construir coaliciones
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8/17/2019 Construir Coaliciones
1/33
Construir coaliciones reformistas: la politica de las compensaciones en el camino argentino
hacia la liberalizacion economicaAuthor(s): Sebastian Etchemendy and Judith FilcSource: Desarrollo Económico, Vol. 40, No. 160 (Jan. - Mar., 2001), pp. 675-706Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3456000
Accessed: 13/04/2010 18:15
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8/17/2019 Construir Coaliciones
2/33
DESARROLLO
CONOMICO,
ol.
40,
N2 160
(enero-marzo
de
2001)
675
CONSTRUIR COALICIONES REFORMISTAS:
LA
POLITICADE LAS COMPENSACIONES
EN
EL
CAMINO
ARGENTINO
HACIA LA
LIBERALIZACION
ECONOMICA*
SEBASTIAN
ETCHEMENDY
Introducci6n
Pocos
estudiosos cuestionarian
el hecho de
que,
desde
comienzos
de
los
'90,
la
Argentinaha sufridouna de las transformacionesde mercado mas amplias entre los
paises
en
desarrollo.
En
menos
de
cinco anos,
el
pais
fue
testigo
de
una
reestructuraci6n
fundamental de
la
relaci6n
Estado-sociedad.
La
capacidad
del ex
presidente
Carlos
Menem
para implementar
dichas transformaciones ha
sido
elogiada
por
las elites
locales,
las instituciones inancieras
nternacionalesy
distintosthink anks.
Por
ejemplo,
Sebastian
Edwards,
ex
Economista
Principalpara
America
Latinadel Banco
Mundial,
sitta a
la
Argentina
en
la
delanterade
los
que
61
llama
reformadores
e
la
segunda y
tercera
ola ,
en
Io
que
se refierea
la
intensidad
y
el alcance de
las reformas
de
mercado
(Edwards,
1995:
8-9).
La
publicaci6n conservadora
Economic Freedom of the
World
coloca
a
la
Argentina
muypor
encima de
reformadores econocidos
como
Chile,
Espaia
y Mexicoen su lndicede LibertadEcon6mica ,y ubica al pais en el segundo puesto
mundial
-s61o
detrds de Nueva Zelanda- en el indicede Paises
que
mAs
ncrementaron
su libertad
econ6mica
durante
a
decada
1985-1995
(Gwartney,
Lawson
y
Block,
1996:
xxi
y 79).
En este
trabajo ostengo
que
la reforma
de
mercado
en
la
Argentina,
considerada
a
menudo
como
una
transformaci6n rtodoxa impuesta
unilateralmente,
stuvo fundada
en
gran
medida en
coaliciones cimentadas en
negociaciones
mas
o
menos
formales
*
Este
trabajo
aparece simultineamente
en LatinAmerican Politics and
Society.
Se
agradece
a los editores
de
dicha
revista
la
posibilidad
de
publicar
la versi6n en
esparol
en el
presente
n~mero
de
Desarrollo Econ6mico.
Agradezco
los comentarios de David
Collier,
Ruth B.
Collier,
Barbara
Geddes,
Marcus
Kurtz,
Steven
Levitsky,
German
Lodola,
M. Victoria Murillo
y
Mariano Tommasi asi como de los evaluadores
an6nimos de
Latin
American Politics and
Society
y
Desarrollo Econdmico
a versiones
previas
de este
trabajo.
Una versi6n anterior fue
presentada
en el
Congreso
LASA
2000 en el
panel
Political
Economy
and the Latin American Research
Frontier .
Tambi6n
present6
estas ideas en una conferencia en
la
Universidad Torcuato Di
Tella,
Buenos
Aires,
en
agosto
de
1999.
Agradezco
a los
participantes
sus valiosos comentarios.
Candidato
a
Doctor,
Departamento
de
Ciencia
Politica,
Universidad de
California,
Berkeley.
[E-mail:
.]
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CONSTRUIRCOALICIONES
REFORMISTAS
677
capitalista.
Como
sostengo
mas
adelante,
esta
visi6n
no le da
la
adecuada
importancia
que
ha tenidoen
la
Argentina
a
amenaza
que
la
reformade mercado
implicaba
para
ac-
tores
econ6micos
protegidos
en
los
sectores
transables,
por
una
parte
y,
por la
otra,
al
papel del sindicalismoen iacomposici6nde lacoalici6nreformista ominanteen el pais.
La
literatura,
n
general,
concibe las
compensaciones
otorgadas
por
el
Estado en
casos exitosos de
implementaci6n
de reformasde mercado en
terminos
de
la extensi6n
de beneficios
sociales
o
de
subsidios a los
pobres,
los
desocupados
o
los
sectores
industriales
debiles
o
atrasados;
en
resumen,
a
perdedores
individuales
del
mercado.
Sin
embargo,
la
experiencia
argentina
en
algunos
sectores
industriales
y
en el
,mbito
laboral,
revela
la
importancia
de las retribuciones
dirigidas
a los
actores colectivos
poderosos
arraigados
en
el
viejo
sistema
Estado-centrico.
Entre los
potenciales
perdedores
en las reformas
de
mercado,
las
compensaciones
se
orientaron
no a
los
debiles,
sino a los
fuertes
en
los distintosentramados de
intereses.
Ademas,
muchosanalistas
de
las
politicas
de reforma n
la
Argentina
han
enfatizado
Ia manera
en
que
unos
pocos
holdings
nacionales
recibieron
ganancias
merced
al
proceso
de
privatizaci6n,
eneralmente
centrdndose
en
la
expansi6n
de
dichos
holdings
al
sector de los
servicios
piblicos.
Mi
trabajo,
en
cambio, pone
el
enfasis
en
la
capacidad
de
algunos grupos
locales
para
proteger
su
participaci6n
n
el
mercado en
su
tradicionalbase de
bienes
transables,
aun
desplazando
al
capital
internacional
dentro de su sector
especifico.
Sugiero
que,
con el
advenimientode
la desregulaci6n,
fue en su
base
hist6rica
de
transables-quiza
ms
que
en
el
proceso
de
privatizaci6n
e
bienes no
transables-
donde actores establecidos
como
Techint
o
Perez
Companc
libraron u principalbatalla.
El
trabajo
stA
organizado
de
la
siguiente
manera:en
la
primeraparte
presento
una
breve
reseria
de las
principales
perspectivas que
han
tratado a
politica
de
las reformas
econ6micas
en
America
Latina.
Pondre
el acento
particularmente
n su
concepci6n
del
papel
que
los
intereses
econ6micos
juegan
en el
proceso
de
liberalizaci6n
de mercado.
En
la
segunda
parte
analizo
el
proceso
de
liberalizaci6n
n cinco areas
de reforma
y
desregulaciOn.
En
la conclusi6n,
en
tanto,
sefialo
la
necesidad de
conceptualizar
la
liberalizaci6n
econbmica
como
un
fen6meno
multidimensional
subrayo
el
caracter
particular
de
las
compensaciones
en el caso
argentino.
El papel de los intereses funcionales y la economia politica de las
reformas de mercado
en
Am6rica
Latina
Las
perspectivas
institucionalista,
de
elecci6n
pdblica
o
neocklsica
y
clasista
La
perspectiva
institucionalista
stuvo
muy
nfluida
por
la
combinaci6n
de
politicas
neoliberales
y
liderazgo
presidencial
uerte
que
tuvo
ugar
principaimente
n
la
Argentina,
Pern
y
Mexico.
Estudios
comparativos
niciales
sobre los
condicionantes
politicos
del
ajuste,
tales
como
los de
Haggardy
Kaufman
1992;
1995)
y
Nelson
(1990),
acentuaban
enfticamente
la
idea de
la
capacidad
estatal
y las
ventajas
de
la
autonomia
para
preservarel camino de la liberalizaci6n'.Si bien la liberalizaci6necon6mica no era
1
Nelson, por
ejemplo,
afirma
que
los
gobiernos que
lanzaron reformas de Estado
pero
tuvieron menos 4xito
en
darles continuidad eran tambidn los
menos independientes
de los
grupos
de interbs
(Nelson,
1990:
342).
V6ase
tambi6n
la
Introducci6n n
Haggard y
Kaufman
(1992).
