control d acceso v. cardona
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8/8/2019 Control d Acceso v. Cardona
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97 DTS 130 ASOCIACION V. CARDONA RODRIGUEZ
EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociacin Pro Control de Acceso Calle Maracaibo, Inc.
Peticionario-Recurrente
v
Nancy Cardona Rodrguez y otros, Opositores-Recurridos
Vecinos Unidos, Inc. Peticionario-Recurrente
v.
Maria Luisa Vil y otros, Opositores-Recurridos
Municipio de San Juan, Interventor
Nm. CE-95-91 97 JTS ...
Certiorari
Resumen
Derecho Constitucional: Ley Control de Acceso
Varias Organizaciones de residentes cuestionan la constitucionalidad de la Ley deControl de Acceso. El Tribunal Supremo, mediante Opinin emitida por el Juez
Asociado seor Hernndez Denton, resuelve que dicha ley es constitucionalmente
vlida de su faz. El Juez Asociado seor Negrn Garca emiti Opinin Concurente
y Disidente. La Juez Asociada seora Naveira de Rodn emiti Opinion de
Conformida en parte, Concurrente en parte y Disidente en parte.
RESUMEN DOCTRINARIO
1. Derecho Constitucional: Una Ley puede ser declarada inconstitucional de su faz
o en su aplicacin. Bajo la primera doctrina, el anlisis se circunscribe adeterminar si del texto de la ley surge el vicio que la hace inconstitucional. Bajo la
segunda, se analiza el contexto en el que la ley se aplica para determinar si tieneel efecto de infringir alguna disposicin constitucional.
2. Derecho Constitucional: Delegacin de Poderes. Bajo nuestro ordenamiento
constitucional nada impide que la Asamblea Legislativa delegue poderes aentidades privadas, tales como poderes para administrar o implantar una ley. Lo
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nico vedado delegar, en ausencia de autorizacin constitucional, son aquellas
funciones estricta y exclusivamente legislativas o judiciales.
3. Id. La delegacin de poder a personas privadas tiene que ser razonable enatencin a los propsios y metas de la ley. Su razonabilidad depende de: 1) que la
Asamblea Legislativa haya inicialmente decidido las cuestiones fundamentales de
poltica pblica relevantes al esquema de la ley, y 2) que el estatuto proveacriterios o salvaguardas que eviten el ejercicio arbitrario del poder delegado.
4. Id. La ausencia de guias no invalida a la legislacin, simpre que resulte posible
suplirlas sin frustrar el propsito de la ley.
5. Derecho Constitucional: Uso de bienes pblicos: Fines pblicos: Cdigo Civil
La propia Constitucin regula el uso de bienes pblicos e impone obligacin al
Estado de disponer de las propiedades y fondos pblicos, nicamente para fines
pblicos.
6. Id. Las calles son bienes de dominio y uso pblico independientemente de la
jurisdiccin bajo la cual se encuentren, sea municipal o estatal.7. Id. El derecho de la ciudadana al uso y disfrute de los lugares pblicos es bsico
dentro del esquema de valores de nuestro sistema democrtico. Sin embargo, estono significa que los ciudadanos tengan un derecho absoluto a su uso.
8. Derecho Constitucional: Intimidad.
El derecho de intimidad, respecto a la informacin derivada del movimiento de
los ciudadanos por las vas pblicas del pas, merece menor proteccin que lainformacin sobre la vida ntima y familiar.
9. Derecho Costitucional: Igual Proteccin de las Leyes.
A la luz del escrutinio racional, la clasificacin de la ley residente y no
residente- se justifica por los propsitos que persigue la ley.
10. Derecho Constitucional: Parmetros constitucionales de la Ley de Control de
Acceso.
Al interpretar el alcance de la intervencin que podr llevar a cabo un guardia de
seguridad, el criterio rector debe ser que el medio utilizado sea el que menos
interfiere con los derechos ciudadanos, sin que se frustre el propsito de la ley. Elmedio utilizado para controlar el acceso no podr impedir a terceros de forma
indiscriminada, el uso y disfrute de las vas, aceras, parques y otras instalacionespblicas. Tampoco intervendr irracionalmente con la intimidad de los quetransitan por las vas pblicas.
Opinin del Tribunal emitida por el Juez Asociado seor Hernndez Denton
San Juan, Puerto Rico, a 31 de octubre de 1997.
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Hoy nos corresponde pronunciarnos por primera vez sobre la constitucionalidad de la Ley
Nm. 21 de 20 de mayo de 1987, segn enmendada, 23 L.P.R.A. sec. 64 et sea, (Supl.
1996), que permite que residentes deuna urbanizacin o comunidad controlen el accesovehicular y peatonal a sus calles e inmediaciones. Especificamente, nos corresponde
delimitar el alcance de la intervencin que puede llevar a cabo un guardia de seguridad
con el propsito de controlar el acceso a dos de tantas comunidades en Puerto Rico quehan establecido este sistema para garantizar la tranquilidad y seguridad de sus residentes.
En la primera controversia que presenta el recurso, Vecinos Unidos, Inc. cuestiona la
parte de la sentencia del antiguo Tribunal Superior, Sala de San Juan, mediante la cual
dicho foro revoc el permiso concedido por el Municipio de San Juan a la urbanizacinCollege Park bajo el fundamento de que una porcin del sistema de control de acceso all
autorizado tiene el efecto de obstaculizar el flujo vehicular y peatonal por las vas que
tienen continuidad entre la comunidad que solicit el control y otras adyacentes. Porentender que el foro recurrido no err al as decidir, confirmamos esta parte de la
sentencia recurrida.
Por su parte, en la segunda controversia planteada, la Asociacin Pro Control de Acceso
Calle Maracaibo, Inc., Vecinos Unidos, Inc. y el Municipio de San Juan solicitan querevisemos la determinacin de que la Ley Nm. 21 de 20 de mayo de 1987, segn
enmendada (en adelante Ley de Control de Acceso), es constitucional siempre que en su
aplicacin no se restrinja indiscriminadamente el acceso a los ciudadanos no residentes alas vas pblicas de las comunidades acogidas a dicho ordenamiento. Para llegar a esta
conclusin el foro a quovalid el control de acceso a la urbanizacin y la formulacin de
preguntas dirigidas a identificar a la persona, y sostuvo que la entrada podra ser negada
tan slo cuando existiera motivo fundado o sospecha razonable para creer que el visitantepodra cometer un delito en el rea restringida.
Sostenemos la constitucionalidad de la Ley de Control de Acceso, pero modificamos
aquella parte de la sentencia recurrida que resuelve que el nico motivo para negar el
acceso a un visitante sera la existencia de motivo fundado o sospecha razonable paracreer que el visitante podra cometer un delito. Concluimos que la negativa a brindar
cierta informacin puede dar base para denegar la entrada a un visitante.
I .
El pleito en instancia consisti inicialmente de dos recursos independientes, que porpresentar alegaciones similares fueron oportunamente consolidados por el tribunal de
instancia. Dicho foro cont con el beneficio de los alegatos de cada una de las partes,
adems de la comparecencia del Secretario de Justicia, quien se expres en apoyo de la
constitucionalidad de la Ley. Veamos los hechos que dieron pie a la controversia en cadauno de ellos.
A. Vecinos Unidos, Inc. v. Maria Luisa Vil y otros
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En septiembre de 1992, Vecinos Unidos, Inc., (en adelante Vecinos Unidos), entidad
compuesta por residentes de la urbanizacin College Park en Rio Piedras, present una
solicitud ante el Municipio de San Juan para establecer un sistema de control de accesoen dicha urbanizacin. Fundamentaron su solicitud en la existencia de una situacin
insostenible con motivo de la ola criminal que azotaba el rea. Su propuesta contemplaba
la instalacin de barreras permanentes que aislaran la urbanizacin College Park con unnico acceso a travs de la calle Salerno.
Conforme lo requiere la Ley de Control de Acceso, el Municipio notific la solicitud a las
agencias de servicio pblico correspondientes y celebr vistas pblicas para dilucidar la
concesin del permiso. En stas comparecieron residentes de la urbanizacin Altamesa,contigua a College Park y residentes del condominio College Park, quienes expresaron su
oposicin al control de acceso solicitado. Los primeros alegaron que utilizaban las calles
Compostela y Salerno como acceso a la avenida Glasgow y que el control de acceso lesprivaba de tal uso. [Na 1] (Vase el mapa incluido en el Apndice) . Los residentes del
condominio College Park, por su parte, reclamaron la utilizacin de la calle Alcal, otra
de las calles de College Park, como acceso principal a la Torre B del condominio.
Vecinos Unidos refut el reclamo de los residentes de Altamesa alegando que stoscontaban con la calle San Ignacio como salida alterna, por lo que el cierre de College
Park no les perjudicara. En cuanto al reclamo de los residentes del condominio College
Park, sostuvo que la calle Alcal constitua un acceso alterno para esos residentes y no elprincipal, pues la entrada principal de stos en realidad otra.
