De Europese Unie als een Multi-level Governance

Systeem

Peter Bursens

De studie van de Europese Unie

Twee verschillende aspecten van de Europese Unie kunnen onderscheiden worden:

het integratieproces

het beleid en de beleidsoutput

Deze twee verschillende aspecten van de Europese Unie moeten op twee verschillende manieren bestudeerd worden:

het integratieproces met International Relations theorieën

het beleid en de beleidsoutput met Comparative Politics theorieën

Het Europese integratieproces

International Relations theorieën beschouwen het proces van de Europese eenmaking als één aspect van de betrekkingen tussen de lidstaten.

Net als bij de IR theorieën in het algemeen, bestaan er ook ten aanzien van de Europese integratie rivaliserende theorieën.

staten groepen / individuen

staten groepen / individuen

IR-theorie realisme /neorealisme

functionalisme / liberalisme

regime-theorie

constructivisme

integratie-theorie

intergouvernementalisme

neofunctionalisme

federalisme

MLG-theorie

Het Europese politieke systeem

Comparative Politics theorieën bekijken de EU als een politiek systeem sui generis.

Ook hier bestaan verschillende theorieën naast elkaar:

(neo) institutionele theorieën

public policy analysis governance benaderingen

sociologisch historischrational choice

policy networksepistemic communities

multi-level governancesupranational governance

De EU als Multi-level Governance systeem (1)

‘multilevel’ = meerlagigheid:

De Europese Unie is niet een niveau dat boven de lidstaten staat, maar wel één politiek systeem met meerdere bestuursniveaus:

Europees - intergouvernementeel: vb. Raad van Ministers

Europees - supranationaal: vb. de Europese Commissie, het Europees Parlement, het Hof van Justitie

nationaal: de lidstaten (regeringen en parlementen)

subnationaal: de regio’s, vb. de Belgische Gewesten en de Duitse Länder

De besluitvorming verspringt de hele tijd van het ene niveau naar het andere of verloopt soms op meerdere niveaus tegelijkertijd.

vb: de medebeslissingsprocedure

De EU als Multi-level Governance systeem (2)

‘governance’ = een specifieke manier van besturen

besturen in netwerken in plaats van in hiërarchie

vervaging van de scheiding tussen publieke actoren (de overheden) en de private actoren (de belangengroepen)

actoren nemen deel aan de besluitvorming, niet zozeer omdat ze formeel moeten of kunnen, maar omdat ze kunnen bijdragen tot de oplossing van een bepaald dossier

de manier van besturen verschilt van beleidsdomein tot beleidsdomein

het gaat in hoofdzaak om het reguleren van een sector, niet om het (her)verdelen van middelen

naast wetgeving ook alternatieve beleidsinstrumenten: richtsnoeren, soft law, bench-marking, best practices

Belangengroepen

Vrijwel alle nationale belangengroepen hebben zich ook georganiseerd in Europese organisaties om het multi-level spel mee te kunnen spelen

sociaal-economische belangengroepen: werkgevers, vakbonden, de commerciële sector, de dienstensector, de landbouwsector, beroepsorganisaties

niet-gouvernementele organisaties: ngo’s, nieuwe sociale bewegingen, consumentenbewegingen, politieke

bewegingen, ‘think tanks’

territoriale actoren: regio’s, steden, internationale organisaties, niet EU-lidstaten

professionele lobbyisten: consultancy bureaus, advocatenkantoren

De belangenvertegenwoordiging wordt gekenmerkt door een grote verscheidenheid aan strategieën en stijlen.

Het Europese Multi-level Governance Systeem

DG’s

commissarissen

Europese Commissie

Europees Parlement

Economisch en Sociaal Comité

Comité van de Regio’s

ledensecretariaat

commissies

Raad van Ministers

lidstaten

ledensecretariaat

secties

ledensecretariaat

secties

regio’s

besluitvormers

nationale belangengroepen

belangengroepen

sub-nationale belangengroepen

supranationale en internationale

belangengroepen

secretariaat

persoonlijke

contacten

consultaties

adviescomités

hearings

expertencomités

nationaalEuropees subnationaal

Het Europese Multi-level Governance Systeem

Vijf verschillende soorten van beleid

intergouvernementeel beleid

supranationaal beleid

macro-economisch beleid

buitenlands beleid

vrijheden en veiligheid

redistributief beleid

regulerend beleid

Europese Centrale Bank

Vijf verschillende soorten van beleid: definities

Regulerend beleid: regels inzake de interne markt en flankerende beleidsdomeinen zoals concurrentiebeleid, sociaal beleid en milieubeleid

Redistributief beleid: transferten vanuit het EU-budget van één sociale groep of regio naar een andere sociale groep of regio, vooral op het gebied van landbouwbeleid en cohesiebeleid.

