ үзэл баримтлалд тулгуурласан юм. Хүмүүсийн орлого өөрсдийнх нь хөдөлмөр, хүчин чармайлтаас хамаардаг учраас

өндөр татвар ажиллах эрч хүчийг сулруулж, хуримтлалыг багасгадаг. Түүнчлэн татварыг нэмснээртүүнээс орох орлогыг бууруулдаг гэсэн үзэл баримтлалыг хүлээн зөвшөөрөөд байгаа билээ. Ийм тохиолдолд утилитаризм нь татварыг өсгөснөөр алдагдалтай ба ашигтай байдлыг төсвийн орлогын өсөлттэй харьцуулж үзэхийг шаарддаг. Өөрөөр хэлбэл, ашигтай байдлын өөрчлөлт, төсвийн орлогын өөрчлөлт хоёрын харьцаа бүх хүний хувьд адил байх ёстой.Нийгмийн сайн сайхан аж байдлын Ролсын функц муу нөхцөл байдалд байгаа

хүмүүсийн аж байдлыг дээд хэмжээнд хүргэхэд чиглэгдэж байна. Ролс зөвхөн шаардлагатай байгаа хүмүүсийн л эдийн засгийн нөхцөл байдлыг дээшлүүлэх ёстой гэж үзжээ. Гэвч бусдыг хөндөлгүйгээр хэн нэгэн хүний эдийн засгийн нөхцөл байдлыг сайжруулсан өөрчлөлт нийтэд хүлээн зөвшөөрөгдөхгүй байж болно. Энэ нь харин ч тэгш бус байдлыг бий болгох шалтгаан болж болох юм.Хэдийгээр татварын шударга систем тогтоох талаар эдийн засагчид тодорхой

шийдэл гаргаж чадаагүй ч энэ талаар бас нэлээд зүйлийг хэлэлцэж болно. Татварын систем тодорхой, мэдрэгдэхүйц хэмжигдэхүүнд үндэслэх хэрэгтэй.

Бидний хэрэглэж буй маш олон ойлголт хэмжих боломжгүй байдаг. Татварын системд байгаа шударга бус гэж байгаа зарим нэг асуудал тодорхой ойлгомжтой ойлголтууд болон нэр томъёо хэрэглээгүйгээс шалтгаалсан байж болно. Түүнчлэн татварын янз бүрийн систем хүн амын бүлгүүдэд яаж нөлөөлж байгааг анхаарч

95


үзэх нь зүйтэй. Үйлчилж буй татварын системийн талаар татвар төлөгчдийн нэг хэсэг шударга бус гэж үзэж байхад нөгөө нэг бүлэг нь түүнийг өөрчлөх нь шударга бус гэж үзэж байдаг.Тогтвортой ба мэдрэмтгий чанар. Албан татварыг инфляцийн шахалт дарамт

үүсгэхгүйгээр, мөн урамшуулал түлхэцийн гажуудал болон түүнд үзүүлэх сөрөг нөлөөллийг хамгийн бага байхаар, улсын зардлын тодорхой түвшинг хангахуйц орлогыг бүрдүүлэхээр боловсруулах, хэрэгтэй. Энэ нь татварын нормыг хамгийн доогуур байлгахын тулд түүний суурийг боломжийн хэмжээгээр өргөжүүлэх шаардлагатай гэдгийг хэлж байгаа юм. Энэ бол татварын хөнгөлөлт хийгээд татвараас чөлөөлөх, түүнчлэн татвар төлөгчдийн тодорхой бүлгийн хувьд онцгой журам хэрэгжүүлэхээс бүрэн татгалзах ёстой гэсэн үг. Аж ахуйн субъектийг нөхцөл байдлын талаар боломжийн төсөөлөл, баримжаатай байлгахын тулд татварын бүтэц аль болохоор тогтвортой байх учиртай. Түүний хамт татварын систем бүхэлдээ мэдрэмтгий байх шаардлагатай (Жич: татварын мэдрэмтгий систем ДНБ нэмэгдэж буй тохиолдолд орлогын өсөлтийг хангадгаараа уналтын үед орлогыг гарцаагүй бууруулах хандлагатай болгодог байна). Иймд хэрэглээнд ногдуулсан адвалор хүүтэй татварын өргөн суурь орлогыг тогтвортой болгож, харин ашиг орлогын татварууд бүтээгдэхүүний гаргалттай холбоотой орлогын мэдрэмжийг хангах болно.

96


Зорилго Татварын бодлогын үндсэн асуудлаар ойлголт, мэдлэг олгож Монгол Улсын татварын бодлогын зорилго, түүний хэрэгжилтийн талаар ярилцлага өрнүүлэн, шинжилж, дүгнэх ур чадварыг нэмэгдүүлэх

Хичээлийн хэлбэр Лекц, ярилцлагаДэд сэдэв Татварын бодлогын үр нөлөө1.

Татварын бодлогын арга хэрэгсэл2.

Цагийн хуваарилалт Лекцийн зорилгыг танилцуулах •

Лекцийн агуулгыг танилцуулах •

Ярилцлага, асуулт хариулт •

5 минут

60 минут


Ханс-Георг Петерсен., “Төрийн эдийн засаг” УБ. 2008.1. Баатар С., Ганхүрэл Б. “Хөгжлийн татварын бодлого” илтгэл. 2. 1993.Ганхүрэл Б., Баатар С., Пүрвээ Л. Татварын онол, арга зүйн 3. зарим асуудлууд. УБ., 1997. Пүрэвдорж Л. Татварын тогтолцоог бүрэлдүүлэх асуудалд. 4. “Зах зээлийн нөхцөл дэх санхүү, мөнгө, зээлийн асуудалд” сэдэвт онол, практикийн бага хурлын илтгэл. УИХ. УБ., 1994.Налоги. Под ред. Д.Г.Черника, М., Финансы и статистика. 5. 1997.Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики 6. налогов. М., ИНФРА-М, 1996. Vito Tanzi. Tax Reform and the Move to a Market Economy: 7. Overview of the Issues. The Role of Tax Reform in Central and Eastern European Economies. Paris. OECD, 1991.

8 СЭДЭВ: ТАТВАРЫН БОДЛОГЫН ҮНДСЭН АСУУДАЛ

97


Дэд сэдэв:Татварын бодлогын үр нөлөө1. Татварын бодлогын арга хэрэгсэл2.

1. ТАТВАРЫН БОДЛОГЫН ҮР НӨЛӨӨ

Нийгэìä гүйцэтгэх тодорхой үүргийн улмаас татварыг ногдуулдаг бөгөөд түүхэн шилжилтээр эдгээр үүргийг тодорхойлж иржээ. Түүхэн үүднээс үзсэн ч анхдагч байдлаар санхүүгийн чиг үүрэгтэйгээр бий

болсон бөгөөд Адам Смит төрийн тодорхой үүргийг хэрэгжүүлэх мөнгийг олох боломж гэж хэлсэн байдаг. Санхүүгийн үүргийн зэрэгцээ хөгжлийн үйл явцын үр дүнд өнөөдөр үр ашгийн үүрэг гэж нэрлэж байгаа бусад үүрэг бий болжээ.Өнгөрсөн зууны капитализмын хөгжил зөвхөн эдийн засаг төдийгүй нийгмийн

зохион байгуулалтад илүүтэй дэмжлэг үзүүлэхийг тодруулсан. Техникийн дэвшлийн нөлөөгөөр хөдөлмөрийн хуваарилалтад ихээхэн өөрчлөлт орсон. Энэ нь нийгмийн томоохон асуудлыг бий болгосон ба макро эдийн засагт ч шинэ үүрэг зорилтыг бий болгосон. Татварын нийгмийн бодлогын чиг үүргийг Адольф Вагнер үүгээр тайлбарласан юм. Татварын арга хэрэгслийн тусламжтайгаар орлогыг дахин хуваарилж болох

ба түүнд ялгаатай түвшин тогтоох (дээрээс доош дахин хуваарилах) замаар хэрýгжүүлнэ. Онолын энэ бодомж шууд л практик бодлого болсон байна.Татварт нийгмийн бодлогын зорилгоос гадна эдийн засгийн онолын хөгжлийн

явцад гарч ирсэн дараах үр ашгийн чиг үүрэг бий. Кейнс бүтцийн бодлого дах татварын үүргийг (түүнчлэн ажил эрхлэлтийн бодлого дахь татварын үүрэг) тодорхойлсон ба илүү тодорхой болгосон нь Алвин Хансен (нөхөх татварын бодлого) юм. Орчин үед байршлын бодлого дахь татварын үүрэг ихээхэн ач холбогдолтой болж

байна. Энд төрийн нөлөөллийн үр дүнд бодит үнийн өөрчлөлт тогтворжсоноор гажуудал багасна гэж үздэг. Зарим нь байршилд чиглэсэн татвар гадаад сөрөг нөлөөтэй,төрийн болон хувийн эдийн засгийн хооронд зардал ашгийг тэнцвэржүүлэх өгөх ёстой гэж үздэг. Татварын хөнгөлөлт эдийн засгийн секторуудад нөлөөлж, ирээдүйд ашиг

тусаа өгөх хэсэгт нөөцийг байршуулах хэрэгсэл болжээ. Татвар ногдуулалтын энэ байршуулах үүргийг маш эрчимтэйгээр ашиглаж ирсэн ба санхүүгийн болон хуваарилалтын үр нөлөөнөөс ч илүүтэй дэмжигдэж иржээ. Үүгээрээ татаас болон нийгмийн шилжүүлгээр байршлын болон дахин хуваарилалтын бодлогыг хэрэгжүүлснээс илүү үр дүнтэй гэдгээ харуулсан юм. Татвар бол албадлагын орлого бөгөөд шууд хариу төлбөр, үйлчилгээг татвар

төлөгчид үзүүлэхгүй. Нийгмийн бараа ба үйлчилгээг бэлтгэж хүргэнэ гэдэг нь хариу үйлчилгээ гэхээс илүү өргөн хүрээтэй юм.Татвар бол тарифын хувьд буурах, хувь тэнцүүлсэн, өсөн нэмэгдсэн хэлбэртэй

байж болох ба тарифын хэлбэр бол дундаж татварын хэмжээг тодорхойлдог

8 ЛЕКЦ: ТАТВАРЫН БОДЛОГЫН ҮНДСЭН АСУУДАЛ

98


юм. Өсөн нэмэгдэх татварын тарифтай үед дундаж татварын хэмжээ татварын суурь өсөхийн хамт нэмэгдэх ба улс төрийн хувьд орлогын ялгаатай байдлыг саармагжуулах зарчимд тохирно гэж үздэг. Хатуу өсөн нэмэгдэх татвар бол татвар төлөгчдийг татвараас зугтах, зайлсхийх үйлдэлд түлхэхийн зэрэгцээ татварын ачааллыг үнэ болон бусад хүчин зүйлд шилжүүлэх сул талтай юм.Татвар ногдуулалт нь өрхийн төсөв (өрхийн орлогын худалдан авах чадвар)-

ийг багасгах замаар татвар төлөгчдөд нөлөөлж байдаг. Үүний зэрэгцээ хэрэглээ, хэрэглээний бүтэц, хуримтлал, хөрөнгө оруулалт зэрэгт нөлөөлснөөр хөдөлмөрийн нийлүүлэлтэд дам нөлөөлдөг байна.Энэ нь ажил болон чөлөөт цагийн сонголтод нөлөөлөх ба орлуулах үр нөлөөг