Pendiente una determinacin final, el Municipio de San Juan expidi una orden que
autorizaba el cierre provisional por sesenta (60) das. [Na 2] Finalmente, con leves
modificaciones, dicho Municipio autoriz el sistema de control de acceso solicitado. [Na
3]
Mediante la Resolucin Nm. 75 de 29 de abril de 1993, el Municipio dispuso lo
siguiente: (1) mantuvo el cierre de la interseccin Santa Ins-Compostela, privando a los
residentes de Altamesa de esta va para acceder a la avenida Glasgow; y (2) dispuso quedeba permirtrselea los residentes de la Torre B del condominio College Park, el acceso
a travs de la calle Alcal.
Inconformes con la resolucin emitida, dos residentes la urbanizacin College Park y un
grupo de vecinos de urbanizacin Altamesa, solicitaron la revisin judicial al amparo delremedio dispuesto en la Seccin 3 de la Ley de Control de Acceso, segn enmendada. 23
L.P.R.A. sec. 64b (e) (Supl. 1996). Su solicitud en torno a la paralizacin de los efectos
de la Resolucin les fue denegada.
En su recurso ante el tribunal de instancia, en sntesis, plantearon la comisin de varioserrores, algunos de naturaleza estatutaria, otros de carcter constitucional. Alegaron que
la autorizacin se expidi sin cumplir con los requisitos procesales y sustantivos de la
Ley de Control de Acceso, segn enmendada. Adems, sealaron que la accin delMunicipio conceda privilegios a unos, mientras causaba graves perjuicios a otros, pues
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los despojaba de su ruta principal y ms segura. Alegaron, adems, que al ser excluidos
de entrar a las calles de las comunidades acogidas al control, se lesionaban sus derechos
constitucionales, a saber, la igual proteccin de las leyes, el debido procedimiento de leyen sus modalidades sustantiva y procesal, y el derecho a la intimidad, as como tambin
se estaban concediendo bienes uso pblico para uso exclusivo privado, en contravencin
a nuestra Constitucin. Igualmente sealaron que en la medida en que el estatutoautorizabatal actuacin, ste era excesivamente amplio y vago.
Tras expresarse sobre la constitucionalidad de la Ley de Control de Acceso, el tribunal de
instancia dispuso de la controversia respecto a la urbanizacin College Park a base de
fundamentos de naturaleza estatutaria. Concluy que, en trminos generales, losprocedimientos seguidos ante el Municipio cumplieron con los requisitos procesales y
sustantivos dispuestos en la Ley. Sin embargo, destac dos aspectos que a su juicio
violentaban la Ley de Control de Acceso.
El primero de stos estaba relacionado con el cierre de la interseccin entre las calles
Santa Ins y Compostela, y con la valla para controlar el acceso en la calle Salerno.Segn dicho tribunal, estas medidas tenan el efecto de obstaculizar
la continuidad existente entre Ins y la Compostela, lo que, a su juicio, privaba a losrecurrentes de acceso a la avenida Glasgow en en contravencin a lo dispuesto en la
seccin 1 (b) de la Ley Acceso. 23 L.P.R.A. sec. 64 (b) (Supl. 1996) .En cuanto al
segundo aspecto, determin que el establecimiento de barreras en la calle Alcal y lavalla en la calle Salerno, tuvieron el
efecto de controlar la entrada y salida de la Torre B del condominio College Park,
comunidad que no haba solicitado el control de acceso.
A la luz de lo anterior, el tribunal a quo resolvi que la ereccin de estas barrerasespecificas afect indebidamente derechos de terceros en contravencin a los trminos dela Ley contravencin a de Control de Acceso, y que, por tanto, deban ser removidas. Sin
embargo, por entender que la eliminacin de dichas barreras trastocara todo el sistema de
control de acceso de la urbanizacin, el tribunal revoc la resolucin en su totalidad ydevolvi el asunto al Municipio para que se diseara un nuevo sistema que fuese
congruente con lo resuelto.
Inconforme con esta determinacin Vecinos Unidos y el Municipio de San Juan
decidieron acudir ante nos.
B. Asociacin Pro Control de AccesoCalle Maracaibo, Inc. v. NancyCardona Rodrguez y otros
El otro recurso se origin cuando residentes de varias calles que colindan y tienen acceso
a la calle Maracaibo en la urbanizacin Park Gardens de Rio Piedras, unidos en unaentidad de nombre Asociacin Pro Control de Acceso Calle Maracaibo, Inc. (en adelante
Asociacin Calle Maracaibo), presentaron una peticin ante el Municipio de San Juan
para
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establecer un control de acceso en dicha calle. Solicitaron el control de acceso en ambos
extremos de sta, alegando que atravesaban por un grave problema de seguridad por la
alta incidencia criminal del rea, as como por la contaminacin, ruido y congestinvehicular ocasionada por el trfico que discurra por dicha calle. El Municipio expidi
una orden de cierreprovisional por sesenta (60) das, dejando abiertas las entradas y
salidas en las horas de mayor trfico.
Luego de realizadas las vistas correspondientes [Na 4] y de recibir el endoso de variasagencias, el Municipio de San Juan emiti la Resolucin Nm. 72 de 28 de abril de 1993,
en la que finalmente autoriz el control de acceso de la calle Maracaibo. A tenor con los
trminos de la autorizacin, una de las entradas sera controlada mediante un portnoperado con "beeper" o tarjeta electrnica y, la otra, por una barrera de metal operada por
un guardia de seguridad, adems de "beeper" y tarjeta. Se dispuso adems que el sistema
de control de acceso estara abierto al flujo vehicular general de lunes a viernes de 6:00A.M. a 7:00 P.M., excepto en das feriados.
Inconformes con la decisin del Municipio, los opositores al control de acceso de la calleMaracaibo, residentes tanto del rea controlada como del rea circundante, acudieron en
revisin judicial. Sus alegaciones eran muy similares a las del caso anterior. Luego deuna vista evidenciaria, su solicitud en torno a la paralizacin de los efectos de la
Resolucin del Municipio fue denegada.
Finalmente, luego de varios incidentes procesales, entre los cuales estuvo la
consolidacin de ambos casos, el tribunal a quo emiti sentencia en la que modific elpermiso concedido para la calle Maracaibo en varios aspectos. Primero, determin que la
operacin del sistema de control de acceso no deba tener el efecto de excluir a los
ciudadanos no residentes de las calles y aceras pblicas del rea objeto del control. Y
segundo, delimit el mbito de intervencin permitido con los visitantes. Al respecto,sostuvo que la Ley de Control de Acceso sera inconstitucional si era interpretada en el
sentido de que permita a las asociaciones de residentes restringir indiscriminadamente el
acceso de los ciudadanos no residentes. A juicio del foro recurrido, el mbito deintervencin permisible deba ser similar al establecido para las investigaciones
criminales. Por ello, luego de reconocer que la actuacin del guardia de seguridad
privado contratado por una asociacin de residentes constitua una accin estatal, sostuvoque el inters apremiante en proteger la seguridad de los ciudadanos era suficiente para
justificar una intervencin momentnea con los vehculos y transentes que visitan la
urbanizacin, siempre que fuese mnima y se aplicase uniformemente a todos losvisitantes. [Na 5]
Conforme con la sentencia recurrida, la mera detencin en la entrada de la urbanizacin,
as como la formulacin de preguntas dirigidas a identificar a la persona y a conocer
el propsito de su visita eran actuaciones constitucionalmente vlidas. No obstante,seal dicho foro que la contestacin a ambos tipos de preguntas deba ser voluntaria y
que nicamente podra denegarse la entrada de un visitante a una
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urbanizacin cuando existiera motivo fundado o sospecha razonable para creer que el
visitante podra cometer un delito de permitrsele el acceso a la urbanizacin. [Na 6]
De igual modo, sostuvo que la mera negativa a brindar la informacin requerida noConstitua motivo suficiente para negar el acceso [Na 7] y que establecer la
obligatoriedad de brindar tal informacin restringira la libertad del ciudadano por lo quese activara la proteccin constitucional contra registros, incautaciones y allanamientos
irrazonables contenida en la Seccin 10 del Artculo II de la Constitucin del EstadoLibre Asociado de Puerto Rico. [Na 8] Finalmente, resolvi que no poda mantenerse un
registro de visitas salvo que el residente lo autorizara expresamente. No conforme con
esta determinacin la Asociacin Calle Maracaibo acudi ante esta Curia.
En un mismo alegato, Vecinos Unidos, la Asociacin Calle Maracaibo y el Municipio deSan Juan, imputan al foro de instancia la comisin de dos errores. En el primero de stos,
Vecinos Unidos plantea que el foro a quo err al revocar la Resolucin Nm. 75, que
autoriz el control de acceso en la urbanizacin College Park, bajo el fundamento de que
el Municipio careca de discrecin para autorizarlo. Como segundo error, todas las partesrecurrentes plantean que los parmetros desarrollados por la jurisprudencia en torno al
mbito de intervencin permisible por los agentes del orden pblico para restringir lalibertad de los ciudadanos, no son aplicablesal tipo de intervencin que de ordinario
ocurre con los visitantes en las urbanizaciones sujetas a los controles de acceso bajo
examen, y que, en consecuencia, tampoco es aplicable la garanta constitucional contraregistros e incautaciones irrazonables del Artculo II, Seccin 10 de nuestra Constitucin.
