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SUDESTE ASIÁTICO, RUSIA Y AMÉRICA LATINA: EL FANTASMA DE LA CRISIS DE GLOBALIZACION

Hugo Fazio Vengoa *

Hace 150 años Carlos Marx afirmaba en el Manifiesto comunista que "Un fantasma recorre Europa, es el fantasma del comu-nismo". Difícilmente se puede sostener que esa amenaza tenga vigencia hoy en día. La caída del muro de Berlín, la de-sintegración de la Unión Soviética y la reorientación de China y Cuba hacia sis-temas que conjugan elementos plani-ficadores con capitalismo son una clara demostración de que el comunismo constituyó una fase en el desarrollo del siglo xx que, como lo señalara Erick Hobsbawm1 , culminó prematuramente: en 1989.

Pero ese aforismo puede resultar muy pertinente para denotar el sentimiento generalizado que se ha apoderado del mundo 150 años después que Marx es-cribiera su célebre libro: "Un fantasma recorre el mundo, es el fantasma de la crisis de globalización". Este año que ya se aproxima a su fin ha sido tan convulsio-nado desde el punto de vista económico que no han faltado voces que comparan la situación actual con la experimentada por el mundo en ese fatídico año de 1929.

Un reciente informe del Fondo Mo-netario Internacional publicado en el Fi-nancial Times del pasado 17 de septiem-bre anunció que el crecimiento mundial para 1998 será del 2%, menor a las pre-visiones anunciadas en mayo (3,1%) y la mitad de lo que el mismo organismo preveía en 1997:4,25% y que los oasis de prosperidad (Estados Unidos y Europa) ya estaban comenzando a manifestar los primeros síntomas de desgaste, so-bre todo en la industria manufacturera y en los intercambios con las regiones más azotadas por la crisis. Incluso en zonas aparentemente tan distantes del epicen-tro de esta crisis y tan poco "globaliza-das" como el África Subsahariana, se es-tima que la situación mundial ha hecho revisar a la baja la tasa proyectada de crecimiento real y se ha elevado en unos dos puntos el déficit de cuenta corriente (6% del PiB)2. Además de la incertidum-bre que depara la fragilidad de varias de las economías del Sudeste Asiático, del comportamiento ulterior que tengan cuatro regiones y países depende la evo-lución en un futuro cercano de la econo-

* Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.

1 Erick Hobsbawm, Historia del Siglo xx, Barcelona, Crítica, 1997. 2 "Efectos de la crisis de Asia en otras regiones", en Finanzas y Desarrollo, Washington, septiembre de

1998, p. 14.

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mía mundial: la crisis financiera japo-nesa, las incertidumbres que depara el futuro de Rusia, la estrategia monetaria de China y la inestabilidad de América Latina3.

Independientemente de si los acon-tecimientos actuales son más intensos que los de la "Gran Depresión", lo que resul-ta evidente es que una vez que queden atrás los efectos de esta gran crisis, el pa-norama mundial con seguridad va a ser diferente al que hemos conocido en los ocho primeros años de la década de los noventa.

Dos tipos de escenarios se pueden prever: el primero es que la crisis econó-mica asiática y sus efectos en otras lati-tudes, a lo que cabría sumar las políticas restrictivas aplicadas en el Viejo Conti-nente para dar nacimiento al euro4, pue-den significar "la segunda caída del muro de Berlín", como decía uno de los arqui-tectos del modelo económico chileno, Jorge Pinera5, inmediatamente después del estallido financiero en el Asia Pacífi-co. Es decir, como resultado de la crisis puede ocurrir que los países en proble-mas practiquen políticas de liberalización, desregulación y privatización, lo que se traduciría en un ulterior fortalecimiento y universalización del modelo liberal de corte anglosajón.

El otro escenario viene sugerido por los recientes cambios electorales en Eu-ropa, que pueden interpretarse como

una reacción ciudadana en contra de los desequilibrios sociales que han generado las políticas macroeconómicas y financie-ras inducidas por los órganos comunita-rios de la Unión Europea. En ese sentido, una reacción socialdemócrata constitu-ye un llamado de atención de que el mercado no conduce a ningún mundo ideal y que se requiere conservar la au-toridad y el poder de los órganos de re-gulación. De otra parte, seguramente se fortalecerá la sensibilidad en torno a que los modelos económicos deben ser social-mente justos. Todo ello puede redundar en un debilitamiento de las tendencias que comúnmente se asocian con la globa-lización y en un fortalecimiento de mo-delos de desarrollo que, sin renegar del mercado y de la interdependencia, se ale-jen del fundamentalismo esencialista.

Difícil es por el momento decir cuál de estos dos probables esquemas triun-fará o si se optará por un modelo híbrido que conjugue indistintamente elementos de ambos o si se profundizará la división del mundo en divergentes modelos de acumulación y desarrollo. Lo único que por el momento podemos hacer es tratar de comprender la profundidad de esta crisis así como los factores que la han de-tonado para distinguir algunos elemen-tos que nos permitan entender la tra-yectoria que, probablemente, seguirá el mundo en su conjunto en los años veni-deros.

3 Le Monde, 18 de septiembre de 1998.

4 Véase Hugo Fazio V, "La batalla del euro ha comenzado", en Análisis Político No. 33, enero-abril de 1998.

5 Le Monde, 12 de julio de 1997.

Sudeste Asiático, Rusia y América Latina

Con esta preocupación en mente, di-vidiremos el trabajo de la siguiente ma-nera: en un primer momento, realizare-mos una breve comparación de la crisis del Sudeste Asiático con situaciones simi-lares que se presentaron en Europa en los años 1992 y 1993 y en México y Amé-rica Latina a finales de 1994 e inicios de 1995. Este proceder nos permitirá distin-guir la especificidad de la crisis asiática. En segundo lugar, veremos cómo esta cri-sis de alcance global ha afectado a Rusia y a nuestro continente y, por último, a manera de conclusión, intentaremos ex-traer algunas conclusiones útiles para los países latinoamericanos.

UNA MIRADA A LA DINÁMICA DE LAS CRISIS DE 1992 Y 1994

Desde inicios de la década de los años noventa tres grandes crisis han sacudido al mundo. La primera tuvo lugar en Eu-ropa poco después de aprobado el Tra-tado de Maastricht. Esta crisis financiera atacó al Sistema Monetario Europeo, SME, y en ese entonces pareció poner en en-tredicho la posibilidad de seguir avan-zando en el proceso de integración mo-netaria que debía conducir a la creación de la moneda única.

El factor detonante fue la reunifica-ción alemana. El Bundesbank se había comprometido con una política mone-taria restrictiva para combatir el recalen-tamiento y la inflación producidas por los gastos de la reunificación de las dos Alemanias. El aumento de las tasas de interés y la mejor remuneración del mer-cado financiero alemán atrajeron los ca-pitales internacionales. Esto repercutió en los restantes países europeos, los cua-

les mantenían artificialmente la paridad de sus monedas para conservar bajos los costos de importación y contener la in-flación sin tener que llegar a situaciones extremas en materia de salarios y gasto social.

El desencadenamiento de la crisis se inició en septiembre de 1992 con el de-senganche de la markka finlandesa del ecu y la caída de las monedas más débi-les de la Comunidad Europea: la lira ita-liana y la libra esterlina. La especulación se abalanzó sobre ellas y en pocos días se depreciaron entre un 20% y un 30%. El franco francés pudo capear el tempo-ral porque dispuso de 160 mil millones de francos en divisas y contó con el apo-yo incondicional del Banco Central ger-mano para mantener la estabilidad de la moneda.

No obstante la concertación de los ban-cos centrales, la especulación prosiguió su curso. Las divergencias de la clase po-lítica francesa en torno a la pertinencia de mantener el franco fuerte y la deci-sión de los directivos del Bundesbank de no rebajar las tasas de interés hicieron explotar el SME. Los ministros de finanzas de los Doce decidieron, el lo. de agosto de 1993, aumentar el margen de fluctua-ción de las monedas comunitarias que participaban en el mecanismo de inter-cambio del sistema a un 15% en lugar del 2,25% anterior. La ampliación de la banda de oscilación se tradujo de hecho en que, a partir de ese momento, cada país miem-bro podía practicar una política monetaria casi completamente autónoma. Ello signi-ficaba que no sólo cada gobierno disponía de un mayor grado de independencia para valorizar su moneda, sino además para definir una política económica mucho

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más autónoma frente a las directrices co-munitarias. No fue gratuito que Jacques Delors calificara esa decisión "como la peor para Europa"6.

Esta crisis del sistema monetario eu-ropeo fue un fiel testimonio de las difi-cultades que enfrentaban los países co-munitarios para realizar la convergencia hacia la unión económica y monetaria. La caída de la mayoría de las monedas entrañó para esos países un aumento en el costo de las importaciones, lo cual es-timuló un crecimiento de las tendencias inflacionarias. Algunos beneficios, como las que obtuvieron España, Italia, Sue-cia y el Reino Unido, como resultado del desenganche de sus monedas del Sistema Monetario Europeo, lo que les permitió au-mentar sensiblemente sus exportaciones, al cabo de poco tiempo tuvieron que co-menzar a ser abandonados. En condicio-nes de tránsito hacia la moneda única, el único mecanismo de control inflaciona-rio real de que se disponía en ese momen-to consistía en la adopción de políticas de reducción salarial y de disminución del gasto social, imposibles de generali-zar en momentos en que las huelgas y el descontento social se hacían sentir con gran fuerza en Francia, Alemania, Espa-ña, Italia y Bélgica.

No obstante esta crisis, ya desde los años ochenta, el avance hacia la unión monetaria había recibido un sólido estí-mulo que se fortaleció con la liberaliza-ción del movimiento del capital entre los Estados miembros. A no ser en situacio-nes particulares como las de 1992, aque-llos países que tenían monedas débiles

ya no podían impedir la fuga de capita-les a través de la manipulación de las ta-sas de cambio y de interés. Tuvieron fi-nalmente que enganchar sus monedas al marco. De ahí a la moneda única no había más que un paso.

La crisis financiera europea si bien afectó a algunas de las grandes econo-mías del planeta, no desbordó los mar-cos regionales y no derivó, por ende, en una crisis de dimensión mundial. Con el tiempo, este remezón financiero contri-buyó para que la clase política de los paí-ses miembros de la Unión Europea to-mara mayor consciencia de la necesidad de crear una moneda única que impi-diera que el país más poderoso utilizara las tasas de interés en beneficio propio y que los otros, los más débiles, dejaran de practicar devaluaciones competitivas que de modo recurrente paralizaban los esfuerzos de concertación de las políti-cas monetarias y financieras.

La segunda crisis se presentó en di-ciembre de 1994 y tuvo como epicentro a México, país que registraba graves de-sequilibrios macroeconómicos en con-diciones en que se aplicaba una política monetaria expansiva, a lo que se sumó una serie de hechos políticos y sociales que comprometían la estabilidad del ré-gimen. El lo. de enero de 1994, el preciso día en que entraba en vigencia el acuer-do suscrito por México con Estados Uni-dos y Canadá para crear una zona de li-bre comercio en América del Norte (el NAFTA), el Ejército Zapatista de Libe-ración Nacional desencadenó una insu-rrección en el sureño estado de Chiapas.

6 Le Monde, 3 de agosto de 1993.

Sudeste Asiático, Rusia y América Latina

Los objetivos del movimiento eran la realización de elecciones sin fraude, acabar con la corrupción, protestar con-tra la entrada en vigor del tratado de libre comercio de América del Norte y exigir la repartición de tierras.

Este levantamiento armado no fue, sin embargo, un hecho aislado. El 23 de mar-zo de ese año, en Tijuana, al finalizar una reunión electoral, fue asesinado el can-didato del PRI a la Presidencia, Luis Do-naldo Colosio. Este hecho golpeó dura-mente la opinión pública y tuvo directas repercusiones en las finanzas mexicanas, lo que llevó al Departamento del Tesoro y a la Reserva Federal a otorgar una lí-nea de crédito de US$ 6.000 millones para sostener el peso mexicano y menoscabar las inquietudes del mercado financiero. La ola de violencia siguió su escalada. El 28 de septiembre fue asesinado José Francisco Ruiz Massieu, Secretario Ge-neral del PRI, uno de los principales ideólogos del partido gobernante y actor fundamental en el proceso de moderni-zación y democratización del mismo.

Un informe del Banco de México cifró el impacto que tuvieron estos acontecimien-tos políticos en las reservas mexicanas:

Se estima que el asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colo-sio, le costó al país la salida de US$ 10.338 millones. La tensión política en Chiapas tuvo un impacto en las reservas de US$ 1.549 millones. La efervescencia política que causó el amago de renuncia del mi-nistro de Gobernación del presidente Sali-nas, jorge Carpizo, provocó también una fuga de capitales de US$ 2.902 millones y

el asesinato de Francisco Ruiz Massieu derivó en una pérdida en reservas de US$ 3.173 millones7.

En este adverso contexto político, México, el otrora mejor alumno del Fon-do Monetario Internacional, en diciem-bre de 1994, se hundió en una profunda crisis financiera. El incremento del défi-cit de la balanza de pagos corrientes que de US$ 13.900 millones en 1991 aumentó a los US$ 28.900 millones en 1994, debi-do al enorme desequilibrio de la balanza comercial que bordeó los US$ 24.000 mi-llones y una estrepitosa disminución de las reservas internacionales que en un año se contrajeron de US$ 24.000 millones a US$ 6.500 millones, en condiciones en que el endeudamiento externo no de-jaba de aumentar, aproximándose a los US$ 150.000 millones, obligó al recién electo presidente Ernesto Zedillo, a anun-ciar la devaluación del peso. Al igual que ocurriera en Europa años atrás, la es-peculación se hizo sentir en toda su di-mensión, lo que desencadenó la espiral de la crisis. Sólo gracias al oportuno apo-yo del presidente norteamericano y de la banca multilateral, México pudo be-neficiarse de un importante paquete de ayuda por un monto superior a los US$ 40.000 millones.

Pese a que la crisis fue el resultado de la conjugación de un enrarecido ambien-te político, caracterizado por la violencia política y la movilización social, y el deterioro de los principales indicadores macroeconómicos, como producto de la aplicación de una estrategia de creci-miento fundamentada en la presencia

7 Base de Datos del Cenda, Santiago de Chile, 14 de febrero de 1995.

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masiva de capitales foráneos, eventuali-dades de orden externo contribuyeron también a agravar la delicada situación del país azteca.

Lester Thurow, en su trabajo La crisis del capitalismo, al respecto, escribió que:

Si uno quiere saber las causas funda-mentales de la crisis mexicana será mejor echar un vistazo a los Estados Unidos. Debido a las bajas tasas de interés banca-rio destinadas a combatir la recesión nor-teamericana de 1990-91, cientos de millo-nes de dólares pasaron de las cuentas de ahorro norteamericanas a los fondos mutuales de altos rendimientos. Para pa-gar más altos rendimientos, los gerentes de los fondos mutuos tenían que obte-ner más altas ganancias y con esa finali-dad enviaban su dinero a México. Cuan-do las tasas de interés de Estados Unidos volvieron a subir, los mismos gerentes comenzaron a repatriar el dinero. Con el dinero que salía a montones y manejan-do un déficit en la cuenta corriente, era sólo cuestión de tiempo hasta que México agotara sus reservas de divisas (...). Al te-ner información interna con respecto a lo que estaba sucediendo con sus men-guantes reservas de divisas, los ciudada-nos mexicanos comenzaron una estam-pida en pos del éxito financiero. Una vez que los extranjeros se enteraron de lo que estaba sucediendo, ellos también co-rrieron tras el éxito8 .

La crisis financiera mexicana no fue, empero, un fenómeno exclusivamente na-cional. Rápidamente se propagó por va-rios países latinoamericanos (el efecto tequila). Brasil asistió en pocos meses a una masiva fuga de capitales y casi se re-

pitió una situación análoga a la azteca en la República Argentina. La semejan-za en el comportamiento de varios indi-cadores macroeconómicos y financieros avalaba la pertinencia de esta compara-' ción. Al igual que en México, en Argen-tina existía un abultado déficit del comer-cio exterior (US$ 5.400 millones) y un deficiente comportamiento de la balan-za de pagos. Pero el factor de mayor ries-go era que en el país austral la moneda nacional también se encontraba enorme-mente sobrevaluada lo que hada evidente una radical transformación en tipo de cambio fijo. En este país el temporal pudo ser capeado porque existía confianza por parte del mercado financiero y de la co-munidad internacional en las habili-dades del ministro Domingo Cavallo, y porque era evidente que no habría de-valuación, por lo menos, hasta después de las elecciones presidenciales previs-tas para el 14 de mayo de 1995, en las que Carlos Menem se presentaba para su reelección. Por su parte, la devaluación en el corto plazo era improbable porque desataría la espiral de la inflación, cuya contención era el eje central del proyecto económico argentino.

Estas dos crisis que acabamos de re-señar, e inclusive si llevamos la analogía a la situación que se vivió en América La-tina a inicios de la década de los ochen-ta, tienen en común el hecho de que se produjeron en condiciones de desequi-librio macroeconómico y, a veces, tam-bién político, y que un factor decisivo re-sultó ser el comportamiento de las tasas de interés en Alemania para Europa y

8 Lester Thurow, El futuro del capitalismo, Buenos Aires, Javier Vergara Editor, 1996, p. 242.

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en los Estados Unidos en lo que respecta a América Latina. No obstante, el impac-to que tuvieron en otros mercados, estas crisis no desbordaron los marcos regio-nales y por ello no pueden catalogarse como crisis mundiales.

LA CRISIS ASIÁTICA: PRIMERA CRISIS DE GLOBALIZACIÓN

El tercero y más importante remezón que ha sacudido a la economía mundial, se inició en julio de 1997 en el SudesteAsiá-tico y sus efectos todavía se hacen sentir en regiones y países tan distantes como América Latina y Rusia.

Al igual que en los casos anteriores, en la crisis del Sudeste Asiático estuvo también presente un fuerte e inesperado aumento en la cotización de la divisa norteamericana. Esta tendencia de apreciación del dólar se había iniciado en 1996 y fue esto lo que llevó a los países del Sudeste Asiático a verse en la incapacidad de mantener la paridad con el dólar en razón del deterioro de su balanza comercial9 . En 1997, el dólar se apreció un 12,1% con respecto al yen y un 15,3% si se le compara con el marco.

La crisis comenzó con la devaluación el 2 de julio de 1997 del bath tailandés. El factor que desencadenó la crisis en este país fue un déficit de cuenta corriente de 7% del PIB. La devaluación si bien mejoró la competitividad de las exportaciones provocó un duro golpe en los sectores que habían contraído deu-

das en monedas extranjeras y tuvo un impresionante impacto inflacionario y contractivo. El bath posteriormente contagió y arrastró la caída con respecto al dólar de las monedas de Filipinas, Malasia, Singapur, Indonesia, Corea y Japón. En diciembre de 1997, la moneda indonesia se había devaluado en un 52,5% con respecto a la cotización que tenía el lo. de julio de ese mismo año, la tailandesa, un 42%, la coreana un 48%, la malasia un 33%, la filipina un 30% y el dólar de Singapur un 13,5%.

Como lo demuestran estas experiencias, escasos son los países que han logrado mantener los tipos de cambios fijos y, por lo general, son éstos los más duramente golpeados por la especulación fi-nanciera. Siempre se llega a un momento determinado en que se desmoronan como resultado de desequilibrios que tienen lugar en el sector externo, por la casi inevitable acción especulativa o por el propio accionar de capitales que buscan protección en una moneda distinta a la local. Desde 1992, Finlandia, Noruega, Reino Unido, Italia, España, Portugal, México, la República Checa, Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas, Corea del Sur y Vietnam debieron abandonarlos10.

Un primer elemento interesante de esta crisis es que no sólo los países del Asia Pacífico que registraban desequilibrios macroeconómicos sufrieron una caída de sus principales indicadores. Singapur, con una economía muy sana,

9 Francpis Chenai, "La face financiére d'une crise de superproductíon", en Le Monde Diplomatique, Pa rís, febrero de 1998.

10 Hugo Fazio R., El "tigre" chileno y la crisis de los "dragones" asiáticos, Santiago, Lom Ediciones, 1998, p. 37.


que disponía de elevadas reservas inter-nacionales (US$ 75.000 millones) y un significativo superávit en su cuenta co-rriente también sufrió la depresión de su moneda (el dólar de Singapur), aun cuando en una dimensión mucho me-nor. Una situación parecida se presentó en Taiwan, país que si bien no fue arras-trado por la vorágine de la crisis, tuvo que recurrir a la devaluación para soste-ner la competitividad de sus exporta-ciones. En tal sentido, la crisis afectó al conjunto de la región, con efectos muy dispares en unos y otros casos.

El segundo elemento que se despren-de de esta crisis es que sus inmensas proporciones y el efecto de "contagio" fue el producto de que todos estos paí-ses han concebido modelos de acumula-ción y crecimiento con base en el desa-rrollo del sector externo a lo que se suma el enorme peso que tiene el comercio in-trarregional (40,4% del total de exporta-ciones)11, que agrava en lugar de mini-mizar el impacto.

Para el conjunto de la región, las co-locaciones en el extranjero representan un porcentaje elevado del PIB: mientras los países europeos registran un prome-dio de relación exportaciones/PlB del 22% y Estados Unidos del 13%, los paí-ses más afectados por la crisis en Asia al-canzan una participación elevada: Sin-gapur 132%, Malasia 80%, Tailandia 31%, Corea del Sur 27%, Filipinas 25% e Indonesia 24%. La importancia del sec-tor exportador en estas economías se convirtió en una agravante de la crisis

en la medida en que todos estos países son muy vulnerables a los vaivenes del comercio exterior y también porque, cuando, con la devaluación quisieron equilibrar sus cuentas corrientes se en-frentaron a un contexto regional que exacerbaba la competición por nuevos mercados en condiciones en que las im-portaciones tendían a estrecharse.

Sin embargo, lo más importante es que por sus características así como por sus dimensiones, la crisis asiática mues-tra tendencias diferentes a la europea de 1992 y 1993 y a la mexicana de 1994. Si bien, también en estos países se obser-vaban desequilibrios macroeconómicos y en algunos agudos problemas políti-cos, como la Indonesia de Sukharto donde se produjo un impresionante le-vantamiento popular contra el dictador, las circunstancias que desencadenaron esta crisis obedecen más a una lógica de funcionamiento de la economía mun-dial que a factores internos (como en México) o regionales (como en Europa). Dicho en otras palabras, la magnitud y duración de la crisis es imputable a la globalización de los mercados financie-ros y de la economía más que a proble-mas económicos internos.