Civiele vrijheden en veiligheid: beleid om de economische, sociale en politieke rechten van de EU-burgers te beschermen op het gebied van justitie, asiel, migratie en politie (interne veiligheid)

Buitenlands beleid: het beleid van de EU als één actor ten aanzien van de rest van de wereld inzake handel, ontwikkelingssamenwerking, buitenlandse zaken, externe veiligheid en defensie

Macro-economisch beleid: het beleid inzake de Economische en Monetaire Unie (inclusief het fiscaal beleid) met een grote rol voor de onafhankelijke Europese Centrale Bank

Vijf verschillende soorten van beleid: besluitvorming

Regulerend beleid en redistributief beleid:

supranationale besluitvorming:

initiatiefmonopolie van de Commissie

raadpleging of medebeslissing van het Parlement

beslissing of medebeslissing door de Raad van Ministers (vaak QMV)

Civiele vrijheden en veiligheid / het buitenlands beleid:

in hoofdzaak intergouvernementele besluitvorming:

initiatief en beslissing door de Raad van Ministers (vaak unanimiteit)

zeer geringe betrokkenheid van de Commissie en het Parlement

Macro-economisch beleid:

intergouvernementele en onafhankelijke besluitvorming:

beslissingen door de Raad van Ministers en de Europese Centrale Bank

Regulerend beleid

Regulerend beleid (gewenst door ‘regulatory agencies’) levert een permanente strijd met redistributief beleid (gewenst door verkozen politici).

De Europese Unie kent twee soorten regulerend beleid:

Negatieve integratie (of deregulerend beleid) d.m.v. het verwijderen van obstakels om internationale handel en mededinging mogelijk te maken

interne markt: verwijderen van fysieke, technische en fiscale obstakels

mededingingsbeleid: controle op kartels, fusies en staatssteun

Positieve integratie (of reregulerend beleid): als aanvulling op de interne markt en d.mv. het uitvaardigen van Europees geldende regels i.p.v. de voorheen geldende nationale regels

voornamelijk milieubeleid en sociaal beleid

Redistributief beleid

De Europese Unie beschikt in vergelijking met de lidstaten over zeer beperkte mogelijkheden om een herverdelend beleid te voeren. (Het Budget van de EU beslaat slechts 2% van het Europese BNP.)

Het budget bestaat uit 4 categorieën eigen middelen:

landbouwheffingen, douaneheffingen, BTW (max. 1% EU-BNP), op het BNP van de lidstaten gebaseerde eigen middelen

Redistributieve uitgaven (in percentage van het totale EU budget):

landbouwbeleid (ca 45%)

cohesiebeleid (ca 35%)

onderzoek en ontwikkeling / infrastructuur / sociale integratie (ca 5%)

Supranationale beleidsinstrumenten

Verordening: bindende wetgeving voor alle lidstaten, rechtstreeks van toepassing in de lidstaten (geen omzetting vereist)

Richtlijn: bindende wetgeving voor alle lidstaten ten aanzien van het resultaat (keuze inzake middelen), omzetting vereist

Beschikking: bindend ten aanzien de rechtspersoon (inclusief een lidstaat) tot wie ze gericht is, rechtstreeks van toepassing

Aanbevelingen en adviezen: algemene draagwijdte maar niet bindend

Civiele vrijheden en veiligheid

De Europese Unie ambieert de creatie van een ‘Ruimte van Vrijheid Veiligheid en Rechtvaardigheid’ om de rechten van de Europese Burgers te vrijwaren (burgerrechten, politieke rechten, economische rechten en sociale rechten).

1 Vrij verkeer van personen tussen de EU lidstaten:

werken, studeren en wonen in een andere lidstaat en de afschaffing van de grenscontroles (Schengen): eerste supranationale pijler

2 Burgerrechten voor EU onderdanen in andere lidstaten:

gelijke kansen, politieke rechten

3 Immigratiebeleid

visabeleid, asielbeleid, migratiebeleid: eerste pijler, maar intergouvernementeel

4 Politie en gerechtelijke samenwerking

tegen drugstrafieken, terrorisme, internationale misdaad, illegale migratie: derde intergouvernementele pijler

Intergouvernementele beleidsinstrumenten van de derde pijler

Gemeenschappelijke standpunten (Raad): bepaling van de algemene standpunten

Kaderbesluiten en besluiten (Raad): bindende besluiten voor alle lidstaten, maar enkel ten aanzien van het resultaat, keuzevrijheid van middelen

