de toetreding van turkije tot de europese unie: cruciale stap in het europese integratieproces
DESCRIPTION
Roel van Engelen paper voor het vak Europese Integratie sedert 1945februari 2006TRANSCRIPT
De toetreding van Turkije tot de Europese Unie:
cruciale stap in het Europese integratieproces
Door Roel van EngelenStudentnummer 0111198
Cursus Europese integratie sedert 1945 Docent: Prof. dr. J.Q. Rood
Utrecht, februari 2006
Inhoudsopgave
Inleiding..............................................................................................................................2
De geschiedenis van de relatie tussen de Europese Unie en Turkije..................................3
Hervormingen in de Turkse politiek, economie en maatschappij........................................5
Wederzijdse belangen bij toetreding van Turkije tot de Europese Unie..............................8
Uitdagingen voor de Europese Unie..................................................................................11
Gevolgen van de Turkse toetreding voor de Europese Unie.............................................13
De kwestie-Cyprus............................................................................................................15
Conclusies en aanbevelingen...........................................................................................16
Overzicht van geraadpleegde werken..............................................................................20
1
De toetreding van Turkije tot de Europese Unie:cruciale stap in het Europese integratieproces
Inleiding
Op 3 oktober 2005 zijn de officiële onderhandelingen over toetreding van Turkije tot de
Europese Unie eindelijk begonnen. Het groene licht dat de Europese Raad na een
positieve aanbeveling van de Europese Commissie heeft gegeven aan het begin van de
onderhandelingen, is een belangrijke ontwikkeling in de betrekkingen tussen de EU en
Turkije en kan gezien worden als het begin van de inlossing van een belofte die Turkije
reeds met het associatieverdrag van 1963 gedaan is. Het is tevens een bekroning van de
ingrijpende politieke, economische en maatschappelijke hervormingen die Turkije vooral
in de laatste jaren heeft doorgevoerd en geeft aan dat Turkije eindelijk wordt gezien als
serieuze kandidaat voor het EU-lidmaatschap.
Desondanks is het in het geval van Turkije niet uitgesloten dat de onderhandelingen,
die ongetwijfeld vele jaren zullen gaan duren, niet zullen resulteren in een volwaardig
Turks lidmaatschap van de Europese Unie. Gezien de grote weerstand die er binnen de
Europese Unie in verschillende kringen en op verschillende niveaus heerst tegen Turkse
toetreding en die gevoed wordt door een –veelal irrationele– angst voor de islam,
bezorgdheid over de mate waarin Turkije in staat is om aan de Kopenhagen-criteria voor
toetreding te voldoen en over de gevolgen van Turkse toetreding voor de Europese
economie, of de principiële afwijzing van Turkije als ‘Europees’ land, houden sommige
EU-lidstaten er rekening mee dat de onderhandelingen uiteindelijk zullen leiden tot een
andersoortige relatie tussen de Europese Unie en Turkije. Zowel de Europese Commissie
als door de Europese Raad van december 2004 is benadrukt dat de onderhandelingen
met Turkije een open einde kennen.
In mijn paper wil ik onderzoeken in hoeverre het belang van de Europese Unie gediend
is met een volledig lidmaatschap van Turkije, welke uitdagingen een Turks EU-
lidmaatschap voor de EU zal creëren en welke gevolgen de toetreding van Turkije
mogelijk zal hebben. Ik zal hierbij allereerst aandacht besteden aan de ontwikkeling van
de veertig jaar oude relatie tussen Turkije en de EU in het licht van de eventuele Turkse
toetreding, en aan de vorderingen die Turkije heeft gemaakt om aan de
toetredingscriteria van de EU te voldoen. Vervolgens geef ik een overzicht van de
belangen die Turkije aan de ene kant en de EU aan de andere kant hebben bij het Turkse
EU-lidmaatschap en zal ik analyseren om welke redenen een Turks EU-lidmaatschap
wenselijk is in het belang van beide partijen.
2
Het perspectief van toetreding van Turkije onderscheidt zich van eerdere
uitbreidingsrondes van de Europese Unie ‘vanwege de gecombineerde impact van
bevolking, grootte, geografische ligging, veiligheidsaspecten en militaire aspecten’.1 Er
zal gezocht moeten worden naar een manier om het relatief grote, arme en instabiele
Turkije op een goede manier te incorporeren in de Europese instituties en economie,
zonder daarbij de belangen en wensen van de verschillende lidstaten uit het oog te
verliezen of het Europese integratieproces te hinderen. Er zullen ingrijpende wijzigingen
nodig zijn in de institutionele structuur van de Unie, teneinde een EU mét Turkije
bestuurbaar te houden. Daarnaast zal rekening gehouden moeten worden met de sterke
oppositie in verschillende Europese landen tegen de Turkse toetreding en met de
problemen die de ratificatie van een eventueel toetredingsverdrag in het licht van deze
oppositie kan gaan opleveren. Ten slotte is het van groot belang dat Turkije het proces
van binnenlandse politieke en maatschappelijke hervormingen voortzet en, in
samenwerking met de EU, actief werkt aan een duurzame oplossing van de kwestie-
Cyprus, omdat pas na een definitieve vredesregeling voor het verdeelde eiland serieus
gesproken zal kunnen worden over daadwerkelijke toetreding van Turkije tot de Europese
Unie.
De geschiedenis van de relatie tussen de Europese Unie en Turkije
Wat uiteindelijk ook het resultaat van de onderhandelingen zal zijn, het Turkse
toetredingsproces is het langste dat de Europese Unie ooit gekend heeft.2 Al in 1959
diende Turkije een associatieverzoek in bij Europese Economische Gemeenschap (EEG),
die twee jaar daarvoor met het Verdrag van Rome was gevormd tussen twaalf staten. Dit
verzoek werd in eerste instantie door de EEG afgewezen.3 In september 1963 werd echter
alsnog het associatieverdrag EEG-Turkije ondertekend; deze overeenkomst van Ankara
vormt het feitelijke begin van de relatie tussen beide partijen.4 Het doel van het
associatieverdrag was de geleidelijke opname van Turkije in een douane-unie met de
EEG, die in 1995 van kracht zou moeten worden.5 In het verdrag werd de bepaling
opgenomen dat Turkije, afhankelijk van de vorderingen op het gebied van economische
1 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement – Aanbeveling van de Europese Commissie over de vorderingen van Turkije op de weg naar toetreding (Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen, 6 oktober 2004) http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_2004/pdf/tr_recommandation_nl.pdf, 4-5.2 W. Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina? (Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, 17 mei 2004) 2.3 A. Bonner, ‘Turkey, the European Union and paradigm shifts’ in Middle East Policy 12 vol. 1 (2005) 44-71, aldaar 44.4 De opstelling van de Europese Unie ten aanzien van Turkije van 1963 tot juni 2004 [addendum] (Den Haag: Adviesraad Internationale Vraagstukken [AIV], juli 2004) 1.5 Andrea K. Riemer, ‘Die Türkei und die Europäische Union: eine unendliche Geschichte?’ in Aus Politik und Zeitgeschichte: Beilage zur Wochenzeitung das Parlament (B 10-11/2003, 3 maart 2003) 40-46, aldaar 41.