Varias característica de estos países convirtieron a esta crisis en un aconteci-miento específico: el carácter principal-mente privado del endeudamiento exte-rior, las interconexiones de las economías dependientes de los mercados externos, la incapacidad de Japón, debido a sus propias dificultades para desempeñar

11 John Lipsky, "Crisis de Asia. Una perspectiva de mercado", en Finanzas y Desarrollo, Washington, junio de 1998.


un papel similar al de Estados Unidos en relación con México en 1994, la entra-da de Japón y Corea en la crisis, es decir, que la crisis afectó por igual a dos de los países más grandes, países que eran, a su vez, los principales receptores de las exportaciones de los Estados más afecta-dos. En 1997, más del 50% de los inter-cambios de Tailandia, Indonesia, Malasia y Filipinas y China eran intrarregionales y de ellos la mitad se realizaba con Ja-pon12.

La crisis asiática es una crisis que pue-de catalogarse de larga duración porque se extiende por diferentes países y por-que ha conducido a sensibles transfor-maciones en las estructuras de la pro-piedad, ha significado el inicio del desmonte de los concentrados sistemas patrimoniales de la propiedad y, por úl-timo, porque se ha traducido en un punto importante de inflexión que está acele-rando la transnacionalización de estas economías. No está de más señalar que en la magnitud de la crisis asiática ha in-fluido igualmente la debilidad de los sis-temas financieros y el estrecho vínculo que guardan con el Estado. La impor-tancia de este vínculo con el Estado ra-dicaba en que el apoyo de éste creaba la idea en los bancos y en las grandes em-presas que no se les dejaría quebrar, au-mentando así la cuantía de las operacio-nes especulativas y riesgosas13.

En dos sentidos esta crisis adquirió proporciones mundiales. Primero, por-que involucró a dos Estados altamente

industrializados -Corea del Sur y a Ja-pón- y, segundo, porque indujo a una drástica caída en los precios de numero-sos productos básicos, lo que afectó du-ramente a economías de regiones distan-tes como la latinoamericana.

En la crisis coreana intervinieron fac-tores políticos y económicos. Entre los primeros se encontraba la proximidad de la elección presidencial, que augura-ba el triunfo del candidato de oposición, el cual suscitaba serios recelos por parte de la banca internacional, y entre los se-gundos cabe mencionar la caída de las reservas internacionales de US$ 22.500 millones en octubre a US$ 6.000 millo-nes a comienzos de diciembre y la eleva-da deuda externa (US$ 154.000 millones en 1997), buena parte de la cual era de corto plazo.

De otra parte, ésta es una crisis de globalización no sólo porque involucró a un amplio abanico de países, sino por-que su rápida difusión fue estimulada por las facilidades que existen para el veloz movimiento de los capitales a través del planeta. La novedad que reviste esta cri-sis es que como se produce en un con-texto de internacionalización de las economías, el movimiento mundial de capitales adquiere una gran autonomía. Esto precisamente es lo que ha permiti-do que, no obstante la crisis se iniciara en un país de escaso peso en la econo-mía mundial, como Tailandia, se convir-tiera en el inicio de un acontecimiento que alcanzó dimensiones planetarias.

12 Francois Chesnais, "La crise menace les digues de l'economie mondiale", en Le Monde Diplomatique, París, septiembre de 1998.

13 Hugo Fazio R., op. cit., p. 14.


Esta globalización financiera no se debe entender a la manera como usual-mente es utilizada por los medios de comunicación, a saber: como el surgi-miento de una espacialidad financiera única a escala mundial. La globalización financiera se ha nutrido de numerosos procedimientos que emplean los agen-tes básicamente privados para soslayar las reglamentaciones multilaterales y na-cionales, lo que mina el poder de los Esta-dos, desvirtúa la relación entre mercados y Estados y acaba con los compromisos nacionales14. Dicho en otras palabras, si realmente hiciésemos frente a una ge-nuina globalización financiera, este tipo de desequilibrios no podría tener lugar porque en todos los países "globaliza-dos" se emplearían normas similares. Lo que en realidad significa esta globaliza-ción financiera es que el capital inter-nacional fluye a través de las fronteras para sacar tajada de las diferencias na-cionales.

De modo más preciso, el sistema fi-nanciero internacional a través de tres procedimientos ha contribuido al esta-llido y a la profundización de esta crisis en el Sudeste Asiático: primero, por la excesiva disponibilidad de créditos de corto plazo que pueden eliminarse con demasiada rapidez; segundo, por la de-masiada fácil capacidad de los especula-dores de hacer grandes utilidades en un círculo descendente, provocando que un ajuste se transforme en pánico; y ter-cero, por los métodos del típico paquete

de rescate del FMI que tienden a conver-tir las crisis económicas en políticas15.

También desde otro ángulo puede considerarse esta situación como una crisis de globalización. La inclinación a poner en práctica modelos de desarro-llo, cuyo eje central se ubica en el sector exportador, conduce a exacerbar la com-petición por recursos, mercados y tecno-logía. En este plano, uno de los principa-les problemas que han debido afrontar los "dragones" asiáticos en los últimos años es el peso desmedido que ha alcan-zado China en la economía regional y mundial.

Antes de la crisis, en 1991, Tailandia y Malasia, por ejemplo, recibían respecti-vamente el 10% y el 20% de todas las in-versiones extranjeras que se realizaban en Asia. En 1994 su participación dismi-nuyó al 1,3% y al 8% mientras que a Chi-na se destinaba el 67%. Una situación análoga se presenta a nivel del comer-cio. El gran crecimiento de las exporta-ciones chinas se ha realizado a expensas de los países del Sudeste Asiático. En tal sentido, se puede inferir que los impor-tantes déficit comerciales y de cuenta corriente que han registrado estos paí-ses son imputables en gran medida a la política china de estructurar también su crecimiento con base en el desarrollo de las exportaciones.

De otra parte, la importancia que ha alcanzado China en la economía mun-dial ha llevado a numerosos empresarios del sudeste asiático a realizar grandes

14 Jacques Adda, La mondialisation de l'economie, París, La Decouverte, 1997, tomo 1, pp. 62,94.

15 Base de datos de Cenda, Santiago de Chile, 2 de marzo de 1998.


inversiones en este país para beneficiar-se de los bajos salarios que registran los productos de exportación desde este país. China, por ejemplo, ha atraído a 16.000 filiales de transnacionales, sobrepasan-do a Estados Unidos y Alemania en lo que respecta a este tipo de inversiones16 . Este país fue asimismo en 1993 el se-gundo receptor de inversión extranjera directa (IED) en el mundo, con aproxi-madamente US$ 46 mil millones, sólo superado por las inversiones en EE.UU., donde la IED ascendió a US$ 49 mil mi-llones. Un dato que permite visualizar la importancia que las corporaciones inter-nacionales le asignan a China es que la inversión extranjera directa en este país dobló la registrada en 1993 por América Latina, el África Subsahariana y el Me-dio Oriente en su conjunto.

Por sus dimensiones y su peso eco-nómico y político, el papel desempeña-do por China debe ubicarse en el centro de cualquier explicación de esta crisis. Por el hecho de que China no haya sido arrastrada por la vorágine de la crisis, ello no significa que este país no sintiera los efectos recesivos de los países veci-nos. China está protegida por sus im-portantes reservas de divisas (US$ 125 mil millones) y por su escaso nivel de endeu-damiento público interno (aproximada-mente el 5% de PIB), lo que le permite cubrir, en caso de necesidad, las deudas contraídas por sus bancos sin poner en peligro los equilibrios financieros17.

Pero tal vez más importante que ello es que mientras los otros países del Sudes-te Asiático han sido receptores de gran-des cuantías de capitales especulativos de corto plazo que se utilizaron para equilibrar las cuentas internas o se des-tinaron a la especulación inmobiliaria, China ha sido un lugar de ubicación de capital principalmente productivo, de lar-go plazo, que genera nuevas fuentes de trabajo y oportunidades para consolidar su inserción en la economía interna-cional.

China, no obstante, no ha sido del todo ajena a la crisis. Mientras en los años anteriores registraba tasas de crecimiento superiores al 10%, las previsiones de cre-cimiento para 1998 se sitúan en el 7%. En buena parte esta merma en el crecimien-to es el producto de la prolongada e ines-table situación económica regional. Esta tasa de crecimiento, de por sí envidiable, es completamente insuficiente para su-plir las necesidades del país. Las autori-dades consideran que un 87o es el mínimo necesario. Por debajo de ese porcentaje, se considera que no basta para generar suficientes empleos y mitigar así el auge del desempleo provocado por el "aligera-miento" de las 300 mil empresas públicas -se prevé 3.500.000 de desempleados en 1998- y la reducción de una administra-ción pública sobredimensionada. Las ne-cesidades de crecimiento son aún más importantes dado que la fábrica, casi siempre de grandes proporciones, no era

16 Frédéric F. Clairmont y John Cavanach, "Sous les aíles du capitalisme planétaire", en Le Monde Diplo- matique, París, marzo de 1994.

17 Stephen Cohén, "Le commerce mondial otage de la Chine?", en he Monde Diplomatique, París, enero de 1998.


sólo una fuente de empleo, sino que tam-bién proporcionaba una vivienda, aten-ción médica, una jubilación e incluso, hasta hace poco, era un lugar donde se distribuían los alimentos básicos18.

China se enfrenta a un gran dilema: o se traza como objetivo continuar con su impresionante expansión económica y devalúa el yuan y, de ese modo reacti-va las exportaciones, o mantiene la pa-ridad de su moneda, ve mermada par-cialmente su capacidad de ampliar sus potencialidades de exportación y se convierte así en un actor con el cual la economía mundial tendrá que contar. En Pekín no son pocos los partidarios de la devaluación ya que se prevé en 1998 un crecimiento de las exportaciones de sólo el 5,5% en condiciones en que el año 1997 alcanzó el 20,6%, lo que permitiría a China recuperar la competitividad perdida por las devaluaciones de los ve-cinos y por la contracción del mercado regional (4% frente a Japón, 30% frente a Corea del Norte y un 12% frente a la Asociación de Países del Sudeste Asiáti-co). En 1994 China ya había ensayado devaluar su moneda en un 33% lo que le permitió aumentar la participación de sus exportaciones en los mercados inter-nacionales, desplazando a varios de sus pares regionales.

Si esa política no ha sido adoptada se debe a que para importantes sectores del círculo dirigente una estrategia de deva-luación traería consigo secuelas negati-vas mayores a largo plazo que las venta-jas que se alcanzarían en el corto plazo. El beneficio comercial que se consegui-

ría en una primera instancia rápidamen-te sería superado por el auge del precio de los productos importados, lo que po-dría desencadenar la espiral de la infla-ción y, sobre todo, porque incentivaría a los demás países a estimular devaluacio-nes competitivas lo que agravaría la si-tuación regional.

Quizás más importante que ello es otra argumentación de tipo político. Esta crisis financiera es la primera en la que China participa en calidad de "miembro" y protagonista de la economía mundial. Si mantiene la actual paridad, China de-muestra ser un actor responsable con el cual la comunidad financiera mundial no sólo debe sino que además puede contar. Asimismo, al conservar el valor de su mo-neda el gobierno de Pekín quiere enviar señales claras a los consumidores nacio-nales y a los inversionistas extranjeros de su compromiso con las políticas de refor-ma. En esta misma línea, Pekín, conscien-te de los problemas de la región, también ha tendido la mano a los vecinos en pro-blemas. El compromiso de China con la región ha quedado una vez más demos-trado con los créditos que, a través del FMI, ha puesto a disposición de Tailandia (US$ 1.000 mülones) e Indonesia (US$ 500 millones).

Esta actitud "responsable" de Pekín, sin duda, le traerá enormes beneficios. La confianza que se tiene en sus dirigen-tes y en la solidez de su economía acre-centará la tendencia de concentrar los flujos de inversión lo que contribuirá a fortalecer la presencia económica china en la región y en el mundo. De otra par-

18 El País, Madrid, 21 de septiembre de 1998.


te, con ello asistiremos a la emergencia de una China más segura de sí misma ya que la crisis ha golpeado duramente a sus más serios contendientes: Rusia, Japón y Corea. De ello se puede des-prender un cambio geopolítico de gran envergadura que incrementará el posi-cionamiento de China en la región y el mundo.

Evidentemente, Asia tendrá grandes dificultades para salir de la crisis mien-tras Japón prosiga en estado recesivo y no se recupere. La crisis japonesa viene de tiempo atrás. No ha podido superar el peso de los préstamos no cancelados que se concedieron durante la burbuja especulativa y el explosivo crecimiento del mercado inmobiliario de finales de la década de los ochenta. En 1989 el Nik-kei cayó en un 70%. Con ello se inició una larga recesión que ha durado toda la década de los noventa. Para tratar de salir de la recesión, el archipiélago reo-rientó su economía con destino a los ve-cinos países asiáticos. En 1997 hacia la región se destinó el 41% de sus exporta-ciones y el 23% de la inversión extranje-ra directa.

En dos sentidos, la situación del ar-chipiélago contribuyó a exacerbar las tensiones que culminaron en la crisis del Sudeste Asiático. De una parte, la de-bilidad del yen ha fortalecido las expor-taciones, mientras que el bajo nivel de actividad económica interna ha ocasio-nado una disminución de las importa-ciones. Para sufragar los desequilibrios comerciales en que incurrían los países vecinos, los bancos japoneses tuvieron que ampliar los créditos a los "dragones asiáticos" para que éstos pudiesen, a su vez, comprar los productos japoneses.

De esta manera, los bancos japoneses tie-nen préstamos otorgados en la región muy elevados. Las instituciones finan-cieras niponas han concedido financia-miento por US$ 265.000 millones. Los bancos nipones mantienen un total de US$ 580.000 millones en créditos impa-gos, monto equivalente al 15% del PIB.

De otra parte, la disminución de la actividad económica en el Sudeste Asiá-tico no sólo ha comprometido los crédi-tos otorgados por la banca nipona, sino que también ha conllevado a una severa reducción de las exportaciones japone-sas hacia la región. Se prevé que, en 1998, el comercio con el resto de países de la región sea negativo, por primera vez desde 1980. Esta situación se vuelve más complicada porque con la devaluación Corea ha entrado a rivalizar con la pro-ducción japonesa. Aproximadamente un 70% de las exportaciones coreanas com-piten con productos japoneses.

Esta multitud de factores en juego en la crisis asiática es lo que explica su larga duración y la dificultad de encontrar una vía que permita a estos países salir pron-tamente de la crisis. Todo se ha vuelto una espiral de contradicciones que se re-troalimentan mutuamente y que en lu-gar de allanar el camino para su solución han creado las condiciones para que se prosiga en una situación crítica.

En síntesis, a la concurrencia china finalmente se le añade el hecho de que los países del Sudeste Asiático, a excep-ción de Corea del Sur, no pueden esti-mular la exportación de productos con un alto valor agregado, debido a que en este plano entrarían a competir con Ja-pón, país que dispone de una altísima


tecnología y ha mantenido un constante superávit comercial con los dragones asiáticos. De esta manera, los países emergentes del Asia Pacífico han queda-do atrapados en medio de dos fuegos: de una parte, la concurrencia china y, de la otra, de la imposibilidad de competir con Japón.

Una segunda consecuencia geopolí-tica de esta crisis, además del aumento de la importancia de China en la región, consiste en que se ha creado un esce-nario idóneo para que se refuerce la in-fluencia norteamericana en el Asia Pací-fico debido al fortalecimiento del dólar, que se ha valorizado y convertido en la moneda refugio de los países problema y por la mayor penetración de las empre-sas multinacionales norteamericanas que se han beneficiado de la caída de las acciones, de las monedas, así como de la apertura de estas economías19 .

RUSIA.- UN ESTADO EN RUINA

El 2 de enero de 1992, la Federación Rusa, en su recién estrenada independencia, decretó un vasto programa de transfor-mación económica, que tuvo, como co-lumna vertebral, la liberalización de los precios. En aquel entonces, esta medida se motivaba en el deseo de las autorida-des de propinarle un golpe de gracia al moribundo sistema de planificación, con lo que el Estado quedaría privado de un atributo esencial en el manejo económi-co. El objetivo anhelado consistía en

crear las bases de un sistema capitalista de tipo occidental.

En el presente, este tema ha vuelto a ubicarse en el centro del debate político ruso. Pero ahora no se trata de liberali-zar. Lo que está en juego es el anhelo de numerosos rusos por reintroducir el con-trol estatal de precios. ¿A qué se debe este abrupto cambio de actitud? A que todavía Rusia se encuentra muy distan-te de poder dar inicio a una economía de mercado de tipo occidental.

Al igual que en muchos países en de-sarrollo y de la Europa Centrooriental, el programa de reconversión económica se apoyó en cinco políticas de reformas interconectadas. Estabilización: restricción presupuestal y monetaria para frenar la inflación y reducir los déficit en la balan-za comercial y financiera. Liberalización: libertad de precios, supresión del exceso de liquidez monetaria en circulación, eliminación de la fijación estatal de los intereses, convertibilidad de la moneda y liberalización del mercado de trabajo. Privatización: creación de un sector em-presarial privado y transformación de las empresas estatales industriales, agrí-colas y de servicios enjoinstock companies y desaparición de las empresas poco o nada rentables. Institucionalización: re-formas en la Constitución, en el sistema legal, en la administración fiscal y en el sistema bancario para favorecer la crea-ción de la economía de mercado. Por úl-timo, apertura de la economía rusa para atraer capitales internacionales e intro-

19 Laurent Schgwab y Nguyen Thi My Dung, "La crise finandére, en Asie", en Futuríbles No. 227, París, enero de 1998, p. 18.


Esta terapia, o mejor dicho, esta "ci-rugía" que finalmente se ha convertido en un shock sin terapia, creó una situa-ción diferente a la esperada. La primera medida adoptada el 2 de enero de 1992 para acelerar el tránsito hacia la econo-mía de mercado fue la liberalización de los precios. La decisión se proponía crear un equilibrio real entre la oferta y la de-manda, corregir los desajustes en las re-laciones entre ingresos y gastos, recu-perar las funciones económicas de la moneda e impulsar la formación de un sistema financiero. En términos estricta-mente económicos, la liberalización de los precios tuvo efectos totalmente opues-tos a los esperados porque las capacida-des productivas se desplomaron, las fi-nanzas escaparon a todo control y la vinculación con el mercado exterior se debilitó.

La veloz caída de la producción indus-trial y de los productos que tradicional-mente se destinaban al mercado externo estranguló la actividad exportadora cuan-do la propensión a importar aumenta-ba. Esto originó un enorme déficit de la balanza comercial y se ha convertido en un verdadero problema porque el aumen-to de las capacidades exportadoras de-bía transformarse en la pieza esencial para obtener divisas convertibles.

Con la liberalización de los precios y la hiperinflación se produjo un gran de-sorden monetario y financiero, círculo vicioso del que nunca se ha podido salir. La rápida devaluación del rublo se tra-dujo en un aumento descontrolado de los precios. Si se buscaba estabilizar la moneda en una atmósfera de descenso de la producción, se provocó un aumen-to de las importaciones y la destrucción del tejido productivo21.

En este campo las autoridades no han encontrado fórmula alguna para sa-lir de tan difícil situación. Por esta razón, la circulación monetaria ha escapado al control gubernamental. El trueque se ha vuelto una práctica tan corriente en de-terminados sectores que los inicios de monetarización de la economía iniciada por Gorbachov han quedado completa-mente atrás. En la actualidad, el trueque se practica en aproximadamente el 70% de los intercambios, dado que ante la penuria financiera crónica a los emplea-dos se les cancelan sus salarios con pro-ductos de las empresas y las firmas, en ausencia de liquidez, intercambian sus productos para dotarse así de los insu-mos necesarios.

Estas características de la economía rusa, que han conducido a una mercan-tilización primitiva, favorecen el surgi-miento y la consolidación de una "eco-nomía de bazar" que alimenta y se basa en las actividades especulativas. La cons-tante depreciación del rublo y la dolari-

20 S. Islam, "Russia's rough road to capitalism", en Foreign Affairs, primavera de 1993, Nueva York, pp. 59-61.

21 Véase, F. Luengo, "La convertibilidad externa del rublo. Un horizonte problemático", en Cuadernos del Este No. 9,1993, Madrid, pp. 25-33.

ducir la competencia entre las firmas ru-sas y las extranjeras' 20


zación de vastos segmentos de la econo-mía han estimulado el saqueo de los recursos naturales. Estos bienes han po-dido ser comprados en rublos y reven-didos mucho más caros en divisas a compradores occidentales. Así, por ejem-plo, mientras en el mercado interno una tonelada de petróleo se adquiría por 17 dólares, a través de la exportación el mismo producto se revendía a 150 dóla-res la tonelada22 .

La depreciación del rublo también se manifestó en un abaratamiento de los activos públicos que podían ser adquiri-dos en divisas. Con mil dólares se po-dían comprar activos reales en prome-dio por un monto de 300 mil dólares. Por estos y otros conductos -la venta de dia-mantes, manganeso, titanio, oro, etc.- se amasaron inmensas fortunas que fueron a parar a los bancos internacionales23. También estimularon la especulación financiera. Los bancos realizaban prés-tamos a corto plazo en dólares a tasas muy elevadas. Los directores de em-presas estatales y también los particu-lares adquirían divisas que, por la rápi-da depreciación del rublo, les reportaban, al cabo de poco tiempo, grandes dividendos. Estas inmensas ga-nancias se depositaban en cuentas en bancos extranjeros.

Este aspecto es muy revelador del tipo de capitalismo que se originó en Rusia. Los aspectos fundamentales son dos: de

una parte, la hipermercantilización que se produce en el ámbito especulativo está acompañada por una descapitaliza-ción de las empresas productivas, don-de todo se vende y todo se compra. Esta "economía de bazar" es un

Gran bazar que provoca un impresio-nante trasvase de rentas cuyo origen no es la creación de nuevos excedentes, sino la descapitalización de lo acumula-do en períodos anteriores. De este modo, se produce una fuerte concentración mo-netaria en manos de aquellos núcleos re-ducidos de la población que controlan los principales resortes de la actividad mercantil24.

De otra parte, de estas actividades es-peculativas se desprende la precaria base social para el establecimiento de un ca-pitalismo productivo. El sector mercan-til que se nutre de la "economía de bazar" es el gran beneficiado con la desarticula-ción del viejo orden y ha consolidado sus posiciones con la mercantilización de la economía. Los directores de em-presas también se han favorecido en este período de transición por la libertad para decretar los precios que ha llevado a muchos a acumular un significativo capital particular. Por último, existe un pequeño segmento privado dedicado a actividades productivas. Pero su redu-cida base de acumulación no les ha permitido ir más allá de las actividades informales. De no transformarse las re-

22 M. Chossudovsky, "Richesse et misére du grand "bazar" russe", en Le Monde Diplomatique, París, enero de 1993.

23 le Monde, 24 de julio de 1993.

24 E. Palazuelos, "¿Qué está pasando, verosímilmente, en la economía de Rusia? Los dilemas entre Antígo- na y Electra", en Cuadernos del Este No. 8,1992, Madrid, p. 23.


laciones sociales que beneficien el pro-ceso productivo, Rusia difícilmente po-drá salir del estado de mercantilismo primitivo en que se encuentra.

