Crecimiento, empleo y equidad:el impacto de las reformas

económicas en América Latina y el Caribe

Wilson PeresCEPAL

Contenido

Prólogo: el final de la ISI y la crisis de la deuda externa

El impacto de las reformas Veinte años después El debate aún en curso

I. Prólogo

Tres temas

El debate sobre el modelo de industrialización por sustitución de importaciones

El punto de quiebre: la crisis de deuda externa a comienzos de los años 1980

Las lecturas de las causas de la crisis.

El telón de fondo:un quinquenio de crecimiento y luego?

-5%-4%-3%-2%-1%0%1%2%3%4%5%6%

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

América Latina y el Caribe: variación del PIB per capita(porcentajes)

Las tendencias de largo plazo Crecimiento sostenido hasta 1980, con

crecientes desequilibrios internos y externos La década perdida de los 1980s Un nuevo modelo de desarrollo en los 1990s Persistencia de la heterogeneidad estructural Los problemas de fondo:

Vulnerabilidad externa Empleo de calidad Distribución del ingreso

El debate entorno a la ISI La vaguedad del concepto (creación de

mercados, liderazgo estatal, etc.) Duración y etapas: espontánea vs.

deliberada a partir de políticas; consumo no duradero vs. consumo duradero.

Razones: única industrialización posible dado el pesimismo respecto al comercio internacional vs. voluntarismo ineficiente.

Los proteccionistas fueron la principal oposición al nuevo modelo.

Los costos de las (dos) décadas perdidas 1980s-1990s

AMÉRICA LATINA: PIB OBSERVADO Y EXTRAPOLACIÓN(1950=100)

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

EXTRAPOLACIÓN

Tres lecturas de la crisis de deuda Crisis de liquidez que se resolvería a

corto plazo (tasa de interés y precios de exportaciones anormales).

Problemas del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI): creciente demanda de importaciones, por falta de industria de bienes de capital.

Agotamiento de un modelo que o fue siempre equivocado o había dejado de ser útil hacía más de una década.

Las salidas a la crisis en los 80s Esperar el retorno a la normalidad (se agotó

a mediados de la década). Profundizar la sustitución de importaciones

(mejor política industrial, bienes de capital, exportación de manufacturas -1960s-).

Cambiar el modelo, dejando el liderazgo a las fuerzas del mercado.

Las posiciones radicales (más de los 1970).

El cambio del modelo:las reformas

Consolidación a partir de mediados de los 1980. Antecedentes en el Cono Sur en la segunda mitad de los 1970.

Factores determinantes:– Condicionalidad de organismos financieros.– El fortalecimientos interno de los liberales.– La debilidad de las propuestas alternativas.– La primera lectura del “milagro asiático”.

II. Las reformas y sus impactos

Dos grandes preguntas

Las reformas han sido el cambio de política más importante en décadas.

¿Se cumplieron las expectativas de las reformas?

¿Por qué estudiar este tema 20 años después?

II.1. Las reformas

El marco conceptual

Estudio comparativo de nueve países. Considera cinco reformas de “primera

generación”. Foco en los vínculos macro-micro. Articula crecimiento, empleo y equidad

con inversión y cambio tecnológico. Compara los 1990s con 1950-80.

Marco conceptual

POLITICASMACRO

CRECIMIENTO

EMPLEO

EQUIDAD

REFORMAS

CONDICIONESINTERNASINICIALES

CONTEXTOEXTERNO

POLITICASSOCIALES

INVERSIÓN

CAMBIOTÉCNICO

El primer consenso sobre el impacto de las reformas

Crecimiento modesto del PIB.

Lenta creación de empleo y problemas con la calidad del trabajo.

La desigualdad no se ha reducido y puede haber empeorado.

¿Por qué?

Seis hipótesis explicativas

Condiciones iniciales diferentes. Inconsistencias entre reformas y macro. Reformas generaron incertidumbre. Respuestas heterogéneas de los

actores. Contexto internacional desfavorable. Falta de apoyo institucional adecuado.

Primera generación de reformas

Liberalización de importaciones. Reforma financiera interna. Apertura de la cuenta de capitales. Privatizaciones. Reforma tributaria.