Luego de examinar detenidamente las posiciones de las partes y de analizar el texto de las
disposiciones de ley en controversia, consideramos apropiado discutir en primer lugar la
controversia relativa a la constitucionalidad de la Ley de Control de Acceso.
Posteriormente, consideraremos la controversia restante.
II.
En el presente caso, las partes recurrentes cuestionan la determinacin del foro de
instancia respecto a la aplicabilidad de los parmetros desarrollados por la Jurisprudencia
interpretativa de la garanta constitucional contra registros e incautaciones irrazonables,de la Seccin 10 del Artculo II de la Constitucin de Puerto Rico, al momento de
delimitar el mbito de intervencin constitucionalmente permisible con las personas que
solicitan acceso a una comunidad sujeta al rgimen instaurado por la Ley de Control deAcceso. Aducen que en virtud del poder que les delega la Ley, las urbanizaciones tienen
la potestad de decidir quin puede entrar a la comunidad, y por tanto, pueden negar la
entrada a quien no ofrezca la informacin requerida. Aunque reconocen que existe unaintervencin con el ciudadano cuando se le solicita el nombre y alguna identificacin a la
persona que se aproxima, catalogan la misma como "mnima" y sealan que es el modo
menos oneroso a travs del cual se puede cumplir con el propsito legislativo de permitir
a las comunidades que instauren medidas de seguridad para protegerse de la incidenciacriminal.
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Los opositores a los controles de acceso, aqu recurridos, por su parte, tampoco estn de
acuerdo con la determinacin del tribunal de instancia. Alegan que para que sea cnsono
con nuestro ordenamiento constitucional, el concepto de control de acceso no puedecomprender la detencin e intervencin con un ciudadano por el nico hecho de que no
es conocido por la asociacin o por su representante. A su juicio, los guardias en las
entradas de comunidades con acceso controlado pueden obtener mediante sus sentidosaquella informacin necesaria para salvaguardar su seguridad, como lo sera ver al
conductor o persona que se aproxima, la marca y modelo del vehculo, as como su
nmero de tablilla. De igual forma, plantean que la Ley de Control de Acceso esinconstitucional de su faz por ser excesivamente amplia y vaga, lo que ha dado margen al
abuso constante de los derechos civiles de los ciudadanos por parte de las asociaciones de
residentes.
De entrada, es preciso destacar que en el caso de autos los controles de acceso vehicularpermitidos por el Municipio de San Juan requeran que en una de las entradas hubiese un
guardia de seguridad operando las barreras de metal. [Na 9] Por ende, nuestros
pronunciamientos estn limitados a sistemas de control de acceso vehicular anlogos, enlos que en por lo menos una de las entradas de automviles hay una persona o guardia deseguridad. En estricta juridicidad nos abstenemos de hacer pronunciamientos sobre
aquellos sistemas que no tengan guardia en una de sus entradas vehiculares.
En la resolucin del presente caso, el tribunal de instancia se vio precisado a atenderplanteamientos constitucionales similares a los esbozados por los opositores al sistema de
control de acceso impugnado en Caquas v. Asoc.Res. Mansiones Rio Piedras, Op. de 25
de agosto de 1993, 134 D.P.R. ___ (1993) (en adelante Caquas). En aquella ocasin, a la
luz de los hechos, adjudicamos la controversia mediante una interpretacin estatutaria yno fue necesario dilucidar la validez constitucional de la Ley. Caquas, supra; vanse los
casos all citados. En el caso de marras, en cambio, especficamente se nos solicita queevaluemos el mbito de intervencin constitucionalmente permisible a las asociacionesde residentes, al implantar determinados mecanismos para controlar el acceso, dentro del
poder que les fue delegado por la Asamblea Legislativa. En este sentido, nos toca hoy
delimitar el ejercicio de dicho poder delegado frente a los derechos ciudadanos.
Como es sabido,una ley puede ser declarada inconstitucional de su faz en suaplicacin. Bajo la primera doctrina, el anlisis se circunscribe a determinar si del texto
de la ley surge el vicio que la hace inconstitucional. Vanse, Unin Nacional de
Trabajadores de Salud v. Soler Zapata, Op. de 16 de abril de 1993, 133 D.P.R. ___(1993); Velzquez Pagn v.Autoridad, Op. de 15 de septiembre de 1992, 132 D.P.R. ___
(1992). Bajo la segunda, es necesario analizar el contexto en el que la ley ha sido aplicada
para determinar si tiene el efecto de infringir alguna disposicin constitucional.
En el caso de autos, los recurridos alegan, en parte, que la Ley de Control de Acceso esinconstitucional de su faz por ser excesivamente amplia y vaga. Sin embargo, no incluyen
alegaciones especficas sobre la posible violacin de derechos de libertad de expresin y
asociacin. Como se sabe la doctrina que permite examinar un estatuto de su faz se hautilizado tradicionalmente para examinar legislaciones que se alega infringen las
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libertades encarnadas en la Primera Enmienda a la Constitucin federal y en las secciones
anlogas de nuestra Constitucin. En consecuencia, de ordinario nuestros precedentes
derrotaran su pretensin de que abordemos las controversias constitucionales planteadas.
Sin embargo, no sera sta la primera ocasin en que este Tribunal evala de su faz una
ley sin que se hubiesen alegado violaciones a las libertades protegidas por dichasdisposiciones constitucionales. Anteriormente hemos expresado que procede el escrutinio
judicial sobre la validez de una ley de su faz en otros contextos en que se afectanderechos fundamentales de la persona. Vanse, Torres v. Castillo Alicea, 111 D.P.R. 792,
800-801 (1981); Rodrquez v. Dpto. Servicios Sociales, Op. de 3 de febrero de 1993, 132
D.P.R. ___ (1993); E.L.A. v. Sucn. Gautier, 81 D.P.R. 580 (1959).
La naturaleza de la controversia ante nos requiere un pronunciamiento inmediato porparte de este Tribunal. A modo de excepcin, estimamos que es preciso examinar la
constitucionalidad de su faz de la Ley Nm. 21 por varias razones.
Los opositores al control de acceso en el caso de autos alegan que el mismo incide sobresus derechos a la intimidad y libertad de movimiento, los cuales son derechos de
considerable arraigo en nuestra sociedad democrtica. Como veremos, la Ley de Control
de Acceso hace una delegacin a las asociaciones de residentes para que regulen el
acceso a ciertas vas pblicas mediante el establecimiento de mecanismos de aplicacingeneral. Al ejecutar esta facultad, las asociaciones de residentes establecen medidas que
limitan e impiden el ejercicio de tales derechos por parte de la ciudadania. As, la mera
presencia de un guardia en una va pblica de una urbanizacin puede tener el efecto deinhibir el que la ciudadania opte por transitar por ella, y deje de utilizar las instalaciones
que all se encuentran, a pesar de la naturaleza pblica de las vas e instalaciones cuyo
acceso ha sido controlado. En este contexto, en los autos del caso contamos con
alegaciones lo suficientemente concretas al respecto y con disposiciones reglamentariasque inciden sobre los derechos de intimidad y libertad de movimiento en ese mbito
como para que ejerzamos el escrutinio constitucional solicitado.
Por otro lado, no albergamos duda de que al permitir que una comunidad controle elacceso a vas pblicas, la Ley, de Control de Acceso limita y, en ciertas circunstancias,
inhibe la libre difusin de ideas y la plena libertad de expresin de aquellos grupos que
resultaran excluidos bajo una operacin del control de acceso que no garanticeadecuadamente estos derechos de la ciudadania. La exclusin de estos grupos de reas
tradicionalmente concebidas como foros pblicos, presenta un potencial problema de
lesin al derecho a la libertad de expresin, que nos obliga a examinar de su faz el
estatuto y reglamentos impugnados.
Finalmente, la importancia excepcional que reviste la Ley de Control de Acceso como
instrumento gubernamental para prevenir la criminalidad refuerza la contencin de que
un anlisis constitucional de su faz de la Ley de Control de Acceso resulta inevitable. El
cierre de vas pblicas y la consiguiente exclusin indiscriminada de la ciudadania comomedida para atender las necesidades de seguridad pblica de mltiples comunidades en
todo el pas constituye un mecanismo cuyas implicaciones sociales y jurdicas alcanzan
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dimensiones an insospechadas, por lo que el asunto planteado ante nos amerita un
pronunciamiento por parte de este Tribunal sobre la validez constitucional de su faz del
estatuto impugnado. Adems, en ausencia de una actuacin legislativa que defina elmbito de intervencin permisible al controlar accesos como el de autos, tenemos la
ineludible obligacin de expresarnos en este caso.
Debemos destacar que, adems de los derechos constitucionales antes sealados, los
recurridos plantean que la Ley de Control de Acceso viola la clusula de igual proteccinde las leyes y les priva de sus derechos libertarios y propietarios sin un debido proceso de
ley. De igual forma alegan que la Ley contraviene la Seccin 9 del Artculo VI de nuestra
Constitucin, referente al uso de fondos pblicos. Examinemos en detalle estossealamientos.
A.
