comunas: de la expectativa a la incertidumbre. una mirada sobre los últimos años de...
TRANSCRIPT
1
XI Seminario de RedMuni:
“Repensando la agenda local”
18 y 19 de Octubre de 2012
Universidad Nacional Arturo Jauretche
Eje temático: Instituciones de Gobierno Local y nuevas herramientas de gestión
Tipo: Experiencias de gestión
“Comunas: de la expectativa a la incertidumbre.
Una mirada sobre los últimos años de la
descentralización en la Ciudad de Buenos Aires”
Claudio Augugliaro - Julio Yedro
[email protected] – [email protected]
CEVEPAR – www.cevepar.com.ar
2
I) INTRODUCCION
Luego de años de dilaciones, en 2011 la Ciudad de Buenos Aires cumplió el
mandato constitucional y sus vecinos fueron convocados a elegir Juntas Comunales.
Sin embargo, tal elección no necesariamente implica una consolidación del proceso
de descentralización en la Ciudad.
En ese sentido, nos proponemos analizar principalmente el proceso de
descentralización en la Ciudad de Buenos Aires desde la asunción de las primeras
Juntas Comunales en Diciembre de 2011, tomando en cuenta sus antecedentes y
dando cuenta del estado actual del mismo y de los desafíos que deberán afrontar,
tanto el Estado como la Sociedad Civil, de cara a una mayor profundización del
proceso en curso.
Nos centramos para este trabajo en el análisis de los últimos años:
indagamos acerca de una transición, que aparece como fallida e inconclusa al
momento de asumir las primeras autoridades electas en las Comunas. Este
resultado es consecuencia directa de la falta de convicción de las autoridades
políticas en el modelo descentralizador planteado por los Estatuyentes, lo que ha
derivado también en la desinformación y consecuente apatía que caracterizó a los
porteños acerca de este nuevo nivel de gobierno, e influyó negativamente sobre los
espacios institucionales de participación ciudadana previstos en la ley para las
Comunas.
Finalmente, a la luz de la propuesta para la transición de competencias
formulada por el Ejecutivo local, formulamos algunas consideraciones para tratar de
re encausar este proceso descentralizador en el espíritu que emana tanto de la
Constitución, como de la ley Orgánica de Comunas.
II) LA DESCENTRALIZACION COMO RESPUESTA A LOS NUEVOS DESAFIOS
DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Durante las últimas tres décadas las ciudades han asistido a un proceso de
transformación como no sucedía desde la época de la Revolución Industrial. El
3
fenómeno de la globalización de la economía, la crisis del concepto de Estado-
Nación y la caída de la idea de estado benefactor, junto a los adelantos en materia
científica y tecnológica son las principales tendencias que impulsan este cambio,
que ha tenido impacto no sólo desde un punto de vista urbanístico, sino también en
las relaciones sociales, el perfil económico-productivo y la forma de gestión de lo
público (Castells1 1995).
Este escenario internacional y los nuevos estándares en materia de derechos
que hoy reclaman los ciudadanos, plantean a las ciudades y sus administraciones
desafíos crecientes, nuevos roles, pero también oportunidades, generando de esta
forma un reposicionamiento acerca de la importancia de los gobiernos locales
(Sassen 1991 – Borja y Castells 1997).
Sin embargo, la nueva agenda local que deben asumir las administraciones,
junto a las mayores competencias que le son transferidas –producto en muchos
casos de imposiciones exógenas- y a un incremento en las demandas de los
ciudadanos por participar en la toma de decisiones vinculadas a las políticas
publicas locales, han puesto en crisis el concepto de democracia representativa,
obligando a ensayar novedosas alternativas vinculadas a la forma de gestionar lo
público para dar respuesta a estos requerimientos (Dahl2 1991).
La idea de democracia participativa tiende a proporcionar a los ciudadanos
nuevos espacios y mecanismos desde los cuales estos puedan ser protagonistas de
las decisiones en materia de políticas públicas que se implementan, generando así
mayores niveles de compromiso, gobernabilidad y accountability.
Este es el marco en el cual se inscriben las políticas de descentralización y
participación ciudadana, que comienzan a tener una gran difusión en América
Latina, con el retorno de los gobiernos democráticos. Tenemos entonces que
1 Castells describe esta nueva realidad de las ciudades de fines del siglo XX en “La ciudad
informacional. Tecnologías de la Información, reestructuración económica y el proceso urbano-regional” (1995), para luego retomar el tema en “La Era de la Información” (2002). 2 Dahl plantea la necesidad de intensificar la vida democrática y la participación en las comunidades
locales, fundamentalmente en las decisiones vinculadas a los temas que afectan la vida cotidiana de los ciudadanos, la educación y la salud pública. Años más tarde ampliará estos conceptos en su libro “On Democracy” (1998).
4
democracia participativa y descentralización son conceptos que se complementan y
potencian. Como ha expresado Jordi Borja: "La descentralización parece ser hoy
consubstancial a la democracia, al proceso de democratización del Estado, es decir:
a) a la ampliación del campo de los derechos y libertades, b) a la progresiva
incorporación de los sectores excluidos a las instituciones representativas y, c) el
mayor control y participación populares en la actuación de las administraciones
públicas".3
No obstante, tenemos que no todas las visiones acerca de la
descentralización están asociadas a una idea de incrementar la participación de los
ciudadanos en los asuntos públicos. Diversos autores diferencian esta concepción
de otra vinculada a un proyecto neoliberal -impulsado desde los organismos
multilaterales en el marco del “Consenso de Washington”- que en el contexto de un
proceso institucional de reforma del estado y ajuste macroeconómico, compelía a los
gobiernos centrales a delegar la responsabilidad acerca de la prestación de
determinados servicios públicos, que eran transferidos en condiciones poco
ventajosas a los gobiernos subnacionales4 (Coraggio 1997 - Pírez 1996).
Cuando hablamos de descentralización en este trabajo, hacemos referencia a
un proceso de transferencia de capacidades decisorias y recursos a una unidad de
base territorial, para que sus autoridades lleven adelante las competencias
traspasadas, de acuerdo con su propio criterio y con la participación de la
comunidad.
Al estar vinculada la descentralización a un territorio y su comunidad tenemos
que no hay un modelo a aplicar de manera indistinta, sino lineamientos que deben
adaptarse a las diversas características del municipio a intervenir. Y debemos tener
en cuenta que al intentar una definición nos referimos a un “proceso”, es decir a
etapas y una realidad cambiante.
3 "Descentralización. Una cuestión de método" en Organización y descentralización Municipal.
4 Daniel Arroyo lo define de manera acertada y concisa como “municipalización de la crisis”.
5
En relación a esto último, tenemos que en las experiencias de procesos de
descentralización -sobre todo en la primera etapa- lo que prevalece en la mayoría de
los casos es una desconcentración administrativa de servicios, razón por la cual a
veces suelen usarse de manera indistinta estos dos términos. En efecto, la
desconcentración alude a la creación de un servicio o una unidad operativa en una
zona o barrio, pero que responde a un organismo centralizado, es decir no posee
autonomía en sus decisiones y funcionamiento. Si bien no deben plantearse como
cuestiones antagónicas, sino complementarias, lo que no debemos permitir es que
los procesos descentralizadores se agoten en una mera desconcentración.
En nuestro país, podemos encontrar en las últimas dos décadas numerosos
casos de aplicación de políticas de descentralización intramunicipal, especialmente
en aquellos municipios de gran extensión territorial y numerosa población. En líneas
generales, las experiencias que podemos reseñar en Argentina refieren a procesos
de desconcentración/descentralización administrativa y no política, ya que los
responsables de las unidades descentralizadas son designados por el Intendente
Municipal y no mediante la voluntad popular.
