crisis alimentarias y protección de los intereses de los ......de alarma o emergencia. así, cuando...

Las recientes crisis alimentariasque han sacudido a la Unión Euro-pea han dejado una profunda hue-

lla en la opinión pública y abierto un pro-fundo debate sobre la seguridad de losalimentos que consumimos. Sin embar-go, aunque estas crisis se han venidosucediendo a lo largo de la historia, locierto es que la actual tendencia haciala globalización de los mercados y lasreiteradas informaciones publicadas so-bre las últimas alertas alimentarias hancontribuido a magnificar sus repercusio-nes y en particular, la percepción delriesgo alimentario por parte del consu-midor (1). Es curioso observar como larelación beneficio/riesgo los consumi-dores la asumen de forma positiva res-pecto a los desarrollos bio-médicos ypor el contrario, negativamente cuandose trata de alimentos.

El riesgo-concepto, cada vez más rele-vante en nuestra sociedad (2), se confi-

gura como un elemento esencial de deci-sión política (3) y ha de ser cuidadosa-mente analizado por las Administracio-nes competentes; y ello, sin olvidar laasunción por los particulares de buenaparte de las funciones de control sobre latécnica y sus riesgos (4). Mientras quehablar de seguridad equivale a la ausen-cia o existencia de un umbral mínimo deriesgo que en tanto no sea superado, per-mite calificar a un determinado producto(5) como seguro y trasladado al ámbitoque nos ocupa, la seguridad alimentariapuede definirse como "el valor máximode riesgos consentido desde la perspecti-va sanitaria e industrial, nutricional, infor-mativa y comercial, aplicable a los ámbi-tos de la elaboración, conservación, dis-tribución, venta, expedición y consumode alimentos para el consumidor" (6).

Ahora bien, enumerar los pilares bási-cos de la futura legislación alimentaria eu-ropea es necesario a la vista del debate

social suscitado por las sucesivas crisisalimentarias y atendiendo a la función dearmonización normativa que ejerce laUnión Europea respecto a las particula-res legislaciones de sus Estados miem-bros. Por otro lado, canalizar correcta-mente la información que recibe el consu-midor sigue siendo el gran reto a superarpara evitar en el futuro que situaciones dealarma como las vividas últimamentepongan en tela de juicio la seguridad ali-mentaria desde un punto de vista global.

RECIENTES ORIENTACIONES DE LA LEGISLACIÓN ALIMENTARIAEUROPEALa Resolución del Parlamento Europeo de1997 relativa al Libro Verde sobre Legis-lación Alimentaria (7) determina que losproductos alimenticios autorizados y co-mercializados deben cumplir los princi-pios de calidad, seguridad y protecciónpreventiva de la salud. A pesar de esta

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Distribución y Consumo 127 SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2001

Crisis alimentarias y protección de los intereses de los consumidores� SUSANA ROMERO SANZ

Profesora Titular Interina de la Universidad Rey Juan Carlos, área de Comercialización e Investigación de Mercados

� MONTSERRAT PRIETO GOBERNAInvestigadora del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña

clara manifestación, lo cierto es que elDerecho Alimentario de la Comunidad Eu-ropea resulta confuso y disperso por loque necesita ser aclarado y armonizado.Para ello, el Libro Verde se propuso al-canzar cuatro objetivos (8)

–Examinar en qué medida la legisla-ción comunitaria (relativa a los alimen-tos) responde a las necesidades y expec-tativas de los consumidores, producto-res, fabricantes y comerciantes.

–Estudiar de qué forma las medidasdestinadas a incrementar la independen-cia, la objetividad, la equivalencia y la efi-cacia de los productos alimenticios estánlogrando sus objetivos.

–Iniciar un debate público sobre nues-tra legislación alimentaria con el fin deproporcionar orientaciones a la Comisiónpara sus iniciativas futuras en el sectorde los productos alimenticios.

–Sentar las bases para que la Comi-sión pueda proponer medidas para unifi-car y simplificar de forma coherente la le-gislación alimentaria comunitaria, au-mentar la protección de la salud pública,mejorar el funcionamiento del mercadointerior y tener en cuenta la importanciacreciente de la dimensión exterior y, enparticular, de las políticas seguidas pornuestros socios comerciales más desa-rrollados, así como de las obligacionesderivadas de los acuerdos de la OMC.

Estas inquietudes del Parlamento Euro-peo en gran medida se plasmaron en elLibro Blanco sobre Seguridad Alimentaria(9) cuyo propósito fundamental es alcan-zar y garantizar los más altos niveles deseguridad alimentaria desde un enfoqueintegral de la cadena alimentaria (de lagranja a la mesa), con el empleo del me-canismo de análisis de los riesgos y todoello, bajo la inspiración del principio decautela o precaución.

La reciente Propuesta de Reglamentodel Parlamento Europeo y del Consejo so-bre los Principios y Requisitos Generalesde la Legislación Alimentaria Europea(10) enumera entre sus objetivos funda-mentales: la protección de la salud, elprincipio de precaución, la protección delos intereses de los consumidores, la tra-

zabilidad y la elaboración de un sistemade responsabilidad que abarque todoslos eslabones de la cadena alimentaria. Ala vista de ello, vamos a analizar somera-mente los conceptos esenciales sobrelos que se pretende sustentar la futura le-gislación alimentaria europea.

–EL RIESGO ALIMENTARIOTradicionalmente se ha venido afirman-

do que el concepto de riesgo tiene su ori-gen en la decisión y actividad humana re-lacionada con el desarrollo tecnológico;en tanto que el peligro obedece a causasnaturales. La Propuesta de Reglamentorelativa a los principios y requisitos de lalegislación alimentaria europea define elriesgo como "toda probabilidad de unefecto perjudicial para la salud".

