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Prof. Claudia Bettiol Corso di Negoziazione Urbanistica A.A. 2003-2004 1 Corso di Negoziazione Urbanistica Corruptissima in res publica, plurimae leges Tacito) Un libero mercato può esistere solo all’interno Di un sistema legale creato e garantito dallo Stato… …i limiti di ogni libertà sono sempre problematici e richiedono esperienza. ….e questo vuol dire che le opinioni su dove tracciare il confine del necessario in molti casi non saranno concordi. Karl R. Popper

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Prof. Claudia Bettiol Corso di Negoziazione Urbanistica A.A. 2003-2004 1

Corso di Negoziazione Urbanistica

Corruptissima in res publica, plurimae leges Tacito)

Un libero mercato può esistere solo all’interno Di un sistema legale creato e garantito dallo Stato……i limiti di ogni libertà sono sempre problematici e richiedono esperienza.….e questo vuol dire che le opinioni su dove tracciareil confine del necessario in molti casi non saranno concordi.

Karl R. Popper

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Perché un percorso di negoziazione urbanistica?

In una trasformazione territoriale la fase di progettazione amministrativa e finanziaria dura due o tre volte quella di realizzazione con due conseguenze gravi

1. All’atto dell’approvazione il progetto è ormai obsoleto

2. I progetti hanno meno “speculativi” perdono di attrattività

Se si vuole accelerare il processo urbanistico occorre centrare l’attenzione su questa prima fase di lavoro.

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Se si vuole

1. Dare priorità all’attività di costruzione istituzionale, amministrativa e finanziare aumentando i livelli di professionalità di coloro che sono coinvolti a vario titolo nella trasformazione urbanistica

2. Studiare attentamente le forme attraverso le quali si esplicita la partecipazione democratica alle scelte e favorire un percorso di condivisione delle scelte sia dei protagonisti che della comunità in cui si interviene

INNOVAZIONE DI PROCESSO

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L’urbanistica monocratica era governata da un pensiero forte ed unico di origine Illuminista che aveva portato alla creazione delle comunità utopiche tipo Falansterio di Fourier(1836 – 1840) o le New Lamark di Robert Owen

Il pensiero utopico di questi illuministi al pari delle ideologie produce un immagine distorta della realtà sociale, ma a differenza dell’ideologia ha avuto il dinamismo necessario per trasformare quella realtà nella sua immagine

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Al di là dei fallimenti di queste comunità una vena di idealismo ha segnato la nascita dell’urbanistica moderna. Un pensiero forte che ha resistito a conflitti mondiali e a cambiamenti politici e che è stato messo in discussione soltanto recentemente con l’ampliamento della partecipazione pubblica alle scelte politiche

È evidente che alcuni elementi di connotazione spaziale ed organizzativa del Falansterio di Fourier si ritrovino nella Unitè d’Habitation di Le Corbousier:

•Strada

•Galleria al primo piano

•Alternanza di spazi pubblici e privati

•Servizi pubblici nella piazza

•Grandezza del fabbricato

Molto simile anche alla struttura di Corviale

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New Lanark è il villaggio ideale di Owen basato su una organizzazione comunitaria della produzione. Primo piano urbanistico moderno sviluppato in ogni sua parte, dalle premesse politiche – economiche al programma edilizio e al preventivo finanziario

L’aspetto interessante di questi esperimenti è lo studio di un modello urbanistico e di un modello sociale e la comprensione della loro stretta correlazione.

Modello Gestionale

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Le trasformazioni urbanistiche seguono un iter procedurale tracciato dalle leggi e quindi la loro struttura è strettamente connessa con il pensiero politico dominante in ogni fase storica.

Fino a pochi anni fa questo pensiero era direttamente legato al pensiero illuminista.

Basato sull’idea che la realtà fosse oggettiva e rappresentabile attraverso numeri e indici matematici ( fondiari, territoriali, di superficie, di cubatura, ecc…)

L’urbanistica sembrava una disciplina scientifica, non interpretabile. Al massimo poteva essere studiato l’andamento di tali indici indipendentemente dal luogo di applicazione. Come se, ad esempio, un piccolo comune di montagna al di sotto di 500 abitanti avesse una situazione uguale ad un comune costiere con popolazione al di sopra di 15.000 abitanti

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Dalla fine degli anni ’80 si scinde da un lato l’esigenza di allargare la partecipazione democratica dall’altra quella di avere strumenti snelli che potessero rapidamente adattare le situazioni locali al veloce andamento dell’economia e dei mercati

In questo senso si può affermare che in urbanistica si sperimentano le forme nuove delle architetture istituzionali; la filosofia con cui i moderni Stati democratici si rapportano con i propri cittadini e con i cittadini del mondo.

