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Superior Tribunal de Justiça

RECURSO ESPECIAL Nº 1.424.013 - SC (2013/0401347-6)

RELATOR : MINISTRO OG FERNANDESRECORRENTE : HILDA GOETTEN - ESPÓLIOREPR. POR : ZENILDA GOETTEN CARVALHO ADVOGADO : EDGAR SANTA ROSA ALMEIDA RECORRIDO : INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA

AGRÁRIA - INCRA REPR. POR : PROCURADORIA-GERAL FEDERAL

DECISÃO

Vistos, etc.Trata-se de recurso especial, fundamentado na alínea "a" do permissivo

constitucional, em oposição a acórdão assim ementado:

DIREITO ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA REFORMA AGRÁRIA. VIOLAÇÃO À ÁREA DE PRESERVAÇÃO. DESMATAMENTO DE MATA NATIVA. SANÇÃO. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE.1. "O acesso à terra, a solução dos conflitos sociais, o aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente constituem elementos de realização da função social da propriedade. A desapropriação, nesse contexto - enquanto sanção constitucional imponível ao descumprimento da função social da propriedade - reflete importante instrumento destinado a dar conseqüência aos compromissos assumidos pelo Estado na ordem econômica e social. Incumbe, ao proprietário da terra, o dever jurídico-social de cultivá-la e de explorá-la adequadamente, sob pena de incidir nas disposições constitucionais e legais que sancionam os senhores de imóveis ociosos, não cultivados e/ou improdutivos, pois só se tem por atendida a função social que condiciona o exercício do direito de propriedade, quando o titular do domínio cumprir a obrigação (1) de favorecer o bem- estar dos que na terra labutam; (2) de manter níveis satisfatórios de produtividade; (3) de assegurar a conservação dos recursos naturais; e (4) de observar as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que possuem o domínio e aqueles que cultivam a propriedade". (ADI 2.213-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 4-4-02, DJ de 23-4-04).2. Verificado o dano à mata nativa, não há como concluir pelo atendimento da função social da propriedade.3. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que o esbulho possessório que impede a desapropriação (art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93, na redação dada pela Medida Provisória n. 2.183/01) deve ser significativo e anterior à vistoria do imóvel, a ponto de alterar os graus de utilização da terra e de eficiência em sua exploração, comprometendo os índices fixados em lei.

Documento: 41878633 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJe: 05/12/2014 Página 1 de 7


4. O fato de não haver ainda avaliação do imóvel não impede o prosseguimento do processo administrativo da desapropriação, pois a primeira fase do procedimento expropriatório destina-se ao levantamento de dados e informações do imóvel expropriando, no qual os técnicos do órgão fundiário são autorizados a ingressar (Lei n. 8.629/93, artigo 2º, § 2º), sendo que na segunda, no procedimento judicial, disciplinado por lei complementar, conforme previsto no §3º do artigo 184 da Constituição Federal, é dado à Administração vistoriar novamente a área com a finalidade de avaliar a terra nua e as benfeitorias.5. O fato de a propriedade possibilitar o assentamento de apenas 11 (onze) famílias não inviabiliza, por si só, a desapropriação, pois desse fato pode resultar relação de custo por família assentada reduzido.6. Ação declaratória de ilegalidade de ato administrativo, objetivando provimento que tornasse imóvel insuscetível de desapropriação, que se julga improcedente. Sentença mantida. (e-STJ, fl. 658/659)

A recorrente alega a existência de violação dos arts. 2º, § 6º, da Lei n. 8.263/93 e 17 da Lei n. 8.629/93.

Nessa esteira, sustenta que houve esbulho possessório ocasionado por integrantes do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra - MST, o que impede a desapropriação do imóvel nos anos seguintes à sua desocupação.

Aduz ainda que a desapropriação causaria lesão ao erário porquanto há áreas de preservação permanente no imóvel, de modo que seria possível o assentamento de apenas onze famílias, o que resulta em elevado custo por assentado.

Contrarrazões oferecidas às e-STJ, fls.750/752 e 575/759.O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso (e-STJ, fls.

777/782).É o relatório.Quanto às invasões ocorridas no imóvel e o prosseguimento do procedimento

expropriatório, o Tribunal de origem consignou que (e-STJ, fls. 649/650):

2. Invasão dos integrantes do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MSTOs documentos de fls. 31/34 referem-se à Ação de Reintegração de Posse, autuada sob o n º 022.06.004817-6, em tramitação na 2ª Vara Cível da Comarca de Curitibanos/SC, ajuizada por Cobertura Florestal Ltda contra o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem terra. Naqueles autos, em 20 de outubro de 2006, foi realizado, em audiência, acordo no sentido de permanência dos réus no local até 31 de maio de 2007 (fls. 147/148).E sobre a impossibilidade de se proceder a vistoria e a avaliação do imóvel esbulhado, dispõem o artigo 2°, §6°, da Lei nº. 8.629, de 1993, in verbis: “§ 6º O imóvel rural de domínio público ou particular objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos



dois anos seguintes à sua desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência; e deverá ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedações.”(Redação dada pela Medida Provisória n. 2.183; de 2001)Aceca desse dispositivo Supremo Tribunal Federal apresenta entendimento no sentido de que o esbulho possessório que impede a desapropriação [art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93, na redação dada pela Medida Provisória n. 2383/01] deve ser significativa e anterior à vistoria do imóvel, a ponto de alterar os graus de utilização da terra e eficiência em sua exploração, comprometendo os índices fixados na lei (MS n. 23.759, Relator Ministro Celso de Mello, DJ 22-8-2003, MS n. 25.360, Relatoria Ministro Eros Grau, DJ 25-11-2005; MS 24.484, Rel. p/: o ac Min. Eros Grau, julgamento em 9-2-06)Ou, ainda que ínfima a ocupação da extensão da propriedade deve ser representativa para a administração do imóvel, a ponto de dificultar a própria produtividade. Neste sentido:"Configuração de plausibilidade da impetração de modo a obstar medidas tendentes a dificultar a própria produtividade do imóvel; especialmente se, como no caso, a invasão ocorre em áreas onde haja água, passagens ou caminhos. Ocupação pelos “sem-terra” de fração que, embora diminuta, é representativa para a administração da propriedade denominada Engenho Dependência: (...) MS 24.768 24.764; Rel. p/a Min. Gilmar Mendes, Julgamento em 6-I0-05, DJ de 24-3-06.No caso dos autos, a área Ocupada pelo MST é de um raio de 400 metros em todas as direções em torno da casinha de madeira de Pinus (fl. 147). Vale dizer, 502.640 m2: (área do círculo: pi.r2). Por sua vez: a área dó imóvel é de 523,6161 ha. Ainda que área seja representativa para a administração do imóvel, certo é, à primeira vista que o imóvel é produtivo, antes e depois da ocupação, e se trata de grande propriedade produtiva, possuindo grau de utilização da terra de 100% e grau de eficiência e exploração de 148,16% (fl. 301): Assim, no caso em concreto, a ocupação não representa óbice à desapropriação pretendida pelo INCRA.3. Ausência de laudo de vistoria e avaliação do imóvel O laudo Agronômico de Fiscalização, relativo ao processo n. 54210.000715/2006-10, encontra-se juntado às fls. 80/120. A vistoria no imóvel teve por objetivo levantar os dados e informações para verificar aproveitamento racional e adequado da propriedade (fl. 83), tendo sido juntado aos autos o Memorial descritivo às fls.. 122/127. Houve a notificação anterior da autora, realizada em 14 de novembro de 2006 (fl. 77). E; a vistoria na propriedade foi realizada em 21 a 23 de novembro de 2006 com acompanhamento da filha da autora (fl. 84), de acordo, portanto, com o Decreto n. 2.250, de 11 de junho de 1997.Por outro lado, efetivamente, não há ainda avaliação do imóvel. Todavia, tal fato não impede o prosseguimento do processo administrativo da desapropriação. É que a primeira fase do



procedimento expropriatório destina-se ao levantamento de dados e informações do imóvel expropriando, no qual os técnicos do órgão fundiário são autorizados a ingressar (Lei n. 8.629/93, artigo 2º, §2º). A segunda, ao procedimento judicial, disciplinado por lei Complementar, conforme previsto no § 3º do artigo 184 da Constituição Federal, durante a qual a administração poderá novamente, vistoriar a área com a finalidade de avaliar a terra nua e as benfeitorias (LC 76/93, artigo 2º, § 2º (grifei) (...) (MS 23.744, Rel. Min. Maurício Corrêa – julg em 21-6-01, DJ 17-8-01).

Em síntese, denota-se que a Corte local consignou que a gleba objeto do procedimento expropriatório sofreu ocupação por integrantes do movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra - MST, sem que tivesse havido a elaboração do laudo de vistoria e avaliação do imóvel.

A suspensão do procedimento desapropriatório em decorrência do esbulho está regulamentada pelo preceito contido no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93, que determina a suspensão de determinados atos procedimentais do processo de desapropriação quando o imóvel for objeto de invasão motivada por conflitos agrários.

O dispositivo possui a seguinte redação:

§ 6º O imóvel rural de domínio público ou particular objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência; e deverá ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedações.

A Primeira Seção deste Tribunal Superior consolidou entendimento segundo o qual a invasão do imóvel conduz à suspensão do processo expropriatório, nos termos da Súmula 354/STJ: "A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma agrária".

Ainda, em julgado da Segunda Turma, decidiu-se que, "qualquer que seja a data da invasão, anterior ou posterior, ou mesmo sua extensão, se total ou mínima, o esbulho possessório acarreta a suspensão do processo expropriatório quanto aos atos mencionados no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93", ficando o acórdão assim ementado:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO. SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO. INVASÃO DO IMÓVEL. SÚMULA 354/STJ. 1. Nos termos da Súmula 354/STJ: "A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma agrária", isso porque, "o sistema constitucional não tolera a prática de atos, que, concretizadores de invasões fundiárias, culminam por gerar - considerada a própria ilicitude dessa



conduta - grave situação de insegurança jurídica, de intranqüilidade social e de instabilidade da ordem pública" (ADI 2.213 MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 23.4.2004).2. Portanto, qualquer que seja a data da invasão, anterior ou posterior, ou mesmo sua extensão, se total ou mínima, o esbulho possessório acarreta a suspensão do processo expropriatório quanto aos atos mencionados no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93. 3. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do MS 25.493, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 24.4.2012, reafirmou a higidez e a eficácia plena do art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93 ao concluir que "a prática ilícita do esbulho possessório, quando afetar (ou não) os graus de utilização da terra e de eficiência em sua exploração, comprometendo (ou não) os índices fixados por órgão federal competente, qualifica-se, sempre, em face dessa anômala situação, como hipótese configuradora de força maior, constituindo, por efeito da incidência dessa circunstância excepcional, causa inibitória da válida edição do decreto presidencial" (excerto do voto do Exmo. Min. Celso de Mello).4. Ressaltou-se, igualmente, que a norma "não tem como ratio fundamental inibir ato que ponha em xeque a produtividade do imóvel. Acho que tem, antes, uma finalidade social mais ampla: evitar o conflito no campo, a violência no campo, desestimulando a invasão de imóveis para efeito de reforma agrária. Isso é fundamental. Se a invasão é pequena ou grande, se atrapalha ou não a produtividade do imóvel, do meu ponto de vista, com o devido respeito, é irrelevante" (trecho do voto do Exmo. Min. Cézar Peluzo).5. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1.249.579/AL, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe de 4/9/2013) - grifos acrescidos

Ainda:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. DESAPROPRIAÇÃO OBSTADA PELA INVASÃO DO IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ.1. Impossível rever a premissa fática fixada pelas instâncias ordinárias sobre ter ou não a invasão influído na avaliação da produtividade do imóvel, por demandar o reexame do acervo fático-probatório dos autos, a atrair o óbice da Súmula 7/STJ.2. Orientação adotada pela Corte de origem em sintonia com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que "a invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma agrária" (Súmula 354/STJ).3. "Qualquer que seja a data da invasão, anterior ou posterior, ou mesmo sua extensão, se total ou mínima, o esbulho possessório acarreta a suspensão do processo expropriatório quanto aos atos



mencionados no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93" (AgRg no REsp 1.249.579/AL, DJe de 4/9/2013).4. Agravo regimental não provido.(AgRg no Ag 1.432.291/BA, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 18/10/2013)