Esto último se ha convertido en una tarea tanto más urgente en la medida en que el desorden económico, administra-tivo a lo que se suma la inexistencia de un verdadero Estado de derecho ha po-sibilitado la consolidación de poderosas redes mañosas, las cuales a veces tienen un origen étnico (mafia chechena), terri-torial (mafia de Kazan), corporatista (de los antiguos funcionarios de la KGB) o económica (del petróleo, de los metales preciosos). Los representantes del mun-do criminal se han infiltrado en los órga-nos y en las estructuras del poder del Estado, controlan de hecho secciones enteras de la administración territorial de Rusia y amplios sectores de la econo-mía. Las mafias rusas tienen bajo su con-trol 40 mil sociedades y 550 bancos, entre los cuales se destacan los 10 más importantes25.

Además, de los grupos mafiosos, en Rusia se ha consolidado una imponente oligarquía, principalmente financiera y de grandes conglomerados productivos, que ha tomado control de los bienes del Estado o usufructúa del mismo debido a la inmensa fragilidad de éste26. En au-sencia de un tesoro público, los bancos comerciales colectan y administran los fondos públicos, lo que les permite sacar el máximo de beneficios. En julio de

1997 se inició una indagación por la de-saparición de 237 millones de dólares provenientes de los fondos presupués-tales después de haber transitado por un banco de Vladimir Potanin, quien se desempeñara como Ministro de Hacien-da en 1996. Esta oligarquía igualmente se ha apropiado en condiciones muy ventajosas de los bienes públicos. Así, por ejemplo, la empresa petrolera sibe-riana Sibneft fue subastada por el Esta-do en US$ 100 millones y su comprador propuso a unos inversionistas franceses el 8% de las acciones por un valor de US$ 118 millones27.

Es decir, en este largo y penoso pe-ríodo de reconstrucción, Rusia no ha podido ni sabido encontrar el camino que la conduzca por la senda de la re-construcción de un sistema económico que funcione y satisfaga las apremiantes necesidades del país. El PIB ha caído des-de 1991 en un 47% y todo deja prever que en los años venideros proseguirá la misma tendencia; la tan ansiada inver-sión directa extranjera dista mucho de satisfacer las necesidades del país, ya que en ocho años sólo se ha registrado una entrada de poco más de US 10 mil millones en condiciones en que la fuga de capitales se calcula en más o menos US 400 mil millones; la reconversión in-dustrial no es más que anhelado sueño, por cuanto la mayor parte de las empre-sas funcionan de acuerdo con los están-dares técnicos y organizacionales de la época soviética; la normalización econó-


26 Nina Bachkatov, "Qui détient le pouvoir en Russie?", en Le Monde Diplomatique, París, marzo de 1998.



mica dista mucho de la realidad, ya que casi el 70% de los vínculos interindus-triales se realizan con base en el trueque y el déficit fiscal no se ha podido reducir ni siquiera en los años en que los prés-tamos de la banca internacional se in-cluyeron en el presupuesto estatal. Al-gunos análisis sugieren que un plan Marshall para salvar a Rusia requeriría una inyección de más de US 300.000 mi-llones, lo que desborda la capacidad fi-nanciera de los organismos multilate-rales.

Ante tal oscuro panorama, no era de extrañar que la crisis del Sudeste Asiáti-co tuviera un impacto nefasto en Rusia. El problema se presentó por el lado del sector energético. Ante la imposibilidad de reconvertir y restaurar las bases in-dustriales, las autoridades rusas pusieron todo su empeño en la modernización del sector energético con el propósito de convertirlo en el sector dinamizador de la economía y en el generador de divi-sas. Como resultado de la crisis del Su-deste Asiático se asistió a una drástica caí-da de los precios de estos productos lo que, sumado a la reducción de la deman-da internacional de muchos artículos rusos de exportación, desencadenó una crisis financiera, que casi de inmediato disparó el déficit fiscal, desató la infla-ción, el cierre temporal de la bolsa y la depreciación del rublo en un 50%, lo que llevó a las autoridades rusas a decretar una moratoria de tres meses en el pago de la deuda externa.

Es decir, la crisis del Sudeste Asiático simplemente agravó el ya de por sí ma-logrado comportamiento económico de Rusia en estos años, pero, de ningún modo,

se le puede considerar como la culpable de los males por los que atraviesa el otrora coloso euroasiático. Tampoco sería correcto suponer que el errático sistema capitalista que se ha implanta-do en el país es el responsable de la pe-nuria generalizada, porque en Rusia nunca se han podido trascender los mar-cos de una mercantilización primitiva.

Factores políticos también contribu-yeron a ampliar la profundidad de la crisis. El vacío de poder existente en el país debido a la falta de liderazgo del ac-tual presidente, Boris Yeltsin, las suce-sivas crisis gubernamentales (que se iniciaron en marzo de 1998, con la desti-tución del Primer Ministro Víctor Cher-nomirdin, la prolongada pugna entre el Ejecutivo y el Legislativo ante la confor-mación del gobierno de Kirienko, la des-titución del mismo el 23 de agosto, la no-ratificación de Víctor Chernomirdin como Primer Ministro por parte de la Duma y finalmente la elección de Evgue-ni Primakov como Primer Ministro el 10 de septiembre, que ha encontrado gran-des dificultades para designar un gabi-nete de compromiso entre reformistas y antirreformistas) y la beligerancia de los comunistas, que desde la Duma, luchan por convertirse en una fuerza real de poder, han contribuido a desangrar la frágil economía y a plantear una gran duda sobre la evolución a corto plazo del país.

El verdadero problema consiste en que en el caso de un país de las dimen-siones de Rusia, con una fuerte tradi-ción estatista y que siempre ha contado con un Estado poderoso que, además de propietario ha sido programador, los pía-


nes de reconversión económica sugeri-dos por los organismos financieros in-ternacionales y que fueron apropiados por los dirigentes rusos, desde sus ini-cios, no correspondían a la realidad y a las necesidades del país. Los únicos re-sultados tangibles que se obtuvieron fue-ron la transferencia de gran parte de la riqueza a un puñado de oligarcas, pro-venientes del antiguo régimen, cuando no de orígenes más dudosos (mafias), y el correspondiente empobrecimiento de la población, gran parte de la cual ni si-quiera recibe su salario. A finales del año pasado, el gobierno adeudaba más de US$ 10 mil millones en salarios arrasados. La gran tarea en Rusia, por lo tanto, no consiste en más capitalismo o en un re-torno al socialismo. Si no en la puesta en marcha de un sistema acorde con las tra-diciones del país que limite el poder y el afán de riqueza de los poderosos y se preocupe por sacar de la miseria a los millones de necesitados.

El ejemplo ruso, por último, también demuestra los nefastos efectos que para un país con grandes desequilibrios eco-nómicos, sociales y políticos, y que apues-ta por convertir la inserción interna-cional en el elemento dinamizador y transformador de la sociedad puede traer consigo la globalización. Este caso, que, guardando las proporciones, pue-de aplicarse a muchos países africanos, asiáticos y latinoamericanos, constituye una evidencia de que no todos los países se convierten en ganadores en un con-texto de globalización.

AMÉRICA LATINA SE CONTAGIA DE LA CRISIS ASIÁTICA

América Latina se ha convertido en el eslabón débil de la cadena mundial de la economía. Si la crisis asiática fue un lla-mado de atención que obligó a revisar a la baja las proyecciones de crecimiento de la región (2%) en 1998 contra un 5,5% en 1997, la posterior debacle de la eco-nomía rusa puso en evidencia las innu-merables fragilidades de las economías del hemisferio. El impacto de las crisis asiática y rusa en la economía latinoa-mericana es bien real. La desaceleración del crecimiento económico mundial y la caída de los precios de los productos de base, la disminución de la demanda en Asia, la competitividad de los productos de los países asiáticos que devaluaron, el aumento del costo del financiamiento exterior y la persistencia de un clima de desconfianza en relación con los merca-dos emergentes constituyen las prime-ras causas de transmisión de la crisis28.

A través de tres situaciones se han propagado los efectos de estas crisis ex-ternas en América Latina. La primera ha afectado a los países que mantienen un significativo tráfico regular de comercio con los países del Sudeste Asiático. En-tre éstos se destacan Chile, que realiza más del 30% de su comercio con el Asia Pacífico y Perú (25%). En ambos casos, la disminución de la demanda en el Su-deste Asiático se ha traducido en una re-ducción del volumen de exportaciones, en una significativa caída de los precios de sus principales productos de expor-



tación (primordialmente el cobre, que se encuentra en su precio más bajo de los últimos 11 años) y en una radical amino-ración del flujo de capitales, razón por la cual el gobierno chileno, por ejemplo, tuvo que suprimir el encaje a los capita-les de corto plazo. Para evitar la fuga de capitales y la reconversión de pesos en dólares, las autoridades chilenas tuvie-ron que aumentar las tasas de interés (30%), aceptar una ligera desvalorización del peso (se utilizaron más de US$ 2.000 millones para defender la moneda na-cional) y tener que hacer frente a un dé-ficit de cuenta corriente del 6% del PIB, uno de los más altos de América Latina.

Una situación similar, vinculada a la caída del precio del crudo, ha evidencia-do Venezuela, país que en el transcurso de 1998 ha perdido US$ 7 mil millones por concepto de reducción de ingresos petroleros. Cuando se inició la devalua-ción en Rusia y se decretó la moratoria, los grandes operadores se abalanzaron sobre países con características similares a éste: México y Venezuela, que, por ser también productores de crudo, podían llegar a una situación similar a la del coloso euroasiático. Además, otros indi-cadores asemejaban a Venezuela con Ru-sia: poco compromiso de los gobernan-tes con las reformas y excesiva deuda a corto plazo a punto de vencer29. Esta si-tuación aumentó las amenazas de deva-luación del bolívar, implicó un aumento de las tasas de interés a corto plazo (70%), con la consecuente contracción de los créditos y del gasto y se ha traducido

también en una real aminoración de las reservas internacionales.

La segunda, que ha golpeado con dureza a Brasil, se ha presentado princi-palmente en aquellos países que regis-tran significativos desequilibrios en su cuenta corriente (-3,4% en 1996 y -4,2% en 1997), una moneda sobrevalorizada, un elevado déficit fiscal (8%) y una con-siderable reducción de las reservas in-ternacionales (de US$ 70.000 millones cayó a US$ 48.000 en pocos meses), tiene amplias necesidades de refinanciamien-to de sus deudas en condiciones en que se ha hecho evidente un aumento del cos-to del financiamiento externo, ya que ha crecido la desconfianza por parte del ca-pital financiero sobre estos mercados emergentes y prefieren capear el tem-poral en los seguros mercados de Esta-dos Unidos y Europa.

El tener que adoptar un paquete de medidas fiscales (incremento de impues-tos, reducción del gasto fiscal de aproxi-madamente US$ 20.000 millones en 1999, despidos masivos, eliminación de exen-ciones, incremento de los aranceles) y aumentar las tasas de interés (50%) para evitar la fuga del capital especulativo y terminar con la especulación ha contri-buido a que en Brasil aumenten las ten-dencias recesivas. El mayor problema que se presenta con este remezón financiera en Brasil es que por la interpenetración con otras economías puede conducir a América Latina a una grave recesión, cuando no a una crisis, situación de la que no escaparían ni siquiera Estados Unidos, ya que los bancos de este país

29 The Wall Street Journal Americas, en El Tiempo, 24 de agosto de 1998.


han realizado inversiones superiores a los US$ 30.000 millones.

La tercera consiste en que la deva-luación practicada por los países del Su-deste Asiático ha aumentado su com-petitividad en el mercado internacional y sus productos entran a rivalizar en mejores condiciones en los principales mercados, sobre todo en los Estados Uni-dos cuando no en la propia América La-tina. Como la mayor parte de los países latinoamericanos no tiene grandes inter-cambios comerciales con el Asia Pacífico la reducción de la demanda asiática le costará a América Latina unos US$ 1.200 millones en exportaciones que no podrá realizar. El abaratamiento de los produc-tos asiáticos en América Latina implica-rá una pérdida adicional a nuestros paí-ses de más o menos US$ 2.100 millones. Ninguna de estas dos cifras es alarman-te para los países latinoamericanos. Pero lo que sí es preocupante es la rivalidad de los productos asiáticos a los latinoa-mericanos en los grandes mercados in-ternacionales. Se cifra este efecto de sus-titución en más de US$ 7.600 millones, y los países más afectados serán México con US$ 5.428 millones y Brasil con US$ 1.583 millones30.

Como señala Jorge Castañeda,

existen dos razones para mostrar preocu-pación y escepticismo ante la capacidad del hemisferio para capear la actual tor-menta. La mayoría de las naciones de la región empiezan apenas a salir de un do-

loroso, largo y costoso proceso de refor-mas económicas, justamente análogas a las que ahora se le quiere recomendar a Rusia y a los países de Asia. El objetivo de las reformas de los ochenta era recuperar el crecimiento y lograr que la región fue-ra menos vulnerable ante los choques externos que habían destruido en varias ocasiones sus economías, su tejido social y sus regímenes políticos. La lógica prin-cipal de las reformas fomentadas du-rante los últimos quince años consistió en la creación de un amplio y competi-tivo sector exportador de productos no tradicionales. América Latina debía pros-perar gracias a sus ventajas comparati-vas, su IED y la apertura a mercados forá-neos 31.

Sin embargo, este paquete de medi-das que debían prevenir las crisis, en las actuales circunstancias, son las mismas que han contribuido a que la crisis finan-ciera mundial se haya importado y que la región haya ingresado en una fase de grandes desórdenes económicos.

América Latina pende de un hilo. Si en el Sudeste Asiático, la crisis se inició a partir de uno de los países más pe-queños y de menos peso económico, como Tailandia, en nuestro continente, los países más amenazados son de gran-des proporciones: Brasil, Venezuela y, en menor medida, México. Si alguno de ellos, y sobre todo el primero, llega a una situación crítica, toda la región se verá sacudida por la crisis, lo que tendrá efec-tos directos sobre Estados Unidos, uno de los dos oasis de prosperidad.

30 The Wall Street Journal Americas, en E! Tiempo, 8 de julio de 1998.

31 El Vais, 10 de septiembre de 1998.


ALGUNAS LECCIONES

De esta crisis se desprende un conjunto de consecuencias que pueden ser de gran utilidad para el futuro ulterior de Amé-rica Latina y para la orientación que se le dé a sus políticas de transformación. De una parte, el recetario de los orga-nismos financieros multinacionales que presionan para que los países emergen-tes ubiquen el motor del desarrollo eco-nómico en el sector exportador tiene sus límites naturales. Como lo demuestra la experiencia china en la medida en que aumente el número de países, cuyo mo-tor del crecimiento se articula en torno al sector exportador, la competencia por los mercados internacionales se agudi-zará, lo que entrañará inevitablemente que las ganancias que obtengan algunos se traducirá en pérdidas para otros. Ello significa que, como lo señala Lester Thurow, el crecimiento basado en la ex-portación funciona cuando participa sólo un pequeño número de países pequeños, pero cuando en esta estrategia -se invo-lucra un gran número de países y algu-nos de grandes dimensiones como Chi-na e Indonesia esta era llega a su fin32. Las economías emergentes deben apren-der a buscar conjugar un modelo que sin renegar de la variable exportadora, ex-plore una estrategia de crecimiento con base en el estímulo a la demanda in-terna. Sólo así se podrá evitar o mitigar los contagios adversos de la economía mundial.

En segundo lugar, la experiencia his-tórica demuestra que no es del todo cier-to que la apertura y la transparencia de los mercados eviten crisis como las que estamos viviendo. La experiencia de las dos últimas décadas demuestra que en algunos casos sistemas financieros con-trolados por el Estado (México 1982) y en otros plenamente liberalizados (Mé-xico 1994) han sido sacudidos igualmen-te por crisis. Lo que está en juego no es la transparencia, sino la lógica de los modelos de acumulación y desarrollo.

En tercer lugar, una globalización como la que actualmente estamos cono-ciendo requiere imperativamente que se creen mecanismos que impidan que los países más poderosos puedan utili-zar la valorización de su moneda para alcanzar ciertos objetivos nacionales. Así, por ejemplo, después que Washing-ton hubiera utilizado la devaluación del dólar como un mecanismo de penetra-ción de los productos norteamericanos en los mercados extranjeros, desde 1997, Estados Unidos ha dejado de tener en-tre sus principales preocupaciones la apertura de nuevos mercados para sus productos, mantener el crecimiento o dis-minuir la tasa de desempleo, sino que su centro de atención se ha focalizado en reducir suavemente su economía que presentaba una tendencia a desenfre-narse lo que traería consigo el riesgo de la inflación. Un dólar vigoroso contri-buía a este fin, ya que frenaba las expor-taciones al tiempo que disminuía el rit-mo de la inflación importada33. Esta

32 Lester Thurow, "La crise financiére asiatique: un regard américain", en Esprit, París, mayo de 1998.

33 Le Monde, 26 de abril de 1997.


política no es, sin embargo, un patrimo-nio exclusivo de los norteamericanos. La misma obsesión ha tenido Alemania que, con un marco fuerte, ha querido combatir la inflación y valorizar el patrimonio germano a costa, incluso, de sus socios comunitarios.

Por último, el hecho de que los once países de la Unión Europea que están transitando hacia la moneda única sean países que han encontrado los mecanis-mos adecuados para capear este tempo-ral financiero internacional y que en el Sudeste Asiático existan, por el contrario, organizaciones regionales poco institu-cionalizadas que para nada han servido en estas adversas circunstancias, sugiere que la regionalización profunda e insti-tucionalizada puede ser un buen instru-mento de coordinación para superar cri-sis de esta naturaleza.

En este sentido, la crisis asiática parece corroborar la tesis de que pueden existir tres modos de regulación34: el primero, y hoy el más difundido, se caracteriza por el debilitamiento de las estructuras de regulación públicas tradicionales y el

consiguiente crecimiento de poder e im-portancia de las empresas transnacio-nales y del capital financiero mundial. Como la experiencia demuestra, este es-quema ha favorecido la rápida movili-dad del capital especulativo internacio-nal y ha contribuido a exacerbar la crisis mundial. El segundo consistiría en la creación de mecanismos y de institucio-nes de carácter planetario, pero debido a su gran heterogeneidad y a su lógica intergubernamental, es improbable que en el futuro cercano el mundo pueda construir una institucionalidad tal. El tercero, derivado de la experiencia euro-pea, se caracterizaría por el surgimiento de una institucionalidad a nivel macro-rregional; es decir, supranacional, que permita a los países miembros dotarse de mecanismos de protección frente a las adversidades externas y que sirva para renegociar con otras institucionales re-gionales similares el gobierno financiero mundial. Éste sería el esquema más de-seado y podría representar un gran avance para los países latinoamericanos en su inserción internacional.

34 Véase, Kímon Valaskakis, "Mondialisatíon et gouvernance. Le défl de la régulation publique plane-taire", en Futuribles No. 230, París, abril de 1998.

COLOMBIA FRENTE A LA GLOBALIZACIÓN Y LA INSERCIÓN INTERNACIONAL:

¿UNA SEGUNDA OPORTUNIDAD SOBRE LA TIERRA?

Arlene B. Tickner

INTRODUCCIÓN

Desde su consolidación como discipli-na en los años cincuenta, las relaciones internacionales han girado en torno al quehacer mundial de las grandes poten-cias. Es así como, en un artículo publica-do en 1977, Stanley Hoffman afirmó que los estudios internacionales podían ser considerados como una ciencia social norteamericana, situación que le dio al paradigma realista1 un papel central en el desarrollo de los mismos. Si las co-rrientes tradicionales de la teoría de las relaciones internacionales son en efecto producto de las experiencias de un pe-queño número de países céntricos, en particular los Estados Unidos, ¿cuáles son las implicaciones de esto para el análisis de las relaciones internacionales de un país periférico como Colombia, que se enfrenta a una serie de retos muy dis-tintos a nivel internacional? En particu-lar, ¿qué factores han de guiar una refle-xión seria y acertada sobre la situación

colombiana hoy día en el escenario glo-bal?

A pesar de los múltiples interrogan-tes que plantea la observación anterior, la manera como las relaciones interna-cionales han sido conceptualizadas y apli-cadas en América Latina y en Colombia no se ha abordado de manera crítica. Se-gún Luis Maira, la actividad académica en la región se ha caracterizado por el uso instrumental y combinado de las di-versas teorías en boga en la disciplina, lo cual ha conducido a su vez a la adapta-ción creativa de "teorías importadas" a los intereses y perspectivas latinoameri-canos (1990:14). Para Luciano Tomassini, la diversidad que ha caracterizado el es-tudio de las relaciones internacionales en América Latina, evidenciada en la "aproximación de menú" que muchos analistas y profesores de la disciplina aplican, ha producido una falta de defi-nición en términos de la priorización de objetos de estudio (1990: 61-69). A su vez, Juan G. Tokatlian afirma que el "rea-

* Directora (e) Centro de Estudios Internacionales. 1 El paradigma realista consiste en varios supuestos, entre ellos: 1) las relaciones internacionales cons-

tituyen una lucha permanente por el poder y la paz; 2) los Estados (vistos como unitarios y racionales) son los actores más importantes para entender éstas; 3) el sistema internacional se caracteriza por la existencia de anarquía, entendida como la ausencia de un ente regulador supremo, y como resultado, por una situación de autoayuda; y 4) existe una división tajante entre la política interna y la interna-cional. Véase, John Vásquez, El poder de la política del poder, México: Ediciones Gernika, 1991.

Colombia frente a la globalización • 29

lismo colombiano", una interpretación periférica de la escuela realista, ha domi-nado la aproximación de este país a los asuntos mundiales2.

No obstante, el fin de la Guerra Fría, combinado con la aceleración del proce-so de globalización, ha causado un pro-fundo cuestionamiento de los supuestos principales de las relaciones internacio-nales desde múltiples perspectivas, in-cluyendo la teoría crítica, postmoderna, feminista y tercermundista, las cuales convergen en la afirmación de que la construcción teórica en la disciplina ha sido el producto de intereses, espacios y tiempos particulares (Cox 1986: 204). En el caso específico de Colombia, la crisis que atraviesa el país en la actualidad, caracterizada por la ingobernabilidad, inestabilidad, falta de credibilidad y le-gitimidad de las instituciones públicas, violación alarmante de los derechos hu-manos y creciente desempleo, obliga a analizar los vínculos entre la situación interna y las relaciones externas de éste, ya que la primera constituye tal vez el factor de mayor incidencia en la for-mulación efectiva de la política exterior colombiana hacia el futuro, esto como consecuencia en gran parte de la globa-lización.

Este artículo abordará, de manera in-troductoria, las implicaciones contradic-torias de la globalización y el fin de la

Guerra Fría en tres niveles, incluyendo el internacional, regional y nacional. Después de una discusión general de es-tos dos procesos, junto con sus impli-caciones "genéricas" a nivel global, se abordará el problema del neoliberalismo y la consolidación de la democracia en América Latina como una de las ma-nifestaciones más claras del efecto de la globalización a nivel regional. Final-mente, las reflexiones anteriores se con-textualizarán en el caso colombiano, centrándose en las repercusiones con-cretas del neoliberalismo en el país, las implicaciones de la crisis de legitimidad del Estado y la consolidación de múlti-ples fuentes paralelas de autoridad y legalidad (encabezadas por la guerrilla, los grupos paramilitares y los narcotra-ficantes) y la "internacionalización" de aquellos temas domésticos que más afectan a Colombia en el campo exter-no, entre ellos el narcotráfico, la viola-ción de los derechos humanos y el con-flicto armado.