En cuanto a resultados y avances de estas políticas, ha dependido
fundamentalmente de la convicción de los decisores políticos al momento de su
implementación y de la continuidad que han tenido estas experiencias en el tiempo.
Rosario (Centros Municipales de Distrito, desde 1995), Córdoba (Centros de
Participación Comunal, desde 1994), Buenos Aires (Centros de Gestión y
Participación, entre 1996 y 2011 y Comunas desde finales de 2011), Morón
(Unidades de Gestión Comunitaria, desde 2006) y La Plata (Centros Comunales
19985) son algunos de los ejemplos más referenciados y estudiados a nivel nacional.
Si bien reivindicamos un modelo de descentralización asociado a la
participación, en el caso de la experiencia de la Ciudad de Buenos Aires, este
5 Este caso es particularmente ilustrativo de los vaivenes en los procesos descentralizadores producto
de decisiones tomadas por ser políticamente correctas pero sin un real convencimiento sobre las ventajas de las mismas. En efecto, en La Plata se llegó a votar una Ordenanza autorizando al Ejecutivo Municipal a llamar a elecciones para los responsables de las unidades descentralizadas. Sin embargo, uno de los ediles que había impulsado dicha norma, una vez que llegó al Palacio Municipal no cumplió con ese mandato.
6
proceso no es la resultante de un reclamo vecinal, sino una respuesta institucional
desde los propios partidos políticos a una crisis de representatividad que se da en el
sistema democrático, desde comienzos de los años ´90.
III) ANTECEDENTES DE DESCENTRALIZACION EN LA CIUDAD DE BUENOS
AIRES
Los Consejos Vecinales como primera aproximación a la
descentralización
A comienzos de los años ´70, como todas las grandes ciudades, Buenos Aires
comenzó a replantearse el modelo centralizado de gestión que había imperado
desde 1880. Este debate se da en un contexto de limitaciones institucionales y
autonómicas derivadas de su condición de ciudad capital de la Nación, por lo cual el
Congreso Nacional era su legislatura local y el Intendente era designado por el
Presidente de la República.
La Ley Orgánica Municipal Nº 19.987, sancionada en 1972, estableció el
primer modelo de “descentralización” en la Ciudad, a través de la creación de
Consejos Vecinales, para lo cual se dividió el territorio de Buenos Aires en 14
zonas6. En la mencionada ley se hacía referencia en reiteradas oportunidades al
concepto de descentralización. En efecto, el Art. 9 otorgaba al Concejo Deliberante
la atribución de “promover la descentralización de los servicios transfiriendo
funciones y asignando los recursos pertinentes a los Consejos Vecinales”.
Asimismo, en el Art. 31 se establecían las atribuciones del Intendente Municipal y
más precisamente en el Inc. “f” se estipulaba que este funcionario debe “atender las
prestación de los servicios públicos propendiendo a una adecuada
descentralización”.
Más allá de las referencias planteadas en la ley -relativas a la transferencia de
servicios y funciones a los Consejos Vecinales- lo cierto es que dichas unidades no
6 Para esta división se tomó como base las circunscripciones electorales.
7
contaron con facultades ni presupuesto propio para llevar adelante aunque más no
sea obras menores en sus territorios.
Tenemos entonces que en la práctica no pasaron de ser canales de recepción
de las inquietudes y demandas barriales. De alguna manera, se trato de
“institucionalizar” la experiencia de relacionamiento entre la Municipalidad y el
fomentismo -que había tenido un fuerte auge en nuestra Ciudad desde la década del
´207 y había contribuido con sus acciones al desarrollo de los barrios más alejados
del centro porteño- pero esta vez a partir de los representantes barriales de los
partidos políticos.
Recordemos que durante la Intendencia de Manuel Iricibar (1967-1971) se
reglamentaron las llamadas Juntas Representativas Vecinales8, mediante las cuales
se intento normar un sistema de asesoramiento y formulación de propuestas al
Departamento Ejecutivo de parte de las organizaciones barriales reconocidas, que
guarda significativas coincidencias con las facultades atribuidas más tarde a los
Consejos Vecinales9.
En consecuencia, no podemos hablar de una experiencia de
descentralización, y dadas las limitaciones que han sido señaladas, no es de
extrañar que esta primera aproximación a la descentralización haya culminado con
fuertes niveles de desaprobación entre los vecinos.
Reforma, Autonomía y Estatuyente
La Reforma Constitucional de 1994 abrió las puertas a la autonomía de la
Ciudad. Con este paso los vecinos de Buenos Aires podrían no sólo elegir a sus
gobernantes, sino también la forma en que organizarían sus instituciones de
gobierno. En este marco, la Estatuyente de la Ciudad de 1996, debatió acerca de los
7 Para profundizar acerca del rol que tuvieron los movimientos vecinales en la Buenos Aires de las
primeras décadas del siglo XX consultar el ensayo de Luciano de Privitellio “Vecinos y ciudadanos. Política y sociedad en la Buenos Aires de entreguerras”. 8 Ordenanza Nº 24.693 del 10/11/1969.
9 En efecto, diversas atribuciones planteadas en la Ord, Nº 24.693 se repiten con una redacción casi
similar en la Ley Nº 19.987. Los incisos a), b), c), e), f) y g) del punto 4 del Anexo de la ordenanza se corresponden con los b), c), d), h), e) y g) del art. 44 de la ley, respectivamente.
8
alcances de un modelo descentralizado para Buenos Aires, teniendo en cuenta los
resultados de la experiencia de los Consejos Vecinales.
Para el caso de las Comunas10 de la Ciudad de Buenos Aires, la aspiración
de los estatuyentes tiene que ver claramente con la visión participativa de la
descentralización, tal cual lo señalan Sabsay y Onaindia al afirmar que: “Con la
incorporación de las Comunas se da operatividad al principio formulado en el art. 1º
de esta Constitución, consistente en crear una democracia participativa.”11
Si bien el gran debate en esta etapa se centro en los alcances que debía
tener la descentralización en la Ciudad (territorial-administrativa vs. política-
territorial-administrativa), una vez saldada esta cuestión, los Estatuyentes se
aseguraron de incorporar en el texto competencias exclusivas para las Comunas
vinculadas al mantenimiento urbano menor y la necesaria transferencia de recursos
para el cumplimiento de sus fines.12
Sin embargo, tenemos que en el texto sancionado encontramos una primera
claudicación: los despachos de los distintos bloques (UCR, FREPASO, PJ y Nueva
Dirigencia) incorporaban dentro de esas competencias exclusivas las de “decidir y
ejecutar obras públicas, proyectos y planes, prestar servicios públicos y el ejercicio
del poder de policía”. Pero al momento de la votación, dichas competencias pasaron
a ser concurrentes con el poder central.
Más allá de la definición de las competencias y de la novedad de crear un
ejecutivo colegiado para la conducción de las Comunas, la Constitución de la Ciudad
estableció en cada una de ellas un organismo consultivo con amplias facultades y en
línea con la visión participativa que encontramos a lo largo de todo su texto.13
10 Comunas es la forma en que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires refiere a las unidades
descentralizadas. 11
“La Constitución de los Porteños”, página 256. 12
Gustavo Dufour desarrolla ampliamente los debates acaecidos en la Estatuyente de la Ciudad en relación a los alcances de la descentralización su texto “La política de descentralización en la Ciudad de Buenos Aires: un análisis de política pública”. 13
Al momento de reglamentar estos Consejos Consultivos en la Ley Orgánica de Comunas, y receptando nuevos reclamos por mayor participación, la Legislatura amplió no sólo la posibilidad de participar en ellos –originalmente restringida a representantes de organizaciones- sino que también incorporó nuevas y mayores funciones a estos Consejos.
