concesiones de carreteras: recomendaciones para …...cesiones de redes viales en el peru. en la...

Revista de Analisis Econbmico, Vol. 13, N° 1, pp. 117-148 (Junio 1998)

CONCESIONES DE CARRETERAS:RECOMENDACIONES PARA EL CASO PERUANO*

JOSE LUIS BONIFAZ F.Universidad del Paci'fico, Peru

Abstract

The purpose of this work is to present some recommendations regardingthe concession of roadways to take place in Peru in the coming years.The Road Systems Concessions Program's scheme comprises the grantingof approximately 7.000 km of roadway.Two of the methods used to define the auction variable are analyzed:Minimum Toll (fixed term) and Least Present Value of Income (variableterm). Auction Theory is utilized and, on this basis, an auction mechanismis designed. In this sense the proposal includes: a) the auctioning, inthe first place, of the most profitable systems in a sequential manner,the objective being that both the auctioneer and the concessionaire com-panies may master the process, b) The auctioning of the systems, byway of a closed-envelope by turns auction, c) The simultanous auctioning,of those road packages where the benefits granted by synergies presentare superior to organizational costs; in this case the participants maymake simultaneous offers for various road segments under concession. Inthis manner, advantage can be taken of possible scale economies, andmarket concentration will be limited.

I. Introduccion

Peru y la mayoria de pai'ses del mundo ban tenido severos problemas paragarantizar los recursos que permitan el mantenimiento de las carreteras. Los sis-

* Articulo preparado para la Conferencia International sobre Licitaciones y Concesiones, organiza-da por la Universidad del Pacifico y el Programa de Postgrado en Economia de ILADES/GeorgetownUniversity, realizada en Lima, Peru, el 2 de diciembre de 1997. Mis agradecimientos a Hector Chadey Eduardo Engel por sus valiosos comentarios.

118 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13, N°

temas de concesiones viales, adecuadamente administrados, ban sido exitosos ecaptar los recursos necesarios para la construction, rehabilitation, operationmantenimiento de las carreteras alrededor del mundo.1 Ademas, si dichas concesiones son disenadas de manera que creen incentives adecuados a las empresaconcesionarias, estas enfrentaran las condiciones ideales para realizar una buenagestion del negocio, lo que implica un mantenimiento eficiente y una mejora enla calidad de las vfas. Si se logra este objetivo se garantiza un importante ahorrode recursos para la sociedad, que puede traducirse en mayor inversion y creci-miento.

En America Latina, tanto Mexico como Chile ban aplicado el sistema deconcesiones para modernizar sus carreteras. Asf, por ejemplo, Mexico inicio laconcesion de carreteras al sector privado en 1989. Dicho programa comprendfa laconstruccion de mas de 6.000 kilometres de carreteras por un monto de inversionequivalente a US$ 10.000 millones. Entre 1989 y 1990 estos contratos de conce-sion se otorgaron a varies consorcios de empresas constructoras mexicanas. Losprincipals criterios de adjudication de las concesiones otorgadas fueron el perfo-do mas corto de concesion y el mayor precio de compra. El primer criterio fueestablecido bajo el supuesto que los proyectos serfan financiados con operacionesde corto plazo, el cual no exceden'a los veinte anos. Asimismo, el gobierno mexi-cano no garantizo los costos de construccion, que fueron estimados apresurada-mente, pero se comprometio a extender el plazo de concesion en caso de que elflujo de trafico real fuera menor al estimado. Efectivamente, las predicciones dedemanda por trafico vehicular fueron demasiado optimistas, lo que derive en queel promedio de duration de las primeras 22 concesiones fuera de 11 anos y 10meses, con dos de ellas de solo cinco anos de duration. Ademas, como el costoreal de las obras fue en promedio 50% superior al estimado, los perfodos cortosde concesion generaron tarifas altas y, por lo tanto, una subutilizacion de la via,con la consecuente congestion en las vfas alternativas. Un ejemplo ilustrativo loconstituye la concesion de la carretera Cuernavaca-Acapulco (400 kilometres),cuya inversion de US$ 2.100 millones duplico el estimado original. Para recupe-rar la inversion realizada se establecieron tarifas de US$ 100, monto equivalenteal costo del boleto en avion entre ambas ciudades.

Por su parte, el programa de concesiones chileno contempla la ampliation ymejora de aproximadamente 3.000 kilometres de carreteras, con una inversionestimada en US$ 3.600 millones. Las principales caracten'sticas de dicho progra-ma incluyen: tarifas de peaje semejantes a las cobradas en las carreteras de pago;plazo maximo de concesion de treinta anos; una rentabilidad real estimada ofre-cida de 12% anual; y el otorgamiento de un ingreso mfnimo garantizado por partedel Estado, equivalente al 70% de la inversion mas los costos de explotacion,administration y financieros. Chile inicio la concesion de carreteras al sectorprivado en 1993, cuando se licito el tunel El Melon. En este caso, la variable delicitacion fue un promedio ponderado de ocho variables estipuladas en las bases.2

Sin embargo, la firma ganadora eligio una tarifa alta junto con un pago anual altoal Estado, lo cual no es necesariamente optimo. Recientemente, el procedimientousado en un tramo de la Ruta 5 (Panamericana) fue el peaje minimo, lograndoseun exito relative si consideramos que la tarifa calculada por el Ministerio de Obras

CONCESIONES DE CARRETERAS: RECOMENDACIONES PARA EL CASO... 119

Publicas, si este administrara el tramo, seria de 12 pesos por kilometre. La em-presa mexicana TRIE AS A se adjudico dicho tramo y cobrara 10,5 pesos por ki-lometro.

En Peru, la promocion de la inversion privada en la construction, rehabilita-cion y mantenimiento de infraestructura y servicios publicos mediante el otorga-miento de concesiones se inicio en noviembre de 1991, con la promulgation delDecreto Ley 758. Sin embargo, a partir de esa fecha, solo se ha otorgado laconcesion de la carretera Arequipa-Matarani. El ganador fue el grupo nacionalGrana y Montero, que se comprometio a rehabilitar el tramo de 104 kilometrescon una inversion estimada en US$ 7 millones. El plazo de concesion fijado fuede 74 meses. El proyecto tuvo problemas de estimation de los costos, que fueron30% superiores a los previstos. Actualmente, Grana y Montero ha solicitado unaampliation del plazo de concesion.

El marco legal vigente para el otorgamiento de concesiones de obras de in-fraestructura y de servicios publicos esta dado por la Ley de Promocion de laInversion Privada en Obras Publicas de Infraestructura y Servicios Publicos (De-creto Ley 839), que regula la entrega en concesion al sector privado de dichasobras y crea un organismo encargado de promoverla y dirigirla. Entre los criteriosde adjudication aprobados por dicho organismo se encuentran: el nivel de tarifasy su estructura, el plazo de la concesion, la oferta financiera, el nivel de ingresogarantizado por el Estado, el compromiso de riesgo asumido por el oferente res-pecto al costo del proyecto y la explotacion, la formula de reajuste de tarifas y susistema de revision, las condiciones tecnicas, los pagos que realizarfa el concesio-nario al Estado, las consideraciones de caracter ambiental y ecologico, y la pro-vision de servicios adicionales, entre otros.

De esta manera, a traves del Ministerio de Transportes, el Estado ha impul-sado el Programa de Concesiones por redes viales. Este permitira otorgar en con-cesion aproximadamente 7.000 kilometres de carreteras a traves de doce proyec-tos, cuyos ambitos de operation fluctuan entre los 150 y 1.000 kilometres cadauno. Las inversiones totales movilizadas sobre la base del programa ascienden aUS$ 760 millones para los primeros diez anos, calculandose que podrfan llegar aUS$ 1.340 millones en el ano 2019. Por la magnitud de los montos involucradosy la importancia que tiene para el desarrollo futuro del pai's mejorar su infraes-tructura vial, es esencial que el mecanismo de concesiones funcione adecuada-mente. Por esta razon, el proposito de este trabajo es contribuir a mejorar dichomecanismo, usando basicamente la teoria de licitaciones y sus recomendacionespara el caso de las carreteras.

La teoria de licitaciones posee un gran contenido practice. A traves de ella sepueden responder algunas interrogantes que surgen cuando se esta frente a lalicitacion de la concesion de una carretera. La teoria analiza la estrategia de com-petencia de los apostadores: como escogen sus apuestas sin conocer el verdaderovalor de los ingresos esperados (dado por la incertidumbre del flujo vehicularfuturo) ni la information que sus rivales poseen. Ademas, permite explicar comolos subastadpres pueden estimular la competencia sin conocer cuanto estan dis-puestos a pagar los apostadores por obtener la concesion. Asimismo, puede res-

120 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13, N° 1

ponder algunas preguntas basicas cuando se requiere implementar algiin mecanis-mo de licitacion. For ejemplo, cual es la forma de subastar que debiera usarse:una subasta abierta, en la cual los apostadores elevan sus apuestas hasta que solouno permanece; una subasta de sobre sellado de primer precio, en donde cadaapostador ofrece una sola apuesta cerrada y resulta ganadora la mayor apuesta; ouna subasta de segundo precio, en la cual el ganador es quien hizo la mayorapuesta pero paga el monto ofertado por el segundo mayor apostador. De igualforma, puede decidir si la subasta debe ser secuencial o simultanea, y si el Go-bierno debiera ofrecer multiples concesiones a los licitantes o solo una. Ademas,permite responder preguntas tales como: ^.debiera imponerse un precio de reser-va? ^Cuanto deberia informarse a los licitadores acerca de la competicion? ^Queincentivos debieran estructurarse en la subasta para promover el interes de gruposminoritarios o empresas locales por la concesion? ,;.Deberia el Estado demandarpago por royalties!

El disefio de cualquier mecanismo de licitacion debe responder todas estaspreguntas y ser lo suficientemente flexible como para alcanzar los objetivos delEstado. A continuacion se presentaran las particularidades del Programa de Con-cesiones de redes viales en el Peru. En la Seccion III se efecuia una revision dela literatura sobre licitaciones y subastas para el caso de carreteras. En la SeccionIV se presentan las recomendaciones para el mecanismo de licitacion a implementaren el caso peruano. Finalmente, se presentan las conclusiones.

II. El Sistema de Concesiones Viales en Peru

El objetivo de esta seccion es describir las principales caracteristicas del Sis-tema de Concesiones viales que aplicaria el Gobierno peruano en los proximosafios. Este programa ha sido elaborado por el Area de Concesiones viales delMinisterio de Transportes, sobre la base de sus propias estimaciones y parametros.

El Sistema de Concesiones viales en Peru supone una serie de elementosrelacionados con los principales agentes que interactuan a traves de el. El elemen-to clave que distingue la gestion de la infraestructura vial por medio del sistemade concesiones de cualquier otro sistema, es la posibilidad de implementarse atraves de proyectos que resulten atractivos para la inversion privada en terminosde dos variables: rentabilidad y riesgo. En consecuencia, todo aquello que contri-buya a mejorar la rentabilidad y a reducir los niveles de riesgo de tales operacio-nes sera vital para el exito del programa y del sistema de concesiones en general.

El disefio del programa responde a un conjunto de beneficios especfficos conrelacion a esquemas de concesion alternativos. El rasgo distintivo de este progra-ma es que se ejecuta a traves de proyectos constituidos por conjuntos de carrete-ras, en lugar de limitarse a tramos de vfas. Asi, las redes se han estructuradouniendo vfas de relative alto trafico con otras de menor flujo vehicular, las cualesse encuentran dentro del mismo ambito geografico. Asimismo, en cada proyectose identifican claramente los tramos ya rehabilitados, ademas de los tramos porrehabilitar durante la vigencia de la concesion. En cuanto a estos liltimos, se han


determinado tanto los tramos en los cuales solo se rehabilitarian las vfas asfaltadascomo los que se encuentran en estado de afirmado, y que serian asfaltados comoparte de la ejecucion de cada proyecto.

