crecimiento, pensiones y déficit fiscal septiembre 2005

COLOMBIA:SOBREPASANDO LAS EXPECTATIVAS

Crecimiento, Pensiones y Déficit Fiscal

Septiembre 2005

Álvaro Uribe Vélez Presidente - República de Colombia Alberto CarrasquillaMinistro de Hacienda y Crédito Público

Septiembre 2005

ImpresiónImprenta Nacional

ISBN 958-9266-11-8

CONTENIDO

Sección: Pág.

Introducción ............................................................................................................... 7

I. Los Fundamentos ............................................................................................. 9

I.1 ¿Qué tan grande es el ajuste que Colombia debe hacer? ................................. 9

I. 2 El mediano plazo ........................................................................................... 11

II. ¿De dónde vendrá el ajuste? ............................................................................ 15

II. 1 Los principales componentes de la sostenibilidad ......................................... 15

II.1.1 Pago de pensiones ................................................................................ 16

II.1.2 Transferencias a gobiernos locales ....................................................... 18

II.1.3 Gasto en seguridad y defensa .............................................................. 19

II. 2 Recaudo tributario ........................................................................................ 20

II.2.1 ¿Qué se ha hecho? ...................................................................................... 20

III. Gobiernos locales .............................................................................................. 23

III.1.1 ¿Es sostenible el superávit de los gobiernos sub-nacionales? ....................... 25

III.1.2 La deuda .................................................................................................... 27

Conclusiones ............................................................................................................ 31

Anexo: Sostenibilidad del crecimiento .................................................................... 35

COLOMBIA: SOBREPASANDO LAS EXPECTATIVAS

5

Resumen

Este documento desarrolla tres aspectos:

1. Las recientes reformas pensionales de Colombia (2002-2005) han implicado un ajuste significativo. El saldo de deuda estimado se ha reducido en 19% y continuará decreciendo en el mediano plazo. Aún más, los pagos de pensiones (equivalentes actualmente al 4.2% del PIB) alcanzarán su punto máximo de 5% del PIB en 2008 y disminuirán a partir de 2009. Este resultado controvierte seriamente la idea de que el sistema de pensiones es insostenible y/o está fuera de control.

2. Las perspectivas de mediano plazo, asociadas con un superávit del Sector Público no Financiero del 2.7% del PIB, implican una reducción en el saldo de deuda de 54% del PIB en 2002 y de 38% en el presente año, a 36% en 2010 y 31% en 2014. Además, el déficit del Gobierno Central alcanzará su punto máximo de 6.5% del PIB en 2007 y luego disminuirá progresivamente a medida que

el pago de pensiones y transferencias se reduzca con respecto al total de ingresos tributarios. Esto debilita la idea de que las finanzas del Gobierno Nacional Central son insostenibles.

3. Fuertes, aunque decrecientes en el mediano plazo, las finanzas de los gobiernos locales tienen un papel importante en la historia, pasando de un superávit del 1% del PIB en 2004, a 0.5% en 2010 y presentando un equilibrio en 2014. Contrario a declaraciones recientes, lo anterior no es el resultado de actos heróicos, sino de los ahorros obligatorios que los gobiernos locales deben realizar con el fin de cubrir los pagos de pensiones futuros. En este sentido, el efecto del fortalecimiento de las finanzas de los gobiernos locales sobre el balance fiscal consolidado es también el resultado de los ajustes extremadamente efectivos que actualmente están siendo realizados en Colombia.


7

Introducción

La recuperación del crecimiento económico y la consolidación fiscal han ocurrido en medio de un ambiente de estabilidad financiera y de gran demanda por activos denominados en pesos. Como se mencionó en abril, el gobierno ha podido tomar ventaja de esta situación tanto en el mercado doméstico como en el externo. Vale la pena destacar el desarrollo de un nuevo Titulo de Tesorería -TES- de tasa fija a 15 años, con vencimiento a julio de 2020, el cual se está transando a 10.2% al momento de esta publicación.

En términos de los actuales precios del mercado y del punto de vista de los analistas, algunas preguntas legítimas e importantes de naturaleza fiscal y económica se mantienen y deben ser abordadas, lo cual es el objetivo de este segundo documento. En esta publicación se hará énfasis en la situación fiscal actual y las perspectivas en diferentes niveles, comenzando con una discusión acerca de las diversas medidas del déficit, siendo éste un tema relevante para cualquier economía y sobretodo para Colombia por dos razones complementarias. Primero, porque las diferentes medidas adoptadas se han comportado de manera distinta en los últimos años y continuarán así en 2006, lo cual puede ser confuso. Segundo, porque hay conexiones institucionales y legales entre las diferentes medidas que son importantes y no necesariamente obvios y la visión económica a través de la cual se perciben estos enlaces es relevante para la sostenibilidad y el análisis de las necesidades financieras.

En el documento de abril de 2005 argumentamos que el cambio significativo en el crecimiento observado desde 2003 es consistente con una recuperación en el mediano plazo, la cual se ha expandido a muchos sectores de la economía, siendo además el resultado de la acumulación de capital privado y de un mayor comercio. Dijimos además que desde una perspectiva de mediano plazo, la situación fiscal ha mejorado considerablemente con respecto a 2002.

Desde abril, el for talecimiento de la inversión privada en Colombia se ha profundizado y se estima que puede alcanzar 14% del PIB a finales de 2006. Adicionalmente, las exportaciones están creciendo al 30% anual y la inversión extranjera directa sobrepasará significativamente el estimado inicial de US$ 3.000 millones, reforzando así el primer argumento.

La información del primer semestre de 2005 – incluyendo un superávit primario cercano al 5% del PIB y la reciente reducción de la meta de déficit para este año de 2.5% a 1.6% del PIB – confirma que las cuentas fiscales colombianas se encuentran en una senda más favorable que la esperada inicialmente por el gobierno y ciertamente más fuerte que la del consenso general de los analistas. Este fortalecimiento de las cuentas fiscales ha permitido a la economía absorber un mayor gasto privado sin ningún deterioro en la balanza de pagos.

8

El propósito del primer capítulo de este documento es definir el problema de la medición del déficit y establecer el tamaño del ajuste que Colombia debe implementar en los próximos años. La conclusión a la que se llega es que para asegurar la sostenibilidad del sector público se requiere un mayor ajuste, aunque menor de lo que se asume comúnmente.

En el segundo capítulo se estudian las fuentes de este ajuste. Se discute el problema tanto por el lado del ingreso como del gasto, cuantificando los resultados de las políticas que

ya han sido implementadas y analizando los retos que aún persisten.

En la tercera sección se tratan las finanzas de los gobiernos locales, un componente muy impor tante del reciente ajuste fiscal y frecuentemente no comprendido de la forma correcta.

Finalmente, se recogen los resultados de la discusión y se obtienen las conclusiones.


9

Gobierno General Empresas Nacionales

I. Los Fundamentos

I.1 ¿Qué tan grande es el ajuste que Colombia debe hacer?

La mayoría de estudios de sostenibilidad que se han hecho en Colombia, así como las metas de las autoridades económicas (definidas en los tres acuerdos que el país ha suscrito con el Fondo Monetario Internacional -FMI-) utilizan la agregación del Sector Público no Financiero (SPNF) como la mejor medida del balance fiscal del país. Existen muchas razones para que esto sea así. En primer lugar, desajustes en algunos subsectores del sector público terminan constituyéndose en contingencias para la solvencia fiscal, mientras que al mismo tiempo el Gobierno puede hacer uso de sus activos (como el superávit de ECOPETROL) para disminuir sus necesidades de financiamiento, por lo que es buena idea tener una visión lo más amplia posible del balance del sector público. En segundo lugar, el SPNF mide la presión que ejerce el Estado sobre el resto de la economía, en especial sobre el sector privado, por lo que se constituye en el punto de partida para los análisis sobre desplazamiento del sector público al sector privado, la inversión privada y la cuenta corriente.

Es bajo esta agregación y con la respectiva definición de deuda neta del sector público consistente con ésta que se plantearon en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) los objetivos explícitos sobre la relación deuda/PIB para los próximos diez años. Específicamente, el objetivo es reducir la relación deuda/PIB de 38.8% en 2004 a alrededor de 31% en 20151. Para cumplir con este objetivo, se estima que se debe generar un superávit primario de 2.7% del PIB en promedio2, para lo que se implementará el marco de política necesario.

Gobierno Nacional

1. Sin FONPET2. FNC, FAEP

EcopetrolEléctricoTelecomAgencias Descentralizadas Otros2

Gobierno CentralSeguridad Social Nivel Nac.1

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

1- Esta deuda corresponde a la Deuda Neta de Activos Financieros. Como se estableció en el MFMP la mejor definición de deuda pública para analizar la sostenibilidad de la deuda es la Deuda Neta de Activos Financieros. Esta deuda no incluye la deuda del sector público, ni sus activos financieros. Ver, Ministerio de Hacienda, 2005, “Marco Fiscal de Mediano Plazo”, Capítulo 11, pp 251-257.2- Ministerio de Hacienda, 2005, “Marco Fiscal de Mediano Plazo 2005”, capitulo 12, pp 259-2693- La Seguridad Social del orden nacional no incluye el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET).