бий болгоно. Орлогын үр нөлөөний байдал дундаж татварын хэмжээ, түүнчлэн татварын суурийн өөрчлөлтөөс хамаарна. Бүтээмжийг саатуулдаг сөрөг үр нөлөө бол татварын орлуулах үр нөлөөтэй холбоотой байдаг.Энэ нь цаашдаа албан ёсны хөдөлмөрийн нийлүүлэлт татварын хэмжээг

өсгөсний үр дүн мөн үү гэсэн эмперик асуултыг бий болгож байна. Татварын бүтцийг өөрчилснөөр нэмэгдсэн үү, хорогдсон уу гэдэгт хариулт өгөх хэрэгтэй. Ахиу татварын хэмжээ хэдий өндөр байна, төдий хэмжээгээр татвар ногдуулалтын гажуудуулах нөлөө их байна, үүнийг дээрх ялгаагүйн муруйн тогтолцоо харуулж чадахгүй.Хэрэв татвар хураах нь ахиу татварын хэмжээний түвшингээс хамаарч байна гэж

үзвэл ахиу татварын хэмжээ өссөн үед татварын хэмжих үндэс дараахь үндэслэлээр багасна:

Хэмжих үндэс улам нууцлагдсан Орлуулах үр нөлөө Сөрөг үр нөлөө

Ийм хөдөлмөрийн нийлүүлэлтийн бууралт сайн дурын бус чөлөөт цаг бий болгож байгаа учраас тэдгээр ажиллах хүч албан бус секторт шилжиж ажиллана. Ингэснээр орлогын нөлөө далд эдийн засгийг дэмжих болно.Ахиу татварын шууд өсөлт татвар хэмжих үндэс буюу татварын суурийг

ихээр хумих тул татварын орлогын өсөлт гэж бараг байхгүй болно. Ялангуяа, өсөн нэмэгдэх шууд татвар (жишээлбэл, орлогын албан татвар) бүтээмжид сөрөг нөлөөтэй байдаг. Учир нь бүтээх бэлэн байдалд (хөдөлмөрийн, капиталын, үйлчилгээний

нийлүүлэлт, хуримтлал үүсэх, шинэчлэл гэх мэт) нөлөөлдөг. Ийм замаар стратегийн чанартай эдийн засгийн өсөлтөд сөрөг нөлөө үзүүлдэг бөгөөд татвар өндөртэй орнууд өсөлтийн потенциал бий болгож чаддаггүй юм. Харин татварт хөнгөлөлт үзүүлснээр хөрөнгө, хүчийг чөлөөт үнэ, өрсөлдөөний шалгуураар байршуулж, эдийн засгийн бүх салаа мөчрийн чөлөөт үйл ажиллагаа явуулах тааламжтай, тэгш байдлыг ханган, татварын гажуудуулах нөлөөллийг багасгах замаар үр ашгийг бий болгоно. Татварыг бууруулах нь үндэслэлтэй стратеги болох ба татварын суурийг

өргөжүүлэх замаар татварын нийт орлогын хэмжээг бууруулахгүйгээр түүний хувь хэмжээг багасгах боломж олгодог юм. Албан татвар ба төсвийн бодлогын арга хэмжээг зохистой хослуулсан цагт сая

үр дүнгээ өгнө. Энэ нь богино хугацаанд л албан татвар ба төсвийн тооцоо хүссэн

99


ёсоор засварлагдан орлого, зарлагын зохицуулалтын арга хэмжээ “зөв” уялдан, хосолж байх төдийгүй, эдгээр арга хэмжээний тусламжтайгаар урт хугацаанд ч төсвийн тогтвортой үзэл баримтлал, байр суурьтай байх боломжийг судална гэсэн хэрэг юм. Богино хугацаанд, санхүүгийн хувьд хүлээн зөвшөөрөгдөхүйц түвшинд төсвийн алдагдлыг багасгах боломж бүхий албан татвар болон төсвийн бодлогын олон арга хэмжээ байдаг. Гэвч эдгээр нь урт хугацааны хувьд макро эдийн засгийн тогтвортой тэнцвэржилтийг хангахад тус болох нь байтугай, саад тотгор болох явдал ч олонтаа тохиолддог. Төсвийн засварын арга хэмжээний тоо ба чанарын зөрчил ийм байдлаар илэрдэг. Үр ашигт хүрэхийн тулд тодорхой цаг хугацаа зайлшгүй шаарддаг тул үр

өгөөжийг нэмэгдүүлж чадах арга хэмжээг хэрэгжүүлэхэд богино хугацааны нэмэлт зардал гаргаж болно. Ийнхүү албан татвар ба төсвийн хөтөлбөрийг боловсруулахад өөрчлөлт (засвар)-ийн тулгамдсан арга хэмжээг санхүүгийн (фискаль) бүтэц болон зохион байгуулалтыг сайжруулахад чиглэсэн урт хугацааны арга хэмжээтэй зохистой уялдуулан хослуулах нь нэн чухал зорилт юм. Орлоготой холбоотой арга хэмжээг тодорхойлоход одоогийн үйлчилж буй

татварын системд орлогыг хэрхэн хялбар, үр ашигтай нэмэгдүүлж болохыг тодорхойлох нь чухал. Энэ нь үйлчилж буй татварын системд зарим талын шинэчлэлт хийх ёстой гэсэн үг. Татварын илүү үр ашигтай систем дараагийн жилүүдэд орлогыг хангах уялдаа

авцалдаа багатай арга хэмжээг дахин хэрэгжүүлэхийг багасгадаг юм. Зарим үед үр ашгийг дээшлүүлэх арга хэмжээг боловсруулж хэрэгжүүлэхийн өмнө үйлчилж буй татварын системийн хүрээнд тусгай арга хэмжээ авах шаардлага гардаг. Татварын орлогыг нэмэгдүүлэх арга хэмжээний нөлөөллийг үнэлэхээс гадна

тэдгээр нь үнэ, урамшуулал болон макро эдийн засгийн үзүүлэлтэд яаж нөлөөлөхийг бас тодорхойлох нь чухал. Эрэлт, нийлүүлэлтийн мэдрэмжээс шалтгаалан албан татвар зах зээл болон эдийн засгийн салбаруудад өөр өөрөөр нөлөөлж болно. Жишээлбэл, дунд хугацааны үед гэхэд албан татварын бодлогын арга хэмжээний сонголт нөөцийн хуваарилалт болон ирээдүйн өсөлтөд нөлөөлдөг. Тэгвэл богино хугацаанд бол олох ёстой орлогыг адилхан оруулдаг ч үйлдвэрлэлийн хүчин зүйлийн ялгаатай мэдрэмж, янз бүрийн татварын өсөлтийг харгалзан үзвэл тэдгээр нь нийт нийлүүлэлт болон төлбөрийн тэнцэлд тэс өөрөөр нөлөөлж болно.

2. ТАТВАРЫН БОДЛОГЫН АРГА ХЭРЭГСЭЛ

Албан татварын ерөнхий дарамтын хязгаар хэмжээг ухаалаг тогтоох шаардлага. Аль ч эдийн засаг татвар төлөх чадамжийн хязгаартай байх бөгөөд татварын хэмжээ энэ хязгаараас давбал эдийн засгийн өсөлт, урамшуулалд зохисгүй нөлөөлнө гэж үздэг.Иймд олонхи судлаачид татварын түвшинг дарамт гэдэг утгаар нь авч үзэн хэт

өндөр бол гажуудсан нөлөөлөлтэй гэдэг. Дээр өгүүлсэн бүх шалгуурыг хангалаа ч татварын дарамт ямар байх ёстойг тодорхойлох шаардлага тавигддаг. Татварын дарамт гэдэг бол татварын орлогыг ДНБ-д харьцуулан тодорхойлдог ба энэ нь улс орнуудад өөр өөр байдаг. Татварын дарамт ерөнхийдөө нийгмийн зүгээс сонгож авсан улсын зардлын

хэмжээг тодорхой хэмжээгээр харуулдаг тул татварыг ДНБ-д харьцуулсан нэгдмэл

100


“зөв” харьцаа гэж байдаггүй. Энэ харьцаанд, тухайлбал, улсын хэмжээний өрийг төлж барагдуулах зайлшгүй шаардлага зэрэг бусад хүчин зүйлийг ч тусгаж болно. Гэхдээ татварын дарамтыг авч үзэхдээ аж ахуйн субъектүүд албан татварын дарамтыг хэт их хэмээн үзвэл цаашдаа татвар төлөхөөс зайлсхийх хандлага нэмэгддэгийг анхаарах хэрэгтэй. Түүнчлэн татвар ногдуулах хувь өндөр байх нь түүнийг хураахад ихээхэн хүндрэл учруулдаг ба тэнцвэрт харьцааг ч алдагдуулахад нөлөөлдөг. Энэ бүх шалгуурыг харгалзан үзснээр хэд хэдэн тулгуур бүхий өргөн суурьтай

татвар төлөлтийг урамшуулж, түүний хураалтыг хөнгөвчилсөн харьцангуй бага хувь хэмжээтэй, цөөн шатлалтай албан татварын системийг “шалгармал” систем гэж дүгнэж болох юм. Хэвийн ажиллагаа бүхий татварын удирдлагын системийг бий болгох, түүний

үр ашигтай ажиллагааг хангах зорилгоор бодитой, зүй ёсны торгууль, шийтгэлийг хэрэглэхийн хамт захиргааны бусад арга хэмжээг ч ашиглах нь чухал. Татварыг төрийн зүгээс хэрхэн дэмжиж байгаагаар татварын бодлого тодорхойлогдоно. Тогтворжуулах зорилгоос үүдэн, импортын нэмэлт татвар зэрэг тусгай татварыг

ногдуулах, эсвэл өмнө нь өндөр татвар оногдуулсан согтууруулах ундаа, шар айраг, янжуур гэх мэт бүтээгдэхүүний татварын хувь хэмжээг нэмэх, эсвэл “дахин хуваарилалтын” нэмэгдэл татвар ногдуулах явдал байдаг. Хэрэв макро эдийн засгийг тогтворжуулах зорилт орлогыг хангах богино хугацааны арга хэмжээг хэрэгжүүлэхийг шаардаж байгаа бол тэдгээрийг алиныг нь ч бүхий л талаар төгс хэрэглэхийн хамт учруулах хохирол, гажуудлыг аль болохоор бага байлгахыг хичээх хэрэгтэй. Тэгэхдээ тэдгээрийг цаашдаа илүү байнгын шинжтэй арга хэмжээгээр солих талаар тодорхой, үндэслэл бүхий хууль тогтоомжийг батлах ёстой. А.Вагнер татварын системийн зарчмуудыг боловсруулахдаа сонгодог

удирдамжаас гадна санхүү, эдийн засгийн тогтвортой байдлыг удирдлага болгосон байна. Энд үндсэн дөрвөн бүлэг зарчим байх бөгөөд нэгдүгээрт, санхүүгийн буюу хангалттай, уян хатан, хоёрдугаарт, үндэсний эдийн засгийн буюу орлогын эх үүсвэрүүдийг сонгох шийдвэр гаргах, гуравдугаарт, ёс зүйн буюу шударга ногдуулалттай холбогдох зарчим, дөрөвдүгээрт, захиргаа-техникийн буюу татварын удирдлагын холбогдолтой зарчим юм. Түүнчлэн байнгын орлоготой байх тухай зарчим (М.Фридман, Ф.Модильяни,

Ж.Стиглиц) чухал ач холбогдолтой. Энэ таамаглал өрхийн аж ахуйн хэрэглээг олон жилийн туршид тогтсон дундаж хэмжээнд байлгаж, орлого зах зээлийн болон цаг зуурын өөрчлөлтийг мэдрэхгүй тийм байдалд үндэслэсэн юм.Ж.Стиглиц “Улсын салбарын эдийн засаг” хэмээх бүтээлдээ энэ схем орлогын

татвар буурах үед л ажиллана, харин шууд бус татвар буурахын хэрээр хүний зан төлөв өөрчлөгддөг гэж бичжээ. Хэдийгээр шууд бус татварын бууралт, хэрэглээний өсөлтийн хооронд хамааралгүй боловч хойшлогдсон эрэлт хэрэгцээ ашиггүй. Татвар буурч хүмүүсийн орлого нэмэгдсэнээр тэд засгийн газрын үнэт цаас худалдан авч, төсвийн алдагдлыг нөхөх боломжтой болно.Сүүлийн жилүүдэд татварын бодлогын анхаарал татаж байгаа асуудал бол

өнөөгийн мөрдөж байгаа татварын систем хуримтлал болон хөдөлмөрийн идэвхийг бууруулж, эдийн засгийн байдлыг ямар нэгэн хэлбэрээр гажуудуулахад хүргэж байгаа эсэх тухай асуудал юм.

