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Grupo Funcional Desarrollo Económico

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Comisión Nacional del Agua

Plan Hídrico Integral de Tabasco

Auditoría de Desempeño: 10‐0‐16B00‐07‐0976

DE‐094

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización.

Objetivo

Fiscalizar el desempeño de la Comisión Nacional del Agua en cuanto al cumplimiento del objetivo del plan en términos del objetivo de prevenir, mitigar el riesgo y la reducción de la vulnerabilidad de sufrir inundaciones, así como la eficacia, eficiencia y economía en la ejecución de las acciones relacionadas con la cuenca del río Grijalva en el Estado de Tabasco.

Alcance

Comprendió la evaluación de las acciones realizadas por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), respecto de la operación del Plan Hídrico Integral de Tabasco (PHIT) para determinar su importancia en la contribución al cumplimiento del objetivo de prevenir y mitigar el riesgo de inundaciones en el estado de Tabasco.

Se analizó la documentación generada por los convenios suscritos entre la CONAGUA, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Gobierno del Estado de Tabasco, para conocer el diseño original del PHIT; así como las metas y estrategias a seguir para el cumplimiento del objetivo de prevenir y mitigar el riesgo de inundaciones en el estado de Tabasco.

Se revisó la documentación del avance en las metas e indicadores establecidos por la CONAGUA, sobre el cumplimiento del objetivo de prevenir y mitigar el riesgo de inundaciones en el estado de Tabasco, con la finalidad de determinar si la implementación del PHIT se realiza de acuerdo con su diseño original.

Antecedentes

De acuerdo con información del Gobierno del Estado de Tabasco, ese estado es un acuífero de tipo libre con zona de recarga en la sierra de Huimanguillo, Teapa y Tenosique, su clima es de tipo cálido con influencia marítima donde la temperatura media anual es mayor de

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010

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24°C; las lluvias se presentan casi todo el año, lo que genera una cobertura nubosa con humedad relativa de 80.0% y 86.0%.

El estado de Tabasco se divide en dos regiones hidrológicas, la RH29 (Coatzacoalcos) y la RH30 (Grijalva ‐ Usumacinta), en las cuales se encuentran las cuatro cuencas que existen en ese Estado. La región de Coatzacoalcos comprende el 24.8% del estado de Tabasco, en ella se encuentra la cuenca del río Tonalá; la región Grijalva ‐ Usumacinta comprende el 75.2% de la superficie del estado y en ella se encuentran tres cuencas: Río Grijalva, Río Usumacinta y Laguna de Términos.

Las cuatro cuencas del estado de Tabasco se muestran a continuación:

CUENCAS DEL ESTADO DE TABASCO

FUENTE: Gobierno del estado de Tabasco, 2011.

En el estado de Tabasco confluyen 35 ríos principales, los cuales se mencionan a continuación: Bitzal, Carrizal, Chacamax, Chico, Chilapa, Chilapilla, Comuapa, Cunduacán, Cuxcuchapa, El Azufre, Grijalva, La Sierra, Maluco, Mezcalapa, Nacajuca, Naranjeño, Pejelagarto, Pichucalco, Pimiental, Platanar, Puxcatán, Puyacatengo, Salsipuedes, Samaria, San Antonio, San Pablo, San Pedro, Santana, Tancochapa, Teapa, Tepetitán, Tlacotalpa, Tonalá, Usumacinta y Zanapa.

La capital del estado de Tabasco, la Ciudad de Villahermosa, se encuentra enclavada entre los ríos Grijalva y Carrizal, y ocupa un área de 61 Km². De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010, tiene una población de 640,359 habitantes, que representan el 28.6% de la población total del estado de Tabasco que es de 2,238,603 habitantes, y cuenta con 173,606 viviendas, el 30.6% de las que existen en el estado, que en total suman 567,175 viviendas.

En un estudio realizado por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), se señala que como resultado del crecimiento poblacional, Villahermosa se desarrolló desordenadamente en todas direcciones en los años 70’s; se invadieron terrenos en zonas susceptibles de inundarse, e incluso se permitió el relleno de grandes extensiones de pantano.


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En 1999, durante los meses de septiembre y octubre, se generaron intensas lluvias en el estado de Tabasco, ocasionando que los ríos Grijalva y La Sierra se desbordaran afectando a la población y a las actividades productivas del estado. La Ciudad de Villahermosa, en la cual se concentra la mayor derrama económica del estado de Tabasco, sufrió las mayores afectaciones.

Con motivo de dichas afectaciones, la CONAGUA y el Gobierno del Estado de Tabasco suscribieron un convenio en 2003, para crear el Proyecto Integral de Protección Contra Inundaciones de la Planicie de los ríos Grijalva y Usumacinta, en el estado de Tabasco (PICI), con objeto de brindar protección contra las lluvias extraordinarias y sus efectos. Dicho convenio fue modificado en agosto de 2005 y en septiembre del 2006, con la finalidad de ampliar el plazo de ejecución hasta 2010.

