contrataciones públicas vulnerables poder ciudadano

CONTRATACIONES PBLICASVULNERABLES

Estudio de percepcin sobre las vulnerabilidades delSistema Nacional de Contrataciones Pblicas

rea Transparencia y Anticorrupcin

Programa Contrataciones Pblicas Transparentes

La edicin de esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de la Embajada Britnica en la Argentina

Arcidiacono, PilarContrataciones pblicas vulnerables / Pilar Arcidiacono; Gastn

Rosenberg; Federico Arenoso - 1a ed. - Buenos Aires : Fundacin PoderCiudadano., 2006. 105 p. ; 22x16 cm.

ISBN 987-96060-6-X

1. Contrataciones Pblicas. I. Rosenberg, Gastn II. Arenoso, FedericoIII. Ttulo

CDD 343.012

Fecha de catalogacin: 04/04/2006

Copyright Fundacin Poder CiudadanoPiedras 547 (C1070AAK)Buenos Aires, ArgentinaTelefax: (5411) - 43314925

Hecho el depsito que prev la Ley 11.723Libro de edicin argentina

Primera edicin

CONTRATACIONES PBLICAS VULNERABLES

Estudio de percepcin sobre las vulnerabilidades del Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas

AutoresPilar ArcidiconoGastn RosenbergFederico Arenoso

Anlisis metodolgicoKarina Kalpschtrej

ColaboracinJulieta Arias

EdicinZulema Cukier

Diseo de tapa y diagramacinRicardo Luza

CorreccinIns Gugliotella

Consejo Honorario

Teresa AnchorenaVctor Garca LaredoMona MoncalvilloManuel Mora y AraujoLuis Moreno OcampoMartha Oyhanarte

Consejo de Administracin

PresidenteCarlos Facal

VicepresidenteRenato Meyer

VocalesDelia Ferreira RubioJos Ignacio Garca HamiltonMempo GiardinelliSilvina GvirtzAnglica GorodischerMartn Churba

Direccin EjecutivaAlejandra Svetaz

8rea Transparencia y Anticorrupcin

CoordinadoraPilar Arcidicono

AsistenteJulieta Arias

Responsable del programa Contrataciones Pblicas TransparentesGastn Rosenberg

Asistente del programa Contrataciones Pblicas TransparentesFederico Arenoso

Consejo Asesor del programa Contrataciones Pblicas Transparentes

Mauro BrusaJuan Ernesto CambiasoLeandro DespouyMiguel Fernndez MaderoManuel GarridoJos Mara Gonzlez EirasGustavo MaurinoGerardo OurracarietDurval PalomoNicols RaigorodskyDaniel SabsayGustavo Silva TamayoEduardo Spsito

9Redes internacionales a las que pertenece Poder Ciudadano

Transparencia Internacional (TI), nicaorganizacin no gubernamental a escalamundial dedicada a combatir la corrup-cin, congrega a la sociedad civil, el sectorprivado y los gobiernos en una vasta coali-cin global. A travs de sus captulos en el mundo y su Secretariado Inter-nacional, Transparencia Internacional aborda las diferentes facetas de la co-rrupcin, tanto en el interior de los pases como en el plano de las relacio-nes econmicas, comerciales y polticas internacionales. El propsito escomprender y enfrentar los dos rostros de la corrupcin: quien corrompe yquien permite ser corrompido. Asimismo, en el mbito nacional, los cap-tulos de Transparencia Internacional actan en procura de una mayortransparencia y la materializacin del principio de rendicin de cuentas.Con este fin, TI vigila el desempeo de algunas instituciones clave y ejercepresin para la adopcin no partidista de las reformas que sean necesarias.www.transparency.org

En 1995, se cre la Red Interamericana para la Demo-cracia (RID). Las seis organizaciones fundadoras fueronCompaeros de las Amricas (Estados Unidos); Asocia-cin Conciencia y Fundacin Poder Ciudadano (Argenti-

na); Corporacin Participa (Chile); Instituto de Investiga-cin y Autoformacin Poltica (Guatemala) y Departamento de

Ciencias Polticas de la Universidad de los Andes (Colombia).Desde entonces, la RID se transform en la red ms grande de organiza-ciones de la sociedad civil en el hemisferio, con ms de 350 miembros en24 pases que promueven la participacin ciudadana en la regin por me-dio de la cooperacin, la capacitacin y la divulgacin de informacin.www.redinter.org

10

El Acuerdo de Lima es una Red de Movi-mientos Cvicos de Amrica Latina y el Ca-ribe, constituida el 15 de septiembre del2000 en la ciudad de Lima, Per, por ungrupo de organizaciones de la sociedad civilde distintos pases de la regin, comprometi-

das con el fortalecimiento de la democracia, las cuales acordaron estableceruna alianza para promover el intercambio de experiencias, proveer un siste-ma de mutuo apoyo en aspectos polticos y tcnicos del monitoreo electoral,y desarrollar actividades y proyectos conjuntos. www.acuerdodelima.org

El Proyecto Internacional de Presupuesto(IBP) del Centro sobre Presupuesto y Prio-ridades Polticas (CBPP) asiste a organiza-ciones no gubernamentales, as como a in-vestigadores, en sus esfuerzos por analizar polticas presupuestarias y mejo-rar los procesos y las instituciones del presupuesto. El proyecto est especial-mente interesado en asistir con investigacin aplicada relevante a los debatespolticos vigentes, as como con investigacin sobre los efectos de las polti-cas presupuestarias en sectores marginados y de pobreza. La meta ltima delproyecto es hacer que los sistemas de presupuesto respondan ms eficaz-mente a las necesidades de la sociedad y, por consiguiente, sean ms trans-parentes y responsables ante el pblico. www.internationalbudget.org

La Fundacin AVINA es una red de lderes de la socie-dad civil y del sector empresario que impulsan iniciati-vas por el desarrollo sostenible en Iberoamrica. El desarrollo sostenible es una opcin viable para el me-

joramiento de la dignidad humana, a travs de la cual se satisfacen las nece-sidades del presente compatibilizndolas con las de las generaciones futuras.AVINA busca vincular a lderes de la sociedad civil y del sector privado,porque cuando trabajan juntos logran desarrollar soluciones de largo plazopara sus comunidades. www.avina.net

11

El Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CE-JA) es una entidad intergubernamental autnoma, cuyamisin es apoyar a los Estados de la regin en sus pro-cesos de reforma a la justicia. Su sede se encuentra en

Santiago de Chile y sus miembros son todos los pases integrantes activosde la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Nace en 1999, por reso-lucin de la Asamblea General de la OEA, en cumplimiento de los manda-tos que enfatizaban la necesidad de incorporar el fortalecimiento del siste-ma judicial y la administracin de justicia como tpico relevante para la go-bernabilidad y el desarrollo econmico de los pases. www.cejamericas.org

La Red Puentes es una alianza internacional integrada pororganizaciones de la sociedad civil comprometidas con laResponsabilidad Social Empresaria y apoyada por la Agen-cia de Cooperacin al Desarrollo, NOVIB y fondos pblicosde Holanda. Su propsito es contribuir al desarrollo y fortalecimiento de laRSE desde la perspectiva de la sociedad civil. Esta alianza integra a 21 orga-nizaciones de cinco pases: Argentina, Brasil, Chile, Holanda y Mxico. Enla Argentina, estuvo conformada originalmente por las fundaciones SES, ElOtro y Geos, y en 2004 se incorporaron a la Red la Fundacin de Ambientey Recursos Humanos (FARN) y Poder Ciudadano. www.redpuentes.org

Talleres Grficos ManchitaPoder Ciudadano elige trabajar junto a los Talleres Grficos Manchita que for-man parte de la Fundacin Pelota de Trapo. Desde hace ms de treinta aos,esta Fundacin desarrolla, en los partidos de Avellaneda y Florencio Varela,una serie de programas destinados a nios y jvenes en situacin de pobreza yabandono. Para Pelota de Trapo trabajar significa, adems, dimensiones comoeducacin, desarrollo cultural, alegra de vivir, autoestima como trabajador. Laimprenta es a la vez una escuela donde ensean el oficio grfico y realizan ex-celentes impresiones. Uruguay 212, Avellaneda, Provincia de Buenos AiresTel./Fax: (011) 4208-4341 4209-8956 - www.pelotadetrapo.org.ar

12

-Revista Poder Ciudadano, revista propia de

edicin mensual (de marzo a diciembre), de

1991 a 1997.

-Control de la corrupcin. Qu puede hacerse?,

Foros de Inters Ciudadano, Poder Ciudada-

no, Buenos Aires, 1991 a 1997.

-Los ciudadanos y sus representantes. Cmo

mejorar una relacin deteriorada? Foros de In-

ters Ciudadano, Poder Ciudadano, Buenos

Aires, 1993.

-Banco de Datos de polticos argentinos 2,

1995.

-Nuevas herramientas para la accin ciudada-

na en defensa de los derechos del medio am-

biente, Programa de Participacin y Fiscaliza-

cin Ciudadana, Poder Ciudadano, Buenos

Aires, 1997.

-Herramientas de accin ciudadana para la de-

fensa de los derechos de la mujer, Programa de

Participacin y Fiscalizacin Ciudadana, Po-

der Ciudadano, Buenos Aires, 1997.

-La copia y la coima: Cmo cambiar un estilo,

Editorial Troquel, Buenos Aires, 1997.

-Acciones de fiscalizacin y control ciudadano

de la gestin pblica, Red Interamericana y

del Caribe para la Democracia, Poder Ciuda-

dano, Buenos Aires, 1998.

-Aulas sin fronteras: Experiencias educativas

innovadoras que promueven la participacin y

mejoran la convivencia, Oscar Rasori et. al.,

Aique Grupo Editor, Buenos Aires, 1999.

-Banco de Datos de candidatos, Poder Ciuda-


-Da Internacional: Experiencias exitosas en el

campo del presupuesto participativo. Buenos

Aires, 2002. (Est disponible tambin una

versin digital de esta publicacin).

-Manual de organizaciones no gubernamenta-

les: Una estrategia de la sociedad civil para el

trabajo presupuestario. La experiencia de Po-

der Ciudadano 2001-2003, Poder Ciudada-

no, Buenos Aires, 2003.

-Manual sobre el monitoreo cvico del Consejo

de la Magistratura, Poder Ciudadano, Bue-

nos Aires, 2003.