9
La experiencia de los CGP´s
Al amparo de la cláusula transitoria diecisiete de la Constitución de la Ciudad,
el primer gobierno autónomo comenzó a delinear un Programa de Descentralización,
hasta tanto la Legislatura de la Ciudad sancionara la Ley Orgánica de Comunas.
Sobre la misma división territorial de los antiguos Consejos Vecinales (con la sola
modificación que conllevó la partición de los dos más densamente poblados), a
finales de 1996 se organizaron en la Ciudad dieciséis CGP´s (Centros de Gestión y
Participación), que fueron la base del modelo descentralizador hasta la instalación
de las Comunas.14
Si bien en un comienzo se delineó un Programa de Descentralización y
Modernización para orientar el proceso, se alcanzaron importantes acuerdos de
gestión para la transferencia de competencias15 y se dotó a las unidades
descentralizadas de estructura16 y un espacio para la participación ciudadana, lo
cierto es que los cambios operados a través de distintas gestiones en la Ciudad
dieron como resultado un proceso anodino y que en varias comunas culminó con
menos servicios que los que ofrecía una década atrás.
Esta etapa –que debía culminar con la asunción de las primeras Juntas
Comunales antes de octubre de 2001- se extenderá hasta el 10 de diciembre de
2011, lo que grafica claramente un proceso marcado por permanentes avances y
retrocesos en el programa de descentralización de la Ciudad, motivado
fundamentalmente por la falta de convicción de los actores políticos en las ventajas
14 El Decreto Nº 816/GCABA/06 reordenó territorialmente a los antiguos CGP -que además pasaban
a llamarse CGP Comunal- sobre la base de la división en quince Comunas planteada por la ley Orgánica de Comunas Nº 1.777. 15
Ver entre otros: Decreto Nº 2.516/98 (Faculta a otorgar permisos en vía pública), Resolución 192-
SOySPy TyT-SDD-99 (Gestión desconcentrada de reparación de baches), Decreto Nº 2.377/00 (Transfiere la Guardia de Auxilio y la Mesa de Entradas), Decreto Nº 1.015/00 (Crea Cuerpo de Inspectores Polivalentes), Resolución 107-SSSGLES-SSD-00 (Organización de 16 cuadrillas de trabajo de Mantenimiento Urbano Menor), Decreto 654-CGBA-01 (Transfiere los Servicios Sociales Zonales a Descentralización), Resolución 27-SJyS-SSD-01 (Gestión desconcentrada del Plan Prevención del Delito), Resolución 3-SDYPCySJT-05 (Aprueba metodología operativa para la gestión del servicio “Procesamiento y Administración de Infracciones” en los CGP), etc. 16
Decreto Nº 1.958/98.
10
derivadas de una gestión descentralizada17. En cuanto a los resultados concretos en
estos quince años, no podemos hablar de las sedes comunales como verdaderas
unidades descentralizadas, sino que resulta más pertinente referir esta etapa como
una desconcentración.18
IV) COMUNAS: ELEMENTOS PARA EVALUAR EL ESTADO ACTUAL DEL
PROCESO DE DESCENTRALIZACION
Adentrándonos en el objeto del presente trabajo nos proponemos hacer una
evaluación del estado actual de la descentralización, a partir de indagar acerca de
los avances en la transición, la acción de las Juntas Comunales en su primer año de
gestión y el proceso de participación ciudadana en relación a las Comunas.
1) Una transición que parece no tener fin
Sancionada la Ley Orgánica de Comunas Nº 1777, el art. 47 establecía que la
transición debía concluir antes del 31 de diciembre de 200619. Asimismo se fijaban
una serie de condiciones que debían observarse, como ser la participación
ciudadana en la transición, la información presupuestaria y la descentralización de
los servicios que se brindaban en los CGP´s.
Sin embargo, los funcionarios políticos han sido renuentes a avanzar con este
proceso, producto de lo cual la transición comenzó a definirse de manera concreta
recién en los meses previos a la asunción de las primeras Juntas Comunales, más
allá de de diversos decretos y resoluciones, que no tuvieron otro objeto que intentar
cubrir una formalidad. Frente al incumplimiento del art.47, ya mencionado, la
Legislatura de la Ciudad vuelve a insistir ordenando al Ejecutivo remita a la brevedad
un programa de transferencia de competencias y servicios, y estableciendo nuevas
17 Según Borja este es uno de los grupos que normalmente se oponen a los procesos
descentralizadores. En “Descentralización, una cuestión de método”. 18
Para un análisis sobre el período 1996-2003 y los diversos proyectos sobre Ley Orgánica de Comunas presentados en la Legislatura recomendamos la lectura del artículo de Alicia Olivieri “¿Un Camino sin final?”. 19
Posteriormente, la Ley Nº 2.248 modificó dicho plazo extendiéndolo hasta el 31/05/2007.
11
directrices en materia de difusión y resguardo de las competencias de las comunas,
pero con idénticos resultados.20
Finalmente, el Subsecretario de Atención Ciudadana, Eduardo Macchiavelli,
estableció un cronograma definitivo que determina que las competencias exclusivas
culminarán de ser transferidas a finales del año 201321. Este documento refleja
claramente la visión restringida que tiene el Poder Ejecutivo sobre el alcance de las
competencias exclusivas previstas en la Ley. Asimismo, el cronograma propuesto
implica una extensión de la transición, más allá de la elección de las primeras Juntas
Comunales.
Esta transición por fuera de los límites planteados en la ley sólo se justifica en
la poca disposición que ha mostrado la actual administración de la Ciudad en
relación al proceso de descentralización, ya que el Poder Ejecutivo era consiente
desde hace varios años que estas tareas debían ser transferidas. Y contrariamente a
lo que debía suceder, se volvieron a centralizar algunas prestaciones y decisiones
que a lo largo del proceso habían sido delegadas en las unidades descentralizadas.
20 El art. 4 de la Ley 3.222 sancionada el 20/10/2009 establecía: “A partir de la sanción de la presente,
el Poder Ejecutivo deberá: a) Iniciar un programa intensivo de difusión y formación pública relacionado con el proceso de
descentralización. b) Realizar campañas de esclarecimiento y divulgación mediante el uso del sistema de medios
de publicidad públicos, con referencia a dicho proceso y los comicios que oportunamente se lleven adelante.
c) Remitir a la Legislatura un programa de transferencia de competencias y servicios. d) Abstenerse de emitir o producir actos que signifiquen intromisión o menoscabo de las
funciones de competencia exclusiva de las comunas o lesionen su participación en las competencias concurrentes.
e) Adecuar la presentación de proyectos de ley, de concesiones y de uso o transferencia de servicios a lo establecido en la Ley 1.777“
21 Fuente: versión taquigráfica de la exposición del Secretario Macchiavelli ante la Comisión de
Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura (27/10/2011).
12
Proceso de Transición
Competencia
2012 2013
Trimestre Trimestre
1º 2º 3º 4º 1º 2º 3º 4º
Guardianes de plaza
Padrinazgo de espacios verdes
Cuadrillas de mantenimiento de plazas
Mantenimiento por tamaño de espacios verdes
Cuadriculas Plan poda
Relevamiento, asignación y control poda
Relevamiento, asignación y control corte raíces y extracciones
Relevamiento, asignación y control bacheo
Relevamiento, asignación y control de cierres en vía pública
Fiscalización aperturas vía pública
Relevamiento, asignación y control de reparación de veredas
Relevamiento, asignación y control luminarias
Mantenimiento correctivo y preventivo de luminarias
Sin embargo, tenemos que ni siquiera se ha cumplido con este cronograma,
ya que a la fecha verificamos incumplimientos en algunas de las cuestiones
planteadas. Prueba de esto es la descentralización de los guardianes de plaza, que
fuera anunciada a comienzos de este año y que por oposición gremial se encuentra
sin fecha de implementación. Todo esto seguramente atentará contra la visión que
los ciudadanos se vayan formando de las Comunas, en relación a la resolución de
cuestiones de mantenimiento urbano menor.
a) Difusión: insuficiencia y falencia en una cuestión central. No es
necesario resaltar la importancia de la difusión al momento de impulsar un cambio
tan profundo como significan las Comunas. Sin embargo, fueron muy pocas (y en
algunos casos controvertidas) en los quince años previos a la instalación de las
Juntas Comunales las campañas de difusión llevadas adelante para comunicar esta
nueva etapa de la descentralización porteña.