De acuerdo con el estudio “Características e impacto socioeconómico de los principales desastres ocurridos en la República Mexicana en el año de 2007” elaborado por el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), la situación de emergencia en Tabasco se mantuvo hasta noviembre de ese año; las inundaciones afectaron el 70.0% del territorio tabasqueño, particularmente la inundación en Villahermosa alcanzó niveles de hasta 4 metros en las calles, cubriendo el agua el 80.0% de la ciudad. Debido a esas inundaciones se obtuvo un saldo en el estado de Tabasco de 1.5 millones de damnificados; 6,500 kilómetros de carreteras y caminos afectados (73.0% de la red del estado); 132 puentes afectados; 570,000 hectáreas agrícolas destruidas, y 123,000 viviendas dañadas. Las pérdidas económicas estimadas en el citado estudio fueron de 36,486,700.0 miles de pesos.

Por la situación descrita, en los años de 2007 y 2008, la Secretaría de Gobernación (SEGOB) emitió declaratorias de emergencia para acceder a los recursos del Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), a efecto de realizar acciones y obras de emergencia. En este contexto, la CONAGUA reconoció la necesidad de diseñar el Plan Hídrico Integral de Tabasco (PHIT), apoyándose en el Instituto de Ingeniería de la UNAM, para lo cual ambas instancias suscribieron tres convenios, uno en 2008, otro en 2009, y el último en 2010, con el propósito de disminuir al máximo las condiciones de riesgo y vulnerabilidad a que está sujeta la población del estado de Tabasco, sus actividades económicas y los ecosistemas ante la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos por los posibles efectos del cambio climático.

Es conveniente señalar que en el ejercicio fiscal de 2010 la CONAGUA realizó una serie de obras y acciones para atender la problemática de las inundaciones en el estado de Tabasco, que tuvieron como origen dos distintas fuentes de recursos, como son el PICI y el PHIT.

Resultados

1. Diseño y formulación del PHIT

Con el objetivo de brindar protección integral al estado de Tabasco contra lluvias extraordinarias y sus efectos, el 2 de abril de 2003 la CONAGUA y el Gobierno del Estado de Tabasco suscribieron un acuerdo de coordinación mediante el cual se creó el PICI.


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El 19 de agosto de 2005 y el 8 de septiembre del 2006, la CONAGUA y el Gobierno del Estado de Tabasco realizaron modificaciones a dicho acuerdo para ampliar el plazo de ejecución del PICI hasta el ejercicio fiscal de 2010.

Debido a las inundaciones presentadas en el estado de Tabasco en 2007, el 6 de noviembre de ese año, la SEGOB emitió una declaratoria de emergencia, para que el estado de Tabasco accediera a los recursos del FONDEN. En octubre de 2008, al registrarse nuevas inundaciones y lluvias en esa entidad federativa, la SEGOB emitió una segunda declaratoria de emergencia, otorgándose recursos adicionales para aplicarse de 2008 a 2011.

De acuerdo con la información reportada en las Cuentas Públicas de 2003 a 2010, la CONAGUA ejerció un total de 4,064,852.1 miles de pesos, con cargo al PICI y al FONDEN.

Por tratarse de proyectos para atender situaciones provocadas por desastres naturales, no fue necesario que la CONAGUA registrara en la Cartera de Proyectos de Inversión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) los análisis costo beneficio, por lo que no se determinaron las metas específicas a cumplir con estas acciones, ni se definieron los beneficios e impactos esperados.

Ante la necesidad de contar con un plan de trabajo que conjuntara las diversas acciones y obras que se estaban realizando en el estado de Tabasco en forma separada, la CONAGUA decidió implementar el PHIT. Para este efecto, contrató al Instituto de Ingeniería de la UNAM (IIUNAM), y suscribió tres convenios de colaboración con ese instituto durante el periodo de 2008‐2010.

El primer convenio se suscribió el 10 de abril de 2008, y tuvo como objetivo principal realizar estudios de viabilidad para diseñar e instrumentar el Plan de Acción Urgente (PAU), y el Plan de Acción inmediata (PAI), para atender la emergencia presentada con motivo de las inundaciones del 2007. Se constató que en el citado convenio, la participación del IIUNAM se limitó a brindar asesoría, consulta, apoyo técnico y emisión de recomendaciones a la CONAGUA.

El 18 de abril de 2008, la CONAGUA suscribió un convenio de colaboración con el Gobierno del Estado de Tabasco con el propósito de conjuntar acciones y esfuerzos para la implementación del PHIT, con vigencia al 30 de noviembre de 2012.

El segundo convenio con el IIUNAM se suscribió el 20 de julio de 2009 y se denominó “Segunda Fase para la Integración del PHIT”, y tuvo como propósito principal establecer las estrategias de mediano y largo plazo para determinar las acciones estructurales y no estructurales para el manejo, aprovechamiento integral y conservación de la riqueza hídrica del estado y de los recursos naturales asociados.