For otro lado, aunque el marco legal vigente permite un plazo maximo desesenta anos para el plazo de concesion, el Programa de Concesiones viales haestablecido plazos con un mfnimo de diez anos, a fin de incluir al menos laprimera rehabilitacion, y un maximo de treinta anos, ya que un plazo mayor posi-blemente no sea aceptado por los inversionistas debido a nuestro nivel de riesgo-pais3 (Ministerio de Transposes, 1997a).

2.1 Caracteristicas del programa

2.1.1 Financiamiento

El financiamiento de las necesidades de inversion y mantenimiento de lascarreteras puede realizarse de tres formas: directa, indirecta o mixta. Cuando elusuario de una carretera paga por las inversiones realizadas en esa via y por sumantenimiento, a traves del peaje, hablamos de un financiamiento directo. Encambio, sera indirecto cuando el contribuyente, sea o no usuario de la via, pagalas inversiones y la conservation a traves de impuestos generales. El financiamientomixto incorpora ambas modalidades.

Cuando nos enfrentamos a carreteras con un trafico vehicular relativamentebajo, se cumple el principio de no rivalidad en el consume. Esto implica que laentrada de un vehiculo no reduce la calidad del servicio y que los contribuyentesfinanciarfan este tipo de carreteras, al poseer las caracterfsticas de un bien piiblicopuro. Por el contrario, como las carreteras de alto trafico se encuentran a menudocongestionadas, el ingreso de un vehiculo adicional puede generar una externalidadnegativa: mas congestion. En ese caso es necesaria la instalacion de peajes, conel objetivo de recaudar recursos (pagados por los usuarios) que permitan ampliarla cobertura de la carretera al ritmo del crecimiento del flujo vehicular.

En cualquier caso, el objetivo de la autoridad piiblica es proveer infraestruc-tura a bajo costo. Esto se logra otorgando la licitacion de la construccion de lacarretera a aquella firma que ofrezca los mejores terminos economicos. Esta firmase hace responsable de construir la infraestructura de acuerdo con las especifica-ciones; cumple las garantfas mediante un deposito o poliza de seguro; y luegotransfiere la infraestructura a la autoridad piiblica, que se encargara de administrarla obra o contratar los servicios externos para su operation y mantenimiento. Deesta forma, los contribuyentes pagan el costo de la construccion, lo cual permitea la autoridad piiblica cobrar peajes bajos y hacer uso eficiente de la infraestruc-tura (Tirole, 1997).

Como las carreteras peruanas poseen niveles de trafico relativamente bajos,debieran financiarse indirectamente. Sin embargo, como ya se menciono, la impo-sibilidad de que el Estado asuma las inversiones necesarias para su mantenimien-to ha obligado a adoptar un financiamiento directo y mixto para los proyectos del

122 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13. N° i }

Programa de Concesiones viales. Asi se liberaran recursos que seran destinados aobras viales socialmente prioritarias, pero financieramente inviables.

2.1.2 Distribution de los riesgos

Los proyectos de concesion de carreteras contemplan plazos prolongados deinversion y explotacion, los cuales involucran diversos riesgos que deben estaradecuadamente distribuidos entre el Estado, el concesionario y el financista. En elprograma no se descarta la constitucion de garantfas por ingresos minimos; elloimplicarfa que el concesionario se comprometa a compartir un porcentaje de losingresos por recaudaciones excedentes si el crecimiento de las actividades econo-micas eleva el trafico por encima de lo proyectado. Un esquema de este tipo per-mitirfa que el concesionario obtenga mejores condiciones de financiamiento, sinque el Estado le asegure un determinado retorno a su inversion (Ministerio deTransposes, 1997a).

2.7.5 Convenios de estabilidad tributaria

Se contempla la firma de convenios de estabilidad juridica con los potencia-les inversionistas, a fin de que el flujo de inversiones nacionales y extranjeras seencuentre garantizado con la existencia de mecanismos adecuados de proteccion,que trasciendan el periodo de un gobierno especffico.

2.1.4 Peajes y tarifas

La tarifa basica (aquella que se cobra por vehiculo ligero o por eje de ve-hiculo pesado) estimada por el Sistema Nacional de Mantenimiento de Carreteras(SINMAC) para enfrentar los costos de mantenimiento (que incluyen los gastosde mantenimiento rutinario, periodico, control de pesos y rehabilitaciones al finaldel periodo de vida util), es equivalente a US$ 1,60 cada 100 kilometres. Estatarifa corresponde a un nivel minimo necesario para la conservacion de las vfasrehabilitadas, ya que si se desea recuperar la inversion realizada por el Estado enel pasado en dichas carreteras, la tarifa deberfa ser equivalente a US$ 2,60 porcada 100 kilometres (Ministerio de Transportes, 1997a).

Sin embargo, segiin calculos del Area de Concesiones viales, la tarifa prome-dio propuesta serfa US$ 2,00 por cada 100 kilometres. La idea es que el conce-sionario empiece cobrando la tarifa basica (US$ 1,60 por cada 100 kilometres),que solo se elevarfa a US$ 2,00 despues de que los contratistas cumplan con loscompromisos de inversion inicial del proyecto. De esta forma, los usuarios de lasvfas y las poblaciones aledanas percibirfan claramente los beneficios de las obras,lo que les permitirfa pagar un poco mas por el uso de la infraestructura. Esteincremento en los peajes cumpliria con el proposito de otorgar fondos a los con-tratistas del sector privado para que realicen inversiones adicionales, de maneraque la calidad del servicio brindado sea el adecuado (Ministerio de Transportes,1997a).


Para incentivar estas inversiones, garantizar una tarifa de peaje lo mas com-petitiva posible y llegar a un nivel de servicio adecuado, el Programa de Conce-siones viales preve la creacion de un organismo regulador independiente deinterferencias politicas y con autonomia financiera.4

Otro punto importante es si la tarifa basica del sistema debe ser uniforme odebe variar proyecto a proyecto. El Sistema de Concesiones viales de Peru con-sidera una tarifa uniforme, que se determinaria a traves de una combinacion deplazo y aporte al fondo vial (o cofinanciamiento) en cada proyecto. El aporte alfondo vial es un porcentaje de la recaudacion de los peajes y provendria de losinversionistas, con el objetivo de utilizarlo en caminos de baja rentabilidad priva-da y alta rentabilidad social. El cofinanciamiento es el porcentaje de inversioninicial que podrfa ser cubierto por el Estado en aquellos tramos no muy rentables.

Segun calculos del Area de Concesiones viales del Ministerio de Transportes,si en Peru se fijara un plazo uniforme de quince afios para las Concesiones concofinanciamiento nulo y se decidiera por un sistema de peajes proyecto por pro-yecto, para alcanzar una rentabilidad estimada en 15% tendriamos tarifas queoscilarian entre US$ 1,75 y US$ 2,33 por cada 100 kilometres. Sin embargo, lastarifas diferenciadas crean problemas politicos y presiones por parte de los pobla-dores, quienes pagan una tarifa mayor. Por ejemplo, en Chile se esta pasando deun sistema de tarifas diferenciadas a un sistema uniforme de alrededor de US$ 3,00por cada 100 kilometres.

Por ultimo, las mismas estimaciones indican que con un peaje de US$ 2,22por cada 100 kilometros, ningiin proyecto requeriria cofinanciamiento y se logra-ria un aporte al fondo vial equivalente al 7,1% de la recaudacion. Con un peajede US$ 1,50 se requerirfan US$ 150 millones de cofinanciamiento. La tarifa deequilibrio recomendada generaria solo US$ 8 millones de cofinanciamiento (1,9%de la inversion inicial) y un fondo vial equivalente al 1,3% de la recaudacionanual por peajes.

2.2 Parametros utilizados

Los parametros utilizados por el Area de Concesiones viales para el disenode la infraestructura, el calculo del peaje basico y del cronograma de inversionesson los siguientes:1) Trafico = IMD (Flujo vehicular diario) del SINMAC y estudios de trafico.2) Tasa de crecimiento del trafico = 4% (afios 1-10) y 3% (ano 11 en adelante).3) Inversion en rehabilitation = US$ 100.000 por kilometro por ano para vfas

asfaltadas y US$ 250.000 por kilometro por ano para vi'as que requieren as-falto.

4) Frecuencia de reinversion =10 afios.5) Primera reinversion = Ano 7.6) Mantenimiento rutinario = Entre US$ 1.500 - 1.900 por kilometro por ano,

con escalamiento al 2% anual.7) Mantenimiento periodico = US$ 7.500 por kilometro por ano.8) Frecuencia de mantenimiento periodico = 5 afios.

\124 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13, N° \

9) Costos de administracion = US$ 160.000 anuales, con escalamiento al 1%anual.

10) Costos de seguros = 3% de los costos de inversion, mantenimiento y admi-nistracion.

11) Costos de imprevistos = 3% de los costos de inversion, mantenimiento, admi-nistracion y seguro.

12) Otros costos = US$ 500.000 (pesaje, patrullaje carretero y postas medicas).13) Tasa impositiva = 30%.14) Peajes = US$ 1,50 - US$ 2,00.15) Tasa de retorno estimada a la inversion - 15% en dolares de valor real.16) Plazos de concesion = Entre 11 y 30 afios.

Estos parametros revisten vital importancia para el diseno del mecanismo delicitacion, ya que imponen Ifmites a las tarifas y a los plazos de concesion. Asi-mismo, ofrecen una rentabilidad real aproximada en dolares de 15%, con el fin deatraer al sector privado. En este sentido, la experiencia internacional indica que latasa interna de retorno de los proyectos de concesiones viales tiende a situarse enun equivalente entre 10% a 13% de la inversion, dependiendo de la competitividadde la licitacion.

2.3 Los proyectos del Programa de Concesiones

El proyecto del Programa de Concesiones ha estructurado 12 redes viales a lolargo del pafs, que constituyen igual niimero de proyectos sujetos a concesion.Estos proyectos pueden apreciarse en el Cuadro 1.

CUADRO 1

PERU: PROYECTOS DEL PROGRAMA DE CONCESIONES VIALES

Proyecto

RED 1RED 2RED 3RED 4RED 5RED 6RED 7RED 8RED 9RED 10RED 11RED 12

Localidades

Tumbes-Piura-La Tina, Autopista Piura-SullanaChiclayo-Piura-OlmosTrujillo-Chiclayo-Cajamarca-ChotaPativilca-Trujillo-HuarazLima-Pativilca-Cerro de Pasco, Autopista Huacho-PativilcaLima-Canete-HuancayoCanete-Pisco-Pto. San Martin, Autopista Cerro Azul-PiscoPar Vial Costanera SurCircuito Turistico del Cuzco, Puno-DesaguaderoPar Vial-Autopista Ramiro PrialeNazca-Camana-Puerto San JuanIntercambio La Oroya-Huanuco-Tingo Maria

Longitud(km)

580639620788605571289926647154570469

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (1997a).


La secuencia de la implementation es crucial para el exito del programa,pues si esta es inadecuada pueden generarse problemas de orden tecnico y legal,lo que retrasan'a el proceso y afectaria la promotion del sistema. El Programa deConcesiones viales indica que las primeras concesiones deberan ser sumamenteatractivas para los inversionistas privados, es decir, que la combinacion entrerentabilidad y riesgo sea aceptada por ellos. La idea es que tanto las empresasconcesionarias como los organismos gubernamentales realicen el proceso de apren-dizaje en las primeras concesiones, con el proposito de que las siguientes estenmejor administradas y sean menos costosas.