-
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678
SEBASTIAN
TCHEMENDY
tratada
siempre
formalmente
como
variable
dependiente,
las implicancias
del analisis
eran claras: muchas
veces,
en un ambiente de
profunda
crisis
econ6mica
y
de
dislocaci6n
social,
poderes
ejecutivos
reformistas e beneficiaronde
la
demanda
social
de autoridad ara pasar porencima de, e incluso desafiarabiertamente,el poder de
instituciones
epresentativas
omo
el
Congreso,
los
partidospoliticos
y
las
organizaciones
de interbs
radicionales2
El
enfoque
de
la
elecci6n
pOblica
neoclasico
descansa
principalmente
n
la
idea
de
que
la
liberalizaci6n
con6mica
es un bien
ptblico
y,
por
ello, que
la
dinamica
de
la
reforma
est.
gobernada
esencialmente
por
un
problema
de
acci6n colectiva: los
perdedores
de
la
reforma
est~n
concentrados,
mientras
que
los beneficiarios estn
dispersos.
En
consecuencia,
los
primeros
despliegan
sus
poderosos
recursos
para
bloquear
cualquier
posibilidad
de cambio
(Bates,
1992;
Krueger,
1993;
Kruegery
Bates,
1993).
El
actor
central,
desde esta
perspectiva,
es el rent
seeker.
Una
vez
que
un
pals
desarrolla
una
intervenci6n
econ6mica
estatista,
se crea
un
poderoso
conjunto
de
incentivos
para preservar
los beneficios
artificiales
,
asi,
los actores dedican
sus
recursos
ms
a
la
preservaci6n
de
la
protecci6n que
a
la producci6n3.
Si bien esta
literatura o
siempre
es clara
en
cuanto
al momentode factibilidad
de
la
reforma,
dado
este
conjunto
de interesescreados
arraigados
en el statu
quo,
la
implicancia
16gica
es
la
necesidad
de una autoridad fuerte
que pueda resolver
el problema
de
la
acci6n
colectiva4.En
terminos
generales,
este
enfoque
da
por
sentada
la
conducta
de los rent
seekers
intervencionistas
y
se concentra en los incentivos
de
los
politicos para
crear
nuevas nstituciones
superar
as
demandas
que
se
originan
n el
viejo
entramadode
intereses. La reformaparece ser factiblecuando el Estadofuerzaa los miembrosde ese
entramado
a abandonarsu conducta
de rent
seeking.
Una
presunci6n
centralde esta
perspectiva
es
que
las
nuevas
politicas
de
expansi6n
del
mercado reducen
la
discrecionalidad
del funcionario
especto
de
la
distribuci6n
e beneficios
individuales
y,
por
Io
tanto,
los funcionarios
pierden
recursos
politicos Geddes,
1995:
210)5.
Hector
Schamis
(1999),
en
cambio,
ha
Ilamado a
atenci6nsobre
la
necesidad
de
ir
mas
alla
de
la
idea
generalizada
de
que
un
gobierno
pro
reformadebe
simplemente
neutralizar los
perdedores.
Schamis
argumenta
convincentemente
que
los intereses
creados no se
oponen
necesariamente
a Ia
reforma,
a
que
la
liberalizaci6n
con6mica
2 Un trabajo ya cidsico, aunque inedito, en las ciencias sociales argentinas que se hace eco del interns
institucionalista
en
la
capacidad
del Estado es el de
Vicente
Palermo
y
Juan
Carlos
Torre
(1992):
A
a sombra de
la
hiperinflaci6n... .
La historia
que
cuentan Palermo
y
Torre es
la
de un Estado que
intenta
recuperar
autonomia
respecto
de
grupos
de interds societales.
Las crisis
hiperinflacionarias
ayudaron
a difundir un consenso
para
huir
hacia
adelante , ya
que
todos
los estratos de
la
sociedad
argentina preferian algo
nuevo -incluso el
doloroso
ajuste
econ6mico-
a su situaci6n
presente.
Acuria
y
Smith
(1994: 26)
tambi6n
apuntan
a
la
fuerza restaurada
del Estado
cuando definen a Menem como
una
soluci6n
hobbesiana
que
profundiz6
el
carcter
excluyente
del
proceso
de
reforma.
3
Asi,
la
actividad
del
grupo
es rent
seeking
en
el sentido de
que
los recursos dedicados a
obtener
la
renta no
crean en si mismos valor en
terminos
econ6micos
y constituyen
un
costo muerto
(v6ase
Krueguer,
1993:
58,
y
tambi6n
1974:
301-2).
4 El
trabajo
de
Geddes
(1994,
1995)
y
la
compilaci6n
reciente
de
Sturzenegger
y
Tommasi
(1998) constituyen
una corriente
particular
dentro
de
esta
perspectiva,
que
enfatiza mis
el
conjunto
especifico
de instituciones
politicas
que
pueden
incentivar
los
objetivos
reformistas
de los
politicos.
5
El interesante anlisis
de Kvaternik de
los
ciclos politicos
en
la
Argentina
comparte
tambi6n
rasgos
fundamentales con el
enfoque
de
la
elecci6n
pOblica para
explicar
la
liberalizaci6n econ6mica.
SegOn
el
autor,
el
gobierno
de Menem marca
el
fin
de
las
coaliciones distributivas
de sindicalistas
y
empresarios
que
han
saqueado
al
Estado
a trav6s de tarifas
y
subsidios
(Kvaternik,
1998:
454).
-
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6/33
CONSTRUIR
OALICIONES
EFORMISTAS
679
puede
generar
oportunidades
para
una
conducta
rent-seeking.
La
perspectiva
de
la
elecci6n peblica
aplicada
a las
reformas
uele
pasar por
alto
esta
posibilidad.
Desde
la
visi6n
de
Schamis,
la
reformaes
impulsada
basicamente
por
el
poder
de una elite
econ6mica concentrada e internacionalizadaque, en el caso de paises como la
Argentina,
M6xico
y
Chile,
ha
colonizado
el
Estado
e
impuesto implacablemente la
agenda
neoliberal
desde
los '706.
En
suma,
tanto
en
la
perspectiva institucionalista omo
en
la
de
elecci6n
pjblica
o
neoclasica
se
plantea
una
afinidadelectiva entre
la economla
neoliberal
y
la toma
de
decisiones unilateral7.
a
ventaja
del
enfoque
institucionalista
s
que
tratade irmas alla
de
la
eterna falta
de
teorizaci6n
del Estado
en los autores
neoclasicos.
Sin
embargo,
debido
a
su
foco
en
la
l6gica
de fa
estabilizaci6n
de
precios
y
su
enfasis
en el
aislamientodel Estado
de
la
sociedad
civil,
esta
perspectiva
rest6
importancia
al
papel
de los
grupos
de
interes
funcionalesen
la configuraci6n
inalde
las politicas
de reforma.
El
enfoque
de
la
elecci6n
pOblicapresume que
los
grupos
de
interes,
por
definici6n,
ganan
rentas sectoriales mediante
la
demanda de
politicas
intervencionistas,
y
que
la
liberalizaci6n
condmica reduce
radicalmente
a
capacidad
del
Ejecutivo
para
asignar
retribuciones
o compensaciones
sectoriales.
En
resumen,
se
plantea
una
relaci6n
contradictoria
o
de suma cero entre el
rent-seeking
y
la liberalizaci6necon6mica.
En
contraste
con los
enfoques
de
elecci6n
pOblica
institucionalista,
chamis acertadamente
propugna
poner
en
primer
piano
los
intereses societales en nuestra
teorizaci6n
en
economia
politica
advierte
que
las rentas
tambien
pueden
generarse
en
la
medida en
que
las economias devienen
ms
abiertas
(Schamis,
1999:
239).
No obstante, conceptualizar a liberalizaci6n con6mica exclusivamentecomo el
resultado
de
coaliciones distributivas
lsonianas
impulsadas
por la
clase
capitalista,
o
por
una
fracci6n de
Bsta,
tambidn
puede
resultar
problematico.
Las rentas
y
los
nichos
de mercado
para
las
empresas
protegidas
del sector
de
transables
se
ven
seriamente
amenazadas
por la
desregulaci6n
y la
liberalizaci6n
de Ia
importaci6n.
Sin
embargo,
como
sostendre
mfs
adelante,
algunos
actores
en
el
sector
de
transables
fueron
capaces
de evitar esos costos
y
pudieron
influir
n
la
tendencia de Ia reforma
para
proteger
su
participaci6n
en
el
mercado.
Ademas,
en el caso de
la
Argentina,
esta
perspectiva
no
explica
el
papel
de los sindicatos dentro de
la coalici6n
reformista
dominante,
y,
ademas,
pasa
por
alto
la
importancia
de
las
retribuciones
dirigidas
a
la
estructura indical.Enotraspalabras, osgruposde interes,particularmenteos sindicatos
y
los sectores de bienes
transables,
pueden perder
y ganar
a
la
vez.