El tercer convenio con el IIUNAM se suscribió el 1 de septiembre de 2010, se denominó “PHIT, Tercera Etapa”, y con su análisis se constató que las actividades por desarrollar, se enfocaron principalmente a la elaboración de cálculos, diseños, simulaciones, modelos físicos y estudios, que sirvieran de base para analizar la viabilidad técnica del proyecto.


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En los tres convenios suscritos por la CONAGUA y el IIUNAM, así como en el suscrito con el Gobierno del Estado de Tabasco, se estableció que el objetivo del PHIT consistía en reducir al máximo las condiciones de riesgo y vulnerabilidad del estado de Tabasco de sufrir inundaciones, provocadas por los efectos de fenómenos hidrometeorológicos y los posibles efectos del cambio climático; así como diversas actividades y sub actividades por desarrollar.

Con el análisis de los citados convenios, se determinó que el PHIT es un modelo conceptual en el que se proponen acciones generales para solucionar la problemática de las inundaciones que sufre el estado de Tabasco, y se refieren principalmente a estudios y análisis de escenarios; así como a recomendaciones emitidas por el IIUNAM; pero no corresponde propiamente a un plan de acción en el que se incluyan las metas específicas, las estrategias, prioridades, asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, lo que limita la coordinación y la evaluación de los resultados.

Por otra parte, se constató que en el ejercicio fiscal de 2010 la CONAGUA realizó una serie de obras y acciones para atender la problemática de las inundaciones en el estado de Tabasco, que tuvieron como origen dos distintas fuentes de recursos, como se señala a continuación:

RECURSOS PROGRAMADOS Y EJERCIDOS POR LA CONAGUA EN EL ESTADO DE TABASCO EN 2010

(Miles de pesos)

Proyecto Programado Ejercido Diferencia % PICI 1,621,311.4 611,753.6 1,009,557.8 37.7 PHIT 522,000.0 317,029.9 204,970.1 60.7 Total 2,143,311.4 928,783.5 1,214,527.9 43.3

FUENTE: Cuenta Pública de 2010.

Se constató que, en 2010, la CONAGUA ejerció un monto de 928,783.5 miles de pesos provenientes de distintos programas, para llevar a cabo las obras y acciones a fin de solucionar la problemática de las inundaciones en el estado de Tabasco, lo que representó el 43.3% de los recursos programados por 2,143,311.4 miles de pesos.

Con lo anterior, se constató que la CONAGUA ha venido realizando una serie de acciones y obras en el estado de Tabasco, que derivan de diversos proyectos que se relacionan con la problemática de las inundaciones que afectan a ese estado, como el PICI y el PHIT; sin embargo, no existe claridad en cuanto a lo que se pretende lograr con cada uno de estos proyectos, ni en su conjunto.

En conclusión, se determinó que el PHIT es un diseño conceptual en el que se proponen acciones generales para tratar de solucionar la problemática de las inundaciones que sufre el estado de Tabasco, pero no constituye un plan en el que se señalen las metas, estrategias y prioridades, la asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, lo que limita la coordinación de acciones y la evaluación de los resultados, así como su impacto.

Véase acción(es): 10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐001


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2. Adopción y reconocimiento del PHIT

Se constató que la CONAGUA suscribió un convenio con la Facultad de Economía de la UNAM el 1 de julio de 2009, cuyo objeto fue la elaboración del análisis costo beneficio del PHIT.

Para la elaboración del citado documento, la CONAGUA proporcionó a la Facultad de Economía, entre otra información, la programación de las principales acciones que se requieren para generar los componentes del PHIT; la capacidad instalada que se tendría en el PHIT; el costo total del PHIT calendarizado por tipo de acción por realizar; el calendario de inversiones por año y la distribución del monto total de la inversión; la etapa de operación del PHIT; la distribución de las erogaciones a realizar en sus principales rubros, y las fuentes de los recursos que se destinarían al PHIT.

El análisis costo beneficio del PHIT fue recibido por la CONAGUA en junio de 2010, y en su elaboración se incluyó el resumen ejecutivo, la situación del estado de Tabasco sin PHIT y las posibles soluciones; la descripción del PHIT; la situación del estado de Tabasco con PHIT; el análisis de sensibilidad y riesgos, y las conclusiones del mismo.