La periodización varía según países

Índices de reforma, 1970-95Aperturacomercial

Reformafinanciera

Apertura cuentade capitales

Privatización Reformatributaria

Promedio

‘70 .501 .315 .588 .773 .198 .472

‘75 .567 .329 .543 .773 .269 .493

‘80 .662 .439 .567 .745 .307 .548

‘85 .652 .448 .545 .696 .348 .541

‘90 .803 .725 .683 .722 .445 .638

‘95 .946 .927 .848 .804 .573 .821

Reformadores radicales o cautos

Reformadores radicales:–Argentina, Bolivia, Chile y Perú.

Reformadores cautos:–Brasil, Colombia, Costa Rica,

Jamaica y México.

Condiciones inicialesPaís Inflación Crecimiento Indice reformas Gobernabilidad

Reformadores radicales Argentina 1,191 -1.3 .664 Baja Bolivia 1,100 -1.9 .445 Baja Chile 228 1.8 .316 Baja Perú 2,465 -1.5 .484 Baja Promedio 1,246 -0.7 .477 Baja

Reformadores cautos Brasil 708 4.4 .696 Media Colombia 26 4.6 .689 Media/alta Costa Rica 27 2.0 .524 Alta Jamaica 14 1.9 .560 Media México 66 2.0 .578 Media/alta Promedio 168 3.0 .609 Media/alta

Políticas macroeconómicas

Gran éxito en bajar la inflación. Reducción de déficits fiscales mediante

recortes del gasto. Política monetaria más austera, con

bancos centrales independientes. Políticas cambiarias controvertidas.

Reformas ypolítica macroeconómica

Consistencia– Apertura comercial ayudó a estabilizar.– Apertura de cuenta de capital trajo mayores flujos.– Privatizaciones aumentaron ingresos públicos.

Inconsistencias– Apertura de cuenta de capital aumentó

inestabilidad y problemas de balanza de pagos.– Liberalización financiera sin supervisión llevó a

crisis bancarias.– Reforma tributaria redujo ingresos públicos.– Ancla cambiaria restó competitividad.

II.2. Los impactos agregados

Reformas, inversión y productividad

Tendencias de largo plazo.

Fases de la inversión posteriores a las reformas.

Impacto de las reformas.

Tendencias de largo plazo de la inversión y la productividad

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998

Porcentajes

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Miles de dólaresde 1980

PIB por trabajador per worker

Inversión como porcentaje del PIB

Fases de la inversiónI. Predominio de factores negativos.

– Incertidumbre llevó a actitud de espera.– Progreso técnico desincorporado.– Coeficientes de inversión muy bajos.

II. Predominio de factores positivos.– Inversiones por una sola vez para reducir

costos; privatizaciones; entrada de ETN.– Coeficientes de inversión crecen.

III. Consolidación del nuevo modelo.

Impacto de las reformas en la inversión

Evidencia econométrica y cualitativa muestra un impacto positivo.

Dos reformas cruciales:– Apertura comercial redujo el costo de

bienes de capital importados.– Privatización trajo nuevos actores,

especialmente ETN, a la región.

Reformas y crecimiento

Dos grupos de países en los 1990. Países con rápido crecimiento:

– Argentina, Bolivia, Chile y Perú. Países con lento crecimiento:

– Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica y México.

Un patrón similar en el crecimiento de la productividad total de los factores.

Crecimiento del PIB, 1950-98

1950-80 Crisis 1990s

Países altocrecimiento

4.0 -0.7 5.8

Países lentocrecimiento

6.1 0.8 2.5

Promediosimple

5.2 0.2 3.9

Promedioponderado

6.0 0.8 3.2

Países con alto crecimiento1950–80 Crisis 1990s

Argentina 3.8 -1.1 5.8

Bolivia 3.5 -1.7 4.3

Chile 3.9 1.4 7.7

Perú 4.9 -1.2 4.6

Promedio simple 4.0 -0.7 5.6

Países con bajo crecimiento1950–80 Crisis 1990s

Brasil 7.0 1.3 1.8

Colombia 5.1 2.8 3.6

Costa Rica 6.5 0.2 4.0

Jamaica 5.5 -1.2 0.2

México 6.5 1.0 3.1

Promedio simple 6.1 0.8 2.5

Una visión de más largo plazoPeriodo base Post reformas I Post reformas II 2003-2006