Una nueva
generacidn
de estudios:
la
estructuraci6n
de
grupos
de
apoyo
para
el
avance
de
la
reforma
Mas
recientemente,
un
grupo
incipiente
de
investigadores
se ha centrado
en
la
capacidad
del
Ejecutivo
para
controlar os
tiempos
de
implementaci6n
y
el alcance de
6 Si bien
su
perspectiva
metodol6gica
es distinta
de
ia
de
Schamis,
los
economistas
argentinos Hugo
Nochteffy
Daniel
Aspiazu
describen
a
transformaci6ne mercadoen
Argentina
omo el resultadode
la
presi6n
sobre el Estadode los segmentosms concentradosdelcapital Aspiazuy Nochteff,1994).A.Margheretis1999)
tambi6n
onsidera
que
el
proceso
de
reforma
stuvo
guiado
esencialmente
por
un
pequefio
grupo
de
ganadores
concentrados
en
el sector
capitalista.
'
De
hecho,
ambos
enfoques
tiendena
ver
la
reforma con6mica
como un
bien
pdblico
que
desencadena
dilemas
de
acci6n
colectiva,
como es evidente
en
Haggardy
Kaufman
1995: 154-159).
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
7/33
680
SEBASTIAN
TCHEMENDY
reformas
especificas
con
el
objetivo
de
forjar oaliciones
que puedan
alcanzar
algin
grado
de
gobernabilidad
Gibson,
1997;
Gibson
y
Calvo, 1997;Corrales, 1998;
Kessler,
1998;
Murillo,
997;
Etchemendyy
Palermo,
1998;Llanos,
1998)8.
En esta
perspectiva,
el Estado logra un mayor margen de acci6n para satisfacer los intereses de algunos
sectores
que
tienen
grandes
posibilidades
de
perder
con
la
apertura
de
la economia,
tales como
la
burguesia
local
protegida,
os sindicatos
tradicionalmente
orporativistas,
el partido
oficial
en
el
Congreso
o
los
apoyos
clientelistas
en las
provincias
perifericas.
A
diferenciadel
enfoque
clasista,
estos
analisis
muestranun Estado
que
posee
algo
de
autonomia
como
agente
coordinador n el
proceso
de
transformaci6n
e
mercado9.
En
efecto,
desde esta
perspectiva,
un
Estado
activo
construye
su base
de
apoyo
para
la
reforma
otorgando
rentas
y,
habitualmente,
imitando u celo liberalizador rtodoxo-
en
algunas
areas,'
como el
gasto
piblico provincial,
desregulaciones
sectoriales
o
privatizaciones especificas,
a
la
vez
que impulsa
un
ajuste generalizado
en otros
sectores. No
obstante,
a diferencia del
enfoque
institucionalista
plicado
a
la
politica
del
ajuste
econ6mico ,
en este
grupo
de estudios los reformadoresexitosos
prestan
atenci6n
a los
grupos
de
interes
societales,
y
con
frecuencia se
involucran n
complejas
negociaciones
con
la
configuraci6n
de intereses
pre
reforma
que puede
amenazar
la
sustentabilidad
politica
de
la
totalidaddel
proceso10.
Mi
trabajo
se
engarza
en esta
perspectiva,
pero
intenta
ormular
una
evaluaci6n
sistem~tica
del
tipo
de
compensaci6n que
los
gobiernos
reformadores
pueden
otorgar
a
los sectores
que
hasta entonces habian estado
protegidos,
tanto en el caso de
los
trabajadores
como en el de
bienes transables. En este
sentido,
busca identificar os
mecanismos mediante os cuales el gobiernoelabor6 sus politicasde liberalizaci6npara
tranquilizar
su
poderosa
base de
apoyo arraigada
en el
viejo
modelo
Estado-centrico.
Sostengo
que,
en el caso
argentino,
a implementaci6n
de una
politica
combinada
de
asignaci6n
directa de
renta
y
de reformas
parciales
dirigidas
a dichos sectores es
fundamental
para
entender
la
sustentabilidad
politica
de
un
proceso que,
parad6jicamente,
es considerado a menudo como un caso
modelo
de
reforma
macroecon6mica ortodoxa.
8Naturalmente, la
necesidad de estudiar
la
liberalizaci6n econ6mica en tbrminos coalicionales
y el
foco en
la
capacidad del Estadoparaadministrarelectivamente a agenda reformista o es una novedad. Dentrode la
primera
la de
estudios,
John
Waterbury1989)
puso
el acento en el hecho de
que
el
diserloy la
conformaci6n
e
la
agenda
de
la
reforma
uede
devenir
n
una herramienta
6til
para
distribuir
l
peso
del
ajuste
entreactores
sociales
claves
y,
a trav6s
de
este
mecanismo,
vitar
a
fractura e las
coaliciones
gobernantes.
PeterEvans
1995)
sostiene
que el
6xito antode un
Estado
desarrollista
omo
de
un
Estadoembarcado n
la liberalizaci6n
con6mica se funda
no
s61o
en
una burobracia
ut6noma,
ino tambibn n
la
construcci6n e lazos
s61idos
on las
organizaciones
de
la
sociedad
civil.
9Desde
una
perspectiva
ms
general esto
es,
andlisis
que
no se centran
en
reformas
specificas),
diversos
autoresseralanel
cambio
hacia un
patr6n
de moderaci6n de
negociaci6n
con los
grupos
de
interns
despues
de
la etapa
inicialde
estabilizaci6n.
V6ase,
porejemplo,
Gerchunoff Torre
1996),
Palermo
Novaro
1996),
Tommasi
et al.
(2000) y Hagopian 1998).
10
Por
supuesto, algunos
autores
que
han
subrayado
a
habilidad
del
gobierno
menemista
para recuperar
autonomia neutralizar losgruposde inter6s, ambienhanseoialado,noobstante, as concesiones del gobierno
a los
grupos
econ6micos
nacionales.Carlos
Acuia
llama a
atenci6nsobre el uso
de
ia
politicadel garrotey
la
zanahoriacon los sindicatos
y escribe que el gobiernopermiti6 algunos grupos apropiarse,
traves
de la
privatizaci6n,
e empresas
del sector
plblico que
hanterminado iendo
monopolios
u
oligopolios.
Esto
ayud6
a
mitigara p6rdidade gananciaspor a
retracci6n
e
los contratos statales
Acuria, 994:53).
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
8/33
CONSTRUIROALICIONESEFORMISTAS
681
La liberalizaci6n el mercadoen
la
Argentina.
El Estado
y
los
grupos
de
inter6s
en cincoAreasde
reforma
La reformaadministrativa: a alianzacon el sindicatoestatal UPCN
Para
l
gobierno
e
Menem,
a
reforma
dministrativa11
ignificaba
ntes
que
nada
un
mportante
ecorte
el
empleo
en la
administraci6n
eblica
y
la
reforma
flexibiliaci6n
de
las regulaciones
aborales
ara
os
trabajadores
el Estado.En
una
segunda
fase,
el
gobierno
mplement6
a
descentralizaci6n
e los sistemas ducativo de saluddesde el
gobierno
nacionala los
gobiernos
provinciales.
res sindicatos
mportantes
e
veian
potencialmente
fectados
por
esta reforma. n
primer
ugar,
UPCN
(Uni6n
ersonalCivil
de
la
Naci6n),
l sindicato
m~s
antiguo
m~s
tradicionalmente
eronista
del
sector,
cuyos
afiliados
se concentraban en
la
administraci6n
pOblica
nacional.
En
segundo
lugar,ATE(Asociaci6nde TrabajadoreselEstado),que habiacrecido
m.s
recientemente
y cuyos
miembros
pertenecian
en su
mayoria
al sector
pOblico
provincial.
ATE fue
antimenemista
desde el comienzo
y
se
oponia
frontalmente
alas
politicas
de
ajuste.
Finalmente,
los sindicatos de
docentes,
principalmenteCTERA Confederaci6n
de
Trabajadores
de
la
Educaci6n
de
la
Repijblica
Argentina)
y
UDA
(Uni6n
de Docentes
Argentinos).
Estos
grupos
se
oponian
a
la
descentralizaci6n
por
no
acompaiarse
de
un
financiamiento
adecuado
en el nivel
provincial.