La tasa anual de retorno aproximada sobre la inversion que debiera recibir elconcesionario, si se considera un peaje de US$ 2,00 por cada 100 kilometres, hasido una variable clave en el disefio del programa; para obtenerla se ha buscadola mejor combinacion de cofinanciamiento y plazo requerido. Se debe resaltar queesta tasa de rentabilidad aproximada es referencial y se encuentra fijada para to-das las redes, ya que la idea central en las licitaciones competitivas es que larentabilidad real que obtenga la empresa ganadora de la licitacion se establezcacomo resultado de la competencia.

En cuanto al establecimiento del cronograma, la variable riesgo ha sido larelevante. Entre los factores de riesgo (que a su vez se asocian a otros tipos deriesgo) que ban permitido establecer la secuencia tenemos:- La programacion de entrega de las vias rehabilitadas.- El nivel del flujo vehicular.- La information del trafico- La inversion y el financiamiento.- La complejidad de ingenierfa.- La incertidumbre sobre los costos de operation.- El conocimiento del estado de las vi'as recibidas.- La complejidad legal.- La gestion y el ambito de influencia.- Las inversiones diferidas.

2.4 Caracteristicas de los proyectos

En el Cuadro 2 podemos apreciar las caracterfsticas principales de las redesque entraran en concesion. Estas proyectan una inversion inicial total deUS$ 428,75 millones, con una inversion inicial privada de US$ 396,83 millones(92,6%) y una inversion inicial publica de US$ 31,90 millones (7,4%). Asimismo,existe una inversion total privada para todo el horizonte del proyecto estimada enUS$ 1.394,22 millones, correspondiente al 97% de la inversion total, quedandosolo un 3% para el Estado.

126 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO. VOL. 13, N°

CUADRO 2

PERU: CARACTERISTICAS DE LAS REDES SUJETAS A CONCESION

Proyecto Inversioninitial total

(millones USS)

RED 1RED 2RED 3RED 4RED 5RED 6RED 7RED 8RED 9RED 10RED 11RED 12

20.0210.8981.2932,5349,4263.4336,0335,1510,9070.00

3,9615,12

Inversionprivada

(millones USS)

20,029,25

81.2932,5337,0647,5736,0335,1510,3370,00

3,9613,60

Inversion Inversion Tasa depiiblica privada total rentabilidad

(millones US$) (millones USS) (7r)

01,63

00

12,3515,85

0. 00,54

00

1,51

72,0283,36a

174,41104,84164,76b

141,46C

90,12249,6370,70d

79,6459,41

103,83d

15.115,015,015.415,215,215.015.215,015,015,015,0

Plazo deconcesion

(anos)

141627142323192616161425

Cofinancia-miento estatal

(<f>

01500

25250

10500

10

Aporte alfondo vial

(?<)

000000500000

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 1997a.a Corresponde al 98% de la inversion total.b Corresponde al 93% de la inversion total.c Corresponde al 90% de la inversion total.d Corresponde al 99% de la inversion total.

Se puede apreciar que las tasas de rentabilidad referenciales de los diversostramos se encuentran alrededor del 15,0%, lo cual ha sido posible ajustando elplazo de concesion y el cofinanciamiento estatal. Asi se observa que en las redes5 y 6, que corresponden a inversiones significativas (164 y 141 millones de do-lares, respectivamente), existe una combinacion adecuada entre el plazo de con-cesion (23 anos) y el cofinanciamiento estatal (25%), que ha permitido obteneruna rentabilidad referencial de 15,2%. En cambio, para la Red 8, que representala mayor inversion (US$ 249 millones), se opto por alargar el plazo de concesion(25 anos) y disminuir el cofinanciamiento estatal (10%). Por ultimo, en el caso dela Red 3 se observa otro fenomeno: la rentabilidad referencial de 15,0% se obtu-vo alargando significativamente el plazo de la concesion (27 anos), sin considerarningun tipo de cofinanciamiento por parte del Estado. Ademas, en el mismo Cuadrose observa que solo en la Red 7 se pide un aporte al fondo vial de 5%, debidoal perfodo exigido en la aplicacion de la inversion inicial: 3 anos, cuando en lamayorfa de las otras redes es de 7 anos.

En el Cuadro 3 se presenta el cronograma de inversiones correspondiente alos primeros diez anos del Programa de Concesiones por redes viales. En el secontemplan inversiones por mas de US$ 800 millones, con una periodicidad modalde 7 anos.


CUADRO 3

CRONOGRAMA DE INVERSIONES EN LOS PRIMEROS DIEZ ANOS BAJOEL PROGRAMA DE CONCESIONES VIALES

(Millones de US$)

Proyecto

RED 1RED 2RED 3RED 4RED 5RED 6RED?RED 8RED 9RED 10RED 11RED 12TotalAcumulado

1998 1999

20.09,3

10,5

70,0

20,0 89,820,0 119,8

2000

13,5

37.047,6

10,5

13,6122,2242,0

2001

13,532,5

12,010,510,3

3,9

82,7324,7

2002 2003 2004

13,5 13,5 13,5

12,0 12,018,3

%

25,5 25,5 31,8350,2 375,7 407,5

2005

48,7

13,5

20,1

18,3

100,6508,1

2006

53,0

82,5

9,6

145,1653,2

2007

44,6

35,131,7

45,1156,5809,7

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (1997a).

For ultimo, el Cuadro 4 muestra un resumen de las obras viales en cuanto alarea de accion. Se observa que se construiran, entre segundas calzadas, autopistasy carreteras de dos carriles, mas del 40% de los 1.939,80 kilometros que seranentregados en concesion. Asimismo, se rehabilitaran 514,80 kilometros y se rea-lizara el asfaltado de las vias afirmadas ya existentes (684,40 kilometros). Con laaplicacion de este programa quedaran en perfecto estado alrededor de 2.000 kilo-metros de los 7.000 kilometros sujetos a concesion en el periodo entre 1998-2002.

CUADRO 4

RESUMEN DE LAS OBRAS VIALES FINANCIABLES FOR ELPROGRAMA DE CONCESIONES VIALES: 1998-1999*

Tipo de obra Kilometros

ConstructionConstruction segundas calzadasConstruction de autopistasConstruction carretera de dos carrilesRehabilitationAsfaltado de vias afirmadasTotales

740,00394,00141,00205,60514,80684,40

1.939,80

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (1997a).* Estimados del Area de Concesiones viales.

128 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO. VOL. 13, N° \

III. Licitacion de Carreteras y Teoria de Subastas: Un Analisis Aplicado

En esta seccion, luego de hacer una revision de la teorfa de licitaciones, serescataran las particularidades y posibles implicaciones para realizar una licita-cion de carreteras.

3.1 Los tipos y usos de las subastas

Una subasta es una institucion de mercado con un explfcito conjunto de re-glas que determina la asignacion de recursos y precios, sobre la base de las apuestasde los participantes. Mediante esta se transan diversos bienes en la economfa y,en algunos casos (como las concesiones de carreteras que analizaremos), se su-bastan los derechos de poseer un monopolio natural.

Los tipos de bienes a subastar pueden ser muchos; sin embargo, cada uno deellos tiene ciertas particularidades que permiten analizarlos individualmente. De-pendera de las caracterfsticas del bien a subastar, el tipo de subasta a usar y losmecanismos de regulacion que se apliquen.

En primer lugar, cuando un linico bien esta siendo comprado o vendido,basicamente existen cuatro tipos de subasta: a) la subasta inglesa (tambien llama-da oral ascendente), el precio es sucesivamente elevado hasta el momento en quesolo un apostador permanece en la subasta; b) la subasta holandesa (oral descen-dente), el subastador propone un precio inicial alto por el bien y va disminuyendohasta el instante en que un apostador acepta el precio; c) la licitacion de primerprecio a sobre cerrado, los potenciales compradores del bien ofrecen sus apuestasen un sobre cerrado y lo obtiene quien realize la mayor apuesta; y d) la licitacionde segundo precio a sobre cerrado (o subasta de Vickrey), los apostadores reali-zan sus apuestas en un sobre cerrado y gana la subasta quien impuso el valor masalto, pero paga por el bien un precio igual a la segunda apuesta mas alta.

Todas ellas son sumamente conocidas y algunas son mas usadas que otras.Por ejemplo, la subasta inglesa es mas comun cuando se venden antigiiedades ytrabajos artisticos; mientras que la subasta holandesa, cuando se subastan floresen Holanda, pescado en Israel o tabaco en Canada. Por su parte, la licitacion deprimer precio es usada por los gobiernos para comprar insumos o para subastarderechos mineros sobre tierras de su propiedad (Me Afee y Me Millan, 1987).Finalmente, la licitacion de segundo precio es muy poco usada en la practica,aunque mediante ella se ban vendido bonos del tesoro en Estados Unidos (1974)y se ha comprado energfa electrica en el Estado de California en 1986 (Rothkopf,Teisberg y Kahn, 1990).

En segundo lugar, cuando se tienen multiples objetos, la subasta puede sersimultanea o secuencial. Si es simultanea puede hacerse en una ronda o en mul-tiples rondas. Bajo esta ultima modalidad se subastaron los derechos de las fre-cuencias para los servicios de comunicacion personal (PCS) en Estados Unidos.Esta subasta, una de las mas grandes y complicadas de la historia, vendio licen-cias por mas de US$ 10.6 miles de millones (Me Millan, 1994).


3.2 La naturaleza de la incertidumbre

La asimetria de informacion es la variable que hace a la subasta un problemainteresante de analizar. Si esta no existiera, el problema sen'a trivial y los orga-nizadores de la subasta extraerfan todas las ganancias posibles de este intercam-bio comercial, pues las valoraciones de los licitadores serian conocidas.

En la realidad, no se conocen las valoraciones de los licitadores ni las dife-rencias entre estas. Dichas diferencias por el bien pueden deberse a dos distintasrazones. Por un lado, supongamos que cada licitador conoce exactamente su va-loracion por el bien, no conoce la valoracion de sus competidores ni del vende-dor, pero si sabe que provienen de la misma distribucion de probabilidad. Ade-mas, asumamos que la valoracion de cada uno de los licitadores es estadfsticamenteindependiente de las otras valoraciones. Cuando esto sucede, estamos ante unmodelo denominado de valores independientes. Este tipo de modelo se aplica, porejemplo, en las subastas de antigiiedades, en las cuales los licitadores son consu-midores finales del bien y no tienen intenciones de revenderlo. Tambien se aplicaen los contratos gubernamentales, cuando cada licitador conoce sus costos si ganael contrato (Me Afee y Me Millan, 1987).

Al otro extreme, supongamos la venta de una antiguedad que los comprado-res tienen en mente proceder a su reventa. En este caso, la antiguedad esta siendosubastada por un valor igual al que tendria en el mercado, el cual es desconocido.Los licitadores tienen acceso a diferente informacion y, por lo tanto, tienen dife-rentes proyecciones acerca de como el bien es valorado en el mercado. Si lavaloracion no es observada, los licitadores perciben valoraciones que provienende la misma distribucion de probabilidad condicional H(v/V); donde "v" es lavaloracion del individuo y "V" es el verdadero pero desconocido valor del bien.Asimismo, todos los agentes conocen la distribucion de probabilidades H. A estemodelo se le conoce como valores connmes (Me Afee y Me Millan, 1987).

Los modelos de valores privados independientes y de valores connmes debe-rian ser interpretados como casos extremos porque, en el mundo real, las subastaspresentan ambas caracterfsticas de manera simultanea. En ese caso, el modelo sedenomina de valores afiliados. Las carreteras son un ejemplo de este modelo, yaque si bien las empresas que participan en la subasta conocen sus costos cuandosnfrentan alguna tarea especifica (aunque son diferentes entre si), existe incerti-iumbre acerca de la demanda que enfrentaran (no saben con certeza el flujovehicular que circulara por dicha carretera). Por lo tanto, de acuerdo con la natu-raleza de la incertidumbre, esta mezcla hace que una carretera se analice sobre labase de un modelo de valoraciones afiliadas.