101


Үр ашгийн тухайд татвар ногдуулалтаас учирсан үр дагаврыг үнэлэх ньхүндрэлтэй бөгөөд энэ талаар Ж.Стиглиц “хадгаламж, боловсрол, хэрэглээ зэргийн асуудлыг шийдвэрлэснээр татвар ногдуулалтын үр өгөөж хязгаарлагдахгүй. Татвар ногдуулалт эрсдэл хүлээх, нөөц хуваарилах, эдийн засгийн өсөлтийн хурдцын асуудлыг хөндөнө. Мөн хөрөнгө оруулалтын түвшинд төдийгүй түүний хэлбэрт нөлөөлнө. Орон сууц, тоног төхөөрөмжид зориулагдах үндэсний мөнгөн хөрөнгийн хэмжээг тодорхойлно. Байгалийн нөөц баялгийг ашиглахад тусгалаа олно. Ерөөс эдийн засагт татвар ногдуулалтаас хамаардаггүй нөөц баялгийн хуваарилалтын нэг ч салбар байдаггүй” гэжээ24.

Албан татварын механизмын асуудалЗах зээлийн эдийн засгийн нөхцөлд ажиллаж чадах татварын байгууллагуудыг нөөц хязгаарлагдмал гэдгийг санаж хэд хэдэн үндсэн зарчмын хүрээнд байгуулах ёстой. Төлөх татварын тоо цөөн байхад чиглэн арга хэмжээг авч хэрэгжүүлэх шаардлагатай. Үүний тулд олонх ажиллагчдын хувьд цалингаас авах орлогын татварыг нэг мөр болгох журам боловсруулах, үйлдвэрийн газрын татварыг аль болох бага байлгахыг дэмжих хэрэгтэй. Энэ нь татварын албаныханд гүйлгээний болон ашгаас авдаг татварын үндсэн хэсэг нь ногддог дунд болон том үйлдвэрийн газруудад гол анхаарлаа хандуулах боломжийг олгох учиртай гэсэн үг. Том үйлдвэрүүдийг шууд хувьчлах боломж бага учир татварын орлогын

дийлэнхийг нэг хэсэгтээ төрийн өмчийн үйлдвэрийн газрууд хангах ёстой. Гэтэл эдгээр үйлдвэрийн газрыг, ялангуяа, инфляцийн үеийн хяналт өмнөх үеийнхээс ч хэцүү болдог. Ялангуяа, зээл авахад ихээхэн хүндрэлтэй болсны улмаас хугацаа хэтэрсэн зээлийн төлбөр хуримтлагдаж, татварыг хянахад хялбар биш. Ийм тохиолдолд татварын орлогын хэмжээнд техник ажиллагаа, жишээлбэл, татварыг өсгөх зарчмаар ногдуулах уу, эсвэл бэлэн байгаа суурь дээр нь авах уу, чухам яаж авах вэ гэдэг нь голлон нөлөөлж болох юм.Татвар ногдуулах үйл ажиллагааг татварын орлогын нэн чухал эх үүсвэрүүдэд

төвлөрүүлэх хэрэгтэй. Тухайлбал, онцгой татвар (акциз), гүйлгээний татвар, цалин болон үйлдвэрийн газрын ашгаас авах татварт анхаарах ёстой. Татварын шинэтгэлийг хэт олон тооны татвар авахад ажил, цагаа зарцуулах биш, харин цөөн үндсэн татвар байх чиглэлд хийх хэрэгтэй. Тэр тусмаа (үгүйдээ богино болон дунд хугацаанд) гаалийн байгууллагуудыг зохих ёсоор сайн ажиллуулах нь чухал. Шинэ татваруудыг бий болгохын тулд (жишээлбэл, ашгаас авах орчин үеийн

татвар болон нэмэгдсэн өртгийн татварыг) татварын шинэтгэлийг нягтлан бодох бүртгэлийн олон улсын стандартад нийцүүлэх болон тооцооллын дүрмийг бий болгон мөрдүүлэхэд чиглэн арга хэмжээгээр баталгаажуулах шаардлагатай. Түүнчлэн татвар төлөгчдийн эрх, үүрэг, татварын байгууллагын эрх мэдэл бүхий ажилтны эрх, үүрэгтэй холбоотой арга хэмжээг нэмж хэрэгжүүлэх ёстой. Дараах асуудлууд, тухайлбал: а) хүний нөөцийн хэрэгцээ, б) компьютержилт, в)

татвар төлөгчдийг бүртгэх орчин үеийн систем нэвтрүүлэлт, г) татварыг бүртгэх болон хураах орчин үеийн аргууд, д) аудит (хөндлөнгийн хяналт)-ын систем, е) татвар төлөгчдийн мэдээллийн систем энэ бүхнийг онцгой анхаарах нь чухал.

24 Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. Пер. с англ. М., МГУ: ИНФРА. М, 1997. Стр. 182

102


Эдгээр асуудлыг шийдэхэд цаг хугацаа, зүтгэл чармайлт, анхаарал, мэдлэг чадвар хийгээд тусгай нөөц шаардагдана. Татварын систем ирээдүйд хэр үр дүнтэй ажиллах, эсвэл тэр нь алдаа болж

хувирах уу гэдэг нь дээрх асуудлыг хэрхэн шийдвэрлэснээс ихээхэн шалтгаална. Тэр тусмаа дээрх арга хэмжээг шинэтгэлийн хөтөлбөрийн хүрээнд авч үзэх ёстой ба алиныг нь ч тусад нь авч үзэж болохгүй. Эдгээр нь бүгд татварын механизмын тодорхой бүтцээс шалтгаалан аль нэгэн хэлбэртэй болгодог хэрэгслүүд юм.

Татварын урамшуулалЗах зээлийн эдийн засаг бүхий орнуудад бага хувьтай татварыг хөнгөлөх, чөлөөлөх

асуудал бараг байхгүй, өндөр хувьтай олон тооны хөнгөлөлт, чөлөөлөлттэй хоёр янзын татварын бодлого зонхилж байна. Татварын зохицуулалт анхаарлаа хандуулбал зохих бүс нутаг, салбарт хөрөнгийн

хөдөлгөөнийг чиглүүлэх, ялангуяа хөрөнгө оруулалтанд тохиромжтой татварын таатай уур амьсгал бүрдүүлж, татварын урамшууллаар дамжуулан нийгэм, эдийн засгийн үр дүнд хүрэх зорилготой байна. Харин татварыг ялгаваргүй байлгах зорилгоор хөрөнгө, хүчийг чөлөөт үнэ, өрсөлдөөний шалгуураар байршуулж, эдийн засгийн бүх салаа мөчрийн чөлөөт үйл ажиллагаа явуулах тааламжтай орчинг бүрдүүлж, тэгш байдлыг ханган, татварын гажуудуулах нөлөөллийг багасгах замаар эдийн засгийн үр ашгийг бий болгох явдал юм.Татварын системээр дамжуулан аж үйлдвэрийн болон нийгмийн ямар нэгэн

бодлогыг хэрэгжүүлэхийг дэмжих Засгийн газрын оролдлого амжилтгүй ч болж болно. Жишээлбэл, үйлдвэрийн газрын хувьд татварын урамшууллын тоог эрс нэмэгдүүлэх, тодорхой бүлгийн татвар төлөгчийн орлогын хувьд янз бүрийн хөнгөлөлт үзүүлэх замаар татварын хөнгөлөлтийн журмыг боловсруулан хэрэглэх явдал хүсээгүй үр дагавар авчрах нь бий. Татварын суурийг хамгийн боломжит хэмжээгээр өргөжүүлж, татварыг аль болох нэгдсэн хувь хэмжээгээр ногдуулах нь чухал. Нэмэгдсэн өртгийн татварын хувь янз бүр байх, түүнээс чөлөөлөх, зарим төрлийн ажил, үйлчилгээнд татвар ногдуулахгүй (татварын “тэг” хувь хэрэглэх) байх нь татварын албаны ажилтны ажлыг эрс хүндрүүлдэг.

Татварын хувь өндөр байх нь татвар төлөгчдийн урам зоригийг хугалан татвар төлөхөөс зайлсхийхэд хүргэдэг ба иймэрхүү дүрэм журам иргэдийн дотор ч дургүйцэл, эргэлзээ төрүүлдэг. Иргэд, үйлдвэрийн газрын зарим бүлгийн хувьд татварын урамшуулал болон хөнгөлөлтийн журам хэрэглэхтэй холбоотой дсон бас нэг асуудал бол түүнийг нэвтрүүлсний дараа энэ өөрчлөлттэй холбоотой хүндрэл бэрхшээл цөөнгүй гарна. Энэ журмыг нэвтрүүлсний дараа аль нэгэн бүлэг болон үйл ажиллагааны ямар нэгэн төрлөөр түүнийг хэрэглэх шаардлага ч бас тавигдаж эхэлдэг нь мэдээж. Энэ бүхэн нийгэм, эдийн засгийн тодорхой зорилгыг татвараар дэмжихдээ

ихээхэн анхаарал, болгоомжтой хандахын чухлыг анхааруулж байна.

Татвараас зайлсхийх үзэгдэлЗах зээлийн эдийн засагт шилжихэд засгийн газар болон татвар төлөгчдийн

хооронд зөрчил үүсч урьд түнш байснаа сөргөлдөгчид болох тохиолдол гардаг. Өндөр хөгжилтэй орнуудад татвараас зайлсхийх үзэгдэл байдаг ч зах зээлийн эдийн засагт шилжиж буй орнуудад ийм хандлага газар авах талтай байна. Татвараас

103


зайлсхийх гэж татварын тогтолцооны цоорхойг ашиглахыг хэлнэ. Татвараас зайлсхийх, татвараа үл төлөх нь татварын тогтолцоог шударга бус,

үр дүнгүй болгохоос гадна оновчгүй хөрөнгө оруулалт хийж, тухайн зах зээлд тогтворгүй байдал үүсгэдэг. Гэхдээ татвараас зайлсхийх, татвар үл төлөх хоёрын хооронд гарах ялгааг тодорхойлох хэрэгтэй. Татвараас зайлсхийх үзэгдэл өргөжин тэлэх нь татварын хувь өндөр байгаагийн

нэг илрэл болохын дээр татварын тогтолцоо үйлчилж чадахгүй байна гэсэн сэтгэгдлийг нийгэмд төрүүлдэг. Хэдийгээр татвараас зайлсхийж буй нь тодорхой болсон ч энэ нь хэр чухал асуудал вэ гэсэн маргаан эдийн засагчдын дунд байдаг.