3
integratie, ‘op den duur’ in aanmerking zou komen voor het lidmaatschap van de EEG.6
Deze bepaling werd in 1969 bevestigd door zowel de Europese Commissie als het
Europees Parlement.7
In de vier decennia die volgden zou de relatie tussen de EEG (later EG en EU) aan de
ene kant en Turkije aan de andere kant gekenmerkt worden door perioden van moeizame
toenadering en perioden van verwijdering; feitelijk is er nooit sprake geweest van een
hechte band en hartelijke betrekkingen. In de eerste plaats was de politieke instabiliteit
van Turkije voor de Europeanen reden om zich terughoudend op te stellen ten aanzien
van de Turken. In de 82 jaar dat de Turkse Republiek nu bestaat heeft het land maar
liefst 59 regeringen gehad,8 en alleen al in de jaren negentig zijn er negen verschillende
coalities geweest.9 In de periode tussen 1960 en 1981 zijn er bovendien drie militaire
coups gepleegd. In 1982 was een militaire machtsovername voor de EEG zelfs aanleiding
om het associatieverdrag van 1963 op te schorten.10
Ook de Turkse invasie en bezetting van het noorden van Cyprus, die in Europa als
illegitiem werd gezien, heeft sinds midden jaren zeventig een ernstige belemmering
gevormd voor de betrekkingen tussen Turkije en de EU. Toen in juli 1974 de Cypriotische
president Makarios werd afgezet na een coup van Grieks-Cypriotische bondgenoten van
het kolonelsregime in Griekenland, stuurde Turkije troepen naar het eiland, teneinde de
Turks-Cypriotische minderheid te beschermen tegen de pro-Griekse machtsovername en
een eventuele aansluiting van Cyprus bij Griekenland (enosis) te verhinderen. De Turken
verdeelden het eiland met geweld in twee delen en behielden de supervisie over het
noordelijke deel. In 1983 werd de Turkse republiek van Noord-Cyprus gevormd, die tot op
heden uitsluitend door Turkije zelf wordt erkend. De deling van Cyprus in een Grieks en
een Turks gedeelte is sindsdien niet gewijzigd en staat onder toezicht van een VN-
vredesmacht.11
De toetreding van Griekenland tot de Europese Gemeenschap in 1981 leidde tot een
verdere verharding van de Europese opstelling tegenover Turkije ten aanzien van de
kwestie-Cyprus. Turkije heeft zich echter nieuwe sympathie verworven door zich te
scharen achter het plan van VN-secretaris-generaal voor de hereniging van het eiland. Op
24 april 2004 werd het plan-Annan in referenda aan de bevolking van Grieks en Turks
Cyprus voorgelegd.12 65% van de Turks-Cyprioten stemde voor, maar het plan werd
verworpen door ruim 75% van de Grieks-Cyprioten, die hierdoor een maand later alleen
zouden toetreden tot de Europese Unie. Turkije heeft in de afgelopen jaren meermalen
aangegeven welwillend te staan tegenover initiatieven om deze kwestie in samenwerking
6 Mark Kranenburg en Kees Versteegh, ‘Nooit van harte. Toetreding tot de Europese Unie van Turkije sleept zich voort’, in NRC Handelsblad (7-8 januari 2006) 37.7 De opstelling van de Europese Unie ten aanzien van Turkije, 2.8 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 8.9 D.L. Phillips, ‘Turkey’s dreams of accession’ in Foreign Affairs 83 vol. 5 (2004) 86-97, aldaar 89.10 Riemer, ‘Die Türkei und die Europäische Union’, 41.11 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 21.12 Thomas Diez en Bahar Rumelili, ‘Open the door: Turkey and the European Union’ in The World Today 60 vol. 8/9 (2004) 33-35, aldaar 35.
4
met de internationale gemeenschap, maar tot op heden is er geen duurzame oplossing
gevonden voor de kwestie-Cyprus.13
Na de parlementsverkiezingen van 1987 diende Turkije een officieel toetredingsverzoek
bij de EG in, dat in 1989 echter werd afgewezen omdat de EG zich op dat moment niet
voorbereid achtte voor uitbreiding met welk land ook.14 Wel werd in 1988 de
overeenkomst van Ankara weer van kracht en begonnen de onderhandelingen over de in
het associatieverdrag afgesproken douane-unie, die uiteindelijk op 1 januari 1996 in
werking trad.15 Toen de Europese Raad van Luxemburg in 1997 besloot twaalf kandidaat-
lidstaten aan te wijzen voor eventuele toetreding in de periode 2004-2007 en Turkije
geen deel uitmaakte van deze twaalf landen, bekoelden de betrekkingen met Ankara
opnieuw.16 Tegen de achtergrond van de gevolgen van een hevige aardbeving in Turkije
en de hieraan verbonden financiële hulp uit Europa, werden de banden met de Europese
Unie in de herfst van 1999 opnieuw aangehaald. Op de Europese top van Helsinki van
december 1999 werd Turkije officieel de status van kandidaat-lidstaat verleend, hoewel
er geen datum voor definitieve toetreding in het vooruitzicht werd gesteld. Met deze stap,
die werd genomen tegen de achtergrond van de verbeterde betrekkingen tussen Turkije
en EU-lid Griekenland en onder invloed van Amerikaanse diplomatieke druk, hoopte de
EU de betrekkingen met Turkije duurzaam te kunnen normaliseren.17 In december 2002
bepaalde de Europese Raad van Kopenhagen dat ‘als de Europese Raad in december
2004 op basis van een verslag en een aanbeveling van de Commissie besluit dat Turkije
aan de politieke criteria van Kopenhagen voldoet, de Europese Unie zonder verwijl
toetredingsonderhandelingen met Turkije zal openen’.18
Nadat Turkije met steun van het IMF de ernstige economische crisis van 2000-2001 had
overleefd, kwam in november 2002 de gematigd islamitische, hervormingsgezinde en
pro-Europese partij voor Gerechtigheid en Ontwikkeling (AKP) aan de macht. Onder
leiding van premier Recep Tayyip Erdogan en minister van Buitenlandse Zaken Abdulla
Gül begon Turkije een nieuw charmeoffensief richting de Europese Unie.
Hervormingen in de Turkse politiek, economie en maatschappij
Onder de regering-Erdogan heeft het Turkse parlement de afgelopen jaren ingrijpende
hervormingen doorgevoerd op het gebied van de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid
van demonstratie, de culturele rechten van de Koerdische minderheid en de civiele
controle over het leger.19 Ook heeft Turkije, in het licht van de toetreding van Cyprus tot
13 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 20.14 De opstelling van de Europese Unie ten aanzien van Turkije, 4-5.15 Riemer, ‘Die Türkei und die Europäische Union’, 41.16 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 2.17 Riemer, ‘Die Türkei und die Europäische Union’, 42.18 Aanbeveling van de Europese Commissie over de vorderingen van Turkije, 2.19 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 8.
5
de EU, nieuwe pogingen ondernomen om te komen tot een oplossing van de kwestie-
Cyprus, zij het tot nu toe zonder concrete resultaten.20 Daarnaast is een aantal
maatregelen genomen om de Turkse economie te stabiliseren: de inflatie is onder
controle gebracht, de nationale munt is gerevalueerd en de rente is gedaald, waardoor er
een sterke economische groei op gang kon komen.21 De groeiverwachtingen van de
Turkse economie zijn op dit moment erg gunstig in vergelijking met die van de meeste
EU-lidstaten.
Door de toetredingsonderhandelingen formeel te beginnen heeft de Europese Unie
feitelijk bepaald dat Turkije in voldoende mate voldoet aan de politieke criteria voor
toetreding, die in 1993 tijdens de Europese Raad van Kopenhagen zijn geformuleerd. De
belangrijkste van deze Kopenhagen-criteria zijn: (1) de aanwezigheid van een stabiele
democratie, waarin respect voor de mensenrechten, de rechtsstaat en de bescherming
van minderheden gegarandeerd zijn; (2) de aanwezigheid van een correct functionerende
markteconomie, die daarnaast in staat is zich de concurrentiedruk en de
marktmechanismen van de Europese Unie het hoofd te bieden; (3) de capaciteit om het
acquis communautaire (het gehele pakket van wetgeving, normen en regels van de
Europese Unie) over te nemen in wetgeving en te implementeren22 en (4) instemming
met de politieke, economische en monetaire doelstellingen van de Europese Unie, maar
ook (5) de opnamecapaciteit van de EU zelf, het vermogen om nieuwe leden op te
nemen, zonder dat daarbij het Europese integratieproces wordt gehinderd.23 Bij de
beslissing om de onderhandelingen met Turkije te beginnen heeft de EU zich gebaseerd
op de vervulling van de politieke Kopenhagen-criteria; de overige criteria zullen op het
moment van toetreding eveneens vervuld moeten zijn.24
Tussen 1998 en 2004 heeft de Europese Commissie jaarlijks een rapport uitgebracht
over de voortgang die Turkije heeft geboekt in het toetredingsproces.25 Het rapport van
2004 concludeerde dat Turkije met grote vastberadenheid en op een voortvarende wijze
had gewerkt aan het vervullen van de Kopenhagen-criteria en dat er sinds 1998 op veel
gebieden grote vooruitgang was geboekt. Turkije werd echter eveneens aanbevolen een
nog grotere en voortdurende inspanning te leveren op het gebied van het verbeteren van
de fundamentele vrijheden van de burgers (vrijheid van meningsuiting, gelijkheid van
man en vrouw, godsdienstvrijheid) en het respecteren van de mensenrechten en van de
rechten van minderheden. De civiele controle over het leger zou verder versterkt moeten
worden, de corruptie moest nog intensiever bestreden worden en op macro-economisch
gebied moest de privatisering van de publieke sector worden voortgezet.26 De
20 Diez en Rumelili, ‘Open the door’, 34.21 Phillips, ‘Turkey’s dreams of accession’, 94.22 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 5.23 Vervolgadvies: Turkije - de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie (Den Haag: Adviesraad Internationale Vraagstukken [AIV], juli 2004) 27 (noot 38).24 Ibid., 12.25 2004 regular report on Turkey’s progress towards accession (Brussel: Commission of the European Communities, 6 oktober 2004) 3.26 Ibid., 165-170.