Estructura del Gobierno Nacional

Sin embargo, una definición de deuda tan agregada genera inquietudes. Particularmente, por el hecho de que el balance fiscal de hoy en día es el resultado de un déficit en el Gobierno Nacional Central y de un superávit en el resto del SPNF. Para abordar este tema se utiliza el déficit del Gobierno Nacional (GN) y las proyecciones futuras de sus flujos de deuda (Diagrama I1). El Gobierno Nacional incluye al Gobierno Nacional Central, la Seguridad Social del orden nacional3 y las Empresas Nacionales del Estado (ECOPETROL, Telecom, Electrificadoras Nacionales, FAEP, Fondo Nacional del Café y Agencias Descentralizadas).

Diagrama I.1

10

que los gobiernos regionales acumularán activos hasta por 12% del PIB. Dichos activos corresponden en su mayoría al Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), cuyos activos han crecido rápidamente y continuarán incrementándose después del 2015 (Tabla I.2)

Gráfico I.2Deuda Neta del Gobierno Nacional

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Por una par te el GN tiene activos4, y por otra par te, compromisos futuros –debidos en su gran mayoría (pero no exclusivamente) a obligaciones pensionales. La sostenibilidad fiscal depende de tres variables (a) deuda inicial del GN (42,4% del PIB para 2004), (b) las condiciones financieras de esta deuda y (c) tamaño del superávit primario5.

De acuerdo con estos supuestos, durante los primeros años de la proyección se generan balances primarios bastante bajos como resultado de los niveles actuales de pagos pensionales y de transferencias territoriales, lo que implica un incremento de la deuda en estos años. Esto no significa que la deuda sea insostenible. El incremento en la relación deuda neta/PIB del GN se revierte en el mediano plazo gracias a la combinación de dos fuerzas: la disminución de los gastos en pensiones como proporción del PIB a partir de 2007, y la continuación del descenso de la participación de las transferencias territoriales en términos del PIB. Este resultado se observa incluso en el escenario más pesimista donde no se realizan esfuerzos fiscales adicionales (Gráfico I.1).

Sin embargo, con un incremento en el balance primario del gobierno de 1% del PIB (a través de mejoras en el recaudo tributario y recortes significativos en el gasto a través de reformas del estado), y con la continuación del programa de privatizaciones6 se logrará revertir la tendencia creciente de la deuda del Gobierno Nacional más pronto (Gráfico I.2).

Estos resultados son consistentes con una reducción gradual de los superávit primarios7 del sector regional (los cuales pasan de 2% durante los primeros años de la proyección a 0.4% del PIB en 2015) (Tabla I.1). Se espera que el sector regional presente este comportamiento hasta 2015 por las siguientes razones: i) Todavía presentan una deuda bruta de 6% del PIB, ii) Los gobiernos locales deben realizar provisiones pensionales obligatorias, y iii) Por la Ley 617/00, los gobiernos locales se encuentran obligados a mantener el gasto en línea con el ingreso.

Como se mostró en el MFMP, la deuda neta del SPNF se reducirá a 31% del PIB8. Bajo dicho escenario, la deuda del GN ascenderá a 43% del PIB en 2015 (Gráfico I.2), mientras

54,6%

40%

42%

44%

46%

48%

50%

52%

54%

56%

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

Gráfico I.1Deuda Neta del Gobierno Nacional


4- Especialmente empresas estatales que son financieramente rentables como ECOPETROL y algunas en el sector de las telecomunicaciones, entre otros.5- En el periodo comprendido entre 2003 y 2006 el déficit primario del Gobierno Central va a ser en promedio 1,1% del PIB, la Seguridad Social va a presentar en promedio un superávit primario de 0,8% del PIB, y las Empresas y Entidades Estatales van a tener en promedio un superávit primario de 1,1% del PIB. En análisis de sostenibilidad se supone una tasa de crecimiento económico de 4%, una tasa de interés real del 6% y una tasa de crecimiento real de las transferencias del 2,5%.6- Como se presentó en el Conpes 3281. 2004, la política de privatizaciones establece que en los próximos años algunas de las principales empresas de propiedad del Estado serán vendidas, lo que contribuirá a reducir el crecimiento de la deuda y los requerimientos financieros en el corto y mediano plazo.7- Incluye gobiernos locales, empresas locales y el FONPET.8- Para información sobre análisis de sensibilidad, ver Ministerio de Hacienda, 2005, “Marco Fiscal de Mediano Plazo 2005”, Capítulo 12, Pág. 265

% d

el P

IB%

del

PIB

43,6%


11

Tabla I.1Balances Primarios

(1)=(2)+(3) (2) (3) (3)’ (3)’’

Año Balance Primario del SPNF

Balance Primario del Gobierno Nacional

Balance Primario del Sector Regional

Del cual, Fonpet Del cual, Otras Entidades del Sector Regional

2006 2,6 0,8 1,9 0,8 1,12007 2,7 0,7 2,0 0,7 1,32008 2,7 0,8 2,0 0,7 1,32009 2,7 0,9 1,9 0,7 1,22010 2,7 1,0 1,7 0,7 1,02011 2,7 1,3 1,4 0,6 0,82012 2,7 1,6 1,1 0,6 0,52013 2,7 1,8 1,0 0,5 0,52014 2,7 2,0 0,8 0,5 0,32015 2,7 2,3 0,4 0,4 0,0


Deuda Neta

Año

(1)=(2)+(3) (2) (3) (3)’ (3)’’

Deuda NetaTotal (MFMP)

Deuda Neta Gobierno Nacional

Activos del Sector Público Regional

Del cual, FonpetDel cual, Otras Entidades

del Sector Regional

2005 38,2 43,6 5,4 2,9 2,5

2010 36,3 44,7 8,4 6,8 1,7

2015 31,0 43,0 12,0 10,1 1,9


I. 2 El mediano plazo

El hecho que más vale la pena resaltar respecto a las cifras fiscales de mediano plazo, es que el déficit de Gobierno Nacional Central (GNC) llegará a su punto más alto en 2008. Esto gracias a que la preocupante tendencia observada en los últimos años, principalmente por el pago de pensiones, ha sido contenida y será reversada en el futuro próximo. Lo anterior permite esperar que el déficit de GNC llegue a 6.0% del PIB y luego empiece a caer, tal como lo muestra el Gráfico I.3.

De otro lado, las proyecciones más recientes de ingresos tributarios, basadas en los resultados observados durante el primer semestre de 2005, indican que el recaudo tributario

Gráfico I.3Déficit de Mediano Plazo del Gobierno Central


Tabla I.2

12

CONCEPTO% del PIB

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ingresos Totales 15,6 16,0 16,4 16,3 15,8 16,0 16,0 16,0 16,0 16,0 15,9 15,9

Tributarios 14,3 14,9 15,1 15,1 14,6 15,0 15,1 15,1 15,0 15,0 15,0 15,0

No Tributarios 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Fondos Especiales 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Recursos de Capital 1,0 0,9 1,1 1,0 1,0 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8

Alícuotas Sector Comunicaciones

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Gastos Totales 21,0 21,5 22,2 22,0 21,8 21,7 21,4 21,1 20,7 20,3 20,0 19,6

Intereses 4,2 4,0 4,5 4,8 4,8 4,6 4,5 4,4 4,4 4,1 4,0 4,0

Pensiones*1 3,6 4,9 4,7 4,7 4,7 4,7 4,7 4,5 4,4 4,4 4,3 4,1

Funcionamiento 11,4 11,0 11,2 10,7 10,5 10,6 10,4 10,4 10,2 10,1 10,0 9,8

Servicios Personales 2,6 2,6 2,7 2,5 2,4 2,4 2,3 2,3 2,2 2,2 2,1 2,1

Transferencias 7,8 7,5 7,5 7,3 7,2 7,3 7,2 7,2 7,1 7,1 6,9 6,8

Gastos Generales 1,0 0,9 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9

Inversión* 1,6 1,5 1,6 1,7 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6

Préstamo Neto 0,1 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Déficit -5,4 -5,5 -5,8 -5,7 -6,0 -5,7 -5,3 -5,0 -4,7 -4,3 -4,0 -3,6

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público – CONFIS. * Incluye Deuda Flotante 1/ Incluye pagos de pensiones y el ahorro en el Fondo de Pensiones Territorial (FONPET)

Table I.3Evolución del Déficit del Gobierno Nacional Central

de 2005 ascenderá a 14.9% del PIB, mayor en 0.6% al observado el año anterior. Este hecho se debe principalmente a los mayores niveles de actividad económica y al efecto de las reformas administrativas adoptadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. Este mejor

desempeño implica que el déficit de GNC en 2005 será de 5.5% del PIB, ligeramente más alto que el observado durante 2004, a pesar del aumento substancial en las obligaciones pensionales en más de 1.2% del PIB entre un año y otro (Tabla I.3). Adicionalmente, la proyección actual de déficit es substancialmente inferior a la publicada en el Plan Financiero 2005, que ascendía a 6.1% del PIB9.

9- El Documento Asesores 10/2005, Actualización Plan Financiero 2005, publicado en Septiembre 12, incluye esta información.


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Concepto 2007 2008 2009 2010

Reducción en impuesto a las transacciones financieras -0,2% -0,2% -0,2%

Eliminación del impuesto al patrimonio -0,1% -0,1% -0,1% -0,1%

Eliminación de la sobretasa al Impuesto de Renta -0,4% -0,4% -0,4%

Eliminación del beneficio de 30% por reinversión de utilidades en activos fijos

0,3% 0,3%

Eliminación del beneficio sobre IVA por compra de maquinaria 0,2% 0,3% 0,3% 0,2%

Total -0,1% -0,8% -0,4% -0,4%

No obstante, es importante mencionar la posibilidad de un incremento futuro del déficit, dado que en 2007 y 2008 muchos componentes temporales de los ingresos tributarios, promovidos por las reformas de 2002 y 2003, expirarán (Tabla I.4).

Sin embargo, lo que se observa en la Tabla I.3 es una estimación basada en una política neutral (sin promover ninguna reforma antes de 2007), lo cual es obviamente un supuesto irracional, dado que es muy probable que una nueva reforma tributaria sea aprobada por el Congreso antes de que termine 2006. El Gobierno, consciente de este hecho, está diseñando una reforma que compense la disminución del recaudo causada por la expiración de los impuestos transitorios, y al mismo tiempo elimine las actuales fuentes de

ineficiencia y distorsión (ampliamente discutidas en el reporte del mes de abril) originadas en el Estatuto Tributario actual.

El objetivo del gobierno es generar, en los meses siguientes, mayor entendimiento y apoyo a esta política tributaria pro-crecimiento, del que había a finales de 2004, cuando la oposición del Congreso obligó a retirar la propuesta de reforma tributaria encaminada en esta dirección. A través de una reforma estructural, Colombia se dirigirá hacia una estructura tributaria más eficiente con una reducción general de la tasa del impuesto a la renta, actualmente de 38.5% (la más alta de América Latina), una base tributaria más amplia para el IVA y con tasas menos diferenciadas, un menor número de exenciones sobre el impuesto a la renta y la eliminación de los tributos distorsionantes.

Tabla I.4Disminución en el Recaudo Tributario por Expiración de Impuestos Transitorios

(% del PIB)

Fuente: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales


15

II. 1 Los principales componentes de la sostenibilidad

Como se mencionó en la introducción, toda discusión sobre la política fiscal colombiana y su sostenibilidad, requiere de un análisis más complejo de las relaciones entre los múltiples componentes del déficit.

En los últimos años, no sólo las diferentes mediciones del déficit fiscal divergen, sino que dicha divergencia se ha incrementado. Tal como algunos analistas lo han señalado, el déficit del Gobierno Nacional Central (GNC) se incrementó en 2004, a pesar de la notable reducción del déficit del Sector Público Consolidado (SPC). Una visión más precisa de lo que ocurrirá en el mediano plazo depende de las conclusiones que se deriven de esta divergencia.

La importancia de este hecho radica en que la mayoría de los gastos significativos de Gobierno Nacional Central son

dirigidos a entidades del sector descentralizado en donde se convierten en superávit como en el caso de las pensiones mencionado anteriormente. Otro ejemplo de este hecho es la eliminación de los pasivos contingentes. Este tipo de gastos tiene un impacto positivo sobre la sostenibilidad fiscal, y por tanto, en las finanzas públicas de mediano plazo.

Para evaluar la sostenibilidad fiscal en Colombia, es esencial empezar con una simple cuantificación del déficit del GNC, y con una explicación de hacia dónde exactamente se dirigen estos recursos.

Los mayores componentes del gasto del Gobierno son: (a) transferencias a gobiernos locales, (b) pago de intereses de deuda pública, (c) obligaciones pensionales, y (d) defensa nacional, la cual, considerando la singular situación de seguridad por la que atraviesa el país, es una prioridad gubernamental (Gráfico II.1).

II. ¿De dónde vendrá el ajuste?

Gráfico II.1Gasto Total del Gobierno Nacional Central, 2002 – 2006

(% del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público – CONFIS.

16

Los gastos flexibles – tal como los salarios y los gastos generales en bienes y servicios – se han mantenido constantes en los últimos años, y de hecho, han venido disminuyendo como proporción del gasto total de GNC (en 2002 ascendía a 17%, y se espera que en 2006 sea de 15%), mientras que como porcentaje del recaudo tributario total han descendido de 26.2% en 2002 a 23.1% en 2006.

II.1.1 Pago de pensiones

En el caso del pago de pensiones, más que en cualquier otro tema fiscal, al realizar un análisis económico es necesario diferenciar el problema de los saldos (cuánto se debe y cómo evoluciona este pasivo) del problema de los flujos (cuánto se debe pagar en los periodos próximos).

En el primer caso (saldos) el punto es simple. Primero, las reformas pensionales implementadas por la administración actual han reducido el pasivo pensional en valor presente neto en cerca de 40% del PIB. Segundo, la preocupante tendencia creciente no sólo ha sido contenida, sino también reversada; ha caído y continuará cayendo entre 1% y 2% del PIB año a año en el mediano plazo. Esto se debe a que en el futuro, un creciente número de retirados será atendido por los fondos privados de pensiones y también, a que las reformas han eliminado los subsidios a los nuevos integrantes. Todos los regímenes especiales han sido eliminados, a excepción de los de la policía y las fuerzas armadas, y los beneficios pensionales que hacían parte de las convenciones colectivas que cubrían a todos los servidores públicos, han sido abolidos. Adicionalmente, las reformas han reducido la tasa de sustitución e incrementado tanto las contribuciones a la seguridad social, como la edad mínima reglamentaria de retiro. Hoy el pasivo pensional a cargo de la Nación asciende a 149.4% del PIB.

En 2002, recursos por 2.8% del PIB fueron tomados del presupuesto del GNC para el pago de obligaciones pensionales; en 2005, esta cifra alcanzó un 4.2% del PIB. Este incremento es, básicamente, resultado del agotamiento

��

% d

el P

IB

de las reservas del Instituto de Seguro Social. De esta forma, el presupuesto del Gobierno Nacional Central seguirá siendo afectado por esta realidad, llegando a su punto máximo en 2007, año a partir del cual el efecto presupuestal empezará a disminuir. Se debe mencionar que, a través de una política adecuada, el Gobierno ha cumplido con las obligaciones pensionales sin retraso.

Por supuesto, la dinámica de los flujos de pensiones tiene, y continuará teniendo, un impacto significativo sobre el déficit del GNC. Se espera que el déficit más alto de GNC en el mediano plazo se observe en 2008, como resultado del comportamiento de los desembolsos para pensiones, cuando alcanzará 6.0% del PIB, año a partir del cual empezará a descender (tal como se muestra en el Gráfico II.2).

En este contexto, ¿cómo se debe entender el problema pensional de Colombia hoy en día? La primera parte de la respuesta ha cambiado mucho desde 2002 debido a que el saldo del pasivo pensional pudo ser acotado y, por lo tanto, caerá en el mediano plazo. Las reformas hechas hasta ahora tendrán impacto, con el tiempo, en las características de la población en retiro, que pasará de ser altamente subsidiada y con un esquema predominante de “PAYGO”, a no subsidiada y totalmente fondeada. La segunda parte de la respuesta es que la estructura del sistema pensional colombiano implica que enfrentamos, y seguiremos enfrentando, retos en lo referente a los flujos de caja.

Gráfico II.2Déficit del Sistema Público “PAYGO”

- Diferencia entre pagos y contribuciones (% del PIB)



17

El resultado final es el siguiente: la solvencia pensional, a pesar de su bajo cubrimiento poblacional ha mejorado en el sentido de que la carga tributaria de los contribuyentes en el mediano plazo será menor que la de hoy en día. Pero los retos en materia de los flujos de caja continuarán. Sin embargo, en un mercado perfecto ésto no sería un problema ya que solvencia significa que es posible financiar fácilmente las restricciones de caja.

Se considerará el problema con un sencillo ejercicio contable. Si el saldo es equivalente a 149.4% del PIB de 2005, y éste no se está incrementando, ¿cuánto recaudo tributario hay que comprometer hoy para obtener un préstamo por tal cantidad que permita saldar completamente ese pasivo? La respuesta es que es necesario comprometer 3% del PIB de 2005, y por ende, una fracción decreciente del PIB de cualquier año en una economía creciente, (y significativamente inferior al nivel actual de 4.3% del PIB). Haciendo esto año a año en el largo plazo, el pasivo pensional se fondeará totalmente. En este sentido, el déficit fiscal de hoy es significativamente más alto que el déficit fiscal de mediano plazo en razón de los ajustes pensionales que han sido implementados.

Este argumento sugiere que las vulnerabilidades fiscales del sistema pensional en Colombia no son ya un problema de riesgo de insolvencia del sistema sino un problema de riesgo de liquidez, y una parte substancial de la liquidez requerida ya está disponible. Como se mencionó antes, el gasto en pensiones en Colombia incluye el ahorro en TES en el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET) para cubrir obligaciones pensionales futuras de los entes subnacionales. La idea puede no ser la más sencilla pero explica una parte importante de las restricciones de liquidez. Las transferencias al FONPET, y por lo tanto, la compra de TES por parte de dicho fondo alcanzarán 0.7% del PIB en 2005.

Adicionalmente, la preocupación referente al aumento del superávit del SPC con frecuencia ignora otro hecho ligado a las pensiones: el Instituto de Seguro Social (ISS) ha tenido déficit de caja en los últimos años, lo que lo llevó a agotar

sus reservas. Sin embargo ahora presenta equilibrio fiscal, un cambio en el resultado fiscal de la entidad de 0.6% del PIB entre 2003 y 2005. En otras palabras, uno de los componentes más importantes en el incremento del déficit de GNC es explicado por un ajuste contable que claramente sugiere que el principal problema es el tamaño de las obligaciones pensionales y no el sector en donde estas cuentas son reflejadas.

La relación entre el Gobierno Nacional Central y la Seguridad Social requiere que estos dos sectores sean analizados en conjunto bajo una noción más amplia de “Gobierno” tal como se mencionó anteriormente. Esto tiene como propósito netear las transferencias que el GNC hace y que se convierten en superávit de otras áreas del SPC. En particular, tiene sentido que el concepto fiscal de “Gobierno” tenga en cuenta tanto los flujos de recursos que envía el GNC a otros sectores como los flujos que recibe de estos. Esto permite tener una percepción más adecuada de las finanzas del Gobierno y una medida más precisa de su déficit y necesidades de financiamiento. Mientras que el déficit proyectado para el GNC en 2005 es de 5.5% del PIB, el déficit para la suma de GNC y Seguridad Social es de 3.9% del PIB, el cual es mucho más cercano, aunque no idéntico, a los requerimientos por financiamiento del Gobierno en los mercados.

Como se puede ver en la Tabla II.1, si se tienen en cuenta los recursos que son transferidos por el GNC a los fondos de pensiones, así como el superávit de la Seguridad Social que es invertido en bonos emitidos por el Gobierno, el financiamiento obtenido en los mercados de capital internos y externos se reduce de 5.9% del PIB a 3.9% del PIB. Así, de los recursos que son transferidos al sector de seguridad social, el equivalente a 2% del PIB, representa ahorro del sector público – principalmente en el FONPET y en el Fondo Pensional de ECOPETROL10 – lo cual no ejerce presión en los mercados financieros. Este es el déficit que debe ser tenido en cuenta al evaluar las necesidades de financiamiento.

10- Los recursos invertidos por ECOPETROL en su Fondo de Pensiones en TES durante 2005 ascienden a 0.6% del PIB.

18

Tabla II.1Financiamiento del Gobierno Nacional Central más

El Sector de Seguridad Social - 2005

Concepto US$ Mill % del PIBGobierno Nacional

Seguridad Social

Gobierno General

Gobierno Nacional

Seguridad Social

Gobierno General

Financiamiento total 7.010 -2.395 4.615 5,9 -2,0 3,9

Externo GNC 528 - 528 0,4 - 0,4

Interno GNC 6.677 - 6.677 5,6 - 5,6

Privatizaciones (incl. concesiones)

14 - 14 0,0 - 0,0

Utilidades Banco de la República

197 - 197 0,2 - 0,2

Operaciones DTN 987 - 987 0,8 - 0,8

Ajustes por Causación -694 - -694 -0,6 - -0,6

Prefinanciamiento (para 2006) -699 - -699 -0,6 - -0,6

Fondos de Pensiones* - -2.230 -2.230 - -1,9 -1,9

Otros - -165 -165 - -0,1 -0,1

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público - CONFIS* Incluye FOSYGA, FSP, Magisterio, FONPET, y los fondos de pensiones de TELECOM y ECOPETROL.

II.1.2 Transferencias a gobiernos locales

El mayor componente del gasto de GNC son las transferencias a gobiernos locales. El total de las transferencias, excluyendo pagos de pensiones, representan aproximadamente el 33% del gasto total. La evolución de estas transferencias, conocidas como Sistema General de Participaciones (SGP) está determinada por la Constitución, la cual establece que entre 2006 y 2008 deben crecer con una regla fija: la inflación del año anterior +2.5%11. Esta fórmula ha generado una importante reducción en el valor de estas transferencias como proporción del PIB, de 5.6% en 2002 a 5.2% en 2006, así como a una reducción incluso mayor de estos flujos como proporción del recaudo tributario.

Mientras estas transferencias representan una carga

significativa en las finanzas del GNC, se reflejan como

superávit en las finanzas de las entidades que conforman el

sector de Regionales y Locales. Este superávit es resultado

de los esfuerzos de Gobierno para estabilizar las finanzas

locales a través de la legislación12 que regula el gasto y la

deuda de los gobiernos locales. Tales medidas ayudaron a los

gobiernos locales a alcanzar el equilibrio fiscal en 2001, lo que

se reflejó en el superávit de 1.1% del PIB observado al cierre

de 2004. Así, en términos de sostenibilidad, los balances

positivos obtenidos por el sector descentralizado representan

el esfuerzo del Gobierno Nacional Central por restaurar las

finanzas locales a través de reformas económicas. La salud

de las finanzas del nivel descentralizado tiene, a su vez, un

efecto positivo en las finanzas de GNC, debido a que reducen

los riesgos futuros y contribuyen a la sostenibilidad fiscal del

Gobierno Central.

11 Esta formula fue introducida en 2002 durante la Reforma Constitucional, que desligó las transferencias de los ingresos corrientes del GNC. Así, se estableció que estas transferencias crecieran a una tasa de IPC + 2% durante 2002-2005 y + 2.5% durante 2006-2008. 12- Las Leyes 358 de 1997 y 819 de 2003 limitaron el endeudamiento de los entes territoriales. La Ley 550 de 1999 regula la reestructuración financiera de las empresas y las entidades locales en una situación fiscal crítica. La Ley 617 de 2000 pone límites a los gastos en los entes subnacionales. La Ley 715 de 2000 mejora los criterios para los gastos regionales en salud y educación.


19

II.1.3 Gasto en seguridad y defensa

El cuarto elemento de gasto en Colombia es el de defensa. Normalmente se piensa que este gasto se ha venido incrementando hasta el punto de ser insostenible. Sin embargo, es necesario observar las cifras para validar esta preocupación. El gasto en defensa ha permanecido constante, alrededor del 2.8% del PIB, durante los últimos años y ha caído como proporción del recaudo tributario de 28% en 2002 a 25% en 2005. De otro lado, el gasto militar asciende a entre 13 y 14% del total del gasto del GNC (Gráfico II.3). Aun así, en 2006 se espera que el gasto militar empiece a disminuir cayendo a 2.7% del PIB, 12% del total del gasto de GNC.

Más de la mitad de este gasto ha sido utilizado en expandir y fortalecer las fuerzas armadas como parte de la Política de Seguridad Democrática impulsada por el Gobierno, un elemento importante de la recuperación económica y fiscal del país. Esto puede observarse en el Gráfico II.4, donde se muestra una senda creciente de los salarios como proporción del gasto total en defensa. De otro lado, se ha observado una reducción en la inversión del sector defensa, tanto como porcentaje del gasto total en defensa como proporción del PIB.

El Gráfico II.5 resume parte de la estrategia militar del Gobierno y los resultados del gasto en defensa en términos de la expansión de las fuerzas militares colombianas. El número de policías y soldados se ha incrementado en 67% durante los últimos 15 años con un aumento significante entre 2002 y 2003, cuando el componente civil de las fuerzas se contrajo.

Existe consenso entre los académicos internacionales que el gasto militar en presencia de conflicto tiene un efecto positivo sobre el crecimiento. En términos de los problemas de seguridad de Colombia, el gasto militar debe ser visto como una inversión que ha causado, y seguirá causando, un mayor crecimiento económico en el futuro cercano.

Gráfico II.4Gasto en Defensa y Seguridad, 2002 - 2006


Gráfico II.5Fuerza Pública Nacional, 1990 - 2004

Fuente: Departamento de Planeación Nacional* “Civiles” se refiere al personal administrativo en las Fuerzas Armadas

Gráfico II.3Gasto en defensa como porcentaje

del gasto total de GNC y del PIB


% del gasto total del GNC % del PIB

Policías y Soldados Civiles*

Mile

s de

hom

bres

20

Los resultados de la Política de Seguridad Democrática, se muestran claramente en indicadores tales como la reducción de homicidios en un 49.5% entre julio de 2002 y junio de 2005, así como la reducción de 52% en el número de secuestros entre 2002 y 2004. Más aún, se espera que el número de personas desplazadas por la violencia caiga a 73% entre 2002 y el final de 2005, y el número de actos terroristas se reduzca un 56% en el mismo periodo13. Lo anterior es un indicador del éxito de la estrategia que es considerada como uno de los principales pilares de la Administración Uribe.

II. 2 Recaudo tributario

II.2.1 ¿Qué se ha hecho?

En términos de la administración de impuestos, el actual Gobierno ha realizado un gran esfuerzo para incrementar la base tributaria y aumentar la eficiencia del recaudo. Como resultado de las dos últimas reformas tributarias, la base implícita del IVA14 (Gráfico II.6) aumentó de 34% del PIB a 38% del PIB entre 2002 y 2004. Por su parte, la base del impuesto de renta creció de 14.5% a 15.6% del PIB durante el mismo período.

La ejecución del proyecto Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control Automatizado -MUISCA- ha incrementado la productividad del recaudo tributario. Entre 2002 y julio de

Gráfico II.6Base Implícita del IVA

(% del PIB)

Fuente: DIAN

Gráfico II.7 Valor de las compras con dinero plástico (enero - julio)

2002 2003 2004 2005 2006

META ANUAL (Acumulada) 430.000 530.000 735.000 1.500.000 2.000.000

Total nuevos declarantes (Acumulado y observado) 435.000 538.000 736.000 891.728

Tabla II.2 Incremento en el número de declarantes de renta

Fuente: DIAN

Fuente: DIAN

13- “Balance de Resultados del Plan de Desarrollo a tres años de Gobierno”, Sinergia, Departamento Nacional de Planeación, Julio de 2005.

Mill

on

es d

e p

eso

s

Ene Abr


21

2005 el número de declarantes del impuesto de renta ha aumentado en 891,728 (Tabla II.2). La meta del Gobierno contempla el registro de un millón de personas adicionales (naturales y jurídicas) en lo restante de 2005 y 2006.

Adicionalmente, la devolución de 2 puntos del IVA para las transacciones con dinero plástico contemplada en la Ley 863 de 2003 ha contribuido a un crecimiento de 17.5% en el número de transacciones con tarjetas débito y crédito entre junio de 2004 y junio de 2005. Tan sólo en 2005 la DIAN ha reportado más de 400.000 beneficiados por esta devolución (Gráfico II.7). Estos incrementos en las bases del impuesto de renta e IVA son muy importantes en términos de la nueva información sobre declarantes y contribuyentes disponible para la DIAN. De acuerdo a estimativos de la DIAN, una reducción de 1% en la tasa de evasión produciría

un aumento del recaudo tributario equivalente a 1.8% del PIB en un año.

En 2005, el recaudo tributario continúa presentando una tendencia positiva. En el primer semestre el recaudo de impuestos internos creció 12.7% con respecto al mismo período de 2004, a pesar de factores que pudieron afectarlo de manera negativa, como la exención del impuesto de renta para las inversiones en capital fijo15. El pago de impuestos externos creció 24% durante el mismo período, cifra que superó la esperada debido a que el efecto negativo de la revaluación sobre el valor de las importaciones fue más que compensado por el efecto positivo sobre el volumen de las mismas. Como resultado, la tasa efectiva de recaudo externo, tanto para IVA externo como aranceles, fue más alta en el primer semestre de 2005 que en 2004. (TablaII.3)

Tabla II.3Base Tributaria

I semestre

2004I semestre

2005 % PIB 2004

% PIB 2005

Crecimiento 2005 / 2004 %

Total Recaudo 19.397 22.200 7,6 8,0 14,4 Internos 15.611 17.588 6,1 6,3 12,7

Renta 8.946 10.237 3,5 3,7 14,4 IVA 5.082 5.646 2,0 2,0 11,1 GMF* 1.073 1.165 0,4 0,4 8,6 Timbre 276 306 0,1 0,1 10,6 Patrimonio 233 235 0,1 0,1 0,5

Externos 3.251 4.030 1,3 1,4 24,0 Arancel 993 1.270 0,4 0,5 27,9 IVA externo 2.258 2.760 0,9 1,0 22,2

Gasolina 516 568 0,2 0,2 10,0 Otros 19 14 0,0 0,0 (29,5)

*Gravamen a los movimientos financieros Fuente: DIAN

14- La base implícita del IVA se define como el recaudo del IVA como porcentaje del PIB, dividido por la tasa general. Esta definición difiere del concepto tradicional de base del IVA,


23

III. Gobiernos locales

En 2004 los gobiernos locales y las entidades descentralizadas del nivel local reportaron un superávit fiscal de 1.1% del PIB, continuando con la tendencia positiva observada desde 2002. Las cifras más recientes de 2005 muestran un superávit de 0.63% del PIB para el primer semestre, similar al registrado en 2004 (0.65% del PIB). Lo anterior se debe en parte al resultado del proceso de ajuste fiscal del nivel local que ha sido diseñado para reducir y reestructurar la deuda, aumentar el recaudo tributario y mejorar el marco institucional de los gobiernos locales.

Los resultados recientes tanto del nivel departamental como del municipal, muestran un cambio drástico en el balance fiscal. Los departamentos pasaron de registrar un déficit de 0.15% del PIB en 2000, a un superávit de 0.66% del PIB en

2004. Por su parte, los municipios pasaron de un déficit de 0.68% del PIB en 2000 a un superávit de 0.34% del PIB en 2004 (Gráfico III.1).

Como se observa en el Gráfico III.2, el mayor superávit de los gobiernos locales es el resultado de las tendencias tanto del ingreso como del gasto que se han consolidado en los últimos años, lo cual permite pensar que dicho superávit cuenta con un componente estructural. En concreto, el recaudo tributario ha mostrado una tendencia creciente tanto para departamentos como para municipios. Dicha tendencia es más marcada a nivel municipal, en donde el recaudo tributario aumentó de 1.6% del PIB en 2001 a 2% del PIB en 2004, registrando una tasa de crecimiento de 15.6% para el recaudo tributario en 2003 y de 10.1% en 2004.

Gráfico III.1Balance Fiscal Local

Fuente: Dirección de Apoyo Fiscal (DAF)

%PIB

24

Gráfico III.2Ingreso y Gasto de los Gobiernos Locales

Gráfico III.3Gasto Municipal y Departamental

Fuente: Banco de la República

El superávit reportado por los gobiernos locales en 2004 es

también el resultado de una reducción del gasto. Durante

la primera mitad de esta década la inversión del nivel

local aumentó a 1.5% del PIB mientras que para 2004 la

caída total de la inversión fue de 0.3% del PIB para los

municipios y 0.2% del PIB para los departamentos. Esta

caída probablemente está relacionada con el hecho de

que el 2004 fue el primer año de gobierno de los alcaldes

y gobernadores. Por ende, este descenso en el gasto de

inversión debería ser considerado transitorio dado que

el nivel de inversión alcanzado está muy por debajo del

promedio histórico (Gráfico III.3).

Por otra parte, en cumplimiento de la Ley 617/2000, la proporción entre el gasto y el ingreso corriente disminuyó de 78% en 2000 a 72% en 2004 para los departamentos y para los municipios se estabilizó alrededor de 70% (Gráfico III.4).

En conclusión, el superávit de los gobiernos locales tiene un componente estructural en el ingreso que se refleja en la continuación de la tendencia creciente de los ingresos tributarios. Así mismo, cuenta con un componente transitorio en el gasto derivado de la caída de la inversión a niveles inferiores de su media histórica. Por tanto, dicha reducción en el gasto puede asociarse con problemas en el nivel de ejecución y, por ende, se espera que se revierta.


DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS

Gasto Departamental Gasto Municipal

Salarios, bienes y servicios

Transferencias

Otros de Capital

Intereses

Formación Bruta de Capital Salarios, bienes y serviciosTransferenciasOtros de Capital

InteresesFormación Bruta de Capital

Ingresos Egresos Ingresos Egresos

%P

IB

%P

IB

%P

IB

%P

IB


25

III. 1.1 ¿Es sostenible el superávit de los gobiernos sub-nacionales?

Para evaluar la sostenibilidad de los superávit fiscales observados del nivel local es importante tener dos factores en consideración. Por un lado, aunque parte del resultado fiscal positivo de 2004 se debe a una baja ejecución del gasto del nivel local y posiblemente, a las ganancias inesperadas por el aumento en las regalías, debe tenerse en cuenta que estos resultados favorables también tienen un componente permanente dada la importancia de las recientes reformas institucionales. Por otro lado, la sostenibilidad de dicho superávit puede ser garantizada por el hecho de que aún hay

un amplio espacio para incrementar el recaudo local a través del cobro del impuesto predial, mientras que el gasto local está restringido por regulaciones como la Ley 617/2000. Por lo tanto, es posible reducir aún más la deuda de los gobiernos locales que todavía se encuentra en 2% del PIB.