Bajo nuestro ordenamiento constitucional nada impide que la Asamblea Legislativa
delegue poderes a entidades privadas, tales como el poder para administrar o implantaruna ley. Lo nico que le est vedado delegar, en ausencia de autorizacin constitucional,
son aquellas funciones estricta y exclusivamente legislativas y judiciales. Una delegacin
de poder a personas privadas tiene que ser razonable, en atencin al propsito o meta que
persigue la ley a la luz de sus circunstancias particulares. A su vez, la razonabilidad de ladelegacin depende de varios aspectos: (1) que la Asamblea Legislativa haya
inicialmente decidido las cuestiones fundamentales de poltica pblica relevantes al
esquema de la ley, y (2) que el estatuto provea criterios o salvaguardas que eviten elejercicio arbitrario del poder delegado. Estas ltimas no tienen que mencionarse
expresamente en el estatuto, siempre y cuando puedan ser razonablemente determinadas
del esquema de la ley. Vase, 16 C.J.S. secs. 137, 141 (1984).
En el caso de autos, la Ley de Control de Acceso delega poder tanto a los municipioscomo a las asociaciones de residentes para poner en vigor la legislacin. Los primeros
son los encargados de reglamentar y conceder los permisos conforme a unos
procedimientos y criterios esbozados en la propia ley y en el Reglamento de PlanificacinNm. 20. Por su parte, las asociaciones de residentes, una vez organizadas y registradas
en el Departamento de Estado como un Consejo, Junta a Asociacin sin fines de lucro, 23
L.P.R.A. sec. 64a (a) (Supl. 1996), han sido facultadas para administrar ymantener los sistemas para controlar el trfico y el uso de las vas pblicas, segn stos
les hayan sido autorizados por los diferentes municipios. 23 L.P.R.A. sec. 64d-3 (a)
(Supl. 1996).
Al aprobar este estatuto, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico llev a cabo todas lasdecisiones concernientes a la poltica pblica. En la exposicin de motivos se expresa lo
que persigue y la forma en que se pretende lograr dicho propsito. A lo largo de su
texto se establecen unos requisitos para la presentacin y otorgacin de permisos. En
accin que le ser permisible a una asociacin al implantar el sistema de control deacceso, los mismos estn contemplados en la ley slo parcialmente. Aunque la Ley no
establece relacin con los criterios o salvaguardas que delimiten el ejercicio del poder
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delegado, en este caso, el mbito de criterios especficos que guen a las asociaciones
respecto a la amplitud del poder delegado, es decir, respecto a cmo controlar el acceso,
se le delega a los municipios la facultad de definir el sistema a utilizarse y establecer losrequisitos pertinentes y apropiados para cada una de las comunidades.
Esta ausencia de guas no convierte la delegacin en inconstitucional. [Na 10] Como essabido, siempre que resulte posible suplir las guas de la delegacin sin frustrar el
propsito de la ley, no la invalidaremos.
En el caso de autos, el esquema general de la Ley pauta el mbito deaccin permisible de
las asociaciones al controlar el acceso. Al constituir una delegacin de poder, la
asociacin se limitar al ejercicio del poder delegado. De igual forma, el hecho de que la
Ley de Control de Acceso constituya una delegacin de poder estatal implica que unindividuo o una asociacin no puede, amparado bajo el manto de conducta privada,
violentar los derechos individuales garantizados por la Constitucin ni causar perjuicio o
dao a otros mediante el ejercicio del poder delegado. En la medida en que se est
controlando el uso de bienes pblicos, la facultad conferida a las asociaciones deresidentes est delimitada por los mismos parmetros que limitan las actuaciones del
Estado. Por ende, si algn reglamento aprobado por alguna asociacin deresidentesinfringe derechos constitucionalmente protegidos, el mismo ser invalidado.
Los reglamentos que se aprueben en virtud del poder delegado no pueden resultar
onerosos ni irrazonables. Estos deben limitarse al minimo necesario de restricciones a los
derechos de terceros, sin olvidar que lo nico que autoriza la ley es controlar el trfico devehculos de motor y el uso pblico de ciertas vas pblicas residenciales. En este sentido
nos pronunciamos en Caquas a los efectos de que:
[E] l permiso que otorga un municipio ... debe interpretarse e implantarsede conformidad con la naturaleza pblica de esas vas .... su uso no debehacerse indebidamente oneroso. Toda norma de control de acceso debe ser
razonable a la luz de las particularidades de la urbanizacin en que se vaya
a implantar. Caquas, supra.
Recalcamos, la Ley no permite que se impida indiscriminadamente el acceso, sloautoriza a que se controle el mismo, conforme a las circunstancias particulares de cada
comunidad. La delegacin efectuada por la Legislatura a las asociaciones de residentes es
limitada y la misma debe interpretarse conforme al ordenamiento vigente y al propsitode la Ley de proveerle a la ciudadania un instrumento para prevenir el crimen en sus
hogares y vecindarios, teniendo presente la naturaleza de los bienes involucrados y los
derechos constitucionales de todas las partes afectadas. Examinemos estos aspectos.
B.
El uso de bienes pblicos se encuentra regulado por la propia Constitucin, la cual
impone la obligacin al Estado de disponer de las propiedades y fondos pblicos
nicamente para fines pblicos. Const. P.R. art. VI, sec. 9. A tales efectos la Asamblea
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Legislativa tiene amplia discrecin para determinar lo que constituye un fin
pblico, P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 608 (1988); P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590
(1978) ; P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, 81 D.P.R.982, 996(1960) ; McCormick v. Marrero, Juez, 64 D.P.R. 260, 267 (1944), y una vez ha hecho tal
determinacin, los tribunales de ordinario no la invalidarn a menos que sea palpable y
manifiestamente arbitraria e incorrecta.
En este contexto, las calles son bienes de dominio y uso pblicos independientemente dela jurisdiccin bajo la cual se encuentren, sea sta municipal o estatal. Este carcter
pblico de las calles se desprende de nuestro Cdigo Civil, Arts. 255 y 256, 31 L.P.R.A.
secs. 1024 y 1025 (1993); vanse adems, Caquas, supra; Rubert Armstrong v.E.L.A., 97 D.P.R. 588, 616-18 (1969); Gobierno de la Capital v. Consejo Ejecutivo, 63
D.P.R. 434, 458-59 (1944); Municipio v. Smith, 27 D.P.R. 632 (1919) ; Saldaa v.
Consejo Municipal de San Juan, 15 D.P.R. 37, 51 (1909); y se remonta a los tiempos delas partidas del Rey Alfonso el Sabio. Tercera Partida, Ttulo XXVIII, Ley VI y Ttulo
XXIX, Ley VII, 2 Las Siete Partidas del Rey Don Alfonso el Sabio, Cotejado con varios
Cdices Antiguos por la Real Academia de la Historia, 711-12, 736 (1972).
El propio Cdigo Civil reconoce, adems, la existencia de bienes, como los terrenos endonde ubican las carreteras, calles y plazas pblicas, "que aunque por su naturaleza son
susceptibles de propiedad particular, pierden esta cualidad como consecuencia de la
aplicacin que de ellos se hace para fines pblicos incompatibles con la propiedadprivada". Art. 274, 31 L.P.R.A. sec. 1082 (1993).
El derecho de la ciudadania al uso y disfrute de los lugares pblicos es bsico dentro del
esquema de valores de nuestro sistema democrdtico. Sin embargo, esto no significa que
los ciudadanos tengan un derecho absoluto a su uso. Vase, Unin Nacional de
Trabaladores v. Soler Zapata, Op. de 16 de abril de 1993, 134 D.P.R. ___ (1993). ElEstado, en el ejercicio de su poder parens patriae, puede vdlidamente reglamentar el uso
que se le dard a las calles siempre y cuando la reglamentacin o legislacin adoptada al
respecto no interfiera de forma irrazonable con los derechos constitucionales de losindividuos. [Na 11] Pacheco Fraticelli V. Cintrn Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988) ;
vase adems la Ley de Vehculos y Trnsito de Puerto Rico, 9 L.P.R.A. secs. 301-1903
(1996).
En este contexto, el derecho a la libertad de movimiento o a discurrir libremente por las
vas pblicas ha sido reconocido como un derecho con valor propio, y no solamente
como uno necesario para el ejercicio de otros garantizados
constitucionalmente. Vanse, Papachristow V. City of Jacksonville, 405 U.S. 156(1972) ; Hague v. Committee for Industrial Organization, 307 U.S. 496 (1937) . Sin
embargo, tampoco es absoluto. El Estado puede reglamentar su ejercicio dentro de los
parmetros de nuestro ordenamiento constitucional.
Otro derecho constitucional en juego en la implantacin de los controles de acceso delcaso de marras lo es el derecho a la intimidad. Const. P.R. art. II, secs. 1 y 8. Se trata aqu
del derecho a la intimidad en la informacin personal, especificamente en la adquisicin
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de la informacin y la retencin y uso de la informacin adquirida. [Na 12]. No es ste el
caso de informacin sobre la vida intima y familiar, la cual merece la mayor
proteccin, Arroyo v. Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35 (1986); Figueroa Ferrer v.E.L.A., 107 D.P.R. 250 (1978), sino de informacin que se deriva del movimiento de los
ciudadanos por las vas pblicas del pas, ciertamente merecedora de una proteccin
menor.