Татварын ачаалал шилжүүлэлтТатвар тэр бүр хууль тогтоомжоор татвар ногдуулсан эх үүсвэрээсээ төлөгддөггүй

байна. Эндээс “татвар ногдуулсан субъект” буюу “татвар үүрэгч” гэсэн ойлголт бий болсон юм. Ийм учраас татварын үндсэн төрлүүд шилжиж болох хүрээг тодорхойлох, түүний эцсийн цэгийг илрүүлэх хэрэгтэй болдог.Хүн амын орлогын албан татварыг шилжүүлэх боломж бага, анхны ногдуулалтыг

хүлээж байгаа хүн ачааллыг үүрдэг гэдэг дээр олонхи судлаачид санал нэг байдаг. Гэхдээ үйлчилгээнийхээ үнийг үр ашигтай хянаж байгаа хувь хүмүүс, эсвэл бүлэг хүн заримдаа татварынхаа хэсгийг шилжүүлэх боломжтой болдог. Жишээлбэл, өмгөөлөгч, засварчид гэх мэт бусад мэргэжилтнүүд татвараа нөхөхийн тулд үйлчилгээнийхээ үнийг өсгөж болно. Аж ахуйн нэгжийн хувьд татвар төлөхийн өмнө өндөр ашиг олохоор тогтоосон

үнэ ба бүтээгдэхүүний хэмжээний харьцаа орлогын татварын хэлбэрээр засгийн газар авсны дараа ч тодорхой хувийн ашигтай хэвээрээ л үлдэнэ. Энэ үзэл бодлоор бол компанийн хувьцаа эзэмшигчид бага ногдол ашгийн буюу хуваарилагдаагүй ашгийн хэлбэрээр татварын ачаалал үүрэхээс өөр аргагүй. Нөгөө талаас, компанийн ашгийн татвар ямар нэг хэмжээгээр хэрэглэгчдэд өндөр үнээр, харин нөөц нийлүүлэгчдэд хямд үнээр дамжин шилждэг. Ийм нөхцөл байх бүрэн боломжтой тул компани, харилцагчид, нийлүүлэгчдийн хооронд татварын ачаалал зохистой хуваагдаж буй эсэхэд анхаарах хэрэгтэй.Худалдааны болон онцгой татвар шууд бус татвар бөгөөд өндөр үнээр дамжин

худалдаалагчдаас хэрэглэгчдэд шилждэг татвар юм. Худалдааны татвар өргөн хүрээтэй, олон төрлийн бараа бүтээгдэхүүнийг хамруулдаг учраас тэр барааны өндөр үнийг эсэргүүцэх боломж хэрэглэгчдэд тун бага. Харин онцгой татварын хувьд харьцангуй цөөн нэрийн бараанд ногдуулдаг тул хэрэглэгчид орлуулах бараа үйлчилгээ ашиглах боломжтой юм. Өмчийн татварын дийлэнх хэсэг энэ татварыг хэнд ч шилжүүлэх аргагүй

байдаг. Үйлдвэрлэлийн өмчийн хувьд л татварыг үйлдвэрлэлийн зардал гэж үзэж, бүтээгдэхүүний үнэ тогтооход тооцож болдог тул үйлчлүүлэгчдэд шилжиж болно.

104


Зорилго Төсвийн тэнцэл, төсвийн алдагдал, түүнийг санхүүжүүлэх эх үүсвэрийн талаарх мэдлэгээ бататгахад дэмжлэг үзүүлэх

Хичээлийн хэлбэр Лекц, дасгалДэд сэдэв Төсвийн тэнцэл, алдагдлын шалтгаан, нөхцөл 1.

Төсвийн алдагдлыг санхүүжүүлэх боломж2.

Цагийн хуваарилалт Лекцийн зорилгыг танилцуулах Лекцийн агуулгыг танилцуулах Дасгал, асуулт хариулт

5 минут

70 минут


Ханс-Георг Петерсен., “Төрийн эдийн засаг”. УБ. 2008.1.

Энхбаяр.Г, Отгонтуяа.Л. “Төрийн санхүүгийн удирдлага” 2. сурах бичиг. УБ., 2008

Монгол Улсын Сангийн Яам. “Монгол Улсын гадаад зээл, 3. түүний ашиглалт, цаашид баримтлах бодлого, чиглэл”. 2000 УБ 1999 он

Гадаад зээлийн ашиглалт, төлбөрийн мэдээ. УБ., 2008 4.

Монголын эдийн засаг, өчигдөр, өнөөдөр, маргааш. УБ., 5. 2002

Дашдорж Л., Энхбат А. “Монгол Улсын хөгжлийн 6. судалгаа”. УБ., 2002

СЭДЭВ: ТӨСВИЙН ТЭНЦЭЛ БА АЛДАГДЛЫГ САНХҮҮЖҮҮЛЭХ АСУУДАЛ

9

105


Дэд сэдэвТөсвийн тэнцэл, алдагдалтай санхүүжилтийн шалтгаан, нөхцөл 1. Төсвийн алдагдлыг санхүүжүүлэх боломж2.

1. ТӨСВИЙН ТЭНЦЭЛ, АЛДАГДАЛТАЙ САНХҮҮЖИЛТИЙН ШАЛТГААН, НӨХЦӨЛ

Хамгийн өргөн хэрэглэгддэг төсвийн тэнцлийн үзүүлэлтүүд бол ерөнхий тэнцэл буюу нийт орлого, нийт зардлын зөрүү, урсгал тэнцэл буюу урсгал орлого, урсгал зардлын зөрүү юм. Монгол Улсын хувьд сүүлийн жилүүдэд урсгал тэнцэл эерэг буюу ашигтай, харин нийт тэнцэл сөрөг буюу алдагдалтай байгаа юм. Тухайлбал, Монгол Улсын 2010 оны төсвийн төсөлд улсын төсвийн нийт алдагдал 433.7 тэрбум төгрөг байхаар төлөвлөсөн байна. Энэхүү алдагдлыг дараах байдлаар санхүүжүүлэхээр Монгол Улсын 2010 оны Төсвийн тухай хуульд тусгажээ. Үүнд:

Дэлхийн банк – 20 сая ам.доллар буюу 28.4 тэрбум төгрөг 1) Японы Засгийн газар - 20 сая ам.доллар буюу 28.4 тэрбум төгрөгийн 2) хөнгөлөлттэй зээлийг төсвийн алдагдлыг нөхөх зориулалтаар тус тус олгоно гэж тооцож төсөвт тусгасан.Энэтхэг улсын Засгийн газраас энэ онд олгохоор төлөвлөж байгаа 25 сая 3) ам.долларын (35.5 тэрбум төгрөг) хөнгөлөлттэй зээлийн хөрөнгийг тусгай дансанд байршуулан 2010 оны санхүүжилтэд ашиглахаар төлөвлөж байна. Иймд нийт 92.2 тэрбум төгрөгийг хөтөлбөрийн хүрээнд гадаад улс орон, олон улсын байгууллагаас төсвийн алдагдлыг нөхөх зориулалтаар ашиглана.МУХС-гийн эрсдлийн хэсгээс 141.5 тэрбум төгрөгийг улсын төсвийн 4) алдагдлыг нөхөх зориулалтаар шилжүүлэхээр тооцов.Үлдэж буй 82.1 тэрбум төгрөгийн эх үүсвэрийг Засгийн газрын урт 5) хугацаат бонд гаргах замаар санхүүжүүлэхээр тооцож байгаа бөгөөд хүүгийн зардлыг төсөвт тооцож тусгасан байна.

Төсвийн алдагдлыг сайтар ажиглаж байвал зохих эдийн засгийн барометр гэж нэрлэдэг. Алдагдал ҮНБ-ний 2-3 хувийг эзэлж байвал эдийн засгийг хямраагүй гэж үздэг. Гэвч бодит амьдрал дээр 10 хувь хүртэлх алдагдлыг Засгийн газар хариуцдаг. Энэ хэмжээнээс хэтэрвэл эдийн засаг хүчтэй хямарч байна гэж үздэг. Төсвийн алдагдал улс төрийн хувьд ч ихээхэн ач холбогдол бүхий үзүүлэлт тул

Засгийн газар төсвийн алдагдлыг бага харагдахуйцаар тооцоолж гаргах оролдлого хийж болох юм. Ийм тохиолдолд төсвийн алдагдлыг олон улсын аргачлалаар тооцсон эсэх, мөн бусад алдаа гаргасан уу гэдгийг хянаж байх шаардлагатай.Өнөөдөр зах зээлийн эдийн засагтай бүх орны төсөв алдагдалтай байна.Алдагдлын шалтгаан татварыг нэмэгдүүлэх улс төрийн сонирхол, боломж

бага; Засгийн газар татвар бага татаад санхүүжилт хийх хэрэгцээ их байдагтай холбоотой.Төсвийн алдагдлыг хэд хэдэн төрөл, хэлбэрээр ангилж болно. Үүнд:

Урсгал тооцооноос гарах алдагдал.1. Гол шалтгаан бол урсгал зарлагын хэт

9 ЛЕКЦ: ТӨСВИЙН ТЭНЦЭЛ БА АЛДАГДЛЫГ САНХҮҮЖҮҮЛЭХ АСУУДАЛ

106


өсөлтийг төсвийн орлого нөхөх чадваргүй болсон үед алдагдалд ордог. Судлаачдын үзэж байгаагаар голдуу хөгжиж байгаа орны алдагдал ийм шинж чанартай байна.Гадаад хүчин зүйлийн алдагдал. 2. Өр төлбөр, Засгийн газрын зардал огцом өсөх, их хэмжээний гадаад зээлийн өрийг төлөхөд төсвийн зарлагын нэлээд хэсгийг зарцуулдаг. Өр төлбөр, зээл бол зарлагын тодорхой хувийг эзэлдэг учраас бусад төрлийн зарлага санхүүжилтгүй болж, алдагдлыг нэмэгдүүлдэг. Түүнчлэн нийгмийн зориулалттай сан, хүн амын эрүүл мэнд, соёл, боловсрол гэх мэт нийгмийн хүрээний асуудлыг шийдвэрлэхэд төсвийн зарлага огцом өсч, төсвийг алдагдалд оруулах явдал бий. Тухайлбал, 1980-аад онд Америкт нийгмийн халамжийн сангийн зардал нэмэгдсэнээс болж төсвийн тэнцэл ихээхэн алдагдалтай гарсан. Урсгал зарлагын өсөлтийн алдагдал.3. Урсгал зарлага өсөх нь урсгал тэнцлийг бууруулж, энэ бууралт нийт тэнцлийн 50 хувиас хэтэрсэн нөхцөлд алдагдал үүсдэг. Ийм төрлийн алдагдал нийгмийн баталгаа сайтай орнуудад их гардаг учраас эдгээр орны Засгийн газар бол ийм зардлын хэмжээг хуульчлан тогтоодог байна.Мөнгө зээлийн бодлогын алдагдал.4. Энд гол нөлөөлөл бол инфляци юм. Онолын хувьд инфляци төсвийн алдагдлыг бий болгох, ихэсгэх гэсэн хоёр үр дагавартай байна. Эдийн засаг хямарч, мөнгөний ханш унаж, инфляци нэмэгдсэнээр зарлага орлогоосоо илт хурдан өсдөг. Бий болсон алдагдлыг эмиссийн аргаар багасгах гэсэн бодлого инфляцийг улам хөөрөгдөж, алдагдлыг нэмэгдүүлдэг.Субьектив хүчин зүйлийн алдагдал.5. Онцгой нөхцөл байдал болон дайн, байгалийн гамшиг, үер, ган зудны үед зарлага ихсэж, зориулалтын сан хөрөнгөгүй болж, төсвөөс шууд санхүүжүүлэх шаардлага гардаг. Ирак, Кувейтын дайны дараа Кувейтын эдийн засаг бүрмөсөн уналтанд орсон нь үүний тод жишээ юм. Монголд сүүлийн жилүүдэд гарсан гал түймэр, тахал өвчин, ган, зуд ч төсвийн алдагдалд нөлөөлж байна.Хөрөнгө оруулалтын бодлогын алдагдал. 6. Дан ганц орон санхүүжүүлж чадахааргүй хэт том хөрөнгө оруулалт, санхүүжилт шаардагддаг зүйлс, тухайлбал, сансрыг эзэмших, нефтийн хайгуул хийх зэрэгт хөрөнгө оруулалтыг ихэсгэх нь энэ төрлийн алдагдал гарах урьдчилсан нөхцөл болдог. Манай улсад дотоод хуримтлал хомс учир зах зээлийн эдийн засгийн бодлогыг хэрэгжүүлэхэд хөрөнгө оруулалтыг нэмэгдүүлэх шаардлага гарч байгаагаас хөрөнгийн төсвийн алдагдал нийтлэг байна. Урсгал орлогын алдагдал.7. Урсгал орлогын огцом бууралтаас ийм төрлийн алдагдал гардаг. Тухайлбал, 1980 онд дэлхийн зах зээл дээр алтны ханш унаснаас ӨАБНУ-ын төсвийн орлого огцом буурч, алдагдалд орсон байна. Монгол Улсын хувьд ийм төрлийн алдагдал гарах магадлал өндөр байдаг. Учир нь зэсийн баяжмалыг дэлхийн зах зээлд борлуулсны орлого манайх төсвийн орлогын багагүй хувийг бүрдүүлж байна. 1996 онд дэлхийн зах зээл дээр зэсийн үнэ буурснаас Эрдэнэт үйлдвэрээс төсөвт орох орлого 10 шахам тэрбумаар багасч, орлогын алдагдалд нөлөөлсөн байна.Санхүүгийн буруу бодлогын алдагдал.8. Засгийн газраас санхүү, төсөв,

107


мөнгөний бодлогын хүрээнд ашигласан зохицуулалтын буруу арга хэрэгслийн улмаас алдагдал нэмэгддэг. Засгийн газар нөхцөл байдалдаа тохирсон бодлого явуулах нь чухал. Онолын хувьд санхүү, төсөв, мөнгөний бодлогыг зөв уялдуулах нь эдийн засгийн уналтаас гарах чухал арга замын нэг юм.

2. ТӨСВИЙН АЛДАГДЛЫГ САНХҮҮЖҮҮЛЭХ БОЛОМЖ

Валютын нөөцөө ашиглах. Энэ нь нөөцөд байгаа валютаар төсвийн алдагдлыг нөхөх арга юм. Засгийн газар нөөцийн түвшинг тодорхой хэмжээнд хүртэл валютаа ашигладаг. Валютын нөөцийг тухайн орны экспортын 3 сарын хэмжээгээр тогтоодог бөгөөд энэ түвшингээс доошилсон үед нөөц хомсдох болно. Иймд энэ аргыг субъектив хүчин зүйлийн үед хэрэглэдэг. Нөөцийн түвшинг хомсдолд оруулж, улс орныг нөөц валютгүй болгодог зэрэг шалтгаанаас үүдэн олонхи орнууд энэ аргаас татгалзаж байна. Манай орны хувьд 1991 оны эдийн засгийн хэт уналтын үед валютын нөөцөө ашигласан боловч тодорхой үр дүнд хүрч чадаагүй. Алт болон үнэт металл, түүхий эдээр төсвийн алдагдлыг нөхөх арга. Алт,

эрдэнэс, ховор металл, үнэт зүйлийн орлогоор төсвийн алдагдлаа нөхдөг. Энэ аргыг онцгой нөхцөл байдлын арга гэдэг. Уг арга нь нийт макро эдийн засагт үзүүлэх нөлөөлөл ихтэйгээс гадна тухайн улсын стратегийн нөөцийг багасгах талтай. Төсвийн алдагдлыг алт болон үнэт металлаар нөхсөнөөр эдийн засаг богино

хугацаанд тогтворжиж, орлогын найдвартай эх үүсвэртэй болно, сөрөг тал нь инфляцийг ихэсгэдэг, улсын стратегийн нөөцийг багасгадаг. Дэлхий нийтээр энэ аргаас татгалзаж байгаа боловч үйлдвэрлэлийн хөгжил сул орнууд энэ аргыг түгээмэл хэрэглэдэг. Татварыг нэмэгдүүлэх. Татварыг нэмэгдүүлэх нь татварын суурийг өргөжүүлэх,

хувь хэмжээг нэмэгдүүлэх зэрэг арга хэмжээгээр дамжин хэрэгждэг. Татварын суурийг өргөжүүлэх нь үйлдвэрлэл, үйлчилгээг урамшуулах замаар хэрэгжүүлж болох бөгөөд шинэ төрлийн татвар бий болгох, татвар төлөгчдийн тоог нэмэгдүүлэх, татвар ногдуулах, хураах ажлыг сайн зохион байгуулах явдал чухал юм. Татварын хувь хэмжээг нэмэгдүүлэх нь эдийн засгийн хувьд Лафферийн муруйд

дүрсэлсэн шалтгаанаар хязгаарлагдахын зэрэгцээ улс төрийн хувьд ч боломж багатай юм. Орчин үеийн олон намын тогтолцоотой улс орнуудад засгийн эрхийг барихаар өрсөлдөгч улс төрийн хүчний хамгийн түрүүнд амладаг зүйл бол татварын хувийг бууруулах асуудал байдаг. Нөгөө талаар татварыг нэмэгдүүлэх замаар орлого оллоо гэхэд алдагдлыг

санхүүжүүлэх явдалтай цаг хугацааны хувьд нийлэмж муутай юм. Татварын хуулинд орсон өөрчлөлтийг хэрэгжүүлэхэд багагүй хугацаа шаардлагатай бөгөөд өмнөх байдлаа удаан хадгалдаг байна.Шинээр мөнгө хэвлэн гаргах. Эдийн засагчид хулгай хийхтэй зүйрлэн ярьдаг

энэ арга бол гүйлгээнд байгаа нийт мөнгөний хэмжээг нэмэгдүүлж байгаа тул инфляцийн түвшинг өсгөх үр дагавартай, аргаа барсан хэрэг юм.Төсвийн алдагдлыг санхүүжүүлэх эдгээр арга ямар нэгэн байдлаар хүндрэл,

бэрхшээл, хязгаарлалттай тулгардаг учир төсвийг төлөвлөхдөө алдагдлыг аль болохоор бага байлгахаар тооцох хэрэгтэй.Дотоод зээллэг гаргах. Энэ арга бол Засгийн газраас үнэт цаас гаргаж,

108


алдагдлыг нөхдөг арга юм. Гол төлөв вексель, бондын хэлбэрээр гаргадаг. Засгийн газрын бонд бол үнэт цаас болохынхоо хувьд үнэт цаасны зах зээл дээр өрсөлдөж борлогдох учиртай. Бондын хүү хадгаламжийн хүүгээс өндөр байвал борлуулалт хурдан байх бөгөөд инфляцийн түвшингээс бага байвал Засгийн газарт ашигтай. Бонд хувьцаанаас илүү найдвартай байдаг. Бондыг хувь хүмүүс, аж ахуйн нэгж байгууллага, гадаад, олон улсын байгууллагууд худалдан авч болно.Гадаадаас зээл авах. Төсвийн алдагдлыг санхүүжүүлэх үндсэн аргаас хамгийн

хялбар нь зээл гэж тооцогддог. Гадаадаас зээл авч ашиглах нь валютын хомсдол бүхий улс орны хувьд хөрөнгө оруулалтын нэмэгдэл эх үүсвэр бүрдүүлэн эдийн засаг, нийгмийн хөгжлийн зорилтоо хэрэгжүүлэх нэг гол хэрэгсэл болдог.Ийм стратегийг барьж буй улс орнууд богино хугацаанд өсөлтийг буй болгохын

тулд өндөр хөгжилтэй, эдийн засгийн болон санхүүгийн нөөц бүхий орнууд, түүнчлэн олон улсын санхүү, зээлийн байгууллагуудтай хамтран ажиллаж стратегийн зорилтоо шийдвэрлэхийг эрмэлзэж байна.Түүнээс гадна төлбөрийн тэнцлийн түр зуурын алдагдлыг нөхөхөд гадаад

зээлийг ашигладаг байна. Ингэснээр тухайн улсын хөгжлийн зорилгод саад болж болзошгүй зарим хүндрэлээс урьдчилан сэргийлэх, тойрон гарах боломжтой болдог. Гэхдээ гадаад зээлийг үр ашиггүй зарцуулах, үйлдвэрлэлийн бус салбарыг санхүүжүүлэх нь Засгийн газрын төсөв болон төлбөрийн тэнцэлд учирч буй дарамтыг улам хүндрүүлдэг. Гадаад зээлийн хөрөнгийг бодлогогүй ашиглах нь эцсийн дүндээ өрийн дарамтад хүргэх аюул дагуулж байдаг.Зээл гэдэг бол түүнийг ашиглагч орон эдийн засгийн болон нийгмийн тодорхой

зорилтыг шийдвэрлэхийн тулд зээл олгогч орны засгийн газартай тодорхой нөхцөлтэй гэрээ байгуулж, түүнийг тус тусын хууль тогтоох байгууллагууд хэлэлцэн баталснаар санхүүжилтийн эрх үүсч, энэ мөчөөс эхлэн эргэн төлөгдөх хариуцлага үүсч байдаг, зээлдэгч орны засгийн газрын тухайн зээлд зориулан гаргаж буй төсвийн илүүдэл хуримтлал буюу эргэн төлөгдөх гадаад зардал юм.Зээлийг төрлөөр бол:

Засгийн газрын зээл1. Засгийн газрын бус зээл гэж ангилдаг. 2.

Нөхцлөөр нь:Төслийн буюу урт хугацааны хөнгөлөлттэй зээл (soft loan). Жилийн 2-3 хувийн 1. хүүтэй, төсөл хэрэгжиж байх хугацаанд үндсэн төлбөрөөс чөлөөлөгддөг, эргэн төлөгдөх хугацаа 30-40 жил байдаг.Ашиглагч орны төлбөрийн тэнцэл, төсвийн алдагдлыг нөхөхөд зориулагдсан 2. барааны зээл (сommodity loan). Барааны зээл мөн жилийн 2-3, 5 хүртэл хувийн хүүтэй эргэн төлөгдөх хугацаа 20-30 жил байдаг.Арилжааны зээл буюу (supplier credit).3. Маш богино хугацаагаар чөлөөт зах зээлээс авах яаралтай зээл (энэ төрлийн 4. зээл нөхцөл хүндтэй, хүү өндөртэй хугацаа маш богино (1 өдрөөс 3 сар хүртэл) гэж ангилж болно.