Pensiamo al problema oggi rappresentato dalla sistemazione degli immigrati e del loro ambientamento nei paesi sviluppati e del conseguente dibattito politico

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Res publica Res nullius

La partecipazione allargata alle scelte di trasformazione del territorio ha portato ad una ridefinizione del concetto di proprietà. Le comunità locali si sono“riappropriate” delle proprietà pubbliche. Si tratta di un fenomeno parallelo a quello generale che vede la glocalizzazione contrapposta alla globalizzazione. Nell’urbanistica negoziata, nei piani complessi è avvenuto un passaggio dalla “cosa pubblica” alla “cosa comune”passaggio dalla “cosa pubblica” alla “cosa comune” attraverso un processo di responsabilizzazione individuale.

Per fare un esempio del riflesso continuo fra l’evoluzione delle forme democratiche ed il sistema legislativo possiamo considerare l’importante passaggio culturale nei concetti di proprietà pubblica e di pubblica utilizzazione

Dai Latini ci arriva l’idea

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Corso di Negoziazione Urbanistica

In Italia un esempio dell’autoritarismo illuminista dell’urbanistica è evidente nelle scelte di sviluppo economico che portarono alla costruzione delle cosiddette “Cattedrali nel deserto”: una sorta di NUOVE UTOPIE

Prenderemo in considerazione due casi molto discutibili che solo recentemente hanno avuto una definizione positiva dopo un totale ripensamento delle scelte iniziali ed ingenti costi a carico della collettività: due insediamenti industriali che avrebbero dovuto cambiare l’assetto socio – economico di vaste aree importando il modello imdustriale del Nord

•Bagnoli (siderurgia in una delle insenature più belle di Napoli)

•Gioia Tauro (porto in una zona totalmente scollegata e di impiego)

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Il livello di astrazione dal contesto

non si conducevano veri studi socio – economici dei territori, l’analisi SWOT (Strenght, Weakness, Opporunitg, Threats).

Il processo di industrializzazione si pensava potesse essere riprodotto nel meridione secondo le stesse logiche imprenditoriali del settentrione ma con una imprenditoria di Stato (Cassa del Mezzogiorno e IRI)

L’estraneità delle iniziative nel territorio spesso ha creato problemi di disagio e livelli di inquinamento ambientali che hanno prodotto alla lunga degli ingenti danni, compresi solo di recente. La definizione di Sviluppo Sostenibile si basa proprio sulle le differenze fra uno sviluppo a breve ed una a lungo termine

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• Localizzazione facilitata delle Opere Pubbliche con apposita legge• Meccanismi di intese Stato – Regioni ex art. 81 DPR 616 del 1977• Conferenze di servizi• Accordi di programma

Lo Stato e le Regioni sin dagli anni ’80 si erano resi conto della inadeguatezza delle normative urbanistiche e sono note leggi speciali gli interventi pubblici

Esempi di questo tipo Leggi per i Mondiali, le Colombiadi, il Giubileo, fino alla recente Legge Obiettivo per le grandi Infrastrutture

Anni ’90 inizierà una nuova legislazione che apre queste facilitazioni anche ai privati

Piani Urbanistici Complessi

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Anni ’80 Nuove ideologie sull’uso del territorio affermano la preminenza dell’ambiente sull’urbanistica (Leggi n°183 del 1989 e n° 305 del 1989 n° 431 del 1985 Piani Paesistici) vincolo alla tutela

DAL VINCOLO ALLA TUTELA

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1. Possibilità di effettuare varianti al PRG seguendo un iter semplificato

I piani urbanistici complessi rappresentano una notevole evoluzione di piani attuativi che erano previsti nei PRG. Nella loro definizione sono introdotti dai concetti innovativi

2. Logica dei Piani /Progetto che, superando la separazione ed il dualismo fra pianificazione territoriale e programmazione attuativa, rende subito operativi questi piani attraverso accordi pubblico/privati

Si arriva così al Quartiere CHIAVI IN MANO

DAL PROCESSO TOP-DOWN A QUELLO BOTTOM-UP

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Corso di Negoziazione Urbanistica

I Piani Complessi: per la gestione di aree industriali dismesse ubicate entro i perimetri urbani della città (Pantanella a Roma, Pirelli e Breda a Milano, Zone Militari a Bologna)

L’evoluzione urbanistica si accompagna ad una evoluzione nell’ edilizia ed il passaggio dalla Concessione alla DIA corrisponde ad una privatizzazione delle funzioni di controllo

delle trasformazioni.