Hemos afirmado que el derecho a la intimidad no se ejerce de ordinario en el vaclo, sinoen el centro mismo de nuestros vecindarios, y por ende, su prctica no est inmune a la
intervencin moderadora del Estado. Al respecto, debemos tener presente que la
intromisin en la intimidad ciudadana de ordinario slo debe tolerarse cuando as loexijan problemas apremiantes de salud y seguridad pblica. Vanse, Pueblo v. Figueroa
Navarro, 104 D.P.R. 721 (1976); E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436
(1975) ; Garcia Santiagov. Acosta, 104 D.P.R. 321 (1975).
Al adjudicar la controversia de autos debemos, ademds, tener presente que el Estado tiene
la obligacin de velar por la seguridad de los ciudadanos y sus propiedades. Por ende, laAsamblea Legislativa tiene plena facultad para adoptar mecanismos dirigidos a proteger a
la ciudadania y a desalentar la actividad criminal.
Al aprobar la Ley de Control de Acceso la Asamblea Legislativa ponder los intereses enconflicto y decidi adoptarla como medida para garantizar la seguridad y tranquilidad de
las personas. Vase la discusin sobre los intereses sociales en pugna tras la adopcin de
la Ley, en Caquas, supra (Fuster Berlingeri, J.A., Op. de Conformidad). Desde esteestrado apelativo no nos corresponde expresarnos sobre la necesidad, conveniencia o
sabiduria de esta pieza legislativa. Tampoco debemos sustituir nuestro criterio por el de la
Asamblea Legislativa, sino dnicamente determinar si la Ley de Control de Acceso
conflige con el ordenamiento constitucional, si contraviene algn derecho o mandatoconstitucional.
Un anlisis del texto de la Ley de Control de Acceso advierte que la misma no autoriza
los cierres de las urbanizaciones controladas ni prohlbe el acceso a stas. Tan slopretende regularlo. Por ello, en Caquas advertimos que "[e] 1 concepto de control de
acceso implica que se preserva la naturaleza pblica de las calles residenciales. Caquas,
supra.
Al permitir algn grado de control sobre el acceso y uso de las vas pblicas a lasasociaciones de residentes, la Ley de Control de Acceso permite cierta intervencin con
los individuos que quieren entrar a las comunidades controladas. El
trmino controlar implica el ejercicio de algn tipo de intervencin con el objeto deregular, vigilar o fiscalizar, en este caso, el acceso a las vas. Implica adems una
limitacin en el uso de las calles. Sin embargo, trasluce del texto de la Ley de Control de
Acceso que esta intervencin autorizada por la Asamblea Legislativa no equivale a una
incautacin de la persona, y menos a un registro de sta. Dicho poder no les fue delegadoa las asociaciones de residentes.
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Por otro lado, como medida para salvaguardar los derechos de terceros al uso de bienes
pblicos, la Ley de Control de Acceso prohbe que se le imposibilite o dificulte a los
residentes externos de la comunidad el uso y disfrute de facilidades comunales, y paraello contempla la colocacin de letreros que identifiquen las instalaciones y facilidades
pblicas existentes en la comunidad. 23 L.P.R.A. sec. 64b (e) (Supl. 1996). Adems,
condiciona la concesin del permiso a que se d fiel cumplimiento a la reglamentacinvigente sobre acceso a las playas y a que bajo ninguna circunstancia pueda impedirse el
libre acceso a la Polica, Bomberos, ambulancias y otros servicios, ya sean pblicos o
privados.
De conformidad con lo anterior, estimamos que determinacin tomada por la AsambleaLegislativa no fue irrazonable en la medida en que la Ley de Control de Acceso no limita
de manera absoluta el acceso a las vas pblicas y ciertamente pretende favorecer el
inters y bienestar general.
Asimismo, las limitaciones al acceso y uso de las calles pblicas que conlleva la
implantacin de la Ley de Control de Acceso no tienen el efecto de interferir con laconsciencia, la mente, los pensamientos o los sentimientos del individuo. Cf. Arroyo v.
Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35 (1986). Tampoco lesionan la zona de autonoma einformacin que el derecho a la intimidad reconoce. Unicamente reglamenta el uso de
unos bienes a los cuales todos los habitantes tienen derecho de uso, en aras de
salvaguardar precisamente el sosiego, la paz y la tranquilidad de la vida comunitaria,factores que anteriormente hemos reconocido que son parte del derecho a la dignidad e
intimidad del ser humano, derechos de posicin preferente en nuestro esquema
constitucional. Pueblo v. Hernndez Coln, 118 D.P.R. 891, 905 (1987) ; E.L.A.
v_,Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436, 446 (1975); Sucn. de Victoria v. IglesiaPentecostal, 102 D.P.R. 20 (1974).
En este sentido, tal como lo sealara el tribunal de instancia, en la medida en que el texto
de la Ley de Control de Acceso no autoriza la exclusin indiscriminada de los ciudadanos
que no residen en las comunidades sometidas a este rgimen, no existe conflicto algunocon los derechos a la libre expresin y difusin de ideas, ni puede hablarse de discrimen o
menoscabo alguno de un inters constitucional. Vase Caquas, supra.
Por otro lado, entendemos que la Ley de Control de Acceso tampoco viola la igualproteccin de las leyes. Debido a que la clasificacin que, en todo caso, crea esta Ley
sera una no sospechosa, residente y no residente, el anlisis aplicable sera el de
escrutinio racional. Dicha clasificacin se justifica a la luz de los propsitos que persigue
la Ley. Vase, Arlington County Board v. Richards, 434 U.S. 5 (1977).
A la luz de lo anterior, la Ley de Control de Acceso constituye una delegacin vlida de
poder estatal a entidades privadas. Sin embargo, corresponde a los tribunales examinar
cuidadosamente, caso a caso, la implantacin de la Ley para evitar que se establezcan
controles de acceso que rebasen los poderes delegados o que se autoricen para otrospropsitos que no sean los contemplados en la Ley.
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Aclarado lo anterior, examinemos en detalle cmo las asociaciones de residentes
recurrentes han implantado los sistemas de control de acceso que les fueron autorizados,
para, dentro de ese contexto, interpretar el alcance del poder delegado.
C.
En los dos casos ante nos, las resoluciones municipales autorizan a las asociaciones de
residentes a intervenir con los visitantes para indagar si el propsito para acceder a las
calles controladas es legal. Al respecto, la secciones 7 y 9 de las Resoluciones nms. 72 y75 del Municipio de San Juan, Serie 1992-93, las cuales autorizaron los controles de
acceso
para la calle Maracaibo y la urbanizacin College Park, respectivamente, igualmente
establecen que: "[1] as calles aqu controladas permanecen bajo el control y jurisdiccinde este municipio; por lo tanto se garantizard el acceso de personas que as lo requieran
para propsitos legales ... [1] a asociacin de residentes hard los arreglos para garantizar
este derecho y a su vez protegerse de la criminalidad".
Tanto en la calle Maracaibo como en la urbanizacin College Park, los sistemas decontrol de acceso implantados funcionan haciendo uso de guardianes de seguridad
privados contratados por las respectivas asociaciones de residentes. Estos guardianes
privados se encargan de operar el mecanismo seleccionado, en ambos casos, una valla oportn.
De los autos se desprende que, en el caso de la calle Maracaibo, la persona que opera el
sistema implantado pregunta al visitante su nombre y le solicita una identificacin.
Resolucin de la Junta de Directores sobre instrucciones al guardia de seguridad y formade operar el sistema de control de acceso en la calle Maracaibo, 7 de julio de 1994.Posteriormente le pregunta el propsito de su visita, aunque segn el citado documento,
la contestacin a esta pregunta ser voluntaria y no podr usarse para negar el acceso. Id.
El guardia anotar en un registro la marca del vehculo y el nmero de tablilla. Id.
Por su parte, surge de los autos que, en la urbanizacion College Park, el guardia deseguridad le requiere a todo vehculo que no tenga adherida la calcomana al cristal, el
nombre del conductor y el nmero de licencia de conducir.
Reglamento de Orden y Seguridad, Vecinos Unidos de C.P., Inc., a la pg. 5. Le pregunta
adems la residencia o lugar a donde se dirige, y el nombre del residente a visitar, masesta informacin se provee voluntariamente, por lo que no se impide la entrada a quien se
niegue a proveerla. Id. El guardia procede entonces a anotar en un registro el nombre y
nmero de licencia del conductor, as como el nmero de tablilla, la marca del vehculo,la hora de entrada y salida, el nombre de la persona a visitar, adems de la residencia o
lugar a donde se dirige. Id. S1o cuando conste en actas una autorizacin por escrito del
residente para que sean anotados sus visitantes en el correspondiente registro, dichainformacin en el registro puede anotarse dicha informacin en el registro. id.