Particularmente, la gestión de Mauricio Macri ha sido renuente a informar
sobre la temática. Cuando la Legislatura sancionó la Ley Nº 3.489 solicitando en
cumplimiento del Art. 4 de la Ley Nº 3.233 informar a los vecinos sobre Comunas en
13
las boletas de ABL y patentes y a los alumnos de los establecimientos educativos, el
Ejecutivo vetó dicha norma aduciendo cuestiones de competencia y que dicha
acción “se superpondría con las erogaciones ya efectuadas con idéntico sentido y
alcance, atentando así contra los principios de eficacia y eficiencia en la inversión de
los recursos”.22 Pero este no sería el único veto de Macri en materia de difusión.
Cuatro meses más tarde tomaría idéntica decisión con la Ley Nº 3.586 que
establecía la realización de encuentros de formación y capacitación sobre el proceso
de descentralización en Comunas.
Al tiempo que vetaba leyes, la difusión implementada por su gobierno fue
duramente cuestionada en un documento que realizaron a mediados del 2010 ADC,
CIPPEC y Poder Ciudadano sobre Plan de Comunicación “Comunas de la Ciudad”.
A respecto, señalan que la comunicación oficial debe ser relevante y útil para la
población, y no ser un mero instrumento de propaganda política. Cuestionan
asimismo la falta de información sobre la forma de ejecución de los fondos
destinados a la campaña de difusión y consideran que el plan de comunicación
implementado sobre el proceso de descentralización, “incluye elementos visuales
que pueden ser fácilmente confundidos con los de la gestión actual y, aún, con los
del partido en el gobierno”.
Las OSC firmantes de ese documento propusieron que el plan de
comunicación y difusión debía adecuarse a lo establecido en la Ley Nº 3.233 para
que la misma incorpore claramente “aspectos esenciales para poder ejercer de
manera informada y responsable los derechos de participación en el proceso” de
descentralización. Asimismo se agregaba que las campaña publicitaria debía
procurar la explicación de cómo será la representación en las Comunas, la división
por partidos políticos, las funciones de cada Comuna y los trámites que se podrán
realizar, los procesos de decisión interna, los límites de las Comunas, entre otras
cuestiones. Sin embargo nada de eso se realizó y se continuó con una campaña que
sólo incorporaba la palabra Comunas en el contexto de un amarillo vinculado a la
22 El entrecomillado corresponde a los fundamentos del veto, publicado mediante Decreto Nº 586/10.
14
gestión de la ciudad y una invitación a los vecinos a recabar información en las
sedes del gobierno.
Una consecuencia de este desconocimiento general respecto al proceso de
descentralización está dada por el alto nivel de votos en blanco para la categoría
“Junta Comunal” en las elecciones de 2011. La falta de difusión sobre este tema hizo
que -de acuerdo a lo que señalan todos los estudios y el propio Gobierno- casi la
mitad de los porteños no supiera al momento de votar qué son y para qué servirán
las Juntas Comunales. Prueba de ello es que el porcentaje de votos en blanco para
esta categoría (5.29%) casi cuadruplica al correspondiente a Jefe de Gobierno.
Recordemos asimismo, que en pleno proceso electoral fue modificado el Art.
20 de la Ley Nº 1.777 para permitir que en las boletas electorales el cuerpo de
Juntas Comunales fuera pegado a los restantes (y no con una boleta separada de
las categorías de Jefe de Gobierno y Legisladores como lo establecía la norma),
medida que fue justificada por el oficialismo porteño precisamente por los bajos
niveles de conocimiento del proceso de descentralización en sí y de la elección
comunal en particular. Y como si esto no alcanzara, el Tribunal Superior dictó una
Resolución dando por válidos los votos emitidos en una comuna con boleta
correspondiente a otra, teniendo en cuenta la confusión imperante en la materia
entre los vecinos. Es decir, ante la ineficacia del Gobierno de la Ciudad en informar a
la ciudadanía en su conjunto sobre el sistema de Comunas, se procuró evitar un
bochorno en el debut de esta categoría, apelando “por única vez” a cuanta medida
estuviera a mano para salvar la responsabilidad de la gestión en materia de difusión.
Y tenemos que acabada la elección, cesó la poca difusión sobre este nuevo
nivel de gobierno, quedando la información a los vecinos como una de las
principales deudas en este proceso.
b) Las UAC: una sombra sobre el futuro de las Comunas. Tres días antes
de la realización de las elecciones para nominar las primeras Juntas Comunales, el
Poder Ejecutivo mediante el Decreto Nº 376 crea las Unidades de Atención
Ciudadana (UAC), cuya justificación recae en la supuesta “mejora de la calidad de la
atención brindada al vecino” a partir de la necesidad de generar una “coordinación
15
de la prestación de servicios de las distintas áreas de gobierno, mediante relaciones
de colaboración y cooperación interadministrativa”.
La creación de las UAC como organismos fuera de nivel en el ámbito de la por
entonces Subsecretaría de Atención Ciudadana demostró cabalmente la oposición
por parte del Ejecutivo local de transferir a las futuras Juntas Comunales algunas de
las atribuciones que son propias de las unidades descentralizadas. “Los ministerios y
demás áreas centrales prestarán en las Unidades de Atención Ciudadana (UAC) los
servicios que oportunamente se dispongan por resolución conjunta del respectivo
organismo y la Jefatura de Gabinete de Ministros” reza el artículo 3º del Decreto, a
partir de “los traspasos de personal, patrimonio y presupuesto que resulten
necesarios entre las distintas áreas del Poder Ejecutivo” (Artículo 4º). En la práctica,
esta decisión implicó continuar con los CGPC más allá del 10 de diciembre del año
pasado, fecha en la cual asumieron las electas Juntas Comunales.
Al mismo tiempo, es importante señalar que dicho decreto tiene varias
inconsistencias en relación a la legislación vigente. En primer lugar, porque plantea
dieciocho unidades, contrariando lo dispuesto en el Art. 52 de la Ley de Comunas
que propende a una coherencia de la delimitación de todas las divisiones territoriales
de la Ciudad. Pero lo que es más grave aún a nuestro juicio, es que contraría lo
prescripto en el art. 47 de la Ley de Comunas que habla de la “disolución de los
CGPC” al momento de asumir las Juntas Comunales. Pues bien, este decreto
genera en un mismo edificio una Comuna en paralelo.
Entre las principales responsabilidades asignadas a las UAC a través del
Decreto, se encuentran la de “procurar el buen funcionamiento en la prestación de
servicios a cargo de otros Ministerios”, “ejercer la supervisión, coordinación y control
en la prestación de servicios”, “gestionar y realizar el seguimiento de los reclamos,
quejas, denuncias, solicitudes y trámites presentados por los vecinos,
distribuyéndolos a las áreas competentes”, entre otras. Clara muestra del
incumplimiento de la transferencia de las competencias previstas en los Artículos 10
y 11 de la Ley Nº 1.777 dado que las UAC poseen las mismas funciones que hoy
deberían tener las Comunas.
