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    Javier Garca RocaE

    studios

    Control parlamentario y convergencia entrepresidencialismo y parlamentarismo.*

    Javier Garca Roca

    Resumen: El clsico debate sobre ambos sistemas de gobierno, presi-dencialista y parlamentario, deba contemplarse de una manera distinta en lo que respecta a las formas de control. Existe actualmente un conti-nuum en el binomio presidencialismo/parlamentarismo con diferencias de grado, ms que cualitativas. Se advierten tres tendencias: la pre-sidencializacin del parlamentarismo europeo, la parlamentarizacin del presidencialismo iberoamericano, e influencias recprocas entre los reglamentos parlamentarios.

    Palabras clave: Control parlamentario; presidencialismo; parlamenta-rismo; separacin de los poderes; Constitucin.

    Summay: The classic debate on both systems of government, presiden-tial and parliamentary, should be viewed in a different way as regards forms of control. There is currently a continuum in the binomy of pres-identialism / parliamentarism with differences of degree, rather than qualitative. There are three trends: the presidentialisation of European parliamentarism, the parliamentarization of Ibero-American presiden-tialism, and reciprocal influences among parliamentary regulations.

    Keywords: Parliamentary oversight; presidentialism; parliamentarism; separation of powers; Constitution.

    * El texto fue inicialmente una ponencia que me encomendaron los organizadores del, Universidad de Externado, Bogot, septiembre 2015, para la mesa Presidencialismo y democracia en Amrica Latina. Fue luego revisada y completada para su edicin en , n 38, 2016, pp. 61-99. Pero, sin la docencia en el Master en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios legislativos de la UCM y los numerosos trabajos confeccionados por estudiantes latinoamericanos, no hubiera podido ser concebida.

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    Control parlamentario y convergencia entre presidencialismo y parlamentarismo.

    Objeto y aproximacin.

    Dada la amplitud del objeto, las diferencias entre presidencialismo y par-lamentarismo y la racionalizacin del primero en Iberoamrica, me aproximar a la cuestin a travs del control del Gobierno por el Parlamento, que es asimismo una forma de estudiar las relaciones entre ambos rganos constitucionales y, sobre todo, la construccin de la democracia representativa. No analizar los distintos instrumentos de control, pues se necesitara un tratado, me limitar a revisar el concepto y sentido de esta funcin parlamentaria y a extraer consecuencias ge-nerales en el presidencialismo. Pero, esta perspectiva coadyuva a comprender la actividad de cualquier Parlamento desde la lgica de la divisin de poderes1, y, desde esa atalaya, visualizar tambin cmo regular y aplicar mejor dichos instru-mentos. Tiene indudable inters estudiar la funcin de control tanto en el par-lamentarismo como en el presidencialismo por encima de las concretas normas de cada ordenamiento. Afrontar una reflexin fundada en principios, expuesta de forma deductiva antes que inductiva, y ubicada por encima de las fronteras, porque el problema creo- es esencialmente el mismo en todos los Estados de-mocrticos, el control constitucional del poder, aunque varen las realidades, los sistemas de gobierno y las soluciones normativas. He intentado pues llegar al presidencialismo iberoamericano de forma indirecta o por carambola a travs de la experiencia del parlamentarismo europeo. Me parece que tiene inters, en este contexto comparado, dar a conocer la amplsi-ma bibliografa y el largo debate de las doctrinas italiana2 y espaola3 sobre la fun-1. Puede verse Javier GARCA ROCA: Del principio de la divisin de poderes en n 108, 2000, pp. 41 y ss. Frente a entendimientos exagerados o absolutistas esto quiere decirse con separatis-tas- del presidencialismo, el epgrafe La ilusin histrica de la separacin absoluta de poderes y el siguiente.2. Pueden verse, entre otros muchos, Giuseppe Ugo RESCIGNO: , Miln, Giuffr, 1968; Giuliano AMATO: , Miln, Giuffr, 1968; Andrea MANZELLA: , Miln, Giuffr, 1970; Carlo CHIMENTI: , Miln, Giuffr, 1974; Michele CARDUCCI: , Padova, Cedam, 1996; Renato MORETTI: Atti-vit informative, di ispezione, di indirizzo e di controllo en T. MARTINES-G- SILVESTRI-C. DE CARO-V. LIPPOLIS-R. MORETTI (cur.), , Miln, Giuffr, 2005, p. 317; Nicola LUPO, La funzione di controllo parlamentare nellordinamento italiano en , 2009, http://www.amministrazio-neincammino.luiss.it.3. Pueden leerse los trabajos, entre otros, de Fernando SANTAOLALLA: , EDERSA, Madrid, 1982; La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional en , n 12, 1987, pp. 219 y ss; y , Ed Nacional, Madrid, 1984, captulos I y II. Tambin los estudios de Joaqun GARCA MORI-LLO:, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985; y Algunos aspectos del control parlamentario en VVAA: , Jornadas de la Asamblea Regional de Murcia, Tecnos, 1990, pp. 247 y ss. As como en coautora Joaqun GARCA MORILLO y Jos Ramn MONTERO: , Tecnos, Madrid, 1984. Ha