Tanto el Libro Blanco sobre SeguridadAlimentaria como la citada Propuesta deReglamento resaltan la importancia delanálisis de riesgos (determinación, ges-tión y comunicación de éstos) y del ase-soramiento científico de calidad, transpa-rente e independiente como instrumen-tos fundamentales para alcanzar una ma-yor seguridad alimentaria. Por otro lado,como criterio orientador en la adaptaciónde la legislación al progreso técnico sur-ge el concepto de "mejores conocimien-tos disponibles" (11).

La importancia del control de los ries-gos de la alimentación ha sido puesta demanifiesto por el Consejo Nacional de laAlimentación francés al afirmar que "elcontrol de los riesgos de la alimentaciónse encuentra en el centro de la acción pú-blica y el dispositivo de vigilancia y controlde la producción y fabricación ha sido con-

cebido para controlar esos riesgos y seapoya en el análisis científico de los ries-gos biológicos, químicos y físicos" (12).

La recién creada Agencia Española deSeguridad Alimentaria (13) tiene comoobjetivo la protección de la salud pública(14) y adoptará sus decisiones previa va-loración científica rigurosa con partici-pación de todos los agentes que intervie-nen en la cadena alimentaria (consumi-dores, fabricantes, distribuidores, cientí-ficos, etc.), de forma que se convierta enel Centro Nacional de Referencia en laevaluación de los riesgos alimentarios,en su gestión y comunicación sobre todoen situaciones de emergencia. Entre lascompetencias de la Agencia Española seincluye la identificación de los denomina-dos riesgos emergentes, realizando unalabor de prospección para identificar nue-vos riesgos y realizar un seguimiento delos mismos. Por otro lado, coordinará elsistema de redes de alerta que servirápara poner en conocimiento de la Agenciala existencia de un riesgo grave –directo oindirecto– para la salud de las personastan pronto se tenga conocimiento delmismo (15) al objeto de actuar de la for-ma más rápida posible. Es un sistemapresidido por el principio de confidenciali-dad (permite facilitar solamente los da-tos más relevantes para asegurar la efi-cacia del mercado) con base al cuál sepueden adoptar las siguientes medidas:restricción de la comercialización, retira-da del mercado o recuperación de pro-ductos ya suministrados, recomendacio-nes a profesionales o acuerdos con ellospara prevenir o restringir la comerciali-zación, imposición de condiciones espe-ciales a productos y rechazo de lotes,contenedores o cargamentos. La elabo-ración de un Plan General de Gestión decrisis corresponderá al denominado Co-mité de crisis que a la vista de la informa-ción disponible determinará las estrate-gias a seguir cuando surjan situacionesde alarma o emergencia. Así, cuando setrata de alimentos de origen comunitariocabe adoptar medidas como la supresiónde la comercialización o el establecimien-to de condiciones especiales; en tanto

Crisis alimentarias y protección de los intereses de los consumidores

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que si son alimentos importados de ter-ceros países puede adoptarse la suspen-sión de las importaciones de dicho país eincluso del país tercero en tránsito y/o elestablecimiento de condiciones especia-les para ese alimento. Por su parte, en laUnión Europea está abierto el debate so-bre la creación de la Agencia Europea deSeguridad Alimentaria –que se prevé estéempezando a funcionar a principios de2002 (16)– y cuya principal misión seráproporcionar a la Comunidad un asesora-miento científico y técnico independiente,

gestionando el sistema de alerta rápida ydesempeñando un papel decisivo en si-tuaciones de crisis, al tiempo que coope-rará activamente con las Agencias u orga-nismos similares de todos los Estadosmiembros.

En la apreciación del riesgo alimenta-rio, el sector de producción primaria –fun-damentalmente ganadera es el eslabónde la cadena alimentaria que menos ga-rantías ofrece a las consumidoras espa-ñolas que valoran el etiquetado como elinstrumento más importante en la auto-

gestión del riesgo, según se pone de ma-nifiesto en el reciente informe "Las espa-ñolas y la seguridad alimentaria", basadoen encuestas realizadas entre 1.152 mu-jeres pertenecientes a 17 comunidadesautónomas (17) (cuadro nº 1).

–LA CONFIGURACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN O CAUTELAEl concepto de precaución aparece por

primera vez en la política ambiental ale-mana (vorsorgeprinzip) (18) de los años70, directamente ligado al término de in-


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PUNTOS NEGROS DE LA CADENA ALIMENTARIASS

I.- NIVEL PRIMARIO

USO DE HORMONAS PARA ENGORDE DEL GANADO 86,8%

USO DE ANTIBIÓTICOS EN EL GANADO 76,7%

USO DE PESTICIDAS Y HERBICIDAS 74,5%

COMPOSICIÓN Y UTILIZACIÓN DE PIENSOS 70,7%

II.- NIVEL SECUNDARIO (DISTRIBUCIÓN Y SERVICIOS)

MANIPULACIÓN Y PREPARACIÓN DE COMIDAS 69,7%

HIGIENE DE LOS ESTABLECIMIENTOS 66,5%

HIGIENE EN LOS PROCESOS DE FABRICACIÓN 58,8%

ROTURA DE LA CADENA DEL FRÍO EN CONGELADOS 52,6%

ALMACENAJE DE PRODUCTOS 50,0%

III.- NIVEL DE AUTOCONTROL DOMÉSTICO (VALORACIÓN RIESGO BACTERIOLÓGICO)

NO RECALENTAR RESTOS DE COMIDA 34,5%

SEPARACIÓN DE ALIMENTOS COCINADOS/CRUDOS

EN FRIGORÍFICO 34,2%

LAVAR FRUTAS Y VERDURAS CON LEJÍA 18,1%

UTILIZAR EL PRODUCTO NADA MÁS DESCONGELAR 8,8%

CAMBIAR FRECUENTEMENTE LOS PAÑOS DE COCINA 6,3%

MANTENER LA CADENA DE FRÍO 4,1%

SEGUIR LAS INSTRUCCIONES DE CONSERVACIÓN 3,5%

LEER LAS FECHAS DE CADUCIDAD 2,5%

VIGILAR EL ESTADO DE LAS LATAS 2,3%

LAVADO DE MANOS PREVIO A MANIPULAR ALIMENTOS 1,6%

PRINCIPALES FACTORES DE SEGURIDADSS

QUE INFLUYEN EN LA COMPRA DE PRODUCTOSSS

I.- PRODUCTOS FRESCOS (ORDEN DECRECIENTE)