6
vooruitgang die Turkije met name sinds 2002 had geboekt was voor de Commissie echter
aanleiding de Turkse hervormingen te prijzen en het begin van
toetredingsonderhandelingen met Turkije aan te bevelen.27
Ondanks de grote vooruitgang die Turkije in de afgelopen jaren heeft geboekt om te
voldoen aan de Kopenhagen-criteria en de hieruit voortgevloeide positieve aanbeveling
van de Europese Commissie en het begin van de toetredingsonderhandelingen met de
EU, is het van groot belang dat Turkije op de ingeslagen weg voortgaat. De opmerkingen
in het laatste rapport van de Europese Commissie geven aan dat er op veel gebieden nog
verdere hervormingen en aanpassingen nodig zijn. Een van de belangrijkste politieke
aandachtspunten hierbij is de relatie tussen burgers en militairen, die meer in lijn
gebracht zal moeten worden met de praktijk in de EU. Het Turkse leger kent een
zogenaamde Nationale Veiligheidsraad, een niet-democratisch orgaan dat op bepaalde
gebieden functioneert als een soort schaduwregering en een grote mate van autonomie
heeft op het gebied van zaken als nationale veiligheid of de defensiebegroting.28 In een
rapport uit maart 2004 hekelde het Foreign Affairs Committee van het Europees
Parlement in een rapport uit maart 2004 de grote invloed van het Turkse leger op de
binnenlandse politiek en stelde het dat er nog grote inspanningen nodig waren om
kwesties van nationale veiligheid onder daadwerkelijke civiele controle te krijgen. In
reactie hierop, en in lijn met het streven om te voldoen aan de Kopenhagen-criteria, werd
in mei 2004 de Turkse grondwet gewijzigd waardoor het leger nu op een groot aantal
gebieden verantwoording schuldig is aan de politiek.29 Ook is het aantal civiele leden van
de Nationale Veiligheidsraad vergroot, waardoor de politieke macht van de hoge militaire
officieren is afgenomen.30
Ook op economisch gebied zal nog een groot aantal hervormingen en aanpassingen
gerealiseerd moeten worden, om onder meer de staatsschuld, het begrotingstekort en de
overheidscontrole op het bankwezen aan te pakken. Het is van belang dat Turkije zorgt
voor duurzame macro-economische stabiliteit. Het land moet tevens in staat zijn om het
gemeenschappelijke Europese landbouwbeleid (Common Agricultural Policy, CAP), ofwel
het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU, te implementeren en het zal de
industrie- en dienstensector verder moeten liberaliseren, teneinde de economische
activiteiten van de staat te beperken.31
Andere zaken die voor Turkije van belang zijn in het licht van de mogelijke toetreding
tot de Europese Unie zijn de bestrijding van de corruptie en het vergroten van de
onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Op het gebied van mensenrechten en de
bescherming van minderheden zijn belangrijke stappen gezet, getuige de afschaffing van
de doodstraf, het verbieden van marteling en de verbeterde positie van de Koerdische
27 Aanbeveling van de Europese Commissie over de vorderingen van Turkije.28 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 10.29 Phillips, ‘Turkey’s dreams of accession’, 94.30 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 9.31 S. Togan, ‘Turkey: toward EU accession’ in World Economy 27 vol. 7 (2004) 1013-1045, aldaar 1042.
7
minderheid in het zuidoosten van het land; niettemin zal Turkije ook aan deze
onderwerpen voortdurende aandacht moeten blijven schenken. De vrijheid van
meningsuiting kan op dit moment nog wettelijk beperkt worden indien de nationale
eenheid of de seculiere structuur van het land in het geding is.32 Het recente proces
tegen de schrijver Orhan Pamuk, die Turkije openlijk beschuldigde van massamoord op
honderdduizenden Armeniërs tijdens de Eerste Wereldoorlog en die om deze reden
beschuldigd werd van het ondermijnen van de nationale eenheid, heeft in Europa veel
stof doen opwaaien, niet in de laatste plaats onder tegenstanders van een Turks EU-
lidmaatschap. Hoewel op 22 januari jongstleden bekend werd dat de Turkse justitie
Pamuk niet zal vervolgen, geeft dit soort zaken aan dat er in Turkije op het gebied van
het respecteren van de vrijheid van meningsuiting, van persvrijheid en van vrijheid van
demonstratie nog veel gedaan zal moeten worden om het land voor te bereiden op
toetreding tot de Europese Unie.
Het politieke, economische en sociaal-maatschappelijke hervormingsproces in Turkije
zal naar alle waarschijnlijkheid een positieve impuls krijgen door het officiële begin van
de toetredings-onderhandelingen met de Europese Unie. De onderhandelingen kunnen
een katalyserend effect hebben op de hervormingen. Dat is begin jaren tachtig ook
gebeurd met bijvoorbeeld Spanje. In 1979, slechts drie jaar na het einde van de dictatuur
van Franco, begon de EG toetredingsonderhandelingen met Spanje; er was op dat
moment nog geen sprake van een goed functionerende democratie. Desalniettemin heeft
de druk vanuit Brussel er mede voor gezorgd dat Spanje, toen het in 1986 daadwerkelijk
toetrad, inderdaad een stabiel democratisch land was. Het is waarschijnlijk dat het proces
dat kan leiden tot de toetreding van Turkije tot de EU een vergelijkbaar effect zal sorteren
in de Turkse maatschappij.33
Wederzijdse belangen bij toetreding van Turkije tot de Europese Unie
De toetreding van Turkije zal de Europese Unie enorme voordelen kunnen bieden. Een
Turks EU-lidmaatschap zal grote invloed hebben op het internationale imago van de Unie.
De EU zal met Turkije uitgebreid worden met een staat waarvan de bevolking voor meer
dan 98% moslim is, maar waar een strikte scheiding van staat en religie wordt
gehanteerd. Het signaal dat de Unie met een dergelijke stap afgeeft aan andere
islamitische landen is van grote waarde: de EU kan hiermee laten zien dat ze welwillend
staat ten opzichte van een islamitische staat indien deze voldoet aan uitgebreide criteria
voor duurzaam en transparant democratisch bestuur en respect voor mensenrechten.
Europa zal niet meer gezien worden als een exclusieve christelijke club van landen, maar
zal, nog meer dan nu, een baken worden van religieuze tolerantie, vrijheid, democratie,
32 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 12.33 Ibid., 12.
