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Conseguindo o Improvável Sustentar a inclusão na economia em crescimento de Moçambique
Avaliação de pobreza, de género e social do Banco Mundial
This is a summary of Beating the Odds: Sustaining inclusion in a growing economy, the World Bank’s Poverty, Gender, and Social Assessment for Mozambique. Reflecting poverty’s many dimensions, the Assessment combines disciplines and diagnostic tools to explore poverty using human, social, and monetary indicators and perceptions of poverty highlighted by poor individuals, households, and communities. The objective is to support the development and implementation of propoor policies that really work by taking poverty’s many dimensions into account.
Financial support from IrishAid for the gender analysis, from the TFESSD trust fund, financed by the Norwegian and Finnish governments for the Poverty and Vulnerability Survey, and the Belgian Poverty Reduction Partnership Program (BPRP) is gratefully acknowledged.
The World Bank team was led by Louise Fox, and included Rui Benfica, Malcolm Ehrenpreis, Hakon Nordang (consultant, Austral Consultoria e Projectos), Daniel Owen, Melissa Sekkel, and Katleen van den Broek. Beth Anne Dabak contributed to the section on land and justice issues.
Communications Development Incorporated provided overall design, direction, editing, and layout, led by Bruce Ross-Larson with Amye Kenall, Christopher Trott, and Elaine Wilson.
For more information and copies of the full report, see www.worldbank.org/mozambique.
Copyright 2008 by the International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank1818 H Street, NW, Washington DC 20433 USA
All rights reservedManufactured in the United States of AmericaFirst printing January 2008
The findings, interpretations, and conclusions expressed in this report are entirely those of the authors and should not be attributed in any manner to the World Bank, to its affiliated organizations, or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this publication and accepts no responsibility for any consequence of their use. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply on the part of the World Bank Group any judgment on the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.
The material in this publication is copyrighted. The World Bank encourages dissemination of its work and will normally grant permission to reproduce portions of the work promptly.
Índice
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Conseguindo o Improvável : Sustentar a inclusão na economia em crescimento de Moçambique 1
O que já foi alcançado 3Melhores rendimentos e melhores condições de vida até 2003 4Aumento do acesso a serviços 6E também posse de activos produtivos e bens duráveis 8Porque foi o crescimento tão eficaz na redução da pobreza? 8A sombra ameaçadora da SIDA 10
Promover um Crescimento Económico Pró-Pobres – na Agricultura e no Sector Privado 11Apoiar um sector agrícola variado e diversificado 14Apoiar o desenvolvimento do mercado e arranjos institucionais para uma participação mais forte no mercado 15Apoiar a diversificação dos rendimentos através da mobilidade no trabalho 16
Construir o capital humano – levando os serviços públicos até aos pobres 17Aumentar a despesa pública e obter daí um maior valor 18Monitorar e avaliar as despesas do governo 20
Melhorar a governação e a responsabilização – aproximando o estado dos seus cidadãos pobres 20Fazer com que a descentralização favoreça os pobres 21Aumentar o acesso dos pobres à justiça 23Tornar os direitos dos pobres à terra uma realidade 25
Caixas, figuras e tabelas
Caixa 1 Estratégias governamentais para a redução da pobreza: PARPA I e PARPA II 2
Caixa 2 Melhorar a participação no planeamento e monitoria dos programas do governo 22
Figura 1 A pobreza urbana é agora de 52 porcento, a rural de 55 porcento 5
Figura 2 As taxas de pobreza variam consideravelmente por província 5
Figura 3 Melhoramento no acesso a serviços 6
Figura 4 Nas áreas urbanas baixa o emprego na agricultura e sobe o auto-emprego fora da agricultura 13
Tabela 1 Todas as três medidas padrão da pobreza declinaram (percentagem) 5
Tabela 2 Taxas de crescimento anual do pib, consumo, investimento, exportações e impor-tações, 2000–2008 (mudança, percentual do volume) 12
Tabela 3 Constrangimentos no acesso das famílias à justiça 24
Conseguindo o Improvável Sustentar a inclusão na economia em crescimento de Moçambique
Para a maioria dos moçambicanos, a vida melhorou de um modo muito significativo ao longo da década imediatamente a seguir ao fim da guerra civil e às primeiras eleições livres, em 1994. O rendimento das famílias e a posse de bens aumentaram, assim como aumentou o acesso a serviços públicos e a sua qualidade. Apesar destas melhorias, muitas familias Moçambicanas estão ainda entre as mais pobres do mundo. Mais de metade da população vive na pobreza com diferenças persistentes entre a população rural e urbana, entre mulheres e homens e entre pobres e ricos. Para dar continuidade à transformação iniciada em meados da década de 1990, os decisores de políticas terão vantagem em fazer uma avaliação dos sucessos do passado e compreender, mais claramente, as falhas e deficiências. Necessitam de encontrar novas formas para acelerar o ritmo de melhoramento do nível de vida de todos os moçambicanos.
Tal como está contemplado no plano quinquenal do governo para a redu-ção da pobreza absoluta (PARPA II), um dos objectivos é de envidar esfor-ços para um crescimento pró-pobres – promovendo a agricultura e o sector privado (caixa 1). Um segundo objectivo é desenvolver o capital humano – melhorando o acesso a serviços públicos essenciais, especialmente pelos pobres. Um terceir objectivo é melhorar a governação e a responsabilização – através de uma aproximação entre o governo e os seus cidadãos. Para realizar tudo isto, o governo terá que aumentar o valor pelo dinheiro inves-tido (value for money) em serviços públicos. Terá também que direccionar serviços para os pobres das zonas rurais e motivar as comunidades para identificarem as suas necessidades e partilharem a gestão do fornecimento desses serviços.
Para promover a agricultura e o sector privado, o governo deverá melhorar os serviços de pesquisa e extensão para os agricultores orientados para o mercado, grandes e pequenos, e para os que praticam uma agricul-tura de subsistência, em particular as mulheres. Deverá também investir em infra-estruturas para aumentar o acesso dos agricultores aos merca-dos e a sua capacidade para adoptarem novas tecnologias. E deve também fomentar associações de produtores, de modo aumentar os benefícios das ligações entre os agricultores e as cadeias internas de produção e comercia-lização de produtos alimentares e tambem as de produtos de exportação de
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alto valor comercial. Para que o sector privado possa criar emprego e aumentar o rendimento nas áreas urbanas, o governo deverá encorajar as exportações de indústrias de mão-de-obra intensiva, em vez de se concentrar apenas em mega projectos de elevada notoriedade mas que pouco contribuem para o emprego e para um crescimento alar-gado dos rendimentos. Deverá também desenvolver novas políticas e programas para reduzir o risco e aumentar o rendimento de negócios familiares no sector informal – negócios estes que continuarão a dar um importante con-tributo para um crescimento sustentado acompanhado de redução da pobreza.
Para desenvolver o capital humano dos moçambica-nos, o governo deverá concentrar-se nos aspectos básicos do desenvolvimento dos sectores da educação, saúde, água e extensão – alargando consideravelmente o acesso a estes serviços nas zonas rurais e desenvolvendo novos modelos para melhorar a qualidade dos serviços prestados. Para isso, será necessário incrementar o investimento público em serviços económicos e sociais, a exemplo do sucesso já obtido na educação e alcançar melhor valor desses inves-timentos. Isto vai requerer, por um lado, a re-alocação de recursos nos ministérios, de modo a dirigir o enfoque
para as necessidades básicas e uma abordagem sectorial transversal, para beneficiar os desfavorecidos. Por outro lado, representa também a necessidade de criar parcerias público-privadas para o fornecimento de servidos descen-tralizados e que as comunidades identifiquem as necessi-dades e participem no fornecimento de serviços aos agre-gados familiares. E, por outro lado ainda, vai necessitar de eficientes sistemas de acompanhamento para estabelecer a ligação entre o investimento nos programas e os objectivos e resultados, através de inquéritos às famílias, frequentes e de elevada qualidade, e de outros instrumentos de moni-toria e avaliação. Só através da criação e aperfeiçoamento de tais sistemas será possível saber para onde vão os recur-sos e quais os resultados que produzem.
Para melhorar a governação e a responsabilização, o governo deveria atribuir poderes às comunidades, como agentes locais de mudança. Fazer com que a descentrali-zação aja em favor dos pobres conferindo às comunidades locais um poder real, de modo a que elas possam advo-gar por serviços públicos mais actuantes, influenciar os mecanismos de fornecimento de serviços e responsabili-zar os fornecedores locais pelo seu desempenho. Deveria também melhorar o acesso dos pobres à justiça, criando
A estratégia pormenorizada para a redução da pobreza
(PARPA – Plano de Acção para a Redução da Pobreza
Absoluta) articula a visão estratégica do Governo
moçambicano para a redução da pobreza através da
promoção da produtividade e da melhoria das capacidades
e oportunidades de todos os moçambicanos. O primeiro
PARPA foi elaborado em Dezembro de 1999 e, após
discussão pública, foi revisto e apresentado aos doadores
como base para o seu apoio para o periodo 2001–2005.
O PARPA I estabelecia políticas de prioridades e
programas para promover o desenvolvimento humano
e um crescimento económico alargado e inclusivo.
Acentuando a interligação entre crescimento sustentado
e redução da pobreza, a estratégia incorporava políticas
e reformas para estimular o crescimento, identificando
o capital físico e humano e o aumento da produtividade
como factores macroeconómicos determinantes para o
crescimento. O PARPA II foi elaborado em 2006 e está
a ser implementado no período 2006–2010. Mantém
este enfoque estratégico, assente em três pilares
principais: governação, capital humano e desenvolvimento
económico. A visão comum a ambos os PARPA inclui a
consolidação da unidade nacional, o desenvolvimento
do potencial humano de cada cidadão, a criação de um
sistema institucional eficaz e uma crescente capacidade
para criar riqueza nacional.
Caixa 1 Estratégias governamentais para a redução da pobreza: PARPA I e PARPA II
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“A espinha dorsal do crescimento pró-pobres
em Moçambique foi a resposta das famílias de
agricultores e dos negócios familiares às políticas
económicas pró-desenvolvimento do governo
oportunidades de abordarem as instituições públicas e estimulando a capacidade do sistema judiciário responder as necessidades de todos os moçambicanos. E deveria dar maior força ao direito à terra por parte dos mais pobres, através de uma consciencialização dos cidadãos quanto a esse direito, reforçando o processo de consultas comuni-tárias no processo de concessão de terras. Para tal, será necessário reduzir a burocracia e a corrupção na adminis-tração pública.
O que já foi alcançadoMoçambique era um país extremamente pobre por altura das eleições de 1994, com infra-estruturas arruinadas, uma economia fraca e instituições frágeis. Desde então, tem registado um surpreendente sucesso na restauração do crescimento e no melhoramento do bem-estar social. O crescimento sustentado – impulsionado sobretudo por investimentos em capital físico – reduziu a pobreza mone-tária da população de 69 porcento em 1997, para 54 por-cento em 2003, e a profundidade e severidade da pobreza reduziram-se ainda mais. Um crescimento do sector pri-vado, de base alargada e mão-de-obra intensiva, mostrou-se eficaz na redução da pobreza até 2003, porque teve uma distribuição igualitária. Simultaneamente, os investimen-tos em infra-estruturas sociais e económicas alargaram o acesso a serviços públicos, reduziram as desigualdades nos benefícios sociais e apoiaram as condições de vida do moçambicano médio.
A carência social por altura do fim da guerra civil – uma quase total ausência de serviços sociais em zonas rurais – obrigou a enormes investimentos em constru-ção de infra-estruturas e equipamentos físicos e pessoal treinado para fazer funcionar os serviços. Os doadores mostraram-se disponíveis para financiar bons projectos em zonas desfavorecidas e o governo estava empenhado em obter esses fundos e usá-los para reduzir a pobreza. Os maiores êxitos foram obtidos na construção de estra-das e na educação, onde o elevado nível de investimento (20 porcento da despesa total do governo) produziu os
maiores melhoramentos para as famílias pobres e das zonas rurais, tanto em acesso como em resultados finais. Noutros sectores, não houve programas públicos sendo desenvolvidos ou implementados, ou a sua implementa-ção não atingiu tão rapidamente os mais desfavorecidos, pelo que os ganhos foram limitados e se perderam algu-mas oportunidades.
O arranque para o crescimento deu-se através de novos investimentos privados em capital físico e elevados níveis de despesas públicas. A despesa pública com a reabilitação das infra-estruturas necessárias para ganhar acesso aos mercados, foi crucial para o crescimento dos rendimentos rurais. Os agricultores tinham acesso a terras de boa qua-lidade que permitiam expandir e diversificar a produção. As famílias aumentaram a sua integração nos mercados – a nível local e regional. Utilizando dinheiro ganho com a venda de produtos agrícolas ou remuneração de traba-lho durante as colheitas ou na época baixa, investiram em novos pequenos ou micro negócios. Investiram também em melhores casas e no envio dos seus filhos à escola. Mas algumas famílias não conseguiram beneficiar-se deste processo e actualmente vêem-se confrontadas com a pers-pectiva de permanecerem presas na pobreza.