El recaudo tributario local aumentó de 2% del PIB en 1990 a 3.24% en 2004. En particular, el impuesto predial creció de 0.2% del PIB en 1990 a 0.7% del PIB en 2004 (Gráfico III.5). No obstante, aún hay espacio para incrementar el recaudo tributario local por medio de la actualización de los avalúos catastrales dado que más del 30% de las propiedades carecen de escrituras de propiedad y posiblemente muchas

Gráfico III.4Gastos/ingresos corrientes (%) – Departamentos y Municipios


Gráfico III.5Recaudo del Impuesto Predial


Gastos / Ingresos Corrientes (%)

Departamentos

Gastos / Ingresos Corrientes (%)

Municipios

%P

IB

26

de las existentes se encuentren subvaloradas. Los gobiernos locales también podrían aumentar las tasas del impuesto predial ya que la mayoría se encuentran substancialmente por debajo de la tasa máxima (1.6%). Vale la pena anotar que el impuesto predial representa el 32% del recaudo tributario total al nivel local.

Como muestra la Tabla III.1, el 55% de los avalúos catastrales en Colombia no están actualizados aunque recientemente el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) inició el proceso de revisión. El proceso de actualización municipal entre 2003 y 2004, incluyendo propiedades rurales y urbanas (91

en total), ha llevado a un incremento de 43% en la base del impuesto predial (Tabla III.2).

La Tabla III.3 muestra cómo la actualización de la base ha tenido un impacto positivo sobre el recaudo del impuesto predial. Para 59 municipios, el aumento en el recaudo efectivo entre 2002 y 2003 fue de 27%. Incluso después de considerar el costo de llevar a cabo la revisión, por cada peso invertido en la actualización catastral, el recaudo tributario aumenta en 6.5 pesos. Se estima que si la eficiencia en el recaudo sigue mejorando, el beneficio podría aumentar a 11 pesos por cada peso invertido.

Tabla III.1

EstadoTotal

Predios% Urbanos % Rurales %

IGAC

Actualizados 3.171.666 39,9 2.502.511 49,1 669.155 23,4

No actualizados 4.774.742 60,1 2.590.172 50,9 2.184.570 76,6

Total 7.946.408 100,0 5.092.683 100,0 2.853.725 100,0

Antioquia

Actualizados 462.563 45,7 283.798 46,7 178.765 44,1

No actualizados 550.441 54,3 323.410 53,3 227.031 55,9

Total 1.013.004 100,0 607.208 100,0 405.796 100,0

Medellín

Actualizados 0 0,0 0 0,0 0 0,0

No actualizados 667.165 100,0 630.175 100,0 36.990 100,0

Total 667.165 100,0 630.175 100,0 36.990 100,0

Cali

Actualizados 30.328 5,6 6.597 1,3 23.731 100,0

No actualizados 514.250 94,4 514.250 98,7 0 0,0

Total 544.578 100,0 520.847 100,0 23.731 100,0

Bogotá

Actualizados 1.778.367 99,1 1.778.367 100,0 0 0,0

No actualizados 15.837 0,9 0 0,0 15.837 100,0

Total 1.794.204 100,0 1.778.367 100,0 15.837 100,0

Total

Actualizados 5.442.924 45,5 4.571.273 53,0 871.651 26,1

No actualizados 6.522.435 54,5 4.058.007 47,0 2.464.428 73,9

Total 11.965.359 100,0 8.629.280 100,0 3.336.079 100,0

Situación Catastral en Colombia, 2004

Fuente: DNP


27

De acuerdo con un estudio reciente del Departamento Nacional de Planeación16, si una muestra de 824 municipios actualiza (y reforma) las bases tributarias del impuesto predial, el recaudo podría aumentar 32% entre 2004 y 2005. Esto implica que el impuesto predial podría representar hasta el 44% del total del recaudo tributario municipal.

III.1.2 La deuda

El peso de la deuda de los gobiernos y las entidades descentralizadas del nivel regional disminuyó de 9.6% del PIB en 1999 a 6% del PIB al finalizar 2004, su nivel más bajo desde 1991. Una parte importante del exceso de caja generado en 2004 fue utilizado en la reducción de la deuda de los gobiernos locales en aproximadamente 0.31% del PIB.

Tabla III.2 Impacto de los procesos de actualización, 2003-2004

Tipo de actualización No. Municipios Antes Después Cambio %

Solo urbano 83

No. de predios 831.509 885.578 54.069 6,5%

Avalúos (millones) 7.872.779 10.943.046 3.070.267 39,0%

Urbano y Rural 91

No. Predios 953.793 1.035.446 81.653 8,6%

Avalúos (millones) 20.849.462 29.892.283 9.042.821 43,4%

Fuente: DNP

Tabla III.3 Impacto sobre el recaudo del impuesto predial

($ millones de 2004)

1. Avalúo antes 19.360.8452. Avalúo después 28.601.0783. Cambio en el avalúo 9.240.2334. Variación (2/1) 47,7%5. Recaudo efectivo anterior* 113.3876. Recaudo efectivo después* 143.9387. Cambio en el recaudo (6-5) 30.5518. Variación 6/5 26,9%9. Costos de actualización 4.731

10. Cambio en el avalúo / costo (3/9) 1.95311. Cambio en el recaudo / costo (7/9) 6,5

Fuente: DNP *Recaudo reportado por los municipios

el cual toma en cuenta el valor agregado efectivamente cubierto por la tributación del IVA. La diferencia entre ambos conceptos se presenta por la existencia de múltiples tarifas, que gravan con tasas diferentes el valor agregado de distintas actividades.

28

Al mismo tiempo, la deuda de las entidades descentralizadas locales también muestra una tendencia decreciente. Después de alcanzar un pico de 3.1% del PIB en 1999, bajó a 2.35% del PIB al finalizar 2004. (Gráfico III.6)

Como resultado, al finalizar 2004 el total de la deuda pública local (interna y externa) fue 6% del PIB, de la cual un 12% correspondía a los departamentos, 24% a los municipios y el restante a las demás entidades descentralizadas (Gráfico III.7).

Gráfico III.6 Deuda Pública Interna Territorial


Gráfico III.7 Deuda Pública Territorial

Adicionalmente, el proceso de reestructuración de la deuda

local ha generado balances primarios positivos17 que facilitan

sustancialmente la reducción de la deuda. El periodo de

vida promedio del portafolio ha crecido de 3.3 a 8.4 años

y el spread de la tasa de interés se redujo 200 pbs entre

2000 y 2004. Como consecuencia, el pago de intereses de

los gobiernos locales se redujo 28% en términos nominales

entre 2000 y 2004 (Tabla III.4).


15- De acuerdo a información de la DIAN, el costo de esta exención para el fisco superó los $800 mm en 2005.

%P

IB

Departamentos Municipios Descentralizadas

Deuda Interna Territorial Total Deuda Externa Territorial Total Deuda Pública Territorial

%P

IB


29

Tabla III.4Perfil de la Deuda Territorial

Vida promedio sin

reestructuración (años)

Vida promedio después

de la reestructuración

(años)

Spread promedio sin

reestructuración (%)

Spread promedio

después de la

reestructuración (%)

Departamentos 2,8 5,9 2,9 1,7

Capitales 3,8 10,8 3,4 0,9

Otros Municipios 1,8 4,1 4,5 2

Promedio ponderado 3,3 8,4 3,2 1,3



31

Conclusiones

La información de 2005 sugiere que los dos argumentos clave expuestos en el documento de abril se han fortalecido. En primer lugar, la acumulación del capital privado y el comercio continúan siendo componentes importantes del crecimiento y, por lo tanto, el tema de la sostenibilidad recobra importancia. En segundo lugar, durante el primer semestre de este año se observó un superávit primario equivalente a casi el 5% del PIB. Esto implica que la reducción del cociente deuda neta/PIB, planteada en las discusiones del presupuesto del 2005 hace un año, está aún en proceso pero a un ritmo más rápido.

Este segundo documento se ha concentrado en el problema de la sostenibilidad de las finanzas públicas haciendo énfasis en el problema pensional. El punto central se resume de la siguiente manera: las dos reformas introducidas desde el 2002 han interrumpido y reducido la preocupante tendencia exhibida por los pasivos pensionales. Estos pasivos han disminuido en el balance del Gobierno y continuarán haciéndolo alrededor de un 1% por año. Lo anterior se explica por el hecho de que la población actual que se está jubilando es muy diferente de la que se retirará en un futuro: la primera se encontraba altamente subsidiada y con un esquema de “PAYGO” mientras que la última no está subsidiada y se encuentra totalmente fondeada.

A pesar de lo anterior, las obligaciones pensionales seguirán afectando fuertemente el presupuesto nacional. En 2005 el

pago de pensiones será equivalente al 4.2% del PIB, 17.5% del gasto total del Gobierno Central y 25.6% del recaudo de impuestos. Esto incrementará a 4.5% del PIB en el 2007 cuando alcance su punto máximo de acuerdo a los estimativos.