8
economische samenwerking en gemeenschappelijke welvaart. Dit zal een positieve
invloed kunnen uitoefenen op de moeizame processen van democratisering in
verschillende Arabische landen. Bovendien zal toetreding tot de EU de politieke stabiliteit
in Turkije zelf vergroten en de voedingsbodem voor religieus extremisme verkleinen. De
toetreding tot de Europese Unie is wellicht zelfs een logische stap, een culminatie van de
historische ontwikkeling en de modernisering van de Turkse staat en maatschappij. Het
EU-lidmaatschap voor Turkije kan gezien worden als een blijk van waardering, wellicht
zelfs als beloning, voor de democratische en seculiere traditie en de oriëntatie op het
Westen, die het moderne Turkije reeds sinds de stichting, in 1923 door Mustafa Kemal
(‘Atatürk’), heeft gekend.34
Ook geopolitiek zal de toetreding van Turkije de EU vele voordelen bieden. Turkije
wordt met zijn strategische ligging en zijn seculiere maatschappij gezien als een cruciale
bondgenoot van het Westen in de strijd tegen islamitisch extremisme.35 De strategische
locatie van Turkije op een kruispunt van belangrijke regio´s als de Westelijke Balkan, de
Kaukasus en het Midden-Oosten zal de politieke invloed van de Europese Unie in deze
regio’s kunnen versterken. De EU zal, met name in het licht van de ontwikkeling van het
Gezamenlijk Veiligheids- en Defensiebeleid, een sterkere positie krijgen en zal een
belangrijke stap zetten om ‘een grootmacht in het Midden-Oosten’ te worden.36
Bovendien zal de Turkse toetreding de militaire positie van de EU aanzienlijk versterken;
Turkije heeft het zesde grootste leger ter wereld en zal een substantiële bijdrage kunnen
leveren aan de Europese militaire capaciteiten.37 De strategische ligging van Turkije kan
de EU ook grote economische voordelen bieden. Turkije bevindt zich op kleine afstand
van 65% van de totale wereldvoorraad van ruwe olie en aardgas.38 Met de incorporatie
van Turkije in de Unie en de gemeenschappelijke markt zullen de EU-lidstaten een betere
en betrouwbaarder toegang krijgen tot deze voor de economische ontwikkeling en de
welvaart van de Europeanen zo vitale hulpbronnen.
De toetreding van Turkije tot de EU zal leiden tot een herdefiniëring van de Europese
identiteit, iets dat wellicht zeer welkom is in een Europese Unie die in de afgelopen
vijftien jaar van 12 naar 25 lidstaten is gegroeid en steeds meer worstelt met de vraag
wat nu precies de kernwaarden van ‘Europa’ en de ‘Europeanen’ zijn. Veel tegenstanders
van de Turkse toetreding gebruiken het argument dat Turkije ‘geen Europees land’ is; dit
is echter een problematisch argument aangezien ‘Europa’ geen duidelijk gedefinieerd
concept is. Het begrip ‘Europa’ kan geografische, politieke, historische, culturele en
religieuze dimensies hebben, die sterk van elkaar verschillen.
34 Phillips, ‘Turkey’s dreams of accession’, 86-87.35 Ibid., 86.36 Voormalig Eurocommissaris voor Uitbreiding Günther Verheugen, geciteerd in Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 3.37 Mustafa Aydin en Sinem Akgül Açikmese, ‘Waiting for December 2004: Turkish blues for the EU’ in International Spectator 39 vol. 3 (2004) 111-125, aldaar 121.38 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 7.
9
Christen-democratische partijen in verschillende EU-lidstaten verstaan onder ‘Europees’
een christelijke traditie, en hierin past Turkije als islamitisch land inderdaad niet. De
christelijke traditie en de strijd tegen de islam zijn eeuwenlang het symbool geweest van
de Europese identiteit; het ‘anders zijn’ van de islamitische Turken of Ottomanen heeft de
Europese volkeren eeuwen geleden moreel verenigd.39 Het is echter de vraag of dit
religieuze argument in de 21e eeuw, een tijd waarin de secularisatie van de Europese
staten voltooid is, nog wel legitiem gebruikt kan worden om een land met een afwijkende
religieuze traditie uit te sluiten van een economische en politieke unie. De
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wijst in een studie op de
paradox ‘dat juist de lidstaten van de EU, met hun discours van scheiding van kerk en
staat, in hun beoordeling van Turks lidmaatschap de inhoud van de religie laten
meespelen’.40 De WRR concludeert dat het feit dat de meerderheid van de Turkse
bevolking moslim is geen belemmering vormt voor toetreding tot de EU. Blijkens de
uitgangspunten van de Verdragen is de Europese Unie een verbond dat berust op ‘de
politieke en burgerlijke waarden van de democratische rechtsstaat’ en ‘nadrukkelijk geen
verbond waarvan de (potentiële) lidstaten specifieke cultuurhistorische of religieuze
waarden zouden moeten onderschrijven’.41 De seculiere traditie, de beperking van de rol
van de islam in het bestuur, die Turkije volgens de Raad reeds sinds het Ottomaanse Rijk
heeft gekend, is in het moderne Turkije zeer sterk en maakt dat het land in politiek
opzicht eerder een Europees dan een islamitisch land is.42
Geografisch zou Turkije eenvoudig als niet-Europees bestempeld kunnen worden,
aangezien 97% van het land geografisch in Azië ligt. Het geografische argument om
Turkije uit te sluiten van de EU is echter niet sterk, zeker niet aangezien de EU dit
argument reeds zelf ontkracht heeft door Cyprus, dat voor een groot deel ten oosten van
Ankara ligt, te laten toetreden tot de Unie.43 Cultureel en historisch gezien lijkt het
bovendien evident dat Turkije veel meer op Europa dan op het Oosten is georiënteerd.
Anatolië, het Aziatische deel van Turkije, is van zeer grote betekenis geweest in het
(Oost-)Romeinse Rijk en voor de geschiedenis van het christendom, voor de geschiedenis
van de Europese beschaving in het algemeen.44 Het moderne Turkije van Atatürk heeft
zijn politieke, sociale en maatschappelijke structuur op Europese leest geschoeid en heeft
de blik altijd op het Westen gericht gehad. Het ligt daarom voor de hand om Turkije,
ondanks een afwijkende religieuze traditie en de geografische ligging, om historische,
culturele en politieke redenen inderdaad te bestempelen als een Europees land. Dit was
reeds in 1963 bij het sluiten van de overeenkomst van Ankara gedaan,45 en is in oktober
39 Aydin en Açikmese, ‘Waiting for December 2004’, 113.40 De Europese Unie, Turkije en de Islam [rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid WRR] (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2004) 63.41 Ibid., 37.42 Ibid., 60.43 Chislett, La adhesión de Turquía a la Unión Europea: el momento de la verdad (Madrid: Real Instituto Alcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, 13 december 2004) 8.44 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 6.45 Chislett, La adhesión de Turquía a la Unión Europea: el momento de la verdad, 8.
10
2004 impliciet bevestigd door de Europese Commissie door het begin van de toetredings-
onderhandelingen met Turkije aan te bevelen.
Voor Turkije zelf biedt de toetreding tot de Europese Unie, zelfs het vooruitzicht daarop,
enorme voordelen op diverse terreinen. De politieke stabiliteit zal sterk verbeteren zodra
Turkije definitief wordt verankerd in de democratische traditie en structuur van de EU.
Het is te verwachten dat het leger zijn speciale positie langzaam vrijwillig zal opgeven als
Turkije toetreedt tot de Unie. Bovendien zal met een politiek stabiel en democratisch
Turkije in de Europese Unie de binnenlandse veiligheid verbeteren en de kans op religieus
extremisme afnemen. Ook op economisch gebied zal de toetreding tot de EU Turkije
grote voordelen bieden. De Turkse economie zal een sterke impuls krijgen en zal zich
verder stabiliseren als gevolg van de koppeling met de economieën van de EU-landen en
het gezamenlijk monetair beleid. Het vooruitzicht op het EU-lidmaatschap leidt nu al tot
een stijging van het vertrouwen in de Turkse politiek en economie en hiermee tot een
stijging van de directe buitenlandse investeringen in het land. Als gevolg hiervan zal de
lokale werkgelegenheid een sterke impuls kunnen krijgen, hetgeen een positieve invloed
zal hebben op de economische situatie van de Turkse bevolking. De ontwikkeling van de
armere regio’s in het noorden en oosten van het land zal gestimuleerd worden door
structurele hulp uit EU-steunfondsen.46 De financiële steun uit Brussel is overigens al op
gang gekomen: in 2005 heeft Turkije 300 miljoen euro aan hulp van de EU ontvangen,
voor 2006 is een miljard gereserveerd,47 en deze steun zal in de komende jaren verder
toenemen.