Como
describire
mas
adelante,
el
gobierno
termin6
por
construir
una alianza con
UPCN,
el
cual
pudo
proteger
en
gran
medida a sus miembros del recorte de
empleo,
e incluso
logr6
mejorar
su estructura
organizativa.
En 1990 el
gobierno
dict6
una serie de decretos
que redujo
el nOmero de
subsecretarias,
incentiv6
el
retiro voluntario
y
suspendi6
todos
los acuerdos de
negociaci6n
colectiva en
el nivel de
la administraci6n
nacional. El decreto
1750/90
profundiz6
el recorte
y
cre6
el Comit6
Ejecutivopara
la Coordinaci6n
de
la
Reforma
Administrativa
CECRA) ajo
la
supervisi6n
directa del Ministerio e Economia.
Desde
su
constitucion,
el
CECRA ue
aislado
de
la presi6n
politica
del
Congreso
e, incluso,
de
las
presiones originadas
en
otros
organismos
estatales. Como
afirm6
uno de
los
principales
funcionarios
que
integraban
el
ComitB,
este
era un verdadero
'embudo'
para
todas las
decisiones referidas a reformas
administrativas,
dramos
s61o
cinco
funcionarios
mplementando
el
programay
trabajabamos
con total reserva 12
Si bien se
le
otorg6
una autonomia
y
un
poder
considerables,
el
CECRA ue la
arena de
interacci6n
e intercambiocon otro actor
importante:
a
copula
de
UPCN.
El
decreto 1750
reconocia legalmente
la
participaci6n
de
UPCN
en el
CECRA,
mientras
que
ATE,
el
sindicato
de
oposici6n,
fue
excluido.
Como
relat6
un miembrodel
Comite,
los
representantes
de
UPCN
tuvieronuna
influencia
considerable
en el redisefo
de
la
estructura
de los
organismos
estatales,
tratando
de
proteger
a sus miembros.
Ademas
de su
participaci6n
en el
diseho del
recorte,
UPCN
obtuvootras
compensaciones.
En
primer
ugar,
el sindicato
negoci6
con los funcionarios
unanueva
ley
laboral
para
regular
la
negociaci6n
colectiva
en
la
administraci6n
nacional. La
ley
establecia
que
la
representaci6nde cada sindicato en la mesa de negociaciones seria proporcionalal
1La
descripci6n
de
la
reforma administrativa del
gobierno
menemista se basa en
Ghio
y Etchemendy (1997)
y Orlansky
1994).
Parauna visi6n
oficial,
ease
Domeniconi,
Gaudio
y
Guibert
1992).
12
V6ase la
entrevista n Ghio
y Etchemendy
1997:21).
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
9/33
682
SEBASTIAN
ETCHEMENDY
CUADRO 1
Niveles de
ocupaci6n
en
el
sector
piblico
argentino
1989-95
(Nirmero
de
empleados)
Area
Evoluc.del
empleo
del sector 1989 1990
1991 1992 1993 1994 1995
(d) (1989-95)
pijblico
Absoluto
(%)
Presidencia 18.573
19.501 17.301
17.370 20.289 19.248
19.714
+1.141
+6,1
Min.
del Interior 42.233 38.220
40.612 40.746 41.510 42.578 39.063 -3.170
-7,5
Min.
de Relaciones
1.128 1.108 1.664 1.664 1.607 1.664 1.673
+545
+48,3
Exteriores
Min.
de
Justicia 9.553
9.593 10.100 10.326 10.144 10.075 9.777
+224
+2,3
Min.
de Defensa 154.214 147.257
140.710 135.691 131.545 129.099 156.091
+1.877
+1,2
Min.
de
Economia 57.007 50.210 39.495 50.308
49.632
49.794
46.777 -10.230
-17,9
Min.
de
Trabajo
10.888
10.515
9.879
9.296 11.474 9.060 9.456 -1.432
-13,1
Min.de Salud 29.473 41.755 27.145 12.480 11.823 12.742 10.544 -18.929 -64,2
Min.
de Educaci6n 92.983 92.940 91.052 44.793 11.603 5.036 4.784
-88.129
-94,8
TotalAPN
(a)
416.052
411.099 377.958 322.674 289.727 279.341 297.879
-118.173
-28,4
Total sin Sa- 293.596
276.404 259.761 265.401 266.301 261.563 282.551
-11.045
-3,7
lud/Educaci6n
Empr.
Piblicas
(b)
236.694
41.102
-195.592
-82,6
Sector Piblico
923.619 929.443 929.443 1.238.874
+315.255
+34,1
Provincial
(c)
(a)
APN:
Administraci6n
Piblica
Nacional. Fuentes: Direcci6n Nacional de
Empleo y
Salarios
en el Sector
Piblico,
Ministerio de
Economia.
Incluye
la
Administraci6n Nacional Centralizada
y
Descentralizada
y
excluye
los Poderes Judicial
y
Legislativo.
El
total no
incluye
Jefatura de Gabinete
y
Ministerio
Piblico,
creados
por
la
Reforma
Constitucional del 1994. El
Ministerio
del
Interior
ncluye
organismos
de
seguridad
y
personal
militar
y
de Defensa.
(b)
Fundaci6n
de
Investigaciones
Para el
Desarrollo
(FIDE): Coyuntura y
Desarrollo
Ng
225,
julio
1997;
los
n0meros
no
incluyen
el sistema bancario
oficial.
(c)
Banco Mundial
1993). (d)
Laevoluci6n de
las
empresas
piblicas
presentada corresponde
al
periodo
1990-93,
y
del sector
poiblico
provincial,
1989-92.
ntmero
de
sus afiliadosen el nivel
nacional,
un
aspecto que
beneficiabadirectamente a
UPCN.
Tambien
establecia
cuotas sindicales
que
eran
tambien
obligatorias
para
los
trabajadores
no afiliados al
sindicato. En
resumen,
el nuevo
c6digo
preserv6
el
poder
institucional e
UPCN
y
bosquej6
un
modelo centralizadode
negociaci6n
colectiva
para
el sector
piblico13.
En
segundo lugar,
UPCN
recibi6 reconocimiento oficial
para
administrar
ia
obra social
para
los
trabajadores
de
todo
el
sector
pOblico nacional,
desplazando
a ATE.El hecho
de
que
el
gobiernootorgara
a
UPCN
el controlde
Uni6n
Personal ,
a
obra social
monop61ica
de los
trabajadores
estatales,
implicO
un
enorme
aumento del
poder
financierodel sindicato
menemistal4
13
V6ase
la
ley
24.185,
especialmente
los
articulos
4,
12
y
13. El nuevo
sistema
de
negociaci6n
colectiva
para
empleados
estatales se
puso
en
prctica
en 1998. El
gobierno
menemista
y
UPCN
cerraron un acuerdo acerca
del
nuevo
conjunto
de
reglas
laborales
que
gobernarian
a los
trabajadores
estatales. El Ministerio de
Trabajo
estableci6
que
UPCN
representaba
el
72,3
%
de
los
afiliados
a
algOn
sindicato
contra el
27,69
%
de
ATE,
medici6n
que
fue
cuestionada
por
ATE. El
acuerdo,
que
otorgaba
una nueva
serie
de
transferencias monetarias a
UPCN (capitulo
V
del Convenio), fue Ilevado a juicio por ATE.Para un antlisis del acuerdo colectivo firmadopor UPCN con el gobierno
menemista,
viase Orlansky y
G6mez
(2000).
14
Uno de los miembros del
CECRA
y
funcionario
pOblico
en
la
Subsecretaria
de
Coordinaci6n
T6cnica
y
Administrativadel
Ministerio
de
Economia reconoci6
que
el
intercambio
con
UPCN
en
el
Arnbito
del
Comit6
vers6,
en
gran
medida,
sobre
la
Ley
de
Negociaciones
Colectivas y la
administraci6n
de
la
obra social.
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
10/33
CONSTRUIR
COALICIONES
REFORMISTAS
683
El
cuadro 1
muestra
el
diser'o
final
y
los
efectos
de
la
reforma
administrativa n
Io
que
se
refiere
al
recorte del
empleo
pdblico.
En el
nivel de
la
administraci6n
iblica
nacional
(APN),
es
decir,
la
Presidencia
y
los ocho ministerios, e produjounrecorteconsiderable:118.173 empleados de 1989 a
1995
(28,4
%).
Sin
embargo,
puede
argumentarse
que
gran
parte
de
este
recorte
corresponde
a
la
transferencia
de los
servicios de
educaci6n
y
salud
a
la
jurisdicci6n
provincial,
que
se
implement6
principalmente
durante
1992:93.