IMPLICACIONES GENERALES DEL FIN DE LA GUERRA FRÍA Y LA GLOBALIZACIÓN

La obsesión de las potencias mundiales con la Guerra Fría y la amenaza nuclear durante aproximadamente cincuenta años imprimió una lógica a las relacio-nes internacionales que tendió a privile-

2 Según este autor, la aplicación del realismo a las relaciones internacionales colombianas se evidencia en el énfasis exclusivo en las acciones del Estado, en desmedro de otros actores, la centralidad de la política del poder, y la interpretación del interés nacional en términos estatales e inmutables. Véase Juan G. Tokatlian, "La teorización de las relaciones internacionales en Colombia", en Autores varios, "Los estudios sobre relaciones internacionales en Colombia y América Latina", Documentos de Trabajo, No. 2, Bogotá, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia, febrero de 1991, pp. 21-22.


giar la visión realista de las mismas, en desmedro de voces alternativas con perspectivas distintas sobre lo que cons-tituía lo "pertinente" en este campo. No obstante, el fin del conflicto bipolar, combinado con el consecuente acelera-miento del proceso de globalización, rompió con los esquemas tradicionales, abriendo en su lugar una caja de Pando-ra en la cual otros actores diferentes al Estado empezaron a adquirir mayor im-portancia (los grupos étnicos, las empre-sas transnacionales, el crimen organi-zado, entre otros); temas distintos a los estratégico-militares comenzaron a sur-gir como predominantes en la agenda global, entre ellos el narcotráfico, las mi-graciones, las nacionalidades, el tráfico de armas, el terrorismo, los derechos humanos y la democracia, enfermedades transnacionales como el SIDA y la cre-ciente interdependencia económica; y la visión militarizada y monolítica de los aspectos constitutivos del poder se cam-bió por un concepto de poder fracciona-do y de múltiples fuentes3. Por lo tanto, la utilidad de conceptos como la sobera-nía, la autonomía, el Estado-nación, la anarquía y la seguridad se empezó a po-ner en entredicho.

Mientras que para algunos el fin de la Guerra Fría dio lugar a un orden in-ternacional unipolar (en manos de la úni-

ca superpotencia sobreviviente, los Es-tados Unidos) o multipolar (encabezado por los emergentes bloques económicos de Europa, Estados Unidos y Japón-Su-deste Asiático), para otros el sistema in-ternacional ha sufrido un proceso de bi-furcación, resultando en el surgimiento de unas zonas de paz, compuestas por los países industrializados democráticos del Norte, entre los cuales la posibilidad de nuevos conflictos armados es bas-tante remota, y unas zonas de conflicto, caracterizadas por niveles relativos de desorden, ingobernabilidad y anarquía (Goldgeir y McFaul, 1992). Con respecto al escenario de conflicto que presentan algunas regiones de la periferia, resulta claro que ha surgido un alto nivel de consenso entre los miembros de las zo-nas de paz en torno a la necesidad im-perante de mantener el orden en el sis-tema internacional4, evidenciado por el nuevo papel interventor de las Nacio-nes Unidas, entre otros factores.

Esta última visión del entorno global obliga a reanalizar la separación tradicio-nal que ha existido entre la política in-ternacional y la doméstica, ya que impli-ca claramente que las mayores fuentes de inestabilidad y desorden en el siste-ma internacional de la Posguerra Fría provendrán de diversos problemas in-ternos de los países periféricos. He aquí

Para una discusión más amplia de las implicaciones del fin de la Guerra Fría, véase Fred Halliday, "The End of the Cold War and International Relations: Some Analytic and Theoretical Conclusions", en Ken Booth y Steve Smith, International Relations Theory Today, University Park, Pennsylvania: The Penn State University Press, 1995, pp. 38-61. Barry Buzan ha caracterizado a este "escenario de paz" como un orden unipolar multipolarizado, en el cual existen varios actores importantes (v. g., los países occidentales) pero una sola coordinación político-estratégica, en manos de los Estados Unidos. Véase Bairy Buzan, "New Patterns of Giobal Security in the Twenty-first Century", International Affairs, Vol. 67, No. 3,1991.


el problema más grande de Colombia actualmente en términos de las relacio-nes exteriores del país.

En combinación con el fin de la Gue-rra Fría, la existencia de mayores niveles de globalización apunta hacia la existen-cia de significantes cambios en el siste-ma internacional y el posicionamiento de sus miembros respectivos, así como el escenario para mayor conflicto y coo-peración dentro del mismo (Mittelman, 1996: 2). En términos generales, "globa-lización" se puede entender como la in-tensificación de los vínculos económicos, políticos, sociales y culturales entre ac-tores, que afecta a cada uno de manera distinta:

por un lado, define un conjunto de pro-cesos que abarcan la mayoría del globo o que operan a nivel mundial; por lo tanto, el concepto tiene una connotación espa-cial... Por otra parte, también implica una intensificación en los niveles de inter-acción, interconexión o interdepen-dencia entre los Estados y las socieda-des que componen la comunidad global (McGrew, 1992: 23).

En consecuencia, no se puede enten-der como un proceso "externo" y "uni-forme" como tal, sino como un proceso de reestructuración diferenciada y desi-gual dentro de cada país y/o comunidad en donde lo "nacional" es permeado y transformado por los insumos globales (Holm y Sorensen, 1995: 4-7). En algu-nas esferas, como la económica, es claro cómo el Estado (ya internacionalizado), en conjunto con otros actores transna-cionales, se vuelve un agente de la glo-

balización, convirtiendo los impulsos de la economía política global en políticas nacionales concretas5. Pero en muchas otras, el Estado resulta incapaz de cana-lizar los efectos culturales, sociales, polí-ticos y económicos de este proceso. Por lo tanto, el cuestionamiento de la cen-tralidad del Estado-nación y de su sobe-ranía sobre las fronteras nacionales que surge de la globalización también con-duce a la necesidad de preguntar sobre la existencia de otras fuentes de autori-dad que se han fortalecido a raíz de esta situación.

Dada su naturaleza desigual y con-flictiva, cada manifestación de la globa-lización a nivel mundial entraña su se-mejante y su opuesto a nivel doméstico. Es así como un proceso creciente de in-tegración, evidenciado por la consoli-dación de la Unión Europea como actor internacional importante y la prolifera-ción de acuerdos comerciales en Améri-ca Latina y el Asia, por ejemplo, encuen-tran su contraparte, la fragmentación, en la crisis de identidad colectiva que se ha vuelto latente en muchas sociedades, manifiesta en el conflicto étnico, la lucha armada y la proliferación de antiguos conflictos culturales. Asimismo, la globali-zación de la producción, las finanzas, el comercio, las migraciones y la violencia, ha sido correspondida por procesos de localización, cuyos ejemplos más claros son el aumento de la xenofobia en los países del Norte y el auge de la idea del multiculturalismo en muchas regiones con una diversidad de grupos minorita-rios (Mittelman, 1996:1-19).

5 Tal es el caso, por ejemplo, de la apertura y la internacionalizado!! de la economía colombiana.


En el caso particular del Tercer Mun-do, la globalización ha tendido a agra-var las ya existentes brechas de riqueza y desarrollo dentro de los países del Sur y entre éstos y los del Norte, sugiriendo la preservación de una estructura eco-nómica global basada en la existencia de una situación de dependencia6. A pesar de que la globalización ha reducido los niveles de autonomía de todos los acto-res del sistema internacional, es claro que la periferia ha sido más afectada que el centro en este sentido. Es así como,

la falta de un control efectivo de los Es-tados tercermundistas sobre sus propios recursos económicos en el contexto de una división internacional del trabajo que perpetúa la dependencia (un proce-so acentuado por el proceso de globaliza-ción) y disminuye su soberanía ha pues-to en peligro la legitimidad de sus órdenes políticos respectivos (Ayoob, 1998: 44).

La situación descrita aquí se ve clara-mente plasmada en la universalización

de los modelos económicos y políticos que han surgido a raíz del impacto com-binado del fin de la Guerra Fría y la globalización, específicamente, la exten-sión de un modelo económico neoli-beral a nivel global, y la división del mundo en países democráticos y no-de-mocráticos. Por lo tanto, para entender el impacto de la globalización en Améri-ca Latina y Colombia, es menester abor-dar primero las implicaciones del neoli-beralismo en esta región.

EL PROBLEMA DEL NEOLIBERALISMO Y LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA

Para algunos autores, la adopción forzo-sa del modelo neoliberal en América La-tina aceleró la transición de un modelo de Estado desarrollista, caracterizado por un papel activo de éste en la regulación de las relaciones sociales y la economía a la minimización del mismo7, precipi-tando a su vez el proceso de racionaliza-ción moderna capitalista en la región8.

6 Es este resultado de la globalización el que obliga a preguntar, desde una perspectiva crítica, para quiénes y para qué están construidas las interpretaciones predominantes del concepto "globaliza-ción" en la actualidad.

7 El Consenso de Washington expresaba la convicción de que los mercados libres, junto con políticas monetarias sanas, eran cruciales para el reinicio del desarrollo económico de la región. A pesar de rechazar la naturaleza intervencionista del Estado característica de la industrialización por sustilu-ción de importaciones (ISI), la adopción de reformas económicas de corte neoliberal claramente im-plica un papel central tanto para el ejecutivo como para una tecnocracia insulada de las presiones de la opinión pública, junto con el rediseño de las reglas constitucionales para sostener el modelo. Veáse Stephen Gilí, "Globalization, Democratization and the Politics of Indifference", en James H. Mittel-man (ed.), Globalization: Critical Reflections. Boulder, Colorado: Lynne Reinner Publishers, 1996, pp. 213-218.

8 En este sentido, la adopción de la razón instrumental requerida por la reforma neoliberal conduce a la necesidad de imponer un proceso de racionalización del mundo de la vida, entendido como un conjunto de identidades colectivas, formas de vida, valores, símbolos y tradiciones que abarca ía vida privada (individuos) y pública (colectividades). Véase Jürgen Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Bogotá: Amorrortu Editores, 1989.


Según Marcelo Cavarozzi, el proceso de transición hacia un modelo estatal orga-nizado en torno a la lógica del mercado está aún incompleto. Como resultado, el Estado ha visto erosionar su capacidad para controlar la economía, mientras que las redes que antes vinculaban a las dis-tintas esferas sociales con éste han colap-sado (Cavarozzi, 1994). Esta situación ha causado la generalización de una forma de "política minimalista", caracterizada por la "marginalización coercionada", definida como la exclusión política y económica de amplios sectores de la so-ciedad que resulta del fracaso del mo-delo de desarrollo existente (Oxhorn, 1995).

A su vez, Guillermo O'Donnell afir-ma que la situación descrita anterior-mente ha causado el surgimiento de "democracias delegativas" en la región, caracterizadas por la delegación del po-der en un líder que lo centraliza en de-trimento de los patrones tradicionales de representación, reduciendo simultá-neamente el accountabilüy horizontal a las ramas judicial y legislativa. La apatía política de la población que conduce a la delegación o abdicación virtual del po-der descrita por la democracia delegati-va es en gran parte el resultado de la incapacidad del Estado para ejercer sus funciones de manera adecuada (O'Don-nell, 1992: 6-9).

Según este mismo autor, el Estado se puede entender como un "conjunto de relaciones sociales que establece y man-tiene cierto nivel de orden a través del ejercicio de una autoridad coercitiva centralizada en un territorio específico" (O'Donnell, 1994: 159). Si el sistema le-gal es el elemento constitutivo del Esta-

do, resulta claro que, en parte, la crisis del Estado en América Latina reside en el hecho de que los esfuerzos neolibera-les de reducir el Estado en su expresión burocrática también han afectado la ca-pacidad del mismo de constituirse en la única fuente de legalidad a nivel na-cional. Los procesos de desarticulación y fragmentación de las identidades co-lectivas, que se han agravado a raíz de la racionalización moderna de las socieda-des latinoamericanas, se alimentan cla-ramente de lo anterior (Lechner, 1995).

La coexistencia de estas situaciones de descomposición y recomposición, des-institucionalización e institucionaliza-cíón que caracteriza a América Latina se evidencia en el surgimiento de múlti-ples "zonas grises", en donde otros acto-res han entrado a reemplazar al Estado ante la ausencia de éste en el ejercicio del poder, el monopolio sobre el uso de la fuerza, la organización social y políti-ca, y la administración de la justicia. En consecuencia, en vez de un "pluralismo jurídico" (Santos, 1991) cuyas distintas formas se retroalimentan como un todo consistente con la existencia misma del Estado, el proceso descrito aquí desem-boca en un cuestionamiento del mismo a raíz del surgimiento de fuentes alter-nativas de autoridad y legalidad.

Los resultados generales de la refor-ma neoliberal en Colombia en términos económicos y sociales, reflejan los de la mayoría de países latinoamericanos. En términos generales, la apertura e in-ternacionalización de la economía co-lombiana han consolidado una serie de núcleos transnacionales de actividad eco-nómica (en manos de los grandes gru-pos económicos), rodeados por una pe-


riferia caracterizada por la existencia de la crisis, desintegración y estancamiento económico.

En el campo social, una clara conse-cuencia del modelo neoliberal ha sido el crecimiento del desempleo, el subem-pleo y la informalidad en el país. En oc-tubre de 1998, la tasa oficial de desem-pleo alcanzó un 16%, la cifra más alta en la historia de Colombia. Asimismo, el In-forme de Desarrollo Humano de PNUD para 1997 estimó que aproximadamente el 60% de la fuerza laboral en el país está empleada en el sector informal, en don-de la seguridad laboral, las garantías legales y los niveles salariales se ven se-riamente recortados. El neoliberalismo también ha contribuido a niveles alar-mantes de pobreza e inequidad; alrede-dor de 55% de la población vive por de-bajo del nivel de pobreza. Esta situación se ha visto agravada por una aguda cri-sis del sector agrícola, también producto del programa de reforma neoliberal. Asimismo, y de manera creciente, la co-munidad financiera internacional ha ex-presado su preocupación por el futuro de la economía colombiana, particular-mente como resultado del alto nivel del déficit fiscal del país con relación al PIB.

A la luz de estas observaciones, se podría concluir que la forma como las reformas neoliberales han sido imple-

mentadas en América Latina es en esencia antitética a la democracia, ya que implica necesariamente un proceso de downsizing democrático que se aseme-ja a lo que ha sucedido a nivel económi-co, con resultados similares en cuanto al crecimiento de la "informalidad", en-tendida como un fenómeno político, so-cial y económico. En este sentido, Stephen Gilí (1996) afirma que el proceso de globalización se ha asociado con una paradoja: la proliferación del modelo neoliberal tiene consecuencias nocivas en términos de la polarización social, pero al mismo tiempo ha sido vinculada con la expansión de la democracia9. En este dilema reside tal vez una de las manifes-taciones más claras de los efectos contra-dictorios y desiguales de la globalización: por un lado, la creciente integración de los países tercermundistas a la economía global de mercado y, por el otro, la agu-dización de situaciones internas de ines-tabilidad y desorden como resultado de la adopción de unas reformas que hi-cieron posible aquella integración. Esto, combinado con una "comunidad inter-nacional" que le exige al Tercer Mundo la preservación del orden doméstico, la modernización de sus economías y la consolidación de sus democracias com-pleta el complejo cuadro mundial al que se enfrenta Colombia en la actualidad.

9 No obstante lo anterior, diferentes estudios han tratado de mostrar cómo los regímenes elegidos democráticamente en los países del Tercer Mundo ignoran, de manera creciente, los límites a su poder establecidos por sus respectivas constituciones, al tiempo que restringen los derechos y liber-tades civiles de la ciudadanía. Véase Fareed Zakaria, "The Rise of Illiberal Democracy", Foreign Affairs, Vol. 76, No. 6, noviembre-diciembre 1997, pp. 22-43 para una discusión de este fenómeno, denomi-nado con frecuencia como la expansión de la democracia iliberal.


LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE COLOMBIA

Colombia, país plagado por la inestabi-lidad, el desorden, el caos, la crisis y la ingobernabilidad, es ejemplar de la gama de problemas, señalados en los párrafos anteriores, que se han agudizado en las "zonas de conflicto" a raíz del fin de la Guerra Fría y la aceleración del proceso de globalización. En términos generales, el conjunto de temas que más afectan al país en sus relaciones externas, entre ellos el narcotráfico, e! conflicto armado y la viola-ción de los derechos humanos, combinado con la crisis de legitimidad del Estado, que vuelve a éste incapaz de confrontar-los de manera "eficaz", ha coincido con la globalización para hacer de Colom-bia un "país problema" a nivel mundial y el principal factor de desestabilización a nivel subregional y hemisférico. Como resultado, los mayores retos a los que se enfrenta el país en el campo internacio-nal provienen en esencia de estos facto-res internos, los cuales han evidenciado un proceso complejo de interacción y en-trecruzamiento en los últimos años.

Narcotráfico Uno de los factores que ha acelerado la inserción internacional de Colombia en la Posguerra Fría ha sido el papel central de ésta en el tema del narcotráfico. A pe-sar de las consecuencias que trajo consi-go el fin de la Guerra Fría en el campo

internacional, resulta claro que Estados Unidos sigue enfrentando el problema de las drogas ilícitas desde una óptica realista, que enfatiza una estrategia mi-litarizada y prohibicionista frente al narcotráfico, al verlo primordialmente como un problema de seguridad nacio-nal (Bagley y Tokatlian, 1992: 216-222), en vez de un fenómeno transnacional que involucra a múltiples actores, espacios y procesos. Es así como, a raíz de la rehe-gemonización de los Estados Unidos en el hemisferio, proceso que se aceleró al fi-nalizar la Guerra Fría, dicho país ha logra-do "norteamericanizar" la guerra contra las drogas, obligando a los países produc-tores y comercializadores a aceptar las políticas impuestas desde el Norte (To-katlian, 1997: 57) 10 Como resultado de lo anterior, ha surgido una paradoja en torno a lo que debe ser el papel del Estado colombiano frente al tema del narcotráfico. Mientras que por un lado, éste no puede solucio-nar el problema de manera unilateral y autónoma, dada la naturaleza intermés-tica del mismo, por el otro, Estados Uni-dos, el interlocutor más importante de Colombia a nivel internacional, ha loca-lizado en este país el epicentro del fenó-meno del narcotráfico, y el resultante desorden que éste produce en el sistema internacional, señalando al Estado como el responsable principal por la elimina-ción de este flagelo11.

10 Esta norteamericanización de la lucha antinarcóticos se evidencia, entre otros, en acciones como las fumigaciones masivas de cultivos ilícitos en los países productores, lo cual genera resultados cuestio nables en éstos, sobre todo a nivel ambiental.

11 Propuestas como la multilateralización del proceso de certificación a través de la CICAD (OEA), acogida por los países del hemisferio en la II Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, abril 1998), o la


Esta situación se ha visto agudizada aún más por la crisis que atraviesa el Es-tado colombiano, combinado con la gra-ve situación de ingobernabilidad y orden público que vive el país, lo cual ha con-tribuido a que Colombia sea visto como un "enemigo" en la lucha contra los nar-cóticos, poco comprometido en "colabo-rar" con los Estados Unidos. Aunque las reacciones del gobierno estadounidense frente a la decisión de la Corte Constitu-cional de negar la retroactividad de la extradición apuntan hacia un leve cam-bio en esta actitud, no se puede subesti-mar el peso que las estrategias punitivas y coercitivas ocupan en la política exte-rior de Estados Unidos frente a temas como el narcotráfico.

Violación de los derechos humanos

De la misma manera que el problema de la droga ha repercutido en una inserción negativa de Colombia en el ámbito ex-terno, los altos niveles de violación a los derechos humanos en el país han susci-tado el rechazo de múltiples actores es-tatales y no-gubernamentales a nivel in-ternacional.

En Colombia, la compleja red de vio-lencia formada por la interacción entre el narcotráfico, la guerrilla, los grupos pa-ramilitares, las fuerzas armadas y la de-lincuencia común ha creado un cuadro aterrador de violación de los derechos humanos. De las altas tasas de homici-dios cometidos en el país (una de las más

altas per cápita en el mundo), aproxima-damente 99% quedan impunes. Según la organización Human Rights Watch, 76% de los abusos de los derechos humanos en Colombia son cometidos por los gru-pos paramilitares; por su parte, la Comi-sión Colombiana de Juristas estima que un 70% de los asesinatos políticos lleva-dos a cabo son atribuibles a estos grupos o a las fuerzas armadas.

A pesar de que estas últimas se han visto obligadas formalmente a respetar los derechos humanos de la población ci-vil, a raíz de los condicionamientos a que se les han sometido actores inter-nacionales como Estados Unidos y la Unión Europea, la complicidad de algu-nos miembros de las fuerzas armadas en las acciones militares de los grupos de justicia privada ha sido sospechada en múltiples ocasiones. De igual preocupa-ción es el hecho de que los paramilitares hayan hecho de las masacres de la po-blación civil la regla en vez de la excep-ción en cuanto a su estrategia militar, si-tuación que hace ver con pesimismo la posibilidad de reducir los actuales nive-les de violencia en el país y de esta for-ma mejorar su posicionamiento a nivel externo.

No obstante lo anterior, es importan-te señalar que en años recientes Colom-bia ha evidenciado un cambio signifi-cante en el manejo internacional de este problema, caracterizado por el giro de una actitud defensiva a una posición co-

creación de un centro multilateral antidrogas en Panamá, no cambian sustancialmente el reto que enfrenta Colombia en cuanto a este tema, ya que Estados Unidos mantendrá un lugar predominante en cualquiera de estos esquemas.


laboracionista ante la comunidad inter-nacional12. Esta política se refleja, entre otros, en el establecimiento de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Hu-manos de las Naciones Unidas, la acti-tud abierta del gobierno colombiano so-bre la alarmante situación de derechos humanos en varios foros internaciona-les y el reconocimiento público de la complicidad de algunos individuos de las fuerzas armadas en varias masacres acontecidas en el país.

A pesar de que el paso dado por el gobierno en la adopción de una política de cooperación con las instituciones in-ternacionales en materia de derechos humanos no ha contribuido al mejora-miento en los índices de violación de es-tos países, sufriendo a su vez algunos al-tibajos productos de la misma situación interna y la fuerte oposición que aún existe en algunos sectores de la sociedad, indudablemente puede constituir un instrumento positivo en la búsqueda de mecanismos eficaces para hacerle frente a este problema.