En dicho documento, se señaló que el PHIT se llevaría a cabo durante el periodo de 2010 a 2012, con una inversión de 5,483,300.0 miles de pesos, de los cuales 4,373,945.6 miles de pesos serían para acciones estructurales, y 1,109,354.4 para acciones no estructurales, como se muestra a continuación:

INVERSIÓN PROGRAMADA EN EL ANÁLISIS COSTO BENEFICIO PARA PHIT

(Miles de pesos)

Concepto Inversión por año

Total 2010 2011 2012

Acciones estructurales Bordos 48,630.0 1,164,152.8 581,734.2 1,794,517.0 Costalería 0.0 122,468.9 61,198.4 183,667.3 Estructuras de control 266,740.0 202,096.9 100,989.1 569,826.0 Desazolves 23,620.0 193,715.0 96,800.6 314,135.6 Muros de protección 0.0 425,614.3 212,682.0 638,296.3 Estructuras de cruce 20,840.0 50,524.2 25,227.3 96,591.5 Protecciones marginales 77,810.0 169,733.5 84,816.8 332,360.3 Cauces de alivio 8,630.0 0.0 0.0 8,630.0 Construcción de vados 13,890.0 0.0 0.0 13,890.0 Puentes vehiculares 13,890.0 0.0 0.0 13,890.0 Construcción malecón 6,950.0 0.0 0.0 6,950.0 Obras de protección 12,510.0 0.0 0.0 12,510.0 Supervisión de obras 28,490.0 238,635.2 121,556.4 388,681.6

Subtotal 522,000.0 2,566,940.8 1,285,004.8 4,373,945.6 Acciones no estructurales Estudios 0.0 193,488.0 104,191.2 297,679.2 Manejo de cuenca 0.0 103,193.6 164,969.4 268,163.0 Indemnización 0.0 80,620.0 43,413.0 124,033.0 Mantenimiento y operación 0.0 280,557.6 138,921.6 419,479.2

Subtotal 0.0 657,859.2 451,495.2 1,109,354.4 Total 522,000.0 3,224,800.0 1,736,500.0 5,483,300.0

FUENTE: Análisis costo beneficio del PHIT.


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En el 2010, se programó una inversión de 522,000.0 miles de pesos, para utilizarse en acciones estructurales (construcción de bordos, estructuras de control, desazolves en ríos, estructuras de cruce, cauces de alivio, construcción de vados, puentes vehiculares, construcción y reconstrucción de malecones, entre otras).

De acuerdo con la CONAGUA, con la implementación del PHIT (2010‐2012), se estima un beneficio de 9,448,200.0 miles de pesos, los cuales se distribuirían en actividades económicas, sociales e infraestructura.

Se constató que en el apartado de “descripción del PHIT” del análisis costo beneficio, se estableció que con los recursos invertidos se alcanzaría la meta de proteger a 670,098 habitantes y una superficie de 46,000 hectáreas al finalizar el periodo de ejecución del plan (2010‐2012). En dichas metas, se incluyeron a los habitantes y hectáreas protegidas con la ejecución del PICI y con la aplicación de los recursos del FONDEN, como se muestra a continuación:

METAS ESTABLECIDAS PARA EL PHIT

(Miles de pesos)

Meta PICI ‐ FONDEN Metas PHIT

Total 2007 2008 2009 2010 2011‐2012

Habitantes 51,546 103,092 103,092 128,865 283,503 670,098 Hectáreas 5,000 10,000 10,000 12,000 9,000 46,000

FUENTE: Análisis costo beneficio del PHIT.

El 23 de agosto de 2010, la CONAGUA registró en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión de la SHCP el análisis costo beneficio del PHIT, al cual se le asignó la clave núm. 1016B000106, con lo que oficialmente el PHIT entró en vigor, y la CONAGUA adoptó la responsabilidad de llevar a cabo su ejecución.

3. Indicadores para evaluar el objetivo del PHIT

Se constató que la CONAGUA incluyó en el análisis costo beneficio del PHIT, la cuantificación de áreas inundables, en las cuales dependiendo del periodo de retorno de las lluvias espera una mitigación del riesgo de inundación de la superficie urbana y rural inundable. Dichas áreas inundables partirían de los 918 km2 a los 1,582 km2 en una situación sin proyecto con periodos de retorno de lluvias de 10, 25, 50 y 100 años, a una mitigación de áreas inundables con proyecto de 702 km2 a 1,044 km2 con los mismos periodos de retorno de lluvias, como se muestra en la gráfica siguiente:


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FUENTE: Memoria de Cálculo PHIT 2010, CONAGUA Nota: La situación optimizada se refieren antes de la entrada del PHIT, pero considerando las acciones realizadas en el PICI.

Con el análisis de la gráfica, se determinó que el indicador considerado por la CONAGUA (periodo de retorno de lluvias y km2 inundables) no es suficiente para evaluar el avance en el cumplimiento del objetivo del PHIT, específicamente en cuanto a la mitigación del riesgo de inundaciones, ya que al no conocer las acciones específicas por realizar en el PHIT, así como el impacto en la mitigación de las áreas inundables, limita dar un seguimiento adecuado del cumplimiento del objetivo del PHIT, consistente en reducir al máximo las condiciones de riesgo y vulnerabilidad del estado de Tabasco de sufrir inundaciones, provocadas por los efectos de fenómenos hidrometeorológicos y los posibles efectos del cambio climático.