16
En definitiva, repartir las funciones y responsabilidades que deberían
concentrarse en el organismo descentralizado previsto en la Constitución sólo
conllevará el debilitamiento de las Comunas y de los representantes electos, la
confusión entre los vecinos y la multiplicación del gasto administrativo.
c) Infraestructura, Recursos Humanos y Presupuesto. Una de los temas
más cuestionados en relación al proceso de descentralización de la Ciudad fue el
relativo a los edificios de las unidades descentralizadas. A diferencia de las
experiencias de Córdoba y Rosario donde se construyeron o rehabilitaron edificios
que pudieran referenciar a las zonas, contribuir a generar nuevas centralidades
urbanas y constituirse en verdaderos centros cívicos locales para albergar tanto las
funciones descentralizadas como la participación ciudadana, Buenos Aires optó por
adecuar edificios de propiedad municipal que claramente no respondían a las
aspiraciones del proceso descentralizador que se estaba planificando. Esto fue en
parte justificado en los comienzos, ya que la Estatuyente no logró saldar el debate
acerca de la territorialidad de las Comunas, pero una vez definido este tema en la
Ley, tampoco se realizaron grandes acciones tendientes a dar solución a la
problemática de las sedes Comunales.
Prueba de esto es que el Centro Cívico Beiró (Comuna 11) lleva más de una
década como proyecto, y hoy tenemos que los servicios desconcentrados se brindan
en el viejo edificio del ex CGP y la Junta Comunal en uno cercano a la Estación Villa
del Parque. En los últimos meses se ha avanzado en las nuevas sedes de la
Comuna 6 (Av. Patricias Argentinas 277) y 5 (Carlos Calvo 3307 junto a la Plaza
Mariano Boedo, localización esta que ha despertado la oposición de los vecinos y
los miembros de la Junta Comunal del FPV y Proyecto Sur). Asimismo hay obras en
el edificio de la Comuna 1 y en la 9 –juntamente con una nueva subsede en esta
misma Comuna-, pero entendemos que lo que debería plantearse son edificios
pensados como verdaderos centros cívicos barriales, cosa que por ahora no esta
prevista por las autoridades, ni contemplada en el Presupuesto Plurianual de
Inversiones.
Otra de las situaciones que se presentan respecto al proceso de transición es
la referida a la transferencia de patrimonio. Las Comunas no tienen potestad sobre
17
el inmueble en las que desarrollan sus actividades. De las entrevistas mantenidas,
se desprende que sólo se han transferido los bienes muebles básicos.
En algunas sedes los boxes de los miembros de las Juntas Comunales no
cuenta con extensiones telefónicas. Asimismo, al llamar por teléfono a las sedes, si
bien se nos indica que nos comunicamos con una Comuna, las opciones
predeterminadas sólo nos permiten acceder a las áreas de los servicios
desconcentrados, no a la Comuna. Otro punto importante para destacar es que los
miembros de las Juntas no tienen acceso a los sistemas de información del
Gobierno de la Ciudad en cuanto a los reclamos vecinales (SUACI). Tampoco tienen
injerencia en las Mesas de Entrada.
En cuanto a la planta de personal, al momento de la división entre los ex
CGPC y las UAC estos últimos recibieron la mayor parte del personal, al tiempo que
el transferido a las Comunas apenas alcanza para las tareas administrativas básicas
que una organización necesita. El hecho que hasta hace poco tiempo el Presidente
de las Junta Comunal también fuera responsable de la UAC generaba confusión
sobre la dependencia administrativa.
En materia presupuestaria es importante señalar que durante el corriente año
sólo se han girado fondos para hacer frente al pago del personal (Juntas y personal
administrativo) y se autorizan anualmente hasta 6 “caja chica” ($ 25.000,- cada una
para gastos básicos de funcionamiento). El principal problema para que esto suceda
es que en el presupuesto en curso las Comunas no constituyen una jurisdicción
presupuestaria.
Cabe aclarar que los recursos aprobados por la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires para el conjunto de las Comunas no fueron imputados a las Comunas,
directamente, sino que la Secretaría de Gestión Comunal y Atención Ciudadana se
hizo cargo de esos fondos con finalidades diversas, por lo que el presupuesto
efectivamente ejecutado por las Comunas será un pequeño porcentaje del límite
establecido en la Cláusula Transitoria Tercera (5% del Presupuesto General de la
Ciudad).
18
En cuanto al anteproyecto de presupuesto 2013 podemos señalar que en la
mayoría de las Comunas consultadas no se definió un trabajo sistemático con los
Consejos Consultivos Comunales para la priorización presupuestaria establecida en
el inciso a) del Art 35 de la Ley de Comunas. Sobre el vencimiento del plazo límite
establecido para remitir el Presupuesto a la Legislatura algunas Juntas Comunales
han incorporado sugerencias provenientes de.los CCC. Asimismo, no se ha definido
en el Consejo de Coordinación Intercomunal la matriz prevista en el Art. 17 de la Ley
de Comunas.
d) Comunas en la web. La dificultad para acceder a información sobre las
Comunas no culminó en la etapa previa a las elecciones. Si en el presente
ingresamos al sitio web del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no encontramos
en la portada del mismo ningún tipo de referencia destacada sobre las Comunas.
Sólo ingresando a la sección “Gobierno” se puede encontrar un link de “Comunas”,
con opciones para ingresar a links para cada una las 15 Comunas, en donde
encontramos información básica: “Guía de Trámites” (el acceso es a una Guía
general y no las correspondientes a las respectivas Comunas), “Información de la
Comunas” (límites barriales), “Obras Comunales” (sin información referida al ítem),
“Participación Ciudadana” (no ingresa a ninguna ventana nueva).
La lista de Comuneros a la que se puede acceder desde el link de cada
comuna no brinda mayor información: no consigna los mails oficiales, ni teléfonos,
tampoco las áreas de gestión que integran, ni los horarios de atención. Asimismo,
no encontramos el Reglamento Interno de funcionamiento, ni las actas o
resoluciones de la Junta en la Web oficial de la Ciudad. Todas estas cuestiones han
motivado una reciente Declaración de la Legislatura pidiendo al Ejecutivo actualice y
complete la información sobre Comunas.
Finalmente, si ingresamos a “Atención Ciudadana” encontramos un acceso
directo a www.comunas.buenosaires.gob.ar, el cual por más que sea un sitio
específico de Comunas, no contiene mayor información que la descripta
anteriormente. Posee información desactualizada (Presupuesto Participativo, notas
periodísticas del año 2010, etc.) e incompleta (en caso de ver los trámites que se
19
pueden realizar en cada Comuna no puede accederse a los mismos y como marco
normativo sólo se puede consultar la Ley Nº 1.777).
e) Algunos avances en materia de transferencia de competencias.
Recientemente, el Poder Ejecutivo ha publicado el Decreto 453/12 (B.O. 19/09/2012)
que representa un primer avance en materia de transferencia de competencias
concurrentes. Tal normativa establece que las Comunas, en conjunto con el Poder
Ejecutivo, ejercerán la fiscalización y el control del cumplimiento de las normas sobre
usos de los espacios públicos y suelo (Art. 11 Inc. “c” de la Ley Nº 1.777). En el
mismo decreto se deja explícito que las transferencias durante el proceso de
transición “debe ser gradual a fin de asegurar la correcta prestación de los servicios
prestados a los ciudadanos”, y no de manera inmediata como debieron ser antes de
la asunción de las Juntas Comunales.
Entre los puntos destacados de esta norma encontramos que los funcionarios
de esta descentralización del poder de policía surgirán de un proceso de selección
de personal que llevarán adelante un Comité integrado por: dos representantes por
las Comunas (elegidos en el marco del Consejo de Coordinación Intercomunal), dos
por la Secretaría de Gestión Comunal y Atención Ciudadana, el titular de la
Subsecretaría de Uso del Espacio Público y el titular de la Agencia de Control
Gubernamental.
