costos de inversiones en agua y saneamiento rural bajo diferentes modelos de intervención en...
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En Honduras el IRC trabajo en una sistematización sobre los modelos de intervención, sobre todo en los aspectos de costos y financiamiento. Los objetivos específicos de esta sistematización son: (1) Analizar los costos unitarios de inversiones en agua y saneamiento en zonas rurales para diferentes modelos de intervención, según criterios unificados. (2) Identificar cuáles factores influyen de forma significativa en estos costos. (3) Discutir las posibilidad de llegar a una homologación de modelos de intervención, en términos de costos unitarios. El estudio consiste de un análisis de los costos de 179 proyectos de inversión realizados por el FHIS (Fondo Hondureño de Inversión Social), como uno de los principales ejecutores de proyectos en el país, en el periodo de 2006-2011, en relación a los componentes del modelo de intervención bajo los cuales los proyectos fueron ejecutados. En gran medida fue un trabajo de análisis de la base de datos del FHIS, complementado por una revisión de archivos y expedientes de proyectos, y entrevistas.TRANSCRIPT
Supporting water sanitationand hygiene services for life
Stef Smits
Octubre 2014
Costos de inversiones en agua y saneamiento rural bajo diferentes modelos de intervención en Honduras
Antecedentes y objetivos
• Gran número de modelos de intervención en el sector, incluso dentro del FHIS
• Respondiendo a la diversidad y necesidades en el país
• Poca claridad sobre criterios de costos, cofinanciamiento, eficiencia y efectividad
• Objetivos específicos:
– Analizar los costos unitarios de inversiones en agua y saneamiento en zonas rurales para diferentes modelos de intervención, según criterios unificados
– Identificar cuáles factores influyen de forma significativa en estos costos
– Discutir las posibilidad de llegar a una homologación de modelos de intervención, en términos de costos
Metodología
• Revisión de una muestra de 179 inversiones de la base de datos del FHIS:
– Rango poblacional entre 25 y 10.000, con sub-división entre rural disperso, concentrado y semi-urbano
– Inversiones realizadas entre 2006 y 2011
– Diferentes tipos de proyectos y modelos de intervención para diferentes fuentes de financiamiento
– Complementando con información de expedientes de proyecto
• Totalidad de inversión por FHIS y contribuciones comunitarias, municipales y el costo de overhead del FHIS
Metodología• Desglose de datos de costos:
− Entre agua y saneamiento
− Entre diferentes tipos de proyecto: sistemas nuevos, ampliaciones, reposición (remplazo parcial) o rehabilitación (remplazo completo), y combinaciones (de ampliación y reposición)
• Detalles de modelos de intervención, entendido como conjunto de reglas que rigen la implementación de un programa:
− Ámbito de aplicación
− Definición del nivel de servicio a alcanzar
− Manejo de ciclo de proyecto: ciclo núcleo del FHIS, PIR, OBA
− Forma de ejecución: centralizada, descentralizada, PEC
− Modalidad de adquisiciones: licitación pública o privada; cotizaciones o directa
− Costos unitarios de referencia y/o líneas de corte
− Reglas sobre (co)financiamiento
Nombre programa
Ámbito de aplicación
Tipos de proyectosNivel de
servicio a alcanzar
Manejo ciclo de proyecto
Modalidad de adquisiciones
Modalidad de ejecución
Costos unitarios o líneas de
corte
Contrapartida esperada de comunidades
o municipalidad
es 1048-HO No está
determinadoRehabilitaciones de agua y nuevas obras de saneamiento complementarias.
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo Según legislación nacional. Para montos mayores a US$1 millón normas del BID
Descentralizado Sin líneas de corte
0%
1478-HO Municipios seleccionados con base en índice relativo de pobreza
Construcción, reparación, ampliación, reemplazo de infraestructura priorizada en planes locales
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo Según legislación nacional. Para montos mayores a los US$1.5 normas del BID
Descentralizado Sin líneas de corte
Variable de acuerdo al nivel de pobreza
1793-HO Municipios seleccionados con población mayor a 5,000 habitantes
Rehabilitaciones de agua y nuevas obras de saneamiento complementarias al agua
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS 1793 Según legislación nacional. Para montos mayores a los US$1.5 millones normas del BID
Centralizado y descentralizado
Sin líneas de corte
10%
2002-66-940 (Programa KfW)
Todo el país, dependiendo de la capacidad de los municipios
Construcción, rehabilitación y ampliación de sistemas.