Véase acción(es): 10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐002

4. Seguimiento del PHIT

En la cláusula séptima del Acuerdo de colaboración para el PHIT celebrado entre el Gobierno de Tabasco y la CONAGUA el 18 de abril de 2008, se estableció, entre otras cosas, crear el Comité Técnico de Seguimiento (COTES), el cual se conformaría por la CONAGUA, el Gobierno del Estado de Tabasco y el IIUNAM.

En la misma cláusula, se estableció realizar reuniones ordinarias mensuales, previa convocatoria de la CONAGUA y se consideró la realización de reuniones extraordinarias, así como la invitación de otras instituciones gubernamentales, académicas y de investigación a las sesiones del comité con la finalidad de contar con diversas opiniones para lograr los mejores beneficios en la ejecución del PHIT.

Se constató que el COTES sesionó en 7 ocasiones, 5 de ellas de forma ordinaria y 2 en forma extraordinaria, en todas las sesiones que se efectuaron, la CONAGUA y el Gobierno del Estado de Tabasco estuvieron presentes; la UNAM participó en 4, y la Comisión Nacional de Vivienda en una ocasión. No se tuvo evidencia de que en este comité participaran otras


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instituciones gubernamentales involucradas en la problemática de las inundaciones en el estado de Tabasco, ni de otras organizaciones académicas y de investigación.

Con la revisión de las minutas de las siete reuniones realizadas por el COTES, se constató que sólo se trataron las acciones derivadas del PICI y del FONDEN; así como su avance físico financiero, se propusieron obras y proyectos y se presentaron avances del PAU y el PAI; sin embargo, no se tuvo evidencia de que el citado comité sesionara mensualmente a partir de la última fecha en que sesionó en septiembre de 2008, ni se explicaron las causas por las cuales dejó de sesionar.

Véase acción(es): 10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐003

5. Programa de obras para el PHIT en el 2010

La CONAGUA proporcionó el documento “Relación de Contratos y Avances Físicos – Financieros del Ejercicio 2010”, y con su análisis se constató que se relacionaron 60 contratos formalizados para llevar a cabo el PHIT en ese año, por un monto programado de 272,287.0 miles de pesos, de los cuales 229,220.7 miles de pesos fueron para acciones estructurales, y 43,066.3 miles de pesos para acciones no estructurales, como se muestra continuación:

CONTRATOS DE ACCIONES ESTRUCTURALES Y NO ESTRUCTURALES, 2010

(Miles de pesos)

Año Contratos Estructurales No Estructurales

Monto total Contratos Monto Contratos Monto

2010 60 47 229,220.7 13 43,066.3 272,287.0

FUENTE: Relación de Contratos y Avances Físicos – Financieros del Ejercicio 2010.

Con el análisis del programa de obras proporcionado por la CONAGUA, se constató que no contiene los elementos mínimos considerados en la legislación, como son los objetivos y las metas a corto, mediano y largo plazos de las obras; las acciones previas, durante y posteriores a su ejecución; los resultados previsibles de las obras; las unidades responsables de su ejecución; las fechas previstas de iniciación y terminación de las obras; el costo estimado de las obras y servicios relacionados con las mismas, y las demás previsiones y características de las mismas.

Véase acción(es): 10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐004

6. Recursos autorizados al PHIT

Se constató que el 10 y 30 de septiembre de 2010, el Oficial Mayor de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales emitió los oficios de liberación de inversión núms. 511.1/3088 y 511.1/3230, respectivamente, mediante los cuales asignó para el PHIT un monto de 522,000.0 miles de pesos para ejercerse en ese año, de los cuales, 356,460.5 miles de pesos, correspondieron al programa presupuestario K129 “Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas” y 165,539.5 miles de pesos, al programa presupuestario K134 “Programas Hídricos Integrales”, ambos programas


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presupuestarios corresponden a la actividad institucional 003 “Manejo eficiente y sustentable del agua y prevención de inundaciones”.

En dichos oficios, se señaló que los recursos se utilizarían para acciones estructurales (construir bordos, costalería, muros de protección, estructuras de control y de cruce, protecciones marginales, desazolves y supervisión de obras) y para acciones no estructurales (estudios, manejo de cuenca, indemnizaciones, mantenimiento y operación).

Se concluye que la CONAGUA contó con los oficios de liberación de inversión del PHIT; sin embargo, la información contenida en esos documentos no es congruente con lo establecido en el análisis costo beneficio del PHIT, ya que en éstos se señaló que los 522,000.0 miles de pesos liberados para el 2010 se utilizarían para realizar acciones estructurales y no estructurales, y en el análisis costo beneficio se estableció que los recursos se utilizarían en 2010, únicamente para realizar acciones estructurales.