-Manual de planes de accin de incidencia en

polticas pblicas, ukanchik Kawsayta Alli-

chinkapak Ruraykuna, Poder Ciudadano,

Fundacin Esquel. Partners of the Amricas,

USAID, Red Interamericana para la Demo-

cracia, Ecuador, 2003.

-Manual de periodismo social, Poder Ciudada-

no, Buenos Aires, 2003 (segunda edicin).

-ndice Latinoamericano de Transparencia

Presupuestaria. La experiencia de 10 pases,

2003: informe regional, versin en espaol,

ingls y portugus, Mxico, 2003.

-ndice Latinoamericano de Transparencia

Presupuestaria. La Experiencia de 10 pases,

2003, informe de la Argentina, Poder Ciuda-


-Quin es Quin? Banco de Datos de candida-

tos presidenciales, 1995, 1999, 2003.

-Quin es Quin? Banco de candidatos a Jefe

de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Po-


Otras publicaciones de la Biblioteca Poder Ciudadano

13

-Primer diagnstico de independencia judicial,

2003.

-CD card del Monitoreo de la cobertura de

medios, 2003.

-Procedimientos consultivos para la adquisi-

cin de textos acadmicos. Ministerio de Edu-

cacin, Ciencia y Tecnologa - Fundacin

Poder Ciudadano. Captulo Argentino de

Transparencia Internacional, en Caja de He-

rramientas para el control ciudadano de la

corrupcin, Transparencia Internacional, Po-


-Sociedad civil y presupuesto participativo, la

experiencia argentina. Foro internacional so-

bre presupuesto participativo, Fondo del

Congreso de la Repblica de Per. Lima,

2004.

-Manual de accin colectiva por la justicia.

Derecho de inters pblico, Poder Ciudadano,

Buenos Aires, 2004.

-Manual de monitoreo de medios en perodos

electorales, La Cruja Ediciones, Buenos Ai-

res, 2004.

-Periodismo social. Para que nuestra informa-

cin sea noticia. Infocvica, Poder Ciudadano,

Buenos Aires, 2004.

-Monitoreo cvico del gasto en propaganda po-

ltica. Manual para ONG, Poder Ciudadano,

Buenos Aires, 2004.

-El Congreso bajo la lupa 2004, Poder Ciuda-


-Cmo monitorear instituciones legislativas?

Propuestas para la ciudadana y las organiza-

ciones de la sociedad civil. Poder Ciudadano,

Buenos Aires, 2005. Impreso por Manchita.

-Herramientas para la participacin ciudada-

na. Poder Ciudadano, Buenos Aires, 2005.

Impreso por Manchita.

El congreso bajo la lupa 2005. Poder Ciuda-

dano, Buenos Aires, 2005. Impreso por

Manchita.

14

Agradecimientos

Quienes trabajamos en la elaboracin del presente estudio deseamos agrade-cer al Consejo Asesor del Programa Contrataciones Pblicas Transparentes,del rea Transparencia y Anticorrupcin, por su permanente colaboracin y,en especial, a Manuel Garrido por escribir el prlogo del estudio.A Karina Kalpschtrej, por su dedicacin y colaboracin desde el comienzo delproyecto.A los coordinadores de las reas temticas de Poder Ciudadano, que, juntocon el staff, la Direccin Ejecutiva y el Consejo de Administracin, nos brin-daron el apoyo para desarrollar los conceptos aqu planteados.A los especialistas entrevistados, tanto del sector pblico (reas de gestin ycontrol) como del sector privado, ya que sin su predisposicin y sus aportes,este trabajo no hubiera sido posible.A todos aquellos que hicieron posible el trabajo de Poder Ciudadano desde1989 y, particularmente, que pudiramos cumplir con el objetivo de realizarun estudio de estas caractersticas. Este estudio no slo brinda informacinsobre el estado actual de las contrataciones pblicas en nuestro pas, sino quetambin abre una posibilidad para plantear reformas que vuelvan ms trans-parentes y eficientes los procesos de compras pblicas.Finalmente, a la Embajada Britnica en la Argentina por su apoyo institucio-nal que, a travs del Global Opportunities Fund (GOF), hace posible el de-sarrollo del Programa Contrataciones Pblicas Transparentes y, concreta-mente, esta publicacin.1

1 El contenido de esta publicacin ha sido elaborado por la Fundacin Poder Ciudadano y refleja las respuestasde su investigacin de campo. Los resultados y conclusiones son responsabilidad exclusiva de los autores y no de los auspiciantes.

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NDICE DE CONTENIDOS

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Aspectos metodolgicos del mapa de riesgos sobre contrataciones pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

I. La herramienta mapa de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25II. Especificaciones metodolgicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Percepcin de la programacin segn los especialistas . . . . . . . . . . . . . . . . 33I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33II. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34III. Consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37IV. Consideraciones particulares sobre la obra pblica . . . . . . . . . . . . . 39IV.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39IV.2. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40IV.3. Consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Percepcin de la capacitacin de los funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43II. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44III. Consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46IV. Consideraciones particulares sobre la obra pblica . . . . . . . . . . . . . 48IV.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48IV.2. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48IV.3. Consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Percepcin de la discrecionalidad segn los especialistas . . . . . . . . . . . . . . 51I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51II. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54III. Consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57IV. Consideraciones particulares sobre la obra pblica . . . . . . . . . . . . . 59IV.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59IV.2. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60IV.3. Consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Percepcin del acceso a la informacin segn los especialistas . . . . . . . . . . 63

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I. Aspectos generales de bienes y servicios y obras pblicas . . . . . . . . . . 63II. Vulnerabilidades de bienes y servicios y obra pblica . . . . . . . . . . . . 64III. Consecuencias de bienes y servicios y obra pblica . . . . . . . . . . . . . 65

Percepcin de la participacin ciudadana segn los especialistas . . . . . . . . 67I. Aspectos generales de bienes y servicios y obra pblica . . . . . . . . . . . 67II. Vulnerabilidades de bienes y servicios y obra pblica . . . . . . . . . . . . 68III. Consecuencias de bienes y servicios y obra pblica . . . . . . . . . . . . . 70

Percepcin del control segn los especialistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71II. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74III. Consideraciones particulares sobre la obra pblica . . . . . . . . . . . . . 78III.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78III.2. Vulnerabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78IV. Consecuencias de bienes y servicios y obra pblica . . . . . . . . . . . . . 79

Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82ANEXO I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85Percepcin del proceso de contrataciones con financiamiento de organismosmultilaterales de crdito segn los especialistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

I. Programacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86II. Capacitacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88III. Discrecionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90IV. Acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93V. Participacin ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94VI. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

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PRLOGO

Me cabe el privilegio de prologar este trabajo realizado en el marco delprograma Contrataciones Pblicas Transparentes, del rea Transparenciay Anticorrupcin de la organizacin Poder Ciudadano, que pone la mira enlas compras y contrataciones del Estado, el principal comprador de bienes yservicios, y protagonista en la contratacin de obras de envergadura.

Adems del volumen econmico involucrado, a los fines de evaluar suaspecto central para la gobernabilidad, debe repararse en que la ineficienciase suma a los factores que permiten que se filtre la corrupcin, lo que agra-va su efecto y magnifica su percepcin.

He tenido la oportunidad de intervenir junto con destacados especialis-tas en las discusiones que han abonado la elaboracin y el progreso del pre-sente mapa de riesgos sobre contrataciones pblicas.

En ese marco pude comprobar el compromiso, la creatividad, el intersy el esfuerzo que las mujeres y los hombres de Poder Ciudadano desplega-ron para la concrecin de este relevante proyecto.

Debe elogiarse que sea una organizacin de la sociedad civil la que hayaacometido esta tarea, contribuyendo as a mejorar el conocimiento impres-cindible para el adecuado diseo de polticas pblicas.

Este mapa de riesgos permite aproximarnos a cul es el panorama ac-tual en materia de contrataciones pblicas mediante un acercamiento queatraviesa la habitual opacidad gubernamental mediante una cuidada meto-dologa que permite desentraar a partir del anlisis de las percepcionesde los protagonistas cules son los principales problemas y debilidadesexistentes.

Nos hallamos ante una excelente gua de deficiencias y aspectos vulnera-bles en materia de contrataciones pblicas. Ella contiene informacin bsi-ca que resulta esencial para el trazado y la planificacin de polticas de trans-parencia, un rea gravemente anmica en el elenco de las polticas pblicas,por factores que exceden largamente la visin cortoplacista, el desinters o laincapacidad, los que deberan ser objeto de otra investigacin.

Es un mrito del presente mapa de riesgos su afn abarcador, ya que enel transcurso de la investigacin, ante la relevancia y diversidad de fenme-

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nos contractuales, se decidi fijar la atencin tambin sobre las contratacio-nes en materia de obras pblicas y en aqullas realizadas en el marco deacuerdos con organismos multilaterales de crdito.

El trabajo y sus conclusiones derriban el mito de que la transparencia seopone a la eficiencia o la afecta. Es claro que el sistema de contrataciones p-blicas en la Repblica Argentina no es transparente, pero tampoco es eficien-te. Adems, resulta evidente que estndares de mayor transparencia contri-buiran necesariamente a un incremento en la eficacia y en la eficiencia, enla medida en que mayor circulacin de informacin tornara insostenibleslas deficiencias y contribuira a mejorar los procedimientos; su elaboracinpromovera la competencia y el control de la correcta ejecucin de las obli-gaciones pactadas, evitando tambin abusos asentados en la desviacin de lasnormas y en el ocultamiento posterior.

Los problemas detectados por su alcance y magnitud deben ser ob-jeto de un esfuerzo de anlisis y de proposicin de medidas concretas denaturaleza preventiva, ya que la intervencin correctiva, amn de la defi-ciencia de los controles tambin apuntada por los investigadores, nollega o llega tarde, sobre todo cuando los problemas afectan a innumera-bles pequeas contrataciones, que consideradas globalmente revisten granrelevancia.

En definitiva, de mediar voluntad poltica lo que constituye un presu-puesto ineludible y bsico, deberan tomarse en consideracin las conclu-siones elaboradas, proyectando soluciones y respuestas respecto de lo norma-tivo tanto en el mbito legislativo como en materia de reglamentaciones decompras, aumentando la transparencia y la eficacia mediante la correccinde las prcticas imperantes, facilitando la participacin ciudadana y el acce-so a la informacin, y optimizando los controles existentes.