Se estima que en el mediano plazo un compromiso presupuestal de 3% del PIB destinado al pago de pensiones será suficiente para cubrir completamente las obligaciones que se tienen al respecto. Este nivel es substancialmente más bajo al actual y representa en el mediano plazo un ajuste fiscal permanente cercano al 1.5% anual en el pago de pensiones. En lo que respecta al tema de la liquidez, éste debe ser examinado con más cuidado, sin embargo se ha demostrado que actualmente se está tratando: una parte importante de los pagos a pensiones (0.7% del PIB en el 2005) corresponden a provisiones para cubrir las obligaciones futuras a través de contribuciones a los fondos de pensiones.

En lo relacionado con el tema de la sostenibilidad fiscal, se argumenta que la participación del Gobierno Central en las Empresas Nacionales debe ser vista como una parte de la ecuación. La sostenibilidad de las finanzas del Gobierno Central debe incluir la sostenibilidad del flujo de utilidades futuras de esas compañías. En otras palabras, mantener activos que tienen una tasa de rentabilidad menor que el costo marginal de las obligaciones del Gobierno Central (TES) es una

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decisión fiscal. Al respecto, el Gobierno publicó el documento CONPES No 3281 en abril de 2004 en el que se analiza este tema y ha estado trabajando en la implementación de lo allí dispuesto. Una vez resueltos la mayoría de problemas de balance, al momento de la publicación de este documento, varios equipos de banca de inversión se encuentran diseñando estrategias para valorar los activos de las empresas estatales, tales como la Empresa Colombiana de Gas (ECOGAS), algunas empresas distribuidoras de electricidad, la empresa generadora de electricidad ISAGEN, una refinería, la compañía de telecomunicaciones y un banco. Los resultados de estos analistas deben estar listos para finales de 2005.

Este documento ha mostrado que aunque la relación entre la deuda del sector público consolidado y el PIB se reducirá sistemáticamente hasta 2015 (siempre y cuando presenten superávit primarios consolidados de alrededor del 2.7% del PIB), la relación de la deuda del Gobierno Nacional

con respecto al PIB crecerá en el corto y mediano plazo, como resultado de tres factores: el pago de pensiones, las transferencias territoriales y el saldo de deuda en sí mismo. Sin embargo, esta tendencia cambiará si la economía continúa creciendo al 4%. En este sentido, en el peor de los escenarios sin ajuste fiscal, la deuda convergerá.

Adicionalmente, se cree que es vital para Colombia implementar reformas que sustituyan los impuestos temporales en la estructura tributaria actual, y volver permanente el carácter temporal de la regla de distribución de las transferencias territoriales. En este sentido, se debe hacer una reforma tributaria antes de finalizar el 2006 y una reforma a las transferencias territoriales antes del 2008. Adicionalmente, se está realizando el ajuste del 1% del PIB a través de una reforma al interior de la DIAN, la reestructuración y liquidación de más entidades estatales (150 de 320 hasta el momento) y la venta de activos.


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Anexo

Sostenibilidad del Crecimiento


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Anexo Sostenibilidad del Crecimiento

I. Introducción

La economía colombiana ha mostrado una importante recuperación desde el año 2003. Al igual que otras economías emergentes, el crecimiento del PIB se ha acelerado en los últimos años pasando de un crecimiento promedio de 2.1% entre 2000 y 2002 a crecimientos superiores al 4% para el periodo comprendido entre 2003 y 2005. Este crecimiento se ha producido en un entorno favorable en las condiciones de demanda. Por una parte existe un buen ambiente externo para las economías emergentes, que se manifiesta en bajos niveles de spreads y altos niveles en los términos de intercambio y, por otra parte, se ha presentado un crecimiento dinámico de la demanda interna.

En este contexto, es relevante cuestionarse sobre la sostenibilidad de los actuales niveles de crecimiento. Este anexo pretende responder este interrogante evaluando el comportamiento de variables que determinan el crecimiento de una manera más estructural y menos dependiente de la coyuntura de demanda agregada externa e interna.

II.1 La evolución de los factores de producción

Desde un punto de vista de oferta agregada el crecimiento de un país depende de la evolución de los diversos factores de producción y de la productividad con que son utilizados

dichos factores. Una manera comúnmente utilizada para cuantificar la importancia de los factores de producción y de la productividad en el crecimiento es a partir de la estimación de una función de producción que incorpore estas variables.

Para calcular la importancia de cada uno de estos factores en el pasado reciente y derivar el crecimiento esperado del PIB hacia el mediano plazo a partir del crecimiento esperado de estos factores, en este documento utilizamos una función de producción Cobb-Douglas, como la que se muestra en la siguiente expresión:

Donde, Ytp corresponde al producto potencial de la

economía, NAICU hace referencia a la capacidad instalada de inflación estable, K

t corresponde al stock de capital, NAIRU

corresponde a la tasa de desempleo de inflación estable, PEA es la oferta laboral, α corresponde a la participación del capital y el parámetro A

t está relacionado con la productividad

multifactorial o “residuo de Solow”.

Como se muestra en la Tabla A.1, en los últimos dos años la recuperación en la tasa de crecimiento del PIB se ha debido tanto al aumento en la utilización de los factores de producción como al incremento en la productividad. En especial, es de destacar el incremento en el acervo de capital

Ytp = A

t (NAICU

t * K

t - 1)α [PEA *(1 – NAIRU

t)] l – α

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que se presentó en este periodo, que muestra una tasa de crecimiento superior a la de principios de la presente década y a la registrada en la década de los noventa. Asimismo, el comportamiento de la productividad en los últimos dos años muestra una importante recuperación con respecto al principio de la década.

Ahora bien, desde el punto de vista de la sostenibilidad del crecimiento hacia el mediano plazo, lo relevante es cuál será el comportamiento futuro de los factores de producción y de la productividad.

El comportamiento del acervo de capital está determinado por la tasa de inversión. Como se observa en el Gráfico A.1

Tabla A.1

Contabilidad del crecimiento (% Crecimiento)

PIB Capital Trabajo PTF

1990-1998 3,7% 3,5% 1,6% 1,3%

2000-2004 3,0% 3,7% 2,9% -0,2%

2003-2004 4,1% 4,9% 2,9% 0,5%

Cálculos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

PIB Capital Trabajo PTF

1990-1998 3,7 1,4 1,0 1,3

2000-2004 3,0 1,5 1,7 -0,2

2003-2004 4,1 1,9 1,7 0,5

Cálculos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Gráfico A.1 Tasa de Inversión (%PIB)

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE)Cálculos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Gráfico A.2 Tasa de ahorro


la tasa de inversión ha mostrado una rápida recuperación que la sitúa en niveles cercanos a 20%. Esta recuperación ha estado respaldada por un comportamiento similar en la tasa de ahorro que se ha incrementado en los últimos cuatro años llegando a 17% del PIB en el 2005 (Grafico A.2).

Con estos niveles de la tasa de inversión, y teniendo en cuenta los parámetros de capital y depreciación propios de la economía colombiana, se obtienen crecimientos del acervo de capital que fluctúan entre 3% y 4%18 en promedio durante los últimos tres años. Así mismo, el comportamiento del ahorro permite tener una mayor seguridad sobre la sostenibilidad de esta tasa de inversión en la medida en que la financiación de estos proyectos se hace menos dependiente de los flujos de capital hacia las economías emergentes.

16- “Desempeño Fiscal de los departamentos y municipios 2004”. Avances de la gestión fiscal de los mandatarios actuales, frente a cómo recibieron las finanzas en 2003. Primer borrador, Agosto 2005.17- Esta condición es solicitada por los acreedores en la mayoría de los acuerdos de reestructuración de la deuda.

Contabilidad del crecimiento (Contribución–puntos porcentuales)


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Gráfico A.3 Crecimiento del empleo

(Componente permanente - filtro de Hodrick-Prescott)

Como se mostró en la tabla A.1 el empleo ha tenido un crecimiento importante desde 2003. Sin embargo, buena parte de este crecimiento puede ser derivado de la recuperación de la economía y no de un incremento permanente en el crecimiento de este factor de producción. El efecto en el largo plazo fue calculado estimando el componente permanente del crecimiento de los ocupados, el cual como se observa en el Gráfico A.3, asciende a un nivel anual de 2%19.

En el caso de la PTF también se estimó su componente permanente para aislar de esta forma los efectos de choques de demanda de corto plazo sobre las medidas de productividad. El resultado del ejercicio se muestra en el Gráfico A.4 donde se estima que el crecimiento permanente de la PTF es de 1% al año.

Al tener en cuenta el crecimiento esperado del capital, el empleo y la productividad y tomando los parámetros de la economía colombiana sobre participación del capital y el trabajo en el PIB20, se estima que el crecimiento potencial de la economía está entre 3,8% y 4,2% al año. Este nivel de crecimiento muestra que los resultados alcanzados en los últimos tres años son sostenibles hacia el mediano plazo.