3.3 Algunas preguntas basicas para disenar una subasta o licitacion

Si queremos disenar una subasta o licitacion de manera eficiente (es decir,que se lleve el bien quien mas lo valora), se deben aclarar algunas interrogantes:a) iLa naturaleza de la incertidumbre esta basada en un modelo de valores pri-

vados independientes, valores comunes o valores afiliados?


b) i.Los compradores son neutrales o aversos al riesgo?c) <i,Son ellos "aparentemente" iguales? (^simetricos?)d) £,E1 pago que efectue el ganador al vendedor debe depender solo de la oferta

que hizo?El modelo de subasta mas facil de analizar esta basado en las siguientes cuatro

premisas:a) La naturaleza de la incertidumbre esta basada en un modelo de valores priva-

dos independientes.b) Los apostadores son neutrales al riesgo.c) Los apostadores son simetricos.d) El pago solo es una funcion de la apuesta.

Algunas conclusiones importantes emergen del analisis de este modelo, encuanto nos permiten comparar los cuatro tipos de subasta expuestas anteriormen-te. En la primera, desde el punto de vista del vendedor, podemos preguntarnos:^cual de los cuatro tipos de subasta reditiia mayores ingresos al vendedor? Larespuesta es sorprendente. pero bastante conocida: no importa el tipo de subasta,las cuatro formas alcanzan en promedio el mismo ingreso para el vendedor(McAfee y McMillan, 1987). La evidencia experimental apoya condicionalmenteestos resultados.

La segunda es que la subasta holandesa y la licitacion de primer precio sonestrategicamente equivalentes. Recordemos que en una subasta holandesa, el lici-tador anuncia un precio alto por el bien, el cual va disminuyendo hasta que algunapostador detiene la subasta y obtiene el bien a ese precio. En este caso, la de-cision que enfrenta el licitador con una particular valoracion por el bien es esen-cialmente estatica. El ganador de la subasta es quien posee la mayor valoracionpor el bien, siendo el precio pagado igual a dicha cantidad. Esto es equivalente ala manera como el ganador y el precio son determinados en una licitacion deprimer precio. Por lo tanto, el conjunto de estrategias es el mismo para ambostipos de subasta.

En este contexto, la tercera conclusion es que la licitacion de segundo precioy la subasta inglesa son equivalentes, aunque en un sentido mas debil que laequivalencia estrategica entre la subasta holandesa y la licitacion de primer pre-cio. Recordemos que en una subasta inglesa, el licitador empieza solicitando apues-tas a partir de un precio bajo que se va incrementando hasta que solo un aposta-dor permanece en la subasta. En este caso, la estrategia de un apostador deberaespecificar, para cada una de sus posibles valoraciones, si permanecera activo ono ante cualquier nivel de precio como una funcion de la actividad previa obser-vada durante el desarrollo de la subasta. Sin embargo, si el apostador conoce encuanto valora el objeto, posee una estrategia dominante: permanece en la subastahasta que el precio alcance dicha valoracion. A pesar de las estrategias adoptadaspor los otros apostadores, esta simple estrategia sera una optima respuesta.Similarmente, en una licitacion de segundo precio, si un apostador conoce encuanto valora el objeto, su estrategia dominante es apostar una suma igual a esavaloracion. Por lo tanto, en ambos tipos de subasta existe una unica estrategiadominante de equilibrio, donde el ganador sera aquel que valore mas el objeto y

CONCES1ONES DE CARRETERAS: RECOMENDACIONES PARA EL CASO... 131

paaara un precio igual a la segunda apuesta mas alta. En este sentido, las dossubastas son equivalentes. Notese que esta afirmacion presupone que los aposta-dores conocen exactamente cuanto vale el objeto para ellos, lo que no se cumplenecesariamente en una carretera, donde el flujo vehicular es desconocido. En esecaso, este resultado no es aplicable (Milgrom y Weber, 1982).

La cuarta conclusion es que el resultado (para la estrategia de equilibrio do-minante) de la subasta inglesa y la licitacion de segundo precio es optima en elsentido de Pareto, es decir, se lleva el bien aquel apostador que lo valora mas.Este resultado (y los dos anteriores) no depende de la simetrfa del modelo, lo cuales necesario para que la subasta inglesa y la licitacion de primer precio tambienalcancen una asignacion optima en el sentido de Pareto (Milgrom y Weber, 1982).

Sin embargo, cuando estamos frente a la subasta de una carretera, algunos delos supuestos basicos del modelo pueden no cumplirse. Como ya se afirmo ante-riormente, una carretera posee caracterfsticas correspondientes al modelo de valo-raciones afiliadas porque si bien cada firma participante puede conocer sus cos-tos, no conoce la demanda de flujo vehicular que enfrentara, para lo cual deberarealizar proyecciones y estimaciones sobre la base de una funcion de distributionde probabilidades. En cuanto al supuesto b), podemos afirmar que no se cumpleporque existe evidencia de que estas empresas demandan garantfas estatales, locual es una muestra de que tienen algun grado de aversion al riesgo. Este com-portamiento se explican'a por la existencia de mercados financieros poco desarro-llados (pafses en desarrollo) y problemas de agencia entre la empresa concesionariay los financistas. El supuesto c) tampoco se estarfa cumpliendo, debido a que sibien los apostadores son empresas con algun grado de calificacion, que conocenel mercado y la mecanica de los concursos, pueden existir diferencias observablesen cuanto al acceso a la tecnologia, a la capacidad de presionar politicamente, alacceso a creditos y subsidies en sus paises de origen, entre otros. Finalmente,diremos que el supuesto d) si se cumple en este tipo de licitacion, pues el pago(por ejemplo, el peaje solicitado) que debera hacer el concesionario ganador esexactamente igual a la apuesta que hizo. Es decir, no se considera el uso deroyalties (Dessauer, 1981) o incentives en los contratos por la compra de insumos(donde el pago tambien depende de los costos de production incurridos).

Por lo tanto, dadas las condiciones particulares de esta licitacion o subasta, seanalizaran los diferentes resultados de la aplicacion de la teoria de licitacionesdesde el punto de vista teorico.

3.4 Valoraciones afiliadas

Para explicar esta situation, supongamos que los licitantes de una subasta deantigiiedades son individuos que posteriormente procederan a la reventa del bienen el mercado secundario y que difieren en sus capacidades de venta del bien endicho mercado. Por lo tanto, el valor de mercado del bien no solo depende de laoferta hecha en la subasta sino tambien de dichas capacidades. Este es el caso deun modelo con valoraciones afiliadas, donde los individuos, por un lado, tienen


conjeturas acerca del verdadero pero desconocido valor de mercado del bien; ypor el otro, poseen diferentes caracterfsticas en sus capacidades para vender elbien (por ejemplo, diferentes costos). En el caso especifico de las carreteras, laincertidumbre en la demanda de flujo vehicular y los diferentes pero conocidoscostos de produccion de cada empresa licitante hacen situar esta subasta en elcaso de un modelo con valoraciones afiliadas.

Un modelo general que incluye cierta correlacion entre los licitadores fuedesarrollado por Milgrom y Weber (1982).5 En el, los apostadores son neutralesal riesgo y se incluyen como casos particulares los de valores privados indepen-dientes y de valores comunes. Algunas conclusiones emergen de su analisis. Laprimera afirma que "la subasta holandesa y la licitacion de primer precio sonestrategicamente equivalentes en el modelo general, al igual que en el modelo convalores privados independientes". La segunda rechaza la afirmacion del modelobasico: "cuando los apostadores tienen incertidumbre acerca del verdadero valordel bien, la subasta inglesa y la licitacion de segundo precio no son equivalentes:la subasta inglesa generalmente provee de mayores ingresos al vendedor". Unaexplicacion de esta desigualdad es que cuando los apostadores no conocen exac-tamente sus valoraciones por el bien, ellos pueden obtener informacion valiosaanalizando la conducta de sus competidores durante el desarrollo de la subastainglesa. Esta informacion adicional debilita la maldicion del ganador6 y generaapuestas mas agresivas en la subasta inglesa, la cual termina en un precio espe-rado mas alto.

La tercera se refiere a la clasificacion de los cuatro tipos de subasta basicoscuando estamos frente a un modelo de valoraciones afiliadas (solo se levanta esesupuesto respecto del modelo basico). "Cuando las valoraciones son independien-tes, la informacion adicional proporcionada por el retiro de apostadores en unasubasta inglesa no cambia el ingreso promedio del vendedor, en el sentido de queel precio esperado alcanzado era el mismo en cada tipo de subasta. Cuando lasvaloraciones son afiliadas, en cambio, las apuestas en una subasta inglesa tienenel efecto de hacer parcialmente publica cualquier informacion privada de los apos-tadores acerca del verdadero valor del bien y, por consiguiente, disminuyen elefecto de la maldicion del ganador. Como resultado de esta informacion adicio-nal, cuando las valoraciones son afiliadas, "la subasta inglesa alcanza un mayoringreso esperado que la licitacion de segundo precio, la cual alcanza un mayoringreso esperado para el vendedor que la licitacion de primer precio, que a su vezalcanza el mismo ingreso esperado que una subasta holandesa". Esto puede expli-car la afirmacion de que "un 75%, o mas, de todas las subastas en el mundo sonhechas sobre la base de apuestas ascendentes" (Cassady, 1967).

Un cuarto punto se refiere al manejo de la informacion por parte del vende-dor. Ellos muestran que "el vendedor puede incrementar sus ingresos esperadosmanteniendo una politica de revelar cualquier informacion disponible acerca delverdadero valor del bien". En este caso, la honestidad por parte de los vendedoreses la mejor politica, ya que esta informacion corrige hacia arriba las apuestas delos licitadores con valoracion baja del bien. Tambien ligado al problema de ma-nejo de la informacion, Milgrom y Weber (1982) encuentran que "si alguna infor-


rnacion de un apostador esta disponible para los otros apostadores, entonces suexcedente esperado es cero". Es deck, para un apostador es mas importante quesu informacion sea privada antes que precisa.

3.5. Aversion al riesgo

Generalmente, las subastas enfrentan apostadores con algun grado de aver-sion al riesgo. Asf, una empresa concesionaria debe invertir recursos en preparar-se para participar en la licitacion de una carretera. Si pierde la licitacion habraperdido dichos recursos, y si la gana, tendra rentas positivas. For lo tanto, si lasempresas son aversas al riesgo, su grado de aversion influenciara su comporta-miento a lo largo de la licitacion.

Un resultado importante, cuando se levanta el supuesto de neutralidad al ries-go por parte de los apostadores con respecto al modelo basico, es que la licitacionde primer precio a sobre cerrado produce un ingreso esperado mayor que la su-basta inglesa (Riley y Samuelson, 1981). La intuicion detras de este resultado esque para incrementos marginales en su apuesta el apostador disminuira sus bene-ficios si gana, pero a la vez aumenta la probabilidad de ocurrencia de un eventofavorable. Es decir, se produce un incremento tanto en su utilidad esperada comoen el pago al vendedor. Por lo tanto, este trade-off debido a la aversion al riesgodel apostador trabaja a favor del vendedor neutral al riesgo. Asf, cuando el apos-tador enfrenta dicho trade-off, hara apuestas mas altas en una licitacion de primerprecio a sobre cerrado que en una subasta inglesa (McAfee y McMillan, 1987).

Como es conocido, el negocio de las concesiones viales esta sujeto a diversostipos de riesgos, los cuales deben ser distribuidos entre los actores: la empresaconcesionaria, el Estado y los usuarios. La teon'a microeconomica sugiere que ladiversificacion optima de los riesgos debe ser tal que estos ultimos sean traspa-sados a aquellos agentes que mejor lo soporten (agentes neutrales al riesgo). Segunesta afirmacion, lo ideal seria que la empresa concesionaria (que posee algungrado de aversion al riesgo) traslade la totalidad de sus riesgos al Estado. Sinembargo, esto crearfa incentives perversos; por ejemplo, cuando el Estado asumelos riesgos inherentes a los costos de construccion. En este caso, el concesionariotendria pocos incentives para evitarlos (Engel, Fischer y Galetovic, 1997).