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En trminos prticos, los mecanismos utilizados para controlar el acceso en los casos ante
nos, sea portn, valla u otro anlogo, suponen un impedimento fsico al acceso de
aquellas personas que no cuentan con un "beeper" o tarjeta electrnica, segn sea el caso.Dichos mecanismos no implican un cierre de las respectivas comunidades, puesel acceso
a las mismas est supeditado al cumplimiento de unos requisitos, solicitados por los
guardias de seguridad cuando el visitante se acerca a la entrada del rea controlada. Entorno a este aspecto de la implantacin de la Ley, el mbito de de intervencin con los
visitantes, se traba la presente controversia.
D.
En la resolucin del presente caso, el tribunal de instancia actu correctamente al esbozar
los parmetros constitucionales a los cuales tiene que circunscribirse la implantacin deun sistema de control de acceso. Sin embargo, err al entender que hacer compulsorio el
cumplimiento de ciertos requisitos mnimos para lograr acceso a un rea controlada
restringla la libertad del ciudadano, lo cual activarla la proteccin de la Seccin 10 de
nuestra Carta de Derechos. Por ende, dicho tribunal err al aplicar la jurisprudenciainterpretativa de la Seccin 10 del Articulo II de la Constitucin del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico y de la Cuarta Enmienda de la Constitucin de Estados Unidosa la presente situacin. No obstante, nuestra decisin no excluye la posibilidad de que la
intervencin que realice la persona ubicada en las entradas de la comunidad alcance el
grado funcional de un arresto o incautacin de la persona de forma tal que se active laproteccin de la Seccin 10.
Entendemos que dicha proteccin constitucional se activara bajo el supuesto de un
arresto realizado por una persona particular, debido a que la Ley de Control de Acceso no
ha delegado la facultad de registrar ni allanar. An as resolvisemos que en la situacin
particular del caso de marrasfuera aplicable la garanta constitucional de la Seccin 10,entendemos que la intervencin en cuestin no equivale a una incautacin de la persona.
Se entiende que una persona ha sido incautada, dentro del contexto de la Cuarta
Enmienda, slo cuando a la luz de la totalidad de las circunstancias que rodean elincidente, una persona razonable hubiera pensado que no estaba en libertad de poder
marcharse del lugar. [Na 13] Por ende, en la medida en que el visitante permanece en
libertad de evadir las preguntas e irse, no estamos ante una incautacin de la persona.Sostenemos que la intervenciones autorizadas en los casos ante nos no activan la
proteccin contra registros e incautaciones irrazonables.
El tipo de intervencion que se lleva a cabo en estos controles de acceso entre el guardia
de seguridad y el visitante difiere de la que se da entre particulares cuando se
trata exclusivamente de bienes privados. La intervencin que ocurre en los controles de
acceso tiene el propsito de velar por la seguridad de las personas y propiedades dentro
de un rea en que ubican bienes pblicos y privados, y, como vimos, la misma es posible
en virtud de una delegacin del gobierno y en cooperacion con ste.
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En la medida en que dicha intervencin es de naturaleza preventiva, la misma es parecida
a la que se permite realizar en las entradas de parques, estadios, coliseos y otros edificios
pblicos, ciertas reas de los aeropuertos y bases militares, entre otras instalacionespblicas.Vanse a manera de analoga, Collier v. Miller, 414 F.Supp. 1357 (D.Tx. 475
F.2d 44 (Sto Cir. 1973), 1976); U.S. v. Moreno, 475 F.2d 44 (5to Cir. 1973), cert.
denegado, 414 U.S. 840 (1973); Downing v. Kunsig, 454 F.2d 1230 (6to; Cir.1972) ; Barret v. Kunsig, 331 F. Supp. 206 (D.Ten. 1971) . En los casos citados, se
utilizaron mecanismos de seguridad con el propsito de evitar la comisin de actos que
pusieran en peligro o atentaran contra la vida y propiedad de determinado nmero depersonas ubicadas en cierta rea. Lo crucial al validar los distintos tipos de intervenciones
fue si el mtodo utilizado resultaba ser el menos intrusivo con la intimidad.
Conforme a lo discutido anteriormente, al interpretar el alcance de la intervencin que
podr llevar a cabo un guardia de seguridad, el criterio rector debe ser que el medioutilizado sea el que menos interfiere con los derechos ciudadanos antes mencionados sin
que se frustre el propsito de la Ley. El medio utilizado para controlar el acceso no podr
impedir a terceros, de forma discriminada, el uso y disfrute de las vas, aceras, parques yotras instalaciones pblicas que ubiquen dentro del rea. As tampoco podr interferirirrazonablemente con la intimidad de los que transitan por las vas pblicas.
Para salvaguardar los intereses y derechos de los visitantes, las indagaciones que podr
realizar el guardia de la entrada de los sistemas de control bajo examen se limitarn apreguntar el lugar o destino hacia donde se dirige el visitante, o, en su defecto, el
propsito de la visita.[Na 14] En aquellos casos en que el residente haya autorizado, el
que se indague respecto a la identificacin de sus visitantes particulares el guardia podr
preguntar el nombre del visitante. Estos criterios sern de aplicacin, a su vez, en cuantoal acceso peatonal se refiere.
Por otro lado,. entendemos que, para cumplir con el propsito que se persigue al solicitar
una tarjeta de identificacin, esto es confirmar la identificacin de la persona, existen
medios menos onerosos e intrusivos con la intimidad, como lo sera el anotar el nmerode tablilla del vehculo. Por ello resulta oneroso el que la Asociacin Calle Maracaibo y
Vecinos Unidos soliciten la licencia de conducir u otra identificacin a aquellas personas
que interesen entrar a una comunidad con acceso controlado, en automviles o comopeatones.
En lo que respecta a los registros de visitantes, resolvemos que slo podr llevarse un
registro, de determinada informacin sobre los visitantes de aquellos residentes que
as lo hubieran autorizado expresamente. Es decir, que para poder llevar un registro de losvisitantes de determinado residente, ste tiene que haber consentido para ello. En dicho
caso, la informacin que podr incluir el mismo se limitar a aqulla que sea percibida a
simple vista, [Na 15] adems del nombre del visitante en los casos en que se haya
provisto. En aras de reducir el riesgo del mal uso de los datos
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recopilados, dichos registros sern custodiados por el secretario de la asociacin de
residentes o por el cargo anlogo, quien velar porque no se haga uso indebido de la
informacin en 1 contenida. El uso que se haga del registrono puede alejarse delpropsito que persigue la Ley, participar en la lucha contra el crimen y asistir a la labor
de la Polica cuando se comete un crimen en el rea controlada. Vase, Ley de Control de
Acceso, Exp. de Mot., 1987 Leyes de Puerto Rico, pg. 6. S1o podrn mantenerseguardados por un perodo de tiempo razonable limitado, transcurrido el cual sern
destruidos.
En atencin a todos los derechos e intereses envueltos, en aras de lograr el mejor balance
entre stos, establecemos que en la implantacin de los sistemas de control deacceso de marras, constituye una condicin esencial notif icar o advertir a todo potencial
visitante de los requisitos que se le pedirn en la entrada, con el propsito de minimizar la
intervencin con los visitantes. De esta manera, si el visitante no est de acuerdo conellos puede retroceder antes de detenerse frente a la persona encargada de controlar el
acceso.
Las personas que se acerquen a reas acogidas al rgimen de la Ley deben estar
informadas mediante la colocacin de letreros que le avisen a una distancia razonable dela entrada que van a tener que parar su vehculos brevemente con el objetivo de indagar
su nombre y destino o propsito. Asimismo, dicho letrero deber indicar la entidad o
persona a quien pueden dirigir cualquier tipo de reclamacin. Adems, en cuanto seacerquen a donde se encuentre el guardia, [Na 16] no tendrn que detenerse durante ms
tiempo que el que razonablemente toma hacer las mencionadas averiguaciones.
Sin embargo, las medidas anteriormente descritas no son aplicables a los vehculos
oficiales del Gobierno de Puerto Rico, el Gobierno Federal, Municipal o cualquier
vehculo que est respondiendo a una emergencia. Estos estarn exentos del proceso deidentificacin una vez demuestren la tablilla que acredite que es un vehculo oficial. As
expresamente lo dispone el reglamento del caso de autos y corresponde a las
comunidades con estos controles tomar las medidas para asegurar que los vehculosoficiales y de emergencia estn exentos de estos requisitos.
Las medidas discutidas anteriormente constituyen el mximo de intervencin que
consideramos permisible sin que queden frustrados los propsitos de la Ley. Aclaramosque la Asociacin Calle Maracaibo y Vecinos Unidos cuentan con un espacio de accin
que va desde cero intervencin con el visitante hasta el mximo de intervencin
permisible aqu esbozado. Dentro de estos parmetros, y conforme a las particularidades
de cada urbanizacin, las asociaciones de residentes podrn diseflar el sistema de controlde acceso que mejor atienda sus necesidades.[Na 17]
Por entender que la Ley de Control de Acceso autoriza cierta intervencin con el visitante
con el propsito de controlar el trfico vehicular y el uso pblico de ciertas calles y que
este tipo de intervencin no activa la Seccin 10 de la Constitucin, revocamos aquellaparte de la sentencia que establece una analoga con las investigaciones de carcter
criminal y concluye que nicamente podra denegarse la entrada a un visitante si se
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cuenta con motivo fundado o sospecha razonable de que el visitante podra cometer un
delito. Revocamos tambin la determinacin del tribunal de instancia que resuelve que la
omisin de brindar cierta informacin, de por si, no puede dar base para excluir delacceso a una comunidad o urbanizacin.