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. INVASÃO POR INTEGRANTES DE MOVIMENTO SOCIAL. PRETENSÃO DE VISTORIA PELO INCRA. ART. 2º, § 6º, DA LEI 8.629/93.1. O entendimento do Superior Tribunal Justiça é no sentido de que, nos termos do art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/93, a vistoria de imóvel para fins de reforma agrária é vedada quando há esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo.2. Ademais, acolher a pretensão recursal para rever se o suposto esbulho possessório ocorreu antes ou depois da vistoria, implica reexame do contexto fático-probatório, o que encontra óbice na Súmula 7/STJ.3. Agravo Regimental não provido.(AgRg no AREsp 153.957/PE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 15/6/2012)

Por outro lado, o entendimento do Supremo Tribunal Federal evoluiu no sentido de entender ser irrelevante o número de hectares invadidos, quando o esbulho ocorre em data anterior à vistoria, sob o argumento de que quem utiliza a propriedade o faz de maneira completa, de modo que o esbulho ou a turbação perturba toda a fruição do imóvel. Confira-se trecho do voto condutor do aludido aresto (MS 24.764/DF, Rel. Ministro Sepúlveda Pertence, Rel. p/ Acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 24/3/2006):

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sra. Presidente, tenho profundas dúvidas quanto à terra invadida. Se tal invasão for na porteira de uma propriedade, compromete radicalmente a administração do imóvel. Não me sinto habilitado - talvez por ser da área rural e conhecer um pouco o tema - a fazer esse tipo de distinguishing . Não consigo conviver com a idéia de que se possa ter alguém dentro da propriedade, perturbando o exercício, turbando a posse e ainda assim o seu titular consiga manter a propriedade em funcionamento, especialmente se a invasão estiver localizada, como sói acontecer, em áreas onde haja água, passagens, caminhos. É de se indagar: como é que se convive com tal estado de coisa? Quem tem um mínimo de experiência sabe! E vinte hectares em quatrocentos hectares é algo significativo. De modo que, em relação a esta propriedade - Gleba dependência -, eu concedo a ordem.

O citado julgado foi assim ementado:



Mandado de Segurança. 2. Desapropriação para fins de reforma agrária. 3. Os recursos administrativos, sem efeito suspensivo, não impedem a edição do decreto de declaração de utilidade pública (Lei 9.794/99, art. 61). Precedente: MS n. 24.163, DJ de 19/9/2003. Inocorrência de ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 4. Vistorias parceladas. Admissibilidade. Glebas exploradas autonomamente por arrendatários distintos. 5. Configuração de plausibilidade da impetração de modo a obstar medidas tendentes a dificultar a própria produtividade do imóvel, especialmente se, como no caso, a invasão ocorre em áreas onde haja água, passagens ou caminhos. 6. Ocupação pelos "sem-terra" de fração que, embora diminuta, é representativa para a administração da propriedade denominada Engenho Dependência. Superação da jurisprudência do STF firmada no MS n. 23.054-PB, DJ de 4/5/2001 e MS n. 23.857-MS, DJ de 13/6/2003, segundo a qual, a ínfima extensão de área invadida, não justifica a improdutividade de imóvel. 7. Mandado de Segurança parcialmente deferido.

Logo, comprovado nos autos que a invasão da propriedade por integrantes do MST ocorreu antes da fase de avaliação, deve ser obstado o prosseguimento do processo expropriatório.

Ante o exposto, com fulcro no art. 557, § 1º-A, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso especial a fim de declarar que o imóvel é insuscetível de desapropriação, nos termos do art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93, invertendo o ônus da sucumbência.

Publique-se. Intimem-se.Brasília, 28 de novembro de 2014.

Ministro Og Fernandes Relator


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