Un buen piso para avanzar est dado por el artculo 9 de la Convencinde las Naciones Unidas contra la Corrupcin, que se ha detenido en diver-sos aspectos que deben considerarse en el desarrollo de medidas preventivasde la corrupcin en la contratacin pblica.

Debemos trabajar para desterrar la opacidad y sus consecuencias: que elEstado argentino pague de ms, que deba soportar indefenso la baja calidadde los bienes y servicios que contrata, que se trabe el efecto benfico de lacontratacin pblica para el desarrollo econmico.

19

Ello para que, en definitiva, deje de percibirse este segmento de la acti-vidad estatal como un nicho de corrupcin ajeno a las reglas del estado dederecho y al imperio de la ley.

La precariedad de nuestras instituciones democrticas no nos permite laindolencia o la chapuza.

Bienvenido, entonces, este ejemplar esfuerzo de Poder Ciudadano.

Manuel GarridoFiscal Nacional de Investigaciones Administrativas

20

INTRODUCCIN

La democracia representativa argentina atraviesa una intensa crisis de legiti-midad de las instituciones estatales. En muchos casos, estas instituciones re-sultan ineficientes para actuar como mediadoras del inters general y comoinstancias capaces de procesar y sistematizar demandas sociales, dejando es-pacios que en muchas ocasiones son ocupados por las corporaciones y losintereses particulares que hacen uso de los recursos pblicos y estatales.

Estos elementos implican poner en riesgo la capacidad de sostener al Esta-do, a los representantes y a la ciudadana dentro de un mismo tejido social.Su causa, aparentemente, es la ausencia de respuestas a las necesidades dequienes les delegaron el mandato. Su consecuencia, un mayor distancia-miento entre los actores que deben encontrar un modo de representacin ylas fuerzas polticas que supuestamente los deben representar.

A este escenario hay que sumarle una situacin alarmante en materia de co-rrupcin. En el ranking de pases considerados por el ndice de Percepcinde Corrupcin que anualmente elabora Transparencia Internacional, la Ar-gentina descendi del puesto 57 en 2001 al 97 en 2005 (sobre un total de159 pases). La oscilacin que muestra la Argentina en los ndices elabora-dos desde 1995 (entre 2,8 y 3,5 en un ranking donde 10 tienen los pasesms transparentes y 1 los ms corruptos) indica que el pas est estancado enun bolsn de corrupcin estructural.

Frente a esta situacin, hace ms de diecisis aos que desde Poder Ciuda-dano desarrollamos herramientas de participacin ciudadana y control de lacorrupcin. En muchos casos, su puesta en prctica, a travs de la articula-cin con un conjunto de actores de diferentes mbitos, nos ha permitido ge-nerar impacto en polticas pblicas concretas.

Uno de estos mbitos en el cual hemos logrado incidir fue el campo de lascontrataciones pblicas. Es sabido que los gobiernos de Amrica latina y elCaribe son grandes compradores de bienes y servicios. Se calcula que el gas-to de los gobiernos en la regin llega al 15% del PBI. Esto arrojara un to-

21

tal regional de unos 250.000 millones de dlares al ao. Pero adems de sergrandes compradores, los gobiernos latinoamericanos son psimos pagado-res. Se estima que los gobiernos pagan sobreprecios de hasta el 40% del va-lor del mercado.

Por estas razones, el Programa Contrataciones Pblicas Transparentes dePoder Ciudadano est destinado a generar herramientas prcticas para el mo-nitoreo cvico de contrataciones pblicas y tiene dos componentes funda-mentales. Por un lado, propiciar la realizacin de audiencias pblicas, don-de la autoridad responsable convoca a los ciudadanos, empresarios del sector,expertos y funcionarios, a fin de que expresen sus opiniones sobre las condi-ciones previstas para la contratacin. Si bien las decisiones tomadas en esteproceso no son vinculantes para la autoridad convocante, sta se comprome-te a realizar un informe en el cual se contemplan las justificaciones de las in-clusiones y omisiones de aquello abordado en la audiencia. Por otro lado, lafirma de pactos de integridad2 por los cuales el gobierno y todas las empre-sas que compiten por el contrato firman un acuerdo de control recproco pa-ra evitar el pago de sobornos entre los proveedores y el Estado.

Los siguientes son algunos de los casos en los que Poder Ciudadano ha par-ticipado a travs del Programa Contrataciones Pblicas Transparentes:

Caso Mendoza: En 1996 el gobierno de la provincia someti la licitacinde servicios informticos a una audiencia pblica, en la que se defini elcontenido del pliego a partir de la informacin y las opiniones de todoslos interesados.

Caso Lnea H: Se trat del proceso licitatorio de la construccin de la l-nea H de subterrneos, una obra que se estima demandara una inversinde 1200 millones de dlares. En el marco de ese proceso se llevaron ade-lante tres audiencias pblicas en el perodo comprendido entre octubre de1998 y abril de 1999.

2 El pacto de integridad es una herramienta propiciada por Transparencia Internacional y desarrollada porPoder Ciudadano en su carcter de captulo argentino de esta organizacin.

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Caso Morn: Durante el ao 2000 se llev a cabo un proceso licitatoriopara el servicio de recoleccin de residuos e incorporar al pliego una clu-sula de integridad como acuerdo entre el municipio y las empresas. En es-te sentido, se realiz una audiencia pblica de la que surgieron propuestasde modificaciones al pliego que generaron un ahorro de 13 millones dedlares al Municipio de Morn, respecto del contrato firmado en 1997,que era de 32 millones de dlares por cuatro aos de contrato.

Caso Morn (2): Durante el 2003 Poder Ciudadano particip como ob-servador en la audiencia pblica realizada a los fines de discutir sobre elproceso de renegociacin de la estructura de costos del contrato de reco-leccin de residuos mencionado anteriormente.

Caso Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin: En elao 2003 Poder Ciudadano particip en el proceso de adquisicin de3.315.000 de textos escolares para destinar a escuelas de todo el pas. Lasherramientas utilizadas en esta oportunidad fueron las siguientes: a) discu-siones participadas de las bases y el pliego; b) presentacin de declaracionesjuradas a fin de evitar conflictos de inters entre los actores intervinientesen el proceso de seleccin, y c) firma de un pacto de integridad.

Caso Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin (2): Enel ao 2004, Poder Ciudadano particip en el proceso de compra de alre-dedor de siete millones de libros para 2.450.000 alumnos de todo el pasde los niveles EGB 1, EGB 3 y Polimodal, y las bibliotecas de 5.900 es-cuelas. Al igual que en el proceso desarrollado con anterioridad, las herra-mientas utilizadas fueron stas: a) discusiones participadas de las bases y elpliego; b) presentacin de declaraciones juradas a fin de evitar conflictosde inters entre los actores intervinientes en el proceso de seleccin, y c)firma de un pacto de integridad.

Consideramos que a travs de este programa se benefician todos los actoresinvolucrados:- La ciudadana, porque cuenta con un espacio que le permite acceder a unainstancia de la contratacin pblica a la que antes permaneca ajena. En este

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contexto, podr realizar observaciones que, si bien no son vinculantes, obli-gan a la administracin a contestar preguntas y a justificar sus decisiones.- El sector privado, porque se genera un mercado transparente con nuevasreglas de juego que alcanzan en forma simultnea al Estado y a todos los ofe-rentes que participan en una licitacin pblica.- El sector pblico, porque se reciben ideas de todos los sectores involucra-dos para mejorar la eficiencia de la gestin administrativa y poltica, y se ga-rantiza la transparencia de la contratacin ante la opinin pblica.

Ahora bien, hacia el ao 2005, gracias al apoyo de la Embajada Britnica enla Repblica Argentina, logramos ampliar los objetivos del Programa Con-trataciones Pblicas Transparentes. Concretamente, nos propusimos su-perar la implementacin del programa en casos puntuales y generar un es-pacio entre los sectores pblico y privado que, a su vez, impulse estrategiasy medidas involucradas con la transparencia y la promocin de la legalidadinstitucional.

En esta nueva etapa del Programa Contrataciones Pblicas Transparen-tes evolucionamos hacia dos tipos de actividades: a) en el plano prctico,continuar y profundizar nuestras intervenciones en contrataciones particu-lares en el mbito nacional y provincial, y b) en el plano terico, estudiar elsistema nacional de contrataciones pblicas en todos sus aspectos.

Entre las actividades tericas planificadas en el marco del mencionado pro-yecto, se encuentra la elaboracin de un mapa de riesgos de las compras p-blicas nacionales, basado en la percepcin de los especialistas de todos lossectores involucrados. El mapa de riesgos es una herramienta que permitesondear los aspectos problemticos de un sistema a partir de la deteccin desus puntos dbiles, fallas o vulnerabilidades, as como ubicar los recursos dis-ponibles para la neutralizacin y/o desaparicin de estos nodos deficientes. Gracias al tipo de mapa de riesgos adoptado en este caso, la deteccin devulnerabilidades en el sistema nacional de compras abre la posibilidad derealizar propuestas de modificacin de los nodos deficientes a partir de lamirada de los propios actores del sistema.

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Cuando hablamos de vulnerabilidades, hablamos no slo de aquellas que afec-tan la transparencia, sino tambin de las que hacen que el sistema de comprasdel Estado no sea eficiente. El objetivo central es identificar dnde se encuen-tran las vulnerabilidades que impiden que la administracin compre bien.

En este sentido, es importante aclarar que el presente trabajo no consiste enla opinin de Poder Ciudadano sobre el sistema de las contrataciones pbli-cas, sino que es un estudio que toma en cuenta la percepcin de los especia-listas tanto del sector pblico como del privado, focalizando la atencinen aspectos generales del proceso. Adems, se encuentra acotado al mbitode la Administracin Pblica Nacional (APN), ms all de que muchos delos elementos que surgen de este trabajo puedan ser extendidos a otros nive-les de gobierno.

Adems de indagar sobre los puntos vulnerables del sistema, es nuestro inte-rs brindar elementos para transformarlos y/o eliminarlos, aspecto que desa-rrollaremos en los meses posteriores a la publicacin de este material, a travsde propuestas de polticas concretas que permitan mejorar el sistema.