BUENA APARIENCIA 71,6%

HIGIENE DEL ESTABLECIMIENTO 64,4%

CONFIANZA DEL ESTABLECIMIENTO 49,5%

PRECIO 35,0%

NO UTILIZACIÓN DE CONSERVANTES Y COLORANTES 22,2%

MARCA CONOCIDA 18,3%

ETIQUETADO COMPLETO 16,3%

CATEGORÍA COMERCIAL EXTRA 10,3%

ENVASADO DEL PRODUCTO 10,1%

II.- PRODUCTOS ENVASADOS (ORDEN DECRECIENTE).

MARCA CONOCIDA 57,5%

ENVASADO DEL PRODUCTO 44,6%

ETIQUETADO COMPLETO 42,8%

PRECIO 36,5%

NO UTILIZACIÓN DE CONSERVANTES NI COLORANTES 34,8%

HIGIENE DEL ESTABLECIMIENTO 22,3%

BUENA APARIENCIA 22,2%

CONFIANZA DEL ESTABLECIMIENTO 20,9%

CATEGORÍA COMERCIAL EXTRA 12,6%

NS/NC 1,0%

FUENTE:- Informe sobre "Las españolas y la seguridad alimentaria",

Confederación Española de Amas de Casa y Consumidores e Instituto

Nacional de Consumo, Madrid, septiembre 2000.

CUADRO Nº 1

RIESGOS ALIMENTARIOS Y PRINCIPALES FACTORES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA PARA LAS CONSUMIDORAS ESPAÑOLAS


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certidumbre. Su historia es la de un sim-ple principio político que con el tiempo setransforma en un verdadero estándar oprincipio jurídico, mediante el cual se pre-tende garantizar un elevado nivel de pro-tección del medio ambiente y de la saludhumana, animal o vegetal en aquellos ca-sos en que los datos científicos disponi-bles no permitan realizar una evaluacióncompleta del riesgo.

El Consejo de la Unión Europea, pormedio de Resolución de 13 de abril de1999, solicitó a la Comisión que elabora-se unas directrices claras y eficaces parala aplicación del principio de cautela y encumplimiento de dicho requerimiento seadoptó la Comunicación de 2 de febrerode 2000 (19). Conforme a este texto, elprincipio de precaución presupone: laidentificación de los efectos potencial-mente peligrosos que se derivan de un fe-nómeno, de un producto o de un procesoy una evaluación científica de los riesgosque –debido a la insuficiencia de los da-tos, a su carácter no concluyente o a sufalta de precisión–, no permiten determi-nar con una certeza suficiente el riesgoen cuestión. En su aplicación deberán te-nerse en cuenta los principios propios deuna buena gestión de riesgos:

1. Proporcionalidad: para alcanzar el ni-vel de protección adecuado.

2. Discriminación: de modo que situa-ciones comparables no sean tratadas dediferente manera.

3. Coherencia: para que las medidas aadoptar en relación con situaciones pre-cedentes tengan un carácter similar.

4. Análisis de las ventajas y desventa-jas derivadas de la acción o de la falta de

acción: mediante sistemas como el aná-lisis coste/beneficio, de la eficiencia, delimpacto socio-económico, etc.

5. Mantenimiento de las medidas deprecaución cuando no existan datoscientíficos concluyentes.

A juicio de la Comisión Europea, la de-cisión de recurrir a la aplicación del prin-cipio de precaución, no significa que lasmedidas tengan una base arbitraria odiscriminatoria; si no que su aplicaciónestará presidida por un examen de todoslos datos científicos disponibles y de unacompleta y objetiva evaluación de losriesgos. En la 22ª Reunión del Comité Co-ordinador del Codex Alimentarius para laRegión Europea se realizó un debate so-bre el principio de precaución que finalizócon la declaración forma de que se tratade un elemento fundamental para la se-guridad alimentaria.

–LA TRAZABILIDADLa Propuesta de Reglamento sobre los

principios y requisitos de la legislaciónalimentaria enumera entre los objetivosde la normativa general sobre alimentosla trazabilidad, que define como "la capa-cidad de seguir la pista de un alimento,pienso, animal destinado a la producciónde alimentos o ingrediente a través de to-das las etapas de producción y distribu-ción" y resalta su contribución a la retira-da de productos cuando surjan proble-mas, ofreciendo al consumidor una infor-mación precisa y concreta sobre éstos. Almismo tiempo impone a los explotadoresde empresas alimentarias y piensos laobligación de identificar a las personas fí-sicas y/o jurídicas que le han suministra-do los productos incorporados en un ali-mento o pienso, obligándoles a crear unsistema para poner a disposición de lasautoridades dichos datos. En conclusión,para la futura legislación alimentaria eu-ropea el etiquetado y la identificación co-rrecta del producto resultan esencialespara facilitar la trazabilidad (20).

Tras el término "trazabilidad" subyacela idea de crear un mecanismo capaz decontribuir a desarrollar la protección delinterés de los consumidores y más con-

cretamente la protección de la salud, delmedio ambiente y el bienestar de anima-les y plantas, en todas las etapas de laproducción y distribución. Algunos auto-res (21), en atención a los sujetos impli-cados, establecen tres definiciones deltérmino trazabilidad:–Desde el punto de vista del técnico de

calidad: como la aptitud para recuperarla historia, el uso, la localización de unaentidad por medio de certificaciones re-gistrales.–Desde el punto de vista del empresa-

rio: como la aptitud para encontrar en ca-so de que aparezcan problemas, las dis-tintas unidades que componen el lotesospechoso. –Desde el punto de vista del consumi-

dor: implicaría la posibilidad de saber dedónde viene el producto y que éste nopresenta ningún problema.