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo Según legislación nacional. Manual PEC.
Descentralizado, Descentralizado PEC y Centralizado PEC
Sin líneas de corte
10%
3892-HO (Nuestras raíces)
Nueve pueblos autóctonos y negros
Micro-proyectos, fortalecimiento de organizaciones comunitarias
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo De acuerdo al tamaño de proyecto, según legislación nacional
Centralizado PEC Sin líneas de corte
Sin dato
4099-HO (Proyecto de Infraestructura Rural - PIR)
Población entre 75 – 5000 viviendas en ciertas mancomunidades
Proyectos integrados en agua y saneamiento.No se hacen reposiciones.Combinado con caminos rurales y electrificación
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS PIR De acuerdo al tamaño de proyecto, según legislación nacional
Centralizado y descentralizado
Pre-inversión: 30Agua: 170 Saneamiento: 70 Capacitación: 30
30%
AACI-RS-Fase I y II (Andalucía)
Sin información Infraestructura de agua, saneamiento básico, educación, y salud
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo De acuerdo al tamaño de proyecto, según legislación nacional
Centralizado Sin información
Montos exactos no definidos
Agua Taiwán Todo el país Todos los tipos de proyecto de agua y saneamiento.
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo De acuerdo al tamaño de proyecto, según legislación nacional
Centralizado, Descentralizado, Centralizado PEC, Descentralizado PEC
Sin líneas de corte
Sin dato
COSUDE Fase IV
Municipios con alto nivel de pobreza, en departamentos seleccionados.
Ampliación d acceso a agua segura y saneamiento
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo De acuerdo al tamaño de proyecto, según legislación nacional
Centralizado y Centralizado PEC
Sin líneas de corte
18%
Fondos nacionales
Todo el país Todos los tipos de proyecto de agua y saneamiento
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS Ciclo De acuerdo al tamaño de proyecto, según legislación nacional
Centralizado, Descentralizado, Centralizado PEC, Descentralizado PEC
Sin líneas de corte
Programa OBA (Output-Based Aid)
Comunidades pobres peri-urbanas y rurales
Proyectos de incremento de conexiones de agua, mejoramiento de calidad y cantidad de agua; alcantarillado sanitario
Sin definir. Rigen normas de diseño.
FHIS / DIM-OBA
De acuerdo al tamaño de proyecto, según legislación nacional
Descentralizado 20%
Hallazgos: modelos de intervención
• Combinación de opciones por cada aspecto genera un sinnúmero de posibles modelos de intervención
• En algunos aspectos rigen normas o legislación del estado: normas de diseño o modalidad de adquisiciones
• En otros son criterios implícitos: nivel de servicio (ligado a normas de diseño) o línea de corte
• Poca claridad sobre criterios para aplicar una u otra modalidad
– Ámbito de aplicación: 1) región geográfica, 2) nivel de pobreza, 3) rango de población
– Tipo de proyecto. No hay claridad sobre cuándo enfocar en un solo tipo de proyectos (por ejemplo solo rehabilitaciones) o excluir cierto tipo de proyectos.
– Manejo de ciclo de proyecto: cuándo tener una unidad de control de proyectos
– Modalidad de ejecución
– Niveles de contrapartida.
Hallazgos acerca de los proyectos en la muestra• Esta multiplicidad de modelos de intervención se refleja en
los proyectos analizados
Tipo de proyecto
Tipo de intervención
Nuevo AmpliaciónReposición/rehabilitaci
ón
Combinación
Sin informaci
ónTotal
Agua 13 13 22 10 58Saneamiento 25 3 1 15 29 73Integrado 48Componente agua 28 15 5
Componente saneamiento 7 5 2 12 22
Total agua 41 13 37 15 106Total saneamiento 32 8 3 27 51 121
Hallazgos acerca de los proyectos en la muestra• Alta distribución geográfica de las inversiones: cubrir
necesidades en todo el país o dispersión de esfuerzos?