Uitdagingen voor de Europese Unie
De mogelijke toetreding van Turkije tot de Europese Unie creëert grote uitdagingen op
verschillende gebieden. Een van de belangrijkste punten van aandacht in dit verband is
dat het succesvol opnemen van Turkije in de Unie een grondige reorganisatie zal vergen
van de Europese instituties en de besluitvormingsprocedures, met name vanwege de
grote bevolkingsomvang die Turkije heeft. Turkije heeft nu 72 miljoen inwoners; van alle
huidige EU-lidstaten heeft alleen Duitsland een grotere bevolking. Turkije heeft zelfs meer
inwoners dan de tien nieuwe lidstaten, die in mei 2004 tot de Unie zijn toegetreden,
tezamen. De verwachting is dat de snel groeiende Turkse bevolking in 2015 groter zal zijn
dan die van Duitsland, waar sprake is van een sterfteoverschot.48
De bevolkingsomvang van Turkije zal het land een grote stem geven in de
besluitvormingsprocessen in de Europese Unie en hiermee de machtsverhoudingen
binnen de Unie ingrijpend kunnen wijzigen.49 De impact van de Turkse toetreding op de
46 Togan, ‘Turkey: toward EU accession’, 1042.47 Bonner, ‘Turkey, the European Union and paradigm shifts’, 46.48 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 3-4.49 Diez en Rumelili, ‘Open the door’, 34.
11
Europese Commissie zal gering zijn, aangezien alle lidstaten op dit moment één
commissaris hebben ongeacht hun inwoneraantal. Bovendien is het waarschijnlijk dat dit
principe na de volgende uitbreidingsronde zal worden gewijzigd en dat de Commissie
kleiner zal worden. Gezien het grote inwoneraantal van Turkije zal het land wel een
aanzienlijke vertegenwoordiging kunnen leveren in het Europees Parlement, waar de
zetels op basis van bevolkingsomvang worden verdeeld. Omdat de nationale
vertegenwoordigers in het parlement echter verdeeld zijn over transnationale politieke
fracties en partijen, zal de directe politieke invloed van de Turken ook in het Europees
Parlement uiteindelijk niet groot zijn.
Een aanzienlijke impact van de toetreding van Turkije tot de Europese Unie is echter
wel te verwachten in de Europese Raad, waar besluiten op verschillende gebieden
genomen kunnen worden volgens het principe van gekwalificeerde meerderheid. Het
gewicht van de stemmen van de nationale vertegenwoordigers in de Europese Raad is
gebaseerd op de omvang van de bevolking die zij vertegenwoordigen. Als eerste of
tweede lidstaat wat betreft inwoneraantal zal Turkije dus direct na toetreding een
aanzienlijk stemgewicht krijgen in de Europese Raad. Aangezien Turkije rond 2015 in
totaal een kleine 15 procent van de totale EU-bevolking zal hebben, zou het land binnen
de huidige besluitvormingsprocedures een significant, voor een nieuwe lidstaat zelfs
buitenproportioneel groot, stemgewicht krijgen in de Raad.50 Ervan uitgaande dat de
huidige EU-leden een dergelijke situatie niet wenselijk zullen achten, ligt de uitdaging
voor de Europese Unie in het hervormen van de structuren van besluitvorming in de
Europese Raad. Dit is niet alleen van belang in het licht van de eventuele toetreding van
Turkije, maar ook tegen de achtergrond van de laatste uitbreidingsronde met tien nieuwe
lidstaten en de aanstaande toetreding van nog eens twee of drie landen. Een Europese
Unie met 27 of 28 leden zal haar besluitvormingsprocedures grondig moeten herzien
teneinde de Unie bestuurbaar en slagvaardig te houden. Wellicht kan het systeem van
gekwalificeerde meerderheids-besluitvorming in de Europese Raad zodanig worden
aangepast, dat de stemgewichten niet alleen gebaseerd worden op bevolkingsomvang
maar mede bepaald worden door bijvoorbeeld het nationaal inkomen van de lidstaten.51
Op deze manier zou Turkije, met zijn bescheiden economie, een kleinere invloed krijgen
in de Raad. Het is echter de vraag of andere relatief bevolkingsrijke lidstaten met een wat
kleinere economie (bijvoorbeeld Polen) een dergelijke wijziging zouden accepteren.
Ook op economisch gebied zullen er grote veranderingen optreden als Turkije tot de EU
toetreedt. Het Turkse EU-lidmaatschap zal de inkomensverschillen binnen de Europese
Unie in eerste instantie vergroten en hiermee een uitdaging creëren voor het
gemeenschappelijke cohesiebeleid.52 Het grote en relatief arme Turkije zal grote
aanspraken kunnen maken op financiële steun uit EU-fondsen voor regionale
ontwikkeling, hetgeen gevolgen zal hebben voor de hoeveelheid steun die huidige netto-
50 Chislett, La adhesión de Turquía a la Unión Europea: el momento de la verdad, 5.51 Ibid., 5.52 Aanbeveling van de Europese Commissie over de vorderingen van Turkije, 5.
12
ontvangers (zoals Polen, Spanje en Griekenland) krijgen en voor de bijdragen die de
huidige nettobetalers (zoals Nederland, Duitsland en Zweden) moeten afstaan.53 Het zal
bovendien niet eenvoudig en zeer kostbaar zijn het overwegend agrarische Turkije
succesvol te incorporeren in het gemeenschappelijke Europese landbouwbeleid. De
toetreding van Turkije zal derhalve een grote druk kunnen plaatsen op de toch al
beperkte budgetten van de EU.54
Een laatste maar daardoor niet minder urgente uitdaging voor de Europese Unie ligt in
de huidige oppositie van een groot deel van de Europese bevolking tegen de toetreding
van Turkije. Deze oppositie bestaat voor een belangrijk deel onder de aanhang van
christen-democratische politieke partijen, die wijzen op de religieuze en culturele
verschillen tussen de EU en Turkije, en die vrezen dat de EU met Turkije de problemen
van het Midden-Oosten zal binnenhalen.55 Aangezien een aantal landen verplicht is een
referendum te houden over toetreding van nieuwe lidstaten, is het zeer wel denkbaar dat
een eventueel toetredingsverdrag met Turkije uiteindelijk niet door alle lidstaten
geratificeerd kan worden door oppositie van de EU-burgers. Van alle EU-lidstaten is de
bevolking van Oostenrijk op dit moment het felst gekant tegen de Turkse toetreding:
volgens opiniepeilingen is maar liefst 80% van de Oostenrijkers tegen.56 Maar ook in
andere landen, bijvoorbeeld in Frankrijk en Nederland, is er op dit moment nog geen
meerderheid van de bevolking onverdeeld vóór toetreding van Turkije. Het is daarom van
groot belang dat de Europese Unie haar best doet om niet alleen de onderhandelingen
met Turkije tot een goed einde te brengen, maar tevens om de Europese burgers te
overtuigen van de noodzaak van Turkse toetreding en van de voordelen die een Turks
EU-lidmaatschap met zich mee zal brengen.
Gevolgen van de Turkse toetreding voor de Europese Unie
Voorafgaand aan het begin van de toetredingsonderhandelingen tussen de EU en Turkije
is door enkele lidstaten benadrukt dat de onderhandelingen een open einde hebben en
dat deze mogelijk niet zullen resulteren in een volledig Turks EU-lidmaatschap maar in
een andersoortige onderlinge relatie. De term ‘open einde’ komt ook voor in het advies
van de Europese Commissie van oktober 2004.57 Tijdens de Europese Raad van december
2004 werd een voorstel van Oostenrijk voor een geprivilegieerd partnerschap tussen de
EU en Turkije, waarbij Turkije geen volwaardig EU-lid zou kunnen worden maar een status
zou krijgen tussen die van partner en lid in, afgewezen; de Raad maakte echter opnieuw
het voorbehoud dat de onderhandelingen met Turkije een open einde zouden kennen.58
53 Aydin en Açikmese, ‘Waiting for December 2004’, 115-116.54 Diez en Rumelili, ‘Open the door’, 34.55 Phillips, ‘Turkey’s dreams of accession’, 95.56 Kranenburg en Versteegh, ‘Nooit van harte’, 37.57 Aanbeveling van de Europese Commissie over de vorderingen van Turkije, 3.58 Bonner, ‘Turkey, the European Union and paradigm shifts’, 44.