Si
excluimos
la
descentralizacion
de los
servicios
de
salud
y
educativos,
el
grado
de
recortees
mucho
menos
impresionante,
atn
en el
periodo
de
los
decretos
de
ajuste
mencionados
mas
arriba.En
dicho
periodo
(1989-1991),
el
empleo
(excluyendo
los
ministerios
de
Salud
y
Educaci6n)
pas6
de
293.596 a
259.761,
lo
que
implica
una
reducci6n
del
11,5
% del
empleo
y,
en
total,
en el
periodo
1989-95,
la
reducci6n
del
empleo
(siempre
exceptuando
los
ministerios
mencionados)
fue
s6lo
del
3,7 %. Vale la pena seialar que s6lo esta
disminuci6n
atenuada
del
3,7
%
afect6
a
UPCN.
En
resumen,
los
datos
muestran
que
el
grueso
del
ajuste
en
el
empleo ptblico
en
la
administraci6n
acional
duranteel
gobierno
de
Menem
surge
de
la
descentralizaci6n
de los
sistemas de
salud
y
educativo
(64,2
%
y
94,8
%
de
ajuste
respectivamente)
y
de
la
privatizaci6n
e
empresas
piblicas
(82,6
%).
En
estos
casos
fueron
otros
sindicatos
(docentes
y
de
servicios
de
salud,
por
ejemplo)
y
no
UPCN
los
que
se
vieron
mas
perjudicados.
Este
hecho
puede
verse
tambien
en
la
Cltima
ila
del
cuadro:
los
niveles
de
empleo
ptblico
en
las
provincias
aumentan
con
el
ajuste15.
Mas
aun,
en el
caso
de
las
Ilamadas
areas
politicas
del
gobierno (es decir,
sectores
no
tecnicos
como
la
Presidencia
y
el
Ministerio el
Interior),
l
nivel
de
empleo
permaneci6mas o menos estable o inclusoaument616
Desregulacidn
laboral:
Concertaci6n
y
la
politica
de
las
reformas
parciales
La
desregulaci6n
laboral
estuvo
desde el
comienzo
en
la
agenda
de
un
gobierno
embarcado en
la
liberalizaci6n
del
mercado. Los
marcos
institucionales
fomentados
inicialmente
por
el
peronismo
en
la
decada
del '40
contribuyeron
dar
formaa
lo
que
seria
probablemente
el
movimiento
obrero
mAs
fuerte
de
la
regi6n.
La
estructura
corporativista
de
regulaci6n
del
mercado
laboral
combinaba
incentivos
institucionales
que
tendian a
fortalecer
la
posici6n
del
sindicalismo,
junto
a
mecanismos
que
le
conferianal Estado un controlconsiderablesobre el liderazgosindical.No obstante, el
caso
argentino
muestraun
mayor
enfasis
en los
incentivos
respecto
de los
mecanismos
de
control,
y
las
regulaciones
laborales
que
otorgaban
un
gran
poder
a
los
sindicatos
sobrevivieronal
gobiernoperonista
e,
incluso,
alas
dictaduras
que
Io
sucedieron
(Collier
y
Collier,
1979:
972).
Los
rasgos principales
de
las
regulaciones
del
mercado laboral
no
se
habian
modificado
en
decadas:
el
predominio
de los
contratos
permanentes
de
duraci6n
indefinida,
l
monopolio
ratificado
or
el
Estado)
de un
sindicato
por sector,
la
negociaci6n
colectiva
centralizadaen
la
que
s6lo
puede
participar
l
sindicato
reconocido
legalmente
por
el
Estado
y
el
control
sindical
sobre el
sistema
de
obras
sociales
mediante
la
15Vease
Gibson y
Calvo (1997)
para
una
argumento
convincente sobre
la
importancia politica
de
la ausencia
de
reforma en el
sector
piblico
provincial
en
el contexto de
las
reformas del
mercado en
la
Argentina.
16
Orlansky
considera
que
esta
expansi6n
de las
areas
politicas
de
la
administraci6n
nacional,
sectores
con
mayor probabilidad
de
generar
pr~cticas
de
clientelismo
estatal,
es un
fen6meno
de
reducci6n
estatal con
inflacidn
politica (Orlansky,
1994:
19).
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
11/33
684
SEBASTIAN
ETCHEMENDY
apropiaci6n
de las
cargas
sociales pagadas
por
las
empresas
y
los
trabajadores.
,Cual
ue el
destino
de
la reforma
laboral
durante este
gobierno
que
es
caracterizado
a
menudo como
el
modelo
de
transformacibn
adicalde
mercado?17
Puede
argumentarse
que
el
gobierno
de Menem
no
tuvo mucho
6xito
en
la
aprobaci6n
de
cambios
legislativos
que
disminuirian l
poder
econ6mico
y
politico
de
los
sindicatos,
una
base de
apoyo
tradicional
del
partido oficialista.
De
los
veinte
proyectos
de
reforma
aboral
enviados
al
Congreso
entre
1989
y
1995
sOlo
8
(el
40
%)
fueron
sancionados
como leyes,
mientras
que,
por
ejemplo,
se
aprobaron
9
de
10
proyectos
de
privatizaci6n
Etchemendyy Palermo,
1998:
564).
Asimismo,
hasta
1994,
el
gobierno
s6lo
habia
obtenido
del
Legislativo
reformas
menores.
Sus
intentos
de
reforma
aboral
mas
amplios
que
incluian
un
marco
descentralizado
para
la
negociaciOn
colectiva,
el
rechazo
de
losconvenios
colectivos
sectoriales
pre
reforma
una
importante
flexibilizaci6nde
contratos
laborales-
habian
sido
consistentemente
bloqueados por
el
PJ
y
los
representantes
sindicales
en
la Comisi6n
de
Legislaci6n
del
Trabajo
de
la
Camara
de
Diputados.
Las
reformastampoco
fueron
aprobadas
por decreto'18.
El
intento
del
Ministerio
e
Economia
de
introducira
competencia
en el
sistema de salud
tambien
fue
consistentemente
bloqueado.
Envistas
de esta
situacibn,
el
gobierno
cambi6 su
estrategia.
En
1994,
bajo
un
nuevo ministro
de
Trabajo,
Armando
Caro
Figueroa,
el
Estado
organiz6
una
amplia
concertacibn
-el
Ilamado
Pacto
de
Productividad
Equidad
Social -
con la
principal
asociaciOn
de
trabajadores, a
CGT
Confederaci6n
Generaldel
Trabajo)
la UIA
UniOn
Industrial
Argentina) para
formular
disehar
conjuntamente
los
proyectos
antes de
enviarlosal Congreso.Estaestrategiafue clave paralos principales ogrosdel gobierno
en el
campo
de
la
reforma aboral: a
Comisi6n
de
LegislaciOn
Laboral,
controlada
por
los
sindicatos,
no
bloque6 los
proyectos
y,
esta
vez,
el
Congreso
aprob6
las
reformas
disenadas
a
traves
de
la concertaci6n
corporativista
irtualmente in
modificaciones.
La CGT
acept6 la
flexibilizaci6n de
los contratos
y
la
reducci6n
de
las
indemnizaciones
en
algunas
categorias
de
trabajadores
tales
como
los
de las
PyMEs,
los
jOvenes,
as
mujeres
y
los
trabajadores
de
empresas
en
quiebra)
y
una
modificaciOn
estructuraldel
sistema
de
compensaciones
por
accidentes de
trabajo.
A
cambio, los
sindicalistas
obtuvieron
subsidios
econOmicos
para
el
sistema de
obras
sociales
sindicales.
AI mismo tiempo, la legislaciOnreferida a la negociaciOn colectiva, el
monopolio
sindical
y
el
sistema de
indemnizaciones
para
trabajadores
ocupados
no
fue
tocada19.
MAs
ain,
los
sindicatosfueron
autorizados
a
incorporarse
al
negocio
de las
17
Baso
mi evaluaci6n
de
la reforma
laboral
en los
trabajos
de
Etchemendy
y
Palermo (1998)
y
Giordano
y
Torres
(1997).
Puede
encontrarse un
relato
muy
interesante del
proceso,
basado
en
entrevistas
con
los
ministros
de
Trabajo
de
Menem,
en
Sen6n
Gonzalez
y
Bosoer
(1999).
Para
una evaluaci6n
ms
general
en
la
que
la
politica
laboral se analiza en
el
contexto
de
la
agenda
de
reforma
social,
vease
Cort6s
y
Marshall
(1999).