Hallazgos: inversiones en agua y saneamiento
• Gran variabilidad de volúmenes de proyecto, con unos 18 proyectos de agua con un volumen total de proyecto de menos de 25.000 US$
0-25.000 25.000-50.000
50.000-75.000
75.000-100.000
100.000-150.000
150.000-200.000
Más de 200.000
0
5
10
15
20
25
30
CombinacionesReposicionesAmpliacionesSistemas nuevos
Volumen total de proyecto (US$)
Num
ero
de p
roye
ctos
Hallazgos: focalización de inversiones en agua y saneamiento
Inversión total realizada ( x1000 US$ 2011)
Inversión promedia por proyecto (x 1000 US$ 2011)
Tipo de asentamiento
AguaSaneamiento
Total AguaSaneamiento
Rural disperso (0-200)
680 508 1,188 45 22
Rural concentrado (200-2.000)
4,835 3,820 8,656 83 47
Semi-urbano (2.000-10.000)
5,417 2,323 7,740 257 581
Sin datos 1,524 899 2,423 127 69
Total 12,456 7,55020,00
7
• Inversión focalizada en el segmento rural concentrado – rural disperso relativamente desatendido
• Y en zonas de mayor índice de pobreza (75% de las inversiones)
Hallazgos: desagregación de las inversiones
1048
-HO
1478
-HO
Prog
ram
a Kf
W
Nuest
ras ra
íces PI
R
Anda
lucía
Agua
Taiwán
COSU
DE Fa
se IV
Fond
os n
acion.
..OBA
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Overhead
Supervisión
Estudio previo
Creación o for-talecimiento del prestador
Obra física
Con
trib
ució
n a
l costo
tota
l (%
)
Contribución de diferentes componentes de proyecto al costo promedio total en proyectos de agua
• Obra física principal parte de los costos totales
• Creación o fortalecimiento de prestador relativamente pequeño
• Nivel de overhead depende del programa – programas que ejecutan proyectos de pequeño volumen overhead relativamente grande
Hallazgos: costos de overhead
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
Forma de manejo de ciclo de proyecto
Co
sto
de o
verh
ead
po
r p
royect
o
(20
11
US
$)
Costo de overhead por manejo de ciclo de proyecto
• Overhead un costo fijo independiente del tamaño de proyecto
• Diferencias pequeñas entre el FHIS ciclo y las UCP
• Pero pesa más el tamaño relativo de los proyectos ejecutados
Hallazgos: costos unitarios
• Alta variabilidad en la distribución de los costos per cápita en los sistemas nuevos, así en ampliaciones y reposiciones
• Menor variabilidad en la distribución de los costos per cápita de saneamiento que en agua
0-50 50-100
100-150
150-200
200-250
250-350
350-450
Más de
450
0
5
10
15
20
25
CombinacionesReposicionesAmpliacionesSistemas nuevos
Costos per cápita (US$/persona)
Nú
me
ro d
e p
roye
cto
s
0-50 50-100 100-150
150-200
200-250
250-300
Más que 300
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Costos per cápita (US$ 2011/persona
Nú
mero
de p
royecto
s
Hallazgos: factores que influyen el costo per cápita
• Los principales factores que influyen el nivel de costos son 1) el tamaño de la población y 2) tipo de proyecto (nuevo, ampliación, reposición)
• Los costos promedio de inversión per cápita por otros aspectos del modelo de intervención no tienen influencia
0-200 200-2000 2000-10000
0.0
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
300.0
350.0
400.0
Sistemas nuevos
Ampliación
Reposición
Combinados
Tamano de población
Cost
o d
e in
vers
ión
(U
S$
/cáp
ita)
0-200 Más de 2000
20406080
100120140160180200
Población beneficiaria
Cost
o p
er
cáp
ita
(U
S$
20
11
/pers
on
a)
Hallazgos: cofinanciamiento
• Alta dependencia de fuentes externas (aunque en gran parte préstamos)
• Gran variabilidad de contrapartida municipal y comunitaria – diferente de lo supuesto
• Tal vez debida al poco esfuerzo de registro de contrapartida
1048
-HO
1478
-HO
1793
-HO
Prog
ram
a Kf
W
Nuest
ras ra
íces PI
R
Anda
lucía
Agua
Taiwán
COSU
DE Fa
se IV
Fond
os n
aciona
les
OBA
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Sector privado
Municipalidades
Comunidades
Gobierno de Honduras
Fuentes externas
Conclusiones: modelos de intervención• Gran número de modelos de intervención, y un sinnúmero
importante de variantes
• Los criterios para la aplicación de uno u otro factor del modelo de intervención no son claros, ni aplicados de una forma consistente
• Se refleja en los proyectos revisados en la muestra
– Presencia (o dispersión?) sobre todo el territorio nacional
– Incluyen construcción de sistemas nuevos, ampliaciones y rehabilitaciones
– Ejecutados mediante 4 tipos de forma de manejo de ciclo de proyecto, aplicando las 4 modalidades de adquisiciones y las 4 de ejecución
Conclusiones: costos y financiamiento• Gran número de proyectos de volúmenes pequeños de ampliaciones menores o
reposiciones parciales
• Resultando en un overhead relativamente grande
• Supuestamente a ser realizados por la misma comunidad; el hecho que el FHIS está realizando este tipo de proyectos implica que comunidades no tienen los recursos y capacidad de realizarlos?