13
Het beginnen van toetredingsonderhandelingen onder het voorbehoud dat deze
mogelijk niet zullen resulteren in daadwerkelijke toetreding is een enigszins
merkwaardige oplossing en getuigt van weinig gevoeligheid voor de Turkse belangen en
sentimenten in deze kwestie. Turkije heeft namelijk – enigszins begrijpelijk – het gevoel al
meer dan veertig jaar in de ‘wachtkamer’ van de EU te hebben gezeten; het zal nooit
akkoord kunnen gaan met een alternatief partnerschap met de Europese Unie en zal
alleen een volwaardig en onvoorwaardelijk lidmaatschap accepteren. De Europese Unie
heeft in de afgelopen decennia zodanige verwachtingen aan Turkse zijde gecreëerd, dat
Turkije er redelijkerwijs van uit mag gaan dat het volwaardige EU-lidmaatschap een reëel
doel is.59 Het lijkt daarom verstandig om uit te gaan van de uiteindelijke toetreding van
Turkije als volwaardig lid van de Europese Unie.
De Europese Commissie verwacht dat de economische impact van toetreding van
Turkije tot de Europese Unie positief zou zijn, maar ook vrij gering, gezien de beperkte
omvang van de Turkse economie maar ook vanwege het feit dat ook op dit moment een
hoge mate van economische integratie tussen Turkije en de EU bestaat.60 Op dit moment
vindt meer dan de helft van de Turkse handel reeds plaats met de EU, terwijl handel met
Turkije nu slechts twee tot drie procent vormt van de totale import en export van de EU.61
De verwachting is dat deze percentages, vanwege de voordelen van een
gemeenschappelijke markt ten opzichte van een douane-unie, enigszins zullen stijgen
zodra Turkije tot de Unie toetreedt; significante veranderingen in de economische situatie
van de huidige EU-landen zijn echter niet te verwachten.
Een mogelijk gevolg van Turkse toetreding tot de Europese Unie dat in Europa vaak als
een nadeel of gevaar wordt gezien, is de mogelijke migratiestroom vanuit Turkije in de
richting van rijkere EU-landen. Als volwaardige EU-burgers zullen de Turken zich, net als
andere Europeanen, vrij kunnen bewegen binnen de Unie en zich kunnen vestigen in
andere lidstaten. Veel Europeanen zien dit als een bedreiging voor hun eigen
arbeidszekerheid en stellen zich om deze reden tegen Turkse toetreding op. De nadelige
effecten van de mogelijke Turkse arbeidsmigratie lijken echter enigszins te worden
overdreven. Allereerst is het te verwachten dat de economische situatie in Turkije zelf als
gevolg van de toetreding tot de EU sterk zal verbeteren, hetgeen een remmend effect zal
hebben op de emigratie van Turken naar andere de rijkere EU-landen.62 Het aantal Turken
dat uiteindelijk zal emigreren zal dus waarschijnlijk kleiner zijn dan door sommigen wordt
gevreesd. Bovendien lijkt de Turkse arbeidsmigratie niet een nadeel maar juist een
voordeel te kunnen zijn voor de economieën van andere EU-lidstaten: als gevolg van de
voortgaande vergrijzing van de Europese bevolking door de geringe bevolkingsaanwas
neemt de demografische druk in de meeste EU-landen sterk toe. De verkleining van het
productieve deel van de EU-bevolking als percentage van het totaal ondermijnt het
59 Vervolgadvies: Turkije - de weg naar het lidmaatschap, 10-11.60 Aanbeveling van de Europese Commissie over de vorderingen van Turkije, 5.61 Aydin en Açikmese, ‘Waiting for December 2004’, 115.62 Chislett, Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿una rosa o una espina?, 3.
14
economisch potentieel van de Unie. Arbeidsmigratie van jonge Turken naar andere
Europese landen kan dit proces remmen en hiermee een verlichtend effect hebben op de
groeiende demografische druk in veel EU-landen en de Europese economie als geheel
stimuleren.63
Een ander punt dat genoemd wordt als mogelijk negatief gevolg van de toetreding van
Turkije tot de EU is dat het voor de Unie moeilijk zal worden om andere landen, met name
Georgië en Armenië, als kandidaat-leden te weigeren. Deze landen, die een sterk
christelijke traditie hebben, zullen kunnen claimen dat zij nog meer dan Turkije in
aanmerking moeten komen voor het EU-lidmaatschap. Ook dit is echter feitelijk geen
nadeel; net als voor Turkije zouden er geen redenen moeten zijn om landen als Georgië
en Armenië ten principale af te wijzen voor het lidmaatschap van de Europese Unie. Ook
voor deze en andere landen kan op basis van de Kopenhagen-criteria op een consistente
en transparante wijze worden vastgesteld of zij inderdaad in aanmerking komen voor
toetreding tot de EU, én of de Unie zelf in staat is nieuwe lidstaten op te nemen. Het
geografische argument zou hierbij een ondergeschikte rol moeten spelen; zodra een land
voldoet aan de Kopenhagen-criteria moet het in principe in aanmerking kunnen komen
voor EU-lidmaatschap. Nieuwe lidstaten zijn behalve een uitdaging voor de Europese Unie
tevens een enorme verrijking op vele gebieden. Het is van belang om, naast de
potentiële nadelen in termen van economische kosten van toetreding van relatief arme
landen, te wijzen op de voordelen op andere terreinen die uitbreiding met zich mee kan
brengen. Niet het behoud en de verdediging van de Europese verworvenheden binnen
een beperkte groep landen, maar juist de actieve verspreiding van de idealen van
politieke en economische stabiliteit, de diffusie van de Europese welvaart en de Europese
normen en waarden naar andere landen, dient een fundamentele doelstelling van het
Europese integratieproces te zijn. Alleen al om deze reden zou de deur tot de EU ook voor
bijvoorbeeld Georgië en Armenië open moeten staan.
De kwestie-Cyprus
De kwestie-Cyprus is een van de meest in het oog springende problemen in de relatie
tussen de EU en Turkije. Het feit dat Turkije de EU-lidstaat Cyprus niet erkent is een
heikel punt in de onderhandelingen over Turkse toetreding. Voorafgaand aan het begin
van de toetredingsonderhandelingen met Turkije heeft de EU meerdere malen geëist dat
Turkije Cyprus formeel zou erkennen. Als Turkije zou kunnen toetreden tot een unie
waarvan het één lidstaat niet erkende, dan zou binnen de uitgebreide EU namelijk een
onhoudbare situatie ontstaan. Turkije op zijn beurt eiste dat de Grieks-Cyprioten zouden
instemmen met een VN-regeling voor het verdeelde eiland.
63 Aydin en Açikmese, ‘Waiting for December 2004’, 116.
15
Uiteindelijk is in 2004, nadat de Grieks-Cypriotische bevolking het plan-Annan had
verworpen, besloten tot een compromis waarmee de kwestie van de formele erkenning
van Cyprus kon worden verplaatst naar de officiële toetredingsonderhandelingen. De
Europese Raad van juni 2004 verzocht Turkije om de douane-unie uit de overeenkomst
van Ankara uit te breiden met de tien in mei 2004 toegetreden EU-lidstaten, inclusief
Cyprus. Dit zou een de facto erkenning van Cyprus moeten impliceren.64 Uiteindelijk heeft
Turkije de douane-unie derhalve ook met Cyprus moeten sluiten, teneinde het begin van
de toetredingsonderhandelingen niet te blokkeren. De Turkse regering heeft hierbij
echter expliciet aangegeven dat deze douane-unie niet opgevat moet worden als een
formele erkenning van Cyprus.65 De oplossing van de kwestie-Cyprus blijft hiermee alsnog
een belangrijk probleem voor het vervolg van de toetredingsonderhandelingen.
Aangezien het probleem rond de deling van Cyprus en de weigering van Turkije om
Grieks-Cyprus formeel te erkennen aan het begin van de officiële
toetredingsonderhandelingen nog niet was opgelost zal het voorlopig een belangrijke rol
blijven spelen in de discussie over de wenselijkheid van Turkse toetreding tot de
Europese Unie. Cyprus heeft zich na de toetreding tot de EU een sterkere
onderhandelingspositie verworven en heeft zelfs de mogelijkheid de uiteindelijke
toetreding van Turkije met een veto te treffen. Het is voor Turkije dus meer dan ooit van
belang om tot een oplossing van de kwestie-Cyprus te komen. Het is namelijk moeilijk
denkbaar dat Turkije ooit tot de EU zal kunnen toetreden indien de formele erkenning van
Grieks-Cyprus uitblijft. In dat geval zal Cyprus de Turkse toetreding namelijk in geen
geval kunnen steunen.