Como contrapartida, el Artículo 6° establece que las actuaciones labradas
deberán ser remitidas a la autoridad competente, es decir, al Ministerio de Ambiente
y Espacio Público (Subsecretaría de Mantenimiento del Espacio Público) y no a las
Comunas para darle curso al Procedimiento de Faltas de la Ciudad establecido en la
Ley N° 1.217 (2003). Otras transferencias operadas tienen que ver con el Programa
de Padrinazgo de Plazas y el Registro de Organizaciones de Acción Comunitaria
(ROAC).
2) Las Juntas Comunales. Marco normativo interno y balance de gestión.
Para intentar indagar acerca de los avances efectuados por las Juntas
Comunales en estos primeros meses de gestión vamos a analizar los principales
20
puntos de los reglamentos internos que han establecido para su funcionamiento, las
áreas de gestión definidas y las principales acciones que han desarrollado.
a) Reglamentos Internos. De entre las primeras resoluciones tomadas por
las Juntas Comunales estuvo la de establecer las normas para su funcionamiento.
En líneas generales retoman cuestiones ya normadas en la ley de Comunas. Sin
embargo, algunos han avanzado en otorgar mayores prerrogativas a los Presidentes
de las Juntas, como por ejemplo en la exclusividad de convocar a reuniones
extraordinarias (10) o de designar a quien las presida en caso de ausencia, y al no
establecer que debe ser un miembro de Junta (1, 5, 7, 10, 13), puede interpretarse
que esto puede recaer en un funcionario de menor jerarquía. Entendemos que para
los casos de ausencia del Presidente de las reuniones de Junta Comunal, hubiera
sido más adecuado que su remplazo se ajuste a las previsiones de los arts. 30
(acefalía) o 31 (ausencia temporaria), de la Ley de Comunas.23
En cuanto a la periodicidad de las reuniones, la mayoría de las comunas ha
establecido una cada quince días (2, 5, 6, 7 y 9) o al menos una vez por mes (1, 4,
10, 11, 13 y 14). La Comuna 15 ha fijado reuniones semanales, que es a nuestro
juicio lo más adecuado para un organismo de estas características. La Comuna 14
no obstante, ha establecido reuniones semanales de asistencia no obligatoria
denominadas “Mesas de Trabajo”. Mientras tanto, la Comuna 7 ha establecido un
“período de sesiones ordinarias”, siendo esto habitual en los cuerpos legislativos, no
en un ejecutivo como son las Juntas Comunales.
Con relación a la toma de decisiones se contempla lo establecido en el Art. 27
de la Ley Nº 1.777, fijando una mayoría absoluta (4 votos) para los siguientes temas:
aprobación del anteproyecto de presupuesto, autorizar compensación de partidas y
modificar el reglamento. Algunos también lo incorporan para aprobar estructuras
internas y objetivos de las áreas de gestión. Mientras tanto, se respetan los 5 votos
para las contrataciones que excedan el plazo del mandato de la Junta Comunal, tal
lo establecido en el citado artículo. Con el objeto de generar consensos internos, la
23 Las Comunas 9 y 15 lo establecen mediante el Art. 31. La Comuna 2 plantea que el Presidente
elegirá de entre los miembros de la Junta Comunal quien lo remplace.
21
Comuna 6 ha establecido que para la creación y asignación de las áreas son
necesarios 4 votos de “al menos dos fuerzas políticas distintas”. Las Comunas 1, 7,
10, 14 y 15 han incorporado un artículo que establece la “responsabilidad de
acordar” de parte de los Juntistas al momento de diseñar, elaborar y ejecutar
políticas públicas comunales.
La publicidad de las actas y resoluciones es un tema que en líneas generales
merece ser repensado. El Inc. n) del Art. 26 de la Ley de Comunas establece como
obligación de la Junta el garantizar “el acceso a la información y publicidad de los
actos de gobierno”. Sin embargo, las comunas 1, 5, 9 no mencionan el tema, la 13
establece que quedarán a disposición de quien las requiera, al igual que la 14, pero
esta última lo circunscribe al pedido en los términos de la ley 104 de Acceso a la
Información Pública. Los restantes textos hablan de la publicación en la web oficial
de la comuna (6 y 10), en el Boletín Oficial (2 y 7), o simplemente de publicarla (15).
Sin embargo, hasta el presente no se han publicado en el Boletín Oficial de la
Ciudad las Resoluciones de las Juntas Comunales.
b) Áreas de gestión. Normadas en los arts. 28 y 32 de la ley que reglamenta
las Comunas, la definición de las mismas queda a la consideración de cada
Comuna, salvo dos áreas que fueron establecidas para todas: la de Participación
Ciudadana y Control Comunal. La justificación de estas áreas se centró en la idea de
repartir el poder y generar gobernabilidad al interior de las Juntas24.
En cuanto a las áreas definidas, en líneas generales, responden a dos
criterios: las relativas a los temas de mantenimiento urbano menor establecidas en
las competencias exclusivas y las que se relacionan a las políticas especiales
enumeradas en el art. 13 de la Ley. Para esta primera integración el PRO ha
privilegiado retener para sus juntistas la conducción de aquellas áreas relativas a las
competencias exclusivas, mientras que los comuneros del FPV y SUR tienen mayor
presencia en las áreas vinculadas a las políticas especiales.25
24 Discurso del Dip. Rodrigo Herrera Bravo (PRO) - Versión taquigráfica de la sesión del 30 de
noviembre de 2004 de la Legislatura de la Ciudad, donde se aprobó en general la Ley de Comunas. 25
Ver gráficos del Anexo I “Áreas de Gestión”.
22
Más allá de las temáticas descriptas, no han sido creadas áreas vinculadas
con el desarrollo local, ni la planificación estratégica de las Comunas. Sólo en los
casos de las Comunas 1, 5 y 10 se establecieron Áreas de Desarrollo Económico.
Tampoco encontramos un área referida a la cuestión presupuestaria.
La concentración de facultades alrededor de los Presidentes se expresa
también en la sumatoria de áreas de gestión, más allá de la responsabilidad sobre la
administración general prevista en la ley. Uno de cada tres Presidentes es a su vez
titular del Área de Control Comunal, situación que en el caso de la Comuna 12 se ve
agravado por compartir también la responsabilidad de Participación Vecinal y de
otras áreas y sub áreas.
Las Comunas 2 y 4 han incorporado sendas áreas de Gobierno Abierto,
tratando de receptar nuevas tendencias en lo que hace a participación, colaboración,
transparencia y gobierno electrónico. Finalmente, la Comuna 13 no ha designado un
titular para las áreas establecidas en la ley, sino que los juntistas comparten la
responsabilidad sobre esas temáticas.
c) Resoluciones y actividades.
Al momento de intentar realizar un balance de lo actuado por las Juntas
Comunales en estos diez meses de gestión es importante tener en cuenta las
restricciones en materia presupuestaria y de personal que han sido detalladas
anteriormente, como así también las dificultades en la materialización de la
transferencia de las competencias que le son propias.
Entre estas últimas, las Comunas han trabajado en la priorización de
desramado y algunas intervenciones menores en veredas. Los restantes trabajos en
vía pública son obras definidas con anterioridad a la asunción de las Juntas
Comunales, por lo que en el mejor de los casos, han convalidado decisiones de
ejecución de obras ya previstas o licitadas. Hemos señalado asimismo, que la
transferencia de los guardianes de plaza no se ha materializado.
23
Con estas limitantes, encontramos que la mayoría de las acciones de las
Juntas Comunales se han orientado a las temáticas definidas como “Políticas
Especiales” en el Art. 13 de la Ley de Comunas. Y en estos casos no como
resultado de acuerdos de gestión para la elaboración, planificación o implementación
de políticas públicas entre jurisdicciones del gobierno, sino mediante la natural
interacción que se da a escala local entre actores gubernamentales y la comunidad.