3.6. Apostadores asimetricos

La asimetrfa entre los apostadores puede aparecer cuando las firmas localescompiten por el bien con firmas extranjeras. En nuestro caso, puede suceder quelas empresas extranjeras tengan acceso a mejor tecnologfa que las empresas loca-les o que tengan algun tipo de financiamiento subsidiado en sus paises de origen.

Si levantamos el supuesto de simetria entre los apostadores con respecto almodelo basico, encontramos que la licitacion de primer precio alcanza un precioesperado diferente al de la subasta inglesa (McAfee y McMillan, 1987). Laintuicion detras de esta afirmacion es que si los apostadores son asimetricos yestan enfrentando una licitacion de primer precio, aquellos con una distribution

134 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13. N° \

de probabilidad diferente contabilizan sus apuestas tambien en forma diferente.7

Incluso, si tuvieran la misma valoracion por el bien, sus apuestas serfan diferen-tes.

Por esta razon, los apostadores con la mayor valoracion por el bien no nece-sariamente lo obtienen. Es decir, en ambos tipos de subasta se pueden alcanzarresultados ineficientes. Ademas, en este caso, ninguno de los cuatro tipos basicosde subasta es optimo.

3.7 Otros aspectos a considerar

3.7.7 Precio de reserva

El precio de reserva es usado comunmente por el vendedor para asegurarseun valor minimo de las apuestas, siendo util para descartar a los apostadores convaloraciones muy bajas del bien. La literatura sobre subastas afirma que el preciode reserva incrementa el precio promedio de venta. Es decir, si existe por lomenos un licitador cuya valoracion (v) excede la valoracion del vendedor (vo), elprecio de reserva estaria actuando en la subasta inglesa solo si el penultimo apos-tador aiin presente se retira antes de que se alcance el precio de reserva. Sin em-bargo, es posible que el apostador restante tenga una valoracion que se encuentreentre la valoracion del vendedor y el precio de reserva, es decir, vo < v < r,donde r es el precio de reserva.8 En este caso, el monopolista pierde la venta apesar de que el apostador le hubiese pagado mas que su valoracion, lo cual cla-ramente es una desventaja al fijar un precio de reserva optimo. Sin embargo, laventaja de fijarlo es que si la valoracion del apostador excede el precio de reser-va, este pagara al menos dicho precio; y si esta por encima de la segunda valo-racion mas alta de los apostadores, el apostador pagara mas de lo que el pagariaen ausencia de este.

El caso de un solo apostador provee un ejemplo simple de este resultado. Siel vendedor fija un precio de reserva "r", el comprador nunca pagara mas queese valor y, por lo tanto, no enfrentara competencia. El comprador pagara "r" sisu valoracion por el bien excede esa cantidad, lo que ocurrira con probabilidad[l-F(r)]. Por lo tanto, el vendedor espera ganar:

B(r) = r[l-F(r)] + vo*F(r)

Maximizando los beneficios respecto de "r" se llega a vo = J(r), siendo lacondicion de segundo orden que J es no decreciente.

En este caso, notese que la formula del optimo precio de reserva es indepen-diente del numero de apostadores. La razon es que el vendedor impone un preciode reserva con el fin de capturar algo de las rentas que de otro modo irian a parara manos del apostador ganador, siendo estas rentas iguales a [l-F(v)]/f(v).g

La principal funcion de los precios de reserva se aprecia cuando la competen-cia es debil. Un precio de reserva bien fijado puede elevar el ingreso del Gobier-no, manejando el precio en el evento de que todos los licitadores excepto unoasigne un pequeno valor sobre el bien (Riley y Samuelson, 1981).


Otra discusion que aparece recurrentemente en la literatura de subastas serefiere a si se debe revelar o no el precio de reserva. Cuando un vendedor colocaun precio de reserva y el objeto falla al ser vendido, la reventa puede no serexitosa. Me Afee y Vincent (1997) muestran que es posible hacer subastas repe-tidas, donde el tiempo entre ellas tiende a cero, siendo el resultado que el ingresoesperado del vendedor convergera hacia aquella situacion de una subasta estaticasin precio de reserva. Ademas, afirman que cuando hay muchos apostadores (pro-ducto de la no revelacion del precio de reserva) el precio de reserva de equilibriose aproxima al precio de reserva en una subasta estatica optima. Es usual guardaren secreto el precio de reserva cuando los apostadores son aversos al riesgo, puesellos apostaran mas que si dicho precio se les revelara. Asimismo, el hecho de nodivulgar el precio de reserva puede crear incentives para la corrupcion del entelicitador. Esta situacion dene solucion si este precio de reserva se deposita enmanos de auditores con alta reputacion.

3.7.2 Collision

Hasta ahora se habfa asumido que los licitadores actuaban en forma no coo-perativa, es decir, que no coordinaban sus apuestas. Este supuesto puede ser in-apropiado en algunas circunstancias, especialmente cuando los mismos agenteslicitadores compiten entre ellos a traves de sucesivas licitaciones, como podn'asuceder en la licitacion de varios tramos de una red de carreteras. El mecanismomas usado por los licitadores colusivos es acordar que solo uno ofrezca en lasubasta. Si gana, el bien es relicitado en una segunda subasta entre los miembrosdel cartel. En ese caso, gana la subasta aquel miembro que valore mas el bien,con un precio igual al segundo precio mas alto al interior del cartel. Luego sedistribuyen la ganancia, que es igual a la diferencia entre el precio alcanzado enla segunda subasta y el precio alcanzado en la subasta original.

Para enfrentar un mecanismo colusivo como el descrito lineas arriba, el ven-dedor usa el precio de reserva (Cassady, 1967), que es una funcion creciente delnumero de compradores que pertenecen al cartel y es mas alto que en ausencia decolusion (Graham y Marshall, 1987).

Cuando existe una limitada participacion en el esquema colusivo -es decir, lacolusion no toma la forma de un esquema rotative sino mas bien que variosmiembros del cartel participan en la mayon'a de subastas-10 es diffcil pero posiblesu deteccion. Porter y Zona (1993) examinaron las subastas en los contratos parala construccion de carreteras en Long Island, a comienzos de los anos ochenta,para determinar si ocurrieron arreglos entre los licitadores. Su idea era identificarlas diferencias entre los comportamientos colusivos y competitivos. En este caso,los miembros del cartel designan un ganador o un apostador serio, pero varios deellos tambien apuestan haciendo creer al vendedor que existe competencia.

La colusion es muy diffcil de detectar en una situacion como la descrita. Bajolos terminos del contrato, la firma ganadora ofrece la mano de obra y los mate-dales, y produce un trabajo con caracteristicas especificas. El resultado es cons-tante a traves de todas las firmas, implicando la homogeneidad del producto final.

136 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13, N" 1

Ademas, en esta clase de licitacion podrian existir fuertes barreras a la entrada deotras firrnas (por plantas de asfalto y concrete). Las firmas tienen la oportunidadde comunicarse, suelen ser relativamente homogeneas y compran insumos en elmismo mercado, contratando la misma mano de obra. En resumen, existen al»u-nas facilidades para la colusion. Para detectarla, Porter y Zona usaron un testeconometrico considerando un modelo de valores privados independientes. Lametodologfa consiste en aplicar tests a una ecuacion, que sera la misma para elcartel y los apostadores competitivos, para establecer si existen diferencias en loscoeficientes resultantes. El modelo reproduce bien los datos en el caso de losapostadores competitivos y las apuestas de los miembros del cartel difierenestadfsticamente de las apuestas de las firmas competitivas.

Por otro lado, si la colusion entre los participantes en una subasta es antici-pada, el licitador puede preferir una subasta de sobre cerrado antes que una su-basta abierta porque en la primera es mas facil detenerla (Milgrom, 1987); mien-tras que en la segunda, los apostadores saben automaticamente con quien estancompitiendo y podrfan establecer acuerdos colusivos con ellos. Por esto, algunosexpertos recomendaron para la subasta de las frecuencias de comunicacion perso-nal en Estados Unidos una subasta de sobre cerrado con multiples rondas. De estamanera, de acuerdo a sus objetivos, el Gobierno podia elegir que les dirfa a losapostadores acerca de la competencia y no revelarfa las identidades de los parti-cipantes.

3.7.3 Licitacion secuencial versus licitacion siinultdnea

Una licitacion secuencial es comunmente utilizada cuando se subastan multi-ples bienes de las mismas caracterfsticas, tales como parcelas, monedas o estam-pillas. Su principal ventaja respecto de la simultanea radica en su relativa simpli-cidad administrativa. En cambio, la subasta simultanea es usada cuando se quiererealizar una agregacion eficiente de bienes. Es decir, cuando los multiples bienesa subastar tienen la caracterfstica de que entre ellos existen importantes econo-mfas de escala. Asi, sera beneficioso para el apostador poseer bienes que juntoscrean sinergia. Su relativa complejidad debe ser superada por las ganancias poten-ciales de poseer bienes con algun grado de retorno cfeciente.

En la actualidad, no existe consenso sobre cual modalidad domina a la otra.Hausch (1986) estudia una aparente contradiccion entre un importante resultadode la teorfa de subastas y lo que se observa en la practica. Hausch no se explicapor que en la practica el Gobierno Federal de Estados Unidos no subasta lospozos petroleros de manera de tomar ventaja del efecto de esta informacion. ElGobierno vende los pozos mediante subastas simultaneas. Una probable explica-cion es que si existiera alguna dependencia entre el verdadero pero desconocidovalor de los pozos, las apuestas sobre los pozos vendidos con anterioridad po-drfan contener informacion acerca de aquellos que se venderan posteriormente.Por ello, el esquema secuencial pareceria mejor para el vendedor. Sin embargo,ex.iste un incentive para enganar en las ventas secuenciales. Si el jugador da aconocer su apuesta, revelara informacion acerca del valor de los pozos que seran


vendidos despues y tendra incentives para subapostar, lo cual reducira su benefi-cio esperado en el primer pozo. Si los otros jugadores interpretan esta apuestabaja como informacion adversa acerca de los pozos, el jugador ganara en lassiguientes ventas y el vendedor reducira sus ingresos. Hausch desarrolla un mo-delo que muestra los dos efectos contraries y que ninguno domina al otro: enalgunos casos se prefiere la licitacion secuencial y, en otros, la licitacion simul-tanea.

Cuando se quiere subastar varies bienes utilizando una subasta secuencial, elmejor orden para realizarla en terminos de eficiencia es el que comienza con losbienes mas valiosos y termina con los menos valiosos. Si bien se sacrifican ingre-sos, se genera eficiencia porque los apostadores aprenden de las primeras subastasy reducen el efecto descontador de la maldicion del ganador. Al reducirse esteefecto, sus apuestas son mejores en el sentido de que se aproximan mas al ver-dadero valor del bien. Sin embargo, un problema insalvable es que el apostadorno puede retroceder y mejorar su estrategia en una subasta secuencial, ya que nopermite la agregacidn por eliminacion de anteriores estrategias. En cambio, unasubasta simultanea con multiples rondas (como la implementada en las subastasde las frecuencias de comunicacion personal en Estados Unidos) permite a losapostadores tomar ventaja de cualquier informacion revelada durante el proceso.Esto proporciona a los licitadores gran flexibilidad para construir sus propiasagregaciones y permite cambiar sus anteriores apuestas de acuerdo con sus pers-pectivas (McMillan, 1994).