Het is de vraag of het inderdaad verstandig is geweest de kwestie-Cyprus in 2004
vooruit te schuiven, teneinde eindelijk de toetredingsonderhandelingen te kunnen
beginnen. De onder-handelingen konden hierdoor weliswaar van start gaan, maar zullen
waarschijnlijk problematischer én langduriger worden nu de erkenning van Cyprus nog
uitonderhandeld moet worden. Het was wellicht beter geweest als de Unie in 2004 had
bepaald dat Turkije niet aan de criteria voor toetreding voldeed vanwege het niet
erkennen van een van de EU-lidstaten, en de formele erkenning van alle EU-lidstaten als
een aanvullende voorwaarde had gesteld voor het beginnen van de toetredings-
onderhandelingen. Een dergelijke aanvullende voorwaarde had weliswaar door Turkije
veroordeeld kunnen worden als een afwijking van de Kopenhagen-criteria en als het
hanteren van een dubbele standaard door de EU. Het ligt echter voor de hand dat het
erkennen van alle overige leden van fundamenteel belang is om lid te kunnen worden
van welke gemeenschap dan ook; dat deze bepaling niet is opgenomen in de
Kopenhagen-criteria betekent niet dat ze niet moet gelden voor alle landen die tot de
Europese Unie willen toetreden.
64 Bonner, ‘Turkey, the European Union and paradigm shifts’, 45.65 2004 regular report on Turkey’s progress, 6.
16
Conclusies en aanbevelingen
De argumenten vóór het EU-lidmaatschap van Turkije zijn sterker en overtuigender dan
de tegenargumenten. De Europese Unie doet er verstandig aan op een constructieve
manier te werken in de richting van een volwaardig Turks EU-lidmaatschap, zeker
vanwege de positieve effecten die dit uiteindelijk in de huidige EU-lidstaten zal sorteren,
maar ook teneinde het proces van politieke, economische en sociaal-maatschappelijke
hervormingen in Turkije op gang te houden en te stimuleren.
Het is opvallend dat alle argumenten tégen de toetreding van Turkije feitelijk niets te
maken hebben met de Kopenhagen-criteria voor EU-lidmaatschap. Aangezien de
Europese Raad van Kopenhagen in 1993 heeft bepaald dat elke kandidaat-lidstaat
volgens dezelfde criteria dient te worden beoordeeld, is het onjuist om Turkije op grond
van deze argumenten de toegang tot de EU te ontzeggen. Een fundamenteel punt als de
erkenning van alle overige leden van de gemeenschap waartoe toetreding gewenst
wordt, vormt hierop uiteraard een uitzondering. De argumenten tegen de toetreding van
Turkije komen in belangrijke mate voort uit onderbuikgevoelens die Europeanen
historisch gezien hebben ten aanzien van de Turken. Ze hangen samen met een angst
voor het ‘anders zijn’ van Turkije, een angst voor de islam, of een angst voor aantasting
van de christelijke waarden die de Europese Unie in de ogen van velen kenmerken. De
Europese Unie kent echter geen religieuze of culturele criteria voor toetreding; bovendien
kan op overtuigende wijze worden aangevoerd dat Turkije in vele opzichten veel meer
een Europees dan een islamitisch land is. De seculiere traditie van het land, de
eeuwenlange oriëntatie op Europa en de cruciale rol van Turkije in de geschiedenis van
de grote Europese beschavingen onderstrepen dit.
Na alle toenaderingspogingen, mooie woorden en preliminaire besprekingen, en het
officiële begin van de toetredingsonderhandelingen in oktober 2005, na een periode van
ruim 40 jaar van voorzichtige toenadering, lijkt het niet meer dan gerechtvaardigd dat
Turkije nu daadwerkelijk verwacht op termijn volwaardig lid te kunnen worden van de
Europese Unie. De voorbehouden, die door enkele lidstaten zijn gemaakt en die de
mogelijkheid van een andere vorm van partnerschap tussen de EU en Turkije open willen
houden, houden onvoldoende rekening met de sentimenten die onder de Turkse
bevolking leven ten aanzien van de EU en kunnen in Turkije zelf een averechts effect
sorteren. Turkije heeft, gezien de ingrijpende hervormingen die het met name in de
afgelopen jaren heeft doorgevoerd en de toezeggingen die het land in de afgelopen
decennia zijn gedaan, op dit moment een legitieme verwachting dat het op termijn een
volwaardig EU-lid zal worden. Het zal een andere vorm van samenwerking met de
Europese Unie nooit kunnen accepteren.
17
De uiteindelijke afwijzing van het EU-lidmaatschap voor Turkije zal zowel voor de Unie
als voor Turkije zeer negatieve gevolgen hebben. Allereerst zal de teleurstelling in Turkije
zelf leiden tot een afname van het vertrouwen in het secularisme en in de voordelen van
democratische hervormingen, hetgeen een katalyserend effect kan hebben op de
opkomst van religieus extremisme in het land. Een afwijzing door de EU kan in Turkije,
maar ook in andere landen in de regio, leiden tot de opkomst van nieuw antiwesters
gedachtegoed, met alle gevaren van dien.66 Het internationale imago van de EU zal
worden geschaad als de Unie weigert Turkije het lidmaatschap toe te kennen. De EU zal
weer geassocieerd worden met een christelijke, en wellicht zelfs anti-islamitische,
arrogante en gesloten club van landen, iets dat de internationale positie en
geloofwaardigheid van de Unie ernstig zal aantasten. Zonder Turkije en de te verwachten
migratie van jonge arbeiders uit dat land zal de Europese economie bovendien sneller en
in hogere mate te maken krijgen met de negatieve gevolgen van de vergrijzing, hetgeen
ook gevolgen zal hebben voor de internationale concurrentiepositie van de EU.
Van de andere kant zal het uiteindelijk toelaten van Turkije tot de Europese Unie
daadwerkelijk een groot stabiliserend en verzoenend effect hebben in Turkije en wellicht
in de gehele regio. Toetreding tot de EU kan Turkije een oplossing bieden voor een groot
aantal problemen waar het land mee te maken heeft. De snelheid van de hervormingen
die Turkije in de afgelopen jaren heeft doorgevoerd om zich voor te bereiden op de
toetreding illustreert dit. Ook voor de Europese Unie zal de toetreding van Turkije grote
voordelen kunnen bieden. Op economisch gebied is het evident dat de Turkse toetreding
grote kosten met zich mee zal brengen voor de EU, maar op termijn zal de te verwachten
welvaartsstijging in Turkije een positieve invloed kunnen hebben op de economie van de
Unie als geheel. Bovendien zal de hoge bevolkingsgroei die Turkije kent de
demografische crisis van vele Europese landen enigszins kunnen verlichten; de migratie
van jonge geschoolde Turken naar andere EU-landen kan de economie een belangrijke
impuls geven.
Om de toetreding van Turkije tot de Europese Unie tot een duurzaam succes te maken,
is het van groot belang dat beide partijen op een constructieve wijze voortgaan met de
toetredings-onderhandelingen en dat van beide zijden stappen worden gezet om de
succesvolle integratie van Turkije in de Unie mogelijk te maken. Turkije zal op de
ingeslagen weg verder moeten gaan en het politieke, economische en sociaal-
maatschappelijke hervormingsproces moeten voortzetten en bewaken. De Europese Unie
kan dit proces met actieve politieke en economische steun controleren en versnellen. Er
zullen nog maatregelen genomen moeten worden op gebieden als de vrijheid van
meningsuiting, de persvrijheid, de bestrijding van de corruptie en de civiel-militaire
relaties in Turkije. Ook zal Turkije een macro-economisch beleid moeten voeren dat
gericht is op duurzame stabilisatie van de economie, teneinde een integratie in de
Europese vrije markt mogelijk te maken.