Negli accordi pubblico/privato di fatto a quest’ultimo viene delegata la realizzazione di opere pubbliche che prima erano di competenza quasi esclusiva della Pubblica

Amministrazione

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Corso di Negoziazione Urbanistica

I Piani Complessi ed i Piani di Marketing possono ricostruire una nuova identità locale con un processo di glocalizzazione. Le modalità di accordo con il privato caratterizzano il pensiero politico dominante

Ad esempio nei paesi anglosassoni la scelta del soggetto privato fino a poco tempo fa era effettuato soprattutto con criteri discrezionali

Nei paesi latini è molto frequente il ricorso a società miste pubblico/private in cui la delega di operare non è totale. La Pubblica Amministrazione svolge quindi in doppio ruolo di controllare e controllato.

L’unificazione della normativa europea insieme alla necessità di allargare la partecipazione democratica sta portando queste due tendenze a convergere sempre di più.

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NEOLIBERISMODecentramento, Trasferimento competenze con duplice controllo : da parte delle Pubbliche Amministrazioni e dei cittadini

1. Consultazione

2. Partecipazione

3. Concertazione

4. Negoziazione

È indubbio comunque il passaggio da forme di statalismo a quelle di neoliberismo

Questo processo può manifestarsi secondo quattro gradi di coinvolgimento degli interessati

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1. CONSULTAZIONE

È la prima forma di coinvolgimento e corrisponde ad una semplice richiesta di opinione. È la forma prevista anche negli strumenti urbanistici di tipo monocratico.

È necessaria per evitare gli errori e le distorsioni maggiori.

Ad esempio nei vecchi PRG veniva concessa parola di osservazione ai soli proprietari delle aree soggette a trasformazione durante soli 60 giorni di tempo

La consultazione prevede tempi ristretti ed ha un piccolo raggio d’azione

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2. PARTECIPAZIONE

È una forma di coinvolgimento che prevede la partecipazione diretta dei cittadini nalla fase ideativa della progettazione. ed utilizzata più in architettura che in urbanistica.

L’Unione Europea favorisce questo tipo di esperienze e nelle grandi città sono nati uffici dedicati alla gestione della partecipazione.

Discreti successi si sono riscontrati nella trasformazione dei grandi agglomerati pubblici, come ad esempio nel caso di Berlino est e dell’architetto Lucien Kroll

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Corso di Negoziazione Urbanistica

3. CONCERTAZIONE

La concertazione avviene nel caso che il cittadino sia chiamato ad intervenire anche nella fase decisionale.

In questo tipo di rapporto, comunque, resta ancora uno squilibrio fra il potere contrattuale delle Pubbliche Amministrazioni e quello dei privati chiamati alla partecipazione e di cittadini spesso intervengono in forme organizzate (associazioni, comitati, ecc…) per aumentare il potere contrattuale

Possono nascere comunità con obiettivi simbolici molto forti in grado di compromettere le scelte delle Pubbliche Amministrazioni, da cui la necessità di individuare forme e strategie per la creazione del consenso attorno alle scelte di fondo.

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4. NEGOZIAZIONE

Corrisponde all’evoluzione delle precedenti esperienze e pone in ruolo paritetico il pubblico ed il privato assegnando, nel contempo, dignità al ruolo degli stakeholders.

Prevede la contrattazione delle trasformazioni territoriali e lavora a più livelli contemporaneamente : urbanistico, architettonico, sociale, economico, e finanziario.

Per poter essere efficace ha bisogno di esperti che facilitino la conduzione della trattativa

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Corso di Negoziazione Urbanistica

La negoziazione è un processo che come conseguenza non voluta porta alla ridefinizione dell’assetto istituzionale. Il ruolo delle P.A. diventa strategico ed è il segnale dell’evoluzione del rapporto fra Stato e Cittadino

La negoziazione contiene la novità di porre su uno stesso piano la Pubblica Amministrazione ed i privati affidando il coordinamento a soggetti terzi non interessati direttamente dalle trasformazioni territoriali

In urbanistica, e in senso allargato nelle trasformazioni territoriali ed ambientali, prima ancora che in altri settori, si sperimentano le nuove forme delle architetture istituzionali

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Ridefinizione del modello istituzionale non è una esigenza solo italiana. In Europa si discute la nuova carta costituzionale.

Esempi analoghi ai piani urbanistici complessi ci sono in tutti i paesi democratici

•Francia : Legge sui PAYS

•USA: San Francisco, caso del “Presidio”

La lettura della loro evoluzione ed in parte delle criticità può essere utile per calibrare le nuove negoziazioni

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Corso di Negoziazione Urbanistica

Daniel Elazar (Studioso di federalismo americano) 1987

“It has been said that a city is people…, and precisely because a city is people, a city also politics”

(“E’ stato detto che una città è la gente …, e proprio perché una città è la gente, una città è anche la politica”)