  1950-1980 1991-1998 1991-2006

Alto crecimiento

Argentina 3.8 6.4 4.2 8.9

Bolivia 3.5 4.4 3.6 3.9

Chile 3.9 7.6 5.6 4.9

Perú 4.9 4.6 4.3 5.8

Promedio simple 4.0 5.7 4.4 5.9

Bajo crecimiento

Brasil 7.0 2.6 2.7 3.4

Colombia 5.1 3.3 3.1 5.1

Costa Rica 6.5 5.3 5.1 6.2

Jamaica 5.5 2.3 1.9 2.0

México 6.5 3.1 3.1 3.3

Promedio simple 6.1 3.3 3.2 4.0Promedio simple, total 5.2 4.4 3.7 4.8

Crecimiento de la productividad total de los factores

1950–80 1991–98Alto crecimiento 0.9 1.9 Argentina 0.6 3.2 Bolivia 0.9 0.0 Chile 1.2 2.8 Perú 0.9 1.5

Bajo crecimiento 1.1 -0.4 Brasil 1.4 -0.7 Colombia 1.4 -0.3 Costa Rica 1.2 -0.3 México 0.5 -0.3

Total 1.0 0.7

Reformas y crecimiento, recapitulación

Reformadores radicales crecieron más rápido que reformadores cautos.

Reformadores radicales crecieron más rápido que en 1950-80.

PTF creció más rápido en reformadores radicales.

Nuestra explicación: condiciones iniciales, estabilización y reformas.

Empleo y distribución del ingreso

Percepción generalizada que las reformas fallaron en ambas dimensiones.

La evidencia no es tan concluyente.

Dinámica del empleo en los 1990

Empleo creció menos que en los 1970s, pero igual que en 1950-70.

La elasticidad producto del empleo fue similar a la de 1950-70.

El problema: el crecimiento del PIB fue menor que en el período base.

Aumento fuerte de tasa de participación. Desempleo e informalidad crecieron.

Empleo y salarios

Salarios reales promedio constantes o crecientes en los 1990.

La brecha salarial aumentó en la mayoría de los países.

Indicadores del mercado de trabajo, 1990s

Empleo/PET

Desempleo/PEA

Empleoasalariado

/Empleo total

Salario realen sector

formal

Productividaddel trabajo

Argentina - - + = +Bolivia + + - + -Brasil - - = + +Chile + + + + +Colombia = - - + +C. Rica + = = + +Jamaica - = + + -México + - + + =Perú + - - + +

Reformas y empleo Reformadores radicales no tuvieron

mejor desempeño. Mejores desempeños: Chile, Costa

Rica, México y Perú. Otros factores: estructura sectorial del

crecimiento y modernización. Evidencia econométrica: controlando

por crecimiento, las reformas tuvieron impacto negativo.

Problemas de la distribución del ingreso

¿Por qué es tan alta la desigualdad en América Latina?

¿Por qué hay tanta inercia?

¿Cuál ha sido el impacto de las reformas económicas?

La peor distribución del ingreso(coeficiente de Gini)

1960s 1970s 1980s 1990sEuropa oriental 22,8 21,8 24,9 28,6Asia del sur 31,7 32,3 32,2 31,6OCDE 32,9 33,0 32,2 33,2Asia oriental y Pacífico 34,6 34,4 34,4 34,8África Sub-Sahara 49,9 48,5 39,6 42,3América Latina 53,0 49,9 51,0 50,0

¿Por qué es tan alta la desigualdad?

Desigual distribución de activos: capital humano y tierra.

La mayor brecha salarial en el mundo.

La mayor diferencia entre los ricos y todos los demás.

La distribución en los 1990

La extrema desigualdad secular no se redujo en la década.

Problemas de medición. Factores progresivos y regresivos se

compensan.– Progresivos: estabilización, educación.– Regresivos: aumento brecha salarial,

demanda por graduados universitarios.

Evidencia econométrica sobre el impacto de las reformas

Reformas tuvieron un impacto negativo, pero pequeño y sólo marginalmente significativo.

Distintas reformas tuvieron efectos que se compensaron.

Una tendencia sistemática hacia una distribución más desigual. ¿Por qué?

Posibles curvas de Kuznets

Income

Inequality

Curve 2b

Curve 1a

Curve 3c

Impactos de reformas individualesMuestra

combinadaMuestraurbana

Muestranacional

Comercial Regresiva Regresiva Regresiva

Cuenta capitales Progresiva Progresiva Progresiva

Tributaria Regresiva Regresiva Regresiva

Financiera Progresiva Regresiva Regresiva

Privatización Regresiva Progresiva Regresiva

Gasto social y equidad

Gasto social del gobierno aumentó en los 1990s.