Conflicto armado

Como resultado de la creciente interde-pendencia y globalización que caracteri-zan al sistema internacional en la actua-lidad, el conflicto armado colombiano también se ha internacionalizado. Esto, debido en gran parte a los íntimos vín-culos de la guerrilla y algunos grupos paramilitares de justicia privada con te-

mas como el narcotráfico y la violación de los derechos humanos. Con alguna frecuencia, los principales grupos gue-rrilleros han sido descritos por los Esta-dos Unidos como los nuevos capos de la droga, con lo cual las posiciones asu-midas por este país frente al proceso de paz colombiano, en pro de la lucha an-tinarcóticos, podrían eventualmente constituirse en un obstáculo a las nego-ciaciones.

De forma concomitante, mientras que el entrelazamiento de estos actores con el narcotráfico ha fomentado la consoli-dación económica y militar de los mis-mos, el surgimiento de "zonas grises" más extensas en el país, en donde existe una ausencia total de autoridad legal (estatal o militar), ha contribuido a que la gue-rrilla o, en su defecto, los paramilitares sean vistos como fuentes legítimas alter-nas (si no las únicas) de organización so-cial y justicia. En conjunto, estos fac-tores -interpenetración de las distintas "partes" del conflicto, fragmentación es-tatal y social extrema, y dificultad de in-corporación social y política de aquellos actores considerados inmorales e ilegíti-mos- explican en gran parte las comple-jidades que entraña una solución nego-ciada del conflicto armado.

De la misma manera, la internacio-nalización del conflicto armado colom-biano ha tenido repercusiones directas para la seguridad de los países fronteri-zos, particularmente Venezuela, Panamá

12 Para un análisis de las políticas adoptadas por los últimos gobiernos en materia de derechos huma-nos, véase Gustavo Gallón, "Diplomacia y derechos humanos: entre la inserción y el aislamiento", en Socorro Ramírez y Luis Alberto Restrepo (eds.), Colombia: entre la inserción y el aislamiento. La política exterior colombiana en los años noventa, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, IEPRI, 1997, pp. 202-231.


y Ecuador, en donde Colombia ha sido percibido como el mayor factor desesta-bilizador de la subregión.

Contradicciones entre el país nacional y la comunidad internacional

Además de las repercusiones de la glo-balización señaladas a través del pre-sente escrito, es evidente que el fin de la Guerra Fría y la profundización de la glo-balización también han permitido el for-talecimiento de un conjunto mínimo de "valores universales" que han de regir en las relaciones internas y externas de los países que forman parte de la incipien-te comunidad global. Este proceso ha sido complementado por el surgimiento y consolidación de redes globales en tor-no a temas de envergadura universal, que agrupan a múltiples tipos de actores (estatales, gubernamentales, no-guber-namentales, entre otros) a través de vín-culos informales, flujos densos de infor-mación y la existencia de un cuerpo de valores comunes (Jelin, 1997).

En el caso de los tres temas globales señalados aquí, es claro cómo el intrin-cado proceso de retroalimentación que existe entre el narcotráfico, la violación de los derechos humanos y el conflicto armado, en combinación con la incapa-cidad del Estado colombiano de obligar a muchos actores a respetar los "valores universales" de la comunidad internacio-nal, hace de Colombia, aparte de proble-mático, un país que ni siquiera comparte los valores de la humanidad, salvo a ni-vel retórico en su discurso externo.

Aparte de la situación de violación de los derechos humanos, que ha sido de-nunciada en repetidas ocasiones por ac-

tores estatales, transgubernamentales y no-gubernamentales, problemas como la extradición pueden demostrar las in-compatibilidades existentes entre las normas fundamentales de la comunidad internacional y las posiciones que a ni-vel doméstico se asumen frente a deter-minados temas, producto de la notable falta de consenso que existe en Colom-bia en torno a la forma como el país debe confrontar los problemas principales que lo aquejan tanto a nivel nacional como internacional. Claramente, esta situación se ha agudizado aún más por la crisis de legitimidad del Estado señalado ante-riormente.

CONCLUSIONES

Como decía Jorge Luis Borges, ser colom-biano es un acto de fe. Dado el futuro tan incierto que enfrenta el país, Borges no podría haber tenido más razón. De las reflexiones anteriores, queda claro que Colombia no tendrá una segunda opor-tunidad sobre la tierra (parafraseando a Gabriel García Márquez) hasta que se produzca a nivel interno un consenso mínimo en torno a las estrategias reque-ridas para sacar al país de la aguda crisis que vive en la actualidad. Sólo en ese momento se podría hablar de la posi-bilidad de forjar un consenso sobre el rumbo de las relaciones internacionales de Colombia hacia el futuro. En un esce-nario internacional crecientemente glo-balizado, esta tarea se vuelve aún más imperante.

En este artículo, también se ha tra-tado de ilustrar, a manera introductoria, las formas como la globalización ha agu-dizado una situación de crisis ya exis-tente en el país, y cómo la aceleración de


la desintegración económica, social y política en Colombia por la permeación de efectos globales ha incidido a su vez, y de manera negativa, en las relaciones externas del país.

Finalmente, queda claro que, como resultado de las reflexiones planteadas en este breve ensayo, los principales problemas internos que enfrenta el país, tienden sin lugar a dudas a afectar el po-sicionamiento de Colombia en el esce-nario internacional. A pesar de que los interlocutores más importantes del país a nivel externo han dado al gobierno de Andrés Pastrana un compás de espera, el reto al que se enfrenta la actual admi-nistración en cuanto a las relaciones in-ternacionales del país es enorme. En este sentido, y como consecuencia del serio grado de fragmentación de la sociedad colombiana y la aparente incapacidad del Estado, se hace indispensable que el país busque instrumentos más directos y eficaces de cooperación y vinculación con la comunidad global, entendida esta última como compuesta por una multi-plicidad de actores estatales y no-estata-les, bien sea a nivel bilateral o multilate-ral, como una vía posible de resolver la aguda crisis que atraviesa Colombia en la actualidad y de encaminar la política exterior del país de una manera positiva y proactiva.

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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL EN RELACIÓN CON EL PROCESO

DE PAZ COLOMBIANO

Pablo Rueda Sáiz

La Conferencia de Plenipotenciarios para el Establecimiento de una Corte Pe-nal Internacional Permanente, que se lle-vó a cabo del 15 de junio al 17 de julio del presente año, aprobó el Estatuto de dicha Corte mediante el voto favorable de 120 Estados. Sin embargo, ello no sig-nifica que su creación sea un hecho ya consumado. Para que la Corte Penal In-ternacional sea una realidad, el Estatuto debe ser ratificado por un mínimo de 60 Estados.

La Corte Penal Internacional (CPI) es un tribunal permanente que, de aprobar-se, investigará y condenará los genocidios, crímenes de lesa humanidad, de guerra, y de agresión1 (art. 5 del Estatuto) que sean cometidos después de la entrada en vigor del Tratado que consagra su Es-tatuto, en aquellos casos en que los Esta-dos que normalmente lo harían dentro

de su jurisdicción interna, no quieran o no puedan hacerlo.

El mismo Estatuto define los delitos sobre los cuales tiene jurisdicción el Tri-bunal. De tal modo, el genocidio, defini-do en el artículo 6 del Estatuto de la CPI2

es la realización de una serie de actos (enunciados explícitamente) tendientes a destruir total o parcialmente, un grupo nacional, étnico, racial o religioso. Los crímenes de lesa humanidad, según el mismo Estatuto, consisten en actuacio-nes (también enunciadas explícitamen-te), cuando ellas son parte de un ataque consciente, masivo o sistemático, en con-tra de la población civil. Entretanto, los crímenes de Guerra son aquellas viola-ciones de los cuatro Tratados de Ginebra del 12 de agosto de 1949, en los cuales se proscriben una serie de conductas du-

* Abogado, investigador asistente Centro de Estudios Internacionales, instructor de Filosofía del De-recho y Sociología Jurídica, Universidad de los Andes.

1 El Estatuto de la CPI no definió la agresión, ni estableció las condiciones necesarias para asumir la jurisdicción sobre tal delito. Esto se hará en una Asamblea que celebrarán las partes que hayan ratifi-cado el Estatuto, siete años después de su entrada en vigor, de acuerdo con sus artículos 5 No. 2,121 y 123.

2 La definición de genocidio ha sido prácticamente la misma desde la adopción de la Convención para la Prevención y Castigo del Delito de Genocidio, por parte de la Asamblea General de la ONU en 1948.


rante los conflictos armados, bien sean estos internacionales o internos3.

Las partes del Tratado que contiene el Estatuto de la CPI están obligadas a arres-tar y entregar a quien la Corte requiera, de acuerdo con el procedimiento esta-blecido por el Estatuto y con las normas procesales internas del Estado requeri-do, siempre y cuando la CPI haya veri-ficado la admisibilidad del caso (art. 89 Estatuto de la CPI).

Aunque Colombia aprobó el Estatu-to para la creación de la CPI, aún no lo ha ratificado. Para hacerlo debe estar dis-puesta a ceder su autonomía para juz-gar a quienes cometan delitos conte-nidos en el Estatuto, particularmente respecto de los delitos de lesa huma-nidad y de los crímenes de guerra. Más aún, si se considera que en el conflicto armado en el país, ninguna de las partes se ha comprometido seriamente a dejar de violar los derechos humanos y en particular el Derecho Internacional Hu-manitario. Teniendo en cuenta además, los compromisos que el gobierno y la "sociedad civil" están adquiriendo en las negociaciones de paz con los diver-sos actores en conflicto, ¿debe el mismo gobierno comprometerse -ahora frente a la comunidad internacional- a entre-gar a la CPI a quienes cometen los críme-nes anteriormente descritos? ¿Puede el gobierno aceptar, por un lado, la obliga-

ción de entregar a la CPI un criminal, y por el otro declarar una amnistía en la cual dicho criminal está incluido? En ca-sos como éste, en que parecen enfren-tarse la necesidad de la paz y el impe-rativo de hacer justicia, ¿cómo se deben ponderar cada uno de estos dos valores? ¿Son acaso, inexorablemente, mutuamen-te excluyentes?

Como se dijo anteriormente, la juris-dicción de la CPI es complementaria a la de los Estados partes. Esto significa que cuando un Estado está juzgando o ha juzgado un caso, la CPI no puede entrar a conocer del mismo, a menos que se de-muestre que, conforme a los principios del debido proceso, reconocidos por el derecho internacional, dicho Estado no quiere o no puede llevar a cabo el juicio (art. 17 No. 1 (a), No. 2). El Estatuto de la Corte no considera expresamente las amnistías y los indultos como casos en las cuales un Estado no quiere o no puede juzgar internamente a quienes cometan los delitos del artículo 5 del Estatuto. Sin embargo, como se verá posteriormen-te, sí existen razones para pensar que las amnistías que no permiten que se co-nozca la verdad acerca de la comisión de ciertos crímenes e impiden que se res-ponsabilice, aunque sea formalmente, a los culpables, son contrarias a los prin-cipios del debido proceso reconocidos por el derecho internacional4.

3 El crimen de agresión no fue definido por el Estatuto así como tampoco lo fueron las condiciones a través de las cuales la CPI tendrá jurisdicción sobre tal delito. Éstos serán definidos en una asamblea de las partes que han ratificado el Estatuto, siete años después de su entrada en vigor, según lo establecen los arts. 5 No. 2,121 y 123 del mismo.

4 Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el Proyecto de Estatuto hacía mención de las amnistías e indultos, tanto para decir que en tales casos el asunto era inadmisible, como para determinar que

Algunas reflexiones sobre la Corte Penal Internacional • 43

El presente artículo pretende sugerir que el objetivo principal para la creación de una Corte Penal Internacional perma-nente es el de contribuir a alcanzar la paz social en el ámbito internacional. Para eso, compara a la CPi con tres institucio-nes diferentes, los tribunales de Nurem-berg, el tribunal ad hoc para Yugoslavia, y los procesos internos de condena de los violadores de los derechos humanos en diversos países de América Latina y el Caribe. A partir de lo anterior, muestra cómo la paz social se puede lograr, me-diante un equilibrio entre la paz y la justicia, sin que esto implique incumplir la eventual obligación internacional que tienen los Estados de juzgar y conde-nar a los violadores de los derechos hu-manos.

Existen varias diferencias entre la Corte Penal Internacional Permanente y las demás instituciones analizadas en el pre-sente artículo. La principal de ellas es que los tribunales de Nuremberg, el Tribunal Penal Internacional ad hoc para la ex Yu-goslavia y las comisiones encargadas de investigar y condenar violaciones a los derechos humanos durante regímenes dictatoriales han tenido como objeto la resolución de conflictos específicos, mientras que la CPI se creó para inves-tigar y condenar las violaciones de cier-tos derechos humanos que ocurran con posterioridad. Sin embargo, en todas ellas,

el factor determinante para su creación ha sido el de la prevención de estas vio-laciones hacia el futuro. Adicionalmen-te, y como consecuencia de la diferen-cia mencionada existen otras, como pueden serlo la jurisdicción hacia el futuro de la CPI, contrastada con la juris-dicción retroactiva de las otras y el ori-gen consensual de la CPI frente al carác-ter más o menos impositivo de las demás instituciones, entre otras.

A pesar de las diferencias, todas las instituciones que se comparan, compar-ten, tanto su objeto político como el ju-rídico. El objeto jurídico de estas institu-ciones ha sido investigar y condenar a los individuos responsables por viola-ciones de derechos humanos, en los ca-sos en que los sistemas judiciales nacio-nales han sido ineficaces (aun cuando sea temporalmente). La condena de este tipo de eventos tiene a su vez un propó-sito político principal, prevenir que su-cedan en el futuro. Si se tiene en cuenta que la función de condenar individuos es bastante sui géneris dentro del derecho internacional, y de hecho implica una extensión de sus alcances5, el lector en-contrará razones suficientes para consi-derar que la comparación de las diversas instituciones, no solamente es posible, sino que es útil, en particular, para mos-trar la relación dinámica que hay entre la paz y la justicia. Es necesario estudiar

la Corte podía conocer de tales casos cuando la amnistía o el indulto excluyera la posibilidad de otorgarle al criminal una pena apropiada. Sin embargo, ninguna de las dos propuestas fue aceptada. Véase, Comité Preparatorio sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional, "Proyecto de Estatuto..." arts. 11 [35] y 13 bis respectivamente,, correspondientes a los asuntos de admisibilidad (actual art. 17 del Estatuto).

5 Adicionalmente, porque el concepto tradicional de "sujeto" en derecho internacional estaba limitado a los Estados y en algunos casos a las organizaciones internacionales.


las posibilidades que ha ofrecido históri-camente esta relación (que no es necesa-riamente dilemática) para identificar soluciones a los problemas que puede presentar el proceso de paz en Colombia.

HISTORIA DE LOS TRIBUNALES PENALES INTERNACIONALES Y LA BÚSQUEDA DE LA PAZ Y LA SEGURIDAD INTERNACIONALES: NUREMBERG, LA PAZ DE LOS VICTORIOSOS

Los Tribunales de Nuremberg, creados por la Carta del Tribunal Internacional Militar, anexado al Acuerdo de Londres para el Enjuiciamiento y Castigo de los Principales Criminales de Guerra del Eje Europeo de 1945, fueron sui géneris en varios sentidos. En primera medida, fue-ron una imposición de una coalición victoriosa sobre los vencidos en la gue-rra, y no el producto de un acuerdo pre-vio entre partes que se encontraban en un equilibrio de poder suficiente como para aceptar o rechazar su jurisdicción. En segunda medida, los jueces carecían en muchos casos de leyes preexistentes por las cuales juzgar a los criminales. Por ello, tuvieron que crear estatutos que contuvieran el derecho aplicable retro-activamente, es decir, a crímenes ya co-metidos, o apoyarse convenientemente en la existencia de un derecho natural.

La precariedad de los fundamentos de la jurisdicción de los Tribunales de Nurem-berg llevó a que, inicialmente, muchas personas cuestionaran la legitimidad de los fallos6. Sin embargo, la necesidad que tenían los Aliados y en general toda la co-munidad internacional de que la historia de la Segunda Guerra no se repitiera (el castigo por el holocausto judío era una segunda prioridad), era suficiente mo-tivo para que toda duda respecto de la legitimidad de los fallos se desvanecie-ra7. Evitar una guerra semejante era un imperativo, y condenar a quienes la ini-ciaron parecía ser una estrategia eficaz.

Teniendo en mente que el objetivo era impedir el resurgimiento de una nueva guerra mundial, ¿cuál era el límite que debían respetar los magistrados para no volver a alimentar el resentimiento que el Tratado de Versalles8 había causado a los alemanes? La Carta de Londres (art. 6(a)) establecía categóricamente que todo soldado alemán que hubiese parti-cipado en una "guerra agresiva" debía ser condenado. A pesar de esto, a partir de 1948, varios tribunales, conducidos por estadounidenses, concluyeron que sólo se debía juzgar a aquellas personas que, encontrándose en altas esferas naciona-les, estuvieran encargadas de establecer las directrices de la guerra. Sólo los prin-cipales criminales debían ser condena-

6 Véase en este sentido Dinstein, Yoram; International Criminal Law, en Israel Yearbook on Human Rights 5, p. 55, 1975, citado por Steiner, Henry y Alston, Philip (comps.); Human Rights in Context, Clarendon Press, Oxford, 1996, p. 1026.

7 Ibídem.

8 En cumplimiento del Tratado de Versalles, los alemanes se vieron obligados a entregar a los aliados alrededor de novecientas personas acusadas de violar las leyes de la guerra. Véase Meron, Theodor; The Case for War Crimes Triáis in Yugoslavia, en Foreign Affairs 122, No. 3,1993, p. 123.


dos9. Debía permitirse a los alemanes re-construir Alemania, y así garantizar el fin primordial de asegurar la paz.

La consolidación de la paz, como ob-jetivo de los Tribunales de Nuremberg, también se hizo evidente en la formula-ción de los delitos, entre los cuales se en-contraban los llamados "Crímenes Contra la Paz"10. Adicionalmente, los tribunales, de hecho, sólo asumieron jurisdicción sobre los crímenes de lesa humanidad, cuando éstos estaban relacionados con crímenes de guerra o con crímenes con-tra la paz, a pesar de que en la Carta de Londres no se establecía que fuera nece-saria esta conexidad11. Esto significa que los tribunales autolimitaron de fado su jurisdicción, para que sólo los crímenes sucedidos durante la guerra fueran juz-gados, negándose a conocer aquéllos co-metidos contra los judíos antes de la gue-rra12. Juzgar crímenes cometidos contra un grupo determinado (judíos, gitanos, etc.), por fuera de la guerra, implicaba desviarse de lo que sus creadores con-sideraban que era la finalidad políti-

caprimordial de los Tribunales, asegu-rar la paz.

RWANDA Y YUGOSLAVIA, VIEJOS MECANISMOS PARA ENFRENTAR NUEVOS RETOS A LA PAZ

Los tribunales penales internacionales comisionados ad hoc para Rwanda y Yu-goslavia fueron creados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, órgano encargado principalmente del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales (art. 24 de la Carta Cons-titutiva de la ONU).

La Resolución mediante la cual se crearon fue dictada de conformidad con las facultades otorgadas a este órgano de la ONU en el capítulo VII de su Carta constitutiva, que establece las acciones que puede tomar, en caso de que haya amenazas y ataques contra la paz inter-nacional, o actos de agresión13 .

Las dudas que suscitó en un primer momento la creación de estos tribuna-les14 ad hoc por parte del Consejo de Se-

9 En particular, los casos Germán High Command Trial y 1. G. Farben Trial.

10 La denominación "Crímenes contra la Paz", aunque no fue incluida en los Tribunales para la ex Yu goslavia y Rwanda, aparece en otro instrumento, el "Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad", presentado por la Comisión de Derecho Internacional en 1954, 1978,1982 y 1991, al cual me referiré más adelante.

11 Véase Steiner y Alston, op. cit., p. 1027.

12 Ibídem. Véase también Brownlie, Ian; Principies of Public International Law, 4* edition, Oxford Univer- sity Press, Nueva York, 1990, p. 562.

13 El Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia fue creado por las Resoluciones 808 del 22 de febrero de 1993 y 827 del 25 de mayo de 1993, con sede en La Haya, Holanda. El Tribunal para Rwanda fue creado por la Resolución 955 de 1994, con sede en Arusha, Tanzania, y comparte con el de Yugos lavia la Sala de Apelaciones y el Fiscal. Sus Estatutos son prácticamente idénticos aun cuando el de Rwanda, por tratarse de un conflicto de naturaleza primordialmente interna, utiliza fuentes de ley distintas al de Yugoslavia.

14 En particular de la ex Yugoslavia, por ser el primero en haber sido creado.


guridad estaban fundamentadas sobre dos cuestionamientos principales. El prime-ro de ellos era que el capítulo VII de la Carta de la ONU no faculta expresamen-te al Consejo de Seguridad para crear tribunales, el segundo consistía en que la creación de un tribunal penal interna-cional no es una medida encaminada di-rectamente a restablecer o mantener la paz de manera inmediata.

La primera de las objeciones es fácil-mente controvertible, si se considera que el Consejo de Seguridad puede autorizar el uso de la fuerza para asegurar la paz. ¿Qué le impide entonces, a un órgano po-lítico que tiene cierta discrecionalidad en sus funciones, tomar una medida menos radical para lograr su objetivo, mediante la creación de un tribunal?

La segunda de las objeciones, en cam-bio, está mejor fundamentada jurídica y políticamente, pues la creación del tri-bunal podía llegar a ser ineficaz o inclu-so generar aún más violencia. Sin embar-go, no se puede olvidar que la creación del Tribunal en Yugoslavia no era la pri-mera medida de la que hacía uso el Con-sejo de Seguridad, y que ninguna de las anteriores medidas parecía adecuada para controlar por sí sola las dimensio-nes del conflicto. Por lo tanto, este orga-nismo resolvió seguir la recomendación

de una Comisión de Expertos15. y del Secretario General de la ONU de dictar una Resolución que, con base en el capítulo VII,16 creara el Tribunal.

A pesar de que dentro de las motiva-ciones de las resoluciones que crearon el Tribunal para la ex Yugoslavia está explí-cita la violación de los derechos huma-nos, es más importante que tales viola-ciones constituyen, según las mismas resoluciones, una amenaza a la paz y se-guridad internacionales y en tal medida se justifica la intervención del Consejo de Seguridad para crear un tribunal ad hoc17.Según se puede ver en su desarro-llo, este segundo motivo ha condiciona-do en algunos casos importantes, la ca-pacidad real del Tribunal de cumplir su función de juzgar y condenar a los cri-minales.

Tales son los casos de los procesos contra Radovan Karadzic y el general Ratko Mladic, tal vez los dos principales criminales de guerra serbio-bosnios. Los gobiernos estadounidense y francés tra-taron de arrestarlos en varias ocasiones, para someterlos a juicio ante el Tribunal, aunque los motivos para hacerlo eran eminentemente políticos. Estos países consideraron que los dos criminales po-nían en peligro el Acuerdo de Dayton, del cual ellos habían sido garantes18 . Sin

15 Presidida por M. Cherif Bassiouni, la Comisión entregó la recomendación de crear una corte ad hoc en su primer informe, en febrero de 1993.