Los mismos autores, Fabré y Baralan,señalan que el seguimiento centrado enla noción de lote se ejerce en tres niveles(materias primas, proceso y producto) yobedece a tres objetivos: ser instrumen-to para la gestión de los riesgos, facilitarla localización del origen de las materiasprimas empleadas y de las caracterís-ticas de fabricación a lo largo del procesoy, en caso de existir problemas, facilitarel desarrollo de sistemas de retirada o re-vocación por medio del seguimiento delos lotes vendidos.

El inconveniente fundamental del se-guimiento o trazabilidad reside en el in-cremento de los costes inherentes almismo, ya que a medida que trabajemoscon lotes de menor tamaño aumentare-mos la mayor certeza en la determina-ción del problema en supuestos de crisis;pero en situaciones normales y cotidia-nas, asistiremos a un notable incrementoen los costes. La conclusión es "a mayorprecisión del seguimiento o trazabilidad,mayores costes". Aun siendo el empleodel LOTE (22) el medio actual más eficazpara llevar a la práctica la trazabilidad,otro inconveniente lo plantean las técni-cas de mezclado (poolage) que conllevanen numerosos casos obstáculos en la de-terminación del lote o partida afectada.


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El seguimiento (trazabilidad) adquiereuna gran relevancia cuando se trata deproductos que están sujetos al comercioentre distintos países. A medida que lasbarreras aduaneras se difuminan, au-menta la importancia de los controles yde la trazabilidad. Por ello, la propuestade reglamento sobre los principios y re-quisitos de la legislación alimentaria re-salta la necesidad de fomentar la coordi-nación de las labores de normalización,la importancia de la celebración de acuer-dos sobre la equivalencia de medidasrespecto a los alimentos y piensos, y porúltimo, el desarrollo de normas técnicasinternacionales para contribuir a la segu-ridad de los intercambios de productosalimenticios. En definitiva, la trazabilidadrazonablemente aplicada contribuye a au-mentar el nivel de implicación y controlpor parte de los sujetos integrados en lacadena alimentaria (suministrador, fabri-cante, distribuidor) así como, un mayordesarrollo de sus labores de vigilancia.

–LA RESPONSABILIDAD EN RELACIÓN CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIATodo alimento debe cumplir cinco princi-

pios fundamentales: ser sano, inocuo,nutritivo, adecuado para el uso propuestoy con una denominación acorde con susespecificaciones definitorias, (23) de ma-nera que permitan alcanzar la denomina-da seguridad alimentaria (24). La legisla-ción española (25) entiende por productoseguro, aquél que en condiciones norma-les de utilización no presente riesgo algu-no o únicamente los riesgos mínimos,–dentro del respeto de un elevado nivelde protección de la salud y la seguridadde las personas- y a la vista de los si-

guientes elementos: características delproducto, presentación y categorías deconsumidores.

Los implicados en la cadena de comer-cialización tienen como obligación lapuesta en el mercado de productos segu-ros y la de informar a los consumidoressobre los riesgos que pudieran plantearlos productos que comercializan. Las Au-toridades competentes (en el caso deproductos alimenticios, el Ministerio deSanidad y Consumo) podrán adoptar en-tre otras las siguientes medidas:–Organizar controles adecuados.–Exigir información a los partícipes en la

cadena de comercialización.

–Recoger muestras del producto pararealizar los correspondientes análisis.–Imponer condiciones previas a la co-

mercialización.–Informar a los afectados sobre los

riesgos.–Prohibir temporalmente el suministro

de un producto o lote.–Prohibir la comercialización de un pro-

ducto o lote.–Organizar eficientemente la retirada de

un producto del mercado e incluso adop-tar las medidas oportunas para procedera su destrucción.

Todas estas medidas han de estar pre-sididas por la confidencialidad en el ma-nejo de la información que las partes in-teresadas facilitan a las autoridadescompetentes.

La Directiva 85/374/CEE ha sido el pri-mer instrumento encargado de contem-plar la responsabilidad civil del productor,de proteger a las víctimas y de promoverla seguridad de los productos en el ámbi-to del mercado interior y todo ello, confor-me a un reparto equitativo de los riesgosinherentes a la producción moderna. Par-tiendo de la base de que el riesgo cero noexiste y en vista de la aparición de nuevosriesgos, es preciso contar con un sistemaóptimo de indemnización a las víctimas.La experiencia alcanzada en la aplicaciónde la Directiva 85/374/CEE ha servidode punto de partida para evaluar la actualsituación de la responsabilidad civil en elámbito de la Unión Europea y ese es ob-jeto del Libro Verde sobre la Responsabi-lidad Civil de los productos defectuosos(26). En particular, dicho documento re-salta las siguiente líneas básicas de laresponsabilidad civil del productor:

LEGISLACIÓN EUROPEASS

DIRECTIVA 2000/13/CE SOBRE ETIQUETADO,

PRESENTACIÓN Y PUBLICIDAD DE LOS

PRODUCTOS ALIMENTICIOS (DOCE L 109 , DE

6 DE MAYO DE 2000).

DIRECTIVA 94/54/CE SOBRE LA INDICACIÓN,

EN EL ETIQUETADO DE DETERMINADOS

PRODUCTOS ALIMENTICIOS, DE OTRAS

MENCIONES OBLIGATORIAS DISTINTAS DE LAS

PREVISTAS EN LA DIRECTIVA 79/112/CEE

(DOCE L 300, DE 23 DE NOVIEMBRE DE 1994).

LEGISLACIÓN ESPAÑOLASS

REAL DECRETO 1334/1999. NORMA GENERAL

DE ETIQUETADO, PRESENTACIÓN Y

PUBLICIDAD DE LOS PRODUCTOS

ALIMENTICIOS (BOE N° 202, DE 24 DE AGOSTO

DE 1999).