Por otro lado, Rosenthal y Krishna (1996) analizan un modelo con valoresprivados independientes, donde multiples objetos son subastados simultaneamentemediante una licitacion de segundo precio a sobre sellado (como una proxy parauna subasta inglesa). Ellos diferencian entre los llamados apostadores globales yapostadores locales. Para los globales, el valor de los multiples objetos excede lasuma de los objetos valorados separadamente. En cambio, a los locales solo lesinteresa un objeto. Como consecuencia, se reconoce explfcitamente que existenretornos crecientes o sinergias en los apostadores globales, asociados con lasventajas economicas resultantes del espectro cubierto en un area geografica par-ticular, y la posibilidad de poseer licencias en areas geograficas contiguas.11

Ellos llegan a tres conclusiones basicas. Primero, incrementos en el numerode apostadores globales (o en los apostadores locales, a veces) resultan siempreen una apuesta menos agresiva por parte de ellos. Segundo, cuando la sinergiapresente es fuerte, un diseno simultaneo provee mejores ingresos esperados alvendedor que en el caso de una subasta secuencial. Tercero, cuando se generacorrelacion positiva entre las sinergias, un apostador global incrementa la proba-bilidad de evitar una mal desempeno cuando los otros apostadores globales secomportan similarmente. La intuicion es sencilla, cuando existe sinergia entre losbienes a subastar una licitacion simultanea es preferible a un esquema secuencial,producto de la disminucion de los costos de operacion o gastos en infraestructurapor parte del concesionario.

Por ultimo, un trabajo de Rosenthal y Wang (1996) analiza las subastas si-multaneas con sinergias y valores comunes. En el modelo, "in" objetos son ven-

138 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO. VOL. 13, N° 1

didos en una subasta simultanea a traves de una licitacion de primer precio. Elanalisis es el siguiente: piense que estos objetos estan dispuestos en cfrculo, de talforma que cada objeto tiene uno a su derecha y otro a su izquierda. Para cadaobjeto hay tres grupos de apostadores interesados: un grupo local cuyos miem-bros estan interesados en un solo objeto y, por lo tanto, la sinergia no es relevantepara ellos; y dos grupos globales, donde los miembros de uno de estos gruposestan interesados en los objetos de su derecha (aparte del suyo) y los otros en losde su izquierda. Para los miembros de ambos grupos, ganar los dos objetos esmejor que la suma de los valores comunes de los dos objetos separadamente.

El valor comun para cada objeto puede ser alto o bajo. Sin embargo, estosvalores estan perfectamente correlacionados, tal es asi que solo hay dos estadosfundamentales: en el primero, los objetos tienen un valor alto; y en el segundo,un valor bajo. Ningun apostador sabe que estado tiene, pero cada uno recibe unaserial privada sobre cual es la condicion de su apuesta. Estas senales se asumencondicionalmente independientes, dado el verdadero estado. El termino de siner-gia es positive solo en el estado alto (lo cual es deterministico) y es el mismopara todos los apostadores globales.

Las conclusiones son las siguientes: primero, un incremento en el tamano delos terminos de la sinergia hace que los apostadores globales sean mas agresivosy, de una manera no ambigua, que mejoren la eficiencia y los ingresos del ven-dedor en promedio. Segundo, la eficiencia se incrementa con el numero de apos-tadores globales y decrece con el numero de apostadores locales. Tercero, la pre-sencia de apostadores locales reduce los ingresos esperados del vendedor, compa-rado con el caso en el cual no hay apostadores locales. Se puede observar que lapresencia de apostadores globales, es decir aquellos apostadores que valoran lassinergias entre los bienes, resulta en una mejora de la eficiencia de la subasta yen un aumento del ingreso esperado del vendedor, debido a que la presencia deeconomfas de escala hace que valoren un grupo de bienes mas de lo que estosvaldrian separadamente.

Como observamos, la discusion no esta zanjada en lo que se refiere a la su-premacia entre una licitacion secuencial y una simultanea. Si bien las licitacionessimultaneas han logrado relative exito en las telecomunicaciones, los beneficiosde aplicarlas en la mayorfa de las concesiones aiin no son claros. En el caso deque se aplique una licitacion simultanea para la concesion de carreteras, se debe-rfa estimar cual es la sinergia presente y cuanto mas recaudaria el fisco respectode una licitacion secuencial. Este resultado se compararia con los costos de imple-mentarla, tanto en lo que corresponde a recursos humanos como a los insumos ne-cesarios. Asimismo, en el caso de aplicar inicialmente una licitacion simultanea,el proceso de aprendizaje serfa diffcil tanto para el organismo de gobierno encar-gado como para las empresas concesionarias. Este aprendizaje es primordial parael exito de cualquier proceso de otorgamiento de concesiones. Si no existiera,imaginemos que hubiese sucedido en Mexico si se hubieran licitado todas lascarreteras simultaneamente utilizando el esquema de plazo mfnimo de concesion;o en Chile, si se hubiera optado por la modalidad de licitacion utilizada en eltiinel El Melon.


]J.4 Limites a la concentration

Una manera de enfrentar este problema aparecio en 1993, en las subastasoraanizadas por la Federal Communications Commission (FCC) por las licenciaspara el uso de frecuencias para comunicacion personal en Estados Unidos. Eneste caso se prefirio una subasta simultanea ascendente. En ella, las apuestas detodas las licencias ocurren simultaneamente en rondas y son anunciadas despuesde cada ronda. La apuesta mas aha (mas un porcentaje) es la mfnima apuesta parala ronda siguiente. Los niveles de "elegibilidad" de los licitadores (basados en losdepositos realizados) limitan el numero de sus apuestas, razon por la cual estanobligados a mantener suficiente actividad en sus apuestas o un nivel de "elegibi-lidad" reducido. Ademas, los requerimientos de "elegibilidad" pueden cambiar enel transcurso de la subasta. En este caso particular, la concentracion de mercadose puede limitar de acuerdo con este factor de "elegibilidad", que estara clara-mente explicado en el formato de la subasta. De esta manera, se pueden anticiparestos conflictos y evitar tomar medidas poco reflexionadas cuando el proceso seencuentra en plena marcha.

Un caso reciente de imposicion de limites a la concentracion en concesionesviales ocurrio en Chile, alrededor de abril de 1997, cuando la Comision Preven-tiva de la Fiscalia Nacional Economica de Chile se pronuncio sobre el tema,respondiendo a una pregunta del Ministerio de Obras Publicas del mismo pais;on relacion a si era recomendable que un consorcio privado no tenga a su cargola concesion de mas de tres tramos de la Ruta 5.12 El objetivo de esta medida eraasegurar la existencia de una competencia adecuada. Con esto se buscaba resguar-dar la solvencia financiera de los consorcios que participaban en las licitaciones,pero bajo ningun concepto obstaculizar la participation de cualquiera de ellos(Diario El Mercurio, 8 de abril de 1997).

Cuando se licitan carreteras y el financiamiento esta a cargo de la empresaganadora de la subasta, se necesitan explicar los limites de concentracion demercado para asegurarse que la empresa que se adjudica el proyecto sea capaz deijecutarlo ya sea con recursos propios y/o de terceros, y que las tarifas que im-Donga sean razonablemente bajas para beneficio de los usuarios. En el caso deque una empresa con un alto grado de concentracion de mercado quiebra, y este10 ha sido explicado, se corre el riesgo de que se produzca un colapso del siste-na. Se debe resaltar que cuando una empresa posee una aha concentracion denercado, su poder de renegotiation13 es muy alto, lo cual se torna peligroso para:1 Estado.

[V. Recomendaciones

Debido al deficit de la infraestructura vial y a la magnitud de los montosnvolucrados, es muy importante que las concesiones viales funcionen adecuada-"nente. Su consolidation, tanto politica como economica, dependera de que los-ontratos de concesion sean transparentes, de largo plazo y flexibles. Se deberanivitar las quiebras porque son una mala senal para los inversionistas y tienen un


costo politico alto para el Estado; asf como las renegociaciones (frecuentes cuan-do las empresas que ganaron la licitacion hacen un mal negocio), ya que el Es-tado asume las perdidas. Ademas, son inconvenientes porque las firmas dispues-tas a ofrecer los mejores terminos en la licitacion no necesariamente son las maseficientes, si tienen espacio, poder, contactos y habilidad para renegociar suscontratos favorablemente una vez otorgada la concesion (Engel, Fischer y Galetovic,1996). Para evitar estos problemas se requiere de un mecanismo de licitacion queotorgue la concesion a aquella firma que sea la mas eficiente.

4.1 Variable de licitacion

En la actualidad existen dos metodos, que son los mas usados.

4.1.1 Licitacion de plazo fijo

Este metodo es el mas usado en las licitaciones de carreteras alrededor delmundo. La simplicidad es su principal caracterfstica. En el, el Estado fija el tiem-po de la concesion y las tarifas maximas y minimas. Gana la licitacion la firmaque ofrece la menor tarifa dentro del rango y si mas de una ofrece la tarifa mi-nima, la que solicita el menor plazo de concesion. Si la menor oferta es la maxi-ma tarifa, se adjudica la licitacion a la firma que solicita el menor subsidio alEstado. Mediante este metodo se ban realizado las concesiones viales en Chile. Sibien el mecanismo es simple y transparente, tambien tiene algunas desventajas.

La primera es la dificultad para distinguir entre perfodos de alto transito yperiodos de bajo transito cuando el peaje es fijo. En este caso es imposible adap-tar el peaje a las condiciones de la demanda. Ademas, los cambios en los peajestienen un impacto importante sobre las utilidades del concesionario, lo que harfacomplicado dicho cambio.

La segunda se refiere a que si la concesion es muy beneficiosa para el con-cesionario, es muy probable que el peaje resultante del proceso de licitacion estepor debajo de la solucion optima, es decir, el peaje de congestion. Para combatireste problema seria necesario hacer un calculo muy precise del valor de las tarifasa imponer durante el perfodo de concesion, lo cual resulta virtualmente imposi-ble.14

La tercera cn'tica apunta a las caracterfsticas de la infraestructura a proveer.Estos requerimientos deberan ser calculados ex-ante, porque si luego estos se alejande lo que efectivamente necesita el mercado, el peaje licitado y la tasa de renta-bilidad exigida tambien lo haran. Por lo tanto, bajo este esquema, es diffcil mo-dificar los contratos originales15 (por ejemplo, ampliar el numero de pistas). Paraatenuar este problema es fundamental disenar un esquema de licitacion que con-sidere a todo el sistema de transporte y no solo a la infraestructura vial, de talforma que las caracterfsticas de la infraestructura queden, en lo posible, estable-cidas en el inicio de la concesion. En tales condiciones, habrfa equilibrio en elsistema de transportes y no seria necesario recurrir a la modificacion de contratosya existentes.


La cuarta desventaja esta relacionada con el tema del riesgo que enfrenta elconcesionario. Al ser este negocio riesgoso, ha sido necesario que el Estado otor-aue "garantfas minimas de trafico" en todos los casos, con el objetivo de que lasfirmas accedan a financiamiento para la ejecucion de sus proyectos. Como con-trapartida, el Estado les exige que compartan su rentabilidad cuando esta sea muyalta. Sin embargo, surge un problema para el Estado: debe averiguar los costosdel concesionario para determinar su rentabilidad, lo cual es complicado por ladificultad de acceso a la informacion. Ademas, la imposicion de garantfas tieneconsecuencias: primero, es mas probable que se apliquen en epocas de recesion,agudizando los problemas fiscales que sobrevienen en dichas etapas; segundo,reducen uno de los principales atractivos de incorporar a los privados en el nego-cio de las concesiones, es decir, evitar la construccion de "elefantes blancos"(Engel, Fischer y Galetovic, 1996 y 1997b).