En este sentido, nos proponemos crear una herramienta que permita gene-rar transparencia en la gestin pblica, rompiendo con aquel maniquesmoque le atribuye una visin dicotmica donde el espacio de la sociedad civilaparece per se como un mbito virtuoso frente a un espacio estatal inefi-ciente. Pretendemos recuperar la praxis poltica como actividad transforma-dora de lo social, donde ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil(OSC) desempeen un rol activo en la mejora de la calidad de vida a travsde su propio accionar.

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Aspectos metodolgicos del mapa de riesgos sobre contrataciones pblicas

I. La herramienta mapa de riesgos

Este proyecto se propuso desarrollar un estudio de tipo cualitativo descrip-tivo, cuyo eje principal fue la construccin de un mapa de riesgos sobre elsistema de contrataciones3 pblicas nacionales, desde el punto de vista de ac-tores estratgicos del mismo sistema.

El mapa de riesgos es una herramienta que permite sondear los aspectos pro-blemticos de un sistema a partir de la deteccin de sus puntos dbiles, fa-llas o vulnerabilidades, as como ubicar los recursos disponibles para neutra-lizar o eliminar estos nodos deficientes.

Debido al tipo de mapa de riesgo adoptado en este caso, la deteccin de vul-nerabilidades en el sistema nacional de compras abre la posibilidad de reali-zar propuestas de modificacin de los nodos deficientes a partir de la mira-da de los propios actores del sistema.

Existen diferentes tipos de mapas de riesgos, segn sea el tipo de sistema quese analice, la cualidad de los riesgos que se constituyan como problemticosy los elementos que se usen para su deteccin. En trminos generales, pue-den dividirse en los siguientes segn las dimensiones que abarquen:

Objetivos Mapas cuantitativos: Mapean riesgos mensurables objetiva ymatemticamente.

3 Los trminos compras y contrataciones tambin sern usados como sinnimos.

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Subjetivos Mapas cualitativos: Mapean percepciones y representacionesde los actores involucrados en el funcionamiento de un sistema o afecta-dos por el impacto de sus consecuencias.

El desarrollo de este mapeo oblig a la definicin de la nocin de riesgo enla forma de vulnerabilidades del sistema nacional de contrataciones pblicas.No slo se consider la ocurrencia de fenmenos dainos para la transpa-rencia y eficiencia de las contrataciones pblicas, sino tambin la vulnerabi-lidad del sistema en trminos de eficacia en una compra pblica.

II. Especificaciones metodolgicasEl desarrollo del presente mapa de riesgos se propuso como objetivo princi-pal detectar la presencia de factores de riesgo (vulnerabilidades) en el desa-rrollo de contrataciones pblicas desde la percepcin de actores estratgicosdel sistema de compras nacionales.

Para cumplimentar este objetivo se utiliz un modelo de mapa de riesgo per-ceptual, que hace foco en las representaciones de los actores estratgicos delsistema nacional de contrataciones, y sondea las ideas y percepciones que es-tos agentes tienen del sistema en el que actan y a partir de las cuales orien-tan sus acciones cotidianas.

El acceso a estas percepciones es central ya que, como en toda relacin social,para ordenar y comprender la realidad en la que se vive y acta, los sujetos par-ten de una serie de datos objetivos a los que revisten de sentido segn el signi-ficado que les otorgan. Este enfoque general muestra que objetividad y subje-tividad son una en el momento de las decisiones y fundamentaciones de la ac-cin, sin que esto signifique un error perceptual por parte de los sujetos, sinola estructura bsica del comportamiento social en general.

De las distintas posibilidades existentes, se eligi el trabajo con expertos en lamateria. Estos actores estratgicos o informantes clave del sistema nacional decontrataciones fueron elegidos considerando que sus puntos de vista permitenuna aproximacin privilegiada al sistema y su dinmica. Esta visin es impor-

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tante no slo por su formacin o posicin desde la que operan en los proce-sos de compras pblicas, sino, fundamentalmente, por la experiencia y prcti-ca que el mismo desarrollo diario de sus funciones puede aportar.

En todo mapa de riesgos es central la idea de ponderacin de las debilidadesdel sistema, es decir, la preponderancia de ciertos riesgos por sobre otros se-gn sea el caso, su nivel de impacto, sus costos y las posibilidades disponi-bles para su resolucin. En el caso de los mapas subjetivos, la ponderacinde los factores de riesgo se realiza a partir de categoras emergentes, es decir,partiendo de la importancia que a cada tema le otorgan los propios especia-listas consultados.

As, se ha pensado la presencia de factores de riesgo en funcin de vulnera-bilidades del sistema asociadas a rasgos de transparencia y eficiencia en trminosgenerales, lo que condujo a indagar sobre dimensiones como las de la exis-tencia, incidencia y deber ser respecto de estos riesgos emergentes en laforma de problemas para el desarrollo de una compra de la APN. El gradode vulnerabilidad de cada variable se refleja de la siguiente manera:

Rojo: vulnerabilidad altaNaranja: vulnerabilidad media-altaAmarillo: vulnerabilidad mediaVerde: sin vulnerabilidad

Por las consideraciones expuestas, se ha decidido no plantear un modeloprevio de contratacin transparente y eficiente ms all de la generalidad deestos trminos, esperando encontrar las definiciones que los propios actoresdan de cada una de estas nociones.

En este sentido, y como muestra el cuadro siguiente, se plante un esquemagua para el mapeo dividido en etapas lgicas y temporales de los procesosde contrataciones pblicas nacionales y variables dentro de ellos que permi-tieran seguir el decurso general de una compra en la APN segn el marco le-gal vigente.

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EETTAAPPAASS

Programacin

Elaboracin de pliegos

Seleccin de oferentes

Ejecucin del contrato

VVAARR IIAABBLLEESS

Planificacin de compras

Capacitacin de funcionarios intervinientes

Discrecionalidad de funcionarios

Acceso a la informacin pblica sobre contrataciones

Participacin ciudadana

Control del proceso y sanciones respecto de irregularidades/errores

Todos estos elementos fueron definidos por los investigadores de maneraprevia a fin de poder dar, en el transcurso del trabajo de campo, respuestasunvocas a los interrogantes que estas variables pudieran plantear a los entre-vistados (vase Glosario).

Estrategia de seleccin de los casos y estructura de la muestra

La muestra para la seleccin de casos que se aplic en el mapa de riesgos tu-vo la siguiente estructura:

II.. BBIIEENNEESS YY SSEERR VVIICCIIOOSS

Sector pblico

Sector pblico control

Sector privado

IIII.. OOBB RRAA PPBBLLIICCAA

Sector pblico

Sector pblico control

Sector privado

IIIIII.. OORRGGAANNIISSMMOOSS MMUULLTTIILLAATTEERR AALLEESS DDEE CC RRDDIITTOO

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La seleccin de casos para este estudio se realiz a partir de un muestreo inten-cional o terico de los actores estratgicos del sistema nacional de contratacio-nes pblicas. Este tipo de muestreo posibilita al investigador seleccionar a losentrevistados de acuerdo con criterios de relevancia conceptual que le facilitanrecoger informacin sensible a la temtica de la investigacin.

La adopcin de este punto de vista hizo central el trabajo en paralelo de se-leccin de casos, toma de informacin y anlisis de las categoras y propie-dades emergentes del trabajo de campo. De esta forma, se incorporaron nue-vos casos al muestreo siguiendo como criterio la saturacin terica de las ca-tegoras y propiedades en cuestin. Esta saturacin se verifica cuando las te-mticas centrales sobre las que se va a indagar ya no aportan nuevas infor-maciones a las categoras de anlisis y, de esta forma, pueden considerarsesaturadas las categoras y captadas las propiedades centrales desde el pun-to de vista de los actores.

Al inicio del mapeo, se estableci que el grupo central para el estudio serana) los funcionarios pblicos de distintos niveles con experiencia en reas de com-pras, presupuesto y control de contrataciones pblicas de bienes y servicios, y b)empresarios del sector privado vinculados a reas de contrataciones pblicas debienes y servicios por ser el sector de mayor peso corriente de operacionespblicas nacionales. Una vez obtenida una masa crtica de entrevistas, seprocedi al anlisis preliminar de la informacin. La cantidad de entrevistasrealizadas se determin por saturacin terica.

En un segundo momento, se procedi a la seleccin de casos que maximi-zaran las diferencias con el grupo de referencia. Para esto se trabaj con agen-tes tanto funcionarios pblicos como empresarios del rea de contratacio-nes de obras pblicas y compras asociadas al financiamiento por parte de or-ganismos multilaterales de crdito.

El primero de estos grupos fue incorporado, entre otros rasgos, por la dife-rencia de rgimen legal respecto de las compras de bienes y servicios, pormontos manejados y sus particulares dinmicas de ejecucin. El segundogrupo fue incorporado considerando las especificidades de la aplicacin de

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los fondos de origen internacional y, fundamentalmente, por el aumentopaulatino de su incidencia en las compras pblicas ao a ao tanto en el m-bito nacional como provincial.

De esta manera, se persigui a las categoras en grupos que se presuponandiversos en sus problemticas respecto del grupo central asociado a la com-pra de bienes y servicios pblicos. El criterio de saturacin terica se volvia aplicar para dar fin a la incorporacin de nuevos casos. Los casos de estosdos ltimos grupos, aunque con menor peso en el total muestral, brindaronla saturacin terica necesaria para los objetivos planteados originariamenteen el estudio.

Una de las peculiaridades que tiene el presente estudio es que al trabajarcon actores estratgicos debi plantearse cmo salvar las dos dificultadesprincipales en la seleccin de este tipo de informantes, que son la accesibili-dad y la disposicin temporal de estos actores, contracara necesaria de la en-vergadura de estos expertos.

El acceso a estos informantes requiere siempre contactos interpersonales alos que se pueda invocar para hacer posible la entrevista. Pasada esta dificul-tad aparece en segundo lugar el hecho de que, por sus actividades, disponende poco tiempo para el encuentro. El primero de los obstculos es taxativo:sin alguna referencia importante, es muy dificultoso incorporar a estos agen-tes en la seleccin de casos. Una vez vencida esta valla, la poca disponibili-dad de tiempo se supera con mayor facilidad. En el caso del presente estu-dio, se ha tenido un muy alto grado de respuestas positivas y gran predispo-sicin para brindar informacin.