Aunque entendemos que la sociedad est dispuesta a tolerar un tipo de intrusin mnimacon su libertad e intimidad, el hecho de que nos inclinemos a favor del bienestar y la
tranquilidad de las familias en sus hogares no significa que favorezcamos cualquiermedio para alcanzar el propsito de la Ley. Conscientes de que la coartacin de libertades
como medida preventiva nunca ha sido bien vista, debe optarse por el mtodo que sea
menos invasor a la intimidad del visitante. Sostenemos la validez de cierta intervencincon el visitante siempre y cuando sta se ajuste a lo aqu esbozado, en aras de
salvaguardar los derechos de todas las partes involucradas.
Por todo ello, modificamos los sistemas de control de acceso implantados en la calle
Maracaibo y en la urbanizacin College Park, por la AsociacinCalle Maracaibo y por
Vecinos Unidos, respectivamente, respecto al mximo de intervencin permisible con losvisitantes. Los sistemas implantados debern ser atemperado a lo aqu resuelto, de forma
tal que se garanticen los derechos de los visitantes.
III.
Segn expresamos anteriormente, no resta resolver la controversia sobre la actuacin del
tribunal de instancia al resolver que el sistema autorizado para la urbanizacin College
Park era contrario a la ley por dos razones: (1) por controlar el acceso en una comunidad
que no haba solicitado el sistema, la Torre B del condominio College Park; y (2) porobstaculizar la continuidad de la calle Santa Ins privndose as a los residentes de la
urbanizacin Altamesa del acceso a la avenida Glasgow, en cuyo caso considerapropiado revocar la totalidad del permiso.
Respecto al primer planteamiento basta sealar que el mismo se ha tornado acadmico.
Existe un acuerdo de estipulacin entre Vecinos Unidos y College Park Associates, S.E.,
propietaria de las Torres A y B del condominio College Park, en el cual se pact elacceso de los residentes del condominio a travs de las calles de College Park. [Na 18]
El segundo planteamiento requiere mayor consideracin. Vecinos Unidos nos seala que
las enmiendas introducidas en 1992 a la ley permiten el establecimiento de controles deacceso en comunidades cuyas calles se utilicen como acceso a otras comunidades ourbanizaciones, siempre que stas tengan vas alternas de entrada y salida. Esta fue la
interpretacin que hizo el Municipio al refutar las objeciones de la Autoridad de
Carreteras para endosar la parte del sistema propuesto que impedia a los vecinos de laurbanizacin Altamesa el acceso hasta la avenida Glasgow y finalmente conceder el
permiso.
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Asimismo, el Municipio sostiene que el fundamento expuesto por la Autoridad de
Carreteras para negar su endoso a parte de la propuesta en trminos de que se estara
obligando a los residentes de Altamesa a utilizar una ruta mucho ms larga en contra delReglamento de Planificacin Nm. 20, no es vlido a la luz de las enmiendas sufridas por
la Ley en el 1992. Aduce que al otorgar el permiso, el Municipio correctamente examin
las alternativas de acceso a la urbanizacin Altamesa.
Por su parte, los residentes de Altamesa levantaron, como impedimento estatutario para elcierre del sector, la existencia de una via continua que durante treinta aos ha servido a
los residentes de la urbanizacin Altamesa como ruta de acceso a la avenida Glasgow.
Evaluemos sus planteamientos.
A.
En 1992, el esquema legal que hasta entonces regulaba las caractersticas que debe reunir
el sector clue interese controlar el acceso, fue objeto de enmiendas para permitir quecomunidades que hasta el momento se veian impedidas de establecer controles de acceso
pudieran beneficiarse de stos. Vase Ley Nm. 22 de 16 de julio de 1992. [Na 19]
Un examen del estatuto advierte que la Ley permite la otorgacin de permisos auncuando resulten afectadas otras comunidades. [Na 20] Sin embargo, aun cuando las
enmiendas efectuadas en 1992 tuvieron el efecto de ampliar el nfimero de situaciones en
las que un municipio puede autorizar el establecimiento de controles de acceso, esevidente que la Ley conserv ciertas limitaciones a la concesin de permisos. [Na 21]
En su Seccin 1, la Ley seala que un municipio podr expedir autorizaciones para el
control de acceso de urbanizaciones cuyas vas se usen como entrada a, o salida de, otrascalles, urbanizaciones o comunidades, siempre y cuando:
(a) La otra calle, urbanizacin o comunidad tenga vas pblicas
alternas de entrada y salida ....
(b) No se impida, obstaculice o limite a los propietarios y residentes de
la otra calle, urbanizacin o comunidad el flujo vehicular y peatonalpor las vas y aceras pblicas que tengan continuidad entre
las calles, urbanizaciones o comunidades de que se trate. 23 L.P.R.A. sec.64 (Supl. 1996) (nfasis suplido).
El texto del inciso (a) resulta claro de su faz. Respecto al inciso (b) su andlisis requiereprecisar en primer trmino si se trata de una via que tiene continuidad entre las
urbanizaciones o comunidades en cuestin. De ser se el caso, habra que determinar si se
est impidiendo, obstaculizando o limitando el flujo vehicular a los residentes de la otraurbanizacin o comunidad.
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La Ley de Control de Acceso no provee una definicin de lo que constituye continuidad.
Tampoco hemos encontrado reglamento alguno que nos provea una gua de lo que se
quiere decir con continuidad en el contexto de vas pblicas. Conscientes de que se tratade un rea de planificacin urbana cuya interpretacin podra tener un efecto significativo
en materia de flujo vehicular, veamos qu tipo de continuidad entre calles puede activar
la prohibicin al otorgamiento del permiso.
El trmino continuidad significa, en trminos generales, la unin natural que tienen entresi las partes del continuo. Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua
Espaola 391 (21ra ed., 1992). A su vez, el hecho de que algo sea continuoimplica que
se extiende sin interrupcin. Al determinar que vas se reputarn continuas en el contextode la Ley de Control de Acceso, es necesario considerar tanto la naturaleza fisica de las
vas en cuestin como el historial del flujo vehicular en stas.
En relacin a la estructura fisica de las calles, no se trata de que exista una mera conexin
fisica entre calles. De ser se el nico factor a considerar, como seal el tribunal de
instancia, todas las vas pblicas de nuestra jurisdiccin tendran una "continuidad" deeste tipo con alguna calle o camino. Se trata ms bien de vas que fueron diseadas como
arterias que sirvieran para comunicar o conectar barrios, comunidades, avenidas osectores entre si; de calles que no terminan o "mueren" en la urbanizacin a ser
controlada. Se trata, ademds, de vas a travs de las cuales los vehculos pueden transitar
y discurrir con fluidez de un sector a otro sin tenerse que desviar a calles de menorimportancia para llegar a determinado lugar.
Si se determina que nos encontramos ante una va que satisface la anterior descripcin de
continuidad, procede evaluar si tradicionalmente ha sido utilizada como una va principal
o si el Patrn de flujo vehicular a travs de ella la ha convertido en una va importante o
principal. En este sentido, habra que examinar el historial de flujo vehicular a travs dela misma. Para ello consideramos imprescindible la realizacin de los estudios de trnsito
pertinentes con el propsito de determinar si el sistema propuesto impedira,
obstaculizara o limitara dicho flujo vehicular. Por considerar que se trata de un reaneurlgica de planificacin y que los municipios de ordinario no cuentan con la pericia
necesaria para hacer ese tipo de determinacin, debe otorgarse gran deferencia a la
recomendacin que emita la agencia especializada al respecto, en este caso la Autoridadde Carreteras adscrita al Departamento de Transportacin y Obras Pblicas, previa la
realizacin de los estudios pertinentes. [Na 22]
Al exigir este anlisis la Ley pretende que la instauracin de controles de acceso en
comunidades no represente una interferencia irrazonable para el flujo vehicular. Elordenamiento creado por la Ley de Control de Acceso no pretende ceder a grupos de
individuos o asociaciones de residentes el control estatal del flujo de vehculos en vas
principales o de vas que tradicionalmente se han utilizado para conectar entre si sectoresimportantes de nuestros pueblos. Por ello, aun cuando una comunidad cuente con las vas
alternas de entrada y salida, segdn contempla el inciso (a) , si el establecimiento de
portones o barreras tiene el efecto de "controlar" una va que conecta a sectoresimportantes y de flujo vehicular constante de forma tal que lo obstaculiza o limita, el
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inciso (b) de la Seccin 1 obliga al municipio a denegar el permiso. 23 L.P.R.A. sec.
64(b) (Supl.1996).