Gasto en servicios básicos aumentó significativamente el ingreso de los quintiles inferiores.

Gasto social redujo la brecha entre el quintil superior y el inferior.

II.3. Las dimensiones sectorial y empresarial

Respuestas de sectores y empresas

Las reformas querían cambiar el comportamiento y el desempeño microeconómico.

Buscaban cambiar la asignación de recursos en favor de bienes exportables, sectores intensivos en trabajo, y pequeñas empresas.

Desempeño exportador, 1960-98(tasas anuales de crecimiento)

1960-70 1970-80 1980-85 1985-90 1990-98

América LatinaVolumen 3.1 2.2 5.5 5.1 9.3

Valor 5.7 20.6 0.8 5.8 9.8

MundoVolumen 7.4 5.1 2.5 6.4 6.7

Valor 9.3 20.3 -0.6 12.1 6.3

Cambios en la estructura de la producción

Pequeños cambios a nivel agregado. Sectores transables redujeron su

participación en el producto (tendencia de largo plazo).

Fuerte impacto en sectores y empresas. Dos patrones: maquila intensiva en

trabajo frente a commodities intensivas en recursos naturales.

Dinámica de la productividad Aumento de importación de bienes de

capital. Terciarización y subcontratación. Brecha de productividad manufacturera

respecto a Estados Unidos no se redujo en los 1990s.

Progreso técnico concentrado en grandes empresas, con pocos avances en pequeñas y microempresas.

Productividad del trabajo según tamaño de empresa

0

5

10

15

20

25

30

35

1970 1980 1990 1996

Empresas medianas y grandes

Total

Pequeñas y microempresas

Patrones de la inversión Inversión se concentró en pocos

sectores. Inversión manufacturera fue intensiva en

capital. Grandes empresas, especialmente ETN,

fueron los principales inversores. Pequeñas empresas aumentaron su

número, pero no invirtieron fuertemente.

Crecimiento manufacturero, 1990-96

Valoragregado

Empleo

Productos metálicos 4.5 -1.1Equipo de transporte 4.9 -1.9Alimentos, bebidas ytabaco

4.3 0.3

Industrias basadas enrecursos naturales

3.0 -1.3

Textiles, vestimenta,cuero y calzado

-0.6 -3.5

Total manufactura 3.9 -0.8

Empleo sectorial Empleo en transables no creció,

excepto en las maquiladoras. Micro y pequeñas empresas crearon los

nuevos empleos. 95% de esos empleos se dieron en

servicios. Heterogeneidad y polarización en el

mercado de trabajo.

Creación de empleo, 1990-97Crecimiento

empleoContribución al

totalAgricultura -0.9 -11.1Manufacturas 1.2 9.0Construcción 2.8 8.4Comercio, hoteles yrestaurantes

3.5 30.9

Electricidad, gas y agua,transporte, almacenamientoy comunicaciones

4.9 12.0

Servicios financieros,seguros, bienes raíces yservicios a empresas

6.8 14.0

Servicios sociales,comunales y personales

2.8 40.3

Total 2.0 100.0

Reformas y desempeño micro

Liberalización comercial presionó para aumentar competitividad de empresas.

Sectores intensivos en trabajo respondieron pobremente.

Privatización promovió inversión y modernización.

Apertura y especialización llevaron a ruptura de cadenas productivas.

Problemas pendientes Sectores transables dinámicos poco

articulados al resto de la economía (maquila, minería).

Ruptura de cadenas productivas. Empleos creados por microempresas

con muy baja productividad. Heterogeneidad y polarización en el

mercado de trabajo.

III. 20 años después,¿por qué estudiar las reformas?

Dinámica de las reformas (LAC 9)Índice y coeficiente de variación

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

General reform index

Variation coefficient

Dinámica de las reformas (LAC 17)

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

LA17 av.

Variation coeff icient

Reforma comercial y privatizaciones

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

Trade reform index Privatization index Trade variation coefficient

Privatization variation coefficient

Dinámica de las reformas: los 4

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Venezuela

Bolivia

Ecuador

Argentina

Nacionalizaciones por país2006-2009

País Valor EstructuraParticipación en el

PIB(millones de

dólares) (%) (%)

Venezuela 36.864 94,6 16,2

Bolivia 711 1,8 5,4

Ecuador 1.000 2,6 2,2

Argentina 400 1,0 0,2

Total 38.975 100,0

La nacionalización de YPF añadiría unos 10 mil millones de dólares, alrededor de 2,5% del PIB argentino.