Por ultimo, analizaremos el efecto de la "maldicion del ganador". Debido a laimposibilidad de confiar en una prediccion de trafico de veinte anos (duracionpromedio de este tipo de licitaciones), es posible que se adjudique la licitacionquien realice la estimacion (en forma equivocada) mas optimista por la demandafutura de la carretera. Si los licitantes internalizan este problema, deberfan corre-gir sus estimaciones castigandolas en funcion de cuan inciertas sean estas. Aun-que esto han'a menos probable la quiebra del concesionario, la tasa de retornosera mas alta y los usuarios tendran que pagar mas, debido a que el concesionariotraslado el riesgo al Estado para compensar la "maldicion del ganador" (Engel,Fischer y Galetovic, 1996). Sin embargo, en la practica existen muchos optimistasimprudentes que hacen caso omiso de la "maldicion del ganador", ganando lassubastas en las que participan. Luego tienen que luchar para superar esta situaciondiffcil, consiguiendolo solo cuando las cantidades involucradas son bajas. Loparadqjico es que con esta conducta pueden apartar de muchos mercados a aque-llos postores que si ajustan sus estimaciones a la baja.

4.1.2 Licitacion por menor valor presente de los ingresos16 (MVPI)

Mediante este mecanismo, el Estado fija el valor mmimo y maximo que podratomar el peaje en cada afio de la concesion, el plazo maximo de concesion y latasa de descuento. Gana la licitacion aquella firma que solicita el menor valorpresente de sus ingresos por peajes, descontados con la tasa de descuento especi-ficada en las bases de la licitacion. En este caso, el plazo de concesion quedavariable y la concesion fmaliza cuando se alcanza el valor presente de los ingre-sos por peajes solicitado por el concesionario o el plazo maximo de concesion.

A continuation mencionaremos algunas de las principales ventajas de estemecanismo. La primera se refiere al ajuste automatico del perfodo de concesion,de acuerdo con el trafico vehicular de la carretera. Esto reduce el riesgo queenfrenta el concesionario al estimar la demanda por el flujo vehicular, y cualquiersobreestimacion de la demanda se traduce en un acortamiento del perfodo deconcesion.

La segunda es el traslado del riesgo del concesionario a los usuarios. De estamanera logra reducirlo, ya que los usuarios no saben con certeza cuanto tiempo

142 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13. N" [

durara la concesion ni cuando bajaran los peajes. Asimismo, al enfrentar un menorriesgo, el concesionario exigira al proyecto una menor rentabilidad con el conse-cuente ahorro para los usuarios.

La tercera ventaja es que dicho mecanismo permite modificar los contratos yreducir las posibilidades de quiebra. Por ejemplo, si el trafico vehicular crece porencima de lo estimado y el regulador decide ampliar la carretera, se debe com-pensar al concesionario con el valor esperado de las utilidades que habrfa perci-bido durante el pen'odo restante de la concesion. Esto es diffcil de estimar en elcaso de una licitacion por MVPI, en una concesion de plazo fijo. La diferenciaentre los ingresos solicitados y los recaudados (ambos en valor presente) menoslos costos de mantenimiento y operacion ahorrados corresponde a la compensa-cion justa que debiera recibir el concesionario (Engel, Fischer y Galetovic, 1997b).Asimismo, como las posibilidades de quiebra son menores, las probabilidades deefectuar renegociaciones tambien lo son. Esto ocurre porque el Estado le ofreceun "seguro"' al concesionario. al fijarle (con probabilidad uno) la suma solicitadaen la licitacion.

Por ultimo, se podrian incorporar consideraciones de equidad en el manejo delas tarifas. Por ejemplo, podn'an cobrarse peajes similares a lo largo de una ruta.En aquellos tramos mas rentables, la concesion terminara antes.

Entre las desventajas de este mecanismo tenemos, en primer lugar, las reduc-ciones en la calidad y en el mantenimiento de la construccion. Es mas probableque exista subinversion en la calidad de la infraestructura en una licitacion porMVPI que en una de plazo fijo. En esta ultima, como ya se menciono, dichasubinversion ocurre al final de la concesion. En una licitacion por MVPI los bachesde la via que reducen la demanda no resultan tan costosos para el concesionario,ya que el deficit de ingresos se traduce en un incremento del perfodo de la con-cesion. Una solucion a este problema consistiria en dar flexibilidad a la autoridadpublica para que pueda supervisar y vigilar este problema (Tirole, 1997). Cabe ano-tar que la diferencia de incentivos para mantener la carretera es menor mientrasmayor es el poder de mercado del concesionario. Ademas, es necesaria la inter-vencion del organo regulador, pues si la carretera tiene una demanda totalmenteinelastica, el concesionario no tendra ningun incentive para mantenerla adecuada-mente, independientemente del mecanismo de licitacion utilizado.

En segundo lugar se encuentran los incentivos para estimar adecuadamente lademanda por flujo vehicular. En una licitacion de plazo fijo, las firmas inviertenconsiderables sumas de dinero con el objetivo de realizar dicha estimacion y,ademas, es muy probable que se dupliquen esfuerzos para obtener dicha informa-cion. En cambio, en una licitacion por MVPI no existirfan los suficientes incen-tivos para estimar la demanda adecuadamente, pues los errores de estimacion soncorregidos con el ajuste automatico del plazo de la concesion. Esto podria derivaren problemas, en el sentido de que dicha estimacion es una informacion de sumaimportancia cuando existen dudas acerca de si se debiera o no construir la infra-estructura. Asimismo, una informacion adecuada sobre la demanda contribuye aldimensionamiento del proyecto. Sin embargo, se debe tener en cuenta que aiinbajo el metodo de MVPI, las firmas deben reunir informacion sobre la demanda


con el fin de determinar si el proyecto es viable, dada la tarifa maxima estable-cida por la autoridad. For consiguiente, es mas probable que la firma mas eficien-te se adjudique la licitacion, reduciendose ademas el "desperdicio" de recursos deuna recoleccion excesiva de informacion (Tirole, 1997).

Se puede concluir que la diferencia fundamental entre el metodo de MVPI yel metodo de licitacion por plazo fijo es que en el primero el concesionario tienepracticamente garantizados sus ingresos; mientras que en el segundo los ingresosdependen del trafico de la concesion. La garantia de los ingresos por MVPI seloara extendiendo el plazo de concesion, hasta el momento en que la empresaconcesionaria termina de recuperar los ingresos solicitados mas los intereses co-rrespondientes.17 Asi, en el metodo de MVPI el concesionario no asume riesgo enrelacion con la demanda, siendo esta su principal ventaja. En cambio, en unalicitacion de plazo fijo, los ingresos dependen claramente del flujo vehicular, demanera que el concesionario asume los riesgos del negocio al estimar el traficovehicular.

Si se aplicara el metodo de licitacion de plazo fijo sera muy importante, parael exito del programa, estimar adecuadamente los costos de construccion y losflujos de demanda vehicular en los proximos veinte anos.18 Asimismo, el contratode concesion sera sumamente explfcito acerca de los niveles de mantenimiento dedicha infraestructura. Si se decidiera utilizar el metodo de MVPI, se tendra cui-dado principalmente en el manejo y control de las nuevas modalidades financie-ras; en la inversion realizada para la medicion de los diversos parametros de calidad,con el fin de establecer multas si no se cumple con los requisites mfnimos; en ladeterminacion de incentives monetarios para el mejoramiento de la calidad de lainfraestructura; y en el cabal entendimiento, por parte de las firmas participatesde la licitacion, de la mecanica del concurso bajo este metodo.

4.2 Caracteristicas del metodo

El metodo a usar debera contemplar algunos elementos para garantizar laefectividad de su funcionamiento. Estos seran los siguientes:a) Fijar un peaje maximo (como forma de precio de reserva), de manera que las

empresas que valoren adecuadamente la carretera ingresen en la licitacion.Este peaje maximo podria ser de US$ 2,00 cada 100 kilometres, que es latarifa uniforme objetivo del Programa de Concesiones viales de Peru. Cual-quier valor por debajo de US$ 2,00 seria ganancia para el Estado y por lotanto para los consumidores, la cual se redistribuiria a todo el sistema.

b) Las caracteristicas de la infraestructura a proveer se definiran claramente enlas bases de la licitacion. Los Ifmites superior e inferior del peaje y la tasa derentabilidad estimada que se ofrezca, deberan ser tales que reflejen los reque-rimientos del mercado. Asimismo, se definiran el numero de pistas, la calidadde la infraestructura, el grado de compromiso de riesgo que asume el oferentedurante la construccion de la obra, entre otros.

c) El gobierno debera comprometerse a proteger la inversion realizada por elconcesionario y generar su confianza, a establecer reglas de juego claras, a

144 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO. VOL. 13, N" 1

implantar procedimientos estables y a ofrecer un comportamiento predeciblede los organismos encargados del otorgamiento y regulacion de los contratosde concesion. Asimismo, el ente regulador debera cumplir funciones de con-trol en lo referente a tarifas y estandares de calidad de la infraestructura y elservicio a lo largo de la concesion. Para realizar esta labor de manera eficien-te sera necesario que el ente regulador tenga independencia del Estado, auto-nomfa financiera y que sus miembros sean nombrados por perfodos largos,cuyos plazos no coincidan con los de las autoridades gubernamentales.

d) Se debera definir la combinacion adecuada de plazo de concesion y cofinan-ciamiento estatal. Si bien en la mayorfa de redes del Programa de Concesio-nes viales de Peru el cofinanciamiento estatal es cero, en los tramos que lorequieren se ha realizado una combinacion de los dos factores, con el fin dealcanzar la rentabilidad estimada ofrecida por el programa (15%). Aqui sedebe tener en cuenta que los plazos de concesion no se alarguen inadecuada-mente por los problemas antes mencionados, y que el cofinanciamiento esta-tal se efectue en los tramos donde la ampliacion del tiempo de la concesionno sea suficiente para recuperar la inversion realizada. Esto sucedera en lostramos no rentables del sistema, para los cuales el cofinanciamiento estatalsera un factor que evite la quiebra del concesionario.

4.3 Mecanismo de licitacion

4.3.1 Subasta de sobre cerrado por rondas

Fijando las otras variables de la licitacion y estando precalificadas las empre-sas, se recomienda licitar la concesion a traves de una subasta de sobre cerradode primer precio por rondas. Como se vio en la seccion III, la razon es que ofrecemayores ingresos esperados al vendedor porque se revela informacion acerca delverdadero valor del bien durante el proceso. Este mecanismo consiste en que lasapuestas de todos los competidores ocurren simultaneamente y son anunciadasdespues de cada ronda. La apuesta mas baja (peaje o valor presente de los ingre-sos) menos un pequeno porcentaje es la minima apuesta para la siguiente ronda.La subasta termina cuando no hay mas apuestas transcurrido un tiempo pruden-cial. Esto posee ventajas informativas que el Gobierno puede aprovechar: conapuestas orales, los licitadores saben automaticamente contra quien estan compi-tiendo; en cambio, con multiples rondas a sobre cerrado, el gobierno puede esco-ger que informacion proporcionara a los licitadores acerca de la competencia. Laidea es no revelar identidades para evitar la colusion.

En este sistema de licitacion, el retire de apuestas es permitido pero penali-zado y si bien su implementacion es relativamente complicada, existen mecanis-mos para entrenar a los postulantes. Ademas, debemos enfatizar el hecho de quela subasta a sobre cerrado por rondas disminuye el efecto de la "maldicion delganador", ya que la revelacion de la informacion permite cubrirse de cualquiersobreestimacion de la demanda por flujo vehicular, evitando las quiebras futurasde los concesionarios.


4.3.2 Licitacion sinudtdnea o licitacion secuencial

Se recomienda que las primeras licitaciones (correspondientes a las redes masrentables y de gran atraccion para los inversionistas) se realicen secuencialmente,con el objetivo que tanto el ente gubernamental encargado de las concesionescomo las empresas concesionarias aprendan en el proceso. Asimismo, serfan ne-cesarias algunas estimaciones cuantitativas para establecer el grado de sinergia oeconomfas de escala envueltas entre algunas redes, con el fin de calcular losbeneficios de realizar licitaciones simultaneas. Paralelamente, se calcularan loscostos en recursos humanos e insumos, de implementar este tipo de licitacion.Ademas, se evaluara si las empresas concesionarias tendrian problemas para ar-mar su paquete de financiamiento, en el caso de tener que financiar varias redessimultaneamente.