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    cin de control, con la voluntad de divulgar las discusiones principales y permitir que autores de otros pases comparen con sus propias experiencias nacionales4. Los trminos de esta controversia sobre la funcin de control pueden leerse con ms detalle en un trabajo que he escrito en colaboracin con Renato IBRIDO y al que reenvo5. La del control parlamentario es una reflexin antigua. Pero se desarrolla con intensidad en los aos setenta en Italia en torno a la vieja idea de la centra-lidad del Parlamento. Ms tarde, en los ochenta en Espaa y en otro contexto distinto, si no opuesto, el de prolongadas mayoras absolutas de un solo partido. La controversia doctrinal en ambos pases es en el siglo XXI un debate en buena medida cerrado y con posiciones suficientemente perfiladas. De manera que cabe extraer algunas conclusiones, que me parece- podran tener un alcance global6. Desde la funcin de control parlamentario, que nos ofrece una perspectiva de-mocrtico-representativa, pueden comprenderse numerosas actividades tpicas de todas las Cmaras. No es un debate libresco y prescindible sino esencialmente poltico. Es menester advertir con claridad el papel del Parlamento en cualquier divisin de poderes antes de crear e interpretar las normas constitucionales, as como las de los Reglamentos parlamentarios, mucho menos frecuentadas por al-gunos, pero que tienen una importancia central. Un Parlamento es un Parlamento. Una Cmara tiene unas funciones principales y definitorias en cualquier forma de gobierno representativa, el control entre ellas, y tambin debe ser as en el presidencialismo. La funcin de control del Gobierno es natural y consustancial a cualquier Parlamento. Otra cosa son los instrumentos previstos en las normas

    tenido relevancia e influjo Francisco RUBIO: El control parlamentario en CEC, Madrid, 1993, pp. 241 y ss; y las investigaciones de Manuel ARAGN que ms adelante se citan. En el nmero 19, monogrfico, de , 2007, una encuesta sobre el control parlamentario con respuestas de Manuel ALBA, Luis Mara CAZORLA, Luis Mara DEZ PICAZO, Javier GARCA FERNNDEZ, Anto-nio LPEZ PINA, Antonio PORRAS y Jos Antonio PORTERO en pp. 9-44, y diversos estudios.4. Sorprende, pero evidencia la tradicional perspectiva pragmtica muy britnica, que todo un clsi-co como Erskine MAY (. , Butteworths, Londes, 1989, Twenty-first edition) no estudie las funciones parlamentarias ni en particular el control. Un enfoque que ya no siguen otros estudios posteriores. Puede verse PELIZZO Riccardo y STAPENHURST, Fredrick: , Routledge, Londres y Nueva York, 2012, epfrafe Theoretical foundations of legislative oversight. Siempre he credo, por el contra-rio, que nada hay ms prctico que una buena teora, si emana de la prctica.5. Javier GARCA ROCA y Renato IBRIDO: El control parlamentario en Italia. Un estudio com-parado sobre el concepto y algunas de sus mejores prcticas: el Comit para la Legislacin y la Co-misin de Presupuestos en Francesc PAU (dir.),Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2013, pp. 105-136. 6. Volv a defender la validez global de esta tesis en el Magreb. , Marrakech, ponencia escrita en colaboracin con Renato IBRIDO, pendiente de edicin.

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    Control parlamentario y convergencia entre presidencialismo y parlamentarismo.

    para ejercerla, que difieren en cada ordenamiento. Pero hace falta un momento de comprensin previa que oriente la decisin creadora de las normas y la aplicacin de las mismas. La idea de control parlamentario es parte de la idea ms amplia de con-troles constitucionales (cfr Galeotti, Giannini, Aragn, Valads)7. Se ubica en la democracia constitucional comprendida como un sistema de controles entre rganos y poderes: de pesos y contrapesos recprocos. Pretende asegurar la liber-tad de los ciudadanos y su confianza en las instituciones democrticas, impedir los abusos o irregularidades y arbitrariedades de los cargos pblicos, y construir la representacin poltica mediante el juego de los principios de transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad de los poderes pblicos en el ejercicio de sus funciones; porque la representacin poltica no preexiste sino que se cons-truye a travs de partidos y ciudadanos. Ninguna de estas cosas es posible sin un adecuado control parlamentario tanto en el parlamentarismo como en el presiden-cialismo. Desde el primer constitucionalismo liberal, los rganos supremos deben ser representativos y venir, por definicin, moderados, esto es, limitados por otros poderes. De ah nace el germen de la rendicin de cuentas de los ejecutivos. La tendencia del constitucionalismo no puede ser configurar reas inmunes de con-trol, pues toda inmunidad, tambin la gubernamental o presidencial, reclama una justificacin excepcional y reforzada en un Estado de de