A espinha dorsal do crescimento pró-pobres em Moçambique foi a resposta das famílias de agricultores e dos negócios familiares – onde trabalha mais de 90 por-cento da força laboral de Moçambique – às políticas eco-nómicas pró-desenvolvimento do governo. Estas políticas contiveram a inflação ao mesmo tempo que reduziam os custos de desenvolver negócios e as restrições à concorrên-cia, como os controlos de preços e os ineficientes monopó-lios paraestatais.
O ritmo acelerado de crescimento económico tem continuado desde 2003. A continuidade no crescimento e na redução da pobreza em Moçambique é já uma das mais prolongadas em países de baixos rendimentos. Os estudos indicam que os ciclos de crescimento geralmente se esgotam ao fim de cerca de sete anos, em países de bai-xos rendimentos e não-produtores de petróleo. Quando
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se verifica crescimento após uma crise, ele é baseado (pelo menos em parte) na reabilitação. Quando esta fonte de crescimento se esgota, ou o crescimento começa a decli-nar, ou aumentam as desigualdades fazendo estagnar o impacto de redução da pobreza, ou ambos. Através de boas políticas, que têm proporcionado estabilidade polí-tica e económica, Moçambique tem, até agora, conseguido registar o improvável em termos de crescimento econó-mico sustentado.
Não é, no entanto, claro, que Moçambique continue a conseguir também registar o improvável em termos de cres-cimento partilhado. Os últimos dados detalhados sobre níveis de vida datam de 2003, quando cerca de metade da população estava classificada como pobre e desde então a informação é escassa. Os dados do governo indicam um continuado aumento no acesso a serviços e os dados rela-tivos ao rendimento rural apontam para um crescimento dos rendimentos familiares. Com base na extrapolação de alguns indicadores, o Ministério da Planificação e Desen-volvimento prevê que a redução da pobreza continue. Mas há outros indicadores que apontam para um abrandamento nessa redução. A desigualdade nos rendimentos agrícolas parece estar a aumentar, e persiste um elevado nível de desigualdade urbana, pelo que o crescimento rápido pode ter agora um menor efeito de redução da pobreza.
Os dados de 2003 indicam, por província, uma des-concertante variação de resultados na área social. Em certas zonas, a mortalidade e a nutrição infantis estão a piorar, ao mesmo tempo que sobe o consumo. Alguns dados sobre percepções, recentemente colhidos, indicam que a população está menos satisfeita com o que o governo proporciona. Será isto o resultado de expectativas ainda mais elevadas, ou será que o ritmo dos avanços mudou? Continua a existir uma elevada vulnerabilidade, que ame-aça minar os ganhos recentes. E os choques sobre os ren-dimentos familiares, resultantes de clima, oscilações de preços e saúde, continuam a empurrar alguns de volta à pobreza enquanto que outros se libertam. Será que o motor da melhoria perdeu velocidade?
Melhores rendimentos e melhores condições de vida até 2003O mais recente inquérito nacional aos rendimentos e des-pesas das famílias – efectuado em 2003 – indicava recu-peração e melhores condições de vida em todo o país. Mesmo os mais pobres dentre os pobres tinham condi-ções de vida um pouco melhores (embora a maioria das populações rurais ainda não dispusesse, por exemplo, de cobertura com chapas de zinco). A maioria das famílias tinha maior escolha de modo de vida/subsistência, fontes de rendimento mais diversificadas, ganhava mais rendi-mentos em dinheiro, um maior número dos seus filhos frequentava a escola e por períodos mais longos e podiam requentar os serviços de saúde com maior regularidade. As comunidades rurais – que abrangem dois terços da população – tinham melhor fornecimento de água, acesso a mercados e maior probabilidade de terem pelo menos uma escola primária na vizinhança. Quase dois terços de entre eles afirmavam que o seu bem-estar tinha melho-rado no decurso dos últimos três anos, apesar de uma queda de 10% na produção agrícola em 2000, devido seve-ras cheias.
A pobreza em Moçambique caiu significativamente entre 1997 e 2003, descendo a percentagem de pobres de 69,4 porcento para 54,1 porcento (tabela 1). O índice nacional da profundidade da pobreza caiu de 29,2 por-cento para 19,9 porcento. Deste modo, não só houve 15 porcento da população a subir acima da linha de pobreza, como o consumo médio familiar, daqueles que ainda não tinham escapado à pobreza, também subiu. O indice de profundidade de pobreza ao quadrado também caiu – de 15,5 porcento para 9,9 porcento durante o mesmo período – o que significa uma descida de 36 porcento no grau de severidade da pobreza.
A pobreza rural reduziu um pouco mais rapidamente que a pobreza urbana, embora se mantenha, na globali-dade, mais elevada (figura 1). A pobreza caiu 16 pontos nas zonas rurais e 12 pontos nas urbanas. Mas a pobreza rural é ainda mais elevada que a urbana, com a percentagem de
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pobres nas zonas rurais estimada em 55,2 porcento, em comparação com 51,6 por cento nas urbanas.
A pobreza diminuiu na maior parte do país, embora existam grandes variações geográficas (figura 2). Diminuiu sobretudo na região centro e principalmente nas zonas rurais, sob a influência de grandes mudanças nas popu-losas províncias de Sofala e da Zambézia. Em Sofala, a
província mais pobre do país em 1997, verificou-se uma redução de pobreza tão grande que, em 2003, se tornou na província com o mais reduzido índice de pobreza do país. Houve também um decréscimo de pobreza no norte, ainda que em áreas mais urbanas e um acréscimo em Cabo Delgado. O sul registou um aumento nas taxas de
Incidência da pobreza Profundidade da pobreza Severidade da pobreza
1997 2003 Alter. 1997 2003 Alter. 1997 2003 Alter.
Total 69,4 54,1 –22,0 29,2 19,9 –31,8 15,5 9.9 –36,1
Urbana 63,9 51,6 –19,2 27,2 18.9 –30,5 14,8 9.0 –39,1
Rural 71,6 55,2 –22,9 30,0 20.4 –32,0 15,8 10.3 –34,8
Fonte: IAF 1997 e 2003. Nota: Conforme definições de urbana e rural em 2003.
Tabela 1 Todas as três medidas padrão da pobreza declinaram (percentagem)
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Figura 1 A pobreza urbana é agora de 52 porcento, a rural de 55 porcento
Fonte: IAF 1997 e 2003.Nota: Conforme definições de urbana e rural em 2003. Cálculo de pobreza baseado em consumo por adulto equivalente.
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Figura 2 As taxas de pobreza variam consideravelmente por província
Fonte: Dados IAF para 2003.
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pobreza, especialmente na Cidade de Maputo e na provín-cia circunvizinha de Maputo. A pobreza em Inhambane, a segunda província mais pobre em 1997, após Sofala, caiu apenas ligeiramente tornando-a, em 2003, a pro-víncia mais pobre de Moçambique. A pequena redução registada no sul rural foi contrabalançada pelo aumento de pobreza urbana. Não só houve uma subida da incidên-cia da pobreza, como também se agravou o seu grau de profundidade e severidade, na cidade e na província de Maputo.
Estas tendências são favoráveis, mas a pobreza de ren-dimentos é ainda muito elevada em Moçambique. Como apontam os indicadores nacionais, 54,1 porcento da população vive ainda na pobreza. De um total estimado de 18 milhões de moçambicanos, em 2003 havia quase 10 milhões abaixo da linha de pobreza. Cada província tem pelo menos 500.000 pessoas pobres, sendo que há mais de 1 milhão na Zambézia, Nampula e (desproporciona-damente) Inhambane (ver figura 2).
Aumento do acesso a serviçosA diferença no acesso das famílias a serviços, e bens, ajuda a explicar os resultados da pobreza. Em Moçambique, o acesso aos serviços públicos melhorou, mas existem ainda importantes variações entre grupos, regiões e zonas urba-nas e rurais (figura 3). Tanto os inquéritos nacionais às famílias como as conclusões quantitativas e qualitativas do Estudo sobre Pobreza e Vulnerabilidade (EPV) de 2006, realizados para este relatório, sugerem melhora-mentos no acesso a serviços públicos, em particular nos campos da saúde e educação. Embora a maioria das famí-lias tenha beneficiado com estas mudanças, os melhora-mentos têm por vezes sido diferenciados, de modo que o acesso aos serviços públicos continua a variar consoante o grupo económico e a localização geográfica. Os mais ricos beneficiaram sobretudo nas áreas de fornecimento de electricidade, saúde e educação secundária, enquanto que a educação primária beneficiou sobretudo os pobres. As áreas urbanas também tiveram maiores benefícios que
as rurais, com o acesso à electricidade, água e saneamento a beneficiar os urbanos pobres.
O acesso físico ao ensino primário básico melhorou significativamente em grande parte do país desde 1997; os melhoramentos no acesso ao ensino primário do segundo grau (EP2) e ao ensino secundário mostram-se mais desi-guais. A taxa liquida de matrícula no ensino primário aumentou consideravelmente entre 1997 e 2003, parti-cularmente no caso das famílias mais pobres, tanto nas zonas urbanas como rurais. A taxa líquida de matrícula no ensino secundário teve também algum incremento, mas as diferenças entre as famílias mais pobres e as mais ricas continuou a aumentar, bem como o que divide as urbanas e as rurais. No caso do ensino primário, a dife-rença diminuiu substancialmente entre as províncias do sul e as do norte e, em particular, em relação às do centro. No caso do ensino secundário, a diferença no acesso entre o sul e o resto do país está a aumentar.
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Matrículasescolares(12–18)
Matrículasescolares
(7–12)
Saúde(frequentaram
clínicas)
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Electricidade(agregado)
LatrinasÁguapotável
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Figura 3 Melhoramento no acesso a serviços
Fonte: Dados IAF para 1997 e 2003.
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“Em 2003 a taxa líquida de matrícula de
raparigas atingiu quase o nível dos rapazes
na maioria do país e até o ultrapassou no sul,
contrariando assim os preconceitos prevalecentes
quanto ao interesse de dar educação às raparigas
Como conquista de grande significado, regista-se que taxa líquida de matrícula de raparigas nos níveis 1 – 5 do ensino primário subiu significativamente, em parti-cular para o quintil mais pobre, áreas rurais e províncias do centro. Em 2003 atingiu quase o nível dos rapazes na maioria do país e até o ultrapassou no sul, contrariando assim os preconceitos prevalecentes quanto ao interesse de dar educação às raparigas. No entanto, no caso do ensino secundário a situação é inversa, estando a diferença por género a acentuar-se em todo o país e em particular nas áreas urbanas e entre os ricos. Dada a alta correlação entre educação e pobreza, estas diferenças no acesso continuam a colocar um desafio ao crescimento futuro e à redução da pobreza.
Apesar dos progressos, persistem ainda dificuldades no acesso à educação, particularmente no que toca ao ensino secundário. As famílias mais pobres continuam a enfrentar maiores barreiras que as famílias mais ricas. No caso do ensino primário, o custo de fardamento e mate-riais escolares e os custos de oportunidade da escolari-dade representam autênticas barreiras para algumas das famílias mais pobres. No caso do ensino secundário, em que as famílias ainda têm que pagar matrículas e supor-tar todos os custos dos materiais escolares, as dificuldades são ainda maiores. A distância é também uma barreira, especialmente nas zonas rurais onde apenas 1 porcento das famílias vive perto de uma escola secundária, mas também nas zonas urbanas, onde a percentagem é de ape-nas cerca de 15 porcento.
Os factores socioculturais e económicos continuam a colocar entraves à frequência escolar pelas raparigas, em particular no ensino secundário. Muitas famílias, con-frontadas com os custos mais elevados, directos e indirec-tos, da educação secundária preferem mandar estudar os rapazes em vez das raparigas. A distância é também um factor, porque as famílias estão menos preparadas para enviar para à escola raparigas que terão que viver sozinhas (em internatos) ou com parentes ou amigos em áreas onde existam escolas secundárias. Na Zambézia, a maioria dos
chefes de família prefere educar os rapazes – sobretudo porque as raparigas acabarão eventualmente por “casar” noutras famílias e passar a maior parte do seu tempo em actividades (domésticas) que são vistas como necessitando de menor educação.
O acesso aos cuidados de saúde, avaliado com base na percentagem de famílias que procuram apoio médico quando um dos seus membros está doente, aumentou em 5 pontos percentuais entre 1997 e 2003. Embora o acesso aos cuidados médicos tenha pequenas varia-ções entre os grupos de rendimento mais baixo e médio, há no entanto uma diferença de 13 pontos a separar o quintil mais pobre de famílias daqueles que consti-tuem o quintil mais rico (53 e 66 porcento, respectiva-mente). Esta discrepância é também muito acentuada entre as zonas urbanas e rurais, verificando-se que até 74 porcento de residentes urbanos recorrem a cuidados médicos quando doentes, em comparação com apenas metade dos habitantes rurais. Isto parece resultar das maiores distâncias que os separam de centros de saúde em zonas rurais. No caso das famílias urbanas, 68 por-cento vivem a meia hora de distância de um centro de saúde. Isso acontece apenas com 21 porcento das famí-lias rurais.