El desarrollo del trabajo de campo abarc la realizacin de 40 (cuarenta) en-trevistas en profundidad, de las cuales el 65% correspondi al sector de bienesy servicios. Esta etapa se llev a cabo en un perodo de 4 (cuatro) meses.

Para recolectar la informacin, se desarroll una gua de pautas para el segui-miento de los temas durante la entrevista en profundidad con los especialistas.Esta gua se utiliz slo para que el entrevistador pudiera mantener los hilos

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conductores de la temtica durante la conversacin y que permitieran unaposterior comparacin entre los distintos aportes. Las entrevistas se graba-ron en su mayora, salvo en las ocasiones en las que el entrevistado se nega esta modalidad, en cuyo caso se tom nota de las opiniones vertidas du-rante la charla.

Posteriormente se desgrabaron literalmente las entrevistas de manera de ma-ximizar los aportes de informacin realizados en la etapa de anlisis. En elcaso de las entrevistas no grabadas, se construyeron memos sobre las notastomadas por los entrevistadores, que se sumaron al conjunto de las entrevis-tas por analizar.

Una vez obtenida la informacin, la estrategia se orient al anlisis del ma-terial obtenido a partir de la codificacin de las opiniones vertidas por losentrevistados, siguiendo una doble estrategia:

Arriba abajo: A partir del esquema de etapas/variables planteadas al co-mienzo de la investigacin, se codificaron los enunciados respecto de ellasen percepciones positivas y negativas. As, el esquema original de 7 varia-bles pas a ser de 14.

Abajo arriba: Al esquema previo se le adicion una estrategia de detec-cin de categoras emergentes de las entrevistas, en las que se codificaronlas dimensiones y categoras que los mismos entrevistados fueron agregan-do al esquema presentado en la entrevista y se las etiquet segn el senti-do que ellos mismos les otorgaban. As, se arrib a un esquema de 28 ca-tegoras agregadas a las 14 anteriores.

Para el manejo de la informacin obtenida se recurri al uso del programaAtlas ti, especficamente diseado para el anlisis cualitativo, que permite alinvestigador trabajar los datos en diferentes niveles, siempre en trminoscualitativos, es decir, poniendo nfasis en el sentido ms que en su cuantifi-cacin, aunque tambin permita esto ltimo.

El programa trabaja en tres niveles diferentes: el de la codificacin de la infor-macin, el de su puesta en relacin a partir de mapas conceptuales y el de la

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construccin terica a partir de los desarrollos anteriores. Esto posibilit son-dear en diferentes dimensiones los enunciados aportados por los entrevistadosa partir de la codificacin realizada en las primeras etapas del anlisis.

Uno de los aportes ms significativos de este programa para el presente estu-dio fue la posibilidad de utilizar su herramienta de creacin de networks (redesconceptuales) para el anlisis de la ponderacin que los entrevistados otorga-ron a los diferentes nodos de vulnerabilidad del sistema nacional de contrata-ciones. Estas networks nos permitieron visualizar grficamente las relacionesentre las categoras y el peso de stas como vulnerabilidades del sistema.

La presentacin del mapa de riesgos se estructura de la siguiente manera: a) introduccin general; b) ncleo principal del trabajo, que incluye todas las variables en tres cam-pos: consideraciones generales, vulnerabilidades y consecuencias en todoslos casos se comienza por exponer los aspectos centrales del proceso de ad-quisiciones de bienes y servicios y luego se sealan las particularidades porlas que se diferencia el proceso destinado exclusivamente a la obra pblica; c) anexo relacionado con las compras financiadas por organismos multilate-rales de crdito, y d) conclusin.

Karina KalpschtrejResponsable de la metodologa

MAPA DE RIESGOS

VVaarriiaabbllee VVuullnneerraabbiilliiddaadd SSeemmffoorroo

Programacin Media-Alta

Capacitacin Media-Alta

Discrecionalidad Alta

Acceso a la informacin Media

Participacin ciudadana Media

Control Alta

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Percepcin de la programacin4 segn los especialistas

La destruccin de los bienes de la comunidad es comprar mal.Especialista en obra pblica del sector privado.

I. Aspectos generales

La percepcin de los especialistas sobre esta etapa/variable se centra en quelas vulnerabilidades y sus consecuencias negativas se extienden por todo elprocedimiento de seleccin de contratistas y, adems, los resultados finales(firma y ejecucin de contrato).

De acuerdo con la normativa que rige la materia (o deber ser), la planificacinde compras debera elaborarse juntamente con la conformacin del presupues-to anual5. Adems de la razn legal, es lgico y conveniente que ambas proyec-ciones estn ligadas, ya que las metas que se prevn en el presupuesto anual tie-nen que estar sustentadas en los bienes y servicios que se desean adquirir. Porello es fundamental para todo el proceso, y central para una buena gestin, nocomprar por comprar, sino comprar en funcin de las necesidades de la Admi-nistracin Pblica Nacional (APN), que, a la vez, deben programarse sobre la

4 A los efectos del presente trabajo usaremos los trminos planificacin y programacin como sinnimos.Adems, por sus caractersticas particulares, es la nica etapa que se analizar de manera particular, al igualque las dems variables (vase Aspectos metodolgicos).5 Decreto 1023/01. Art. 6. PROGRAMACIN DE LAS CONTRATACIONES. Cada jurisdiccin oentidad formular su programa de contrataciones ajustado a la naturaleza de sus actividades y a los crditosasignados en Ley de Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional.(Artculo sustituido por art. 3 del Decreto N 666/2003. Vigencia: desde el da siguiente al de su publicacinen el Boletn Oficial, y ser de aplicacin a las contrataciones que, aunque autorizadas con anterioridad,tengan pendiente la convocatoria).Decreto 436/00. Art. 4 PROGRAMACIN DE LAS CONTRATACIONES. Cada unidad ejecutora deprogramas y proyectos deber formular su programa de contrataciones ajustado a la naturaleza de susactividades. Cuando stas, las condiciones de comercializacin u otras circunstancias lo hicieren necesario, seefectuar la programacin por perodos mayores a UN (1) ao. No obstante, la programacin y la ejecucindebern ajustarse a los crditos asignados en la Ley de Presupuesto de la Administracin Nacional.

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base de las demandas y necesidades de la ciudadana.

En consecuencia, tanto en materia de utilizacin de los fondos pblicos co-mo de resultados y satisfaccin de necesidades, la planificacin de las com-pras pblicas juega un papel de suma importancia en toda gestin estatal.

Para lograr que la programacin de un proceso de compras sea eficiente, esnecesario que exista en la APN una excelente coordinacin entre a) las reassustantivas (a las cuales estn dirigidos los objetos de las compras); b) la Di-reccin de Compras (que recibe las necesidades de todas las reas sustanti-vas de un organismo y es responsable de llevar adelante el proceso de com-pra), y c) el Servicio de Administracin Financiera (que prepara y ejecuta elpresupuesto anual de cada organismo y es el vnculo con el Ministerio deEconoma).

Especialistas del sector pblico mencionaron que la planificacin de comprasdebe estar ligada con la programacin financiera, en funcin de los pagos:

Es un tema central. De tal manera que el contratista sepa cla-ramente que tiene fecha cierta de pago, que tal da es el pago,que se puede cobrar ese da. De manera que el contratista, sa-biendo que ese da es el pago, pueda programar su situacin fi-nanciera. Si no, es una incgnita para l.

II. Vulnerabilidades

Casi en forma unnime, los especialistas, tanto del sector pblico como delprivado, manifestaron que en la prctica el deber ser de la programacin nose cumple en la APN.

Las vulnerabilidades sealadas por los especialistas en esta etapa del procesoson las siguientes:

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1. No hay un cabal cumplimiento de los fines y procedimientos estipula-dos en la normativa sobre programacin de compras pblicas.

2. El Estado no tiene una poltica general de planificacin a mediano ni a lar-go plazo, y en materia de compras de la APN este aspecto se ve potenciado.

3. Es comn que el presupuesto se disee sin un estudio serio de las nece-sidades reales de los organismos. Segn los especialistas, muchos organis-mos elaboran su presupuesto sobre el lmite del plazo estipulado, copian-do el del ao anterior y aumentando el porcentaje a fin de obtener unapartida superior.

En perodos de inestabilidad econmica, este hecho se agrava debido a lavolatilidad de las variables en juego y los efectos negativos que stas pue-den llegar a producir. Por ejemplo, en perodos inflacionarios el aumentoindiscriminado y sostenido del nivel de precios requiere que los gastos es-timados se corrijan permanentemente. Si esto no ocurriese, las partidasasignadas no alcanzaran a cubrir las necesidades planificadas.

4. En los casos en que los montos para las compras s se prevn en el pre-supuesto, no se desagrega el detalle de los bienes y servicios que se pla-nea adquirir. Slo se incorporan cifras generales para determinados ru-bros (renglones del presupuesto). Si los organismos elaboraran un plande compras y ste se reflejara en el presupuesto, sera una herramienta va-liosa para lograr una buena programacin; sin embargo, no todas las di-recciones de compras realizan este tipo de planificacin.

Si los organismos no cuentan con un plan anual de contrataciones, las au-ditorias difcilmente puedan contar con esa informacin por parte de losentes auditados. Esta vulnerabilidad presenta una estrecha vinculacincon la variable Control.

5. La escasa o dbil planificacin anual existente se ve afectada debido a ladificultad de prever con certeza el momento de finalizacin de los pro-cedimientos de compras. Este aspecto se vincula a las vulnerabilidades

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que existen en otras dos variables abordadas en este trabajo: discrecionali-dad y capacitacin. Muchas veces se dilatan los tiempos de las contratacio-nes debido a la existencia y el desaprovechamiento de numerosos tiem-pos muertos6 en el proceso.

6. La falta de continuidad en las gestiones polticas impacta constante ynegativamente sobre las contrataciones pblicas. Los funcionarios pol-ticos difcilmente programan ms all de la duracin estipulada para sumandato o el tiempo que ellos creen que van a durar en el cargo. Este he-cho dificulta cualquier intento de implementar polticas a largo plazo.