18 Con una
excepci6n importante: el
gobierno resolvi6
por
decreto
que,
a
partir
de
1991,
todo
aumento
salarial
deberia
negociarse
segon
los niveles
de
productividad.
De
hecho,
esta reforma
estuvo
ms
ligada
a los
objetivos
de estabilizaci6n
de
precios que
a los
intentos de
desregulaci6n
laboral.
En
todo
caso,
la
posibilidad
de
que
las
empresas
aumentaran
los
salarios
para
despu6s
trasladar ese
aumento
a
los
precios
(pr~ctica
usual en
la
Argentina
pre
reforma)
se
vio
severamente afectada
por
la
liberalizaci6n de
la importaci6n.
19 Vale la pena aclarar
que algunos
empresarios estaban
exigiendo
no
s61o la descentralizaci6n
de
las
negociaciones
colectivas,
sino
tambidn el
fin
del
monopolio
de
representaci6n
sindical
inico por
planta.
Su
objetivo
era
negociar
con un
sindicato
independiente
en
el nivel de
la
empresa
y
no
necesariamente
con
uno
que
estuviera
afiliado a
la organizaci6n
sindical
sectorial.
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
12/33
CONSTRUIR
OALICIONES
EFORMISTAS
685
aseguradoras privadas
de
accidentes
de
trabajo
creadas
por
la reforma20.
Ademas,
como
resultado de
la
presi6n
de
la
copula
sindical,
las
empresas
privadas
de salud
no
pudieron
incorporarse
al
negocio
de
las
obras
sociales.
En otras
palabras,
la
desregulaci6n de la salud se
restringio
a la competencia entre las mismas obras
sociales.
Este
mecanismo
tendiO
beneficiara
los
sindicatos
mas
poderosos
o
eficientes
que
estaban en
mejor
posici6n
para
recibir
ontribuciones
de
los
trabajadores
de
obras
sociales
m.s
pequeias
o
con
problemas
financieros.
Mi
intencion
es
evaluarno
s6lo el
grado
de
cambio
institucional
ino
tambien
el
de
flexibilizacisn
en
el
mercado
laboral.
Es
cierto
que
el
desempleo
(que
alcanz6
el
18 %
luego
de
cuatro
alos
de
reforma,
para
descender
luego
levemente)
y
la
expansi6n
del
trabajo
en
negro implican
una
gran
flexibilizacion
del
mercado
laboral
de
hecho.
No
obstante,
mi
objetivo
aqui
es
el de
comprobar
a
capacidad
del
gobierno
para
impulsar
ladesregulaci6n
en
el
sector formaldel trabajo.Dos buenos indicadoresparaevaluarel
alcance
de esta
reforma
on
el
porcentaje
de
trabajadores
con
contratos
flexibles
y
el
nOmero
de
trabajadores
bajo
convenios
colectivos
firmadoscon
antelaci6n
al
proceso
de
reforma.
El
primer
obierno
de
Menemno tuvo
mucho
exito
en
sus
intentosde
desregulaci6n
laboral
institucional.
Hasta
1995 -6
aios
despues
de
que
fueran
inauguradas
las
politicas
liberalizadoras-los
sindicatos
lograron
evitar el
pasaje
masivo
a
contratos
temporales,
que
constituian
l
6,3
%de
ia
manode
obra
en
el
sector
formal
(sOlo
0,4
%
ms
que
en
1993).
S6lo
despues
de
la
reforma
negociada
de 1994
empez6
a
aumentar
de
manera
constante
el
porcentaje
de
la
poblaciOn
rabajadora
on
contratos
flexibles
o
temporarios,alcanzando el 12 % en 199721. Sin embargo, los contratostemporarios
aprobados
en
la
concertaci6n
de 1994 fueron
derogados
en
una nueva
reforma
aboral
que
el
gobierno
negociO
con los
sindicatos en
1998.
Tambien
para
1995 los
trabajadores
del
sector
formal
se
hallaban
cubiertos en
su
gran mayoria
por
convenios
colectivos
previos
a
la
reforma,
os
cuales
implicaban,
n
general,
unmas
alto
grado
de
regulaci6n
y
mas
prerrogativas para
los
sindicatos,
especialmente
para
la
copula
y
para
la
estructura
de
la
organizaci6n.
S61o
una
porci6n
menor
de
la
mano
de obraen el
sector
formal se
encontraba
bajo
los
nuevos
acuerdos,
los cuales
eran casi
siempre
mas
flexibles
y
menos
favorables
para
los
sindicatos22.
Los
viejos
convenios
seguian
vigentes
debido a
la
clausula
de
renovacionautomatica,
a
ultraactividad
stipulada
en Ia
ley
14.250
(dictada
duranteel
primer
gobierno
peronista),
que
el
gobierno
mene-
mista no
pudo
derogar.
Es
mas,
la
reforma
aboralde
1998
negociada
entre
el
gobierno
2
En el
sistema de
indemnizaciones
por
accidentes de
trabajo,
el
patr6n
de
intercambio con
los
sindicatos
fue
similar al de
la
privatizaci6n
del
sector
previsional
del
argo
anterior.
La
copula
sindical
apoy6
ambas
politicas
y
se
les
permiti6
participar
en
los
negocios
de
pensiones
y
seguros
creados
por
las reformas.
Sin
embargo,
la
participaci6n
ulterior
de los
sindicatos
en dichos
negocios
fue
despareja.
Sobre
la
reforma
del sistema
previsional
en
la
Argentina
y
el intercambio
con los
sindicatos,
vease
el
interesante analisis
de Alonso
(1998).
Por
supuesto,
las
compensaciones
a
los sindicatos se
dieron
paralelamente
a
la
perdida
de influencia
de
la coipula
sindical
dentro
del
PJ.
Para un
excelente
analisis
de
la
desindicalizacion
institucional del
PJ,
v6ase
Levitsky (1999).
21
Informaci6n
del Ministerio
de
Trabajo y
Seguridad Social,
Argentina.
22Segtn la Comisi6n T6cnica de Salarios y Productividad del Ministeriode Trabajo, para 1995 el 89,6 %de
la
mano
de obra
del sector
formal
estaba cubierta
por
los acuerdos
colectivos
firmados
entre
1975
y
1990.
S61o
el
10,4
% se
hatlaba
bajo
acuerdos
colectivos nuevos
y
ms
flexibles,
firmados entre
1991
y
1995.
Por
supuesto,
aun
en los
casos de
convenios colectivos
ultraactivos,
muchos
sindicatos
negociaron
acuerdos
informales,
incluso
sindicatos a
nivei
de
fabrica.
Para un
excelente
analisis
de
esta
tendencia en el
sector
sidero-metalOrgico
ver el
trabajo
de
Freytes
Rey,
1999.
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
13/33
686
SEBASTIANETCHEMENDY
y
los sindicatos
preservd
esa
clausula
y
fortalecid l
papel
de
la
cOpula
sindical en
el
patr6n
centralizado
de
negociacion
colectiva23
Capeando el temporal:
El
ajuste
industrial en
los sectores
petrolero,
del acero
y
automotriz
La reestructuracidnen
el sector
petrolero
Desde
que
fuerondescubiertas
las
primeras
reservas de
petrdleo
en
la
Argentina
a
principios
del
siglo
XX,
la
industria
petrolera
estuvo dominada
por la
empresa
estatal
YacimientosPetroliferos iscales
(YPF).
ElEstado
regulaba
os tres
principales
egmentos
en los cuales
puede
subdividirse
la
actividad
petrolera:
extracci6n,
refinaci6n
y
distribucidn24. n
este
trabajo
me
concentrare
n el
segmento
de
producci6n
o extracci6n
de crudo, un sector que fue muy protegidoantes del periodoreformista.Salvo algunas
concesiones menores de
yacimientos
petroleros
antes de
1935,
la
mayor
parte
del
capital
privado
se
integr6
al
subsector
a
traves
de contratosde extracci6n con el
Estado
que
se firmaron n distintos
periodos
desde
la
decada
del
'50,
en
particular
durante el
gobierno
de
Frondizi
1958-62)
y
las
dictaduras militaresde 1966-73
y
1976-83.
Antes
de los
'90,
los
contratistas
privados
en el nivel de
la
extracci6n no eran
dueros
del
petr61eo
ino
que
tenian
que
entregarlo
a YPF
por
un
precio fijo.
YPFrefinaba
una
parte
y
vendia
el
resto
del crudo a
companias
privadas
de
refinaci6n.