Хөнгөлөлттэй нөхцөлтэй зээлийн талаар Олон улсын банк, санхүүгийн нэр томъёонд “Хөнгөлөлтийн түвшин” гэдэг ойлголтыг хэрэглэдэг. Энэ хөнгөлөлтийн түвшингээр тухайн зээл хөнгөлөлттэй зээл үү, эсвэл арилжааны зээл үү гэдгийг тогтоодог байна. Хэрвээ тухайн зээлийн хөнгөлөлтийн түвшин 0-25% байвал

109


түүнийг хөнгөлөлттэй бус, арилжааны зээлийн ангилалд, хөнгөлөлтийн түвшин 25-100%-ийн хооронд байвал хөнгөлөлттэй зээлийн ангилалд, харин энэ түвшин 100% байвал буцалтгүй тусламж гэж ангилна.Зээл нэгэнт өр болж хувирдаг учир авсан зээлийг туйлын үр дүнтэй ашиглаж,

эргүүлэн төлөхөд авсан зээлээ ядаж 2 дахин нугалсан байхуйц байвал тухайн оронд ашигтай байх болно. Хэрвээ чадахгүй бол, ханшийн зөрүү, хүү, хугацаа хожимдуулсны торгууль, банкны үйлчилгээний зардал, батлан даагчийн зардал зэрэг элементүүд тохирсон нөхцөл дээр нэмэгдэж төлөгддөг учир маш өндөр эрсдэлтэй байдаг. Түүнчлэн өр тохиролцсон хугацаандаа эргэн төлөгдөхгүй бол хэтрүүлсэн өдрөөр

нь алданги тооцогддог. 1 жилээс дээш хугацаагаар төлбөрийг барагдуулахгүй бол зээлдүүлэгч оронтой хийх худалдаа эдийн засгийн харилцаанд хүндрэл үүсдэг. Энэ хүндрэл даамжирвал улс төрийн харилцааг ч муутгахад хүрнэ. Гаднаас зээл авах бодлого авсан зээлээ цаг тухайд нь өөрийн улс орны эдийн

засаг, ард түмний амьдралд дарамт учруулахгүйгээр төлж чаддаг байх ёстой. Үүний тулд доорхи арга механизмыг хэрэглэж, мөрдөх ёстой.Зээлийн хэмжээ, хязгаар. Хамгийн гол зорилтын нэг бол шинээр авах зээлийн

хязгаарыг ухаалаг, бодитойгоор тодорхойлох явдал мөн. Ихэнх улс орнууд “Зээлийн хязгаар”-ыг өөрийн орны эдийн засгийн хүчин чадлаас хамааруулан хэрэглэж байна. Өөрөөр хэлбэл, шинээр авах зээлийн хэмжээ зөвхөн тухайн жилд төлөх гадаад өрийн үндсэн төлбөрийн хэмжээтэй ойролцоогоор тэнцүү байх ёстой. Гэхдээ гадаад, дотоод зах зээлээс авах зээлийн харьцааг маш нарийн чанд сахих хэрэгтэй байдаг. Дотоод зах зээлээс авах зээл адаглаад л ханшийн эрсдэл байдаггүй ч санхүүжүүлэхээр зорьж буй объектын зардалд хүрэх нөөц бүрдүүлэхэд бэрхшээлтэй байдаг. Харин гадаад зээл дотоодын зээлээс илүү сайн нөхцөлтэй, ашигтай байх тохиолдолд гадаад зээлийнхээ тогтоосон хязгаарыг дахин авч үзэж болно. Эцэстээ тухайн улсын нийт өрийн хэмжээ, эдийн засагт сөргөөр нөлөөлөхөөргүй л байх ёстой.Зээлийн багцын бүтцийг зөв тодорхойлох. Зээлийн багцын бүтэц төлөгдөх

хугацааны хувьд урт байх төдийгүй хэмжээний хувьд боломжийн байх ёстой. Шинэ болон хуучин зээлийн нийлбэр дүн ирээдүйд төлбөрийг хэт бөөгнөрүүлж болохгүй. ОУСБ-аас “холбоогүй санхүүжилт” буюу “амьд мөнгө” ч гэж нэрлэгддэг шууд

санхүүжилт хийх явдал байдаг. Манай улс ОУВС-тай тохиролцсон хөтөлбөрийн хүрээнд ийм зээлийг ихэвчлэн авдаг бол АХБ болон 2 талын тохиролцоотой зээл “холбоотой зээл” буюу төслийн зээлүүдийг авч ашиглаж байна.Харин “чөлөөт” капиталын зах зээлийн харьцангуй өндөр хүүтэй зээл төсвийн

алдагдлыг яаралтай нөхөх зориулалттай, ийм “галын унтраах” зээл хожим шийтгэл болох эрсдэлтэй тул аль болох зайлсхийвэл зохино. Улсын өр бол хуваарийн дагуу урсгалаар ордог татварын орлогоос ялгаатай

хуваариас гадуур орж ирдэг учир урьдчилсан орлого ч гэж хэлж болно. Байнгын нөхөн санхүүжилт байхгүй тохиолдолд нэг удаа аваад зогсохгүй, хүүгийн төлбөр нэмэгдэн хойшид төлж барагдуулах шаардлагатай болно.Улсын өрийг янз бүрээр үнэлж ирсэн түүх байдаг. Эдийн засгийн сонгодог

онолчдын байр суурь бол улсын өрийг эсэргүүцсэн, няцаасан байх нь элбэг байдаг.

110


Улсын зарлага өрийн өсөлтөөс давж гарах нь хувийн эрэлтийг шахах үр дагавартай (сrowding оut)25 түүнчлэн улсын зарлагыг үр өгөөжгүй гэж үзсэнээс үүдэлтэй байна. Сонгодог онолчид улсын өр өөрийн чөлөөт шинж чанараас шалтгаалж татварын өсөлтийг бодвол бага эсэргүүцэлтэй тулгардаг гэж үзсэн. Улсын зарлага өрийн өсөлтөөс давж гарах нь ялангуяа, хүүгээс хамааралтай хувийн хөрөнгө оруулалт болон хувийн эрэлтийг шахаж түрэх үр дагавартайгаас гадна төсвийн зарлага бүтээмжгүй болж зардал нөхөгдөхгүй байгааг харуулж байгаа юм.Урсгал зардлыг урсгал орлого болох татвараар санхүүжүүлэх ба урсгал бус

орлого болох зээл онцгой зарлага, хөрөнгө оруулалт эсвэл цаг үеийн шинжтэй арга хэмжээг санхүүжүүлэх арга хэрэгсэл юм (объектэд хамааруулсан өрийн бодлого). Онцгой зарлага гэдэг бол ирээдүйд орлого олох зарлага, өөрийгөө хариуцах

нийтийн хөрөнгө оруулалт, ашиглах хугацаа тухайн төсвийн жилээс давж ирээдүйд хамаарах зарлага, урьдчилан харах боломжгүй хэрэгцээний улмаас үүссэн их хэмжээний зарлага зэрэг юм. Объектэд хамааруулсан өрийн бодлогоос гадна хорьдугаар зууны эхний хагаст

нөхцөл байдалд хамааруулсан өрийн бодлогын тухай их ярих болсон байна.Нөхцөл байдалд хамаарсан өрийн бодлого жишээлбэл, бүрэн бус ажил

эрхлэлтийн үед зээлээр санхүүжиж буй нийтийн зарлага баталгаатай, тэр ч байтугай нийт эдийн засгийн үүднээс хүсүүштэй байдаг. Энэ үзэл санаа Кейнсийн онолтой холбогддог. Мөн эдийн засгийн уналтын үед өрийн тэлэх бодлогыг дэмждэг, өсөлтийн үед ч ашигтай төслийг зээлээр санхүүжүүлэхгүй, илүүдэл бий болгох, обьектод хамааруулсан өрийн бодлоготой харьцуулахад даруу зан үйлийг зөвлөдөг, гагцхүү уналтын шатанд практикт ашиглах нь оновчтой байдаг. Ийм бодлого эсрэг хувилбартай нь харьцуулахад улс төрийн хувьд хялбар дэмжигддэг. Улсын өр хөрөнгө оруулалтыг гэхээсээ илүү урсгал зардлыг санхүүжүүлснээс нэмэгдэж байгаа юм.Улсын өр үлэмж их байхад урсгал зээлийг авч үүнийг шинэ зээлээр сольж

байдаг. Өөрөөр хэлбэл дахин өр тавьж байдаг. Өрийн байдал ба цэвэр шинэ өрийн өөрчлөлтийг тодорхойлогч чухал хэмжигдэхүүн нь өрийн байдал (нийт өсөн нэмэгдсэн зээлийн хэмжээ) ба жилийн цэвэр зээлийн өсөлт байдаг ба хамгийн чухал үзүүлэлтүүд юм. Өрийн байдал ба цэвэр шинэ өрийн өөрчлөлт 50-60 оны үед харьцангуй бага байсан ба түүнээс хойшхи жилүүдэд эрс өөрчлөгдөн, өрийн квот хүчтэй нэмэгдсэн юм. Цэвэр зээл нэмэгдэх нь санхүүжилтийн хомсдолтой нягт холбоотой байдаг. Зээлийн санхүүжилтийн өсөлтийн үр нөлөө ажиглах ёстой чухал шалгуур

үзүүлэлт юм. Өсөж байгаа эдийн засгийн үед зээлээр санхүүжих хялбар байдаг. Үүний урьдчилсан нөхцөл зээлээр санхүүжсэн зарлага өсөлтөнд эерэгээр нөлөөлөх явдал юм. Харин шилжүүлэг, хэтэрсэн хүчин чадлыг санхүүжүүлэхгүй байх нь зүйтэй. Улсын өрийн бүтцийн өөрчлөлтийн үр нөлөө зээлдүүлэгчийн, хүүгийн, өрийн

хугацааны бүтэц зэргээр тодорхойлогдоно. Улсын өрийн үлдэгдэл хугацааг урт хугацаагаар орлуулж богиносгох нь тэлсэн үр нөлөөтэй байдаг. Өсөн нэмэгдэж байгаа улсын өр эрх зүйн болон хуулийн хүрээнд зээлийг

25 Улсын өр, зээл нь мөнгөний эрэлтийг нэмэгдүүлж байгаа тул зээлийн хүүгийн түвшинг өсгөх үр дагавартай. Ингэснээр хувийн хөрөнгө оруулалт хийх боломжийг багасгаж, ирээдүйн үйлдвэрлэлийн чадавхийг бууруулна.