Nacionalizaciones por sector2006-2009

Sector Valor Estructura(millones de

dólares) (%)

Petróleo y gas natural 31.291 80,3

Cemento y acero 3.724 9,5

Telecomunicaciones 1.650 4,2

Electricidad 8.454 2,2Otros (bancos, saneamiento, líneas aéreas) 1.465 3,8

Total 38.975 100,0

La nacionalización de YPF aumenta aun más el pesodel sector de petróleo y gas.

La opinión pública sobre las reformas, 1998-2009

(porcentaje de entrevistados de acuerdo o muy de acuerdo)

AñoEconomía de mercado, la

mejor para el país

Empresa privada,

indispensable para el

desarrollo

Privatizaciones fueron buenas

para el país

Satisfacción con servicios de

empresas privatizadas

1998 66 4619992000 57 332001 292002 59 282003 22 182004 64 162005 59 31 262006 302007 52 562008 322009 59 61 33 34

Opinión pública respecto a las reformas 2009

(porcentaje de entrevistados de acuerdo o muy de acuerdo)País Economía de mercado PrivatizaciónEl Salvador 70 40República Dominicana 69 39Venezuela 67 NACosta Rica 66 NAHonduras 66 36Panamá 66 45Brasil 62 50México 60 37Colombia 59 34Guatemala 58 33Perú 57 28Bolivia 56 NAChile 56 26Paraguay 56 29Uruguay 55 NANicaragua 51 29Argentina 46 18Ecuador 45 26

Cuatro conclusiones y una duda Las reformas se detuvieron a fines de los 1990; pero

no se volvió al status quo previo. En algunos países (pocos), hubo cambio de

dirección, pero focalizado en las privatizaciones. La oposición de la opinión pública hacia las reformas

se concentra en las privatizaciones (corrupción y altas tarifas).

Los resultados de las reformas sentaron algunas de las bases para el rápido crecimiento en 2004-08 e incluso en 2010-2012.

La pregunta: ¿cuán importante es el resurgimiento del proteccionismo en Argentina y Brasil?

IV. El debate aún en curso

Puntos de vista

El complemento post-1995: segunda generación de reformas (instituciones).

El “Washington Contentious”: énfasis en política social.

Foro Social Mundial + ALBA: el cambio radical del modelo económico.

CEPAL: políticas activas de desarrollo.

El Consenso de WashingtonJohn Williamson (1990)

Disciplina fiscal Reforma tributaria Tasas de interés de mercado Tipos de cambio competitivos Liberalización comercial Apertura a la IED Privatización Desregulación Respeto a derechos de propiedad Aumentar gasto público en educación y salud

La dinámica del Consenso de Washington

El apogeo de las reformas (1989-94): confianza irrestricta en el mercado.

El shock de la crisis mexicana de 1995: las instituciones importan.

Reformas y algo más: educación. Segunda generación de reformas:

sistema financiero, educación, sector público, poder judicial. Reforma laboral.

El “Washington Contentious” Políticas anticíclicas y política fiscal en

base a reglas. Redes automáticas de seguridad social. Gastar más en los pobres. Impuestos a

los ricos. Educación. Apoyar la creación de PYME. Proteger los derechos laborales. Nueva generación de reforma agraria.

La visión del Foro Social Mundial (Porto Alegre) + ALBA

Libre comercio no garantiza desarrollo (limitar a la OMC en servicios y propiedad intelectual).

ETN tienen demasiado poder. Liberalización financiera ha aumentado

inequidad global y llevado a crisis y contagio. Reformar a las instituciones financieras

internacionales (transparencia y rendición de cuentas).

Reducir la deuda externa y más financiamiento para el desarrollo. Condicionalidad “invertida”.

La agenda de la CEPAL Globalización más equilibrada. Política macroeconómica anticíclica y

para el crecimiento. Políticas industriales para el cambio

estructural. Fortalecimiento de encadenamientos

sociales. Grandes temas : igualdad, desarrollo

humano, globalización de los valores.

Conclusiones Las reformas han resuelto algunos

problemas importantes en América Latina.

También exacerbaron algunos viejos problemas y crearon otros nuevos.