También registramos acciones de integrantes de las Juntas Comunales
tendientes a recabar opinión de sus representados sobre temas que están en debate
en otras áreas o poderes del Gobierno o canalizar inquietudes que relevan a través
de la Legislatura.26 Sobre la difusión y publicidad de los actos –más allá de las
consideraciones expresadas cuando analizamos los Reglamentos Internos- tenemos
que resulta complejo acceder a las decisiones, actas o actividades de las Juntas
Comunales. En este sentido, queremos resaltar la iniciativa de la Junta Comunal Nº
9 que ha creado un sitio propio que contiene toda la información que genera dicha
Junta (www.juntacomunal9.org).
En materia de Iniciativa Legislativa encontramos que sólo una vez fue usada
esta facultad prevista en el inciso d) del Art. 10 de la Ley Nº 1.777. En efecto, con
fecha 29 de agosto de 2012 la Junta de la Comuna 15 ingreso el Expediente 2736-
C-2012 que como Proyecto de Ley establece la transferencia del predio sito en la
calle Jufre 51/53 al Ministerio de Educación de la Ciudad para la construcción de una
Escuela Infantil.
La particular integración de esa Junta Comunal (3 miembros por el FPV y 1
por Proyecto Sur) le permitió asimismo aprobar mediante Resolución Nº 4 en agosto
del corriente año, una exhortación al Jefe de Gobierno instándolo al traspaso en
forma urgente de las competencias exclusivas de las Comunas.
3) La participación ciudadana en las Comunas
26 Por ejemplo el Proyecto de “Creación del Distrito de las Artes” (Comuna 4), Proyecto “Parque de la Estación”
(Comuna 3), cesión del ex Mercado de la calle Ramón Falcón (Comuna 7), etc.
24
Como hemos señalado anteriormente, la descentralización en la Ciudad de
Buenos Aires no ha sido planteada como respuesta a un reclamo de mayor
participación en los asuntos públicos de parte de los ciudadanos. Sin embargo, a lo
largo de todo el proceso que llevó a la instalación de las Comunas la acción de los
vecinos de forma individual o a través de asociaciones o redes informales ha tenido
una importancia fundamental y en gran medida es lo que ha impulsado ciertos
avances en la materia.
Recordemos que el debate parlamentario de la ley fue posible gracias a la
presión ejercida a partir de una presentación judicial27 impulsada por asociaciones y
vecinos, y que otro amparo28 fue el que posibilitó la fecha de elecciones y algunos
avances en la transición. Asimismo, desde el vencimiento de los plazos establecidos
en la Cláusula Transitorio Decimoséptima de la Constitución de la Ciudad diversas
OSC, redes y asambleas vecinales se esforzaron para instalar en la agenda pública
el tema Comunas.
Sin embargo, y como resultado tanto de la desinformación vinculada a la
temática como de las constantes marchas y contramarchas que ha sufrido el
proceso descentralizador, la participación vinculada al mismo se fue diluyendo con
los años.
Los Pre Consejos Consultivos29, parecieron revitalizar la participación a nivel
comunal, aunque la ausencia de una metodología para aportar al proceso de
transición y la carencia de otros espacios para el debate de las problemáticas
barriales en los CGPC terminaron por generar una nueva frustración. Con este
antecedente, las Juntas Comunales llamaron a principio de este año a la integración
de los Consejos Consultivos Comunales previstos en la ley.
27 “García Elorrio, Javier María c/GCABA y otros s/Amparo (Art. 14 CCABA)”, Expte. 3586/2001. 28
“Montenegro, Fandor Lucio y otros c/GCBA s/ amparo”. Expte. 6425/2009. 29 Resolución Nº 27/GCABA/10.
25
Si bien estas convocatorias despertaron una fuerte expectativa y por
consiguiente una participación que no se observaba en estos espacios comunales
hace años, lo cierto es que con el paso del tiempo la participación ha ido declinando.
Creemos que esto puede obedecer a tres razones principalmente: por un lado
la lentitud en el traspaso de competencias a las Juntas Comunales hace que no se
le brinde importancia a todo lo que rodea al proceso por carecer de poder de
decisión, aun sobre cuestiones menores de mantenimiento. En segundo lugar ha
habido reiteradas denuncias de pseudo-participación o participación orientada por
actores políticos, que ha termino por desalentar a otros participantes. Finalmente, la
información y difusión sobre Comunas y los espacios de participación inherentes a
ella siguen siendo una deuda de la administración central.
Tampoco ha contribuido la pérdida de representación de su pequeña
comunidad que se observa de parte de la mayoría de las asociaciones vecinales.
Más allá de lo meritorio de la labor que desarrollan en ellas sus dirigentes, lo cierto
es que los cambios culturales y sociales hacen que hoy los vecinos no se expresen
de manera unívoca a través de ellas, como pasaba hace unas décadas. En cuanto a
los debates en los CCC, en gran medida se orientaron a cuestiones organizativas.
La discusión del reglamento interno ha sido uno de los temas principales en la
mayoría de las Comunas, al punto tal que en varias todavía esto no ha sido saldado.
La participación a nivel individual fue uno de los principales ejes de debate.
En líneas generales se ha estipulado que los vecinos puedan participar a título
individual, ampliando de esta manera –y a nuestro juicio de forma acertada- la
participación prevista tanto en la Constitución como en la Ley.30
Otra de las principales actividades que registramos en gran parte de los
Consejos Consultivos durante el corriente año estuvo orientada al relevamiento de la
30 Por ejemplo, el CCC de la Comuna 15 ha establecido que votan todos aquellos que hayan
participado en 3 de las últimas 5 reuniones. En la Comuna 5 se puede participar desde los 14 años y votar habiendo concurrido a 2 de las últimas 5 reuniones, y quienes representan a las asociaciones tienen doble voto. En la Comuna 4 integran el CCC todos los vecinos mayores de 16 años con domicilio real, legal o laboral en la Comuna, pero solo votan en las secretarias o comisiones, al tiempo que el voto en el plenario esta reservado a las organizaciones.
26
oferta de servicios educativos, sanitarios y sociales, como así también de la
infraestructura de proximidad en cada una de las Comunas.
La demora en materia de transferencia de competencias y las prioridades
barriales para el presupuesto 2013 también fueron temas comúnmente abordados
por los CCC. Particularmente, el Consejo Consultivo de la Comuna 15 presentó ante
la Legislatura una nota (Expediente Nº 2689-P-2012) con consideraciones sobre el
presupuesto 2013 que reflejan su visión no sólo acerca de las obras que requieren
los barrios que la integran, sino las necesidades presupuestarias atinentes al
cumplimiento de las competencias exclusivas planteadas para la Comuna
V) A MODO DE CONCLUSION
Como analizamos en el presente trabajo, la falta de compromiso de las
autoridades políticas locales por cumplir con el mandato constitucional de
descentralizar la gestión en Comunas es el principal factor para que este proceso de
se encuentre hoy en día con más incertidumbres que certezas. La decisión política
de no impulsar este proceso ha producido una demora en los tiempos de la
transición, licuando y poniendo en riesgo la eficacia que le adjudicamos a un nivel
descentralizado como son las Comunas.
Las demoras en la transferencia de las competencias básicas puede minar la
confianza en el proceso descentralizador pudiendo generarse en torno a las
Comunas el mismo desprestigio que cosecharon finalmente los Consejos Vecinales.
Cabe aclarar, que hay también, aunque en menor medida, una corresponsabilidad
de los restantes actores políticos que no pudieron aunar esfuerzos en la Legislatura
para imponer al Ejecutivo local un redireccionamiento del proceso (es necesario
tener en cuenta que cualquier tipo de iniciativa inherente a Comunas o modificación
de la Ley Nº 1.777 necesita de los dos tercios de los votos en la Legislatura).