REAL DECRETO 930/1992, POR EL QUE SE

APRUEBA LA NORMA DE ETIQUETADO SOBRE

PROPIEDADES NUTRITIVAS DE LOS

PRODUCTOS ALIMENTICIOS (BOE N° 187, DE 5

DE AGOSTO DE 1992).

REAL DECRETO 1907/1996 SOBRE

PUBLICIDAD COMERCIAL DE PRODUCTOS,

ACTIVIDADES O SERVICIOS CON PRETENDIDA

FINALIDAD SANITARIA (BOE N° 189, DE 6 DE

AGOSTO DE 1996).

CUADRO Nº 4

LEGISLACIÓN EUROPEA Y ESPAÑOLA SOBREETIQUETADO Y PUBLICIDAD


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–Responsabilidad objetiva del productora favor de la víctima (no es necesario de-mostrar la existencia de culpa).–La carga de la prueba se impone al per-

judicado que deberá demostrar el daño, eldefecto y el nexo causal entre ambos.–Responsabilidad solidaria de todos los

operadores de la cadena de producción enfavor de la víctima para compensar el daño.–Exoneración de responsabilidad del

productor en los siguientes supuestos:–Que se demuestre que no puso en cir-

culación el producto.–Que sea probable que el defecto cau-

sante del daño no existía en el momentoen que el productor puso el producto encirculación.–Que en el ámbito de su actividad profe-

sional no fabricó ni distribuyó el producto.–Que el supuesto defecto tiene su ori-

gen en las normas declaradas obligato-rias por los poderes públicos.–Que a la vista de los conocimientos

científicos y técnicos existentes en el mo-mento de la puesta a disposición del pro-ducto en el mercado no era posible des-cubrir los defectos (son los denominados"riesgos de desarrollo").–Que el defecto sea imputable al diseño

del producto al que se ha incorporadouna parte; de modo que el fabricante deesta parte carece de responsabilidad.–Es una responsabilidad limitada en el

tiempo (la acción prescribe en tres años).–Es una responsabilidad limitada desde

el punto de vista económico.–Es una responsabilidad que no puede

suprimirse por la voluntad de las partes.–No se impone al productor la obligación

de asegurarse.

La Directiva 85/374/CEE fue modifi-cada por la Directiva 99/34/CE para in-cluir a los productores de materias pri-mas agrícolas, ganaderas y pesquerascomo posibles responsables de la segu-ridad alimentaria, de modo que debenresponder también de los daños quesus productos ocasionen a los consumi-dores (27).

La Propuesta de Reglamento sobre losprincipios y requisitos de la legislaciónalimentaria europea subraya que la res-ponsabilidad civil se regirá por la Directi-va 85/374/CE del Consejo y con caráctergeneral hace responsable a los explota-dores de las empresas alimentarias y depiensos de la seguridad de los productosque ponen en el mercado en todas lasetapas de producción y distribución. Almismo tiempo, les obliga a poner en prác-tica sistemas de control y verificación delcumplimiento de estas obligaciones.

Finalmente señalar a modo de ejemploque en Estados Unidos (28) las reclama-ciones sobre contaminaciones alimenta-rias en el 95% de los casos se resuelvenpor acuerdos extrajudiciales, que en muypocas ocasiones los demandantes consi-guen compensaciones económicas delos fabricantes (de 175 casos resueltosdurante el período 1988-97, sólo un31,4%) y que la indemnización media re-cibida no supera los 25.000 dólares.

PROTECCION DE LOS INTERESESDE LOS CONSUMIDORES

–SEGURIDAD ALIMENTARIA E INFORMACIÓN AL CONSUMIDOR Para mantener un buen nivel de seguri-

dad alimentaria es necesaria contar conuna legislación muy estricta y pormenori-zada, mantener exhaustivos controles ofi-ciales tanto en España como en la UniónEuropea; y disponer de una colaboraciónintersectorial e interterritorial, que se ob-tiene mediante la Comision Interministe-rial de Ordenación Alimentaria (CIOA)–que realiza la coordinación entre la Ad-ministración, la industria alimentaria y lasAsociaciones de Consumidores– y el Con-sejo Interterritorial del Sistema Nacional

de Salud, que asegura la coordinación sa-nitaria entre Ministerio de Sanidad y Con-sumo y las Consejerías de Sanidad de lasComunidades Autónomas.

Son factores que se cumplen en Espa-ña y en la Unión Europea y que permiten,por tanto, tener un buen nivel de seguri-dad alimentaria. Pero también es funda-mental cuidar la manera de informar so-bre determinados temas ya sean de cien-cia o de salud (30), a la vista de la sensi-bilidad de los consumidores con respectoa estas materias. Un ejemplo lo tenemosen la información sobre seguridad alimen-taria y sus posibles riesgos a la salud. Yes en estos casos, cuando se debería va-lorar cuidadosamente el daño que puedencausar a la opinión pública (y a los merca-dos interesados), las informaciones queno se ajusten del todo a la realidad.

Como opina Dr. C. Barros (31) es im-prescindible llegar a estudiar y proponer,a nivel nacional, europeo o mundial, la re-dacción de un Código o conjunto de Re-glas de Buenas Prácticas para una co-rrecta elaboración y difusión de la infor-mación científica relacionada con la ali-mentación y nutrición y no provocar sus-to, confusión, miedo y falta de seguridadpor defectos de formación y/o control.

También es fundamental el papel delas Asociaciones de Consumidores (32)cuyo objetivo no es sólo defender a susasociados y tramitar sus quejas y recla-maciones; sino, además, informar al ciu-dadano a través de publicaciones y cur-sos que afectan de manera especial aasuntos clave como la alimentación, la vi-vienda o los servicios básicos. Por ejem-plo, en el informe “Las españolas y la se-guridad alimentaria” (33). comentadoanteriormente, quedan reflejadas algu-nas deficiencias en cuanto a la informa-ción que reciben los consumidores: a mo-do de ejemplo, sólo el 5% de las consu-midoras consideran suficiente la informa-ción sobre alimentos transgénicos, ochode cada diez reclaman más informaciónsobre la toxicidad de los aditivos, y el51% de las españolas denuncia que lasalegaciones saludables de los alimentosson “sólo un truco para vender”.