Un especialista resumi esta idea de la siguiente manera:

Cul es la idea principal de la mayor parte de los polticos?Les interesan muy poco aquellas cosas que vayan a terminarsefuera del perodo en que ellos van a estar en el Estado. En ge-neral, ellos toman el perodo en el que ellos creen que van a es-tar en el cargo; entonces, les interesan las cosas que se hagan enese perodo, no importa las que van ms all.

7. No hay una conviccin en la APN de los beneficios de contar con unabuena planificacin en materia de compras ni de su incidencia sobre losresultados de una gestin estatal y de la economa en general.

8. Debilidad en el flujo de informacin y comunicacin entre las reas in-volucradas. Muchas veces las reas sustantivas brindan informacin err-nea que no es corroborada, y de esta manera se produce una incorrectaasignacin del presupuesto. Esta idea puede exponerse mediante la si-guiente cita de un especialista del sector pblico:

En el Estado, el planificador es alguien que siempre est aisla-do del resto de la organizacin y recibe una informacin (nece-

6 Perodos en los cuales el expediente administrativo no pasa a las etapas subsiguientes debido a que ciertostrmites impiden la agilidad. Por ejemplo, cuando se aguarda la firma de un funcionario poltico.

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sidades) que no conoce, que no necesariamente comparte; esun input ms de tantas otras cosas que recibe y no tiene posibi-lidad de incidir en el anlisis para sugerir mejores formas de sa-tisfacer la necesidad detectada por el rea sustantiva.

III. Consecuencias

Un presupuesto de compras improvisado, fruto de una programacin de-ficiente, termina provocando un costo muy alto para la APN y, por ende,para toda la ciudadana. Durante la ejecucin del presupuesto anual, se re-curre en forma constante a modificaciones de las partidas presupuestariasprevistas para poder asignarlas a las necesidades que van surgiendo y as sa-tisfacer demandas o necesidades actuales. En la prctica, muchas de estasmodificaciones slo tienen que ver con ideas de los funcionarios y no connecesidades reales.

Sin ir ms lejos, la falta de programacin conduce a un aumento en las com-pras a fin de ao con el objeto de no perder las partidas presupuestarias asig-nadas. En esta situacin, se termina comprando de manera apresurada, lo queinfluye negativamente sobre el precio y la calidad de las adquisiciones.

Paradjicamente, estos reflejos de programaciones deficientes actan sobreel sector privado, ya que hacen que la APN deba comprar por el mecanismode urgencia y ello implica un mayor margen de discrecionalidad de los fun-cionarios pblicos y, adems, que la Administracin pierda poder de nego-ciacin frente a los oferentes.

Pero, a la vez, una programacin deficiente provoca que el sector privadotenga serias dificultades para planificar su produccin en funcin de lasnecesidades de la APN. De esta manera el sector privado se ve afectado porno saber con suficiente anticipacin cul ser la programacin de comprasde la APN y, por lo tanto, no podr preparar con tiempo sus propios recur-sos, su inversin ni la confeccin de las ofertas en los concursos de precioso en compras directas. Este hecho es vital, ya que se margina a posibles ofe-

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rentes de un proceso de compras, con lo que se viola el principio de concu-rrencia.7

Una planificacin deficiente de la APN ocasiona la falta de satisfaccin delas necesidades de la Administracin en tiempo oportuno, la adquisicin debienes y servicios de baja calidad, y un alto costo en estas adquisiciones. To-do ello repercute negativamente en los resultados de la gestin administrati-va. Este hecho demuestra la ntima vinculacin que existe entre la programa-cin y la etapa de ejecucin del contrato; es decir, entre el inicio y la conclu-sin del proceso, ya que cuanta ms planificacin exista, ms probabilidadeshabr de contar con un proceso eficaz, transparente y eficiente.

Por la escasa comunicacin entre los organismos en la programacin de suscompras, no se utiliza la posibilidad de reducir los costos a travs de la ad-quisicin de bienes y servicios por compras masivas o consolidadas. stas seencuentran previstas en la legislacin,8 por ejemplo para bienes de uso co-mn (insumos de papel), pero para ello se requiere una coordinacin y pro-gramacin de compras entre los organismos, que actualmente no existe.

Estas vulnerabilidades en la planificacin de las compras pblicas son causasoriginarias de procesos ineficientes y, principalmente, de la falta de transpa-

7 Decreto 1023/01: Art. 3 PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales a los que deber ajustarsela gestin de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas, sern:a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratacin para cumplir con el inters pblicocomprometido y el resultado esperado. b) Promocin de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes. c) Transparencia en los procedimientos. d) Publicidad y difusin de las actuaciones.e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios pblicos que autoricen, aprueben o gestionen lascontrataciones.f ) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes.Desde el inicio de las actuaciones hasta la finalizacin de la ejecucin del contrato, toda cuestin vinculada ala contratacin deber interpretarse sobre la base de una rigurosa observancia de los principios que anteceden.(El destacado es nuestro).8 Decreto 436/00: Art. 37 MODALIDADES. Los procedimientos de seleccin comprendidos en esteReglamento podrn realizarse de acuerdo con cualquiera de las siguientes modalidades, o combinaciones entreellas, siempre y cuando no estuviere expresamente establecido el procedimiento obligatorio a seguir: [] e)Consolidadas.Art. 42 CONTRATACIONES CONSOLIDADAS. Las contrataciones consolidadas podrn realizarse enaquellos casos en que DOS (2) o ms entidades estatales de las mencionadas en el Artculo 1 del presenteReglamento requieran una misma prestacin. En tal caso se unificar la gestin del proceso de contratacin,con el fin de obtener mejores condiciones que las que obtendra cada uno individualmente.

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rencia, ya que no es posible conocer pblica y anticipadamente hacia dn-de se van a dirigir los fondos de la Administracin.

IV. Consideraciones particulares sobre la obra pblica

IV.1. Aspectos generales

Los especialistas entrevistados sobre el proceso particular de la obra pblicadestacan los siguientes aspectos que se diferencian de los mecanismos utili-zados para las adquisiciones de bienes y servicios.

La obra pblica requiere una planificacin estratgica, acorde con las nece-sidades de la sociedad, tanto las que se presentan en la actualidad (satisfac-cin de necesidades inmediatas) como las que puedan llegar a surgir a largoplazo (programas estatales globales para el desarrollo social).

Por ello es importante que el Estado juegue un rol activo en la planificacinde las obras pblicas, no slo a travs de un plan anual de contrataciones, si-no tambin definiendo polticas estratgicas a largo plazo.

La preparacin y evaluacin de proyectos de obra es imprescindible y debeser llevada a cabo con una visin global, teniendo en cuenta que los proyec-tos de infraestructura requieren un tiempo considerable de preparacin. Es-to quiere decir que la evaluacin de proyectos debe poder determinar qu al-ternativa es la correcta para cada ocasin, sin perder de vista el posible im-pacto ambiental, social y econmico de la futura obra, y la bsqueda de ni-veles altos de productividad (eficiencia).

Asimismo, los especialistas sealaron que los proyectos deben relacionarseunos con otros de acuerdo con una cadena de produccin. Si tomamos elejemplo del sector energtico, es necesario tener en cuenta la cadena de prin-cipio a fin, es decir, desde la explotacin del bien primario hasta la distribu-cin final del servicio. Una inversin coherente y consistente con todo elproceso debera tener en cuenta la totalidad del sector.

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Debido a la gran influencia de las obras pblicas en el desarrollo econmicode la sociedad, es necesario que su programacin est abierta a actores delsector pblico, acadmico, privado industrial y comercial, y a organizacio-nes de la sociedad civil, que pueden actuar como portavoces de la ciudada-na. Un intercambio de este tipo debera definir la poltica estratgica delpas a largo plazo.

Finalmente, los expertos del sector pblico observaron que debe asegurarseel financiamiento de la obra:

Somos un Estado con poco poder de financiamiento y, en ge-neral, el tema de las obras es un tema de financiamiento. Elcontratista tiene miedo de comprometerse en una obra que des-pus incluso puede llegar a crecer hasta el doble de su valor, oen el treinta por ciento ms y que despus el Estado no le pue-da pagar. El contratista se protege tanto que termina siendo aveces muy caro.

IV.2. Vulnerabilidades

Los especialistas entrevistados, tanto los que pertenecen al sector pblico co-mo los que actan en el privado, son crticos de la realidad y, adems de lasvulnerabilidades sealadas para el caso de bienes y servicios, detectan ciertasdebilidades especficas en esta etapa de los procesos de contrataciones deobra pblica:

1. El Estado no ejerci su poder estratgico planificador a partir del proce-so de privatizaciones. En referencia a la reforma del Estado argentino sur-gida a comienzos de la dcada de 1990, los expertos expresaron que se eli-min toda una estructura de programacin consolidada, que le cost a laAPN prdidas valiosas tanto en recursos humanos (los mejores cuadros de

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la Administracin optaron por trabajar en el sector privado vase Capa-citacin) como en lo que respecta a la capacidad de incidencia de la Ad-ministracin sobre el funcionamiento del mercado (ya sea estableciendolas polticas que deben seguirse o como ente regulador).

2. La ausencia de estudios previos repercute negativamente en la programa-cin y tiende a intensificar la utilizacin de proyectos an no terminadospara llevar adelante las licitaciones. La carencia de estudios previos o sudeficiencia cuando stos existen incrementa sustancialmente las posibilida-des de que se inicien licitaciones pblicas con proyectos an no termina-dos (subproyectos) y, por tanto, de que luego surjan costos imprevistos,adicionales a los preestablecidos en el contrato licitatorio, con lo que seatenta contra la eficiencia del proceso (vase Control).

3. El hecho de contar con una economa poco predecible y voltil repercutenegativamente en la poltica de financiacin de obras y en las oportuni-dades para su desarrollo. Eso significa que, si el proyecto no se lleva ade-lante en el momento para el cual fue previsto, es posible que luego surjanimprevistos que modifiquen los valores estimados y resulte necesaria unanueva evaluacin del proyecto, conforme a la nueva coyuntura.

IV.3. Consecuencias

Una planificacin deficiente, o que tome en cuenta un subproyecto, inci-de negativamente en los resultados finales. Conduce, por ejemplo, a unainversin intil, a destinar inversiones a un sector que despus no va a sercapaz de utilizar toda su capacidad porque no tiene una cadena de abasteci-miento o un destino previsto para la obra final. En definitiva, no se permi-te el desarrollo de todo el mercado que se relaciona con la obra y se produ-cen inversiones parciales.