Una vez completado este proceso, y si realmente vale la pena, se podrfanimplementar licitaciones simultaneas en aquellos grupos de redes donde existaalgun beneficio derivado de la sinergia presente. Sin embargo, los beneficios deaplicar licitaciones simultaneas en la mayorfa de las concesiones aun no son cla-ros. Mas aiin, existe la posibilidad de que se ofrezcan paquetes de redes simulta-neamente y que ningun postor obtenga mas de una red.

Asimismo, se fijaran los limites a la concentracion de mercado, en el sentidode precalificar a las empresas que deseen mas de una red, limitando el numero deapuestas que ellas realizarian. Esto se hace, como vimos en la seccion III, con elfin de resguardar la solvencia del concesionario y limitar su poder de renegociacionposterior.

Como sabemos, una licitacion simultanea con multiples rondas permite a loslicitadores tener ventajas de cualquier informacion revelada durante el proceso.Esto proporciona a los licitadores, apostando red por red, la suficiente flexibilidadpara construir redes agregadas y la posibilidad de ser capaces de modificar susestrategias en sus primeras apuestas. Creemos que bajo la condicion de que exis-tan significativas economfas de escala, cuando una empresa esta construyendo yadministrando mas de una red vial en un ambito de accion adecuado, seria impor-tante licitar simultaneamente redes contiguas o cercanas de manera que se apro-vechen dichas economfas de escala (plantas de concrete o asfalto, maquinaria,fletes, etc).

V. Conclusiones

Este trabajo ha tenido como proposito extraer los aspectos mas relevantes dela literatura de licitaciones y subastas, aplicables a la subasta de un bien comouna carretera. Asimismo, se ban analizado las ventajas y desventajas de los prin-cipales mecanismos de licitacion y, unido a las particularidades del Programa deConcesiones por redes viales peruano, se ban propuesto algunas recomendacionespara la licitacion de los aproximadamente 7.000 kilometres de carreteras quecontempla dicho programa.


Las principales recomendaciones son: primero. usar una subasta de sobrecerrado de primer precio por rondas, debido a que evita la collision y atenua elefecto de la "maldicion del ganador". Segundo, usar en primera instancialicitaciones secuenciales, con el objetivo de que el ente licitador y las empresasconcesionarias aprendan en el proceso. Tercero, estimar cuantitativamente la exis-tencia de economfas de escala entre las redes, para obtener beneficios de aplicar-les una licitacion simultanea.

Notas

1 Sin embargo, se debe indicar que un elemento importante para la captation de dichos recursos hasido el otorgamiento de garantfas por parte del Estado.

2 Estas variables fueron: subsidio anual o pago al Estado, nivel y estructura del peaje (de acuerdocon las diferentes clases de vehfculos). duracion de la concesion, garantfas estatales de ingresomi'nimo, grado de riesgo asumido en la construction, servicios adicionales y la formula de ajustede tan fas.

3 Aquf es necesario aclarar que esta restriction quiza no sea aceptada por los inversionistas quedesean obtener la mayor rentabilidad posible. En la medida en que existan incentives adecuados enlas licitaciones (reformas regulatorias) y credibilidad en el Gobierno, siempre existiran empresasinteresadas en una licitacion porque tendran alguna option de obtener utilidades.

4 La independencia del organismo regulador frente a las interferencias poh'ticas se lograra mediantela election de un Consejo Directive, cuyos miembros cumpliran mandates escalonados que nocoincidiran con los de las autoridades gubemamentales electas.

5 Basado en Milgrom y Weber (1982).6 La "maldicion del ganador" es un fendmeno que ocurre cuando la firma ganadora de la concesion

no es necesariamente la mas eficiente, sino aquella que realiza la proyeccion mas optimista dealguna variable incierta (por ejemplo, el flujo vehicular o los costos de construction). La "maldi-cion del ganador" fue tratada por primera vez por Cappen, Clapp y Campbell (1971), quienes laobservaron en las concesiones de exploraciones petroleras en el Golfo de Mexico.

7 En el caso de una licitacion de primer precio, la regla de decision depende de las distribucionesde probabilidad y corresponde a la mejor respuesta del apostador frente a las conjeturas que tienesobre las distribuciones de probabilidad que poseen sus rivales. Para mayor analisis ver Me Afee,y Me Millan, (1987), p. 709.

8 En una subasta inglesa con caracteristicas optimas, el vendedor fija un precio de reserva "r" queexcede estrictamente a su propia valoracion vo (ver Me Millan y Me Afee, 1987).

9 Ver Me Millan, P. y J. Me Afee (1987), op. cit., p. 714.10 En el caso de las carreteras, es probable que los carteles funcionen de esta manera.1' Se refiere a la subasta del Federal Communications Commission (FCC) por las licencias del sis-

tema de comunicaciones personales (PCS) en Estados Unidos. Para mas detalle ver Me Millan(1994).

12 La Ruta 5 tiene 9 tramos, de los cuales 4 ya fueron licitados. Dos de estos tramos han sidoadjudicados a la firma mexicana TRIBASA.

13 Las presiones del concesionario para renegociar el contrato de concesion suelen aparecer de dosmaneras: subiendo los peajes o extendiendo el periodo de concesion.

14 Ver Engel, Fischer y Galetovic (1997b).15 El problema aparece porque la compensation que debiera recibir el concesionario por la modifi-

cation del contrato no se puede calcular a partir de datos contables. El concesionario tendra incen-tives para exagerar sus proyecciones de ingresos futures y el regulador puede actuar en formadiscretional (Engel, Fischer y Galetovic, 1997b).

16 Creado per Engel, E., R. Fischer y A. Galetovic (EFG).17 Las garantfas minimas pueden combinarse con una licitacion que utiliza el MVPI. Estas se aplica-

rian en el caso de que el concesionario no haya logrado recaudar el monto solicitado al finalizarel plazo maximo de concesion. Incluso, EFG sugieren que estas garantfas sean una fraction i


del ingreso solicitado por el concesionario, de manera que quede sujeto a la competencia de lalicitacion (Engel. Fischer y Galetovic. 1997b).

'8 Esta afirmacion se refiere a que las predicciones de demanda por traflco vehicular son muy irnpre-cisas, aun cuando se utilicen los modelos mas sofisticados disponibles. Ejemplos de errores en laspredicciones de demanda pueden verse en Tirole (1997).

Referencias

CASSADY, R. (1967). Auctions and Auctioneering. Berkeley, University of California Press.EL MERCURIC, "Recomiendan a O°PP. No Concentrar Concesiones". articulo sin firma, Chile, Diario,

8 de abril de 1997.ENGEL. E., R. FISCHER y A. GALETOVIC (1997). "Respuesta a Klein y Tirole", Serie Economic!

N° 20. Santiago, Chile, abril.ENGEL. E., R. FISCHER y A. GALETOVIC (1997a). "Highway Franchising: Pitfalls and

Opportunities", en The American Economic Review, Vol. 87, N° 2, mayo, pp. 68-77.ENGEL. E., R. FISCHER y A. GALETOVIC (1997b). '7,C6mo Licitar una Concesion Vial Urbana?",

en Estudios Publicos, 67, Santiago, Chile: Centre de Estudios Publicos, invierno, pp. 177-214.ENGEL, E., R. FISCHER y A. GALETOVIC (1996). "Licitacion de Carreteras en Chile", en Estudios

Publicos. 61, Santiago, Chile: Centra de Estudios Publicos, verano, pp. 5-37.ENGEL, E., R. FISCHER y A. GALETOVIC (1996a). "A New Mechanism to Auction Highway

Franchises", miineo.GOMEZ-IBANEZ J.A. y J. MEYER (1993). Going Private: The International Experience with

Transport Privatization, Washington D.C.: Brookings Institution.GRAHAM D. y R. MARSHALL (1987). "Collusive Bidder Behavior at Single-Object Second-Price

and English Auctions", en Journal of Political Economy, Vol. 95, N° 6, pp. 1217-1239.HAUSCH, D. (1986). "Multi-Object Auctions: Sequential vs. Simultaneous Sales", en Management

Science, Vol. 32, N° 12. diciembre.KLEIN, M. (1997). "Los Requisites de una Politica Global de Infraestructura Vial", en Estudios

Publicos, 65, Santiago. Chile: Centra de Estudios Publicos, verano, pp. 215-223.KLEIN M. y N. ROGER (1994). Back to the future: The Potential in Infrastructure Privatization,

Public Policy for the Private Sector, Washington D.C.: World Bank, junio.LAFFONT, JJ. y J. TIROLE (1993). A Tlieoiy of Incentives in Procurement and Regulation, Cambridge,

Mass.: The MIT Press.MARKET DESIGN INCORPORATES (MDI)/ CHARLES RIVER ASSOCIATES (1996). Presenta-

cion para el Organismo Supervisor de la Inversion Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) enLima, Peru, Julio, mimeo.

MCAFEE, P. y J. MC MILLAN (1987). "Auctions and Bidding", en Journal of Economic Literature,Vol. 25, N° 2, junio, pp. 699-738.

MCAFEE, P. y D. VINCENT (1997). "Sequentially Optimal Auctions", en Games and EconomicBehavior, 18, enero, pp. 246-276.

MCMILLAN, J. (1994). "Selling Spectrums Rights", en Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, N°3, pp. 145-162.

MILGROM, P. y R. WEBER (1982). "A Theory of Auctions and Competitive Bidding", en Econome-trica, Vol. 50. N° 5, pp. 1089-1122.

MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS DE CHILE (1996). Informe sobre los Contratos de Concesio-nes Viales. Santiago, Chile.

MINISTERIO DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES, VIVIENDA Y CONSTRUCCION DEPERU (1997). Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial, 1996-2005, Lima, Peru.

MINISTERIO DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES, VIVIENDA Y CONSTRUCCION DEPERU (I997a). Politica de Concesiones Viales: 1997-2000, Lima, Peru.

PORTER, R. y D. ZONA (1993). "Detection of Bid Rigging in Procurement Auctions", enJournal of Political Economy, Vol. 101, N° 3, junio, pp. 518-538.

POSNER, R. (1972). "The Appropriate Scope of Regulation in the Cable Television Industry", en TheBell Journal of Economics, N° 3, pp. 335-358.

148 REVISTA DE ANALISIS ECONOMICO, VOL. 13, N° 1

RILEY, J y W. SAMUELSON (1981). "Optimal Auctions", en The American Economic Review, Vol. 71,N° 3, junio, pp. 381-392.

ROSENTHAL, R. y V. KRISHNA (1996). "Simultaneous Auction with Synergies", en Games andEconomic Behavior, 17, diciembre, pp. 1-31.

ROSENTHAL, R. y R. WANG (1996). "Simultaneous Auctions with Synergies and Common Values",en Games and Economic Behavior, 17, diciembre, pp. 32-55.

ROTHKOPF, M., T. TEISBERG, y E. KAHN (1990). "Why Are Vickrey Auctions Rare?", en Journalof Political Economy, Vol. 98, N° 1, febrero, pp. 94-109.

THALER, R. (1988). "The Winner's Curse", en Journal of Economics Perspectives. Vol. 2, N° 1pp. 191-202.

TIROLE, J. (1997). "Comentario a la Propuesta de Engel. Fischer y Galetovic sobre Licitacion deCarreteras", en Estudios Piiblicos, 65, Santiago, Chile: Centre de Estudios Publicos, verano,pp. 201-214.

concesiones de carreteras: recomendaciones para …...cesiones de redes viales en el peru. en la...

Documents