Tem havido ganhos mais significativos em água e saneamento que em electricidade e outros serviços – e mais elevados nas áreas urbanas. Em todo o país houve melhoria no acesso à água e saneamento, beneficiando zonas urbanas e rurais, com pequena variação entre os quintis de consumo. Apesar de mais de 60 porcento da população continuar sem acesso a água potável segura, o uso da água potável aumentou 13% a nível nacional, a dis-tância até uma fonte (por vezes de água não segura) foi reduzida no caso da maioria das famílias e mais 10 pon-tos percentuais de lares foram dotados de melhor sanea-mento, sendo que o quintil mais pobre foi o que mais se beneficiou. No entanto, os agregados familiares nas zonas rurais têm muito menor acesso a água potável e a sanea-mento melhorado que os das zonas urbanas.
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“A redução da pobreza em Moçambique
tem resultado das características do seu
crescimento, incluindo o melhor rendimento das
culturas por via da reabilitação da agricultura
E também posse de activos produtivos e bens duráveisO acesso a activos produtivos – incluindo a terra – pode também ter melhorado em anos recentes, ainda que continuem a existir diferenças entre grupos de rendi-mento e outros grupos sociais. Dada a economia predo-minantemente rural e agrícola, o acesso à terra constitui parte importante da subsistência da maioria dos lares. O Estudo sobre Pobreza e Vulnerabilidade, confirmando as tendências nacionais registadas noutros documentos, con-clui que o acesso à terra, no geral, não constitui problema para a maioria das famílias nas comunidades estudadas. A maioria tem acesso a terras, especialmente nas zonas rurais. O acesso varia no entanto, de modo significativo, entre as zonas urbanas e rurais, reflectindo principal-mente a relativa importância de actividades não-agrícolas nas áreas urbanas. Há ainda importantes variações entre famílias mais ricas e mais pobres. Mais de um quarto do tercil de famílias mais pobres não tem acesso à terra, em comparação com menos de 15 porcento de famílias no ter-cil mais rico.
No período entre os dois inquéritos nacionais, verifi-cou-se, em todos os grupos de bem estar, uma melhoria para todas as famílias na posse de bens duráveis. No caso de alguns bens de preço mais elevado (motorizadas, bici-cletas, televisores), a distância entre os quintis mais pobres e mais ricos agravou-se um pouco, embora em relação à maioria dos outros bens as melhorias tenham sido mais equilibradas. É de notar que as casas foram melhoradas em todos os quintis. A habitação é não só um importante veículo de poupança mas, para muitas famílias, a quali-dade (e a segurança) das casas é um importante indica-dor de pobreza. É por esse motivo importante o aumento desproporcionado de famílias com coberturas de casa sólidas, registado entre 1997 e 2003, nas famílias mais pobres. Como esses melhoramentos são geralmente uma despesa em dinheiro vivo, constituem um bom indicador de progresso em riqueza e bem-estar a partir de 1997, relativamente aos grupos de baixos rendimentos. Outro indicador de maior bem-estar social é que a proporção dos
gastos com a alimentação baixou em todos os quintis, se bem que um pouco mais no caso do quintil mais rico.
Porque foi o crescimento tão eficaz na redução da pobreza?A redução da pobreza rural em Moçambique é um dos casos de maior sucesso em todo o mundo. Há a destacar diversos factores. Os agricultores aumentaram a diversi-dade da sua produção, melhorando a segurança alimentar e a nutrição. E muitos agricultores dedicaram-se a uma agricultura comercial em pequena escala, aumentando os seus rendimentos através da venda dos seus excedentes de produção ou diversificando para culturas de exporta-ção como o tabaco e o algodão, na maioria dos casos cul-tivados ao abrigo de contratos de fomento com empresas exportadoras e/ou de agro-processamento. A melhoria nos seus rendimentos estimulou a procura de bens e ser-viços em zonas rurais e os agregados familiares respon-deram abrindo negócios como o comércio, a produção de cerveja, tijolos e carvão. Surgiram produtores com maio-res áreas, com mais capital, que necessitavam de mão-de-obra assalariada, fornecida por algumas das famílias. Os agregados familiares com fontes de rendimento diversifi-cadas eram tendencialmente menos pobres, em 2003, que os que não tinham diversificado. E as comunidades com acesso aos mercados resultante melhorias em infra-estru-turas e informação de mercado, apresentavam melhores resultados que as que o não tinham.
A redução da pobreza em Moçambique tem resul-tado das características do seu crescimento, incluindo o melhor rendimento das culturas por via da reabilitação da agricultura. O crescimento foi também sustentado pelo contributo dos doadores, que parece ter sido também pró-pobres. O crescimento económico rural e urbano fez subir os rendimentos e estimulou a procura de bens e ser-viços não-agrícolas. O crescimento manteve-se pró-pobres porque as mudanças na estrutura de produção eram de mão-de-obra intensiva – retirando trabalhadores da agri-cultura e utilizando-os em sectores mais rentáveis, tanto
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“Continuar na agricultura, ainda que esta forneça
segurança alimentar ao agregado familiar, era geralmente
uma opção de mais reduzida produtividade e rendimento,
colocando as mulheres em situação potencialmente
desvantajosa no controlo do rendimento familiar
em zonas rurais como urbanas. Elevou-se assim a pro-dutividade do trabalho e os rendimentos da agricultura, fazendo com que os rendimentos saíssem da escala mais baixa da distribuição e contribuindo em 75 porcento para a queda da incidência da pobreza..
Nas áreas urbanas, o forte crescimento do sector privado deu aos homens novos empregos remunerados. Inesperadamente, muitos desses empregos eram no sec-tor dos serviços – onde a procura de trabalhadores cres-ceu mais depressa do que a produção. O sector industrial é geralmente a fonte de novos empregos remunerados nos países de baixos rendimentos, mas aqui foi afectado por uma diminuição de postos de trabalho, reduzindo o emprego em mais de 10 porcento ao ano, em média, devido à privatização e reestruturação. As novas peque-nas e médias empresas dedicadas à manufactura para o mercado interno criaram alguns novos empregos, mas os novos megaprojectos que produzem para exportação não o fizeram. Aqueles que conseguiram manter os seus empregos ou obter novos, ainda conseguiam auferir bons rendimentos. Mesmo tendo em consideração a educação e a experiência, os salários na indústria eram mais altos que os dos serviços privados e na construção e minas eram ainda mais elevados.
A mão-de-obra urbana cresceu à razão de 3 porcento ao ano e a maior parte dessa força de trabalho tinha um nível de educação muito baixo, pelo que nem todos os recém-chegados encontravam empregos remunerados. Muitos acabaram no auto-emprego em negócios familia-res, no sector informal. Muitas pessoas, nas áreas urbanas, consideravam-se pobres, embora tivessem auto-emprego com rendimento regular. Na realidade, por altura de 2003, a média dos rendimentos neste sector estava bem acima dos da agricultura.
Nem todos deixaram a agricultura e poucos a deixa-ram totalmente – mais de 80 porcento da força de traba-lho e 70 porcento dos agregados familiares identificavam a agricultura, ainda em 2003, como a sua principal activi-dade económica. A maioria das mulheres manteve-se na
agricultura e foram sobretudo os homens que a deixaram, em tempo parcial ou a tempo inteiro, para se dedicarem a outras actividades, que geralmente tinham uma mais elevada produtividade e por isso proporcionavam ren-dimentos mais elevados que a agricultura. A procura de bens e serviços, produzidos pelo sector não-agrícola, era tão forte, que os rendimentos continuaram a subir mesmo com a continuação da criação de novos negócios.
Continuar na agricultura, ainda que esta forneça segurança alimentar ao agregado familiar, era geralmente uma opção de mais reduzida produtividade e rendimento, colocando as mulheres em situação potencialmente des-vantajosa no controlo do rendimento familiar. Dado que 90 porcento das mulheres na força de trabalho têm no máximo dois anos de educação – como resultado do legado da exclusão das mulheres do sistema educativo – as suas oportunidades são limitadas. As mulheres são cada vez mais importantes como produtoras da agricul-tura rural, mas geralmente apenas para fins de subsistên-cia. Uma das razões é a sua tremenda carga de trabalho doméstico. Outra, é que as famílias necessitam de assegu-rar a segurança alimentar, geralmente baseada na produ-ção doméstica, a qual está a cargo das mulheres. Isto pode afectar negativamente a sua autonomia – são os homens quem controla o dinheiro. E produzir culturas de valor acrescentado para exportação requer acesso a tecnologia, fertilizantes e crédito, de que as mulheres estão geral-mente privadas.
Até 2003, a maioria dos pequenos produtores aumen-tou o rendimento proveniente da produção agrícola atra-vés de uma utilização mais extensiva da terra. Este cres-cimento de produção por pessoa foi o mais importante factor de redução da pobreza nas zonas rurais, mas teve como resultado uma produtividade da terra que é das mais baixas em todo o mundo. Há limites naturais a este sistema de produção extensivo e os pequenos produtores de Moçambique estão perto de os atingir. Se não houver mudanças, não verão o crescimento na produção total que tem sido possível no passado. A dependência de culturas
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alimentares é especialmente arriscada devido à ocorrên-cia em Moçambique de secas e cheias que podem deixar à fome os produtores de subsistência durante a estação baixa e os seus filhos malnutridos. Apenas os produtores que diversificam para culturas de maior valor e utilizam técnicas melhoradas de produção que permitem aumentar a produtividade, conseguirão continuar a obter um cresci-mento dos rendimentos agrícolas. As famílias produtoras sabem, hoje em dia, que é necessário diversificar. Em todas as comunidades analisadas neste relatório, a não-diversifi-cação foi identificada como uma característica importante da pobreza. Os pequenos produtores que não consegui-rem alcançar esta transformação terão que recorrer a fon-tes de rendimento não-agrícolas (trabalho assalariado ou auto-emprego) para conseguirem sair da pobreza.
A diversidade e a complexidade das estratégias de subsistência rural, embora sendo importantes para elevar o rendimento, representam também um aumento do nível de risco. A diversificação dos agregados familiares para actividades de auto-emprego não-agrícola em zonas rurais tem aumentado o risco relativamente aos rendimento. A média de rendimentos é elevada, mas o baixo rendimento também não é raro entre aqueles que diversificaram. Mui-tos agregados familiares que se lançaram no sector das pequenas empresas ou vendendo o seu trabalho a troco de salário, continuaram pobres – em muitos casos porque entraram para o mercado de trabalho à jorna que requere muito baixa qualificação como estratégia de sobrevivên-cia. As famílias que perdem fontes de rendimento não-agrícolas geralmente caem na pobreza. E um choque de rendimento – como as más colheitas ou doenças na famí-lia - dá muitas vezes origem a que as famílias disponham dos seus bens, fazendo com que seja depois muito mais difícil sair do fosso da pobreza.
A vulnerabilidade, na óptica dos agregados familia-res, era entendida como estando relacionada com as capa-cidades e as estratégias de comunidades e famílias para lidarem com os riscos de choques e crises inesperados. A estratégia de resolução mais comum – tanto nas zonas
rurais como urbanas e com pequena variação entre os vários quintis de bem estar - era recorrer à ajuda de fami-liares e amigos, uma opção mais viável nas zonas urba-nas. Recorrer à venda de bens e haveres era mais comum nas áreas rurais, apesar de as famílias rurais disporem de menos bens. É também mais comum as famílias rurais nada fazerem e procurarem apenas ir sobrevivendo. Cerca de 21 porcento das famílias mais pobres nas zonas rurais declarou nada ter feito para minorar o choque.
Começa a tornar-se evidente que um subconjunto de agregados rurais, geralmente aqueles que se situam em áreas remotas, está preso nas malhas da pobreza. As famílias que não conseguem adoptar uma forma de produção mais comercial e produtiva estão a perder terreno. Muitos destes agricultores de baixos rendimentos vivem em comunidades com escasso acesso aos mercados – uma ratoeira geográfica de pobreza. Sem infra-estruturas e informação que lhes per-mitam acesso aos mercados, os compradores comerciais com novas tecnologias não se deslocam até à zona e os agriculto-res não encontram mercado para as suas culturas, fazendo estagnar os rendimentos agrícolas. Quando o crescimento geral do rendimento da comunidade é baixo, as oportunida-des para as pequenas empresas são limitadas e a procura de trabalhadores assalariados é reduzida.
A sombra ameaçadora da SIDAA propagação do VIH/SIDA (Virus da Imunodificiência Humana/Sindroma de Imunodeficiência Adquirida) consti-tui uma tremenda ameaça para as famílias. Os problemas de saúde são um dos seus grandes riscos, como foi iden-tificado através do Estudo sobre Pobreza e Vulnerabili-dade. E, quando um elemento da família que foi infectado passa para a fase declarada da SIDA, o agregado familiar tem que pagar medicamentos,reduzir o tempo dedicado ao trabalho para cuidar do doente e correr o risco de per-der o seu principal ganha-pão, mergulhando toda a famí-lia na pobreza.
A propagação do VIH/SIDA é também uma enorme ameaça ao crescimento futuro e à redução da pobreza. A
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“A infecção é influenciada e facilitada pela mobilidade
da mão-de-obra, sendo as taxas mais elevadas de
prevalência registadas em províncias onde existem
corredores de transporte que ligam Moçambique a países
vizinhos com taxas de infecção ainda mais elevadas
taxa de prevalência em Moçambique, em rápido cresci-mento, é agora de mais de 16 porcento de pessoas em idade activa. Moçambique demorou mais tempo que outros paí-ses a chegar a este nível. Por esse motivo a prevalência de SIDA declarada é baixa. Mas as taxas de infecção em crescimento indicam que a prevenção não está a resultar e que os comportamentos de risco não estão a ser corrigi-dos. A infecção é influenciada e facilitada pela mobilidade da mão-de-obra, sendo as taxas mais elevadas de prevalên-cia registadas em províncias onde existem corredores de transporte que ligam Moçambique a países vizinhos com taxas de infecção ainda mais elevadas. As zonas urbanas têm maiores probabilidades de serem afectadas, porque aí os comportamentos sexuais de risco são mais frequen-tes. E as mulheres têm maiores probabilidades de serem afectadas – em Moçambique, as mulheres entre os 20 – 24 anos têm quatro vezes mais probabilidades de serem infectadas do que os homens no mesmo grupo etário.
Prevê-se que a propagação e evolução do VIH/SIDA venham a retardar o crescimento económico e a aumentar a pobreza. A menos que haja uma aceleração de programas de tratamento, Moçambique irá passar pela perda de indi-víduos com educação e formação, reduzindo a sua força de trabalho. Em famílias em que morrem ambos os pais, ou comunidades com perdas consideráveis na geração de pro-genitores, a próxima geração poderá ter uma redução de capital humano, se as crianças forem retidas em casa para executarem tarefas produtivas ou domésticas. A experiência demonstra que, em Moçambique, a vida do agregado fami-liar se altera quando morre um adulto em idade activa que o integra, seja qual for a causa. As mudanças dependem do sexo da pessoa que morre. Quando morre um indivíduo do sexo masculino, as mulheres tornam-se menos produtivas.
Promover um Crescimento Económico Pró‑Pobres – na Agricultura e no Sector PrivadoDevido à existência de boas bases, o crescimento econó-mico em Moçambique é um dos que mais têm persistido
em países de baixos rendimentos. Desde o último inqué-rito às famílias, a economia de Moçambique tem conti-nuado o seu crescimento vigoroso, assente numa base alargada, com um PIB que cresce a cerca de 7 porcento ao ano desde 2003 (5 porcento per capita) e sem sinais de estagnação. O consumo privado continua a crescer anu-almente a cerca de 3–4 porcento per capita, um pouco acima do verificado no período 1997–2003 (tabela 2). O crescimento agrícola tem sido forte, o que deverá susten-tar a continuação de melhoramentos de bem-estar nas zonas rurais. A despesa do governo, especialmente no for-necimento de serviços, está a subir como percentagem do PIB, graças a níveis elevados de apoio dos doadores. Os estudos indicam que os ciclos de crescimento geralmente se esgotam ao fim de cerca de sete anos, em países de bai-xos rendimentos e não-produtores de petróleo. Quando se verifica crescimento após uma crise, ele é baseado (pelo menos em parte) na reabilitação. Quando esta fonte se esgota, o crescimento ou começa a declinar, ou aumentam as desigualdades fazendo estagnar o impacto de redução da pobreza, ou acontecem ambas as situações.
Moçambique tem recursos naturais que podem apoiar e sustentar os elevados níveis de crescimento necessários à redução da pobreza. Para além de uma abundância de terra fértil, apropriada a uma agricultura sustentada pelo ciclo das chuvas, a sua longa linha costeira inclui várias zonas de turismo quase inexploradas. As províncias cen-trais possuem depósitos de carvão e espera-se que esta área se desenvolva rapidamente à medida em que uma nova grande mina de carvão e uma ligação ferroviária entrarem em actividade, através de financiamento privado. A elec-tricidade tem um baixo custo graças ao desenvolvimento hidroeléctrico. A construção de uma nova ponte sobre o Rio Zambeze reduzirá em grande medida os custos de transporte Norte-Sul. Como corredor de transpor-tes para países vizinhos sem linha de costa, as ligações de transporte Leste-Oeste poderão ter um importante papel económico, especialmente se a economia do Zimba-bué vier a recuperar. E a província nortenha de Nampula
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inclui Nacala, um dos portos naturais mais profundos do mundo. No entanto, todas estas vantagens requerem substanciais investimentos, públicos e privados, e melho-ramentos na gestão pública para a sua manutenção.
À medida que a economia explora estas oportunida-des, terá que se tornar muito mais ágil. Os motores de crescimento de Moçambique estão em mudança, com a educação a tornar-se muito mais importante. O papel dos factores agregados (terra, capital físico e humano) no per-curso de desenvolvimento de Moçambique tem estado a evoluir desde 2002. As análises mostram que o contributo do capital humano foi 25 porcento mais elevado, no perí-odo 1997–2004 que em períodos anteriores, o que aponta para um papel importante de recém-chegados ao mercado do trabalho com um mais alto nível de educação, para o crescimento futuro. Ainda que esta mudança estrutural exerça uma pressão mais forte sobre um sistema educativo que está ainda a tentar dar respostas a questões básicas, ela pode também significar que Moçambique tem capaci-dade para usar o capital físico com maior eficiência – uma evolução que pode ser consistente com um crescimento pró-pobres, se permitir a absorção de mais trabalhado-res vindos da agricultura e de outros sectores de baixa produtividade.
Uma continuada redução da pobreza requer uma con-tinuada mobilidade laboral, partindo de sectores de baixa produtividade para outros com produtividade mais ele-vada. Nas zonas urbanas, e no sector industrial, o cres-cimento de empregos remunerados no sector privado precisa de ser acelerado. À medida em que o sector rural perde trabalhadores, assim se prevê que cresça a força de trabalho urbana. Esta força de trabalho precisa de empre-gos. Se é certo que o auto-emprego nos serviços foi um importante factor de redução da pobreza em 1997–2003, se este sector tiver que absorver todo o futuro crescimento da força de trabalho urbana a produtividade irá baixar ao ponto de estagnar, especialmente entre os pobres e menos qualificados. E o sector do auto-emprego é muito depen-dente do crescimento global dos rendimentos urbanos (figura 4).
Para impulsionar a criação de empregos remunerados, Moçambique precisa de investimento directo estrangeiro nas indústrias de mão-de-obra intensiva. Limitar o inves-timento directo estrangeiro a megaprojectos industriais de capital e energia intensivos não vai criar os empregos necessários. O sector doméstico industrial de Moçam-bique é na generalidade muito pequeno, concentrado em produtos alimentares de baixa tecnologia, incluindo
2000 2001 2002 2003 2004 20052006
estimado2007
projectado2008
projectado
PIB, total 1,9 13,1 8,2 7.9 7,5 7,8 8,5 6,8 7,6
Consumo 0,9 3,3 0,6 14.8 4,5 12,1 –3,7 11,1 8,3
Governo 11,7 17,2 3,6 16.2 8,6 12,0 25,1 17,3 12,7
Não governo –0,3 1,5 0,2 14.6 3,9 14,6 –3,7 12,6 9,9
Invest. doméstico bruto –8,7 –15,2 38,0 3.2 34,6 –6,4 16,6 27,0 18,3
Export. de bens e serviço
Exportações 31,9 51,6 21,0 30.2 13,1 9,4 13,7 8,0 11,2
Importações –2,4 –20,7 21,4 13.1 –7,5 29,1 31,7 29,4 10,7
Fonte: Estimativas do pessoal do Banco Mundial.
Tabela 2 Taxas de crescimento anual do pib, consumo, investimento, exportações e importações, 2000–2008 (mudança, percentual do volume)
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“Mas mesmo com um importante aumento
de trabalho remunerado no sector industrial,
Moçambique não consegue criar emprego a um ritmo
que permita absorver todos os novos candidatos
bebidas e corte de madeiras. Deve haver aqui potencial para a diversifição para a produção manufactureira (inten-siva em mão-de-obra) para a exportação, como os têxteis. O desempenho passado de Moçambique indica que o país poderá atrair o investimento directo estrangeiro neces-sário à criação deste tipo de emprego. É essencial man-ter e melhorar o clima do investimento, especialmente em áreas que são importantes para as grandes empresas industriais.
Mas mesmo com um importante aumento de trabalho remunerado no sector industrial, Moçambique não conse-gue criar emprego a um ritmo que permita absorver todos os novos candidatos. O enfoque no clima de investimento para grandes empresas deve ser complementado pelo apoio a pequenos e micro negócios de baixa capitalização. Um bom rendimento médio nos negócios de família, par-ticularmente no sector de serviços e em áreas urbanas, é benéfico para a redução da pobreza. Mas a desigualdade que se vem a acentuar no sector é preocupante – pois reduz a eficácia do crescimento como factor de redução da
pobreza. E é também um indicador da crescente heteroge-neidade do sector dos serviços, onde coexistem empresá-rios de sucesso a par de outros com uma existência apenas marginal.
O sector rural não-agrícola (alimentado por rendi-mentos crescentes no sector agrícola) terá também um papel importante no quadro da redução da pobreza. O mercado para as actividades não-agrícolas está, actual-mente, limitado à comunidade local. A abertura de opor-tunidades de mercado fora da comunidade poderá ter um impacto considerável e assegurar a expansão e aumento de rentabilidade destas actividades de auto-emprego.
Um elemento chave do crescimento pró-pobres é a igualdade de género, que é tanto um motor como uma consequência do crescimento. Moçambique já o reconhe-ceu e adoptou metas de maior desenvolvimento na edu-cação para todos, incluindo as raparigas, como motor de crescimento. Tem-se no entanto dado, aparentemente, menor atenção ao significado do aumento de produtivi-dade num sector agrícola cada vez mais feminizado. Isto
Agricultura53.5%
Auto-empregonão-agrícola
19.0%
Emprego privadoassalariado
17.8%
Empregopúblico
assalariado9.7%
Estrutura do emprego urbano, 2003Crescimento anual por tipo de emprego urbano, 1997–2003
–5
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Emprego públicoassalariado
Emprego privadoassalariado
Auto-empregonão-agrícola
Agricultura
Perc
enta
gem
Figura 4 Nas áreas urbanas baixa o emprego na agricultura e sobe o auto-emprego fora da agricultura
Fonte: Dados do IAF para 1997 e 2003.
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tem implicações directas nas políticas necessárias ao apoio à recente tendência para o aumento de produtividade na agricultura, que é a base do desempenho de Moçambique no crescimento pró-pobres. As mulheres são muitas vezes ignoradas pelos agentes de extensão, pelo que podem não obter as informações de que carecem. As mulheres têm menor acesso ao capital necessário para investir nestas tecnologias. A experiência internacional tem mostrado que o sucesso dos projectos agrícolas requer a inclusão das mulheres produtoras nas fases iniciais de concepção, para que os projectos correspondam às suas necessidades. São necessárias estratégias para ajudar as mulheres a diversi-ficar as culturas e elevar a produção a uma escala comer-cial, sem pôr em risco a segurança alimentar do agregado familiar.
Abrir o leque de oportunidades de emprego para as mulheres, quer na agricultura comercial quer em activida-des não-agrícolas – aumentando a mobilidade feminina para fora da agricultura – contribuirá também para redu-zir a pobreza. As medidas fundamentais poderão situar-se fora do âmbito da agricultura. Por exemplo, melhores infra-estruturas, como o abastecimento de água rural, pode reduzir o tempo que as mulheres têm que dedicar às tarefas domésticas e libertá-las para actividades gerado-ras de rendimento, incluindo a aprendizagem de melho-res práticas agrícolas ou da construção do seu capital humano.
Apoiar um sector agrícola variado e diversificado O apoio a um sector agrícola mais diversificado necessitará de investimentos em serviços de pesquisa e extensão, para ajudar os pequenos produtores de subsistência a aumentar a sua produtividade nas culturas alimentares básicas e os pequenos produtores comerciais a aumentarem a escala e diversidade da sua produção e a sua produtividade; e num sector agrícola de larga escala que crie emprego e outras ligações com os pequenos produtores rurais.
O crescimento rural pró-pobres será consequência de um aumento da produtividade agrícola e da diversificação
das culturas no sector de produção familiar. Porque a produção agrícola continua a ser importante como fonte de rendimento para os pobres, os aumentos sustentáveis desta fonte continuarão a ser importantes para um cresci-mento pró-pobres. E como a maioria dos agregados fami-liares são compradores líquidos de alimentos, o aumento dos rendimentos agrícolas tem que ter a sua origem em ganhos de produtividade nas colheitas e não apenas em aumentos de preços que reflectem a escassez ao nível dos mercados locais. Os ganhos de produtividade têm que se verificar não apenas no aumento de produção por hectare, mas também na produtividade por trabalhador, através de melhores sementes e fertilizantes químicos e de um aumento da mecanização.
O rendimento agrícola pode também ser aumentado se os agregados familiares rurais diversificarem para cul-turas comerciais, dado que o uso de insumos associa-dos ao melhoramento da produtividade está geralmente associado a essas culturas. O investimento privado em culturas comerciais para exportação traz consigo tec-nologias que podem transformar o sector agrícola. E as novas tecnologias podem eventualmente ser adoptadas em outras culturas, melhorando os rendimentos de toda a comunidade.
A promoção de uma agricultura comercial, de larga escala, pode beneficiar os pequenos agricultores, espe-cialmente se fortalecer os elos entre os dois grupos e não tentar excluir os mais fracos. Uma estratégia agrícola de sucesso deverá apoiar-se no sector privado para os inves-timentos e know how necessários. Os agricultores comer-ciais subsidiam também o desenvolvimento de infra-estru-turas, criam emprego remunerado e aumentam a procura de produtos do sector não agrícola local.
A agricultura por contrato (fomento da produção de culturas com o sector familiar) traz consigo melhores sementes e técnicas de produção, fornece financiamento para insumos, e reduz os riscos para o agricultor que resul-tam de uma maior especialização e incertezas de merca-dos e preços. O sector do tabaco em Moçambique tem
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“Com a baixa densidade populacional de Moçambique, a infra-estrutura rodoviária
é importante para o sucesso da agricultura comercial, porque os inadequados sistemas
de transportes e infra-estruturas de serviços rurais aumentam substancialmente
os custos de comercialização e impedem o desenvolvimento dos mercados
mostrado que os serviços de extensão privados ao abrigo destes contratos de fomento têm um elevado retorno. Note-se, no entanto, que a agricultura por contrato requer um quadro de regulamentação apropriado, que estabeleça um equilíbrio entre a protecção ao produtor familiar ao mesmo tempo que se assegura ganhos razoáveis, propor-cionais ao risco, para a empresa contratante.
Apoiar o desenvolvimento do mercado e arranjos institucionais para uma participação mais forte no mercadoPara reforçar a eficiência dos mercados agrícolas, será importante investir em infra-estruturas de comerciali-zação e serviços rurais, melhorar o acesso à informação e melhorar os mecanismos de coordenação das princi-pais cadeias alimentares a nível doméstico e das cadeias de abastecimento de valor acrescentado orientadas para a exportação.
Continuar a investir em infra-estruturas rodoviárias é importante para a abertura de mercados aos pequenos produtores comerciais (orientados para o mercado) para permitir o desenvolvimento com sucesso de novos investi-mentos, mas tornam-se necessários também outros inves-timentos complementares. Com a baixa densidade popu-lacional de Moçambique, a infra-estrutura rodoviária é importante para o sucesso da agricultura comercial, por-que os inadequados sistemas de transportes e infra-estru-turas de serviços rurais aumentam substancialmente os custos de comercialização e impedem o desenvolvimento dos mercados, tanto domésticos como de exportação. Para além da rede nacional de estradas principais, um pro-grama bem estruturado deveria concentrar-se na manu-tenção das estradas secundárias e terciárias, ao longo de toda a campanha agrícola.
Os maus acessos rodoviários coexistem muitas vezes com outros estrangulamentos, como as pobres condições agro-ecológicas, baixa densidade populacional, serviços deficientes e falta de água e electricidade. Deste modo, um programa bem direccionado deverá ter em conta a interac-ção com as características geográficas, das comunidades
e dos agregados familiares, e contemplar investimentos complementares para minorar essas outras condicionan-tes e maximizar os impactos da construção e reabilitação de estradas na melhoria da eficiência dos mercados e do bem-estar das famílias. E é também necessário mobili-zar financiamentos e desenvolver arranjos institucionais (contratos de manutenção baseados na comunidade) para garantir a sustentabilidade dos investimentos rodoviários e maximizar o seu impacto a longo prazo.
O acesso à informação de mercado pode melhorar a competitividade nos sistemas de comercialização agrícola, permitindo que os agricultores participem num contexto mais competitivo. Moçambique tem um serviço público de informação de mercado desde o início dos anos 90. O sistema tem evoluído em consonância com as necessi-dades dos utilizadores, mas a sustentabilidade tem sido um desafio constante. A descentralização, em resposta às necessidades dos utilizadores em “spots” regionais, tem estado a ser efectuada e o uso de tecnologia está a pro-gredir. O sistema deve continuar a ser apoiado de modo a permitir a disseminação de informação atempada sobre preços para diferentes níveis de transacção, canais de dis-tribuição, competidores e tendências em termos de parti-cipação de compradores e produtores.
Para ajudar os agricultores a cumprirem com os padrões exigidos pelas cadeias de produtos de alto valor, ligadas aos mercados regionais e internacionais, a infor-mação de mercado deveria também fornecer e dissemi-nar informação sobre regulamentos, qualidade e padrões, conselhos para manuseamento pós-colheita e recomenda-ções para armazenamento e transporte. Para este fim, será talvez necessário criar parcerias público-privadas. A cres-cente exploração e uso da Internet e o rápido crescimento da rede de telefonia móvel poderão ajudar este processo.
Mecanismos de coordenação mais fortes, incluindo os relativos à agricultura por contrato (fomento) nas princi-pais cadeias alimentares domésticas e nas cadeias de valor orientadas para a exportação, podem melhorar a partici-pação dos pequenos produtores nestes mercados. A sua
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“Os indicadores de acesso e resultados subiram,
em particular na educação. Quase 60 porcento
das crianças entre 6–11 anos, no quintil mais
pobre, frequentavam nesse ano a escola
participação tem, até agora, sido limitada pela incapaci-dade em cumprir com padrões de qualidade, entregas atempadas e alcançar as necessárias economias de escala. As falhas no mercado de crédito e de matérias-primas complicam o problema.
Para apoiar o acesso ao mercado pelos pequenos produtores, deveriam ser estabelecidos elos contratuais mutuamente benéficos entre os pequenos produtores e os comerciantes de grande escala ou processadores, em cer-tas cadeias de valor. As políticas de intervenção no sec-tor do agro-negócios devem fortalecer as ligações entre os pequenos produtores e os supermercados emergentes (e outros tipos de comércio) nas áreas urbanas e os processa-dores e comerciantes, nas cadeias de valor orientadas para a exportação. Para reduzir os custos de transacção, geral-mente elevados, associados à contratação, deveriam ser fomentadas associações de agricultores, que seriam apoia-das de modo a obter-se resultados mais equilibrados.
Apoiar a diversificação dos rendimentos através da mobilidade no trabalho Mercados de trabalho mais dinâmicos e oportunidades de auto-emprego rural mais lucrativas podem ajudar as famí-lias a melhorar e sustentar os seus níveis de bem-estar. Embora não sejam muitas as oportunidades de obter emprego remunerado não-agrícola, formal e a tempo inteiro, no caso da maioria das famílias e num futuro pre-visível (dada a limitada disponibilidade e escasso cresci-mento de emprego no sector formal, nas zonas rurais), a diversificação de rendimentos através de trabalho remu-nerado, sazonal ou em tempo parcial, continuará a ser essencial para reduzir a pobreza rural. Moçambique pode também considerar esquemas de obras públicas rurais, para aumentar as oportunidades para os agricultores mais pobres, que não conseguem sair do sistema de subsistên-cia. No passado, a diversificação dos rendimentos familia-res veio de factores resultantes do dinamismo da econo-mia rural. Mas haverá também pequenos produtores que não conseguem modernizar ou comercializar e que não
têm capacidade para desenvolver, ou manter actividades lucrativas fora das suas machambas. Têm escassos bens e podem ter falta de adultos no agregado familiar. Criar oportunidades de rendimento através de programas de obras públicas geridos pela comunidade poderia consti-tuir, para eles, um esquema seguro e efectivo.
As ligações de emprego no sector agrícola são impor-tantes para a geração de emprego remunerado dentro do sector, mas os seus baixos níveis e a natureza sazonal limi-tam a sua capacidade de gerar uma redução sustentada da pobreza rural. É possível alargar as oportunidades de trabalho agrícola remunerado em resultado do aumento do nível de actividade de agregados familiares de maior dimensão, como por exemplo pequenos agricultores orien-tados para o mercado (comerciais) ou grandes produtores agrícolas privados, capazes de gerar emprego para os seus vizinhos mais pobres. Embora importante, especialmente para as famílias de menos posses, os salários agrícolas ten-dem a ser muito baixos e sazonais, sobretudo no caso da mão-de-obra não-qualificada que trabalha em pequenas machambas. Isto reforça a importância de apoiar um sec-tor agrícola mais diferenciado e diversificado, incluindo pequenos produtores comerciais e e um sector privado agricola comercial bem gerido.
São necessárias oportunidades de emprego assala-riado alternativas e mais produtivas, na terra ou outras, para maximizar os efeitos da diversificação dos rendi-mentos nas áreas rurais. Ainda que as taxas de diversifi-cação tenham subido em praticamente todos os grupos, a ascenção dessas actividades à categoria de principal fonte de rendimento tem sido variável. Isto significa que os ren-dimentos de trabalho assalariado não-qualificado e de baixa produtividade no sector não-agrícola, são também baixos. A capacidade para diversificar está positivamente correlacionada com o nível de habilidades requeridas nas actividades contempladas. Merecem também ser apoia-das, as oportunidades alternativas de emprego, adequadas para os trabalhadores mais qualificados, na agricultura ou outros sectores. Mas para que os pobres rurais possam
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“Até recentemente, muitos dos programas
financiados pelos doadores estavam
completamente fora de registo, pelo que o governo
não sabia realmente, no caso da saúde, por
exemplo, qual a totalidade dos gastos no sector
beneficiar, será necessário dar continuidade aos investi-mentos na educação e no desenvolvimento de habilidades, nas zonas rurais.
Construir o capital humano – levando os serviços públicos até aos pobresEm meados da década de 1990, o desafio para o governo era de utilizar os recursos públicos para chegar a milhões de famílias, negligenciadas ao longo dos anos de conflito, levando-lhes serviços públicos para melhorar o seu nível de bem-estar social, construir o capital humano e gerar rendimentos. A estratégia foi atribuir uma larga fatia do orçamento (incluindo os fundos dos doadores) prestação de serviços públicos. O objectivo era aumentar a quanti-dade dos serviços, em grande medida para construir infra-estruturas. Verificando-se a escassez de qualquer tipo de serviços em muitas áreas deste vasto país, esta política fazia sentido. Uma elevada percentagem dos investimen-tos foram transferidos de Maputo para as zonas rurais, para a construção de infra-estruturas (escolas, estradas e furos de água), para equipamentos e materiais e para o pagamento de salários. Dada a reduzida capacidade do governo central, nessa altura, este é um feito a destacar.
Em termos quantitativos, o esforço resultou em sucesso. Os indicadores de acesso e resultados subiram, em particular na educação. Os indicadores de saúde para 2003 registam um nível mais elevado de utilização dos serviços por parte do quintil mais pobre. Quase 60 por-cento das crianças entre 6–11 anos, no quintil mais pobre, frequentavam nesse ano a escola. Desde então, as matrí-culas têm continuado a subir. A paridade de género foi quase atingida ao nível primário, na maioria das zonas. Mas a nível pós-primário, nem as raparigas nem os pobres têm acesso à educação.
Moçambique tem, desde 2001, uma clara estratégia para a atribuição da despesa, com alvos geograficamente desagregados, para melhoramentos em acesso e resultados (articulados no PARPA). Mas o plano foi só parcialmente implementado e não estão ainda prontos os sistemas para
atribuir as verbas directamente a estes objectivos. Até recentemente, muitos dos programas financiados pelos doadores estavam completamente fora de registo, pelo que o governo não sabia realmente, no caso da saúde, por exemplo, qual a totalidade dos gastos no sector. Não existe ainda um programa sistemático para monitorar os servi-ços que chegam até aos pobres. E sem dados fiáveis sobre a incidência da despesa e os resultados, é impossível incre-mentar o valor recebido pelo dinheiro gasto. Moçambique precisa de fornecer dados claros quanto à disponibilização dos serviços, se os pobres os utilizaram, que qualidade de serviços receberam e em que medida os serviços melhora-ram o seu bem-estar.
Mas falta ainda encontrar capacidade de resposta para o grande aumento da procura. As escolas primá-rias estão superlotadas de estudantes e os rácios alunos-professor estão a subir rapidamente. Muitas famílias pobres continuam sem meios para utilizar outros servi-ços. O custo é ainda a questão determinante, em parti-cular no caso da educação secundária, porque as famílias pobres não têm, pura e simplesmente, o dinheiro para a pagar. Há também outros custos, mesmo para os ser-viços gratuitos: o tempo e o custo das deslocações. As longas distâncias até aos locais de prestação de serviços prejudicam sobretudo as raparigas e mulheres, porque têm menos tempo e porque a segurança no percurso é um problema. As raparigas das zonas rurais iniciam a escola tarde por este motivo. Nas zonas rurais do norte, por exemplo, a distância cria um círculo vicioso: as lon-gas distâncias para ir buscar água obrigam as raparigas a ficarem em casa a fazer serviços domésticos, tornando muito mais elevado, para as famílias, o custo de oportu-nidade de mandar uma filha à escola; as longas distân-cias até à escola tornam esse custo ainda mais elevado, em tempo e risco; e as distâncias e o custo levam a um menor uso das unidades de cuidados de saúde e portanto a mais problemas de saúde. Este ciclo prejudica a educa-ção e a qualificação das mulheres, reduz a produtividade e conduz à pobreza crónica.
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O resultado líquido é que as famílias com mais posses recebem uma maior fatia do orçamento do estado porque podem utilizar os serviços. Nas zonas urbanas, é mais fácil para as mulheres terem mais fácil acesso aos postos de saúde. Mas os custos de uso desses servicos têm tam-bém o seu peso. As mulheres que têm que pedir aos mari-dos dinheiro para o transporte e para a taxa da consulta médica, pura e simplesmente não vão. As propinas esco-lares cobrem apenas uma pequena parte do custo total da educação secundária, mas ainda assim são suficientemente elevadas para travar a entrada aos pobres, fazendo com que as famílias mais abastadas usufruam de uma maior percentagem das despesas totais.
Tudo indica que não tem sido dada atenção suficiente à expansão de serviços públicos que contribuem directa-mente para aumentar o rendimento dos pobres. Critérios internacionalmente aceites para atribuição de verbas aos diferentes sectores, com vista à redução da pobreza, não existem, pelo que não há uma base (benchmark) para deter-minar quanto deve ser gasto, por exemplo, em estradas. O contexto nacional é o critério prevalecente, incluindo qual a área que usa mais eficientemente as suas verbas. Mas a agricultura e o desenvolvimento rural nunca receberam mais de 5 porcento da despesa total e o investimento em estradas rurais tem também sido relegado para segundo plano. Análises realizadas em Moçambique e outros paí-ses demonstram que bons serviços de extensão aumentam a produtividade dos pequenos produtores. Alcançar e dar apoio aos pequenos produtores é de particular importância na redução da pobreza e as infra-estruturas de financia-mento público têm uma importância crucial para encorajar o sector privado a investir, apoiando o crescimento rural.
A nível nacional a política de despesa do governo está no bom caminho para alterar esta realidade – por exemplo, mais de metade das verbas para a educação são dedicadas à expansão e manutenção de escolas do ensino primário. Completar o ensino primário tem um enorme impacto sobre a riqueza do agregado familiar, tanto em termos de maiores rendimentos como numa
melhor gestão dos seus escassos recursos. Mas há ainda um grande número de raparigas que não podem comple-tar os cinco anos de escola primária e são menos ainda as que conseguem completar os sete anos necessários para seguir para o ensino secundário. Isto reflecte-se noutras áreas – nutrição, saúde e a capacidade de ganhar a vida e gerir uma família.
Aumentar a despesa pública e obter daí um maior valor Para maximizar os efeitos do investimento público nos pobres, o governo precisa de aumentar a despesa pública em infra-estrutura, equipamentos e serviços utilizados pelos mais pobres e vulneráveis, aumentar o valor rece-bido pelo dinheiro gasto no sector público através de ser-viços públicos de maior qualidade e melhores canais de distribuição, e melhorar os sistemas de fiscalização das suas despesas, avaliando a eficácia da sua aplicação aos mais pobres.
Na educação, isso traduz-se no aumento em quanti-dade e qualidade dos serviços proporcionados, com várias prioridades.
Continuar a expandir a rede escolar e reduzir os •custos da educação para diminuir as distâncias e aliviar os constrangimentos financeiros dos agregados familiares pobres. Aumentar as taxas de acesso e de passagem das raparigas deverá ser uma das grandes prioridades, em particular nas zonas rurais. Continuar a dar especial atenção à formação de •professores de modo a satisfazer a crescente pro-cura, e investir no desenvolvimento curricular para melhorar a qualidade a todos os níveis. Investir mais na educação pós-primária para que •esta acompanhe o ritmo do progresso no acesso à educação primária, tendo por alvo as áreas rurais e os grupos pobres e vulneráveis, em particular as raparigas.
Para aumentar a frequência escolar no caso das famí-lias mais pobres, poderia considerar-se a possibilidade de
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“Os investimentos em educação e informação
podem melhorar o acesso aos serviços de
saúde e os resultados obtidos e criar maior
value for money (valor pelo dinheiro investido)
do que, por exemplo, novos hospitais urbanos
transferências monetárias condicionais, após uma cuida-dosa avaliação da sua viabilidade e sustentabilidade. Seria também de considerar a expansão de programas de pro-tecção social já existentes, os quais têm efeitos indirectos sobre as crianças.
Na saúde, o enfoque deveria concentrar-se na melho-ria da cobertura e da qualidade da prestação de serviços.
Investir em novos postos e centros de saúde de •modo a chegar às areas com menor cobertura e melhorar a colocação de profissionais de saúde, incluindo pessoal bem remunerado e qualificado, para minimizar a sua escassez nos grupos e áreas rurais menos favorecidas. Desenvolver serviços de extensão/divulgação •(outreach) que levem cuidados de saúde às popula-ções através de uma rede de profissionais de saúde a nível comunitário (com base nas aldeias) tra-balhando em conjunto com os centros de saúde existentes. As actividades de divulgação junto das populações despertarão uma consciência da importância dos serviços de saúde formais. Gerir a distribuição de medicamentos e meios de •diagnóstico às unidades de saúde, em particular nas áreas rurais e zonas remotas.
Os investimentos em educação e informação podem melhorar o acesso aos serviços de saúde e os resultados obtidos e criar maior value for money (valor pelo dinheiro investido) do que, por exemplo, novos hospitais urbanos. No curto prazo, a divulgação de informações pode melho-rar as práticas dos cuidados infantis nas zonas rurais e nas áreas mais remotas.
Na extensão agrícola, a cobertura deveria ser aumen-tada e as acções bem direccionadas às necessidades dos agricultores.
Adoptar um critério holístico que integre o sis-•tema de extensão e a investigação agrícola, de modo a garantir que os materiais desenvolvidos pelos investigadores são adequados às necessi-dades dos agricultores, principalmente dos mais
pobres, e de grupos com características espe-cíficas. Isto significa tomar em linha de conta a heterogeneidade dos agricultores e as áreas a atingir.Estruturar a despesa de modo a obter uma melhor •cobertura geográfica e fazer chegar os serviços de extensão agrícola aos agricultores, para os ajudar a adoptar tecnologias que aumentem a sua produ-ção e produtividade.Promover o desenvolvimento de infra-estruturas, •instituições (apoiar associações para a redução dos custos de transacção) e comercialização, de modo a aproximar os agricultores dos mercados.Promover parcerias público-privadas, incluindo •a contratação externa para a prestação de ser-viços, para melhor atingir os objectivos e obter maiores benefícios para os pequenos produtores participantes.
No abastecimento de água, os investimentos em sis-temas sustentáveis têm valor económico – aumentam o tempo disponível para actividades produtivas e reduzem a incidência de doenças transmitidas pela água, atenuando assim os choques de saúde nas famílias e a necessidade de maiores despesas com a saúde. O acesso a água potável precisa de ser melhorado e reduzidas as lacunas regionais, e entre zonas rurais e urbanas. O investimento terá que acompanhar o crescimento populacional.
Investir em sistemas de abastecimento de água •bem distribuídos no espaço de modo a diminuir a distância entre as fontes disponíveis de água, o que poderá vir a reduzir o número de desistências escolares e aumentar o número dos que comple-tam a escolaridade, em particular as raparigas. Fazer a manutenção dos sistemas de abasteci-•mento de água existentes, particularmente nas áreas urbanas, através do princípio de recupera-ção de custo, eventualmente por meio de taxas de utilização. As verbas devem ser usadas na manu-tenção e melhoria do sistema.
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“Em Moçambique, uma estratégia direccionada
para o futuro tem que atribuir igual peso à
concessão de autonomia e poder às comunidades
e às regiões, enquanto agentes de mudança
Fornecer assistência técnica a todos os níveis – •desde os sistemas de água canalizada nas áreas urbanas, às fontes públicas e poços privados nas áreas rurais e urbanas – de modo a garantir que os sistemas existentes funcionam em boas condi-ções e são bem mantidos.
Monitorar e avaliar as despesas do governo No passado, a fragilidade da monitoria e da avaliação têm permitido a continuidade de práticas deficientes – com grandes custos humanos e financeiros. Sem dados, é impossível saber qual será o custo das estratégias e pro-gramas planeados. A monitoria da despesa do governo e a avaliação da eficácia da sua atribuição em benefício dos pobres, requerem sistemas de monitoria que inter-liguem a despesa aos resultados e aos objectivos. A ava-liação dos fluxos de recursos, através de uma série de Inquéritos de Acompanhamento da Despesa Pública permitirá identificar as falhas e aumentar a compreen-são da eficácia da cabimentação aos sectores. Inquéri-tos às famílias – regulares e bem estudados – podem monitorizar as tendências da pobreza e os seus factores determinantes. Podem também dar informações neces-sárias para criar estratégias de sector subsidiadas que produzam resultados. O timing desses inquéritos deve estar em linha com as necessidades de produzir indica-dores para a Estratégia de Redução da Pobreza e outras estratégias nacionais.
Melhorar a governação e a responsabilização – aproximando o estado dos seus cidadãos pobresO historial de Moçambique em matéria de governação e responsabilização é misto. O legado do colonialismo, décadas de conflito prolongado e um governo centrali-zado, prejudicaram as relações estado-sociedade, a con-fiança e a responsabilização num sentido descendente. O sistema de checks and balances (equilíbrio dos pode-res) desenvolvido no período pós-guerra, nem sempre
conseguiu salvaguardar as necessidades e interesses dos cidadãos, particularmente dos pobres, criando ressenti-mento, frustração, marginalização e exclusão da esfera pública. As eleições multipartidárias de 1994 tinham a intenção de apoiar o pluralismo mas o sistema de “ven-cedor ganha tudo” resultou num parlamento fraco e no domínio de um partido único sobre os três ramos do governo. O judiciário – que pouco se faz sentir na vida dos pobres – é alvo de constantes alegações de corrupção. Os orgãos de comunicação e as organizações da sociedade civil têm mecanismos de responsabilização social muito limitados.
Sustentar a redução da pobreza e aumentar a inclu-são, requer instituições sociais, económicas e públicas que dêem resposta às necessidades dos pobres. A estratégia de redução da pobreza do governo coloca a governação bem no centro do debate sobre a pobreza em Moçambique. Um dos três pilares da estratégia de redução da pobreza, o PARPA II, põe o enfoque na governação, incluindo polí-ticas e programas para lutar contra a corrupção, conso-lidar o estado de direito, melhorar a protecção contra o crime, intensificar a responsabilização do estado e apoiar a iniciativa comunitária e individual. Três das principais reformas são: um novo enquadramento legal para a des-centralização, melhorar a implementação da Lei da Terra de 1997 e da Lei da Família de 2005. Esta estratégia apoia também medidas para implementar outras leis que melho-rem o sistema da justiça a nível local. Todas estas medidas são caracterizadas pela tentativa de aproximar o estado da vida real dos pobres de Moçambique.
Em Moçambique, uma estratégia direccionada para o futuro tem que atribuir igual peso à concessão de autono-mia e poder às comunidades e às regiões, enquanto agen-tes de mudança, e a melhor forma seria:
Fazer com que a descentralização favoreça os •pobres – atribuindo um poder real às comuni-dades locais, de modo a que elas possam ter voz para pedir melhor resposta na prestação de ser-viços públicos, influenciar os mecanismos dessa
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“As deficiências em capacidade – tanto
no seio do estado como da sociedade
civil a nível local – ameaçam minar os
potenciais benefícios da reforma
prestação e fazer com que os prestadores de servi-ços dêem contas do seu desempenho.Aumentar o acesso dos pobres à justiça – • alargando as oportunidades dos pobres para acederem às instituições e garantir que o sistema judicial esteja igualmente aberto às mudanças necessárias para que a justiça seja acessível aos pobres.Consolidar os direitos dos pobres sobre a terra • – for-malizando o direito à terra e a sua titularização, estimulando a consciência dos cidadãos quanto ao direito à terra e o processo de consultas relati-vamente a terras comunitárias.
Fazer com que a descentralização favoreça os pobresA descentralização e uma maior ênfase na participação de cidadãos e comunidades, fazem parte da estratégia do governo para melhorar a prestação de serviços. Ao levar os centros de decisão mais perto do povo e ao criar espa-ços para a participação dos cidadãos no planeamento e na implementação local, as reformas de descentralização do governo têm por objectivo melhorar a resposta dos servi-ços públicos às prioridades definidas localmente; aumen-tar a sua eficácia, qualidade e relevância; melhorar a res-ponsabilização descendente e o sistema local de checks and balances; e incrementar o impacto das políticas do governo sobre a redução da pobreza.
Para tomarem efectivamente parte na prestação de ser-viços, as pessoas precisam de oportunidades para influen-ciar a mobilização e a gestão de recursos e a prestação de serviços através de uma voz activa (mecanismos consul-tivos e de fiscalização que canalizem as preferências dos utilizadores para os gestores dos serviços e os prestado-res de serviços na linha da frente) e de escolha (as opções de escolha disponíveis entre múltiplos prestadores) para que pessoas e comunidades não sejam obrigadas a aceitar uma prestação de serviços insatisfatória. Entre os aspec-tos críticos de uma agenda para conferir poder e autono-mia, contam-se o acesso à informação, o melhoramento das capacidades e a participação directa.