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Por otra parte, el estudio realizado porel Instituto Nacional del Consumo sobre“Las tendencias del consumo y del con-sumidor en el siglo XXI” (34) destaca quela responsabilidad de la Administraciónva a venir determinada por una mayor exi-gencia de su control sobre la calidad delos productos y la información y la educa-ción que deben transmitir al consumidor.

En general, se prevé que el papel lleva-do a cabo por las organizaciones de con-sumidores se irá consolidando como ins-trumento cada vez más útil para la defen-sa de los intereses de los consumidores.

–EL ETIQUETADO COMO GARANTÍA DE SEGURIDAD Los consumidores ven en las etiquetas

uno de los medios para proporcionar todala información que creen necesaria pre-via a la compra. Así lo demuestra el refe-rido estudio sobre seguridad alimentaria(35), según el cuál seis de cada diez es-pañolas consulta habitualmente las eti-quetas de los alimentos envasados, sien-do las fechas de caducidad junto con lalista de ingredientes y las instruccionesde conservación, los datos más observa-dos. Sin embargo, el 92% de las españo-las señala como principal requisito de se-guridad, una mayor información sobre losproductos en el etiquetado.

Esto no quiere decir que las españolasentiendan o interpreten adecuadamentelas etiquetas pues, en un 84,4% de loscasos se lamentan del lenguaje emplea-do que a su juicio, debería estar másadaptado al consumidor medio. Es más,el 15,3% considera que es demasiadocientífico y complicado de entender.

Indiscutiblemente el papel del etiqueta-do resulta esencial en el ámbito de la se-guridad alimentaria (lote, trazabilidad …)y también tiene una muy relevante fun-ción en el campo de la protección al con-sumidor.

En el año 2000 se promulga una nor-mativa europea donde se establece la in-formación imprescindible que debe figu-rar en el etiquetado de los alimentos. Enel caso de España aún no está del todoadaptada a la legislación europea, pero

si podemos establecer los contenidos yaspectos más relevantes de la normativaen la materia, vigente desde 1999, inclu-yendo legislación específica sobre el eti-quetado de algunos grupos de alimentos.

La información a reflejar en le etiqueta-do debe ser clara y veraz. Es obligatorioque aparezca el nombre del producto, elnombre y domicilio del fabricante, enva-sador o vendedor y además, para la granmayoría de los productos deberá mencio-narse también:

–La lista de ingredientes en orden de-creciente, es decir, de mayor a menorcantidad.

–La cantidad neta expresada en unidadde volumen (litro, centilitro...) para los lí-quidos y en unidades de peso (gramos,kilogramos...) para el resto de los produc-tos. La letra “e” que aparece en determi-nados envases (por ejemplo en una bote-lla de leche) significa que el contenido deese producto (peso o volumen) ha sidoespecialmente controlado.

–La fecha de consumo preferente o lade caducidad debe figurar en los produc-tos que sean muy perecederos (yogures,leche...) indicando el plazo hasta el cual elfabricante garantiza todas las caracterís-ticas del producto. Transcurrido ese tiem-po está prohibida su venta. Hay dos ma-neras de expresarlo: “Consúmase pre-ferentemente antes del...” y “Consúmasepreferentemente antes de finales de...”

–El lote de fabricación viene expresadocon la letra “L” junto a un número, el cuálpermite una vez se haya detectado algúnriesgo, su retirada de forma rápida.

–CAMPAÑA DE SEGURIDAD ALIMENTARIALa Dirección General de Sanidad y Pro-

tección de los Consumidores de la Comi-sión Europea, consciente de la preocupa-ción que existe en torno a la seguridad ali-mentaria (sobre todo por parte de losconsumidores), ha lanzado recientemen-te una Campaña de Seguridad Alimenta-ria (37), con un presupuesto aproximadode 4,1 millones de euros (682 millonesde pesetas) en los quince Estados miem-bros, con el objetivo de informar y educar

a los ciudadanos sobre la importancia dela seguridad e higiene de los alimentos.Es la tercera ocasión, desde 1998, enque la Comisión Europea promueve unacampaña de estas características en elámbito de toda la Unión Europea.

En esta ocasión “Pon de tu parte” hasido el slogan escogido para la campañaeducativa en España, liderada por el Con-sorcio de Información al Consumidor, for-mado por la industria alimentaria –repre-sentada por la Federación Española de In-dustrias de la Alimentación y Bebidas(FIAB) y las principales asociaciones deconsumidores: CEACCU, UCE y UNAE–.Los objetivos principales han sido:

1. Propiciar hábitos de consumo res-ponsable por parte de los ciudadanos.

2. Concienciar a todos los eslabonesde la cadena (productores, industriales,distribuidores, detallistas y consumido-res) que la seguridad alimentaria es unaresponsabilidad compartida.

3. Promover un diálogo permanente en-tre todos los miembros de esa cadena.

Además, la campaña ha contado conotro slogan de apoyo “Infórmate y exige”con el fin de incitar a los consumidores aser más exigentes y ejercer su derecho ala información sobre los alimentos resal-tando en este sentido, la importancia delas etiquetas y su contenido.

CONCLUSIONESLa seguridad se configura hoy como unade las principales preocupaciones en ma-teria alimentaria y arbitrar los mecanis-mos para su puesta en práctica implicamodificar y perfeccionar las legislacionesde los distintos países. Al mismo tiempo,


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cada vez resulta más trascendente fo-mentar la coordinación internacional a lavista de la creciente globalización de losmercados, tal y como se ha puesto demanifiesto en la Apertura de la 48ª Se-sión de la Reunión del Codex Alimenta-rius (Génova, 2 al 7 de junio de 2000).