De
hecho,
la
empresa
estatal controlaba todos los
precios
del
sector: YPF
tambien
fijaba
los
precios
que
la
refineria
obraba al distribuidor de
este
al consumidor.
El gobierno de Menem
incluyo
al sector petroleroen sus planes iniciales de
desregulaci6n
y
privatizaci6n.
En
terminos
generales,
la
desregulaci6n
de
la
industria
petrolera
se desarroll6en tres
etapas:
a)
Remocian
de
la intervencikn
statal en
la
fijaci6n
de
precios,
tarifas
y niveles
de
produccidn.
El
gobierno
resolvi6
otorgar
ibertadalas
empresas
refinadoras
para
comprar
el crudo
y
los
derivados,
eliminando
el
monopolio
nacional de YPFen
la
venta
de crudo.
Tambien
elimin6
os aranceles de
importaci6n
y
exportaci6n
de
petr6leo.
Eldecreto
1212/89
establecio
la
libertad
e
precios ,
anto
para
el crudo
como
para
los
productos
del
petrdleo,
a
partir
del
1
de enero de 1991.
b) Laprivatizacidne yacimientosy elotorgamiento e nuevas dreasparaexploracidn.
El
gobierno
sigui6
tres
estrategias
principales
para
la privatizaci6n
e
yacimientos:
1)
organiz6
una
licitaci6n
nternacional
para
las Ilamadas
areas
marginales ,
es
decir,
yacimientos
de
petr61eo
e
bajaproductividad;
)
promovi6
nuevos contratos
de asociaci6n con
capitalprivadopara
la
explotaci6n
de reservas de
bajoriesgo y
alto
rendimiento,
ambien
lamadas
areas
centrales ;
3)
renegoci6
viejos
contratos
de
extracci6n
con
productoresprivados.
23
El
papel
de
la
copula
sindical en
la
negociaci6n
colectiva centralizada
y
la
persistencia
de los convenios
colectivos
pre
reforma
s61o
serian
cuestionados
por
el nuevo
gobierno
de
la
Alianza con una nueva reforma laboral
en el
airo
2000,
que
result6 en el
aumento
casi inmediato del conflicto laboral.
24
En
la jerga
de
la
industria
petrolera, la exploraci6n y producci6n (o extracci6n)
se
Ilaman
actividades
aguas
arriba
(upstream),
mientras
que
la
refinaci6n
y la
distribuci6n se denominan actividades
aguas abajo
(downstream).
En
mi analisis
del
sector,
me concentrard en el nivel de
producci6n.
Acerca de
la desregulaci6n
de
la
industria
petrolera
en
la
Argentina,
vease
Kozulj y
Bravo
(1993),
Gerchunoff
y
Coloma
(1993),
Gerchunoff
(1992)
y
Gadano
y
Sturzenegger
(1998).
Para
un analisis en el nivel institucional de formulaci6n
de
las politicas,
v6ase
Margheritis (1999)
y
Llanos
(1998).
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
14/33
CONSTRUIR
COALICIONES
REFORMISTAS
687
c)
La
privatizacion
de
algunos
activos
de
YPFy,
mas
adelante,
de
la
misma
empresa.
En
junio
de
1993, YPF,
la
empresa
argentina
mas
grande
(3.900
millones
de
d6lares
de ventas
netas en
1992),
Ia
empresa
piblica
que
simbolizaba
el
periodo
de desarrollolideradopor el Estado, pas6 a manos privadas a
traves
de una
subasta
piblica
de
acciones a
inversores
nacionales e
internacionales.
Por
primera
vez,
una
empresa
argentina
ofrecia
acciones en
Wall
Street.
No es
arriesgado
afirmar
ue
el sector
petrolero
n
laArgentina
e habia
desarrollado
en un
paradigma
de
Io
que
as
teorias
de
elecci6n
piblica
en
economia
politica
caracterizarian
omo
actividades
rent-seekingde
los
intereses
econ6micos. Desde
que
YPF
ue
fundada en
1922,
los
objetivos
del
Estado
argentino
habian sido
la
apropiaci6n
de un
recurso
considerado
estrategico
(el
autoabastecimiento
en
la
producci6n
de
petrdleo)
y la
distribuci6n
de las
ganancias
del
petr61eo
l
restode
la
sociedad a
traves
de excedentes de YPF,medianteel cobrode impuestosa laempresa y el gravamende
productos
del
petr6leo
principalmente
a
nafta)
y
de
los
productores
privados.
Cualquiera
que
hubiera sido
el
exito
inicial
en
el
cumplimiento
de
dichos
objetivos,
era
claro,
especialmente
desde
que
la
economia
argentina
comenz6 a
deslizarse
hacia
la
larga
noche de
la
recesicn
a
fines
de los
'60,
que
en
la
practica
aquellos
objetivos
de
distribuci6n
e
habian
visto
menoscabados.YPF
habia
sido
transformada
n
un
monopolio
debil,
incapaz
de
resistir
a
presi6n
de
los
productores
privados,
del
sindicato
y
del
propio
gobierno,
ya que
sus
objetivos
de
rentabitidad
e
hallaban
subordinados a
los
objetivospoliticos
de
los
funcionarios
de
la
Secretaria
de
Energia.
Por
ejemplo,
el
precio
que
YPF
pagaba
a los
contratistasen
el
segmento
aguas
arriba racon frecuencia ms altoque los precios internacionales,
las
regulaciones
de
la
Secretariatenian
como
resultado
precios
mAs
bajos
para
las
refinerias
privadas
que
los
que
YPF
pagaba
por
el
petr61eo
xtraido.En
resumen,
las
comparias
(en
su
mayoria)
nacionales
en
el
nivel
upstream
de
la
producci6n
y
las
refinerias
nternacionalesen
el
segmento
del
downstream
ran
claros
beneficiariosde
un
monopolio
debit
en
un
sector
protegido.
En
consecuencia,
la
desregulaci6n
representaba
una
amenaza
seria
para
los
productores
privados
en el
upstream.
Con
la
reestructuraci6n
eneral
del
sector,
sus
viejos
contratosde
extracci6n
podian
ponerse
en
duda. Las
refinerias
disfrutarian
e
mas
facilidades
para
comprar
crudo
en el
mercado
internacional
y,
obviamente,
una
YPF
privada
y
reconvertida
dejaria
de
comprar
crudo
a
los
productores privados
a
precios
subsidiados.
Sin
embargo, cualquier
evaluaci6n
de
la
nueva
morfologia
del
sector
deberia
empezar
con
el
analisis
de
las
estrategias gubernamentales
de
desregulaci6n
ya
mencionadas. La
privatizaci6n
de
Areas
de
bajo
rendimiento
e
realiz6
mediante
una
licitaci6n
que
los
analistas
uzgaron
onsiderablemente
bierta
y
competitiva.
No
obstante,
el
metodo
para
el
otorgamiento
de
nuevas
concesiones en las
Areas
centrales
de
alto
rendimiento
parecen
ser
menos
claras
y competitivas.
Inicialmente,
hubo
un
periodo
de
precalificaci6n
en
el cual
los
ofertantes
negociaron
sus
planes
de
inversi6n
con
la
empresa
estatal
(Gerchunoff,
1992:
348-449;
Gadano
y
Sturzenegger,
1998:
85-88).
EstoIlev6al cambio recurrentedel marconormativo, menudo como consecuencia de
la
presi6n
de los
productores
privados.
Finalmente,
en
la
reconversi6n
de
los
viejos
contratos
de
extracci6n
no
hubo
ninguna
competencia.
La
mayoria
de los
productores
privados
tenia
que
devolver
sus
Areasal
Estadodentro
de
los
aros
siguientes.
En
vistas
de esta
situaci6n,
el
gobiernopodria
haber
esperado
al
vencimiento de
los
contratos
o
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
15/33
688
SEBASTIAN
ETCHEMENDY
los
podria
haber anulado
apelando
a
poderes
legales
de
emergencia que
se
habia
arrogado
en ese
momento,
como
lo habla
hecho con
otros contratos
estatales.
Sin
embargo,
eligi6
transformaros
viejos
contratos en concesiones
segOn
las
cuales los
productoresprivadoseran
dueros
libresdel petr6leoextraidopor os 25
aros
siguientes,
con
una
opci6n
a
diez
m~s.
En
consecuencia,
el
gobierno
perdi6
la
rentadel
petrdleo:
convirti6
ontratoscon
productoresprivados
(segOn
los
cuales
debian
dar el
petrdleo
a
YPF)
en concesiones
(por las
cuales eran
duetos del
petr6leo)
sin
recibir un
solo
peso25.