Véase acción(es): 10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐005

7. Coincidencia entre los recursos ejercidos PHIT, y lo reportado en la Cuenta Pública 2010

Se constató que en el apartado de “Programas y Proyectos de Inversión Concluidos y en Proceso por Tipos” de la Cuenta Pública 2010, se incluyó el proyecto de inversión denominado “Plan Hídrico Integral del estado de Tabasco” con un presupuesto modificado y ejercido de 317,029.9 miles de pesos.

Para verificar que los 317,029.9 miles de pesos reportados como ejercidos por el PHIT en la Cuenta Pública 2010, coinciden con los documentos internos de la CONAGUA sobre las acciones estructurales y no estructurales que se llevaron a cabo en dicho año, se analizaron el avance físico financiero del PHIT 2010; el cierre presupuestal 2010 por proyecto de inversión; las actas de entrega‐recepción física, y las actas de finiquito, y de extinción de derechos y obligaciones de las partes, mismos que fueron proporcionados por la CONAGUA como los documentos que soportan los recursos ejercidos en el PHIT en ese año, y en los que se informó que se ejercieron 317,029.9 miles de pesos, lo que coincide con lo reportado en la Cuenta Pública 2010.

8. Cumplimiento de metas físicas y financieras del PHIT

Con el análisis del documento “Relación de Contratos y Avances Físicos Financieros del ejercicio 2010”, se constató que la CONAGUA programó 272,287.0 miles de pesos para la realización de 60 acciones para el ejercicio fiscal de 2010, de las cuales 47 fueron estructurales con un monto programado de 229,220.7 miles de pesos, y 13 no estructurales, con un monto programado de 43,066.3 miles de pesos.

No se contó con la evidencia que acredite que dichas acciones estructurales y no estructurales que reporta la CONAGUA formen parte de la ejecución del PHIT, ya que en los tres convenios suscritos con el IIUNAM no se identifica claramente la determinación y la programación de las mismas.


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Para conocer el avance de las metas de las acciones estructurales reportadas por la CONAGUA, se analizaron los registros del avance físico financiero de estas obras; las actas de entrega‐recepción física; las actas de finiquito, y de extinción de derechos y obligaciones de las partes, y las bitácoras de las obras al 2010, proporcionados por la entidad fiscalizada, y con su análisis se determinó que realizó 59 acciones con monto ejercido de 223,097.6 miles de pesos.

De las 59 acciones realizadas, 46 fueron acciones estructurales de las 47 programadas, lo que representó el 97.9% de la meta física; y ejerció 198,951.7 miles de pesos de los 229,220.7 miles de pesos programados, que significó el 86.8% de la meta financiera.

Respecto de las acciones no estructurales, la CONAGUA realizó el total de las 13 acciones programadas, lo que representó un avance en la meta física de 100.0 %, y ejerció 24,145.9 miles de pesos de los 43,066.3 miles de pesos programados, lo cual representó un avance financiero del 56.1%.

Véase acción(es): 10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐006

9. Informe de la Contraloría de la UNAM sobre el cumplimiento de los convenios suscritos entre la CONAGUA con el Instituto de Ingeniería y la Facultad de Economía.


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Acciones

Recomendaciones al Desempeño

10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐001.‐ Para que la Comisión Nacional del Agua elabore un documento técnico en el que se incluyan las acciones específicas por realizar en el Plan Hídrico Integral de Tabasco, así como las metas, estrategias y prioridades, asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, con el objeto de que se cuente con elementos para una adecuada coordinación y evaluación de los resultados de este plan. [Resultado 1]

10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐002.‐ Para que la Comisión Nacional del Agua, al establecer los indicadores y metas del PHIT, los vincule con las acciones por realizar, para conocer en qué medida impactará cada una de ellas en el cumplimiento de dichas metas, y que le permita dar un seguimiento adecuado al cumplimiento del Plan Hídrico Integral de Tabasco, consistente en reducir al máximo las condiciones de riesgo y vulnerabilidad del estado de Tabasco de sufrir inundaciones, provocadas por los efectos de fenómenos hidrometeorológicos y los posibles efectos del cambio climático. [Resultado 3]

10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐003.‐ Para que la Comisión Nacional del Agua lleve a cabo las sesiones mensuales del Comité Técnico de Seguimiento del Plan Hídrico Integral de Tabasco, con la finalidad de que se dé un seguimiento adecuado a las acciones que se realizan en dicho plan, y de que se cuente con diversas opiniones para lograr los mejores beneficios en su ejecución. [Resultado 4]

10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐004.‐ Para que la Comisión Nacional del Agua elabore un programa de obras específico para el Plan Hídrico Integral de Tabasco, en el que se incluyan los objetivos y las metas a corto, mediano y largo plazos de las obras; las acciones previas, durante y posteriores a su ejecución; los resultados previsibles de las obras; las unidades responsables de su ejecución; las fechas previstas de iniciación y terminación de las obras; el costo estimado de las obras y servicios relacionados con las mismas, y las demás previsiones y características de las mismas, con la finalidad de contar con elementos que permitan evaluar su cumplimiento. [Resultado 5]