Pero todo ello, no debe hacernos olvi-dar que el replanteamiento de la políticade seguridad alimentaria deberá, a nues-tro juicio, tener en cuenta entre otros lossiguientes aspectos:•Es preciso fomentar una mayor armo-

nización de la legislación alimentaria alobjeto de poder alcanzar un mayor nivelde seguridad en esta materia, al tiempoque deberán homogeneizarse los crite-rios y requisitos aplicables al comerciode alimentos entre los distintos países.

•Las consecuencias de la aplicación delprincipio de precaución deberán sopesar-se cuidadosamente antes de su puestaen práctica, evitando fomentar la innece-saria alarma y miedo en los consumido-res con las negativas repercusiones queimplican para los mercados.•La Unión Europea deberá intentar de-

terminar los mecanismos a aplicar enmateria de trazabilidad (ej: métodos deanálisis, etc) al objeto de que los criteriossean los mismos entre los distintos Esta-dos miembro.•La confianza de los consumidores so-

bre materia de seguridad alimentaria sólose recuperará con la eficacia en la aplica-ción de los sistemas de control y con in-formación objetiva.•Las Administraciones Públicas, las or-

ganizaciones de consumidores, diferen-tes ONG,s, e incluso, determinados sec-tores de productores y distribuidores, tie-nen un papel relevante para mejorar la in-formación y la formación del consumidor.•El etiquetado debe proporcionar la in-

formación que el consumidor necesitapara elegir.•Las informaciones de la etiqueta no

deben confundir al consumidor. Se impo-ne el rigor sobre los datos facilitados. �

SUSANA ROMERO SANZ

Profesora Titular Interina de la UniversidadRey Juan Carlos, área de Comercialización e

Investigación de Mercados.

MONTSERRAT PRIETO GOBERNA

Investigadora del Departamento de DerechoAdministrativo de la Universidad de A Coruña.

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http://www.msc.es (Ministerio de Sanidad y Consumo)

http://www.mapya.es (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación)

http://www.consumo-inc.es (Instituto Nacional de Consumo)

http://www.fiab.es (Federación Española de Industrias de la Alimentación yBebidas)

http://www.ceaccu.org (Confederación Española de Organizaciones deAmas de Casa, Consumidores y Usuarios)

http://www.uce.org (Unión de Consumidores de España)

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BIBLIOGRAFÍA



(1) SENAUER, B (1992): "Consumer food safety con-cerns". Cereal Foods World, 37, 298-303. En esteestudio se pone de manifiesto que los escándalosligados a un alimento en particular no tienen unefecto adverso sobre la percepción del consumidor,sobre la venta y el consumo de ese producto enconcreto; si no que por el contrario, su principalefecto negativo se refiere a la cadena de distribu-ción y en concreto afecta a la industria alimentaria.

(2) BECK, Ulrick: "De la sociedad industrial a la so-ciedad del riesgo. Cuestiones de supervivencia, es-tructura social e ilustración ecológica". Revista deOccidente nº 150, 1993.

(3) ESTEVE PARDO, Pardo, José: "Técnica, Riesgo yDerecho: Tratamiento del riesgo tecnológico en elDerecho Ambiental", Editorial Ariel Derecho, Bar-celona 1999, pág.28.

(4) ESTEVE PARDO, José: op. Cit., pág. 23. Acerta-damente expone el autor la necesidad que tiene laAdministración de adaptarse a los nuevos avancescientíficos y tecnológicos.

(5) Directiva 92/59/CEE del Consejo, de 29 de juniode 1992, relativa a la Seguridad General de los Pro-ductos (DOCE L 228 de 11/8/1992). La Ley españo-la de Industria de 1992, artículo 9.1 dice: "la segu-ridad industrial tiene por objeto la prevención y li-mitación de riesgos, así como la protección contraaccidentes y siniestros capaces de producir perjui-cios a las personas, flora, fauna, bienes o al medioambiente".

(6) BARROS, C.: "Los productos alimenticios y la in-formación al consumidor en nuestros días". Ali-mentaria, Rev. de Tecnología e Higiene de los Ali-mentos, Marzo 2001, número extraordinario.

(7) Resolución sobre el Libro Verde de la Comisiónsobre Legislación Alimentaria (COM (97)0176 - C4-0213/97).

(8) GONZÁLEZ VÁZQUE, L.: "Primeros resultadosdel Libro Verde de la Comisión Europea sobre la le-gislación alimentaria: modificación e la Directiva85/374/CEE (responsabilidad objetiva)". RevistaEstudios sobre Consumo nº 45, Instituto Nacionalde Consumo, Madrid 1998.

(9) Resolución del Parlamento relativa al LibroBlanco sobre Seguridad Alimentaria (COM(1999)719 - C5-0136/2000 - 2000/2082 (COS)).

(10) Propuesta de Reglamento del Parlamento Eu-ropeo y del Consejo por el que se establecen losprincipios y los requisitos generales de la legisla-ción alimentaria, se crea la Autoridad AlimentariaEuropea y se fijan los procedimientos relativos a laseguridad alimentaria COM (2000) 0716 publicadoel 27/3/2001. Actualmente se encuentra pendientede la adopción de la Posición Común por parte delConsejo.

(11) El concepto "mejores conocimientos disponi-bles" resulta todavía ambiguo y carente de unani-midad doctrinal y jurisprudencial, buena prueba deello la tenemos en la regulación de los organismosmodificados genéticamente (OGM).

(12) Consejo Nal. de la Alimentación francés: op. Cit.

(13) Ley 11/2001, de 5 de julio, por la que se crea laAgencia Española de Seguridad Alimentaria (BOE nº161 de 6 de julio 2001. La Agencia se configura co-mo un organismo público de carácter autónomo,adscrito al Mº de Sanidad y Consumo, cuyo régimenjurídico se desarrollará mediante el correspondien-te estatuto. Sus órganos principales son: Consejode Administración, Comisión Institucional, ConsejoConsultivo, Comité Científico y Director Ejecutivo.