Dada esta
estrategia compleja
y
diversa de
negociaci6n
de
la
privatizaci6n,
,cudl
fue
la morfologia
del
mercado de
extracci6n
despues
de
la
desregulaci6n?
El cuadro
2
compara
ambos
periodos.
La
oferta en el
nivel de
producci6n
ha sido
diversificada hasta
cierto
punto
despues
del intento
peronista
de
desregulaci6n.
A
pesar
de
ello,
quisiera
enfatizarel
poder
de los
viejos productores
nacionales
para preservar
sus
posiciones
en
la
nueva
estructura del
mercado.
Ostensiblemente,
esta
capacidad
es consecuencia de
las
CUADRO
Producci6n otal
de
petr61eo
por
empresa
(Miles
e
m3)
Antes de
la
reforma
Despubs
de
la
reforma
1987
% 1988
% 1993
% 1994 %
Nacional
YPF
15.967
64,2
17.036
65,2
13.270
38,4
16.502
42,6
Pbrez
Companc
S.A.
(a)
2.218
8,9
2.094
8,0
5.404
15,6
5.279
13,6
P.
San
Jorge
S.A.
129
0,5
124
0,5
1.290
3,7
2.251
5,8
Astra
CAPSA
456
1,8
745
2,9
1.647
4,8
2.026
5,2
Bridas
P.I.C.S.R.L.
686
2,8
804
3,1
1.717
5,0
1.659
4,3
Pluspetrol
412
1,7
444
1,7
1.084
3,1
1.096
2,8
Tecpetrol
S.A.
0
0,0
0
0,0
1.089
3,2
1.047
2,7
Extranjera
Amoco
Argentina
Oil 2.486
10,0
2.341
9,0
2.656
7,7
2.721
7,0
Cities Service S.A.
1.544
6,2
1.435
5,5
0
0,0
0
0,0
Total
AustralS.A
(b)
-
- -
-
2.249
6,5
2.325
6,0
Resto
(50
empresas.)
968
3,9
1.099
4,2
4.161
12,0
3.861
10,0
Total
24.867
100,0
26.123
100,0
34.569
100,0
38.767
100,0
(a)
Incluye
Perez
Companc
SA
y
Petrolera
erez
Companc
SA .
(b)
Producci6n
antes de
la
Reforma
ncluidaen
resto .
Fuente:
Instituto
Argentino
del
Petr6leo.
25
De
hecho,
YPF
onserv6un
pequefo
porcentaje
e
asociaci6nen
algunos
de
los contratos
onvertidos n
concesiones. El
gobierno
ambi6n
rgumentaba ue
una
anulaci6n
eneralizada
de los
mismoshubiera
originado
unacataratadejuiciosalEstado.Noobstante,elEstadoextendi6aconcesi6n
m~s
llBdelvencimiento e losviejos
contratos
in
ningLnpago por
parte
de
los
productores
stablecidos.
Analizando
61o
cuatrode
los 25
contratos,
Gadano
y
Sturzenegger
stiman
que
la
reconversi6n e
los contratosen
concesiones le
costaronal
Estado 120
millonesde
d61ares.
Para
una
comparaci6n
de
los
rendimientos e los
contratos econvertidos
on
Io
que
habrian
rendido os
viejos
contratos,
ease
el
iluminador
ndlisisde estos
autores
Gadano
y Sturzenegger,
1998:
89-98).
-
8/17/2019 Construir Coaliciones
16/33
CONSTRUIR
COALICIONES
REFORMISTAS
689
CUADRO
Producci6n
total de
petr61eo
eg6n
rigimen
legal
(Miles
e
mn3)
Antes
de
la
reforma
%)
Despues
de
la
reforma
(%)
1987
1988
1992
1994
1996
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Plan
Houston
0,0
0,0
0,1
0,0
0,1
Regimenes
Contratos1958-83
33,3
32,5
28,7
28,1
26,3
instituidosantes
de
la
reforma
Sin
reconversi6n
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Viejas
concesiones
2,3
2,2
1,7
1,2
1,2
Administraci6nYPF
64,2
65,2
40,8
42,6
43,1
Total
regimenes pre
reforma
100,0
100,0
71,4
72,0
70,8
Regimenes
AreaCentral
0,0
0,0
16,3
13,2
11,3
instituidos
Area
Marginal
0,0
0,0
4,7
4,0
4,0
despubs
de
la
Area
Provincial
0,0
0,0
0,0
0,2
0,2
reforma
Contratos
de
riesgo
0,0
0,0
5,5
3,2
2,7
Nueva
asociaci6n
0,0
0,0
2,1
7,4
10,9
Plan
argentino
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
Total
regimenes pos
reforma
0,0
0,0
28,6
28,0
29,2
Fuente:
Instituto
Argentino
del
Petr6leo.
estrategias gubernamentalesde privatizaci6n,specialmente las dos que he calificado
como
licitaciones
no
competitivas
de
areas
centrales
y
reconversi6n de
contratos en
concesiones.
Hacia
1993,
Perez
Companc,
una
empresa
nacional
y
contratista de
extracci6n
de
YPF
desde
la
dictadurade
Ongania,
habla
casi
duplicado
su
participaci6n
en
el
mercado
y desplazado
a
la
estadounidense
Amoco del
lugar
de
mayorproductor
de
petr6leo
en
la
Argentina
despues
de
YPF.
Parad6jicamente,
n
tiempos
de
internacio-
nalizaci6n
econcmica,
el
actor
que
obtenia
las
mejores
posiciones
en el
mercado en
este
subsector
fue
la
burguesla
nacional
tradicionalmente
rotegida por
el
Estado26.
Otra
forma de
analizar
el
grado
en
que
los
actores
tradicionales
protegieron
su
participaci6n
de
mercado
es
chequear
el
petr6leo
extraido
egOn
regimen
legal,
esto
es,
el tipode marconormativocontrato, oncesi6n, etcetera)bajoel cual el agente privado
extrae el
petr6leo.
Cuanto
mayor
es el
porcentaje
de
petr6leo
extraido
bajo
contratos
establecidos
(obviamente
sin
ningOn
ipo
de
competencia)
antes
del
periodo
reformista,
menos
diversificadaha
sido
la
oferta
despues
de
la
desregulaci6n,
y
menorha
sido,
por
lo
tanto,
la
amenaza
a los
productores
radicionales.
Los
regimenes
legales
instituidos
ntes de
la
reforma
ncluyen
as areas
propias
de
YPF,
os
contratos
de
extracci6n
firmados
por
el
gobierno
de
Frondizi
los
regimenes
2
Por
supuesto,
en
los
'90 la
categoria
de
capital
nacional se
torna
problem~tica.
Algunas
de
las
empresas
locales estn
ligadas
al
capital
internacional a
traves
del
financiamiento
y
de
otros
negocios.
De
hecho,
YPF
dificilmente puede definirse como nacional despu6s de la privatizaci6n internacional de sus acciones en 1993 y,
obviamente,
adnmenos
desde
que
pas6
a
estar
controlada
por
la
espariola
Repsol.
Sin
embargo,
a
pesar
de
esta
diversificaci6n,
todas
las
empresas
nacionales
que
figuran
en el
cuadro 4
corresponden
a
productores
tradicionales
de
capital originalmente local,
en
los cuales
la
empresa
nacional
conserva
por
lo
menos el 51
% de
las
acciones en
dicho
aio. En
la
segunda
parte
de
la
d~cada,
Astra,
Petrolera San
Jorge
y
Bridas
pasaron
a
estar
controladas
por
inversores
internacionales.
-
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17/33
690
SEBASTIAN
ETCHEMENDY
militaresentre 1958
y
1983
(y
que
fueron,
como
mencione
arriba,
reconvertidos en
concesiones
en los
'90),
el
Plan
Houston27,
unos
pocos
contratos
que
no
fueron
reconvertidosen
concesiones
en los
'90,
y
las
concesiones
anterioresa
1958.
Luego
de
lareforma e instituyeron na seriede nuevos regimenesde extracci6nque posibilitaron,
te6ricamente,
licitaciones
competitivas
en
la
privatizaci6n
de
areas,
y
que
reglamentan
distintos
derechos
y
obligaciones
para
los
productoresprivados.
En
terminos
generales,
el
cuadro
muestra
que
en
1996,
luego
de seis afos de
desregulaci6n,
el
70,8
% del
petr61eo
producido
en
la
Argentina
e
extraia
bajo
regim