10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐005.‐ Para que la Comisión Nacional del Agua se asegure de que al establecer las acciones que se pretendan desarrollar con los recursos que se autoricen al Plan Hídrico Integral de Tabasco, lo realice tomando en consideración lo previsto en el análisis costo beneficio del citado plan. [Resultado 6]

10‐0‐16B00‐07‐0976‐07‐006.‐ Para que la Comisión Nacional del Agua adopte las acciones necesarias para identificar las metas físicas y financieras correspondientes al Plan Hídrico Integral de Tabasco, en los convenios suscritos con el Instituto de Ingeniería de la Universidad Nacional Autónoma de México, a fin de evaluar y asegurar el cumplimiento de las mismas. [Resultado 8]


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Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 6 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 6 Recomendación(es) al Desempeño.

Dictamen: negativo

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de

cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y

alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron

necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente

dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.

La Auditoría Superior de la Federación considera que, la Comisión Nacional del Agua no

diseñó ni implementó el Plan Hídrico Integral de Tabasco de conformidad con la normativa y

con las buenas prácticas de la administración pública. No cuenta con un documento técnico

integrador en el que se puedan identificar las acciones a realizarse, las metas específicas,

estrategias y prioridades, la asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de

ejecución; todo ello limita la evaluación de los resultados obtenidos y no permite conocer el

avance logrado en cuanto al cumplimiento del objetivo del plan, consistente en reducir al

máximo las condiciones de riesgo y vulnerabilidad del estado de Tabasco de sufrir

inundaciones, provocadas por los efectos de fenómenos hidrometeorológicos y los posibles

efectos del cambio climático.

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Comprobar que en la formulación del PHIT la CONAGUA estableció las acciones a realizar para disminuir el riesgo y la vulnerabilidad del estado de Tabasco de sufrir inundaciones.

2. Comprobar que la CONAGUA adoptó y reconoció la responsabilidad de ejecutar el PHIT.

3. Constatar que la CONAGUA contó con indicadores para evaluar el objetivo del PHIT en términos de disminuir el riesgo y la vulnerabilidad de sufrir inundaciones del estado de Tabasco.


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4. Constatar que la CONAGUA realizó el seguimiento de las acciones del PHIT, con la finalidad de cumplir con el objetivo de disminuir el riesgo y la vulnerabilidad del estado de Tabasco de sufrir inundaciones.

5. Constatar que la CONAGUA contó con un programa de obras en el que se precisaron las acciones estructurales para cumplir con los objetivos del PHIT.

6. Comprobar que la CONAGUA contó con los recursos autorizados para el PHIT, y que dichos recursos se destinaron a las acciones comprendidas en su diseño original.

7. Constatar que los recursos ejercidos del PHIT en el 2010 coinciden con lo reportado en la Cuenta Pública de ese mismo año.

8. Comprobar que la CONAGUA estableció y cumplió con las metas físicas y financieras del PHIT, que estaban comprendidas en su diseño original, y en qué medida contribuyeron a atender el objetivo de disminuir el riesgo y la vulnerabilidad del estado de Tabasco de sufrir inundaciones.

9. Solicitar un informe a la Contraloría de la UNAM, para conocer en qué medida el Instituto de Ingeniería y la Facultad de Economía, de esa universidad, cumplieron con los términos establecidos en los convenios de colaboración suscritos con la CONAGUA.

Áreas Revisadas

La Subdirección General de Infraestructura Hidroagrícola, Dirección Local de Tabasco.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 45

2. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas: Art. 21

3. Ley de Planeación: Art. 3, párrafo segundo.

4. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Art. 15, fracción IV, de la Ley de Aguas Nacionales; Análisis costo beneficio del Plan Hídrico Integral de Tabasco;Cláusula septima del Acuerdo de colaboración para el PHIT.


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Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

Con respecto de los resultados con observación, la entidad fiscalizada manifestó lo

siguiente:

Resultado Núm. 1 Con Observaciones y Acciones

Diseño y formulación del PHIT

El objeto del primer convenio, no se limitó a realizar un estudio de viabilidad como lo señala

la ASF, sino que es un documento en el cual se convino en conjuntar acciones y recursos

para realizar la primera fase del PHIT.

El IIUNAM no se limitó sólo a brindar asesoría, consulta, apoyo técnico y emitir

recomendaciones a la CONAGUA, en el anexo técnico del citado convenio se establecen los

objetivos específicos de la UNAM, los cuales no se refieren únicamente a lo indicado en la

observación.

El PHIT además de proponer acciones generales, también propone específicas, aclarando que dicho plan está orientado a mitigar el riesgo de inundación en el estado de Tabasco.


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Se reitera que el PHIT considera metas específicas, estrategias, prioridades, asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución.