16 Fundamentar la Resolución en el capítulo VII de la Carta de la ONU, además, hace que sea de obliga torio cumplimiento para los Estados, por encima de cualquier otra obligación internacional previa mente contraída, según su artículo 103.

17 Véase la parte motiva de la Resolución del Consejo de Seguridad No. 808 de febrero 22 de 1993. 18 Véase en este sentido, el resultado de la investigación realizada por Thomas Sancton y Gilíes Delafon,

reseñada por El Tiempo, Suplemento Time Vol. 1 No. 20, de agosto 7 de 1998, pp. 12-13.


embargo, una vez analizada la situación, visto que una eventual operación para llevar a cabo el arresto19 implicaría un recrudecimiento del conflicto y bajas de parte de las tropas internacionales en la ex Yugoslavia, el presidente estadounidense Bill Clinton, el primer ministro británico Tony Blair y el canciller alemán Hel-mut Kohl decidieron no llevar a cabo la iniciativa de arresto planteada por Jacques Chirac. Los casos Karadzic y Mladic son sólo dos de tantos ejemplos de las limitaciones políticas para llevar hasta sus últimas consecuencias la función del Tribunal de juzgar a los principales criminales de guerra. De hecho, según la investigación realizada por Thomas Sancton y Gilíes Delafon, " sólo unos 30 de los 70 indivi-duos acusados han sido llevados ante el Tribunal, y la mayor parte de ellos se ha entregado voluntariamente"20.

ANTECEDENTES DE LA CPI, UNA LARGA HISTORIA QUE NO HA COMENZADO

La Corte Penal Internacional es un pro-yecto que ha sido sugerido desde hace

más de 75 años. Se habló de él por pri-mera después de la Primera Guerra Mun-dial21, y fue revivido después de la Se-gunda Guerra. En 1947, la Asamblea General de la ONU encargó a la Comisión de Derecho Internacional (CDl) la elabora-ción de un proyecto de "Código de Críme-nes contra la Humanidad"22. El siguiente año, la Asamblea General de la ONU encargó a la CDl estudiar la posibilidad de crear una corte penal internacional permanente. Sin embargo, la estruc-tura bipolar del sistema internacional impidió que esta iniciativa tuviera éxito. Tanto la Unión Soviética y los países co-munistas, como Estados Unidos y Gran Bretaña, se opusieron frontalmente a la creación de un tribunal de este estilo. Du-rante la Guerra Fría, se planteó como al-ternativa la extensión de la jurisdicción nacional de los Estados, facilitándoles el castigo de los crímenes internacionales, otorgándoles lo que se llamó "jurisdic-ción universal"23. Esta propuesta, sin em-bargo, no era una alternativa a la creación de un tribunal penal permanente, sino más bien un complemento, pues en todo caso, el problema de juzgar a los violadores de

19 De hecho, esta operación existió durante algún tiempo, y se llamó "Operación Ámbar", ibídem.

20 Ibídem.

21 Entre otros, El Tratado de Versalles contenía numerosas disposiciones para juzgar al emperador aus tro-húngaro, junto con otras 20,000 personas más, por crímenes de guerra, delitos contra la paz, así como a los responsables de las masacres de armenios entre 1915 y 1917, consideradas "crímenes contra las leyes de la humanidad". De todos éstos, sólo 22 personas fueron enjuiciadas y 12 conde nadas. Para más detalles acerca de los intentos de crear una Corte Penal internacional, véase Bassiou- ni, M. Cherif; "The Journey to a Permanent International Criminal Court", en International Criminal Court Compilation ofthe United Nations Documents and Draft ICC Statute Before the Diplomatic Conference, editado por Cherif Bassiouni, Roma, 1998, p. xvii.

22 Antes llamado "Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad", véase nota 7.

23 Véase Graefrath, Bernhard, "Universal Criminal Jurisdiction and an International Criminal Court", en European Journal of International haw 67,1990, p. 73, citado por Steiner y Alston, op. cit., p. 1079.


los derechos humanos no se debe a la carencia de herramientas jurídicas de los Estados, sino a la falta de voluntad política para condenar a los criminales. Es esta falta de voluntad lo que se pre-tendía corregir al crear una Corte Penal Internacional Permanente. La ausencia de herramientas jurídicas en las legislacio-nes internas de los Estados es sólo una manifestación de la falta de voluntad de los Estados para juzgar a estos crimi-nales.

Por la desconfianza recíproca entre los distintos bloques de poder durante la Guerra Fría, en 1952, la definición del "de-lito de agresión" fue excluida del man-dato que había recibido la CDi para crear el proyecto de Código de Crímenes con-tra la Humanidad y encargar a otra co-misión24. También fue delegado a otra comisión el proyecto de estatuto para la implementación de la CPI. Las nuevas comisiones estaban conformadas por re-presentantes gubernamentales y, por lo tanto, carecieron de la independencia y determinación necesarias para llevar a cabo los proyectos encomendados. Si bien la Comisión de Representantes Gu-bernamentales a la que se le encargó crear el proyecto de estatuto de la CPI terminó sus labores con relativa rapidez, la que había sido creada con el propósito de definir el crimen de agresión no lo hizo sino 20 años más tarde. Esto llevó a que el proyecto de crear una corte penal in-ternacional fuera olvidado.

No fue sino hasta 1989, curiosamente durante una conferencia especial de la

Asamblea General sobre tráfico interna-cional de drogas, cuando se volvió a tra-tar el tema, acogido principalmente por países de Latinoamérica y el Caribe, quienes formularon la iniciativa de crear una corte que condenara a los principa-les narcotraficantes del mundo.

Aunque la iniciativa de crear una corte que juzgara a los narcotraficantes no tuvo acogida, sí reabrió el camino para la discusión sobre la CPI, la cual, tras el establecimiento de los Tribunales ad hoc para Rwanda y Yugoslavia llevó a que se acogiera favorablemente el proyecto de estatuto presentado a la Asamblea Ge-neral por la CDi en 1994. La propuesta de la CDI continuó siendo trabajada por dos comités diferentes, el Comité prepara-torio y el Comité ad hoc, que trabajaron hasta llegar al texto consolidado que fue presentado a la Conferencia Internacio-nal de Plenipotenciarios en Roma, el 15 de junio de 1998.

AMNISTÍAS, COMISIONES INVESTIGADORAS DE DERECHOS HUMANOS Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. EL PROBLEMA DE LA FALTA DE VOLUNTAD POLÍTICA

Los esfuerzos por condenar a los princi-pales violadores de los derechos huma-nos en el mundo han tenido una histo-ria paralela a la de las cortes penales internacionales en el nivel nacional. Esto se manifiesta particularmente, en las in-vestigaciones y juicios hechos internamen-

24 Paradójicamente, ya en la Posguerra Fría, el Estatuto de la CPI también omitió la definición de este delito. Véase nota 1.


te por los Estados, durante las etapas de transición democrática, en los casos en que han afrontado graves patrones de violación de los derechos humanos du-rante regímenes dictatoriales pasados. Sin embargo, en muchos de estos casos, las denuncias no llegan siquiera a ser in-vestigadas, debido a que los gobiernos de-mocráticos entrantes carecen de la solidez necesaria para enfrentar a los criminales de guerra, quienes siguen ostentando gran poder. Por lo tanto, en los países de Amé-rica Latina donde la violación de los dere-chos humanos ha sido sistemática, el nivel de impunidad ha sido variable, y la inter-vención de terceros Estados o de organi-zaciones internacionales no es un factor que haya disminuido el nivel de impu-nidad en todos los casos.

Cuando ha habido violaciones siste-máticas de los derechos humanos en re-gímenes pasados, los gobiernos transi-cionales han acudido frecuentemente a la figura de la amnistía, pretendiendo evitar así la polarización de la sociedad y la fracturación del Estado, con la con-vicción de que olvidar los hechos pasa-dos es la mejor manera de conseguir la reconciliación nacional.

La relación que este tipo de violacio-nes ha tenido con la figura de la amnistía ha sido de particular trascendencia en Latinoamérica y el Caribe. La ilustración de lo que ha sucedido en algunos de estos países muestra cómo las particularidades

de cada situación llevan a que el equili-brio entre la paz y la justicia en cada uno de ellos, cuando es posible, se encuentre en un punto diferente de la balanza.

En Argentina, el presidente Raúl Al-fonsín llegó a una solución política que pretendió conciliar dos tipos de intereses enfrentados. Por una parte, los reque-rimientos del pueblo argentino y de al-gunos miembros de la comunidad inter-nacional que buscaban conocer toda la verdad y castigar a los responsables de las violaciones de los derechos humanos y por la otra, los intereses de los mandos medios militares que consideraban que su participación en los hechos no era lo suficientemente grave para hacerlos res-ponsables. Alfonsín estaba siendo presio-nado para que se juzgara a los criminales, entre otras, por el inusitado apoyo na-cional e internacional que habían recibido las madres de la Plaza de Mayo, quienes buscaban que les informaran el parade-ro de sus hijos desaparecidos, y por la publicidad del informe "Nunca Más" so-bre las violaciones de derechos huma-nos, dado por la Comisión Sábato25. Por el otro lado, estaba el Ejército, que aun-que ya se encontraba debilitado, seguía teniendo el suficiente poder como para influir en la forma y el alcance de los jui-cios. Intentando conciliar los intereses de cada cual, el presidente argentino (aconsejado por el filósofo del derecho Carlos Santiago Niño) creó el siguiente mecanismo: decidió juzgar a los milita-

25 La llamada Comisión Sábato, compuesta por un grupo de ciudadanos ilustres y presidida por el escritor argentino Ernesto Sábato, estaba encargada de investigar las violaciones de derecho huma-nos en Argentina, durante la dictadura militar. Aun cuando su función no era propiamente judicial, los resultados que obtuvieron fueron utilizados por los fiscales y por los jueces que investigaron y juzgaron a los violadores de derechos humanos.


res, en primera instancia, por tribunales militares, cuyas decisiones serían au-tomáticamente revisadas por tribunales civiles26.

Aún a pesar de esta fórmula para lle-var a cabo los juicios, ingeniosamente conciliadora, permanecía la pregunta de hasta qué nivel jerárquico debían llegar las condenas a los militares. ¿Serían sólo las cabezas visibles o todos los que, de alguna u otra forma, habían participado en la violación de derechos humanos?

Aunque en principio se pensaba res-ponsabilizar a todos los militares que hubieran cometido delitos, posterior-mente, tras un intento de revuelta por parte de los mandos medios del Ejército, se optó por no juzgar a los mandos me-dios y bajos27.

Como resultado del balance que hizo Alfonsín entre la necesidad de juzgar a los criminales y la de garantizar que los mandos medios militares no se subleva-ran, después de la finalización de la eta-pa dejuicios, no existe un consenso respecto del éxito de las condenas a los militares que violaron los derechos hu-manos en Argentina. Para algunos, los jueces fueron demasiado blandos en la imposición de las penas y no se condenó a todos los responsables. Sin embargo, al menos todo el proceso argentino per-mitió crear conciencia de la magnitud de las violaciones a los derechos huma-nos durante la época de 1976 a 1982.

En Chile, el presidente Patricio Ayl-win, quien ejerció el poder durante el proceso de transición (que en el caso chileno fue más gradual), encomendó a un panel de ocho personas de diversas orientaciones políticas llamado la "Co-misión Nacional para la Verdad y la Re-conciliación" la investigación de las vio-laciones a los derechos humanos y la elaboración de recomendaciones sobre las medidas que el gobierno debía tomar al respecto. Dicha comisión estudió los casos individuales, contextualizándolos política e históricamente, y recomendó la indemnización de las víctimas, y que se llevaran a cabo una serie de medidas con valor simbólico para recordar los hechos. Sin embargo, no recomendó ini-ciar juicios contra los responsables. Con-trariamente a lo que sucedía en Argenti-na en la época de los juicios, en Chile, los militares todavía seguían siendo po-derosos en aquel momento y, por lo tan-to, la posibilidad de llevar a cabo juicios que responsabilizaran sistemáticamente a los violadores de derechos humanos era imposible.

El descubrimiento público de la mag-nitud de las violaciones a los derechos humanos y el señalamiento de los prin-cipales culpables todavía no se ha hecho. Hoy en día, las opiniones de los chile-nos están divididas con respecto a si era necesario condenar a los culpables. El tema no ha sido olvidado, y el resenti-miento de muchos sectores de la pobla-ción hacia los militares ha impedido la

26 Dworkin, Ronald, Introducción a Nunca Más, en Steiner y Alston, op. cit,, pp. 1093-1096.

27 Neier, Ayeh, "What Should be Done About the Guilty?", en New York Books Review, febrero lo. de 1990, a su vez en Steiner y Alston, op. cit., pp. 1097-1098.


consolidación del consenso constitucio-nal necesario para llevar a cabo la recon-ciliación.

En el caso de Haití, la comunidad in-ternacional intentó resolver los proble-mas causados con ocasión de la imposi-ción del gobierno de fado por parte de una junta militar (encabezada por el gene-ral Cedras), primero, mediante la aplica-ción de la Resolución 1080 expedida por la Organización de Estados Americanos y, posteriormente, a través del Compro-miso de Santiago, efectuado con la inter-vención conjunta de la ONU y de la OEA.

Sin embargo, las condenas a las vio-laciones de los derechos humanos no pa-saron de ser meras estrategias para jus-tificar una eventual acción armada. Esto se observa claramente en la posición que asumió Estados Unidos frente al proble-ma en su conjunto.

El presidente estadounidense Bill Clin-ton, a pesar de condenar formalmente la violación de los derechos humanos por parte del gobierno militar defacto, no apo-yó el decreto dictado por el presidente Aristide antes de volver a Haití, en el cual sólo concedía a la junta militar amnistía por delitos políticos, pero no por los "delitos comunes" que hubieran come-tido (entre los cuales se encontraban ob-viamente las violaciones a los derechos humanos). En su lugar, avaló el acuerdo

al que llegó la cúpula militar haitiana con una delegación estadounidense com-puesta por el ex presidente Cárter, el se-nador Sam Nunn y el general retirado Colin Powell, en el cual la cúpula militar aceptaba retirarse, siempre y cuando el Parlamento haitiano les concediera una amnistía general y se levantaran las san-ciones económicas impuestas a Haití28.

En El Salvador, en 1992, se creó una "Comisión para la Verdad en El Salva-dor"29, que pretendía cumplir el acuer-do de paz entre el gobierno y el grupo de oposición FMLN y hacer pública la verdad sobre las violaciones de derechos humanos desde 1980. En el informe que dicha comisión realizó, se recomendó al gobierno excluir a todos aquellos agen-tes gubernamentales que hubieran par-ticipado en las violaciones de los dere-chos humanos, de la posibilidad de ocupar cualquier puesto público. La finalidad de esta medida era lograr que los oposi-tores del gobierno tuvieran confianza en el proceso de paz. Esto, debido a que recomendar enjuiciar a los responsables hubiera sido ineficaz, pues, según la misma Comisión, el sistema judicial nacional no podía garantizar la objetivi-dad. Dos días después de publicado este informe, el presidente Cristiani concedió una amnistía generalizada. Además, una vez se supo que la Comisión había recopilado pruebas que incriminaban a

28 Human Rights Watch, Reportes Mundiales de 1994 y 1995 Hechos de 1993 y 1994, pp. 107 y 101 respec tivamente.

29 La "Comisión para la Verdad en El Salvador" estaba compuesta por un grupo de expertos foráneos en derechos humanos, encomendados por la ONU para realizar un informe cuyo propósito principal era generar confianza en el proceso de paz que se estaba llevando a cabo. Esta comisión estaba pre sidida por el profesor Thomas Buergenthal, ex magistrado de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.


varios oficiales de la cúpula militar, y con el temor de que la divulgación de los nom-bres de los responsables hubiera llevado a una sublevación militar e impedido la implementación de los acuerdos de paz, Cristiani decidió recurrir a la comunidad internacional para evitar que esto suce-diera. Solicitó al Secretario General de la ONU, así como a varios países que se unieran en su causa y contribuyeran a evitar que la Comisión publicara los nombres, aduciendo que esto llevaría a que se rompieran los acuerdos de paz al-canzados. A pesar de todos los esfuerzos del gobierno salvadoreño, y debido al apoyo del FMLN, la Comisión publicó el informe con los nombres y las pruebas.

Según el presidente de la Comisión, Thomas Buergenthal, la publicación de los hechos y los nombres responsables de las violaciones de los derechos huma-nos en El Salvador, contrario a lo que había sostenido Cristiani, originó un proceso de responsabilización de los cri-minales que fue de vital importancia para afianzar la paz30.

LA PAZ Y LA JUSTICIA. ¿DOS VALORES ENFRENTADOS?

En la historia de las diversas cortes pe-nales, así como en los procesos de recon-ciliación nacional, ha estado siempre presente el dilema entre justicia y paz.

Al respecto, hay quienes sostienen que se debe sacrificar la justicia para poder alcanzar la paz. Algunos de ellos argu-mentan que debido a la dinámica de los conflictos bélicos, para que sea posible la reconciliación entre las partes se deben resolver, antes que nada, los motivos que le dieron origen, aun cuando esto impli-que impunidad. Otros, dentro de la mis-ma línea aun cuando más radicalmente afirman que la única forma en que la justicia es efectiva, es cuando se ha obte-nido la paz derrotando militarmente a quienes se pretende condenar. José Za-laquett, quien hizo parte del movimien-to de derechos humanos en Chile, dice que se siente conforme con el resultado del proceso chileno, satisfecho con las medidas sumamente prudentes que tomó el presidente Aylwin 31. James Crawford, por su parte, refiriéndose al caso de Yu-goslavia, anota que el establecimiento de tribunales penales internacionales ad hoc puede desviar la atención de los conflic-tos en sí, si se centra en el castigo de los criminales32. Kenneth Anderson, tam-bién, con un criterio eminentemente "clásico" de las relaciones internaciona-les, adujo que la implementación de un tribunal internacional ad hoc en Yugosla-via, al no ser impuesto por los victorio-sos a los vencidos, no es más que un despropósito, pues primero debe solu-cionarse el conflicto bélico y después

30 Buergenthal, Thomas, 'The United Nations Truth Comission for El Salvador", en Vanderbilt Journal of Trans. Law, 497,1994, a su vez en Steiner y Alston, op. cit., pp. 1102-1106.

31 Zalaquett, José, "Balancmg Ethical Imperatives and Political Constraints: The Dilemma of New De- mocracies confronting Past Human Rights Violations", en Hastings Law Journal 1425,1992, íbídem, pp. 1106-1108.

32 Crawford, James, "The ILC Adopts a Statute for an International Criminal Court", en American Journal of International Law 404,1995, p. 408, íbídem, p. 1084.


juzgar a los criminales, descartando con ello, la función pacificadora de los tribu-nales penales internacionales33.

En sentido contrario, se puede afir-mar que la necesidad de asegurar la paz, puede, en ciertos casos, implicar una "economía" en términos de la condena a los criminales, que produzca una sen-sación de inconformidad con respecto al proceso de paz. Esto le restaría legiti-midad al mismo, e impediría obtener los resultados esperados. Sin embargo, la relación entre justicia y paz no siempre es dilemática. El problema radica en sa-ber escoger los criterios para determinar cuál es el punto de equilibrio entre estos dos fines y, en últimas, en establecer un consenso respecto de lo que significa la "paz social".

Para entender la verdadera dinámica entre la paz y la justicia se debe tener en cuenta que no son necesariamente po-los opuestos. Para esto, debe dejarse de lado la concepción de la justicia como la mera imposición de sanciones penales a los criminales internacionales, pues no son solamente las funciones disuasiva y preventiva de la pena las que contribu-yen a la obtención de la paz social. En otras palabras, no es sólo el temor a ser castigado penalmente lo que disuade a las personas de cometer crímenes, ni en-cerrando a todos los criminales se evita la criminalidad.

El conocimiento de la verdad de los hechos por parte de la comunidad en ge-neral y la condena pública a los culpables

son de por sí factores fundamentales en la obtención de la paz, pues contribuyen a generar una conciencia pública sobre lo sucedido. Ésta parece ser una rationale (razón de justicia) aceptada, al menos parcialmente hoy en día por el derecho internacional. Hay varios indicios que parecen mostrar que los Estados tienen la obligación internacional de sancionar a quienes cometan cierto tipo de viola-ciones contra los derechos humanos y que, por lo tanto, las leyes generales de amnistía otorgadas por los Estados son consideradas contrarias al derecho in-ternacional de los derechos humanos. Si bien es atrevido determinar que existe una costumbre internacional general que proscriba las amnistías respecto de cual-quier violación a los derechos humanos, sí hay algunas violaciones sobre las cua-les se han manifestado diversos organis-mos internacionales.

ALGUNOS INDICIOS DEL STATUS JURÍDICO INTERNACIONAL DE LAS AMNISTÍAS POR DELITOS QUE ATENTAN CONTRA CIERTOS DERECHOS HUMANOS

El primero de los ejemplos, se refiere al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Se trata de una ley de amnistía, la Ley 15,848 de Uruguay, que en su artículo lo. estableció que cualquier acción estatal tendiente a con-denar crímenes cometidos por los mili-tares o la policía, por motivos políticos, con ocasión de sus funciones, o en eje-

33 Anderson, Kenneth, "Nuremberg Sensibility: Telford Taylors Memoir of the Nuremberg Iríais", 7 Harvard Human Rights Journal 281 (1994).


cución de órdenes provenientes de sus superiores, antes de marzo lo. de 1985, habían caducado. Adicionalmente, en su artículo 4o., la ley estableció que los jue-ces que estuvieran conociendo de casos por desaparición de personas detenidas durante operativos militares o de policía, debían remitir todos los testimonios a la rama ejecutiva, la cual se encargaría de llevar a cabo las investigaciones y de in-formar a los denunciantes acerca de sus resultados.

Esta ley fue denunciada ante la Co-misión Interamericana de Derechos Hu-manos por contrariar la Convención In-teramericana de Derechos Humanos, en particular, por violar el derecho a la pro-tección judicial (art. 25) y a un juicio jus-to (art. 8).

La Comisión, teniendo en cuenta que en Uruguay no se había conformado una comisión de investigación de las vio-laciones de los derechos humanos du-rante la dictadura, y que los crímenes cometidos eran de suma gravedad (de-sapariciones forzadas, de menores, en-tre otros), citando su Reporte Anual de 1985-1986, así como apartes del caso "Velásquez Rodríguez"34 determinó que

la Ley 15,848 impedía la posibilidad de llevar a cabo juicios imparciales que es-tablecieran qué crímenes habían sido co-metidos e identificaran a los respon-sables y, por lo tanto, era incompatible con los artículos 1,8 y 25 de la Conven-ción Interamericana de Derechos Hu-manos35.