Paralelamente, la APN termina pagando precios excesivos en relacin con loscostos del mercado. El costo en materia de inversin pblica por el mal dise-

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o de los proyectos es muy elevado. Debido a las vulnerabilidades menciona-das, se producen constantes ajustes a causa de contingencias que podran ha-ber sido evitadas. Incluso los especialistas mencionaron que en ocasiones sellevan a cabo construcciones que despus no se pueden utilizar porque poseenfallas estructurales, por errores de diseo y de supervisin (vase Control).

Adems, los especialistas sealaron que las deficiencias en los estudios pre-vios producen el retraso en la inversin pblica porque se llama a licitacinsobre la base de proyectos incompletos:

La destruccin de los bienes de la comunidad es comprarmal. Si yo compro algo que no es lo adecuado, despus lo ten-go que rehacer o tirar. Y eso probablemente sea un costo parala sociedad mayor que el simple soborno, que por supuesto na-die lo justifica. Son temas muy grandes, porque cuando se con-trata una obra sin haberla estudiado, el contratista despus re-clama todo aquello que no estaba previsto en el proyecto ni enel pliego. (El destacado es nuestro).

Si bien en algunas ocasiones es imposible evitar el inicio de una licitacin sinun proyecto terminado, la generalizacin de este funcionamiento implica unavulnerabilidad en el proceso que repercute negativamente en la eficiencia o, enel peor de los casos, en la eficacia (resultados) de la contratacin.

Finalmente, los especialistas en obra pblica destacaron que la falta de previ-sin estratgica de la APN impide que las empresas se equipen anticipadamen-te, tanto en materiales como en recursos humanos. Esta vulnerabilidad ad-quiere mayor importancia en la obra pblica, ya que la formacin de profesio-nales no es simple ni inmediata. Para exigir la mejor calidad del mercado, esesencial que ste se anticipe a la demanda, y no que se vea obligado a prepararsu oferta ante exigencias o necesidades que surgen de manera repentina.

En este sector la falta de planificacin tambin conduce a evitar las licita-ciones pblicas y contratar en forma directa por razones de urgencia (va-se Discrecionalidad).

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Percepcin de la capacitacin de los funcionariossegn los especialistas

En la forma en que se elaboren y se presenten los pliegos se puede atacar de raz el tema de la corrupcin.

Especialista en obra pblica del sector pblico.


La capacitacin es necesaria para cumplir adecuadamente cualquier funcin,tanto pblica como privada.

La capacitacin de los funcionarios que componen los cuadros de la Admi-nistracin Pblica Nacional resulta esencial para lograr procesos de compraspblicas transparentes, eficaces y eficientes. La relevancia de una adecuadacapacitacin de los funcionarios pblicos que intervienen en los procesos decompras ha sido destacada como un aspecto de suma importancia por los es-pecialistas.

Para la consecucin de resultados positivos en materia de contrataciones, esnecesario que la APN cuente con funcionarios que posean una idoneidadtcnica adecuada y capacitacin anterior a su desempeo en el rea. La ca-pacitacin para los funcionarios que se desempean en esas reas debe jugarun rol mucho ms importante que el actual en los objetivos de la APN. Laelaboracin de un pliego de bases y condiciones, la puesta en marcha de unproceso de compra pblica, el posterior control de la ejecucin del serviciopor el contratista y la negociacin constante con los proveedores son tareasque exigen conocimientos especficos, capacidad y experiencia.

El ingreso en cargos de mayor responsabilidad en la temtica debe ser por

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concurso pblico; la Administracin debe contar con los mejores en sus filas.

Asimismo, debe existir respeto por la estabilidad de los funcionarios. Esnecesario que los sectores polticos respeten la carrera administrativa, quehaya un cuerpo de funcionarios tcnicamente idneos que permanezca ensus cargos y que sus puestos no dependan de la voluntad del gobierno de tur-no. Las funciones tcnicas administrativas deben ser respetadas, a fin de ase-gurar la continuidad de los procesos y el cumplimiento de objetivos a largoplazo, ya que lleva varios aos aprehender el proceso de aprendizaje internoespecfico en materia de compras.

Debe generarse una poltica de incentivos a los agentes, a travs de recono-cimientos especficos, para que se capaciten. Una Administracin que iden-tifica y premia a los buenos funcionarios, tanto tcnico-administrativos co-mo polticos, y tambin a las dependencias pblicas, genera estmulos ade-cuados para mejorar el desempeo individual y colectivo.

Al igual que en la programacin, los especialistas entrevistados coinciden enque el deber ser en materia de capacitacin dista de cumplirse en la Adminis-tracin Pblica Nacional.

II. Vulnerabilidades

Las vulnerabilidades observadas por los especialistas son las siguientes:

1. En general, los niveles de capacitacin son muy bajos. La APN no tieneuna poltica adecuada destinada a mejorar sus recursos para cubrir los re-querimientos que plantea la realidad.

2. No hay ingresos por concursos a los cargos ms importantes en las fun-ciones de compras. Si bien es aconsejable que los agentes pblicos adquie-ran experiencia a travs de la ejercitacin diaria durante la gestin, en la

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prctica esto se da ms de lo aconsejable ya que los agentes ingresan en lasreas de compras sin capacitacin previa.

3. No hay funcionarios que perduren en el rea de compras y puedan trans-mitir experiencias y metodologas utilizadas. Esto genera, en muchas oca-siones, una falta de capacidad de la APN para desarrollar un pliego o unproceso por falta de recursos humanos idneos. A esta vulnerabilidad sesuma el hecho de que, en lneas generales, el sector privado ofrece mejoressalarios que la Administracin; ello hace que los oferentes cuenten, en al-gunas ocasiones, con profesionales ms capacitados.

4. La poca capacitacin que existe no se enfoca sobre cuestiones prcticas;slo hace hincapi en la normativa y se realiza sobre aspectos que no re-dundan en mejoras en el desempeo de los organismos pblicos. Adems,la escasa comunicacin entre los distintos organismos y reparticiones im-pide un enriquecimiento mutuo a travs del intercambio y la compara-cin de experiencias (vase Programacin).

5. Los pliegos de bienes y servicios estandarizados son elaborados por losfuncionarios con menor capacitacin. Si bien las contrataciones meno-res suelen involucrar bienes estandarizados, son muy importantes por suvolumen. Cuando se delegan estas responsabilidades en funcionarios quean no estn capacitados para la tarea, se elevan los riesgos de que lospliegos sean defectuosos. Entre los ejemplos citados por los especialistas,se encuentran las copias de pliegos anteriores, que arrastran los defectosoriginales, e incluso casos de funcionarios pblicos que hicieron consul-tas a proveedores que participaron en procesos anteriores para poder ela-borar un pliego. Esta vulnerabilidad se agrava cuando fallan los contro-les pertinentes y se repite con ciertas particularidades en las compras demayor envergadura.

6. Falta de conocimientos mnimos de los funcionarios polticos sobre lasimplicancias de un proceso de seleccin de contratistas del Estado. Escomn encontrar casos de funcionarios polticos que no cuentan con unacarrera administrativa y, en muchas oportunidades, tampoco con una

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profesional. Especialistas del sector pblico observaron que este hecho ali-menta la falta de claridad en las delimitaciones de las funciones de losagentes polticos respecto de las funciones tcnicas. Al no tener nociones(mnimas) del procedimiento de compras, se desdibujan los lmites entresus propias funciones y las tcnicas.

III. Consecuencias

Las vulnerabilidades sealadas se extienden por todo el proceso y afectannegativamente diferentes aspectos, como la calidad de los pliegos, el cum-plimiento de la normativa aplicable, la transparencia, los costos y los re-sultados.

Sin ir ms lejos, la existencia de procesos en los que se reiteran pliegos ante-riores impide a la Administracin estar actualizada respecto de la calidad desus compras. Esto les otorga ventajas considerables a los oferentes, fruto deque muchas veces existe una gran diferencia de conocimientos entre el sec-tor privado y el pblico sobre la materia que se contrata. Por ejemplo, pue-de influenciar sobre caractersticas del producto y del pliego o presentar ofer-tas con deficiencias que no son detectadas a tiempo por la Administracinporque no se oponen directamente al pliego.

Adems, no se debe perder de vista que un componente de toda contrata-cin es la negociacin, y el funcionario debe estar capacitado para enfrentar-se con esta situacin.

Una capacitacin deficiente repercute negativamente en los procesos y afec-ta en diferentes grados los principios de igualdad, concurrencia, publicidady transparencia. Un especialista del mbito privado expres lo siguiente:

Es difcil que un agente pblico que no conoce el mercadopueda invitar al proceso a la mayor cantidad de oferentes.

Por otra parte, una elaboracin deficiente de los pliegos provoca que los ser-

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vicios jurdicos reciban fuertes presiones para consentir defectos que inva-lidaran el proceso. Muchas veces esta presin es justificada con el argu-mento de que la eficiencia y la transparencia (entendida sta como el res-peto del principio de legalidad) no son conciliables. Como puede observar-se, este tema tiene ntima relacin con las variables discrecionalidad y con-trol, ya que esta presin poltica implica un abuso de las facultades de nive-les jerrquicos superiores sin que esta irregularidad sea detectada por los sis-temas de control.9

Respecto de la capacitacin sobre cuestiones que no redundan en mejo-ras en los organismos, sta genera, por un lado, una desilusin en tornoa las expectativas que el funcionario ha depositado en dicha capacitaciny, por otro, se produce una mala utilizacin de los fondos pblicos, yaque la capacitacin no atae a las responsabilidades del funcionario. Ade-ms, esta falta de capacitacin muchas veces obliga a contratar consulto-res privados para la elaboracin de pliegos, lo que ocasiona mayores cos-tos al proceso.10

Finalmente, las presiones polticas suelen impactar en forma negativa enlos procesos de compras, mxime cuando el personal tcnico administrativono est compuesto por funcionarios de carrera, con estabilidad en sus car-gos. En la prctica, muchos cargos que exigen funciones tcnicas deberanser ocupados por funcionarios de carrera pero son cubiertos por personasque cumplen funciones polticas (vase Discrecionalidad). Sobre ello, uno delos especialistas del sector pblico afirma lo siguiente:

Los polticos no tienen muy en claro qu puestos deben ocu-par y, en general, cuando no estn claros, los lmites se corren ala esfera de aquello que debera ser ocupado por funcionarios decarrera.