Gráfico A.4 Crecimiento de la PTF

Componente permanente - filtro de Hodrick-Prescott)

Fuente: DANE. Cálculos Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Cálculos: DGPM- Ministerio de Hacienda y Crédito Público

18- El stock de capital se obtiene a partir del método del inventario permanente, el cual se construyó a partir del año 1925, tomando una tasa de depreciación (δ) de 3.5%. Esta tasa de depreciación se obtiene como un promedio ponderado entre el valor del stock de

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La evolución de otras variables en la economía también da muestras de la sostenibilidad en el crecimiento. En primer término, el comportamiento de los precios muestra que este crecimiento se ha producido en el marco de una tendencia decreciente en la tasa de inflación. Pero quizás, el resultado más importante al respecto es que la aceleración en el crecimiento y la demanda agregada no han producido un incremento en los precios de los bienes no transables que suelen ser los más sensibles a excesos de demanda en la economía.

Como se observa en la Tabla A.2, la inflación medida por el índice de precios se ha reducido en 1.5 puntos porcentuales en los últimos dos años, a pesar de haber incorporado gran parte del incremento del precio internacional de los hidrocarburos. El precio de los bienes transables ha mostrado un crecimiento inferior al del IPC, similar a lo observado con el índice de precios de los bienes no transables.

Este comportamiento de la inflación no sólo es consistente con la revaluación del tipo de cambio, que influencia los precios de los bienes no transables, sino con un incremento en la capacidad productiva (oferta agregada o PIB potencial) de la economía en línea con el PIB y la demanda agregada que permite que disminuya la inflación de los bienes no transables.

Así mismo, el comportamiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos da una señal clara de la sostenibilidad del crecimiento y específicamente de la inversión. Efectivamente, el incremento en la tasa de ahorro que comentamos anteriormente ha permitido que la acelerada recuperación de la inversión y el incremento en el crecimiento económico se produzca en un ambiente de estabilidad del déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos (Gráfico A.5), lo que ilustra que este proceso de recuperación no se ha producido a costa de una mayor dependencia de los flujos internacionales de capital.

Grafico A.6 Costo de uso del capital


Tabla A.2Inflación por componentes

INDICADORES DE INFLACIÓN

BÁSICA

2002 2003 2004

TRANSABLES 5,95% 7,04% 3,53%

NO TRANSABLES 4,19% 4,23% 5,28%

REGULADOS 7,42% 14,81% 10,24%

INFLACIÓN TOTAL 6,99% 6,49% 5,50%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en información del DANE.

Gráfico A.5 Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos

(%PIB)



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uso del capital e incentive de esta forma la inversión. Estas reformas incluirían la eliminación del impuesto de remesas y una estructura mas duradera y competitiva para el impuesto de renta.

En lo que respecta a la productividad, diversos estudios empíricos se han enfocado en el análisis de sus posibles determinantes. Por ejemplo, Senhadji (2000)21 realiza un análisis de panel de datos con información para 88 países, entre ellos Colombia, durante el período 1960-1994 y cuantifica la incidencia de un conjunto de variables sobre el nivel de la PTF22. Los principales resultados muestran que:

1. El buen entorno macroeconómico contribuye significativamente al nivel de la productividad total de los factores: baja inflación, bajo consumo de la administración pública, alta relación de reservas internacionales a importaciones y baja deuda externa generalmente se encuentran asociados a niveles más elevados de la PTF.

2. La reducción en la tasa de homicidios (proxy de estabilidad política) incide positivamente sobre el nivel de la PTF.

3. Las variables relacionadas con el sector externo, como los términos de intercambio y el grado de apertura tienen un efecto positivo sobre la PTF.

4. Los incrementos en la expectativa de vida, como proxy del nivel de desarrollo, están relacionados con altos niveles de la PTF.

capital de edificaciones (δ=2%), maquinaria y equipo (δ=8%), y equipo de transporte (δ=20%) con su tasa depreciación respectiva. 19- Igualmente, el crecimiento del componente permanente de la oferta laboral es de 2%.

I.2 Perspectivas de la inversión y la Productividad Multifactorial

La recuperación de la tasa de inversión ha venido de la mano de una mejoría en las condiciones de seguridad para la propiedad privada y de la estabilidad en los mercados financieros como producto de la política de ajuste fiscal (al respecto ver capitulo II). Estas condiciones han sido complementadas con una política tributaria que incentiva la inversión privada.

Es así como el costo de uso del capital ha mostrado una reducción desde 2003 principalmente como resultado de una disminución en la tarifa efectiva del impuesto de renta para todas aquellas empresas que realizan inversiones en activos fijos (Grafico A.6).

Hacia el futuro, los resultados de la política de seguridad democrática y del plan de ajuste fiscal deben seguir siendo complementados por una política tributaria y regulatoria que fomente la inversión y el crecimiento. Siguiendo esta dirección, el Congreso de la República en la última legislatura aprobó una Ley de Confianza al Inversionista que protege a los empresarios de cambios en la política tributaria y regulatoria. De la misma manera, aprobó una Ley que reforma el funcionamiento del mercado de capitales para brindar una mayor transparencia y mejor información a inversionistas y empresarios.

En el campo tributario el Gobierno ha manifestado su intención de reformar la legislación impositiva para adoptar una estructura que profundice la reducción en el costo de

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Como se puede observar en estos gráficos, el comportamiento reciente de los indicadores de entorno macroeconómico sustenta un crecimiento positivo de la PTF (Gráfico A.7) hacia el mediano plazo.

Las perspectivas de estas variables muestran que la PTF puede seguir aumentando, ya que la inflación mantiene una clara

tendencia decreciente, consistente con los lineamientos de la política de inflación objetivo. Por otra parte, la participación del consumo del Gobierno en el PIB se ha venido reduciendo desde 1999 y seguirá haciéndolo en los próximos años en línea con la política fiscal23. Igualmente, la deuda externa ha mostrado una reducción importante en los últimos años pasando de un nivel de 43.1% del PIB en 2000 a 38% del PIB en 2005.

Gráfico A.7 Productividad Total de Factores


Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE)

Índice de Precios al Consumidor (Crecimiento anual)

Consumo de las Administraciones Públicas (% del PIB)

Saldo de Deuda Extrerna (% del PIB)

Pública Privada Total

RIN / Importaciones

20- α=40%; (1-α)=60%. Con base en la información de la matriz de utilización de productos para el año 2001 publicada por el DANE.21- Senhadji, Abdelhak, 2000, “Sources of Economic Growth: An Extensive Growth Accounting Exercise,” IMF Staff Papers, Vol. 47, No. 1, pp 129-58


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Durante los últimos años se observa una significativa reducción en los indicadores de estabilidad política y seguridad de la propiedad privada. Concretamente el menor número de ataques a la infraestructura contribuye a incrementar la rentabilidad del sector privado, y el menor número de secuestros, homicidios y demás eventos terroristas contribuye a mejorar la confianza en el país (Gráfico A.8).

Fuente: Ministerio de Defensa

Gráfico A.8 Situación de Seguridad

Número de secuestros Homicidios

Atentados terroristas Voladura de torres de energía

Voladura de oleoductos

Ene-Jul 05

Ene-Jul 05

Ene-Jul 05 Ene-Jul

05

Ene-Jul 05

El fortalecimiento de las fuerzas militares y la continuidad en la aplicación del programa de seguridad democrática permitirá afianzar la mejora en las condiciones de orden público en los próximos años.

Los términos de intercambio y el grado de apertura de la economía presentan tendencias favorables durante

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los últimos años (Gráfico A.9). El incremento en los precios de los principales bienes de exportación, como resultado de unas perspectivas favorables de demanda externa permitirá una tendencia positiva de los términos de intercambio. Igualmente, la mayor demanda externa y la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos tendrán un efecto positivo en el flujo comercial de Colombia, lo que seguirá permitiendo un mayor grado de apertura.

Finalmente, la expectativa de vida presenta un significativo incremento durante los últimos cincuenta años y las proyecciones indican que va a seguir mejorando (Gráfico A.10).

En resumen, el desempeño reciente de la mayoría de variables que determinan la evolución de la PTF, muestran tendencias favorables que permiten ser optimistas sobre el comportamiento de la productividad multifactorial para los próximos años, y su contribución positiva al crecimiento económico de mediano plazo.

Como se mostró en el ejercicio inicial, las proyecciones de crecimiento de la economía colombiana podrían estar alrededor de 4%. Sin embargo, las reformas implementadas y las tendencias de los principales determinantes del crecimiento permiten pensar que la economía puede incluso crecer por encima de esta proyección.

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE)* (Exportaciones + importaciones) / PIB

Fuente: Banco de la República. Cálculos. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Términos de Intercambio

Gráfico A.9Grado de Apertura

Gráfico A.10Expectativa de vida

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE)

Hombres Mujeres


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www.imprenta.gov.coPBX(0571) 457 80 00

Diagonal 22 B No. 67 - 70Bogotá, D.C., Colombia

crecimiento, pensiones y déficit fiscal septiembre 2005

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