Tratándose del Sistema Universal de Protección a los Derechos Humanos, el Reportero Especial de la ONU para las Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias, encargado, como parte del Comité de Derechos Humanos de la ONU de velar por el cumplimiento del Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos36, citando el Principio 19 de los "Principios para la Prevención e In-vestigación de Ejecuciones Ilegales, Su-marias o Arbitrarias", estableció que aun cuando en casos excepcionales los gobier-nos pueden darle beneficios que dismi-nuyan o extingan la pena a quienes co-metan este tipo de delitos, en ningún caso pueden sustraerse a su obligación de traerlos frente a la justicia y culpabilizarlos formal-mente37.

La obligación de los Estados de cul-pabilizar a los responsables de violaciones

34 Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1988.

35 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 29-92 de 1992-1993, Uruguay, octubre 2,1992. Sin embargo, según Diane Orentlicher, ni la Convención Interamericana de Derechos Hu manos, ni la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (firmada en noviembre 4 de 1950) establecen explícitamente que los Estados partes tengan la obligación de juzgar las violaciones de los derechos humanos. Véase Orentlicher, Diane, "Settling Accounts: The Duty to Prosecute Human Rights Violations of a Prior Regime", en 100 Yak Law Journal 2537 (1991), 2568.

36 Adoptado el 16 de diciembre de 1966, entró en vigor el 23 de marzo de 1976. UN Doc. A/6316 (1966), 999, del cual hacen parte 131 Estados.

37 ONU Reporte Especial sobre Ejecuciones Ilegales, Sumarias o Arbitrarias, ONU DOC. E/CN.4/1994/7, p. 157, párrafo 691.


de los derechos humanos, de acuerdo con lo dicho por el Comité de Derechos Hu-manos en reiteradas constataciones, se refiere a los crímenes de desapariciones forzadas, ejecuciones ilegales o arbitra-rias o tortura38.

Aun cuando ello no constituye un in-dicio de la existencia de una obligación internacional, es relevante mencionar que así lo ha reconocido también Amnistía Internacional, la cual se pronunció res-pecto de los procesos de amnistía e in-dulto a los violadores de derechos hu-manos, diciendo que aunque no asume una posición respecto de los perdones postcondenatorios (indultos), cuando és-tos son la mejor opción dentro de pro-cesos de reconciliación, sí se opone a le-yes de amnistía que impidan que surja la verdad en los casos particulares, en los patrones de abuso en la sociedad o cuan-do obstruyen el desarrollo de los juicios hasta el final39.

ALGUNOS ASPECTOS DE LO QUE SIGNIFICARÍA LA RATIFICACIÓN DEL ESTATUTO DE LA CPI PARA COLOMBIA

En Colombia, la tensión entre la paz y la justicia parece ser un punto bastante sensible. En tal medida, conviene que la sociedad civil, a través de las Asambleas por la Paz, fije unos mínimos consensos respecto del proceso en sí. Adicional-mente, el gobierno debe ser permeable a lo que allí suceda, con el objeto de con-ducir el proceso de paz y administrar la

justicia de la mejor manera posible. Para ello, conviene reflexionar sobre algunas de las cuestiones que se presentan a continuación.

En gran parte de los intentos de san-cionar a los violadores de los Derechos Humanos anteriormente mencionados, los Estados estaban atravesando etapas de transición de un régimen dictatorial o militarista, a uno democrático. Aunque en distinto grado, la inestabilidad políti-ca de estos períodos, debilita la volun-tad de los gobiernos entrantes para lle-var a cabo procesos de condena a los violadores de los derechos humanos. En estas situaciones, además de estar limi-tada la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo juicios internamente, de acuerdo con sus sistemas judiciales na-cionales, la intervención de la comu-nidad internacional parece ser ineficaz. Los organismos internacionales y los terceros Estados que participan en el restablecimiento de los gobiernos de-mocráticos también se muestran reacios a condenar los casos particulares de vio-lación de los derechos humanos, cuan-do consideran que se puede perjudicar la paz y la seguridad.

En Colombia éste no es el caso. El proceso de paz no corresponde al resta-blecimiento de un orden democrático, ni la violación de los derechos humanos (especialmente el Derecho Internacional Humanitario) ha sido perpetrada ex-clusivamente por uno de los actores en conflicto. Sin embargo, el Estado colom-

38 Véase, entre otros, ONU Comité de Derechos Humanos, Muteba v. Zaire y en H.M.C.A. v. Holanda. Además en tal sentido, Orentlicher, Diane, op. cit., p. 2569.

39 Amnistía Internacional, Peace Keeping and Human Rights AI Doc. IOR 40/01/94 (1994), p. 38.


biano sí tiene unas insuficiencias institu-cionales que disminuyen los recursos de poder del gobierno para controlar los problemas de violencia causados por los diversos grupos armados dentro de su territorio. Muestra de ello es la incapaci-dad del gobierno para sancionar las vio-laciones a los derechos humanos, inclu-so en el interior de las Fuerzas Armadas.

Durante un proceso de paz negocia-do la escasez de los recursos de poder del Estado se hace aún más evidente. Los compromisos que adquiere el gobierno de restringir aún más su capacidad de acción (ya de por sí bastante limitada), sumado al creciente poder que adquie-ren los diversos grupos armados limitan considerablemente la voluntad política del gobierno para llevar a cabo juicios imparciales a los violadores de derechos humanos. En esta situación, cualquier iniciativa de investigar la comisión de estos delitos, por parte de las Fuerzas Armadas, las autodefensas o la guerri-lla, implica un aumento del poder rela-tivo de los demás grupos.

Esto significa que el gobierno tiene una mayor posibilidad y al mismo tiempo una mayor responsabilidad de llevar a cabo juicios imparciales a los violadores de los derechos humanos.

Sin embargo, paradójicamente, una investigación exhaustiva e imparcial de las violaciones de los derechos humanos

durante el proceso de paz le podría dar legitimidad al mismo. Esto es posible, en la medida en que si las investigaciones son llevadas a cabo de manera diáfana, por parte de un organismo con altos ni-veles de credibilidad a nivel nacional, las diversas partes en el conflicto pue-den empezar a confiar en el proceso. En el caso colombiano, la condena a los vio-ladores de los derechos humanos no sig-nifica un ataque frontal a uno de los ac-tores en el conflicto que pudiera hacerlo reaccionar, recrudeciendo el problema. Todos los actores dentro del conflicto han reconocido, de alguna u otra mane-ra, que han incumplido las normas mí-nimas de respeto por los derechos hu-manos durante los conflictos armados internos. Las concesiones hechas por el ELN durante el Acuerdo de Mainz, los acuerdos del nudo de Paramillo y las cartas de las autodefensas, así como los reconocimientos públicos del ex presi-dente Samper así lo muestran. Esto, in-terpretado de manera optimista, puede ser interpretado como el comienzo de la formación de un consenso en cuanto a la necesidad de respetar el Derecho In-ternacional Humanitario.

Resulta bastante representativo de la situación colombiana que el Ministro de Defensa40 y la comunidad de Derechos Humanos 41 coincidan en que, antes de cualquier acuerdo de paz, bien sea con los grupos guerrilleros o con las autode-

40 Las declaraciones del Ministro de Defensa a la Comisión Segunda del Senado, diciendo que el Acuer do de Mainz no respetaba las normas mínimas del Derecho Internacional Humanitario fueron sin tetizadas por Orlando Henríquez en El Tiempo, lunes 24 de agosto de 1998, p. 3A.

41 Este término corresponde no sólo a la comunidad de Derechos Humanos representada en Organis mos No Gubernamentales. También corresponde a quienes individualmente desarrollan actividades tendientes a proteger los derechos humanos en Colombia.


fensas, todas las partes deben compro-meterse a respetar las normas mínimas de los derechos humanos aplicables a los conflictos armados. Lo anterior es aún más favorable, si se tiene en cuenta que los grupos armados están intere-sados en que el gobierno les reconozca un status de beligerancia, y con esto, se le conceda igualdad militar y política. Para los grupos en conflicto, ese recono-cimiento implica el deber de cumplir ca-balmente una serie de obligaciones en el ámbito internacional42.

La importancia que tiene para el proceso de paz colombiano llevar a cabo investigaciones imparciales de las vio-laciones de derechos humanos es fun-damental. La importancia de la impar-cialidad es una consecuencia de la tendencia humana a considerar la justi-cia (como reciprocidad) como requisito previo a cualquier cooperación. En el campo de las ciencias sociales, los moti-vos que impulsan a la cooperación han sido analizados experimentalmente. Es conveniente resaltar los resultados de algunos de estos experimentos.

En la teoría de juegos, los experimen-tos secuenciados del "Dilema del Prisio-nero", que se han hecho para estudiar el comportamiento de los Estados en las relaciones internacionales, muestran que la cooperación entre los jugadores sólo es posible cuando se cumplen dos con-

diciones. La primera de ellas es que exis-ta un sentimiento de reciprocidad, y la segunda, que los jugadores compartan el mismo concepto con respecto a los objetivos del juego.

Así, la necesidad de reciprocidad en el juego se evidenció, ya que después de una "traición" de una sucesión de varias traiciones por parte de un jugador, la cooperación sólo es posible cuando su contrincante obtiene "venganza". Del mismo modo, si se le concede una am-nistía generalizada a la guerrilla, y se sanciona plenamente a las autodefensas, éstas no aceptarán el proceso de paz. Si, por el contrario, se castiga a la guerrilla por las violaciones al Derecho Interna-cional Humanitario, y se deja impunes a los militares, aquéllos considerarán que el gobierno ha sido injusto.

De los resultados de tales experimen-tos, se ha concluido que los jugadores que coinciden en las definiciones del juego, interpretan las "traiciones" de sus contrincantes como parte de una se-cuencia más amplia de cooperación, en la cual es necesario cierto nivel de equi-librio previo para poder cooperar. Den-tro del desarrollo del juego éstos fueron los jugadores que obtuvieron mayores puntajes43. Teniendo en cuenta que en Colombia las partes en conflicto están co-menzando a tener conciencia en cuanto a los mínimos que se deben respetar

42 En particular, la f ormalización de las contenidas en el Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados sin Ca rácter Internacional (Protocolo II).

43 Hurwitz, Roger; Strategic and Social Fictions in the Prisioners Dilemma, en Der Derian, James y Shapiro, Michael, International/ lntertextual Relations. Postmodern Readings of World Politics, Lexington Books, Lexington Massachusetts, 1989, pp. 113-134.


dentro del conflicto (así éstos no sean los mínimos fijados por el Derecho Inter-nacional Humanitario), es conveniente aprovechar la coyuntura y empezar a crear un consenso mínimo en cuanto a un concepto de "paz social", en el cual se vayan fijando los criterios para estable-cer un equilibrio entre la paz y la jus-ticia. De lo contrario, si éstos son im-puestos arbitrariamente, los diversos actores en conflicto se polarizarán, impi-diendo que lleguen a un consenso polí-tico respecto de la reforma institucional que desean.

Si Colombia decide ratificar el Esta-tuto de la Corte Penal Internacional, se está comprometiendo a entregar -entre otras- a aquellas personas a quienes no pueda o no quiera juzgar por los delitos contenidos en el Estatuto, cometidos en su territorio o por sus nacionales. Aun así, el país puede optar por ratificar el Tratado sin aceptar la jurisdicción de la CPI en cuanto a los crímenes de guerra, durante los siete años siguientes a la en-trada en vigor del Estatuto, en tanto és-tos no sean presuntamente cometidos por sus nacionales o dentro de su terri-torio. Esto significa que durante los pri-meros siete años a partir de la creación de la CPI, Colombia no está obligada a entregarle a quienes cometan crímenes de guerra en su territorio o a quienes sean nacionales colombianos. Este me-canismo está consagrado en la llamada cláusula op ou44.

Esta cláusula parecería ser una opción que permite ratificar el Estatuto y al mis-

mo tiempo ser una salvaguardia contra posibles interferencias de la CPI con los procesos de paz internos. Empero, el gobierno debe preguntarse si está dis-puesto a correr el riesgo de que este me-canismo de op out se convierta en patente de corso para quienes violan los derechos humanos en el país, con todas las con-notaciones sociales y políticas que eso implica.

Bien sea que el gobierno decida rati-ficar el Estatuto con la salvedad tempo-ral o no, el problema más grande se re-fiere a la asimilación de Estatuto dentro de la legislación nacional. En primer lu-gar, respecto de los actuales procesos de paz, es necesario que el Gobierno y el Congreso decidan cuál es el mecanismo más apto para llevar a cabo el proceso de reinserción de los grupos guerrilleros y de las autodefensas. Para tomar una de-cisión, conviene tener en cuenta lo que ha sucedido en otros países cuando es-tos procesos han impedido la condena aunque sea formal de los criminales.

También es necesario considerar que si Colombia pretende condenar dentro de su jurisdicción nacional a quienes co-metan los delitos consagrados en el Es-tatuto de la CPI, conviene que se lleve a cabo una asimilación de las conduc-tas punibles allí consagradas, bien sea creando nuevos delitos o adecuando los ya existentes.

Finalmente, valdría la pena plantear una discusión acerca del fuero militar exclusivo, dadas las estadísticas de im-

44 Esta opción está contemplada en el artículo 124 transitorio del Estatuto de la CPI, el cual será revisado al cabo de los siete años de haber entrado en vigor el Estatuto en una Conferencia de Revisión.


punidad por violación de los derechos to, la CPi entraría a juzgarlos45. Máxi- humanos que existen en la justicia penal me, si se tiene en cuenta que cualquier militar. De lo contrario, en un momento Estado que haya ratificado el Tratado, dado, la CPi podría determinar que Co- el Consejo de Seguridad, o de oficio el lombia no está en capacidad de conde- Fiscal46, pueden iniciar una investiga- nar internamente algunos de los delitos ción. consagrados en el Estatuto y, por lo tan-

45 En virtud de las causales de asunción de la jurisdicción complementaria de la CPI para juzgar a quie nes cometan estos crímenes, consagrada en el artículo 17 No. 3.

46 El artículo 15 del Estatuto establece que el Fiscal puede analizar la seriedad de la información recibida por quienes denuncien la comisión de los crímenes y para ello solicitar información adicional a los Estados.

LAS RELACIONES ENTRE LA UNIÓN EUROPEA (UE) Y LA COMUNIDAD ANDINA (CAN)* /**

Gabriel Sánchez Avendaño

INTRODUCCIÓN

Tanto el proceso europeo como el andi-no se caracterizan por haber surgido de ideas distintas a las de la globalización y el libre comercio de la década de los no-venta. Ambos pertenecen a la primera ola de procesos de integración y se basan en conceptos históricos que ya en el pasado algunos personajes como Bolívar, en el caso andino, o Napoleón, en el caso eu-ropeo, intentaron poner en marcha.

Esto explica que en ambos casos exis-ta una experiencia suficiente que permi-te adaptarse a las nuevas tendencias con cierta facilidad, pero sin dejar de ser conscientes de la necesidad de ir más allá de la simple zona de libre comercio, in-troduciendo en sus respectivos procesos una dosis importante del factor político.

El presente ensayo analizará las rela-ciones de estos dos bloques separando las relaciones políticas de las econó-micas, así como la influencia de las re-

formas institucionales en el posiciona-miento externo de dichos grupos.

LAS RELACIONES POLÍTICAS

Las relaciones entre el Grupo Andino y el proceso europeo existen desde 1970, un año después de haberse firmado el Pacto Andino, pero la primera señal sig-nificativa fue el acuerdo de cooperación firmado en diciembre de 1983. En este acuerdo ambas partes se comprometie-ron en el fortalecimiento de los valores democráticos, las libertades individua-les y los principios constitucionales. También se resaltó el interés de hacer de la integración regional un instrumento para la promoción del desarrollo armo-nioso de los pueblos, basándose en los principios de progreso social y de soli-daridad. Cabe destacar que en ese en-tonces los ejes de la cooperación busca-ban fortalecer una democracia aún no consolidada en América Latina.

* Ponencia presentada en el Seminario sobre las Relaciones entre la Unión Europea y la Comunidad Andina (Centro de Estudios Internacioneales, septiembre 29 de 1998.

** Este documento se elaboró con base en los informes anuales y mensuales de la Comisión Europea, las actas de las Cumbres presidenciales andinas y los Consejos europeos de ministros, los tratados de Maastricht y Amsterdam y el Acuerdo de Cartagena modificado, algunos documentos del Ministerio de Comercio Exterior colombiano y de Proexport Colombia, algunos informes del Irela de España y artículos de prensa de El Tiempo, La República, El País de España y Le Monde de Francia.

*** Director de la Espedalización en Integración en el Sistema Internacional. Universidad Javeriana.

Las relaciones entre la UE y la CAN • 61

El acuerdo de cooperación de 1983 fue renovado por un nuevo acuerdo de coo-peración firmado el 23 de abril de 1993 en Copenhague. Además de retomar los principios iniciales de 1983, se insistió en la importancia de reforzar y consolidar el sistema de integración de los países del Pacto Andino, así como los proyectos de desarrollo social destinados a mejorar las condiciones de vida de las poblacio-nes más pobres.

El acuerdo tiene tres ejes prioritarios de cooperación entre las partes: el desa-rrollo de una cooperación económica lo más extensa posible, la promoción del desarrollo y la diversificación de los in-tercambios comerciales, sobre todo en el campo de la cláusula de la nación más favorecida y la cooperación en el desa-rrollo destinado a incrementar la efica-cia en los sectores agrícola, forestal y rural. El acuerdo también tiene prevista una amplia serie de acciones e interven-ciones destinadas a contribuir en la con-solidación, profundización y diversifi-cación de las relaciones entre las partes.

Más adelante y con motivo de la ce-lebración de los 25 años del Pacto Andi-no, se organizaron el 26 de mayo de 1994 en Lima, una serie de encuentros entre la Comisión Europea y la Junta del Acuer-do de Cartagena. En septiembre del mis-mo año en Quito, se celebró la tercera reunión de comisiones mixtas en donde se habló de la cooperación en temas como las nomenclaturas, la valorización aduanera, la armonización de incentivos tributarios y financieros y se realizó un estudio sobre la competitividad de las industrias andinas.

1995: el año del impulso político

En junio de 1995, el Consejo Europeo de Cannes declaró que

el apoyo a la cooperación y la integración regionales es uno de los componentes más importantes de la política de de-sarrollo de la UE y puede contribuir, como lo indica el artículo 130 U del trata-do de la Unión, a fomentar la inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial y per-mitir la instauración de un crecimiento verdadero.

El 23 de octubre, la Comisión Euro-pea en una comunicación "UE-América Latina: actualidad y perspectivas del re-fuerzo de asociación 1996-2000" declaró que era necesario profundizar las rela-ciones entre la UE y América Latina, y puso en marcha una estrategia de pro-fundización de las relaciones de aquí al año 2000, basándose en el análisis de las actuales relaciones de las dos regiones y de lo que hasta ahora se había hecho en materia de cooperación entre 1991 y 1996.

La idea era estrechar los vínculos po-líticos para que más allá de lo bilateral, América Latina estuviera más asociada en la gestión de los asuntos internacio-nales. De este modo se quería reforzar la integración económica y el libre comer-cio, y concentrar la cooperación en torno a ejes prioritarios como el soporte insti-tucional y la consolidación del proceso democrático, la lucha contra la pobreza y la exclusión, y el apoyo a las reformas económicas y a la mejora de la competi-tividad.

También se resaltaron otros temas de interés común, como el apoyo a la coo-


peración y la integración regional, la educación y la formación, la gestión de las interdependencias Norte-Sur, los lazos histórico-culturales, el nuevo contexto político y la mejora de la situación ma-croeconómica, que son condiciones fa-vorables para el desarrollo y el creci-miento de estos países, así como el desarrollo de la integración en América Latina.

Vale la pena destacar que desde 1990, América Latina se convirtió en la región más dinámica de las exportaciones eu-ropeas (44% entre 1992 y 1994) y el diá-logo político se mejoró sensiblemente (se institucionalizó el diálogo, se hicie-ron conferencias interparlamentarias y se firmaron acuerdos de cooperación de tercera generación).

Pero también se hizo énfasis en la ne-cesidad de continuar en ese sentido con el fin de consolidar el estado de derecho, luchar contra la pobreza y las desigual-dades sociales, terminando con las re-formas ya iniciadas y mejorando la com-petitividad.

Todas estas ideas se retomaron en el Consejo del 4 de diciembre que estable-cieron las bases de las relaciones entre la UE y América Latina y que fueron la an-tesala de lo anunciado posteriormente en el Consejo Europeo de Madrid.

El Consejo Europeo de Madrid dina-mizó las relaciones con América Latina. La UE firmó un acuerdo marco intrarre-gional con Mercosur, insistió en el diálo-go político con Chile (firma de un acuer-do marco en junio de 1996), mostró interés en México (firma de un acuerdo de comercio en diciembre de 1997 y ne-gociaciones para una zona de libre co-

mercio), renovó el diálogo con América Central, insistió en seguir dialogando con Cuba y dijo querer mejorar las rela-ciones del Banco Europeo de Inver-siones (BEI) con América Latina. En este Consejo Europeo también se tomó aten-ta nota de lo expresado por el Consejo Presidencial Andino en lo relativo a las intenciones de reforzar las relaciones con la UE, y en su petición hecha a la Co-misión Europea de tomar medidas para tal efecto, particularmente en la necesi-dad de renovar el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), lo más rápidamente posible.

Dentro del ámbito de la cooperación para la lucha contra el narcotráfico, el 26 de septiembre en Bruselas se realizó una reunión entre la troika de ministros de Justicia y del Interior de la UE y del Gru-po Andino. Allí se adoptó un comunica-do conjunto que preconiza un plantea-miento global y coordinado en materia de lucha contra la toxicomanía y el tráfi-co de drogas. Como consecuencia di-recta, se firmaron el 18 de diciembre 5 acuerdos entre la UE y los 5 países andi-nos sobre el control de precursores de drogas y las sustancias químicas utiliza-das para el procesamiento y producción de drogas ilícitas. El objetivo era impe-dir el uso inadecuado de sustancias quí-micas susceptibles de ser utilizadas para la fabricación de drogas y sustancias psi-cotrópicas, prever medidas de vigilan-cia del comercio de dichas sustancias e instaurar una asistencia administrativa, científica y técnica mutua.

De hecho, los ministros de Justicia an-dinos habían expresado que

la estrategia internacional de lucha con-tra el abuso y el tráfico ilícito de drogas


debe basarse en un enfoque global y coordinado dirigido a reducir la deman-da que sigue aumentando de forma in-quietante en el mundo y a luchar contra el tráfico ilícito, mediante la cooperación bilateral entre ambas regiones. La UE ya tenía experiencia y propuso

una cooperación en tres ámbitos: la pre-vención del consumo, la rehabilitación de los consumidores y la erradicación de los cultivos ilícitos a través de progra-mas alternativos.

Hoy en día la política de cooperación en materia de lucha contra el narcotráfi-co ha cambiado. Ahora se busca mejorar ámbitos como el de la administración de la justicia, el de la formación y el del re-fuerzo de los cuerpos especializados en la represión y control del tráfico de dro-gas. También se quieren intensificar pro-gramas de desarrollo alternativo como estrategia de acción complementaria en la erradicación de los cultivos ilícitos.