Akkoorden (Raad): aanbevelingen door de Raad van Ministers, treden pas inwerking na goedkeuring van minstens de helft van de lidstaten

Resoluties, aanbevelingen, verklaringen (Raad): uitdrukking van de politieke wil van de Raad van Ministers, maar niet bindend voor de lidstaten

Buitenlands beleid

Extern handelsbeleid

gezamenlijke regels t.a.v. import in de Europese Unie

gezamenlijk bilateraal en multilateraal handelsbeleid (WTO)

Ontwikkelingssamenwerking

handel met en hulp aan ontwikkelingslanden (Yaoundé, Lomé, Cotonou)

Gemeenschappelijk buitenlands en defensiebeleid

buitenlands beleid t.a.v. derde landen

defensiebeleid (WEU)

Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (post-Amsterdam)

Intergouvernementele beleidsinstrumenten

principes en richtsnoeren (algemene oriëntaties Europese Raad)

gemeenschappelijke strategieën (Europese Raad)

gemeenschappelijke standpunten en gezamenlijke acties (Raad)

systematische samenwerking (Raad): verplicht overleg over alle GBVB-vraagstukken

Nieuwe besluitvormingsmechanismen sinds Amsterdam

de constructieve onthouding

de noodrem (cf. Compromis van Luxemburg?)

De ‘Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands Beleid’ / Secretaris-Generaal van de Raad van Ministers

De ‘Policy Planning and Early Warning Unit’

De Europese supranationale besluitvormingsprocedure

Europese Commissie

Economisch en Sociaal Comité

Raad van Ministers

Europees Parlement

Comité van de Regio’s

Lidstaten

Europees Parlement

De Europese intergouvernementele besluitvormingsprocedure

Europese Commissie

Raad van Ministers

Europees Parlement

Lidstaten

Lidstaten

De Europese Commissie: samenstelling en besluitvorming

• college van 20 commissarissen• één voorzitter, 19 portefeuille commissarissen • ‘onafhankelijke’ figuren• goedkeuring van voorzitter en college door het EP• persoonlijke kabinetten

• administratie onderverdeeld in 23 directoraten-generaal

• 22.000 ambtenaren, inclusief 2000 vertalers en tolken• extra: enkele aanvullende diensten (pers, anti-fraude, …)

• Besluitvorming

• Voorbereiding door de ambtenaren, goedkeuring door het college van commissarissen (meerderheidsstemmingen)

• expertcomités (nationale experten) en raadgevende comités (belangengroepen) ter ondersteuning

De Europese Commissie: taken• beleid voorstellen en ontwikkelen

• initiatiefmonopolie in de eerste supranationale pijler• gedeeld initiatief met de Raad in de intergouvernementele pijlers

• uitvoerende taken

• uitvoering van het EU-beleid: ‘comitologie’

• eigen regelgeving: invullen en uitwerken van EU-wetgeving (landbouw, externe handel, concurrentiebeleid)

• management van de financiën binnen het goedgekeurde budget

• monitoring van de implementatie

• behoeder van de verdragen en van het algemene Europese belang

• externe vertegenwoordiger en onderhandelaar: • externe handel, ontwikkelingssamenwerking, uitbreiding

• bemiddelaar en verzoener in de besluitvorming

Het Europees Parlement: samenstelling

• 626 leden uit 15 lidstaten

• rechtstreekse verkiezing sinds 1979

• verkiezing volgens de nationale kiesarrangementen

• multi-site: Brussel, Straatsburg en Luxemburg

• onderverdeeld in politieke fracties op basis van Europese partijfederaties

• 17 functionele commissies en een plenaire vergadering

Het Europees Parlement: leden per lidstaat

Duitsland 99

Frankrijk 87

Italië 87

Groot-Brittannië 87

Spanje 64

Nederland 31

België 25

Griekenland 25

Portugal 25

Zweden 22

Oostenrijk 21

Finland 16

Denemarken 16

Ierland 15

Luxemburg 6

Totaal 626

Het Europees Parlement: leden per fractie

PPE – Europese Volkspartij 232 5

PSE – Partij van de Europese Sociaal-Democraten 175 5

ELDR – Europese Liberale en Democratische Partij

53 5

GUE – Europees Unitair Links 50 -

V/EVA – De Groenen / Europese Vrije Alliantie 45 7

UEN – Unie voor een Europa van Nationale Staten

22 -

EDD – Europa van Democratie en Diversiteit 17 -

NI – ‘Niet ingeschreven leden’ 32 3

Totaal 626 25

Het Europees Parlement: taken en besluitvorming

• deelname aan de wetgeving in de eerste pijler d.m.v. consultatieprocedure (vb. landbouw) samenwerkingsprocedure (vb. aspecten van de EMU) medebeslissingsprocedure (vb. milieubeleid, sociaal beleid) ‘assent’ procedure (vb. verdragen)