111


хязгаарлах боломжийг эрж хайхад хүргэж байгаа юм.Байршлын болон хуваарилалтын үр нөлөө гэж юу вэ? Улсын өр өнөө үеийн

юмуу ирээдүйн үеийн ачаалал мөн үү гэдгээс хамаарч янз бүрийн нөлөө үзүүлдэг байна. Хуваарилалтын үр нөлөө тэгш бус байдалтай холбоотой байдаг. Дотоодын зээл авах нь хувийн хэрэглээг тэр даруй хязгаарлахтай холбоотой

боловч буцааж төлснөөр ирээдүйд илүү ихийг хэрэглэх боломжийг олгодог. Өрийг төлөхөд ирээдүй үеийг татварт хамруулдаг. Ирээдүй үеийн бодитой ашиглагдах орлогыг багасгана. Иймд Өрийн үйлчилгээ ингэхлээр ирээдүй үеийн чинээлэг байдлын алдагдал юм. Түүнчлэн үнэ ирээдүйнхэнд суурилсан богино хугацааны сонгуулийн бэлэг (амлалт) улс төрийн бодлогоос ангид байлгах хэрэгтэй.

112


Зорилго Оролцогчдод Засгийн газрын тусгай сангуудын удирдлагын талаар мэдээлэл хүргэж гадаад орны тусгай сангийн талаарх бодлого зохицуулалттай харьцуулан хэлэлцэх замаар үйл ажиллагаанд нь оролцох, хянах хандлагыг ойлгуулах

Хичээлийн хэлбэр Хэлэлцүүлэг

Дэд сэдэв Монгол улсын Засгийн газрын тусгай сангууд1.

Гадаадын зарим орны тусгай сангууд2. ûн удирдлага, зохицуулалт

Цагийн хуваарилалт Хэлэлцүүлгийн зорилгыг танилцуулах Мэдээллүүдийг уншиж, бүлгээр хэлэлцэх Хамтарсан хэлэлцүүлэг, асуулт хариулт

10 минут

60 минут

20 минут


Засгийн Газрын Тусгай сангийн тухай Монгол Улсын хууль. 1. 2005 онNatural Recource Funds/ Stabilization funds International Experi-2. ence Mauricio Villafuerte 2009Аляскийн байнгын сангийн тойм3. www.apfc.org www.nationa4. lwww.miningtopnews.co5. m www.regjeringen.n6. o Норвегийн төрийн тэтгэврийн сан - Government Pension Fund 7. of Norway

10 СЭДЭВ: ЗАСГИЙН ГАЗРЫН ТУСГАЙ САНГИЙН УДИРДЛАГА

113


Дэд сэдэвМонгол Улсын Засгийн газрын тусгай сан1. Гадаадын зарим орны тусгай сангийн удирдлага, зохицуулалт2.

1. МОНГОЛ УЛСЫН ЗАСГИЙН ГАЗРЫН ТУСГАЙ САН

Засгийн газрын тодорхой чиг үүрэг, зорилтыг санхүүжүүлэх зорилгоор улсын нэгдсэн төсвөөс төвлөрүүлсэн хөрөнгө, түүнчлэн уг арга хэмжээнд зориулан олгосон хандив, буцалтгүй тусламжийн орлогыг Засгийн газрын тусгай санд байршуулдаг. Мөн гамшгийн хор уршгийг арилгах тодорхой арга хэмжээнд зориулан гадаад улс, олон улсын байгууллага, түүнчлэн гадаадын болон дотоодын аж ахуйн нэгж, байгууллага, иргэнээс Монгол Улсад өгсөн буцалтгүй тусламж, хандивыг зарцуулах, гүйцэтгэлийг тайлагнахтай холбогдсон харилцааг Монгол улсын тусгай сангийн тухай хуулиар зохицуулдаг. Тусгай сан дараахь төрөлтэй байна. Үүнд:

Хүний хөгжлийн сан; Аялал жуулчлалын сан; Байгаль хамгаалах сан; Эрсдлийн сан; Бүх нийтийн үйлчилгээний үүргийн сан; Дархлаажуулалтын сан; Жижиг, дунд үйлдвэрийг хөгжүүлэх сан; Засгийн газрын нөөц сан; Мал хамгаалах сан; Монгол Улсыг хөгжүүлэх сан; Нийгмийн даатгалын сан; Нийгмийн халамжийн сан; Соёл, урлаг хөгжүүлэх сан; Сургалтын төрийн сан; Тариаланг дэмжих сан; Улсын авто замын сан; Хилийн чанадад байгаа Монгол Улсын иргэдэд туслах сан; Хүүхдийн төлөө сан; Хөдөлмөр эрхлэлтийг дэмжих сан; Хөрөнгө оруулалт, хөгжлийн сан; Шинжлэх ухаан, технологийн сан; Эрүүл мэндийг дэмжих сан; Сэргээгдэх эрчим хүчний сан.

Тусгай санг:тусгай хуулиар зохицуулах сан; 1. эх үүсвэрийг нь 100 хувь төсвийн хөрөнгөөр бүрдүүлэх сан;2. эх үүсвэрийнх нь зонхилох хэсгийг төсвийн хөрөнгөөр бүрдүүлэх сан;3. эх үүсвэрийнх нь зонхилох хэсгийг буцалтгүй тусламж, хандиваар 4.

10 ХЭЛЭЛЦҮҮЛЭГТ ЗОРИУЛСАН УНШИХ МАТЕРИАЛ ЗАСГИЙН ГАЗРЫН ТУСГАЙ САНГИЙН УДИРДЛАГА

114


бүрдүүлэх сан гэж ангилдаг.Эрсдлийн болон нөөц сангийн хөрөнгийг захиран зарцуулах шийдвэрийг

Засгийн газар гаргана. Тусгай сангийн санхүүжилтийг Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн

тухай хуульд заасан журмын дагуу хийнэ. Засгийн газрын нөөц сангаас дараахь хэлбэрээр санхүүжилт олгоно:

урьдчилгаа олгож гүйцэтгэлээр санхүүжүүлэх буюу тухайн ажил, үйлчилгээний онцлог, шаардагдах хөрөнгийн хэмжээтэй уялдуулан үе шаттайгаар санхүүжүүлэх; шууд санхүүжүүлэх буюу ажил, үйлчилгээг гүйцэтгэсний дараа санхүүжилтийг бүрэн хэмжээгээр нэг удаа олгох.

Засгийн газрын нөөц сангийн хөрөнгөөр санхүүжүүлэх төсөл, арга хэмжээ, гүйцэтгэх ажил, үйлчилгээний онцлог, зарцуулах хөрөнгийн хэмжээг харгалзан санхүүгийн асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны төв байгууллага санхүүжилтийн хэлбэрийг тогтооно. Төсвийн ерөнхийлөн захирагч тусгай сангийн зарцуулалтын тайланг хагас, бүтэн

жилээр гаргаж, Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийн 39.2-т заасан тайланд тусган, санхүүгийн асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны төв байгууллагад ирүүлнэ. Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийн 64 дүгээр зүйлд заасан журмын дагуу тусгай сангийн хөрөнгийн зарцуулалтад хяналт, шалгалт хийнэ. Улсын Их Хурлын холбогдох байнгын хороо шаардлагатай гэж үзвэл тусгай

сангийн хөрөнгийн зарцуулалтын тайланг хэлэлцэж болно. Засгийн газрын нөөц сан, Монгол Улсыг хөгжүүлэх сангийн хөрөнгийн

зарцуулалтын явцад санхүүгийн асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны төв байгууллага хяналт тавина.Төсвийн ерөнхийлөн захирагч Засгийн газрын нөөц сангийн санхүүжилтээр

тухайн салбарт хэрэгжүүлсэн төсөл, арга хэмжээний хэрэгжилт, хөрөнгийн зарцуулалтад хяналт тавина.Засгийн газрын нөөц сан, Эрсдлийн сан, Монгол Улсыг хөгжүүлэх сангийн

хөрөнгийн ашиглалт, зарцуулалтын байдалд төрийн аудитын байгууллага хуульд заасан журмын дагуу аудит хийх эрхтэй. Эдийн засгийг макро түвшинд, түүний дотор улсын төсвийг дунд урт хугацаанд

тогтворжуулах, үндэсний санхүүгийн хуримтлалыг бий болгон арвижуулж, эдийн засгийн хараат бус байдлыг бүрдүүлэхэд чиглэсэн төрийн мэдлийн ойролцоогоор 56 хөрөнгийн сан олон улсын хэмжээнд байна.

Сангийн хөрөнгө Тооцсон төсвийн төлөвлөгөөт орлогоос давсан төсвийн бодит бүх 1. илүүдэл орлого ба төсвийн ашиг Уг сангийн үйл ажиллагаа буюу сангийн эх үүсвэрээр олон улсын 2. санхүүгийн зах зээлд санхүүгийн хөрөнгө оруулалт хийсэн үйл ажиллагаанаас олсон нэмэлт орлогоос бүрддэг.

Эдгээр 56 сангийн 35 буюу 62.5 хувь нь уул уурхайн орлогоос хөрөнгийнхөө үндсэн эх үүсвэрийг бүрдүүлдэг. 1950-иад оны дунд үед Кувейтын газрын тосыг түшиглэж, Кирибати аралд фосфаритыг дагаж үүссэн. 1970-аад оны сүүл, 1980-аад

115


оны эхээр түүхий эдийн үнэ өсч, Чили, Папуа, Шинэ Гвиней, Оман зэрэг оронд болон АНУ- ын Альяск, Канадын Альбертогийн сан гэх мэт хуримтлалын сан байгуулсан байна. 1990-ээд оны эхээр түүхий эдийн үнэ унаснаар Венесуэль, Ливи, Норвегид үүнээс сэргийлсэн сангууд бий болсон.Санг ихэвчлэн газрын тосны үйлдвэрлэл ихтэй орнуудад байгуулдаг байна.

Харин Номхон далайн арлын орнуудад уул уурхайн зэрэгцээ загасны аж ахуйг дагаж нөөц баялгийн сан үүсдэг байна.Санг удирдахад улс төрийн нөлөөллийг оруулахгүй байх, ашиг сонирхлын

зөрчил үүсэхээс урьдчилан сэргийлэхэд онцгой анхаарах ёстой. Үүнд: Дотоодод хөрөнгө оруулахгүй байх Дотоодын иргэдийн өмчийн бизнест хөрөнгө оруулахгүй байх Сангийн хөрөнгө, түүний ирээдүйд орох орлогыг барьцаалж зээл олгох, авахыг хориглох Ил тод байдлыг дээд зэргээр хангах Хяналт тавих тусгай бүтцийг бий болгох

Эрдэс баялгийн орлогоор сан байгуулах нь нилээд олон хүчин зүйлээс хамааралтай байдаг байна. Үүнд:

Ил тод байдлыг хангахад тохиромжтой. Баялгаас орох орлого хэрхэн зарцуулагдаж байгааг баялгийн эзэд болсон ард түмэн мэдэх боломжтой Хяналт тавихад тохиромжтой. Сангийн хөрөнгийг зориулалтын дагуу ашиглаж буй эсэхэд хяналт тавих боломжийг төр засаг, иргэний нийгэм, хувийн хэвшил, иргэдэд олгодог. Төсвийн гадуур хяналтгүй зарцуулахаас сэргийлэхэд ач холбогдолтой.Тогтворжилт. Газрын тос, зэс, алт зэрэг байгалийн бүтээгдэхүүний үнэ дэлхийн зах зээл дээр ихээхэн хэлбэлздэг. Уг хэлбэлзлээс шалтгаалан улсын төсөвт үүсэх хүндрэл, хомсдлоос сэргийлэх зорилгоор олонх санг байгуулдаг. Бүтэээгдэхүүний үнэ өндөр байхад санд төвлөрүүлсэн хөрөнгөд хүрэхгүйгээр улам баяжуулж, үнэ унасан тохиолдолд улсын төсвийг нөхөх зорилгоор сангаас хөрөнгө татах зарчмаар үйл ажиллагаа явуулдаг. Ингэснээ үнэ өндөр байх үед төсвийн зарлагыг хэт нэмэгдүүлэх, дараа нь үнэ буурахад зарлагаа санхүүжүүлэх боломжгүй болохоос сэргийлэх юм. Хуримтлал, хадгаламж. Хуримтлал үүсэх зорилгоор сан байгуулснаар нөөц баялгийг мөнгөн хэлбэрт шилжүүлж, тодорхой хэмжээгээр хадгалснаар үнэ цэнийг хойч үедээ зориулан хадгалах буюу нэмэгдүүлэх зорилготой. Харин санд хуримтлуулсан хөрөнгөөс олох ашгийг энэ үеийнхэнд зориулан зарцуулах боломжтай. Бусад хүчин зүйлс . Дотоодын үнийн хөөрөгдлийг хязгаарлах, валютын ханшийг өсгөхгүй байх зарчмаар Голланд өвчнөөс урьдчилан сэргийлэх, төсвийн үйл явцыг илүү хариуцлагатай болгох, орлогыг илүү хариуцлагатай зарцуулах сонирхолыг бэхжүүлэхэд эерэг үр дагавар авчирдаг.