66 Phillips, ‘Turkey’s dreams of accession’, 86-87.
18
Daarnaast zal Turkije actief moeten werken aan een oplossing voor de kwestie van de
deling van Cyprus. Het lijkt ondenkbaar dat Turkije tot de EU zal kunnen toetreden indien
een formele erkenning van de EU-lidstaat Cyprus uitblijft. De erkenning van Cyprus zal
voor Turkije een duidelijke conditio sine qua non moeten zijn. Het moet echter niet zo zijn
dat de verantwoordelijkheid voor een oplossing van de kwestie-Cyprus uitsluitend bij
Turkije ligt. Ook de Europese Unie heeft hierin een grote verantwoordelijkheid. De EU
heeft de situatie onnodig bemoeilijkt door de deling van het eiland sinds de jaren
zeventig volledig te wijten aan de Turkse agressie en de Grieks-Cypriotische versie van
de geschiedenis klakkeloos over te nemen. Ook het groene licht dat de EU heeft gegeven
aan de toetreding van Cyprus zonder een vredesregeling als voorwaarde te stellen, en
het opnieuw vooruitschuiven van de discussie over de deling van het eiland tot na het
begin van de officiële onderhandelingen met Turkije, hebben een oplossing van het
conflict alleen maar verder weg gebracht.
Aan de kant van de Europese Unie zal bovendien een aantal ingrijpende maatregelen
moeten worden getroffen om de Unie voor te bereiden op de toetreding van Turkije. Op
macro-economisch gebied zullen de nodige aanpassingen gerealiseerd moeten worden,
zoals een hervorming van het gezamenlijke Europese landbouwbeleid en van de EU-
fondsen voor regionale ontwikkeling. Gezien de relatief geringe omvang van de Turkse
economie en de geringe impact die de Turkse toetreding naar verwachting op de
economie van de EU zal hebben, lijken economische hervormingen echter van
ondergeschikt belang. Politiek-institutionele hervormingen zullen een hoofdrol spelen in
het proces richting Turkse toetreding tot de EU. Gezien de grote bevolkingsomvang van
Turkije en het feit dat de meeste EU-lidstaten zullen willen voorkomen dat een nieuwe
lidstaat in één klap het grootste stemgewicht krijgt in de Europese Raad, zal er een
nieuwe formule moeten worden ontwikkeld voor de verdeling van de stemgewichten voor
gekwalificeerde-meerderheidsbesluitvorming in de Raad, een formule waarbij wellicht
behalve inwoneraantal nog andere criteria, zoals bijvoorbeeld nationaal inkomen, een rol
zouden kunnen spelen.
Dergelijke institutionele hervormingen zijn niet alleen actueel in het licht van de
mogelijke toekomstige toetreding van Turkije tot de EU, maar zijn reeds met de laatste
uitbreidingsronde urgent geworden. Met de huidige structuur van besluitvorming dreigt
een Europese Unie van 25 lidstaten onbestuurbaar te worden. Het is daarom, in het kader
van de Turkse toetreding maar ook in het belang van het Europese integratieproces in
het algemeen, van belang dat de besluitvorming efficiënter wordt. Het lijkt onvermijdelijk
dat het vetorecht van iedere lidstaat in de Europese Raad op termijn zal worden
afgeschaft en dat de besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid wordt
uitgebreid.
Ten slotte zal de Europese Unie in de komende jaren een charmeoffensief moeten
beginnen om het imago van Turkije onder de Europese burgers te verbeteren. Op dit
moment is de oppositie van de bevolking van verschillende EU-landen dusdanig, dat een
19
eventueel toetredingsverdrag tussen de EU en Turkije nooit door alle lidstaten
geratificeerd zal kunnen worden. De toetredingsonderhandelingen met Turkije, hoe
succesvol zij mogelijk ook zullen verlopen, zullen uiteindelijk zinloos blijken indien de
Europese burgers de Turkse toetreding in referenda afwijzen. Het is daarom van groot
belang dat de EU, in samenwerking met Turkije, parallel aan de officiële
onderhandelingen een positieve campagne begint om de Europeanen te overtuigen van
het nut van de Turkse toetreding en de oppositie tegen het Turkse EU-lidmaatschap op
een constructieve en positieve manier weg te nemen. Hierbij zal gewezen moeten worden
op de economische voordelen voor de Unie en op de positieve en matigende invloed die
de Turkse toetreding zal hebben op religieuze groeperingen waar veel Europeanen zo
bang voor zijn. Het feit dat Turkije op religieus en cultureel gebied verschilt van de
meeste EU-landen moet geen reden zijn voor angst en principiële afwijzing maar moet
gezien worden als een verrijking van de Europese culturele heterogeniteit en identiteit,
als een kans om de Europese Unie wereldwijd te profileren als een baken van tolerantie,
cultuur, vrijheid en welvaart.
Het proces richting de toetreding van Turkije tot de Europese Unie is een langdurig en
ingewikkeld proces waarbij van beide kanten grote concessies gedaan zullen moeten
worden. Voor Turkije biedt het EU-lidmaatschap de mogelijkheid om zich definitief te
verankeren als deel van de Europese traditie en als Europees land, iets waar het land al
eeuwen naar heeft gestreefd. Voor de Europese Unie biedt de toetreding van Turkije
vooral enorme uitdagingen op het gebied van de Europese identiteit en de diffusie van de
idealen van democratie, vrijheid, rechtsstaat en economische samenwerking waarop de
Unie is gefundeerd. Voor beide partijen is het van groot belang de
toetredingsonderhandelingen samen tot een succes te maken, zodat Turkije uiteindelijk
op een succesvolle manier en tot tevredenheid van zowel de Turkse burgers als de
andere Europeanen, een volwaardig deel kan worden van het Europese integratieproces,
van de Europese Unie.
20
Overzicht van geraadpleegde werken
2004 regular report on Turkey’s progress towards accession (Brussel: Commission
of the European Communities, 6 October 2004).\
Aydin, M.; Açikmese S.A.: ‘Waiting for December 2004: Turkish blues for the EU’,
in: International Spectator 39 (3) July-September 2004: 111-125.
Bonner, A.: ‘Turkey, the European Union and paradigm shifts’, in: Middle East
Policy 12 (1) Spring 2005: 44-71.
Chislett, W.: Adhesión de Turquía a la Unión Europea: ¿Una rosa o una espina?
(Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, 17 May
2004).
Chislett, W.: La adhesión de Turquía a la Unión Europea: El momento de la verdad
(Madrid: Real Instituto Alcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, 13
December 2004).
De Europese Unie, Turkije en de Islam [rapport van de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid WRR] (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2004).
De opstelling van de Europese Unie ten aanzien van Turkije van 1963 tot juni 2004
[addendum] (Den Haag: Adviesraad Internationale Vraagstukken [AIV], juli 2004).
Diez, Th.; Rumelili, B.: ‘Open the door: Turkey and the European Union’, in: The
World Today 60 (8/9) August-September 2004: 33-35.
Dinan, D.: Ever Closer Union. An Introduction to European Integration (Houndmills:
Palgrave Macmillan, 2005).
Kranenburg, Mark; Versteegh, Kees: ‘Nooit van harte. Toetreding tot de Europese
Unie van Turkije sleept zich voort’, in: NRC Handelsblad, 7-8 januari 2006: 37.
Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement –
Aanbeveling van de Europese Commissie over de vorderingen van Turkije op de
weg naar toetreding (Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen, 6
oktober 2004):
http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_2004/pdf/tr_recommandation_nl.pd
f.
Montbrial, Th. de : ‘La question turque’, in: Politique Etrangère 69 (3) Automne
2004: 501-514.
Phillips, D.L.: ‘Turkey’s dreams of accession’, in: Foreign Affairs 83 (5) September-
October 2004: 86-97.
Riemer, A.K.: ‘Die Türkei und die Europäische Union: eine unendliche Geschichte?’,
in: Aus Politik und Zeitgeschichte: Beilage zur Wochenzeitung das Parlament (B
10-11/2003) 3. März 2003: 40-46.
Rohan, A.: ‘Türkei: Chancen und Herausforderungen,’ in: Europäische Rundschau
32 (4) Herbst 2004: 97-104.
21
Togan, S.: ‘Turkey: toward EU accession’, in: World Economy 27 (7) July 2004:
1013-1045.
Vervolgadvies: Turkije - de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie (Den
Haag: Adviesraad Internationale Vraagstukken [AIV], juli 2004).
22