Informar as comunidades do seu papel numa prestação descentralizada de serviços. Para além dos avanços legis-lativos, têm sido implementados conselhos consultivos em todos os distritos de Moçambique. O Estudo sobre Pobreza e Vulnerabilidade (EPV) aponta dados que suge-rem que a maioria dos organismos consultivos foram esta-belecidos por pressão vinda de cima, do governo – em vez de resultarem da vontade expressa pelos que estão na base – dada a sua função como parte do processo de descon-centração distrital. Na verdade, nos distritos e comuni-dades visitados (fora da província piloto de Nampula), alguns dos organismos consultivos não estavam ainda a funcionar convenientemente. Até mesmo numa província (Niassa), o fórum consultivo funcionava numa das loca-lidades estudadas (Luelele, Mandimba) mas não noutra (Lichinga).
Reforçar as capacidades do estado e locais. As deficiências em capacidade – tanto no seio do estado como da socie-dade civil a nível local – ameaçam minar os potenciais benefícios da reforma. Passar além da institucionaliza-ção legal, pode permitir que mecanismos participativos de responsabilização social funcionem bem no terreno. A par do Orçamento de Investimento de Iniciativa Local, são necessários grandes investimentos na capacidade humana, técnica, de gestão e administrativa dos gover-nos locais, para gerirem o processo do desenvolvimento distrital e os orçamentos associados, e para fomentar a capacidade de resposta e a responsabilização a jusante. As reformas da descentralização são baseadas em modos radicalmente diferentes de conduzir o governo e de for-necer serviços sociais. São necessárias novas competên-cias e atitudes para facilitar o planeamento participativo e encorajar a voz, iniciativas e compromisso dos cidadãos. Destacam-se algumas actividades prometedoras como a Rádio Moc e as emissões de rádio comunitárias trans-mitidas na zona central do país, que têm promovido o conhecimento do orçamento distrital e do processo de planeamento.
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Melhorar a representação e a participação. É discutível até que ponto podem as comunidades locais participar sig-nificativamente no ciclo de planeamento e no orçamento local. Isto não deve, no entanto, levar à conclusão de que a sociedade civil não tem capacidade para participar no pro-cesso de planeamento do desenvolvimento. O que importa é construir as capacidades dos cidadãos, das organizações da sociedade civil e até dos media, para interagirem com os governos locais e os fazerem assumir a responsabilização (caixa 2). Um elemento importante desta consolidação de capacidades, é melhorar o acesso dos cidadãos à informa-ção e aos conhecimentos necessários à responsabilização – sobre orçamentos, fornecimentos, custos de prestação de serviços e direitos dos utilizadores (incluindo, a nível mais alargado, os direitos de cidadania).
Para entrarem nos mecanismos de responsabilização social, as comunidades mais pobres poderão mesmo pre-cisar de ajuda para estimular a sua capacidade para ter aspirações – para além das competências organizacio-nais, técnicas, as bases de leitura e matemática de que os representantes comunitários terão necessidade para par-ticiparem eficazmente nestes organismos consultivos. Em resumo, a educação e a formação dos cidadãos e da socie-dade civil necessita de ser mais bem integrada no processo das reformas, de modo a elevar a qualidade da participa-ção dos cidadãos na preparação, implementação e monito-ria dos planos de desenvolvimento.
Reforçar os incentivos à participação e implementação. A participação deveria ser alargada para além da fase do
O PARPA I abriu espaço para um processo mais participativo
no desenvolvimento de instrumentos de planeamento e
prometeu estabelecer um processo permanente envolvendo
representantes dos sectores do governo, do sector privado,
confederações de sindicatos, sociedade civil em geral e
ainda as agências financiadoras (incluindo os doadores). Para
alcançar esta meta, foi formalmente instituído pelo governo
de Moçambique, em 19 de Abril de 2003, um Observatório da
Pobreza (OP), o qual teve também o apoio dos doadores.
O OP tem ajudado a alargar a participação cívica na
monitoria e avaliação das políticas públicas criadas, com
o objectivo de aumentar a responsabilização pública a
jusante, e uma maior resposta por parte de instituições e
parceiros do governo na implementação do PARPA. O OP
tem um grande potencial para agregar todas as principais
partes interessadas no planeamento, implementação e
monitoria das questões da pobreza. Mas continua a ser um
fórum puramente consultivo, que não está articulado com
quaisquer órgãos de soberania relevantes (Parlamento) nem
com o processo real de planeamento e orçamentação do
estado. E é marginalizado por outros sistemas de monitoria
e avaliação, em particular pelos mecanismos conjuntos de
análise sobre os quais se concentra a atenção do governo.
Existem oportunidades para dar continuidade aos
sucessos do OP e ao processo de descentralização e, em
particular, ligar os OPs, a nível nacional e de província, ao
planeamento ascendente e à monitoria dos conselhos e
fóruns consultivos a níveis distritais e mais locais. Dadas
as muitas complexidades, incluindo a baixa capacidade
da sociedade civil e dos cidadãos nos escalões mais
baixos do estado, serão necessários mais recursos e
investimentos para desenvolver um sistema de monitoria
eficaz e participativo em Moçambique.
Numa perspectiva de responsabilização pública, é
necessária uma muito maior clareza quanto aos resultados
esperados – as recomendações dos OPs serem usadas
no ciclo de planeamento e programação do governo. No
presente, não existe um mecanismo sistemático de retorno
de informação entre o governo e os OPs. Lacuna evidente
na estrutura dos OPs é a falta de representação alargada,
para além de uma pequena e geralmente urbana elite da
classe média. A nível de província, é mais preocupante
ainda o papel dos OPs e a sua articulação com as
estratégias, planos e orçamentos locais. O trabalho dos
conselhos consultivos deveria ser integrado na missão de
monitoria dos OPs provinciais.
Caixa 2 Melhorar a participação no planeamento e monitoria dos programas do governo
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planeamento e orçamentação distritais, de modo a garan-tir uma maior conformidade e responsabilização a jusante. Ao limitar a participação dos cidadãos à fase de planea-mento distrital, enfraquecem-se os incentivos à partici-pação e a capacidade para responsabilizar os governos a nível de distrito, província e nacional. Os incentivos para participar no processo de planeamento distrital são pre-judicados pela lentidão da descentralização fiscal para os distritos. Mais preocupante ainda, é que existem poucos mecanismos de incentivo à disposição dos conselhos con-sultivos – e em termos gerais dos cidadãos – para respon-sabilizarem os governos distritais pelas decisões, planos e investimentos locais. Nem mesmo o imperfeito meca-nismo de responsabilizar os governantes distritais atra-vés das urnas está ao alcance dos cidadãos rurais. Deste modo, embora os conselhos consultivos tenham talvez solucionado parte do deficit democrático a nível distrital, no longo prazo não devem ser encarados como substitutos de um governo local democrático.
Aprender com ideias-piloto. A par da participação comu-nitária no planeamento, há necessidade de instituciona-lizar uma maior presença cívica na monitoria e avaliação dos planos e implementação a nível distrital. A experiên-cia internacional sugere diversas estratégias para reforçar a monitoria e a avaliação participativas da prestação de serviços públicos, incluindo citizen report cards (avaliação pelos cidadãos), auditorias sociais e community score cards (avaliação pelas comunidades). Estes meios deveriam ser experimentados acompanhados – e desenvolvidos quando se mostram eficazes.
Aumentar o acesso dos pobres à justiçaMelhorar a percepção de como os pobres podem ter acesso a recursos e bens para alcançarem meios de vida mais seguros e sustentáveis, obriga a reflectir sobre os sistemas de direitos e justiça a que têm acesso. Em anos recentes, o governo instaurou uma série de reformas legislativas que começaram a mudar o panorama dos direitos, da justiça e
da autonomia e exercício de poderes pelos pobres. A mais importante é a revisão da Constituição datada de 2004. Outras reformas – como a Lei da Terra de 1997 e a Lei da Família de 2005 – têm também uma relevância directa para a vida dos pobres, regulamentando o acesso a recur-sos essenciais dentro e fora da família. A descentralização está também a mudar o panorama institucional e as polí-ticas públicas visam dar corpo a muitos destes direitos.
O sistema formal de justiça continua a ser inacessível à maioria dos pobres, havendo vários constrangimentos no acesso. Um inquérito recente sobre as percepções nacio-nais relativamente ao estado da governação e à corrup-ção sugere que os três principais obstáculos são: acesso e distância, custos e corrupção (Tabela 3). Outro factor, é uma generalizada falta de consciencialização e de conhe-cimento dos direitos pelos cidadãos.
Difundir informação sobre direitos e responsabilidades. A maioria dos homens e mulheres pobres entrevistados tinha muito pouca noção dos seus direitos e responsa-bilidades como cidadãos. Os poucos que conheciam a existência de direitos citaram o direito ao voto, a viver em liberdade, à vida, ao trabalho e à saúde, alimentação e educação. Alguns referiram responsabilidades de cida-dania – pagar impostos e trazer consigo documentos de identificação, uma responsabilidade que acarreta para os pobres uma série de problemas. A maioria das famílias pobres desconhece mesmo as recentes leis que dizem res-peito directamente aos seus meios de vida e bens, como as leis da terra e da família. A reduzida consciência dos seus direitos estende-se também aos direitos relativos a terras e heranças.
Uma melhor divulgação dos direitos e responsabilida-des dos cidadãos torna-se assim crucial. Dadas as subs-tanciais alterações ao código legal do país, introduzidas desde os princípios da década de 1990 – em particular quanto ao comércio de pequena escala, recursos naturais e assuntos familiares – é muito importante disseminar a informação sobre estas leis e as suas implicações nos
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direitos dos pobres. As novas leis são geralmente divul-gadas através de um boletim oficial. Mas a publicação esporádica e limitada do boletim tem travado uma difu-são alargada das leis e outras informações legais relevan-tes. Acresce ainda que poucas são as leis traduzidas para os idiomas locais e largamente difundidas, o que ocasiona grandes dificuldades num país onde apenas 8 porcento da população fala português, a língua oficial, como língua-mãe e só 27 porcento o fala como segunda língua.
Os custos de acesso a serviços judiciais são também um obstáculo principal. Os custos judiciais, de represen-tação legal e de transportes e alojamento para aqueles que vivem longe dos tribunais – a maioria da população – são geralmente proibitivos.
Tornar o sistema judicial equitativo. O suborno e a cor-rupção são particularmente problemáticos para o acesso dos pobres à justiça. Cerca de 35 porcento das famílias entrevistadas para o Estudo sobre Pobreza e Vulnerabi-lidade consideravam que teriam que pagar suborno para receberem serviços de justiça. A polícia aparece como a quarta mais corrupta instituição pública de Moçambique, tendo quase um quinto das famílias inquiridas declarado que têm sempre que pagar suborno à polícia em troca de um serviço. A política de trânsito aparece com a segunda
entidade mais corrupta, a seguir aos funcionários da alfândega. E ainda que a proporção de agregados fami-liares que consideram os tribunais corruptos sejam infe-rior, continua a ser significativa (11 porcento das famílias declaram que têm sempre que pagar suborno para ter apoio dos tribunais).
A representatividade e abrangência da justiça comu-nitária são outras preocupações dos pobres. Mais de 60 porcento das famílias inquiridas consideravam que os fracos e pobres não têm possibilidade de ver os seus inte-resses contemplados pelo sistema judicial e mais de 40 porcento sentiam que o sistema não é suficientemente independente do governo e é manipulado por interesses económicos – e, em resultado, geralmente injusto. A qua-lidade dos serviços surge como particularmente má. Na realidade, 42 porcento dos agregados familiares pontua-ram a qualidade dos serviços policiais como muito má ou má. O sistema judiciário só marginalmente teve melhores resultados, com 29 porcento das famílias a classificarem os seus serviços como muito maus ou maus.
Estabelecer procedimentos para interligar o sistema for-mal e o tradicional. Marginalizadas pelo sistema judici-ário formal, a maioria das famílias – particularmente em zonas rurais – dependem dos mecanismos informais e
Relevância do constrangimento Não é importante
Não é muito importante
Tem alguma importância É importante É muito importante
Custos 24,1 16,6 18,8 18,0 22,5
Subornos 26,6 16,3 27,6 13,3 16,2
Corrupção 19,1 17,6 23,7 18,1 21,4
Incompetência 23,0 17,4 25,4 15,8 18,4
Demoras/Atrasos 20,2 17,1 22,9 20,1 19,6
Complexidade 20,9 17,8 26,2 19,0 16,1
Execução 17,9 16,6 26,3 19,1 20,2
Distância 25,1 15,3 17,1 13,8 28,6
Fonte: Estudo sobre Pobreza e Vulnerabilidade.