En cuanto a la sustentabilidad económica de las Comunas, no se visualizan
en el Presupuesto 2012 ni en los Plurianuales de Inversión previsiones que tiendan a
fortalecer y consolidar el proceso a futuro. En definitiva, la Secretaría de Gestión
Comunal y Atención Ciudadana ha actuado centralizando el presupuesto y las
27
decisiones. Hacia el interior de las Juntas Comunales observamos que debiera
trabajarse en fortalecer la idea de equipo aplicada a la gestión, ya que estamos en
presencia de un ejecutivo colegiado. Sin lugar a dudas la tradición que tenemos de
ejecutivos unipersonales fuertes y el aglutinamiento de funciones y decisiones en
torno a la figura del Presidente de la Junta no aportan en este sentido. La falta de
una cultura política que privilegie el trabajo en equipo es una deuda de cara al
fortalecimiento de esta nueva forma de gestionar lo público.
A ello podemos agregar que muchos comuneros no tienen responsabilidades
ciertas (en función que no se han descentralizado aún competencias vinculadas a
determinadas áreas que han definido las Juntas Comunales), como tampoco tienen
fondos para desarrollar tareas mínimas vinculadas a sus respectivas áreas de
gestión. Desde los representantes electos por los partidos de oposición, la sola
denuncia del vaciamiento del proceso por parte del Poder Ejecutivo tampoco aporta
en términos de la consolidación del proceso de descentralización.
Hay una gran deuda respecto a la difusión del proceso de cara a la sociedad,
como así también de los mecanismos de participación que implica este nivel de
gobierno comunal. Por primera vez en 10 años no tenemos Presupuesto
Participativo y en algunos casos no se ha trabajado desde los Consejos Consultivos
Comunales en la priorización presupuestaria por no contar con información o
directrices adecuadas desde las áreas gubernamentales. La falta de conocimiento
sobre las Comunas y la falta de competencias decisorias van a generar muy poco
interés en la participación de los Consejos con el riesgo de que lo que realmente
suceda es que se desarrolle una seudo participación, direccionadas desde algún
sector político y sin ser espacios efectivos de participación.
Por el lugar que ocupa y porque la propia Ley de Comunas le asigno el rol de
“Coordinar y monitorear la ejecución del proceso de descentralización político -
administrativo del Gobierno de la Ciudad” el Consejo de Coordinación Intercomunal
(CCI) se debe abocar al impulsar las medidas que completen en el menor lapso
posible la transición y al diseño de un verdadero programa de descentralización.
Entendemos que las acciones respecto al traspaso de competencias, no se debe
realizarse sin una evaluación integral. Es decir, no deben decidirse de manera
28
aislada. Deben discutirse sobre la base de un programa que sea sustentable en el
tiempo. Sólo el desarrollo de Programa Integral y con plazos que aborde no sólo la
descentralización sino también la consiguiente adecuación de las estructuras
centralizadas podrá cumplir con el mandato previsto en nuestra Constitución.
El CCI debe motorizar asimismo un amplio Programa de Difusión y
concientización sobre este nuevo nivel de gobierno en la Ciudad. Centramos
nuestra recomendación en la responsabilidad del CCI ya que su función es
supervisar el proceso descentralizador y porque es la última instancia de un proceso
de decisiones que comienza en los Consejos Consultivos Comunales. Más allá de la
pertenencia a un partido político, los Presidentes de las Juntas deben honrar el
mandato de sus votantes y contribuir a encauzar el proceso descentralizador. Para
eso fueron electos y por sus acciones u omisiones deberán responder en un futuro.
Tampoco deben olvidarse del protagonismo que ha tenido la sociedad civil en el
impulso de esta temática, aún en momentos en que pensar las Comunas era para
algunos una ilusión.
BIBLIOGRAFIA
Borja, Jordi y Castells, Manuel – “Local y Global – La gestión de las ciudades en la
era de la información” – Taurus - México, 2000.
Borja, Jordi – Perdigó, Joan y otros – “Organización y descentralización municipal”
– Eudeba – Buenos Aires, 1987.
Borja, Jordi - Descentralización: una cuestión de método. En Lecturas sobre el
Estado y las Políticas Públicas. Gabinete de Ministros, Argentina. 2007
Castells, Manuel – “La Ciudad Informacional – Tecnologías de la información,
reestructura económica y el proceso urbano regional” – Editorial Alianza – Madrid,
1995.
Castells, Manuel – “La era de la Información: economía, sociedad y cultura” –
Volumen I – Capítulo 6 - Siglo XXI Editores – Cuarta edición en español, 2002
Coraggio, José Luis – “La Descentralización. El día después…” – (Bibliografía de
la Cátedra) UBA – Buenos Aires, 1997.
29
Dahl, Robert A. – “La democracia y sus críticos” – Paidós – Buenos Aires, 1991.
De Privitellio, Luciano – “Vecinos y ciudadanos. Política y sociedad en la Buenos
Aires de entreguerras” - Siglo XXI Editores - Buenos Aires, 2003.
Documento elaborado por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Desarrollo (CIPPEC) y
Poder Ciudadano, Buenos Aires, 2010.
Dufour, Gustavo – “La política de descentralización en la Ciudad de Buenos Aires:
un análisis de política pública” – Revista Post Data Nº 5 – Buenos Aires, 1999.
Escolar, Marcelo – Badía, Gustavo y Frederic, Sabina (Editores) – “Federalismo y
descentralización en grandes ciudades – Buenos Aires en perspectiva comparada” –
Prometeo Libros – Buenos Aires, 2004.
Olivieri Alberti, Alicia (2003). “Descentralización en la ciudad de Buenos Aires: ¿un
camino sin final?”, Documento de Trabajo Nº4, Centro de Investigaciones en
Administración Pública, Instituto de Investigaciones Administrativas, Facultad de
Ciencias Económicas, UBA. Año III, Volumen III, Número 1. (Primer Semestre).
Pírez, Pedro - "Descentralización y Gestión de la Ciudad de Buenos Aires" en
"Ciudad de Buenos Aires, Gobierno y Descentralización" - Hilda M. Herzer (Comp.) -
Centro de Estudios Avanzados - Oficina de Publicaciones del CBC - UBA - Buenos
Aires, 1996.
Sabsay, Daniel A. y Onaindia, José M. - “La Constitución de los Porteños” –
Errepar Ediciones – Buenos Aires, 1997.
Sassen, Saskia – “La Ciudad Global” – Eudeba – Buenos Aires, 1999.
OTRAS FUENTES DE INFORMACION
Entrevistas – Se entrevistaron a diferentes miembros de Juntas Comunales,
representantes de las distintas fuerzas políticas y de diversas Comunas.
Sitios Web – www.buenosaires.gov.ar / www.comunas.buenosaires.gob.ar
Versiones taquigráficas - Comisión de Descentralización y Participación
Ciudadana de la Legislatura (27/10/2011) / Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires
(30/11/2004)
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires
Ley Nº 19.987 – Ley Orgánica de la Municipalidad de Buenos Aires
30
Ley Nº 1.777 – Ley Orgánica de Comunas
Ley Nº 3.586 - Proceso de Descentralización en Comunas - Encuentros de
Formación y Capacitación Pública
Ley Nº 2.248 - Comunas - Ley Orgánica - Modificación
Ley Nº 3.233 - Elecciones de Autoridades Comunales
Ley Nº 3.489 - Boletas de ABL y de Impuesto a la Radicación de Vehículos
(Patentes) - Folleto Explicativo Adjunto
Ley Nº 1.217 - Procedimiento de Faltas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Ordenanza Nº 24.693
Decreto Nº 816
Decreto Nº 586
Decreto Nº 453
Decreto Nº 376
31
ANEXO I “AREAS DE GESTION”
32
33