• Alta variabilidad en los costos unitarios de los proyectos de agua y saneamiento
• Influenciados principalmente por: 1) el tipo de proyecto y 2) la población atendida – sobre todo en la zona rural dispersa los costos se disparan
• Una única línea de corte o costo unitario de referencia no se justifica, y no refleja las diferencias entre tipos de proyectos y tipos de asentamiento
• Otros factores como nivel de pobreza, la forma de manejo de ciclo de proyecto, las modalidades de ejecución y adquisiciones no parecieron tener una influencia importante en el costo per cápita
• Grandes diferencias entre las contribuciones financieras a los costos de las inversiones
• Diferentes niveles de co-financiamiento pre-establecidos por programa;
• Diferencia entre la contrapartida recibida y la establecida – posiblemente en parte debido a la no-contabilización de las contribuciones en la base de datos,
• Puede generar confusión entre comunidades y municipalidades
Conclusión general
• Gran potencial de homologar los modelos de intervención
– Diversidad sin claridad sobre cuál aspecto aplique en cuál situación o qué impacto tenga en la eficiencia o efectividad de ejecución de proyectos
– Percepción que cada programa desarrolle su(s) propio(s) modelo(s) de intervención, en ausencia de estos criterios
– Muchos aspectos del modelo de intervención no parecen de tener un impacto significativo en los costos (unitarios)
• Una simplificación de los aspectos del modelo de intervención en combinación con criterios de aplicabilidad podría ser un primer paso hacia la homologación de los modelos
Recomendaciones: modelos de intervención• Aclarar – de forma diagramática – para cada componente
de los modelos de intervención, las condiciones, ventajas y desventajas
• Aplicar los criterios de los componentes de los modelos de intervención en las negociaciones de formulación de programa, tanto internas, como con cooperantes.
• De forma específica, definir y aplicar:
− Los ámbitos de aplicación según criterios unificados, para que el FHIS pueda priorizar sus inversiones
− Una política institucional acerca de los porcentajes de contrapartida esperados de comunidades, municipalidades y otros para proyectos de agua
Recomendaciones: costos
• Considerar una línea de corte de un costo (total y per cápita) mínimo en la factibilidad de los proyectos
• Discutir la factibilidad de ejecución de proyectos de reposición o incidir para que haya políticas más claras acerca del financiamiento de la reposición
• Establecer rangos de costos per cápita de acuerdo al tipo de proyecto y tamaño de población
Sistemas nuevos de agua
Letrinización
Rural disperso (0-200)
233-450 148-208
Rural concentrado (200-2.000)
179-297 66-115
Puntos de discusión
• Existe la posibilidad de revisar los costos unitarios de referencia; es factible y necesario? Cómo puede ser realizado?
• Cuáles deberían ser unos principios de política sectorial para el financiamiento de reposición (menor)? Cómo puede ser promulgado sectorialmente?
• Cómo se puede manejar la información financiera de forma más consistente en el sector?
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