Tabela 3 Constrangimentos no acesso das famílias à justiça
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“Em 2005, apenas 5 porcento dos agregados
familiares tinham recorrido, no ano anterior,
aos tribunais formais. Nas zonas rurais a
proporção era de apenas 3 porcento
tradicionais de resolução de conflitos. Em 2005, apenas 5 porcento dos agregados familiares tinham recorrido, no ano anterior, aos tribunais formais. Nas zonas rurais a proporção era de apenas 3 porcento. Dado que a política estatal tem uma maior presença nas zonas rurais, a pro-porção de famílias que pediram a sua ajuda no ano ante-rior foi ligeiramente mais elevada, mas ainda assim muito baixa (8 porcento a nível nacional e 4 porcento em zonas rurais).
Consequentemente, a maioria dos cidadãos continua a recorrer a tribunais da comunidade, autoridades tradicio-nais e chefes locais. Mas, apesar de estarem mais próximos das necessidades das comunidades, os tribunais comuni-tários nem sempre estão isentos dos problemas associados ao sistema formal. Na realidade, alguns dos agregados familiares entrevistados para o Estudo sobre Pobreza e Vulnerabilidade puseram em causa a probidade e integri-dade dos sistemas comunitários de justiça. Um chefe de família em Pebane, Zambézia, por exemplo, argumentou que a “ justiça” podia ser comprada – não apenas na justiça formal mas também no tribunal da comunidade.
As autoridades locais, em virtude do seu papel de líde-res eleitos, com mandatos administrativos, medeiam e resolvem muitas disputas comunitárias. Mas não é claro até que ponto estes mecanismos seguem os procedimen-tos legais estabelecidos. A Constituição de 2004 não reco-nhece explicitamente o papel das autoridades tradicionais e locais no quadro do sistema de justiça, apesar da sua importância para facilitar o acesso à justiça pela maioria dos pobres. Mas, ao confirmar o princípio do pluralismo legal, permite legislação futura que melhor integre tais mecanismos na justiça formal.
Tornar os direitos dos pobres à terra uma realidadeA Lei da Terra de 1997 e a sua regulamentação comple-mentar foram feitas para proteger os direitos dos peque-nos agricultores ao uso da terra, reconhecendo a legitimi-dade dos sistemas tradicionais – e para proporcionar aos investidores direitos a longo-prazo, mantendo no entanto
a propriedade estatal sobre todas as terras. A lei foi ino-vadora ao reconhecer os direitos de uso da terra por ocu-pação consuetudinária e de boa fé, como sendo equivalen-tes aos direitos e benefícios adquiridos por concessão do estado. A lei introduziu o pluralismo legal e a equivalência entre a justiça tradicional e a formal. Ainda que a lei enco-raje que se faça a formalização dos direitos de uso, esta não é obrigatória para que os direitos sejam legalmente reconhecidos. E ao enfatizar o direito dos indivíduos a colocar a sua terra fora da jurisdição consuetudinária e ao afirmar o primado dos princípios constitucionais, a lei procura garantir a igualdade jurídica das mulheres.
A lei dá também segurança aos investidores priva-dos, através de arrendamentos pelo estado, por prazos renováveis de 50 anos. Antes de se adquirir estas terras, no entanto, uma consulta comunitária deverá estabele-cer as condições para a entrega deste bem comunitário. Em teoria, este mecanismo de consulta formaliza a par-ticipação das gentes locais nas decisões de concessão de terras, devendo assim proteger os direitos locais, garan-tir a subsistência das pessoas e gerar novos recursos para desenvolvimento da comunidade. Como propriedade do estado, a terra não pode ser vendida ou comprada, mas os bens, privados ou comunitários presentes na terra podem ser vendidos, sendo o subjacente direito de uso e benefício simplesmente transferido para o novo proprietário.
A implementação da lei tem sido relativamente lenta, mas podem-se identificar alguns avanços. O governo – apoiado por doadores e organizações nacionais não-gover-namentais e organizações de serviços às comunidades – tem investido consideravelmente em promover um conhecimento da lei de terras. Para além de disponibili-zar o texto da lei na imprensa nacional e no boletim ofi-cial, a lei beneficiou de extensas consultas com a sociedade civil, tradução em seis línguas, e – mais importante – de uma campanha nacional para divulgar as suas mensagens básicas a nível local. As organizações não-governamen-tais e as organizações de serviços às comunidades têm também sido muito activas ao longo de todo o processo,
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educação, a maioria das famílias – em particular
as pobres e as chefiadas por mulheres –
desconhece a lei da terra e as suas implicações
esclarecendo o público sobre os direitos dos cidadãos e chamando a atenção para a lei de terras. O estimular de competências e a formação de pessoal têm sido outros aspectos importantes. O Centro de Formação Jurídica e Judiciária do Ministério da Justiça tem treinado juízes e promotores públicos, comunitários e distritais, adminis-tradores de distrito e assistentes jurídicos, para ajudar as comunidades locais.
Aumentar a consciência da lei entre os pobres. Apesar dos investimentos públicos na educação, a maioria das famílias – em particular as pobres e as chefiadas por mulheres – desconhece a lei da terra e as suas implicações. As con-clusões do EPV indicam que o pouco conhecimento que as pessoas têm dos seus direitos de cidadania se estende aos direitos à terra. Na realidade, investigações de campo usando métodos quantitativos e qualitativos indicam que quase todos os inquiridos tinham pouco ou nenhum conhecimento da lei da terra e da sua implementação. Apenas 15 porcento das famílias urbanas e 11 porcento das rurais têm alguma ideia de como obter um título de terra ao abrigo da lei vigente.
Em áreas urbanas as familias chefiadas por homens, quando comparadas aquelas chefiadas por mulheres, tem o dobro da probabilidade de ter conhecimento no que res-peita a procedimentos de obtenção de título. Mesmo em zonas rurais, os resultados registados variam consoante o género, ainda que um pouco menos. O bem-estar das famílias também pesa, sobretudo em áreas urbanas, onde 30 porcento das famílias no tercil mais rico conhecem os requisitos para obter um título, enquanto que praticamente todas as famílias do tercil mais pobre não os conhecem tais requisitos. Uma década após a entrada em vigor da lei, pou-cos agregados familiares conhecem os seus direitos específi-cos à terra de que dependem para a sua subsistência.
Desconhecendo os seus direitos, os pobres têm menos probabilidades do conhecerem e tirarem benefício do real valor económico das suas terras. As comunidades tam-bém desconhecem muitas vezes o valor das terras que
entregam a investidores – e o retorno que delas poderiam obter através de negociações cautelosas. Se os benefícios a longo- prazo destas transacções reverterem quase que exclusivamente para os investidores, o impacte na redução da pobreza será negativo.
Dar autonomia e poder às famílias pobres para registarem os seus direitos sobre a terra. O facto do registo das terras ser voluntário e haver uma baixa percepção dos direitos, reduz a procura de títulos de terra. Poucos são os agrega-dos familiares que formalizaram e registaram os seus direi-tos. Menos ainda aqueles que, entre os que afirmam ter conhecimento da lei, têm títulos das suas terras – menos de 10 porcento nas áreas urbanas e apenas 1 porcento das famílias das zonas rurais. Dados nacionais representativos apontam a que apenas 2,6 porcento das famílias rurais têm títulos da sua terra. Como a maioria dos direitos das pes-soas à terra são ainda administrados de modo consuetudi-nário e informal, eles mantêm-se em grande medida invisí-veis nos sistemas formais de registos e cadastros.
Demarcar as terras comunitárias. As iniciativas de demar-cação estão a beneficiar as comunidades locais. Para além de permitirem aos grupos comunitários negociar melhores condições com investidores privados interessados, a demar-cação veio chamar a atenção da comunidade para os direi-tos legais (e não só os direitos da terra) e fomentou uma maior participação na gestão dos recursos locais. E, ao criar uma definição mais clara das fronteiras da comunidade, melhorou a coesão social e reduziu conflitos. Outra prova evidente de progresso, são as muitas consultas comunitá-rias que antecedem os investimentos e aquisições privadas. Verificam-se consultas às comunidades na maioria dos casos de pretensões privadas sobre terras comunais – um grande progresso em relação a práticas anteriores, que mui-tas vezes resultavam em acusações de expropriações priva-das de terras comunais. O resultado é que é assim muito mais provável que os benefícios das iniciativas privadas sejam partilhados com as pessoas e comunidades locais.
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tem uma das leis da terra mais progressistas
e sensíveis à igualdade de género na África
austral. Mas as mulheres continuam a
sofrer discriminação nos direitos à terra
Evitar que seja desvirtuado o processo de consulta. Apesar das pretensões privadas a terras comunitárias serem fre-quentemente acompanhadas por consultas à comunidade, a qualidade dessas consultas não garante os direitos e os benefícios locais. No contexto da crescente procura de terra por investidores privados – especialmente em casos em que o uso da terra e os direitos aos benefícios não estão registados – o mecanismo de consulta à comunidade, esta-belecido na lei da terra, constitui um meio, potencialmente importante, de formalizar os direitos sobre a terra de um modo que inscreve muito firmemente esses direitos na agenda política. Todos os investidores privados que pro-curam terras são obrigados e efectuar consultas aos mem-bros da comunidade em questão, informá-los do uso que pretendem dar à terra e dar-lhes uma oportunidade para manifestarem quais os seus interesses nessa terra. A con-sulta tem então que estipular os termos de uma parceria entre a comunidade e o investidor, ao abrigo da qual serão então transferidos os direitos de uso e benefícios da terra.
Ainda que a obrigação de fazer a consulta à comuni-dade seja cumprida na maioria das propostas privadas, a qualidade do processo de consulta é geralmente muito deficiente, resultando quer na ocupação ilegal de terra alheia quer na ausência de verdadeiros benefícios econó-micos a um nível que permita a manutenção dos níveis de subsistência ou alivie a pobreza dos beneficiários.
A obrigatoriedade da participação comunitária colo-cou os direitos locais no topo da agenda. Mas, a menos que se tomem medidas para obviar a falta dos benefícios que se espera obter com as consultas comunitárias, essas consultas correm o risco de dar ao saque da terra por investidores privados um verniz de respeitabilidade, sob a aparência de cumprimento da lei e de salvaguarda das necessidades e dos interesses locais.
Melhorar a posição das mulheres na defesa dos seus direi-tos. Diz-se muitas vezes que Moçambique tem uma das leis da terra mais progressistas e sensíveis à igualdade de género na África austral. Mas as mulheres continuam a
sofrer discriminação nos direitos à terra, em parte por falta de informação e consciência dos seus direitos, em parte devido a continuadas práticas tradicionais e em parte por que as práticas administrativas e judiciais estão ainda longe de adoptar as normas e a dinâmica que a lei da terra pretende estimular. É raro as mulheres participa-rem activamente nas consultas – em certa medida porque lidar com o mundo exterior é considerado, na maioria das zonas rurais, como papel do homem. A marginalização das mulheres é ainda agravada pelas limitações do pro-cesso de consulta, cuja brevidade prejudica a realização da oportunidade de participação das mulheres no processo.
Melhorar a administração local da terra. O fraco, inefi-ciente e inacessível sistema de administração da terra encarregado da implementação da lei agrava estes proble-mas. O sucesso da implementação da lei da terra requer serviços cadastrais eficientes, acessíveis e fiáveis. Mas a administração das terras em Moçambique mantém-se altamente burocrática e centralizada, institucionalmente e tecnicamente fraca e com grande falta de pessoal em parti-cular nos níveis administrativos mais baixos. Além disso, os custos da delimitação e demarcação da terra são proi-bitivos. A falta de resposta dos serviços cadastrais locais – ou mesmo a sua inexistência – são, em última análise, a razão porque o sistema consuetudinário de posse da terra continua tão generalizado.
Um sistema de administração da terra mais descen-tralizado, acessível e reactivo é essencial, como o são tam-bém os esforços para despertar a consciência das comuni-dades locais e dos indivíduos para os direitos estipulados na Lei da Terra de 1997 e estimular a sua capacidade para os exercer.
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Poderá Moçambique conseguir o improvável e susten-tar a inclusão numa economia em crescimento? Conse-guirá Moçambique realizar a sua visão de consolidar paz
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e democracia, estabilidade social, segurança pública e a garantia das liberdades individuais como condições bási-cas para o crescimento económico e a redução da pobreza absoluta?
Este relatório conclui que sim. Moçambique pode aspirar a um crescimento pró-pobres promovendo a agri-cultura e o sector privado, especialmente em actividades de mão-de-obra intensiva, muitas das quais informais e de pequena dimensão. Pode construir capital humano melhorando o acesso aos serviços públicos básicos, especialmente para os pobres, e aumentando o valor do
dinheiro investido (value for money) na despesa pública. E pode melhorar a governação e a responsabilização, apro-ximando o governo dos seus cidadãos. Para alcançar estas metas, o governo terá que aumentar valor do dinheiro nos seus investimentos em serviços públicos. Terá também que direccionar serviços para os pobres rurais, motivar as comunidades pobres para identificarem as suas necessi-dades e fornecer esses serviços. E terá que instituir bons sistemas de acompanhamento, que façam a interligação entre o investimento nos programas e as metas e resulta-dos, utilizando inquéritos bem-estruturados às famílias.