(14) Protección de la salud pública que se funda-menta en obtener la seguridad, la calidad nutricio-nal y la promoción de la salud pública de los ali-mentos destinados al consumo humano.

(15) La Ley 11/2001 encomienda a la Agencia deSeguridad Alimentaria la coordinación del funcio-namiento de la red de alerta entre los distintos or-ganismos existentes en el Estado y su integracióntanto a nivel comunitario e como internacional.

(16). http://europa.eu.int/comn/chat/fischler-byr-ne/index_es.htm. Está página contiene el debateabierto sobre "La calidad de los alimentos en Euro-pa", celebrado el día 6 de junio de 2001 con los Co-misarios de Sanidad y Protección del Consumidor,y de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca.

(17) CEACCU: Informe sobre "Las españolas y laseguridad alimentaria", 4-20 Septiembre 2000.

(18) VON MOLTKE, K: "The Vorsorgeprinzip in WestGerman Environmental Policy", 12th Report of theRoyal Commission on Environmental Pollution",HMSO, Londres 1988.

(19) Comunicación de la Comisión de 2 de febrerode 2000, sobre el recurso de precaución (COM(2000) 1 final).

(20) CHATEAURAYNAUD, F. y TORNY, D.: "Aprendi-zaje colectivo y vigilancia". Revista Mundo Científi-co nº 222/2001, pág. 86 y ss.Ambos autores mani-fiestan que el término trazabilidad comienza a co-brar importancia a partir de 1996 con la apariciónde las enfermedades debidas a priones (EEB).

(21) FABRE, J.M y BARALAN, P: "¿Controlar desdeel campo hasta la mesa?". Mundo científico nº222/2001, pág. 62 y ss.

(22) Según la Directiva 89/396/CEE del Consejo, de14 de junio de 1989, relativa a las menciones omarcas que permitan identificar el lote al que per-tenece un producto alimenticio (DOCE l 186 DE30/6/1989) por LOTE se entiende el conjunto deunidades de venta de un producto alimenticio, pro-ducido, fabricado o envasado en circunstanciasprácticamente idénticas.

(23) BARROS, C.: "Los productos alimenticios y lainformación al consumidor en nuestros días". ALI-MENTARIA, Revista de Tecnología e Higiene de losalimentos. Marzo 2001, número extraordinario.

(24) El Dr. Carlos Barros la define como el valor má-ximo de riesgos consentido desde las perspectivassanitaria e industrial (inocuidad, alterabilidad), nu-tricional, informativa (idoneidad, autenticidad, cum-plimiento de las especificaciones reglamentarias orecomendadas) y comercial, aplicable a los ámbitosde la elaboración, conservación, distribución, venta,

expedición y consumo de alimentos para el colecti-vo consumidor definido por especificaciones globa-les o para los colectivos vulnerables en su caso. Ali-mentaria, marzo 2001, número extraordinario.

(25) Real Decreto nº 44/1996, de19 de enero, por elque se adoptan medidas para garantizar la seguri-dad general de los productos puestos a disposicióndel consumidor (BOE nº 46, de 22 de febrero de1996), art. 2. Este Real Decreto incorpora a nuestroordenamiento jurídico la Directiva 92/59/CEE delConsejo, de 29 de junio, relativa a la seguridad ge-neral de los productos (DOCE L 228 de 11/8/1992).

(26) Libro Verde de la Comisión sobre Responsabi-lidad civil de productos defectuosos, COM (1999)396 final, Bruselas 28/7/1999.

(27) En España la Ley 22/1994, de 6 de marzo de1994, incorporo a nuestro derecho interno el con-tenido de la Directiva 85/374/CE.

(28) BUZBY, J.C y otros: "Product liability and Mi-crobial Foodborne Illness". Agricultural EconomicReport nº 799, April 2001, Food and Rural Econo-mincs Division, Economic Research Service, U.SDepartment of Agriculture, Washington, April 2001.

(29) Ministerio de Sanidad y Consumo. “Controlessanitarios de la carne en España” Jesús MartínRuiz (Jefe del área de Veterinaria de Salud Pública).Mayo 2001. Artículo recogido en la dirección elec-trónica: http://www.seguridadalimentaria.com/

(30) “Código de conducta / directrices para las in-formaciones sobre ciencia y salud”. Alimentaria,Revista de Tecnología e Higiene de los alimentos.Marzo, 2001.N° extraordinario.

(31) BARROS,C.: “La información alimentaria delconsumidor en relación con su seguridad”.Alimen-taria. Revista de Tecnología e Higiene de los ali-mentos. Marzo, 2001.

(32) LANDERO, M. Antonia: “La defensa de los Con-sumidores en España. Asociaciones y arbitraje deconsumo”. Distribución y Consumo. Diciembre1999-enero 2000 (págs. 125-135). En este artículose hace una extensa exposición de las diferentesAsociaciones de Consumidores así como, la fun-ción de cada una de ellas entre otras cuestiones.

(33) CEACCU. Septiembre 2000.

(34) “Las tendencias del consumo y del consumi-dor en el siglo XXI” es un estudio realizado por elInstituto Nacional del Consumo, está basado en1200 entrevistas realizadas en el ámbito nacional apersonas entre 18 y 65 años y en municipios ma-yores de 25.000 habitantes. Además, se han reali-zado 20 entrevistas en profundidad o expertos.

(35) “Las españolas y la seguridad alimentaria”CEACCU. Septiembre 2000.

(36) Directiva 2000/13/CE sobre etiquetado, pre-sentación y publicidad de los productos alimenti-cios (DOCE L 109, de 6 de mayo de 2000

(37) Campaña sobre seguridad alimentaria impul-sada por la Comisión Europea y editada por el Con-sorcio de Información al Consumidor, promotor dela campaña en España.

NOTAS

crisis alimentarias y protección de los intereses de los ......de alarma o emergencia. así, cuando...

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