• budgettaire bevoegdheden• voorstellen van wijzigingen t.a.v. de verplichte uitgaven• amendementen t.a.v. de niet-verplichte uitgaven• verwerping van de ontwerpbegroting

Het Europees Parlement: controlefunctie

• toezicht op de uitvoerende instellingen

• t.a.v. de Europese Commissie

goedkeuring van de voorzitter en het voltallige college

ontslaan van het voltallige college

onderzoekscommissies, vragen

budget

• t.a.v. de Raad van Ministers en de Europese Raad

zeer geringe mogelijkheden

De Raad van Ministers: samenstelling

• samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten

• samenstelling op basis van het beleidsdomein

Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen

8 functionele raden (Ecofin, Milieu, Landbouw, …)

• samenstelling op basis van het werkniveau

Raad: ministers

COREPER / 133 / SCL / EFC / PVC / VCW: diplomaten en ambtenaren

werkgroepen: ambtenaren

• roterend voorzitterschap van 6 maanden

De Raad van Ministers: taken en besluitvorming

• Taken:

wetgeving (eerste pijler)

beleidsinitiaitie en beleidsvoering (tweede en derde pijler)

• Besluitvorming:

• stemmen bij unanimiteit of bij gekwalificeerde meerderheid (QMV)

• wetgevende bevoegdheid in de eerste pijler (unanimiteit of gekwalificeerde meerderheid), soms samen met het Europees Parlement (medebeslissingsprocedure): richtlijnen en verordeningen

• initiatief én beslissing in de twee intergouvernementele pijlers (meestal unanimiteit)

• (Het Compromis van Luxemburg)

De Raad van Ministers: stemmenweging

Duitsland 10

Frankrijk 10

Italië 10

Groot-Brittannië 10

Spanje 8

Nederland 5

België 5

Griekenland 5

Portugal 5

Zweden 4

Oostenrijk 4

Finland 4

Denemarken 3

Ierland 3

Luxemburg 2

Totaal 87

Gekwalificeerde meerderheid: 62/87

Blokkerende minderheid: 26/87

Vertragende minderheid: 23/87

De Europese Raad: samenstelling

• ontstaan in 1974, langzaam geformaliseerd

• samengesteld uit de staatshoofden en de regeringsleiders en de voorzitter van de Europese Commissie

• roterend voorzitterschap van 6 maanden

• bijeenkomsten:

• halfjaarlijkse bijeenkomsten ter afsluiting van een voorzitterschap

• economische ‘Lentetop’ en ‘herfsttop’

• bijzondere Europese Raden

• voorbereid door de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen

De Europese Raad: activiteiten

• Relatieve vrijheid wegens een combinatie van een gebrek aan verdragsbepalingen en de status van de deelnemers:

• de evolutie van de Europese Unie: informele prioriteiten, knopen doorhakken, ruzies uitpraten, …

• institutionele hervormingen: uitbreidingen, specifieke institutionele beslissingen, ‘personeelsbeleid’, verdragswijzigingen

• economisch en monetair beleid: overview-bespreking

• externe betrekkingen: verklaringen

• interne beleidsdomeinen: gevoelige materies

Het Europese Hof van Justitie

• 15 rechters en 9 advocaten-generaal

• Hof van Eerste Aanleg

• directe acties

• adviezen t.a.v. internationale akkoorden

• prejudiciële vragen van nationale rechtbanken

De Raadgevende Comités

• Het Economisch en Sociaal Comité

222 leden uit het middenveld, vooral sociale partners

geven niet bindend advies

verplicht advies inzake sociaal-economisch beleid

• Het Comité van de Regio’s

222 leden uit de regionale entiteiten

geven niet bindend advies

verplicht advies inzake sociaal-economisch en regionaal beleid

De Raadgevende Comités: leden per lidstaat

Duitsland 24

Frankrijk 24

Italië 24

Groot-Brittannië 24

Spanje 21

Nederland 12

België 12

Griekenland 12

Portugal 12

Zweden 12

Oostenrijk 12

Finland 9

Denemarken 9

Ierland 9

Luxemburg 6

Totaal 222

andere instellingen

• De Europese Investeringsbank

• Het Europees Rekenhof