La problemática que se presenta para la ejecución de las obras y acciones del PHIT, se muestra a

continuación: 1.- La creencia de que con la ejecución de las obras del PHIT, ninguna zona de la planicie del estado de Tabasco se volverá a inundar, sin tomar en cuenta que la superficie importante está destinada para la regulación de las aguas excedentes de las precipitaciones y que no pueden ser conducidas por los cauces naturales de los ríos y arroyos. 2.- La extremada politización, el surgimiento de líderes mal intencionados obstruyendo por intereses mezquinos la ejecución de los proyectos y las obras correspondientes, propicia que de manera recurrente aduzcan afectaciones a sus predios, casas o vialidades por donde transitan los equipos y maquinaria que se requiere para la ejecución de las obras, interrumpen continuamente el paso de los mismos, exigiendo sin razón alguna, el pago de las mencionadas afectaciones, provocando retrasos importantes en el cumplimiento del programa de ejecución de las obras. 3.- El surgimiento de desarrollos habitacionales ubicados en zonas de alto riesgo de inundación, en niveles por abajo de los propios cauces e invadiendo zonas federales.

4.- La sobrevaloración de los terrenos y propiedades que son necesarios para el desarrollo y ejecución de las obras, lo que provoca que la negociación con los propietarios se vuelva lenta, teniendo retrasos en la programación de las acciones programadas. Resultado Núm. 3 Con Observaciones y Acciones

Indicadores para evaluar el objetivo del PHIT

Con base y en cumplimiento al Programa Nacional Hídrico 2007‐2012, se establecieron los

indicadores para el PHIT, como se muestra en el objetivo 6, estrategia 7.



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Seguimiento del PHIT

No se llevaron a cabo reuniones como está estipulado en el acuerdo, debido a que a partir

del mes de julio de 2010 se presentó una emergencia por lluvias, lo que impidió que se

llevaran a cabo las reuniones mensualmente, en virtud de que la prioridad fue la atención

de dicha emergencia.

Sin embargo, la CONAGUA llevó a cabo reuniones con diferentes instancias de gobierno, lo

que demuestra que se realizaron acciones de coordinación del PHIT.


Programa de obras para el PHIT en el 2010

El documento elaborado por el IIUNAM, el análisis costo beneficio registrado ante la Unidad de Inversiones de la SHCP, y los proyectos ejecutivos y procesos de licitación llevados a cabo por la CONAGUA, cumplen con lo indicado en el artículo 21 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas.

En el artículo 22 de la misma ley, se indica textualmente que las dependencias y entidades deben poner a disposición del público en general su programa de obras en COMPRANET, por lo que se reitera que la CONAGUA cumple con lo estipulado en ambos artículos. Dicha información se entrega a la Secretaría de la Función Pública y al Órgano Interno de Control, en los formatos proporcionados por la Gerencia de Recursos Financieros de la Comisión. Es posible dar seguimiento al proceso de programación, presupuestación, y control de las obras, así como de las metas establecidas para dichas obras. Resultado Núm. 6 Con Observaciones y Acciones

Recursos autorizados al PHIT

Desde la creación del PHIT en 2008, la CONAGUA para obtener la conformidad de los propietarios o titulares de derechos de los predios y bienes inmuebles distintos a la tierra, proyectados a afectar con


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la obra hidráulica, ha ofrecido las indemnizaciones en un marco de legalidad, que fomente la armonía social de la obra con la comunidad en donde se crea la misma. Con base en el análisis costo beneficio del PHIT se tenía programado iniciar el proceso de indemnización en el 2011, sin embargo, esto no fue posible debido a las obras propiciadas para atender la emergencia de 2010, fue necesario adelantar acciones no estructurales. Las obras originaron diversas afectaciones a los bienes de particulares por lo que para estar en condiciones de ejecutarlas, se iniciaron los procesos de liberación e indemnización en el año 2010. En lo correspondiente a estudios, proyectos y supervisión, éstos son parte inherente a la construcción de las obras, por lo que en los casos fueron requeridos, se desarrollaron dichas actividades en apego a la legislación.


Cumplimiento de metas físicas y financieras del PHIT

En lo referente a que las acciones estructurales y no estructurales que reporta la CONAGUA, que no forman parte de la ejecución del PHIT, se reitera y se reenvía la tabla que relaciona el objeto del contrato, el número de contrato y la acción referida en el documento del plan elaborado por el IIUNAM, y las acciones asociadas con el análisis costo beneficio del PHIT, en el apartado de conceptos de inversión, con lo que se demuestra que sí forman parte del PHIT y que son fácilmente identificables en el capítulo 6 del análisis costo beneficio.

En lo que se refiriere a que de 47 acciones estructurales programadas, se ejecutaron 46, se

reitera que la “construcción del canal margen derecha y cortina de la estructura de control sobre el

rio Carrizal y obras complementarias en la cuenca del río Grijalva, en el estado de Chiapas”, es una acción multianual, actualmente en proceso, y el avance correspondiente a 2010 se cumplió al 100%.

criterios de selección - asf · de‐094 criterios de selección ... se revisó la documentación...

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