9 La presin poltica a los servicios jurdicos ser tratada en Control.10

El tema de consultoras en bienes y servicios tambin ser tratado en Discrecionalidad.

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IV. Consideraciones particulares sobre la obra pblica

IV.1. Aspectos generales

Sobre la obra pblica en particular, los especialistas observaron que, debidoa que existe una ntima relacin entre los funcionarios que trabajan en am-bas reas (obra pblica y bienes y servicios), se da el caso de que muchos en-tienden en los dos procesos.

La capacitacin en esta rea debe ser an ms tcnica que para el proceso deadquisicin de bienes y servicios, y es necesario que la APN cuente con per-sonal idneo en las distintas etapas del procedimiento, fundamentalmentepara analizar la factibilidad de los proyectos y los pliegos de especificacionestcnicas. Por ejemplo, en la etapa de ejecucin del contrato, el inspector deobra desempea un papel trascendental y debe tener los conocimientos ade-cuados, adems de criterio e idoneidad (vase Control).

Por otro lado, existen procesos que presentan especificaciones tcnicas de al-ta complejidad y sera excesivo pretender que la APN pueda cubrir esas de-mandas con recursos propios. Por ello, en estos casos, es razonable e inclusoaconsejable la utilizacin de una consultora experta.

IV.2. Vulnerabilidades

En esta variable, los especialistas entrevistados observan ciertas debilidadesespecficas de los procesos de contrataciones de obra pblica, adems de lassealadas para el caso de bienes y servicios:

1. La Administracin no conoce el funcionamiento del mercado y tiene di-ficultades para estimar costos y elaborar presupuestos. Los especialistassealaron que, en gran medida, en la actualidad los costos y valores de lasobras son determinados por el sector privado. Si bien actualmente la Ad-ministracin busca incidir sobre el comportamiento del sector privado,

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este ltimo todava se muestra concentrado y centralizado. Este punto sevincula a la variable discrecionalidad y, dentro de ella, a la existencia decarteles organizados de oferentes.

2. Luego del proceso de reforma del Estado surgida a comienzos de la d-cada de 1990, la Administracin Pblica perdi recursos humanos muyvaliosos. Es comn ver empresas del sector privado con personal en cargosjerrquicos que anteriormente formaron parte del sector pblico.

3. La diferencia de conocimientos a favor del sector privado puede reper-cutir en la calidad final de la obra. Ya sea por un pliego mal elaborado enel caso del funcionario pblico, o por la habilidad (fruto de una mayorcapacitacin) del empresario, el sector privado corre con ventaja a la ho-ra de preparar las ofertas (tcnicas y econmicas). Al respecto, un especia-lista del sector privado asever lo siguiente:

La costumbre del funcionario es adjudicar al precio ms bajo,sin tener en cuenta que el sector privado debe defender su ofer-ta econmica reduciendo sus costos, en este caso por calidad.

4. La APN elabora pliegos obsoletos y de difcil encuadre en las caracters-ticas actuales del mercado, muchas veces por falta de capacitacin y ac-tualizacin en relacin con el desarrollo tecnolgico. Los pliegos demues-tran debilidades en la capacitacin de los funcionarios, en aspectos deidoneidad tcnica y legal respecto de la calificacin econmica y financie-ra (pliego legal y pliego tcnico).

IV.3. Consecuencias

Adems de las consecuencias mencionadas para bienes y servicios, la msevidente que se puede extraer, contrastando el deber ser de un proceso licita-torio de obra pblica y las vulnerabilidades que los especialistas fueron men-cionando a lo largo de las entrevistas, es que la Administracin no cuentacon la cantidad de funcionarios apropiada ni con especializacin en lasdistintas facetas que presenta la obra pblica.

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La mala elaboracin de los proyectos, la deficiente confeccin de los pliegoso la desactualizacin de los presupuestos ocasionan diversos daos al proce-so de obras pblicas.

Por ejemplo, generan serias dificultades para elegir los mejores contratistasde la APN y repercuten en el principio de igualdad, por lo que cabe la po-sibilidad de que, despus de la adjudicacin, se modifiquen o ajusten lascondiciones del contrato. Este hecho o ajuste se encuentra ntimamente li-gado con las variables control y discrecionalidad.11

Asimismo, estos ajustes le generan a la Administracin costos adicionales,no planificados. Por ejemplo, los costos operativos necesarios para la conclu-sin de la obra y el costo de no contratar la mejor oferta debido a deficien-cias en el proyecto o en el pliego, con lo cual tambin se afecta la calidad dela obra.

11 El Decreto 1295/02 establece la metodologa de redeterminacin de precios en los contratos de obrapblica.

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Percepcin de la discrecionalidad segn los especialistas

La falta de transparencia siempre est asociada a normas indebidamente restrictivas que hacen que el funcionario

que las aplica tenga el poder de no aplicarlas, de aplicarlas ms suavemente o de tener soluciones en sus manos.

Especialista del sector privado.


Se entiende por discrecionalidad la posibilidad que la norma le brinda alfuncionario de elegir entre dos o ms opciones distintas e igualmente vli-das. De este modo, en el momento de la toma de decisiones, el funcionariopblico aporta su valoracin y criterio, adoptando una de las posibilidadespreviamente definidas por la normativa aplicable.12

En cuanto al deber ser de esta variable,13 se pueden mencionar las siguientespautas generales, que deberan existir para evitar el ejercicio irrazonable o abu-sivo de facultades discrecionales, segn las percepciones de los especialistas.

Deben respetarse los tiempos preestablecidos en los procesos, tanto de la se-leccin como de la ejecucin de los contratos. Las contrataciones directas porrazones de urgencia (poco margen de tiempo para contratar va licitacin p-blica) deben reducirse al mnimo posible. Deben tomarse los recaudos nece-

12 Por oposicin, las facultades regladas son aquellas en las que la norma no le brinda al funcionario laposibilidad de elegir entre varias opciones y determina previamente su modo de actuacin.13 En ocasiones, es necesario deducir el deber ser de esta variable por oposicin a lo que los entrevistadosconsideran vulnerabilidad.

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sarios para evitar llegar a esa situacin extrema (vase Programacin).

Todos los pliegos de las licitaciones (prepliego, pliego general, particular ycondiciones tcnicas) deben publicarse en los sitios Web de los organismosestatales, sin diferenciar la magnitud de la contratacin. Como puede ob-servarse, esta variable tambin se conecta con Acceso a la informacin y es-t estrechamente relacionada, en general, con el principio de transparen-cia del proceso.

Los pliegos deben prever con absoluta claridad los criterios de seleccin pa-ra determinar la oferta ms conveniente, ya sea por precio, calidad o la fr-mula que combine ambas variables. Tambin deben contener en forma cla-ra la determinacin de puntajes que respondan a criterios objetivos de fcilconstatacin.

Si bien es necesario que los funcionarios hagan uso del ejercicio de faculta-des discrecionales en determinados momentos del proceso, ya que no es po-sible ni conveniente promover un proceso absolutamente mecanizado sinmrgenes para que los funcionarios decidan segn su saber e idoneidad, escrucial que las decisiones discrecionales sean debidamente fundamentadas.14

Los perodos del procedimiento y la toma de decisiones que permiten elejercicio de facultades discrecionales deben necesariamente ser transparen-tes y contener una adecuada motivacin de las decisiones.

Es elemental que se realicen estudios serios sobre la factibilidad del produc-to que se quiere comprar para disminuir la improvisacin, a la vez que es im-portante que se compren bienes realmente necesarios y que lleguen en elmomento oportuno a las reas de gestin.

14 En rigor, todas las decisiones que toma la Administracin deben contar con su motivacin. Art. 7 LNPA19.549, inc. e). Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:e) deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,adems, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artculo.

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La discrecionalidad tambin se observa en la decisin de comprar o no unbien. Por ello, nunca debe perderse de vista el objetivo principal de la con-tratacin: la satisfaccin de una necesidad. Adems, se debe considerar elcosto total del bien o servicio que se va a comprar; es decir, no slo tener encuenta el precio que se paga, sino la calidad y los costos que pueden presen-tarse a futuro.

Los estudios de factibilidad tambin permiten contar con precios de referen-cia adecuados para no pagar sobrecostos. Como ejemplos pueden mencio-narse los siguientes: prestar atencin en cmaras de productores nuevas, gru-pos, proveedores de un rubro determinado, y convocarlos a los efectos de re-cabar informacin. Es necesario que la APN est actualizada sobre el funcio-namiento del mercado a fin de no perderles pisada a los constantes cambios,como compras de empresas, fusiones, cartelizaciones o surgimiento de nue-vos agentes para poder garantizar una debida concurrencia, con oferentesatomizados. Una vez ms est variable se conecta con la capacitacin de losfuncionarios.

Es as como un pliego puede estar mal elaborado, fruto de una mala capaci-tacin del funcionario, o puede estar intencionalmente elaborado para diri-gir una contratacin a un contratista determinado. Por tanto, una correctaelaboracin del pliego de bases y condiciones resulta crucial para garantizarel cumplimiento de los principios bsicos de una contratacin y lograr questa sea respetuosa de las normas, eficiente y transparente.

Adems, la APN debe tener presente la posibilidad de existencia de cartelesorganizados de oferentes, que concentran la oferta y definen el precio y eladjudicatario de la contratacin. Por ello, debe contar con las herramientasadecuadas para evitar que stos se conformen e incidan sobre los resultadosde los procesos de contrataciones pblicas. Si bien los especialistas entrevis-tados han reconocido que es una temtica compleja, enumeraron diversoscaminos que pueden seguirse para combatir a estos oferentes cartelizados.Muchos han hecho hincapi en la importancia de la elaboracin del pliego;otros sugieren un estudio sobre el sector por contratar y que se convoque ams oferentes, con el fin de atomizarlos lo mximo posible. Finalmente, hay

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entrevistados que consideran que una herramienta que puede utilizarse paracombatir la cartelizacin sera la contratacin directa, que brinda la posibi-lidad de seleccionar a un grupo determinado de ofer

contrataciones públicas vulnerables poder ciudadano

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