116


2. ГАДААДЫН ЗАРИМ ОРНЫ ТУСГАЙ САНГИЙН УДИРДЛАГА, ЗОХИЦУУЛАЛТ

Казахстаны Үндэсний сан. Энэхүү сан улсын төсвийн дэлхийн зах зээлийн үнэ, ханшны өөрчлөлтийн хамаарлыг багасгах буюу тогтворжуулах, байгалийн баялгийн ашиг, орлогоос хойч үеийнхэндээ зориулан хуримтлуулах хадгаламжийг бий болгох зорилготой.

Үндэсний сангийн хөрөнгийн итгэмжлэгдсэн удирдлагыг Казахстаны Үндэсний банк хэрэгжүүлдэг. Үүнийхээ төлөө улирал бүр сангийн хөрөнгийн тодорхой хэсгийн 0.075 хувьтай тэнцэх хэмжээний төлбөр авдаг. Үндэсний сангийн хөрөнгө тогтворжуулалтын хэсэг, хадгаламжийн хэсэг гэж 2 хуваагддаг ба хадагаламжийн хэсгийг хөрөнгө оруулалтын зориулалтаар ашигладаг. Ингэхдээ 75 хувийг орлого тодорхой үнэт цаасны, 25 хувийг хувьцааны хөрөнгө оруулалтанд оруулдаг.

Хөрөнгө оруулалтыг зөвхөн гадаадын хөрөнгийн зах зээл дээр гадаад валютаар байршуулдаг. Тухайлбал, Казахстаны үндэсний сангийн активын гадаад удирдлагыг дэлхийн тэргүүлэх Citibank, Deutsche bank, ABN Amro зэрэг банкаар гүйцэтгүүлдэг байна.

Үндэсний сангийн талаар явагдсан хэлэлцүүлгийн үед иргэдэд ногдол ашиг хуваарилах талаар яригдаж байсан боловч бэлэн мөнгөний нэмэлт урсгал нэг талаар эдийн засаг, ялангуяа орон сууц, эрүүл мэнд, нийтийн үйлчилгээний салбарт сөргөөр нөлөөлж үнийн өсөлтийг хөөрөгдөнө. Нөгөө талаар, нефтийн үнэ огцом унасан нөхцөлд төр, нийгмийн үүргээ биелүүлж чадахгүйд хүрнэ хэмээн болгоомжилж, энэ арга хэмжээг авахгүй байхаар шийдвэрлэсэн байна.

Үндэсний сангийн орлого дараахь эх үүсвэрээс бүрддэг байна. Үүнд:Нефтийн салбарын шууд татвар: орон нутгийн төсөвт оруулахаас бусад салбарын ашгийн татвар, нөөц ашигласны төлбөр, үнийн өсөлтийн албан татвар, бүтээгдэхүүн хуваах хувийн төлбөр, байгалийн хий, түүхий нефтийн экспортын татвар, ашиглах эрхийн борлуулалтын татвар Нефтийн салбарын байгууллагаас орох шууд татвар: орон нутгийн төсөвт оруулахаас бусад байгууллагын ашгийн татвар, нөөц ашигласны төлбөр Хөдөө аж ахуйн зориулалттай газрыг худалдан борлуулсны төлбөрийн орлого БНКУ-ын татварын хууль тогтоомжоор хориглоогүй бусад татвар, орлого зэрэг багтана.

ОХУ-ын нөөцийн сан. Улсын төсвийн нэг хэсэг бөгөөд төсөвт орох нефть, байгалийн хийн орлого багассан үед төсвийн зарлагыг нөхөх, үндэсний эдийн засгийн нөхөн сэргээгдэхгүй байгалийн нөөцийн экспортын орлогоос хамаарах хамаарлыг багасгах, эдийн засгийн тогтвортой байдлыг хангах зорилготой.Нөөцийн сангийн удирдлагыг ОХУ-ын Сангийн яам хэрэгжүүлдэг. Хөрөнгийн

95 хүртэлх хувийг өндөр хөгжилтэй улс орны хөрөнгийн зах зээл дээр үнэт цаасны хэлбэрээр байршуулдаг. Нефть байгалийн хийн орлогоос жил бүрийн төсвийн тухай хуулиар улсын

төсөвт оруулах шилжүүлгийн хэмжээ, нөөц санд төвлөрүүлэх орлогын хэмжээг заадаг. Үүний дараа үлдсэн орлого Үндэсний баялгийн санд төвлөрдөг ба энэ хөрөнгийг Холбооны тэтгэврийн санг санхүүжүүлэхэд зориулдаг.

117


Чили улсын тогтвортой байдлын сан. Төсвийн хомсдолтой үед ашиглах, эсвэл улсын өрийг төлөх 2 чиглэлд сангийн хөрөнгийг ашигладаг. Жил бүр энэ сангийн хадгаламжаас ДНБ-ий 0.5 хувьтай тэнцэх хэмжээг тэтгэврийн нөөцийн сан руу шилжүүлдэг.Ирээдүйд энэ нөөцнөөс оюутнуудыг гадаадад сургах тэтгэлэгт ашиглах

магадлалтай гэж тооцож байгаа юм. Төв банк Сангийн яамны өмнөөс гадаад орнуудад хөрөнгө оруулж, хадгаламжаар өгдөг. Үүнийхээ төлөө Сангийн яамнаас 0.01 хувийн төлбөр авдаг. Хувьцаа арилждаггүй. Харин хөрөнгө оруулалтын 70 хувь нь АНУ-ын Засгийн газрын үнэт цаасанд, бусад нь Европ, Японд хөрөнгө оруулалтад байршдаг ажээ. Дотоодын хөрөнгө оруулалтад ашиглавал улс төрийн дарамтад их өртөх магадлалтай гэж болгоомжилдог.

АНУ-ын Аляскийн байнгын сан. Төсвийн алдагдлыг нөхөх, өнөө болон хойч үеийнхний тэгш байдлыг хангах зорилгоор үүсгэн байгуулсан сан юм. Аляскийн байнгын сангийн корпораци Аляскийн байнгын сангийн хөрөнгө

оруулалтын бодлогыг тодорхойлж хэрэгжүүлэх үүрэг бүхий төрийн өмчийн компани байдаг. Хөрөнгө оруулалтын төрөл бүрээр хөрөнгийн зах зээлийн хэрэгслүүдэд АНУ болон олон улсад байршуулдаг. Хөрөнгө оруулалтаас олох орлого мужийн эдийн засагт бэлэн мөнгөний тогтвортой урсгалаар орж ирдэг. Муж дотроо түлхүү хөрөнгө оруулах бодлогыг баримталдаггүй. Иргэддээ

ногдол ашиг олгодог. Орлогын газар дахь байнгын сангийн ногдол ашгийн хэлтэс шалгуурт тэнцсэн оршин суугчдад ногдол ашиг олгох ажлыг хариуцдаг.

2008 онд анх удаа мужийн захиргаа газрын тосноос орох орлого өндөр байгаатай холбоотойгоор оршин суугч бүрт 1200 доллар олгосон байна.

Норвегийн Төрийн тэтгэврийн сан. Газрын тосны компаниудын татвар, хайгуулын тусгай зөвшөөрөл, төрийн шууд санхүүжилтийн хүү, төрийн өмчит Stat Oil Hydro компаний ногдол ашгаас орлого үндсэндээ бүрдсэн. Норвегийн засгийн газрын эзэмшдэг Үндэсний баялгийн сан (Sovereign Wealth

Fund) болох Төрийн тэтгэврийн сан - Глобал (өмнө нь Төрийн нефтийн сан гэдэг байсан) Төрийн тэтгэврийн сан -Норвегè (өмнө нь Үндэсний даатгалын схемийн сан гэдэг байсан) гэсэн 2 сангаас бүрддэг.Олон улсын туршлагаас харахад байгалийн баялгийн сан бол төрөл бүрийн

үйлчилгээ үзүүлдэг “буяны” сан биш юм. Өнгөн талаас харахад нийгмийн халамжийн болон ажилгүйдлийн тэтгэвэр, тэтгэмжийн чиглэлтэй байгаа мэт байвч үнэн хэрэгтээ хожим улсын нэгдсэн төсөвт үүсч магадгүй хүндрэл бэрхшээлийг даван туулах зориулалттай байдаг аж.Тодруулбал, АНУ-ын Аляскийн байнгын санг эс тооцвол аль ч сан нийгмийн

халамж хэлбэрээр иргэддээ бэлэн мөнгө тараадаггүй гэсэн үг. Гэхдээ Аляскийн байнгын сангийн хувьд ийнхүү тараасан бэлэн мөнгө хатуу ширүүн уур амьсгал бүхий тодорхой нэг бүс нутагт иргэдийг амьдарч оршин суухад нь зориулсан урамшууллын арга хэмжээ болохоос нийт ард иргэдэд зориулагдсан нийгмийн халамж биш юм. Уул уурхайгаас олсон илүүдэл орлогоо төрийн мэдлийн санд төвлөрүүлж

хуримтлал бий болгох, энэ хөрөнгөөр олон улсын мөнгөний зах зээлд эргэлтэд оруулан дахин нэмэлт орлого олж буй нь тухайн улсуудад мөнгө илүүдээд, эсвэл

118


бүтээн байгуулалт хөгжлийн дээд цэгт хүрсэн хэрэг огт биш. Байгалийн баялгаас олж байгаа мөнгөний нөөц нэг талдаа үйлдвэрлэсэн

эцсийн бүтээгдэхүүнээр баталгаажаагүй учраас гэнэт олсон “олз” маягтай зүйл. Иймд түүнийг эдийн засгийн шингээх чадвараас хэтрүүлж гүйлгээнд гаргавал инфляцийг хөөрөгдөх, ямар ч хамаагүй үнэ хаялцаж импортын үнийг өсгөх, үнийн өсөлтийн өрсөлдөөн үүсэх зэргээр эдийн засагт тогтворгүй байдал үүсч болно. Үүнээс сэргийлж эдийн засгийн тогтвортой түвшинг хангах, тэнцвэрийг хадгалах зорилгоор уг мөнгөн хуримтлалыг зугуухан гүйлгээнд гаргадаг байна.

civil society participation in the budgetary process opt

Education