La institucionalización de las relaciones

De este modo y a partir de varias señales políticas, el 30 de junio de 1996 se refuer-zan las relaciones entre los dos bloques al institucionalizarlas, con la firma en Roma de una declaración conjunta sobre el diálogo político en donde se acuerda la celebración de reuniones de alto nivel en Europa cuando se juzgue convenien-te. Estas reuniones serán convocadas por los jefes de Estado del país que ejer-za la presidencia del Consejo Presiden-cial Andino, por su homólogo de la UE, y por el presidente de la Comisión Eu-ropea. También se institucionalizan reu-niones periódicas de los ministros de Re-laciones Exteriores y se introduce la idea

de reuniones esporádicas sectoriales para examinar la ampliación de la coopera-ción.

Estas reuniones tienen como propó-sito reforzar la cooperación existente, dando a las relaciones una perspectiva durable y de gran amplitud, y mejorar el diálogo político, particularmente en materia de lucha contra el narcotráfico.

En noviembre se realizó la primera comisión mixta CAN-UE en el ámbito co-mercial y la primera reunión de las comi-siones mixtas bilaterales para cuestiones de lucha contra el narcotráfico, según lo previsto en los acuerdos bilaterales fir-mados el año anterior.

El 8 de abril de 1997 se celebró en Ho-landa una reunión de ministros de Rela-ciones Exteriores, en donde, además de extender el SGP a algunos productos agrícolas y pesqueros, se habló de la fi-nanciación de programas de apoyo ins-titucional. La UE ratificó también su dis-ponibilidad para proseguir con el apoyo técnico del proceso de construcción re-gional andino, así como con la coopera-ción en materia de lucha contra el nar-cotráfico.

En el Consejo Europeo de Amsterdam, de junio de 1997, se anunció la posibili-dad de realizar una cumbre de jefes de Estado de la UE y de América Latina para antes del año 2000.

El 17 de octubre, en Bruselas, se reu-nieron por primera vez desde que se instituyó el diálogo político, el presiden-te del Consejo Presidencial Andino, el Secretario General de la CAN, los cinco ministros de Relaciones Exteriores, el presidente del Consejo Europeo y el presidente de la Comisión Europea para


hacer un balance del último año, mo-mento en el que se crea la CAN. Se evocó la preparación de un foro económico para 1998 con el fin de presentar las oportunidades de comercio e inversión creadas por la Unión Aduanera Andina que entró en vigor en 1992.

En febrero de 1998 hubo una reunión ministerial en Panamá, en donde se feli-citaron por el progreso en el proceso de integración, por la ratificación del acuer-do marco de cooperación de 1993 y por la firma de un acuerdo de financiación entre el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la Corporación Andina de Fomen-to (CAF). Se volvió a mencionar la idea de una cumbre de jefes de Estado para 1999.

Finalmente, en mayo de 1998, se ce-lebró en Londres el Primer Foro Euro-an-dino. Por tratarse de un tema netamente comercial, éste se analizará en la segun-da parte.

LAS RELACIONES COMERCIALES

El intercambio comercial entre las dos regiones se ha intensificado considera-blemente en la década de los noventa. El 60% de las exportaciones andinas se hacen bajo el SGP y básicamente consis-ten en productos de minería, petróleo, productos agroalimenticios, y en menor grado en metales comunes y manufac-turas. En cuanto a las importaciones an-dinas de la UE, éstas son principalmente de maquinaria y equipos, aparatos eléc-tricos y productos de la industria quími-co-farmacéutica y plástica. En cuanto a la Inversión Extranjera Directa (lED), se pasó de 737 millones de US$ en 1990 a 9.040 millones de US$ en 1997, con un

crecimiento promedio anual del 43%. El mayor beneficiario ha sido Perú, y en se-gundo lugar Colombia.

El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)

Definitivamente, el eje más importante de las relaciones comerciales entre la CAN y la UE es el SGP. Esta noción surgió a finales de los años sesenta, en la se-gunda reunión de la Cnucyd en India, implantando un sistema para ayudar a los países en vías de desarrollo en sus re-laciones comerciales con los países más desarrollados.

La UE viene aplicando este sistema de reducción parcial o total de aranceles desde 1971, para los países en vías de desarrollo. Además, en 1990 la UE apro-bó un programa especial para los países andinos (exceptuando a Venezuela) con el fin de apoyar la lucha contra el narco-tráfico, y permitiendo una rebaja del 100% sobre los aranceles en el 90% del universo arancelario. Este programa en-tró en vigor en 1991 por un período de cuatro años.

El SGP estaba entonces basado en un régimen general europeo y un régimen especial para los países andinos. El régi-men general comprendía tres grupos: un primer grupo de una pequeña gama de productos agrícolas con rebajas aran-celarias, arancel cero y restricciones cuantitativas; un segundo grupo de los capítulos 50 a 63 del arancel, en donde se encontraban los textiles y las confec-ciones, con arancel cero y restricciones cuantitativas; y un tercer grupo de pro-ductos industriales con arancel cero.


Por su parte, el SGP especial incremen-taba la lista de productos agrícolas con arancel cero y eliminaba las restriccio-nes cuantitativas: aquí entraban pro-ductos tan importantes como el café, las flores, el atún, los camarones y langosti-nos, las frutas frescas y preparadas, los jugos, el tabaco y los preparados ali-menticios. Pero quedaban fuera produc-tos como el banano, los limones, las fre-sas, los huevos o el arroz. En cuanto a los textiles y confecciones, se eliminaban las limitaciones cuantitativas, y quedaban con arancel cero. En los productos in-dustriales se eliminaban las limitaciones cuantitativas, dejando también un aran-cel cero.

El sistema de graduación, en 1991, consistía en aceptar como beneficiarios del SGP a todos los países que estuvieran por debajo de 6.000 US$ de PNB. Según el Banco Mundial, algunos países árabes con importantes recursos petroleros o los dragones asiáticos quedaron por fuera y se les aplicó una reducción gradual del SGP: 50% el lo. de abril de 1995 y el 100% el lo. de enero de 1996, quedando cata-logados desde ese entonces como países industrializados.

La reforma del SGP

El 20 de diciembre de 1994, el Consejo Europeo renovó el SGP andino bajo un nuevo esquema válido hasta el 2004 y esta vez incluyó a Venezuela. Pero en esta época se estaban llevando a cabo las úl-timas negociaciones de la Ronda Uru-guay en donde se discutía sobre la crea-ción de la OMC. Esto implicaba algunos cambios y por esta razón la UE decidió modificar el SGP.

El nuevo SGP separó al sector agríco-la del sector industrial, y mantuvo un trato especial para los países andinos en el artículo 3o. tanto del reglamento para el sector agrícola como para el del sector industrial.

El régimen del sector industrial que-dó codificado en el reglamento 3281 de 1994 del Consejo Europeo. Las reduccio-nes con respecto al Arancel Externo Co-mún quedaron divididas en 4 grupos: productos muy sensibles 15% (textiles y confecciones del capítulo 50 al 63 y las ferroaleaciones de la partida 7202), pro-ductos sensibles 30% (papel, cerámica, vidrio, calzado, madera de construcción, cobre y aluminio entre otros), productos semisensibles 65 % (cueros, vehículos automotores, artículos químicos, orgáni-cos e inorgánicos entre otros), y finalmen-te los productos considerados como no sensibles benefician de un arancel cero. Cabe destacar que los productos indus-triales de los capítulos 25 a 97 se benefi-cian de arancel cero para los países an-dinos por estar incluidos en el programa especial que apoya la lucha contra el nar-cotráfico.

Luego vino la reforma del SGP en el sector agrícola y pesquero a través del reglamento 1256 de 1996 del Consejo Europeo y con vigencia hasta junio 1999. Aquí también se dividieron los produc-tos en 4 grupos con reducciones que va-rían según la sensibilidad del mismo modo que los productos industriales. La única diferencia con la situación anterior es que la posición 030613 (langostinos, camarones y gambas) queda con dere-chos arancelarios de 4,5%.


El sistema de graduación también cambió y ahora no se hace por países sino por sectores. De este modo y a títu-lo de ejemplo, Chile quedó excluido del SGP en el sector de abonos, Argentina en el de animales vivos, carnes y despojos comestibles, México en el de algunas plantas vivas y productos de la floricul-tura, y Brasil en el té, yerba mate y es-pecias y el café. Queda claro que esta nueva graduación favorece a los países andinos, ya que prácticamente aún no han sido excluidos y además tienen un SGP especial hasta el 2004.

También se implemento un régimen especial de suspensión o estímulo para los países beneficiarios del SGP, depen-diendo de la aplicación por parte de és-tos, de las normas internacionales en los ámbitos laboral y de medio ambiente. Asimismo, existe desde 1995 una acu-mulación de origen entre la UE y la CAN, por ejemplo, en el sector pesquero. Es un sistema de acumulación bilateral donde las materias o los componentes originales provenientes de la UE se con-sideran como originarios del país bene-ficiario que los transforma, lo que im-pulsa la importación de esas materias de UE. Finalmente, el reglamento 602 de 1998 expone el ámbito de ampliación de los reglamentos de 1994 y 1996.

Por último, el 26 y 27 de mayo de este año, se celebró el Primer Foro Euro-an-dino en Londres. Este evento hace parte de lo previsto en el acuerdo marco de 1993. Se creó el Consejo Empresarial Euro-andino para la promoción de in-tercambio a nivel comercial y de inver-siones. Este órgano tendrá la responsa-bilidad de organizar para el segundo

semestre de 1999 el primer europartena-riado CAN-UE en algún país andino.

En este consejo cabe destacar la pre-sencia de Luis Carlos Villegas presiden-te de la ANDI y de Luis Alberto Camargo presidente de Schrader, Camargo y Cía., no sólo por ser representantes de Co-lombia, sino porque además la ANDI quedó encargada de la coordinación del consejo.

En el foro se comentó de la necesi-dad por parte de los países andinos de presentar legislaciones más claras en materia de inversión y de mejorar el recurso humano. También se habló del caso del banano y se pidió compensa-ción tras la decisión del Tribunal Europeo de eliminar los certificados de exporta-ción. Cabe destacar que esta situación se debe a la decisión de un panel de la OMC que consideró ciertas prácticas ilegales en cuanto a la introducción del banano latinoamericano en el mercado euro-peo. En este caso en particular, se tiene que definir un nuevo régimen banane-ro, que entraría en vigor el lo. enero de 1999.

En el foro, Luis Carlos Villegas pidió convertir el SGP en un mecanismo de más largo plazo (más allá del 2004), ya que con los plazos actuales no hay tiem-po para poner en marcha una política de exportación de alta tecnología y ade-más es necesario dar garantías y pro-tección a los exportadores andinos. El vicepresidente Marín contestó que no se podía pensar en una situación de ese tipo, ya que por un lado el SGP es una concesión unilateral y por otro está ba-sado en un mecanismo de graduación que busca insertar a los países en el

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mundo, sin preferencias. Marín agregó que la CAN había avanzado mucho y que esperaba que pronto esta región pudie-ra entrar en una competencia directa. También se comentó que el SGP indus-trial será revisado este año y el agrícola y pesquero en 1999.

LAS REFORMAS INSTITUCIONALES

Ambos procesos se caracterizan por ha-ber sufrido importantes reformas insti-tucionales en la década de los noventa. Pero la razón por la que se debe mencio-nar el tema es porque en ambos casos las reformas están destinadas a mejorar la política exterior de las regiones.

La Comunidad Andina de Naciones

En el caso del Grupo Andino, a partir de 1989 se empiezan a realizar reuniones periódicas a nivel presidencial con el fin de darle un impulso político al proceso de integración andino. Sin embargo, este primer intento se va a ver seriamente obstaculizado.

El 5 de abril de 1992 se produce un golpe institucional en el Perú y el presi-dente Fujimori se opone a la aplicación del Arancel Externo Común (AEC). Como reacción, Venezuela rompe sus relacio-nes diplomáticas el 20 de junio y el 26 de agosto Perú deja de participar activa-mente en el proceso de integración y pide un plazo de reflexión hasta 1993. En realidad, los plazos se irán prolon-gando hasta diciembre de 1995. Por su parte, Ecuador también obstaculiza la aplicación del AEC, pidiendo preferencias arancelarias debido al tamaño de su eco-nomía. En cuanto a Bolivia, este país empieza en 1995 a acercarse al Mercosur,

logrando poner en marcha una zona de libre comercio con dicha región el lo. de enero de 1997. Inclusive Venezuela al ver lo que sucedía, empezó también a nego-ciar unilateralmente con Mercosur. En ese momento Colombia insiste en que se debe establecer una negociación en blo-que con Mercosur, instaurando la figura del 5 + 4.

A raíz de todo esto, el Consejo Presi-dencial Andino dejó de reunirse duran-te 4 años. Pero el reencuentro tuvo lugar en septiembre de 1995, y los presidentes de los países andinos emprendieron una reforma. El verdadero cambio se produ-jo en la VIII reunión del Consejo Presi-dencial Andino de 1996 en Trujillo. Allí se aprobó el Protocolo de Trujillo que creaba la Comunidad Andina de Nacio-nes y el Sistema Andino de Integración, como un nuevo marco jurídico que en-traría en vigor en 1997. El 3 de junio de 1997 entró en vigencia el protocolo mo-dificatorio del Acuerdo de Cartagena y el lo. de agosto se puso en marcha la Se-cretaría General.

De este modo se incorpora el Conse-jo Presidencial Andino y al Consejo An-dino de Ministros de Relaciones Exte-riores en el ordenamiento jurídico de la CAN. También se reforma el Tribunal de Justicia por medio de un protocolo mo-dificatorio y el Parlamento andino a tra-vés de un protocolo adicional que per-mitirá a partir de 1999 la elección directa de sus representantes.

Finalmente, se crea la Secretaría Ge-neral que retoma las atribuciones técnicas de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) y además se le atribuyen nuevas funciones políticas. Se pasa de un siste-


ma colegial a la figura de un solo Secre-tario General y se le da la conducción del proceso a las instancias políticas.

Pero uno de los ejes de la reforma está encaminado en dotar a la CAN de meca-nismos institucionales para una mejor relación con el exterior. La personifica-ción de la CAN en su Secretario General se hizo con el objeto de crear un interlo-cutor con el exterior. El protocolo modi-ficatorio del Acuerdo de Cartagena in-troduce una serie de disposiciones sobre las relaciones externas de la CAN y la Cumbre de Guayaquil de 1998 introdu-ce como mandato presidencial todo un capítulo sobre la necesidad de diseñar una política exterior común andina y desarrollar las relaciones externas de la comunidad.

La Unión Europea

Por su parte, la Comunidad Europea también sufrió una serie de transforma-ciones. En abril de 1989 el informe De-lors presentó un plan en el que se anun-ciaba la agenda de los próximos años en la Comunidad Europea. Los ejes cen-trales de dichas proyecciones eran la propuesta de una Unión Económica y Monetaria (UEM) en tres etapas y una re-forma de fondo de las instituciones eu-ropeas.

En lo que a la reforma institucional se refiere, existía la necesidad de unifi-car a las comunidades en una sola, lo que se logró con el Tratado de Maastricht en 1992. Sin embargo, vale la pena destacar que se hicieron presentes las primeras reticencias inglesas con respecto al capí-tulo social.

Pero el artículo N establecía que al cabo de dos años de vigencia se debería pensar en la revisión de éste, con el fin de incorporar las deficiencias que apare-cerían en la práctica. De este modo se convocó en marzo del 1996, en Turín, una conferencia intergubernamental para re-visar el tratado. Esta conferencia se cen-tró en 3 pilares. El de los asuntos inter-nos y de justicia, el de la reforma de las instituciones con miras a la ampliación y el de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

La reforma de las instituciones inten-tó imponer como principio de decisión la mayoría en vez de la unanimidad, re-ducir el número de comisarios, aumen-tar las atribuciones de decisión del Par-lamento europeo y se creó la figura de la cooperación reforzada que permite avanzar en el proceso de integración, ex-cluyendo a una minoría de Estados que se oponen.

La realidad es que las reformas no fueron lo que se esperaba y más bien sa-lieron a relucir las diferencias existentes entre los diferentes países. Muestra de ello fue la crisis de las vacas locas que complicó la posición del Reino Unido y que casi logra destituir a la Comisión Europea por medio de una moción de censura del Parlamento europeo.

El otro pilar importante fue el de la PESC. Era necesario personificar a la UE en la figura de la PESC y así mismo era importante lograr un mecanismo de convergencia de las posiciones de los miembros hacia el exterior. De este modo se creó la figura de las "acciones comunes" para complementar la ya existente de "posiciones comunes". Sin


embargo, aquí también queda clara la eficacia del asunto, ya que la UE no pudo ponerse de acuerdo en algo de vital im-portancia para Europa, como el conflic-to en la ex Yugoslavia.

Sin embargo, se destaca la capacidad para ponerse de acuerdo a la hora de las cuestiones comerciales. La UE defendió en bloque el sector agrícola en las nego-ciaciones de la OMC y se opuso en blo-que a las leyes extraterritoriales de Esta-dos Unidos, como la Ley Helms-Burton para Cuba.

Quedaba claro, entonces, que la inten-ción era afirmarse en el exterior y para ello se intensificó el diálogo entre la Co-misión y el Consejo, pero sobre todo se fortaleció el ámbito de seguridad, aso-ciando mucho más a los ministros de Defensa en las decisiones y reforzando a la Unión de Europa Occidental (UEO) como mecanismo europeo, alterno a la OTAN.

En cuanto a la UEM, ésta se dividió en tres etapas. La primera puso en marcha un gran mercado común el lo. de enero de 1993, aplicando la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. La segunda etapa va hasta finales de 1998. Ésta es la etapa en donde se trató de hacer converger las economías de los países mediante cinco criterios macroeconómi-cos. Aquellos que llenaran las condicio-nes podrían pasar a la tercera etapa que se inicia en 1999 y que tiene por objeto poner en marcha el euro. El pasado mes de mayo se anunció que solo 11 países pasarían a la tercera etapa. Grecia no ha-bía clasificado y Dinamarca, el Reino Unido e Irlanda no lo deseaban.

Pero el punto es que la puesta en marcha del euro podría fortalecer la po-sición económica de dicha región en el mundo y esto podría tener un efecto so-bre la CAN. Esta nueva moneda podría influir en las relaciones comerciales ya que éstas también dependerían de la evolución del valor externo del euro.

Por el momento, la política monetaria europea muestra una tendencia a la baja de las tasas de interés, debido a la políti-ca de convergencia de las mismas. A lar-go plazo y con una inflación controlada la tendencia pareciera ser la misma. Por otro lado, la política fiscal intenta llevar a la convergencia de los déficit públicos, pero aún no existe una real convergen-cia de los sistemas impositivos.

Por eso, a pesar de que el euro bene-ficiaría la oferta, ya que reduciría los costos de transacción, se piensa que con una política fiscal restrictiva, una polí-tica monetaria expansiva y con la expec-tativa que produce un cambio de tal magnitud, se producirá una mayor de-manda del dólar, en detrimento del marco alemán. Lo que estancaría las re-laciones comerciales entre la CAN y la UE. Pero a largo plazo un fortalecimiento del euro frente al dólar impulsaría las exportaciones andinas hacia Europa, ya que aumentarían los ingresos de expor-tación.

También vale la pena destacar el pro-yecto de fusión de las bolsas de Franc-fort y Londres, con lo cual la Unión Eu-ropea también se posicionaría a nivel financiero.

Pero, tanto en el caso de la CAN como en el de la UE, las reformas instituciona-les se deben a la necesidad de adaptarse


a las nuevas tendencias que exige un mundo globalizado, y en ambos casos esto significa modificar las instituciones para obtener instrumentos que permitan mejorar la relación de los bloques con el exterior, y en particular con los otros bloques.

CONCLUSIÓN

En materia comercial, es necesario enten-der que el SGP es una concesión unilate-ral, y que, por lo tanto, no puede presen-tar ningún tipo de estabilidad o garantía para el exportador andino. Es más, no se puede seguir basando la competitividad de un producto sacando provecho a las debilidades de subdesarrollo. Lo conve-niente es enfocar los esfuerzos dentro de una óptica de competencia directa y equitativa. El concepto de SGP se basa en la noción de relaciones comerciales asi-métricas que tenía su valor en los años sesenta y setenta, cuando las antiguas colonias se convirtieron en Estados so-beranos y exigieron normas interna-cionales adecuadas para ellos. Pero la realidad es que esta noción tiende a de-saparecer.

El otro problema es la competitividad de los productos andinos. Sólo exporta-mos materia prima hacia Europa y los productos manufacturados se exportan hacia nuestra región. Con el tiempo el mercado latinoamericano se abrirá aún más y por ello es necesario empezar a desarrollar en el sector de productos ma-nufacturados una política que permita hacer competitivos nuestros productos en mercados como el europeo.

En cuanto al aspecto político-institu-cional, vale la pena destacar que la

transformación de la CAN se debe más que todo a factores externos. Para empe-zar influyó mucho el Plan Brady de 1989, que define las nuevas políticas que se deben aplicar para obtener nuevos préstamos del Banco Mundial y el Fon-do Monetario Internacional y en el cual se promueve el libre comercio, y la inte-gración regional. También está la influen-cia de la iniciativa de las Américas que le exigió a la CAN unificar posiciones para acercarse al Mercosur dentro de la pers-pectiva de crear un bloque suramerica-no capaz de negociar con NAFTA dentro del ALCA. Finalmente, también está el impulso que la Unión Europea le dio al proceso andino con el fin de lograr tener un interlocutor de talla en el norte de América del Sur.

Sin embargo, la Unión Europea tam-bién conoce esta situación. El Informe Delors se asemeja en muchos puntos a las ideas del Plan Brady, pero sobre todo para Europa era necesario tener una po-sición única con el exterior a la hora de negociar la creación de la OMC, para po-der hacerle frente a las posiciones nor-teamericanas que no les eran favorables.

Estos dos procesos de integración se caracterizan por querer ir más allá de la tendencia actual de la simple zona de li-bre comercio. Esto los llevó a incluir te-mas políticos además de los comercia-les, que permiten que el proceso de integración no dependa de la salud eco-nómica de sus Estados miembros, y los hizo crear órganos supranacionales que evitan que las posiciones políticas de los máximos representantes de los países miembros puedan poner en tela de jui-cio el proceso de integración.

Las relaciones entre la LÍE y la CAN • 71

Para lograr una buena integración es necesario, además de un buen desempe-ño en el ámbito comercial, tener unas só-lidas instituciones supranacionales y un serio manejo de las políticas comunes.

Por infortunio, ambos procesos están dándole actualmente prioridad a otras regiones. En el caso de la CAN, la firma del acuerdo marco con Mercosur y el ini-

cio de las negociaciones del ALCA hacen que el Grupo Andino enfoque su aten-ción en el continente americano. En cuanto a la UE, ésta está preparándose para el proceso de ampliación hacia el este de Europa. Además, la expectativa con respecto a la puesta en marcha del euro traerá posiblemente un período de estancamiento en las relaciones comer-ciales.