Por otro lado, el hecho de que la comunidad interesada en controlar el acceso de vas quese usen como entrada o salida a otras comunidades cumplan con las condiciones
establecidas en la Seccin 1 de la ley, no obliga al municipio a conceder un permiso. Hayotros aspectos que deben ser examinados. En este sentido, debe considerarse la
razonabilidad del sistema solicitado en relacin al efecto negativo que pueda tener en lacomunidad afectada y en el inters pblico. Adems, deber evaluarse la naturaleza de las
vas pblicas alternas de acceso que queden disponibles (condiciones de seguridad,
tamao, efectos del cambio en el flujo de vehculos, etc.) y si stas constituyen unaalternativa onerosa a la comunidad afectada. De hecho, una lectura de la Ley advertir
que la misma expresa que el Municipio podr autorizar el cierre en las circunstancias que
se satisfagan los requisitos de la Seccin 1, no que deber concederlo. De este modo, si lagravedad de los efectos negativos a la otra comunidad amerita o no la denegacin, es
discrecin del municipio y como toda determinacin administrativa sujeta a revisin
judicial, no se revocar a menos que no est debidamente sustentada en elexpediente. Fuertes v otros v. A.R.P.E., Op. de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R.____ (1993).
Examinado y delimitado el trmino continuidad de la Ley de Control de Acceso, pasemos
a evaluar el caso de las calles Santa Ins y Compostela.
B.
De los mapas de la urbanizacin que constan en los autos se desprende que la calle SantaIns de Altamesa no termina en dicha urbanizacin, sino que sirve para conectar esa
comunidad con College Park y a su vez con una avenida de importancia. No se trata aqude una mera conexinfsica entre calles vecinales. Vase, Apndice. De hecho, la calleSanta Ins no sufre ninguna interrupcin en el punto en que comienza a llamarse
Compostela y la diferencia entre ellas se debe ms bien a que una seccin pertenece a la
urbanizacin Altamesa y la otra a College Park.
No empece el hecho de que una u otra va perteneciera a determinada urbanizacin desdeque fuera construida, lo determinante al evaluar la propuesta de control es la realidad que
impera al momento de la solicitud del control de acceso. De la prueba presentada se
desprende que el trnsito en esta ruta desemboca finalmente en la avenida Glasgow, unava
principal e importante.
Aunque ciertamente el propsito de las ltimas enmiendas la Ley fue ampliar el nmero
de comunidades que cualifican para un sistema de control de acceso, no debemos olvidarque como consecuencia del crecimiento y desarrollo de nuestros pueblos y del aumento
en el nmero de vehculos de motor que discurren por nuestras carreteras, existen reas
residenciales que tienen calles que se han convertido en enlace entre comunidades muy
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concurridas. En vista de lo anterior, y al evaluar la situacin particular de las vas
involucradas, estimamos que en el presente caso hay continuidad entre las vas afectadas.
En relacin a la segunda parte del anlisis del inciso (b) de la Seccin 1 de la Ley,respecto a si la barrera entre la calle Santa Ins y la Compostela interrumpe
el flujo vehicular entre College Park y Altamesa, el expediente ante nos no provee lainformacin necesaria para hacer esa determinacin.
Debemos destacar que la Ley de Control de Acceso especficamente contempla unassalvaguardas para evitar un impacto detrimental en la congestin vehicular que ya nos
aqueja. Estas salvaguardas fueron ignoradas por el Municipio en este caso. En este
contexto, al concentrarse en refutar las objeciones de la Autoridad de Carreteras, el
Municipio ignor la segunda limitacin respecto a la obstaculizacin del flujo vehicularen vas que tuvieran continuidad entre las urbanizaciones en cuestin.
Adems, es importante sefialar que la determinacin del Municipio fue tomada en contra
de los criterios de la agencia especializada en materia de flujo vehicular sin unajustificacin basada en las necesidades del trnsito en el rea. Esta actuacin es contraria
a la clara poltica pblica que trasluce la Ley de Control de Acceso al intentar integrar a
las agencias especializadas en la implantacin eficiente de los controles de acceso.
Las limitaciones impuestas por la Ley a la otorgacin de permisos que afecten a otrasurbanizaciones tienen una poderosa razn de ser. Estas deben considerarse siempre que
las vas de la urbanizacin que solicita el control sean utilizadas para entrar o salir a otra
urbanizacin. Lo contrario seria convertir en letra muerta dicha disposicin de la Ley.
Del expediente no surge que el municipio hubiera evaluado informacin relacionada alflujo vehicular aun cuando la comunidad aledafia objet al cierre mediante los canales
provistos por ley para ello, alegando la utilizacin de las vas a ser "controladas".Reiteradamente hemos expresado que aunque la actuacin del municipio de ordinario esmerecedora de deferencia, ello no implica una renuncia a la funcin revisora de los
tribunales cuando ha existido una aplicacin errnea o arbitraria de la ley. Fuertes v.
A.R.P.E., Op. de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R. (1993); Murphy Bernab v.Tribunal Superior, 103 DPR 692, 699 (1975). Coincidimos con el tribunal de instancia en
que la determinacin del Municipio no est sostenida por evidencia sustancial en el
expediente, visto ste en su totalidad.
As pues, por entender que la barrera permanente autorizada por el Municipio en lainterseccin de la calles Santa Ins y Compostela fue establecida en una calle que tiene
continuidad entre College Park y Altamesa, comunidades que no se unieron en la peticin
del control, y no se cont con la informacin necesaria para determinar si sta tiene elefecto de impedir, obstaculizar o limitar el flujo vehicular por las vas pblicas en
cuestin, confirmamos el dictamen recurrido y devolvemos el caso al Municipio de San
Juan para que previa realizacin de los estudios pertinentes reexamine el sistema
propuesto.
VI.
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En conclusin, resolvemos hoy que la Ley de Control de Acceso, segn enmendada, es
constitucionalmente vlida de su faz. Confirmamos aquella parte de la sentencia que
revoca el permiso concedido a Vecinos Unidos para operar un sistema de control deacceso en la urbanizacin College Park. Revocamos aquella parte de la sentencia que
resuelve que como nico podra denegarse la entrada a un visitante sera si se cuenta con
motivo fundado o sospecha razonable de que el visitante podra cometer un delito.Resolvemos que, no empece el carcter pblico de las calles, las asociaciones pueden
controlar el acceso a las mismas, e incluso, negar su uso a quien no se someta a los
requisitos minimos aqu esbozados. La omisin de brindar el destino o propsito de lavisita, as como el nombre del visitante, cuando el residente haya autorizado su
indagacin, puede dar base para no permitir el acceso a una comunidad o urbanizacin.
Por su parte, en los sistemas de control de acceso implantados en donde al menos una de
las entradas sea controlada por una persona, sta slo se limitar a preguntar el destino o,en su defecto, el propsito de la visita. En aquellos casos en que el residente a ser visitado
asi lo hubiere autorizado expresamente podr preguntar el nombre del visitante y anotar
dicha informacin en un registro. Podr anotarse, adems, aquella otra informacinperceptible a simple vista, como lo sera el nmero de la tablilla del vehculo. Estosrequisitos aplican tanto al acceso vehicular como al peatonal. De igual forma, resolvemos
que las asociaciones de residentes deben informar mediante avisos al pblico el tipo de
informacin que se le requerir a los no residentes de la comunidades acogidas alrgimen de control de acceso.
Reconocemos que la implantacin de los sistemas de control de acceso conlleva ciertos
ajustes y sacrif icios por parte de la ciudadana. La prevencin del crimen, uno de los
mayores problemas de la sociedad puertorriquea contempornea, la bsqueda delbienestar comin y la proteccin del derecho a la vida y a la integridad fisica, son
propsitos loables del Estado que merecen la realizacin de ajustes razonables en losestilos y costumbres de los diversos sectores afectados por la ley, en armona con nuestroordenamiento constitucional.
Se dictar sentencia de conformidad.
FEDERICO HERNANDEZ DENTON, Juez Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 31 de octubre de 1997.
Por los fundamentos expuestos en la Opinin que antecede, la cual se hace formar partede la presente sentencia, se confirma la parte del dictamen recurrido que revoc el
permiso concedido por el Municipio de San Juan a la urbanizacin College Park. Se
devuelve el caso a dicho Municipio para que, previa realizacin de los estudiospertinentes, reexamine el sistema propuesto a la luz de nuestros pronunciamientos.
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Se modifica, adems, aquella parte de la sentencia recurrida que resuelve que el nico
motivo para negar el acceso a un visitante sera la existencia de motivo fundado o
sospecha razonable para creer que el visitante podra cometer un delito. Se resuelve quela negativa a brindar cierta informacin puede dar base para denegar la entrada a un
visitante. No obstante, la intervencin que le ser permisible llevar a cabo a un guardia de
seguridad en un sistema de control de acceso no es irrestricta y debe limitarse a losaspectos esbozados en la Opinin. En consecuencia, se ordena a las Asociaciones Pro
Control de Acceso Calle Maracaibo, Inc. y Vecinos Unidos, Inc. a tomar las medidas
pertinentes para atemperar los sistemas de control de acceso por ellos implantados a loaqu resuelto.
As lo pronunci y manda el Tribunal y certif ica la Secretaria del Tribunal. El Juez
Asociado seor Rebollo Lpez concurre en el resultado sin opinin escrita. El Juez
Asociado seor Negrn Garca emiti Opinin Concurrente y Disidente. La JuezAsociada seora Naveira de Rodn emiti Opinin de Conformidad en parte,
Concurrente en parte y Disidente en parte.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo