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Departament d’Economia Aplicada
Trabajo de investigación del Programa de doctorado en Economia
Aplicada
La política de vivienda en España en el contexto de auge y
crisis del sector residencial. Análisis de la actuación pública
en materia de vivienda en el inicio del s.XXI
Alumno: José Vte. Soler Gironés
Tutora: Aurora Pedro Bueno
1
Índice
1. Introducción .............................................................................................................. 4
2. Objetivo y contenido del trabajo ............................................................................... 5
2.1. Objetivos ................................................................................................................ 5
2.2. Contenidos y fuentes de información utilizadas .................................................... 9
3. Análisis y evaluación de las políticas públicas ....................................................... 12
3.1. El análisis de las políticas públicas ..................................................................... 12
3.1.1. Concepto de políticas públicas......................................................................... 12
3.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicas ............................. 13
3.1.3. Fases del análisis de las políticas públicas ....................................................... 15
3.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicas ..................... 17
3.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicas ..................................... 18
3.2. Evaluación de políticas públicas.......................................................................... 20
3.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicas ............................ 20
3.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas públicas ......... 23
3.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicas .............................. 25
3.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de vivienda ....... 26
3.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricos
desde la sostenibilidad .................................................................................................... 30
4. Introducción a la política pública de vivienda. Visión general ............................... 35
4.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado residencial .... 35
4.2. Qué se entiende por política pública de vivienda ................................................ 37
4.2.1. El problema de la vivienda .............................................................................. 38
4.2.2. La política de vivienda en el contexto del Estado de Bienestar ....................... 40
4.2.3. Objetivos de la política pública de vivienda .................................................... 42
4.3. Instrumentos y marco institucional de política de vivienda en España ............... 44
4.3.1. Los Planes de Vivienda .................................................................................... 44
4.3.2. Los beneficios fiscales ..................................................................................... 46
4.3.3. La política urbanística ...................................................................................... 47
4.3.4. La regulación del mercado privado de alquiler de viviendas .......................... 48
4.3.5. La intervención en el mercado financiero e hipotecario .................................. 50
5. El mercado residencial durante el periodo 1998-2009 ............................................ 52
5.1. Caracterización del periodo de auge en el ciclo residencial ................................ 53
2
5.1.1. Auge de los niveles de precios y oferta de vivienda ........................................ 54
5.1.2. Análisis de las variables explicativas del comportamiento de la demanda de
vivienda ...........................................................................................................................56
5.1.3. Análisis de las condiciones generales de financiación .................................... 58
5.1.4. Las expectativas de revalorización como explicación a la intensidad del auge
residencial. ...................................................................................................................... 60
5.1.5. La accesibilidad a la vivienda .......................................................................... 61
5.2. Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencial ......................................... 62
5.2.1. El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de viviendas
sin vender. ....................................................................................................................... 63
5.2.2. Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial expansivo ...... 64
5.3. Consideraciones finales ....................................................................................... 66
6. Análisis de los instrumentos de política de vivienda durante el periodo ................ 69
6.1. Los Planes de Vivienda ....................................................................................... 69
6.1.1. Aspectos relevantes del sistema de protección contenido en los Planes de
Vivienda...........................................................................................................................69
6.1.2. Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de Vivienda
analizados ....................................................................................................................... 72
6.1.3. Análisis estadístico de los Planes de Vivienda analizados .............................. 74
6.1.4. Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como instrumento de
política de vivienda ......................................................................................................... 81
6.2. Los beneficios fiscales ......................................................................................... 83
6.2.1. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito estatal 84
6.2.2. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito
autonómico ..................................................................................................................... 87
6.2.3. Análisis estadístico........................................................................................... 88
6.2.4. Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscales .................. 89
6.3. La política urbanística ......................................................................................... 90
6.3.1. El régimen de valoración del suelo .................................................................. 91
6.3.2. La regulación de los Patrimonios Públicos de Suelo ....................................... 92
6.3.3. La regulación de suelo destinado a vivienda protegida ................................... 93
6.4. Intervención en el mercado privado de alquiler .................................................. 94
6.4.1. La regulación del mercado de alquiler ............................................................. 94
6.4.2. Otras medidas de intervención pública en el mercado del alquiler ................. 96
3
6.5. Intervención en el mercado financiero e hipotecario........................................... 97
7. El gasto público relacionado con la política de vivienda ...................................... 100
7.1. El gasto público directo ..................................................................................... 100
7.2. El gasto fiscal .................................................................................................... 103
7.3. El gasto público total ......................................................................................... 105
7.4. El gasto social en la política de vivienda ........................................................... 106
7.5. Importancia del gasto público en materia de vivienda con relación al PIB ...... 107
8. Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda........ 109
8.1. Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformas .............................. 112
8.2. Propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda .................. 114
9. Conclusiones ......................................................................................................... 117
Bibliografía ................................................................................................................... 124
Legislación ................................................................................................................... 130
4
1. Introducción
La vivienda es uno de los aspectos más relevantes desde una perspectiva económica y
social de las sociedades occidentales actuales. Por una parte la vivienda constituye uno
de los elementos que contribuyen de manera destacable tanto a la seguridad económica
como a la integración social de la ciudadanía. Además, la producción y provisión de los
servicios económicos asociados a la vivienda constituyen uno de los sectores
económicos de importante aportación a la producción de una economía.
La relevancia que la vivienda tiene sobre el conjunto de la sociedad queda patente con
el análisis de la economía española en los últimos años, ya que para entender la
diversidad y complejidad económica en España desde finales del s.XX hasta la
actualidad. Tanto el último ciclo económico expansivo como la posterior y actual crisis
económica tienen especial relación con la vivienda.
Es por ello que la vivienda representa un campo central de análisis e investigación
económica motivado por varias razones. El coste que representa para los hogares la
satisfacción de esta necesidad básica, los agentes y mecanismos mediante los cuáles se
proveen dichos servicios, la importancia de la vivienda sobre el conjunto de sectores
económicos presentes en una economía, los aspectos y elementos económicos que
describen el denominado “problema de la vivienda”, el grado o nivel de intervención
pública existente en una sociedad para asegurar la disponibilidad de vivienda para el
conjunto de la ciudadanía, la evaluación sobre el conjunto de políticas públicas
derivadas de dicha intervención, etc. constituyen algunos de los campos de estudio e
investigación económica en esta materia. En este trabajo se abordan las cuestiones más
significativas que afectan desde una perspectiva económica a la vivienda y a la política
pública en dicha materia, acotando el periodo temporal de estudio entre finales del s.XX
y la actualidad.
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2. Objetivo y contenido del trabajo
2.1. Objetivos
El objetivo de esta investigación es analizar y evaluar la política pública de vivienda en
España desde finales de los años 90 hasta finales de la primera década del s.XXI. Para
ello se estudia el contexto económico general en el cual ha tenido lugar esta política
pública, se analiza y describe el problema de la vivienda, como primera fase de análisis
de toda política pública, y posteriormente se evalúan los instrumentos y resultados que
componen esta política pública, como son: los Planes de Vivienda, los beneficios
fiscales en materia de acceso a la vivienda, la política urbanística, las medidas de
intervención en materia de regulación el mercado de alquiler privado de viviendas y la
intervención en el mercado financiero e hipotecario. Con respecto al contexto
económico en el cual se desarrollan estos instrumentos particularmente se estudia el
ciclo residencial del mercado de vivienda que ha tenido lugar durante estos años, con el
objetivo de establecer posibles relaciones entre dicho ciclo y la política de vivienda
desarrollada.
Para definir el objetivo de este trabajo se han considerado las investigaciones realizadas
sobre la política de vivienda en España hasta principios de los años 90 (Pedro, A.,
2000), así como durante la última década del s.XX (Leal, J., 2005). Partiendo las
conclusiones de estas dos investigaciones, este trabajo pretende valorar si durante el
periodo de referencia del mismo la política de vivienda en ha experimentado algún
cambio sustancial, o si por al contrario se han mantenido las mismas pautas en aquello
que se refiere a los objetivos planteados por la política pública de vivienda, así como a
la efectividad en sus instrumentos implementados para abordar la resolución del
problema que da sentido a toda política pública. Además, en el presente trabajo se
analiza las diferentes acepciones, condicionantes y perspectivas que han determinado,
durante el periodo de estudio elegido, el problema de la vivienda, para evaluar en qué
grado este problema ha variado.
En primer lugar, de dichas investigaciones se puede extraer una primera conclusión que
la política de vivienda en España ha estado tradicionalmente excesivamente vinculada al
ciclo residencial. Es por ello que en las fases alcistas del mercado residencial, la política
6
de vivienda no ha evitado los efectos negativos del mismo, fundamentalmente en
aquello relativo al incremento en las dificultades económicas para el acceso a la
vivienda. Ello se debe a la subordinación de la política de vivienda al crecimiento
económico proporcionado por el sector de la construcción residencial. Por otra parte,
estas investigaciones plantearon la necesidad de un cambio profundo en los mecanismos
de intervención pública en materia de política de vivienda, es decir, en los instrumentos
que la definen. A modo de síntesis, las anteriores investigaciones cuestionaban el
sistema de protección en materia de vivienda como el adecuado para garantizar el
derecho a la vivienda por parte de la ciudadanía.
Este cuestionamiento se basaba en la crítica, en términos de eficiencia y equidad, a los
siguientes instrumentos de política de vivienda: los Planes de Vivienda, la política de
beneficios fiscales, la política urbanística y la regulación del mercado privado de
alquiler
Con respecto a los Planes de Viviendas las críticas se centraban en:
• Las viviendas protegidas destinadas a la venta representaban el núcleo principal
de este instrumento de política de vivienda, hecho que dificulta el acceso a la
vivienda por parte de los hogares con menores recursos, relevando un escaso
carácter social de esta actuación en materia de política de vivienda
• Las figuras de protección presente en los Planes de Vivienda favorecen la
propiedad como régimen predominante en la tenencia de los hogares, hecho que
en cierto modo reduce la responsabilidad permanente de las Administraciones
Públicas en su objetivo de facilitar y mejorar las condiciones de alojamiento del
conjunto de la población
• Del conjunto de actuaciones contenidas en estos Planes es destacable la ausencia
del alquiler como régimen de tenencia objeto de protección
• La falta de mecanismos de control por parte de las Administraciones Públicas
que eviten uso indebido de las Viviendas Protegidas, en especial en la
adquisición de estas viviendas por parte de hogares de rentas medias e incluso
altas. Además, esta ausencia de control también se observaba en la asignación de
las viviendas protegidas por parte de la iniciativa privada, que era quién en
mayor medida proveía este tipo de viviendas, atendiendo a criterios de escasa
equidad social. Por último, los casos de sobreprecio en las transacciones de
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vivienda protegida también representaban un elemento pernicioso del sistema de
protección en materia de acceso
• Los instrumentos de subsidiación de intereses y de acceso a la financiación
cualificada excluye a los hogares con menores rentas, ya que las entidades que
conceden dicha financiación privilegian a los hogares con solvente capacidad de
pago. Los límites de renta del hogar para poder acceder a las viviendas en
propiedad son tan elevados que gran parte de la población puede acogerse a este
tipo de ayudas. Ello genera problemas de asignación eficiente y equitativa de los
beneficios contenidos en los Planes de Vivienda.
Por lo que se refiere a la política de beneficios fiscales, las críticas se centraron en los
siguientes términos:
• Su diseño era social y económicamente regresivo, ya que los hogares que
mayoritariamente podían beneficiarse de este instrumento de política de
vivienda eran aquellos hogares que podían acceder a la compra de una vivienda,
hecho que supone tanto un ahorro previo como la posibilidad de acceder a
financiación ajena. Esta política fiscal no tenía establecidos límites en la renta
declarada por parte de los hogares que podían acogerse a estos beneficios, con
los efectos regresivos que ello implicaba
• Además se generaban inequidades entre hogares con los mismos niveles de renta
declarada, pero que accedían a su vivienda principal en diferente régimen de
tenencia, ya que esta política fiscal beneficiaba en mayor medida a los hogares
que accedían a su vivienda principal en propiedad que a aquellos que lo hacían
en alquiler.
• A pesar que esta política fiscal decía estar orientada a reducir el coste global de
adquisición de la vivienda, estos beneficios fiscales contribuyeron al incremento
general de los precios de vivienda, dada la posibilidad de capitalización de los
mismos por parte de la oferta de viviendas
En tercer lugar, y con relación a la política urbanística, las críticas apuntadas fueron:
• En el diseño de este instrumento de política de vivienda, y a pesar de conocer
que el mercado del suelo era un mercado imperfecto, donde las variables de
precio y cantidades no funcionaban de la forma que establece la economía
8
convencional o neoclásica, las Administraciones Públicas implícitamente daban
por hecho que era la carestía del suelo disponible para la edificación residencial
la causante de incrementos en los precios en este mercado, y a su vez
incrementos en el nivel general del precio de la vivienda.
• La política urbanística en España se basaba en principios desarrollistas, es decir,
priorizando la creación de nueva ciudad y espacios urbanos en contraposición de
la reutilización y renovación del espacio urbano existente. Además las
Administraciones Públicas españolas, en un claro ejemplo de excepcionalidad
con relación a otras tradiciones legislativas en materia de urbanismo, cedían la
iniciativa en el desarrollo y construcción de la ciudad a agentes privados, ya
fueran éstos los propietarios de suelo o promotores privados
• Los instrumentos legales diseñados para el desarrollo de la política urbanística
no eran eficaces en el objetivo de garantizar la socialización de las plusvalías
generadas por la acción urbanística. Esta socialización de dichas plusvalías
hubiera permitido disponer de recursos económicos y urbanísticos para
desarrollar una política de vivienda encaminada a garantizar el acceso a la
vivienda en condiciones dignas y económicamente sostenibles.
• El diseño de la política urbanística en su conjunto no estaba relacionada con
coherencia con otros instrumentos de política de vivienda, especialmente con los
Planes de Vivienda.
Con respecto las medidas de intervención en el mercado de alquiler privado, las
investigaciones consideradas detectaron un sistema dual entre contratos de alquiler con
alta protección para el inquilino y otro liberalizado en las variables fundamentales de
este tipo de regulación. Además, el mercado de alquiler privado de viviendas estaba
caracterizado por su estrechez, es decir, la existencia de problemas relacionados una
oferta insuficiente, de escasa calidad en las viviendas del parque residencial en alquiler
y por la incertidumbre en la resolución de conflictos entre propietarios e inquilinos.
Por último, estas investigaciones concluían que el conjunto de instrumentos de la
política de vivienda no evitaban, más bien al contrario, los problemas del modelo
residencial español. Estos problemas eran: los constantes incrementos de precio de la
vivienda con un fuerte componente especulativo, el predominio y fomento de la
construcción de nuevas viviendas a pesar del creciente fenómeno de las viviendas vacías
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y la infrautilización del parque residencial, el elevado endeudamiento privado
relacionado con la adquisición de viviendas por parte de los hogares, la utilización de
los procesos de revalorización de la vivienda como instrumento de fomento del propio
ciclo residencial y la propiedad como régimen extremadamente predominante en los
hogares españoles.
Una vez analizado el ciclo residencial, el problema de la vivienda y los instrumentos de
política de vivienda y su grado de efectividad a lo largo del periodo de referencia, este
trabajo también tiene por objetivo plantear en qué medida pueden ser necesarios
cambios en el actual diseño del conjunto de la política de vivienda, y por consiguiente
en los instrumentos que las Administraciones Públicas tengan implementados.
2.2. Contenidos y fuentes de información utilizadas
Los contenidos de este trabajo son, en primer lugar, el marco teórico general entorno a
los conceptos más relevantes del análisis y evaluación de las políticas públicas.
Entendiendo la política de vivienda como política pública se describe qué se entiende
por política pública, es decir conceptos, marcos de referencia, fases de análisis,
metodologías utilizadas y los principales enfoques teóricos. Además, se realiza un
repaso detallado en la fase de evaluación de políticas públicas, considerando los
principales enfoques de esta fase del análisis de políticas públicas, qué se entiende por
evaluación, qué instrumentos existen para realizar dicha evaluación, así como las
particularidades propias de la evaluación de la política de vivienda.
Una vez establecido el marco teórico del trabajo se describe en el siguiente apartado en
qué consiste la política pública de vivienda, aportando las justificaciones teóricas
existentes en la literatura para su existencia. Junto con estas justificaciones se describen,
desde un punto de vista teórico, los instrumentos clásicos diseñados para el desarrollo
de la misma.
En los siguientes aparatados, partiendo del enfoque teórico previo, se realiza un análisis
y evaluación del conjunto de la política de vivienda durante el periodo de referencia de
este trabajo, así como del ciclo residencial ocurrido en España, para establecer los
rasgos principales del mismo, y establecer posibles conexiones con la evolución de los
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instrumentos de política de vivienda. Para el análisis de la política de vivienda
desarrollada se estudian los siguientes aspectos:
• Es importante destacar que en el inicio del periodo estudiado tienen lugar una
serie de cambios normativos sustanciales relacionados con estos instrumentos de
política de vivienda que serán el punto de partida del análisis, tanto cualitativo
como cuantitativo, del trabajo propuesto
• Con respecto a los Planes de Vivienda se estudian los comprendidos entre los
años 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008 y el actualmente en vigor 2009-2012.
Por una parte se estudian las variables más significativas de estos Planes de
Vivienda, como son objetivos financiados, tipología de las actuaciones
protegibles, financiación acogida a los Planes de Vivienda, tipos de interés
aplicados en los mismos, precios máximos de venta de la vivienda protegida,
etc. Por otra, se analizan los cambios normativos que hayan podido modificar
algunos aspectos esenciales de este instrumento de política pública de vivienda,
como por ejemplo en tipología de la actuaciones contenidas en los Planes, en las
condiciones socioeconómicas exigidas a los hogares que se beneficien de este
instrumento, metodología del cálculo de las ayudas, etc.
• El estudio, análisis y evaluación de la política de beneficios fiscales relacionados
con la vivienda se inicia con el análisis de la reforma del Impuesto de la Renta
de las Personas Físicas que tuvo lugar en 1998. Posteriormente se repasan los
cambios normativos desde esta fecha que han afectado a este tipo de política.
Además se analizan los datos estadísticos más significativos de este instrumento
de política de vivienda. Considerando tanto los Planes de Vivienda como los
beneficios fiscales, este trabajo analiza y evalúa además el gasto público que
estos instrumentos han generado para las Administraciones Públicas, tanto en su
magnitud como en su tipología
• La política urbanística durante el periodo de referencia de este estudio y su
relación con el conjunto de la política pública en materia de vivienda
experimentó un sensible cambio normativo en 1998, mediante la reforma de la
legislación estatal en materia de suelo con la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo
y Valoraciones. Es a partir de este significativo cambio normativo cuando se
analizan los detalles más relevantes de este instrumento de política de vivienda,
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examinando los efectos de esta modificación legislativa en los instrumentos
urbanísticos que tienen mayor relación con la política de vivienda. Estos
instrumentos urbanísticos son los Patrimonios Públicos de Suelo, y las reservas
urbanísticas destinadas a la construcción de viviendas protegidas
• En cuarto lugar, se analiza la situación del mercado de alquiler privado de
viviendas durante el periodo de referencia, así como los aspectos normativos que
afectan a la regulación de este mercado con la entrada en vigor de la Ley
19/2009 de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler.
• Por último, se estudian los aspectos más relevantes en materia de intervención en
los mercados financiero e hipotecario, así como los derivados de los
mecanismos públicos implementados para la valoración de inmuebles.
Tras la revisión de los instrumentos de la política de vivienda, se analiza una variable
clave en toda política pública como es la incidencia de la misma desde el punto de vista
del gasto público generado. En este apartado se estudia el gasto público en vivienda
desde sus distintas tipologías: gasto directo, indirecto y social en vivienda, relacionando
estas magnitudes con el PIB para estimar la importancia de esta política de vivienda.
Posteriormente, en este trabajo se analizan algunas propuestas realizadas durante el
periodo de referencia de modificación y reforma tanto de los objetivos de la política de
vivienda como de sus instrumentos. Por último, las conclusiones del trabajo pretenden
ofrecer respuestas a los objetivos previamente establecidos, apoyándose en el análisis y
evaluación de los instrumentos de política de vivienda y la situación actual del problema
de vivienda.
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3. Análisis y evaluación de las políticas públicas
3.1. El análisis de las políticas públicas
El análisis de las políticas públicas tiene por objeto centrarse en los problemas públicos,
y en los instrumentos que articulan las distintas administraciones públicas para intentar
resolverlos. Uno de los aspectos más relevante para el análisis de las políticas públicas
es indagar el porqué un problema público es considerado como tal, para la sociedad y
para los poderes públicos. El análisis de políticas públicas es objeto de estudio del
conjunto de ciencias sociales, como la economía, la sociología, la ciencia política, las
ciencias de la educación y la pedagogía, la psicología o el trabajo social. Estas ciencias
sociales, y utilizando el análisis de políticas públicas, dan lugar a estudiar ámbitos más
concretos de la acción pública relacionados con cada una de ellas.
3.1.1. Concepto de políticas públicas
El análisis de las políticas públicas abarca el estudio del conjunto de aspectos que
inciden y aportan conocimiento entorno a la acción pública ante determinadas
realidades. Entre ellas destacan varias (Perez Sanchez, M., 2005):
• Cuál son los problemas existentes en la sociedad, la magnitud y diferentes
perspectivas de los mismos, así como a qué población afecta
• Cuál es la dinámica entre los diferentes agentes sociales existentes y activos en
una sociedad en relación a un determinado problema social, y cuál es su
respuesta, implicación y participación en el proceso de construcción de una
determinada política pública
• Cuáles son los objetivos que son planteados en toda política pública, su grado de
coherencia con la magnitud del problema y la probabilidad que dichos objetivos
sean satisfechos
• Cuáles son los instrumentos puestos a disposición de una política pública y su
tipología (humanos, presupuestarios, organizativos)
El análisis de las políticas públicas es eminentemente práctico y con aplicaciones
concretas, es decir, debe dar respuestas a realidades concretas a los problemas públicos,
mediante las consiguientes políticas públicas desarrolladas. Por ello, este análisis debe
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de ser de utilidad para que las administraciones públicas pueda desarrollar iniciativas
con el objetivo de solucionar realidades problemáticas. (Bustelo, M. 2001).
El análisis de las políticas públicas ha ido aumentando su campo de análisis
fundamentalmente por el incremento de la complejidad implícita en las sociedades,
hecho que además afecta a los problemas sociales, que se relacionan y entrelazan entre
ellos. En cierto modo, el avance en el análisis de las políticas públicas ha derivado de
estudiar cómo y porqué se toman determinadas decisiones públicas en materia de
desarrollo de políticas públicas a un análisis de políticas públicas que pretende conocer
cómo se ejecutan las políticas públicas diseñadas, los posibles cambios en las mismas
fruto de presiones externas a los ámbitos de decisión, los efectos en la sociedad y el
problema que dio lugar a la política pública concreta, y en resumen, a su evaluación
global de toda las facetas necesarias para la existencia de una política pública (Bustelo,
M. 2001).
A la hora de estudiar cuáles son los elementos centrales de todo análisis de políticas
públicas, las preguntas previas que requieren de un proceso de investigación son
(Gomà, R. y Subirats, J., 1998):
• Cuál es el grado de intervención pública en la resolución de los problemas de toda
sociedad, basándose para ello en posicionamientos ideológicos de menor o
mayor intervención pública en el ámbito privado de las decisiones, así como en
distintos modelos de Estado del Bienestar.
• Cómo se determina el poder en una sociedad, observando el grado de
participación de los actores existentes, así como las características del modelo o
régimen político imperante en términos de democracia
• Cómo se determina el bienestar social o público, si en tanto agregación de
preferencias individuales de aquello considerado como óptimo o deseable, o si
por el contrario existe un ámbito político necesario para determinar las
preferencias sociales que no pueden ser expresadas individualmente
3.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicas
Todo análisis de política pública puede contextualizarse en dos ámbitos de referencia,
como son el análisis “de las políticas públicas” y el análisis “para las políticas públicas”
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(Grau, M. y Mateos, A. 2002). El primero se basa en determinar los mecanismos
sociales y políticos mediante los cuales determinados problemas son considerados
problemas públicos, formando parte de la agenda pública, que derivan en una serie de
iniciativas que activan recursos públicos y por último, estas iniciativas acciones son
evaluadas. Con ello, el análisis de las políticas públicas se puede afirmar que describe
una política pública analizada, es decir, responde a un carácter descriptivo de la misma,
y que en la tradición científica en el campo del análisis de políticas públicas ha derivado
en el policy making. En segundo lugar, el análisis “para las políticas públicas” está
basado mediante instrumentos cuantitativos y teorías políticas, buscando el objetivo de
realizar afirmaciones para una mejora de las decisiones públicas. Desde esta perspectiva
el análisis de políticas públicas ofrece una visión prescriptita, en cierto modo de cómo
debería ser la política analizada en cuestión, dando lugar en la tradición científica al
denomindado policy analysis. No obstante, estos enfoques, descriptivo y prescriptivo
del análisis de políticas públicas, debe ser sido integrado en todo análisis para poder
ofrecer respuestas a la resolución de los problemas que las políticas públicas pretenden
abordar. Fruto de ello, se puede establecer las distintas tipologías de estudios que
abordan el análisis de políticas públicas, como son (Perez Sanchez, M., 2005):
• Estudios sobre el contenido de las políticas públicas: en ellos se describe el origen
de una determinada política pública, cuáles han sido sus fases, así como los
resultados de las mismas.
• Estudios sobre el proceso de las políticas públicas: analizan los mecanismos
mediante los cuáles una determinada realidad social se convierte en objeto de
diseño de determinadas políticas públicas, considerando los factores sociales,
económicos, históricos, etc. que determinan el contexto que propicia toda
política pública.
• Estudios sobre los productos de las políticas públicas: esta tipología de análisis de
políticas públicas pretende conocer los motivos que explican las diferencias en
intensidad presupuestaria y de dotación de recursos de las diferentes políticas
públicas, considerando para ello las variables del contexto en el que se
determinan dichas políticas, como económicas, sociales, culturales,
tecnológicas, etc.
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• Estudios de evaluación de las políticas públicas: son estudios con una doble
vertiente, tanto descriptivos como prescriptivos, y analizan fundamentalmente el
impacto de la política pública analizada.
• Información para los creadores de políticas públicas y propuestas de mejora en el
proceso: pretenden ofrecer información relevante, tanto cuantitativa como
cualitativa a las instancias públicas responsables de la implementación de toda
política, con el objeto de una mejora en el diseño de la misma. Conjuntamente
con éstos, también se pueden considerar como análisis de políticas públicas
aquellos estudios que ofrecen mejoras y cambios en el diseño operativos de las
instancias públicas encargadas de desarrollar una política pública determinada.
3.1.3. Fases del análisis de las políticas públicas
El objetivo del análisis de políticas públicas es el de estudiar los procesos de generación
y desarrollo de estas políticas, es decir, analizar porqué un problema público es definido
como tal, mediante qué mecanismos estos problemas pasan a formar parte de la agenda
pública, bajo qué premisas se adoptan las decisiones que conforman la concreción de las
políticas públicas, cómo se realiza la evaluación de las políticas públicas diseñadas, etc.
Para ello el análisis de políticas públicas utiliza el enfoque de fases, es decir, en qué
partes está estructurada toda política pública. Estas fases son (Grau, M. Y Mateos, A.
2002):
• Definición e identificación del problema. En esta fase se pretende responder a cuál
o cuáles son los problemas que dan sentido a la acción pública, las causas del
mismo así como a quién afecta dicho problema. También se analiza en qué
medida el problema que se ha identificado puede evolucionar de no ser abordado
por ninguna política pública.
• Consideración del problema en la agenda pública de los problemas. Una vez
definido el problema, el análisis de políticas públicas estudia los mecanismos
mediante los cuales éste se introduce en la agenda pública. Para conocer e
identificar el problema que con posterioridad abordará la política pública
particular es necesario considerar los elementos y factores que determinan la
visualización de una determinada realidad social o económica como problema,
como por ejemplo los grupos de presión, la aparición de nuevas realidades
16
sociales, la tarea de investigadores sociales, etc. Es importante destacar la idea,
tanto en la definición e identificación, como en la consideración del problema en
la agenda pública de todo problema que éste es un concepto y una realidad
construida subjetivamente, fundamentalmente por los actores participantes en
este proceso, donde los valores e intereses de estos agentes permiten que sea
reconocido, tanto por parte de la sociedad en general como por parte de la propia
administración pública, y consecuentemente derive en la formulación de
determinadas acciones públicas.
• Formulación de las acciones públicas y su posterior legitimización ante la
sociedad. Para abordar el problema, el análisis de políticas públicas plantea
cuáles son las alternativas posibles para abordar y resolver el problema público,
estimando los costes y efectos positivos que de cada acción se pudieran derivar.
La formulación de políticas públicas requiere el establecimiento de objetivos que
han de ser satisfechos por las acciones contenidas en una política pública en
concreto, así como la comparativa entre las posibles medidas que podrían
abordarse. Para conocer los fundamentos en los cuáles está basada toda
elaboración de políticas públicas existen diferentes perspectivas claves: aquella
que se basa en el principio de racionalidad plena de los agentes implicados en el
proceso para dicha elaboración (perspectiva racionalista); aquella que considera
diferentes limitaciones de racionalidad en los agentes participantes en el proceso
de elaboración de políticas públicas (perspectiva de racionalidad limitada), y
aquella considera que la interacción entre los agentes implicados en la misma es
la que explica esta fase de toda política pública (perspectiva incrementalista).
• Elección, implementación y desarrollo de las acciones y decisiones públicas. Del
conjunto de opciones que pueden ser puestas en marcha, el proceso de elección,
atendiendo a criterios de eficiencia y viabilidad, es una de las fases más
relevantes del análisis de políticas públicas. Con ello se asignan
responsabilidades, recursos y acciones concretas que permiten la acción práctica
de la política pública. Esta elección deriva además del estudio en términos de
oportunidad política y técnica de todas las acciones públicas
• Valoración y evaluación de los efectos e impactos de las acciones. Mediante la
evaluación se pretende responder al grado de efectividad de las políticas
públicas en función de los objetivos previamente establecidos. También,
17
mediante la valoración y evaluación de las políticas públicas se establecen
pautas de mejora al diseño inicial de dichas políticas.
Para analizar cada una de las fases que componen las políticas públicas por lo tanto es
necesario tener en consideración el papel y la dinámica de los diferentes aspectos que
condicionan dichas políticas, como son agentes o actores que participan en la definición
del problema, tipología de las instituciones existentes en el contexto social y político
que determinan cada acción o política en cuestión, los mecanismos de decisión elegidos,
el papel de la participación de aquellas instituciones o colectivos afectados por las
acciones públicas, los mecanismos de evaluación dispuestos y los planteamiento
ideológicos imperantes o predominantes en la política pública. Para ello, el análisis de
políticas públicas ofrece un enfoque de estudio de cada una de las fases en las que se
descompone cada política pública, no obviando además la necesidad de observar de
manera globalmente integrada el conjunto de dichas fases.
3.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicas
El análisis de políticas públicas aporta información y resultados sobre los hechos que las
propician, sobre los valores implícitos en toda política pública y sobre el conjunto de
acciones diseñadas. Para ello, el análisis de políticas públicas se sirve de tres
perspectivas, como son la empírica, donde se refleja y describe cuáles son las causas y
consecuencias de una determinada política pública, la evaluativa, que analiza cuál es el
valor en términos sociales de la existencia políticas públicas concretas, y normativa, que
ofrece posibles alternativas a las políticas públicas analizadas junto con
recomendaciones para abordar la necesidad de la resolución de un determinado
problema público.
Derivados de estas perspectivas, los procedimientos y metodologías utilizados en el
análisis de políticas públicas son el seguimiento, que genera información sobre las
causas y consecuencias de la política estudiada; el pronóstico, que intenta estimar y
anticipar los efectos de una medida a implementar; evaluación, que valora tanto de
políticas realizadas como de aquellas que todavía no se han llevado a la práctica;
recomendaciones, que ofrece posibles alternativas en materia de una determinada
política para obtener unos resultados esperados; la estructuración de problemas, que
18
jerarquiza el conjunto de problemas a los que toda política pública pretende dar
respuesta, asociándose además el conjunto de alternativas a implementar; y la deducción
de problemas, metodología que ofrece deducir en qué medida los problemas pueden ser
potencialmente resueltos en función de cada una de las medidas de política pública
(Bustelo, M., 2001).
3.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicas
Todo análisis de políticas públicas intenta dar respuesta a las cuestiones centrales que
aborda este análisis, como por ejemplo, qué determina la variación de una determinada
política, cuál es el grado de democracia que conlleva una determinada política, o por
qué los resultados de una misma política pública puede ser distintos en diferentes países
o regiones.
Los enfoques teóricos en cuanto a la ciencia política y el papel del Estado en el análisis
de políticas más relevantes en el análisis de políticas públicas pueden agruparse en
cinco grandes grupos (Meny, I. y Thoenig, J., 1992). Para estos enfoques, las políticas
públicas son variables dependientes de una serie de condicionantes (políticos,
económicos, sociales) que cada uno de ellos considera los relevantes en el análisis.
El primer enfoque prioriza al individuo como eje a partir del cual se construyen las
necesidades que las políticas públicas atienden. Es el denominado Public Choice,
estableciendo que los agentes políticos actúan de igual modo que los agentes
económicos. La base teórica del comportamiento del individuo, tanto político como
económico, será el de satisfacción de sus intereses y de maximización de sus utilidades.
Además, los individuos son considerados racionales, hecho que les permite conocer
perfectamente tanto intereses como la satisfacción de los servicios que les puedan
proveer las políticas públicas. Por lo tanto, el Estado, como agente que implementa y
formula las políticas públicas es concebido de un modo funcionalista, es decir, para
atender a las demandas personales planteadas por los individuos, que operan en
términos de eficiencia y racionalidad en sus decisiones.
En segundo lugar, el Welfare Economics, que coincide en la racionalidad económica de
los agentes, tanto privados como públicos, como eje para el análisis de las políticas
19
públicas. No obstante, este enfoque teórico considera la imposibilidad de determinar
correctamente el conjunto de demandas sociales, ya que el mecanismo de mercado
puede presentar dificultades para este propósito. Para ello, el Estado debe intervenir con
el objetivo de asegurar la racionalidad y eficiencia en la elección de las demandas y
decisiones sociales, a la vez que determina estas demandas por la imposibilidad de
agregar demandas individuales para obtener las del conjunto de la sociedad.
En tercer lugar, existen un grupo de teorías que plantean el análisis de políticas públicas
considerando al Estado como una institución que sirve para satisfacer los intereses de
determinados grupos o clases sociales establecidos en una sociedad. Son los análisis
neomarxistas aquellos que se basan en esta concepción de teoría política, donde el
Estado mediante la articulación e implementación de políticas públicas favorece los
intereses del capital, evidenciando cierta falta de autonomía en las decisiones del propio
Estado. Los análisis de políticas públicas realizados bajo este enfoque teórico se centran
en los resultados de las mismas y en los mecanismos mediante los cuales el Estado es
condicionado y subordinado a intereses particulares.
El enfoque denominado pluralismo o corporatismo se basa en el análisis de grupos
sociales, que actúan como grupos de interés y presión en el proceso político que
determina al Estado y las políticas públicas. La tarea y objetivo del Estado según este
enfoque es de organizar y validar a cada grupo social para la participación en la
conformación de una determinada política pública.
El neoinstitucionalismo es el enfoque teórico que explica el análisis de políticas
públicas según los actores e instituciones presentes en cada faceta de toda política
pública. Las instituciones son las herramientas existentes en toda sociedad mediante las
cuales son solucionados los problemas de información e intercambio, facilitándose los
acuerdos entre distintos actores sociales. El entramado de instituciones y actores
determinan las políticas públicas, que están acorde a las relaciones y pactos sociales que
se dan en una sociedad ante un determinado problema social, cuya consideración como
tal viene definida por estas instituciones y actores.
20
3.2. Evaluación de políticas públicas
La evaluación de políticas públicas, tal y como se ha descrito anteriormente, es una de
las fases en las que se descompone el análisis de políticas públicas. En este apartado se
analizan con mayor profundidad los aspectos más relevantes de esta fase, que sirven de
marco teórico para el presente trabajo.
3.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicas
La evaluación de políticas públicas forma parte de una de las fases en que consiste el
análisis de políticas públicas. Esta fase se compone del conjunto de instrumentos y
metodologías de análisis de políticas públicas que permiten investigar acerca del grado
de eficacia de las intervenciones públicas en la sociedad, la coherencia con los objetivos
planteados y el impacto sobre el problema social que dio lugar a una determinada
política pública. El estudio y evaluación de las políticas públicas pretende valorar en
qué medida las diferentes alternativas de estas políticas satisfacen la consecución de
logros previamente establecidos. Desde el ámbito de las ciencias sociales, la evaluación
es la aplicación del conocimiento científico a los resultados de determinadas políticas
públicas (Souto, M, 2006).
Además, la evaluación de políticas públicas puede centrar su objeto en cada una de las
fases en la que se descompone toda política pública, es decir, puede evaluarse cómo se
consideró un determinado problema social, cuáles fueron los mecanismos que dieron
lugar a una determinada política pública y cómo ésta se implementó, y por último cuáles
son los resultados e impactos del conjunto de acciones públicas en la realidad social en
la toda política pública incide (Pérez-Durante Bayona, I., 2008). Con ello se plantea
como enfoque metodológico que la evaluación adopte una perspectiva integral del
conjunto de aspectos, normas, recursos, juicios de valor, etc. que condicionan y definen
la política pública concreta que se evalúa. Este enfoque integral de la evaluación de
políticas públicas sobre las fases de diseño, planeamiento, puesta en marcha y
resultados permite a su vez un proceso de retroalimentación que está dirigido a ajustar y
mejorar las acciones públicas evaluadas.
21
Por ello, es relevante entender la evaluación de la política pública como una fase más
del conjunto de etapas en que se compone el análisis de políticas públicas. La
justificación inicial de la existencia de una determinada política pública es la existencia
de un problema, que mediante la formulación de una serie de acciones en materia de
intervención trata de resolver las consecuencias de la problemática diagnosticada. En
este sentido, las evaluaciones pueden centrarse en la formulación y el diseño de la
política pública, analizando en qué consiste el problema que la política pretende
resolver e investigando sobre los procesos políticos y sociales que crean dicha política
pública. La toma de decisiones políticas que pone en práctica una política pública
determinada, junto con la implementación del conjunto de iniciativas que la hacen
posible son el eje de análisis del proceso de evaluación. Ello permite, por una parte, la
posibilidad de implementar cambios durante el periodo de vigencia de la política
pública, y por otra la obtención de los resultados al final de la intervención (Roth
Deubel, A; 2006). En este sentido se puede establecer una diferencia entre el análisis
estricto de las políticas públicas y la evaluación de las mismas. El análisis de las
políticas públicas pretende ser un análisis prospectivo del conjunto de la política
pública, aportando información sobre los efectos estimados de toda acción pública,
mientras que la evaluación de políticas públicas se enfoca en los efectos que ha
generado toda política pública. Con ello, durante el desarrollo del análisis y evaluación
de políticas públicas se considera que no es conveniente establecer limitaciones a los
propósitos de ambos enfoques, integrando la evaluación de las políticas públicas ya en
primera fase de todo análisis. (Bustelo, M., 2001).
El objetivo transversal de toda evaluación de política pública es generar información
objetiva al conjunto de agentes, técnicos y políticos, de la relación entre los costes y los
beneficios alcanzados de las diferentes políticas desarrolladas. Además los aspectos de
legalidad, legitimidad y transparencia exigen a las Administraciones Públicas la
obligación de impulsar acciones de validación de los resultados obtenidos de la
intervención pública. Los criterios de la evaluación de políticas públicas son la
pertinencia, eficacia, eficiencia, coherencia, impacto, equidad y sostenibilidad.
En primer lugar, el criterio de pertinencia de la política actúa en el sentido de considerar
en qué medida los instrumentos de política diseñados se adecuan a los objetivos de esta
política, mientras que la eficacia mide el grado en que se logran los objetivos diseñados
22
de la política pública. Por otra parte, la eficiencia estima en qué medida la utilización de
recursos avala el esfuerzo para conseguir dichos objetivos. Es decir, por lo tanto, la
eficacia, efectividad y eficiencia son los conceptos transversales que describen toda
evaluación de políticas públicas. Por otra parte la relevancia analiza en qué medida la
estrategia de acción de la política pública se adecua a los objetivos de la misma. Junto
con estos criterios, el análisis que aborda la evaluación debe considerar otros que
enfoques como la coherencia de los instrumentos en los que se define una política, ya
que es posible que la aportación de estos instrumentos al objetivo final de la política
pública sea contrapuesta. Otro de las cuestiones que toda evaluación debe interiorizar es
el impacto de las políticas públicas en otros ámbitos de los que inicialmente incide cada
política pública. Por último un elemento relevante para la evaluación es el análisis que
realiza de la política pública en términos de sostenibilidad. La sostenibilidad introduce
en la evaluación aspectos transversales como el social o ambiental (Villora Mendieta,
M., 2006; Feinstein, O.; 2007).
En la actualidad la evaluación de políticas tiene estrecha relación con el concepto de
gobernanza, entendiendo gobernanza como la actividad de las Administraciones
Públicas destinada a conocer, visibilizar y organizar las preferencias sociales entorno a
los problemas sociales. En este marco, el ámbito público ya no tiene el objetivo de
dirigir y diseñar las políticas públicas de manera unilateral, sino más bien debe articular
espacio de consenso entre otros actores públicos relevantes y actores del ámbito
privado, a través de mecanismos de participación horizontal. Por lo tanto la evaluación
de políticas públicas en el ámbito de la gobernanza puede ser un instrumento para
facilitar y propiciar los procesos de participación, asociación, coordinación y resolución
de los conflictos que se generan ante determinados problemas sociales y la
implementación subsiguiente de determinadas políticas públicas (Aguilar, L.F. y
Bustelo, M., 2010; Zapico-Goñi, E., 2010).
Si la evaluación es utilizada por el conjunto de actores implicados en una determinada
política pública en este contexto de gobernanza, esta fase del análisis de políticas
públicas podrá mejorar el diseño, implementación y responsabilidad por parte de todos
los actores implicados, estimulará la participación de estos actores, regenerará de
manera permanente el mapa de problemas, actores y prioridades que la acción pública
pretende abordar. Esta evolución en los objetivos y características de la evaluación de
23
políticas públicas en el contexto de la gobernanza ha derivado en la denominada Nueva
Gestión Pública, donde la acción pública está condicionada por la creciente importante
de los agentes privados en la sociedad y por consiguiente en el diagnóstico y resolución
de los problemas sociales, y por dificultades financieras y fiscales. La Nueva Gestión
Pública considera que las políticas públicas deben dar respuesta al desarrollo económico
y social, mediante la mejora de la calidad de los servicios públicos que de tales políticas
públicas se derivan, y en un marco de descentralización política y administrativa (Garde
Roca, J.A., 2006).
3.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas
públicas
Para entender la importancia de la evaluación económica es preciso considerar las
diferentes aplicaciones que tanto técnicas cuantitativa como cualitativas han tenido en
los criterios de este tipo de evaluaciones. En cierto modo se puede afirmar que en
función de la rama de la ciencia económica que se considere, las técnicas elegidas o más
idóneas serán unas u otras. La integración tanto de análisis cualitativos como
cuantitativos permite mejorar los resultados de la evaluación económica. Además, en el
actual contexto económico y social, la evaluación del conjunto de políticas públicas
adquiere mayor relevancia, dadas las restricciones presupuestarias y los efectos sociales
y económicos derivados de esta situación económica.
En una primera aproximación, las evaluaciones económicas siguen un esquema en
función del objetivo que pretenden lograr. Así se pueden encontrar evaluaciones cuyo
objetivo sea la determinación de qué necesidades materiales o financieras son las que se
enfrenta una determinada política, hecho que condicionará la estructura, diseño, fuentes
estadísticas y enfoques metodológicos de la evaluación. Estas evaluaciones se realizan
principalmente en el momento previo al diseño de una determinada política económica.
En cambio una evaluación económica puede tener un propósito de generar información
sobre los resultados que una determinada política está obteniendo durante el proceso de
ejecución, permitiéndose reajustes en el diseño en función de los mismos. Por último,
existen evaluaciones económicas que su objetivo es el estudio de los resultados
obtenidos por una determinada política tras la finalización de ésta, aportando
24
conclusiones dentro del balance general que toda política pública debe incorporar
(Planas Miret, I. , 2005)
Una de las evaluaciones económicas más desarrolladas en el campo del análisis de la
acción pública es el control del gasto público, que analiza la cuestión sobre el destino de
los recursos presupuestarios, en el sentido de conocer en qué grado se han beneficiado
los beneficiarios previamente establecidos. A su vez, estas evaluaciones determinan si
existe una correcta distribución entre los objetivos y recursos disponibles de las distintas
unidades de gestión e implementación de cada política. Para completar los resultados de
este tipo de evaluaciones no tan solo se relacionan la cantidad de costes necesarios para
el desarrollo de determinada política con los resultados obtenidos, sino que incorporan
aspectos relacionados con la calidad de los servicios o bienes que la política provee,
cómo se estructura la ejecución de la política pública, y posibles mecanismos de mejora
en la gestión ante disfunciones observadas. Este tipo de evaluaciones han visto como el
principio de legalidad ha derivado en su incorporación sistemática al conjunto de
acciones requeridas en toda política pública (Adán Carmona, J.M; 2007).
Previamente al análisis de las metodologías en materia de evaluación económica es
necesario establecer las diferentes concepciones sobre el concepto de eficiencia. La
eficiencia puede ser técnica, productiva, económica y en la calidad de los resultados
ofrecidos por la política pública. La diferencia entre eficiencia técnica y productiva es la
contraposición de la maximización de los resultados obtenidos por la política pública
con los recursos públicos disponibles o con los costes que se estiman necesarios para la
implementación de dicha política, respectivamente. Por el contrario, la eficiencia
económica es aquella que valora en qué medida se pueden aportar un mayor número de
bienes o servicios públicos pero que el coste social en el que se incurra sea menor. La
determinación del concepto de coste social lleva aparejados una serie de juicios de valor
que deberán ser a su vez objeto de atención, ya que una misma política podrá ser
económicamente eficiente o no según qué se entienda por coste social.
Las evaluaciones económicas también pueden diferenciarse cuando se consideran los
enfoques tradicionales de toda evaluación, es decir, los costes de la acción pública con
la eficacia, beneficios, y utilidad. Es decir, la evaluación económica relaciona el coste
de la acción política con los beneficios obtenidos, con la eficacia y efectividad de los
resultados de la política, y por último con la utilidad de los logros alcanzados. Para ello,
25
la evaluación económica construye indicadores para estimar estos enfoques. El
resultado son las metodologías de evaluación económica de coste-eficacia, coste-
beneficio y coste-utilidad. La diferencia entre las dos primeras metodologías es la
unidad de medida en la que se ofrecen los resultados de una política pública. Mientras
que el coste-beneficio cuantifica estos resultados en valores monetarios, la eficacia
ofrece la valoración de la evaluación mediante valores cuantitativos no monetarios. El
problema fundamental que se encuentra en esta metodología es la dificultad de
transformar los resultados de una determinada política pública en unidades monetarias.
El coste-utilidad es una alternativa a esta dificultad, ya que esta metodología ofrece los
resultados mediante indicadores en términos de utilidad para los beneficiarios, mediante
juicios de valor previamente consensuados (Planas Miret, I., 2005).
Además es relevante destacar que las evaluaciones económicas han desarrollado
modelos de análisis de las políticas públicos atendiendo a criterios como la equidad y la
sostenibilidad. En primer lugar, las políticas públicas generan efectos redistributivos
tanto en renta como en riqueza, y ello es necesariamente analizable con diferentes
conceptos de equidad (territorial, de género). Por otra parte la sostenibilidad es un
elemento necesario para la evaluación económica, por ejemplo desde perspectivas la
financiación y la fiscalidad pública.
3.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicas
La gestión de la política pública es un elemento crucial para analizar los criterios
relevantes en materia de evaluación de políticas, en especial la eficiencia del gasto
público. Esta gestión viene determinada por el diseño institucional y la existencia de
control del gasto. Es decir, el diseño institucional en el que se estructura el conjunto de
Administraciones Públicas puede no es neutral al grado de eficiencia de las políticas
públicas. . En este sentido procesos de descentralización pública en las decisiones sobre
política pública, como la reciente descentralización autonómica en España, puede
incidir en una mejora de la eficiencia, derivada de una mejor adecuación del propio
diseño de los instrumentos de la política pública a la realidad local o territorial en
cuestión.
26
Relacionada con la anterior, un elemento que puede condicionar la eficiencia de las
políticas pública en un contexto de descentralización es que éste no vaya aparejado con
la asunción de equivalentes competencias fiscales por parte de las Administraciones
Públicas que reciben la competencia en materia de política pública.
La información sobre el problema que la política pública en cuestión de la que disponen
los departamentos públicos de diseño de las políticas públicas, así como el ciclo político
pueden condicionar el grado de eficiencia de las políticas públicas. Por otra parte la
creciente participación en el desarrollo de determinadas políticas públicas de agentes
privados, que por ejemplo al participar en la provisión de un bien o servicio que se
deriva de la existencia de una política pública puede ser relevante a la hora de estimar la
eficiencia de dicha acción pública. Además la introducción tanto en el diseño, provisión
y financiación de mecanismos de mercado, como por ejemplo el pago de determinado
servicio público, es un elemento que puede modificar la eficiencia del gasto público.
Los niveles de eficiencia del conjunto de las políticas públicas están íntimamente
asociados al nivel presupuestario de las Administraciones Públicas Por ello, tanto
situaciones de variaciones de este nivel como el establecimiento de mecanismos de
control pueden propiciar cambios significativos en la eficiencia de las políticas públicas.
Estos aspectos son clave para la evaluación conjunto del conjunto de instrumentos de
política de vivienda, dada la estructura del marco competencial que los determina, así
otros elementos institucionales y económicos que inciden en el grado de cumplimiento
de los enfoques de la evaluación de la política pública.
3.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de
vivienda
Las políticas de vivienda, que son objeto de estudio de este trabajo, son evaluadas como
toda política pública. Los enfoques metodológicos fundamentales de la evaluación para
medir el grado de cumplimiento de los resultados son los basados en la eficiencia y
equidad. La razón es que la intervención pública en la economía, y también la política
de vivienda, se justifican en estos mismos principios. El supuesto de partida de la
política pública de vivienda es que el mercado como proveedor único de viviendas
27
incurre en una serie de ineficiencias e inequidades. Es por ello que la evaluación de las
esta política pública debe analizar si todos los instrumentos diseñados al efecto reducen
tanto posibles ineficiencias e inequidades generadas en el mercado de la vivienda.
La política de vivienda se compone de una serie de instrumentos de intervención, como
son en términos generales, la regulación del propio mercado de vivienda, la intervención
en el mercado financiero y el establecimiento de determinados impuestos y
subvenciones.
El enfoque de la eficiencia en la evaluación de las políticas públicas viene determinado
por la ausencia de condiciones de competencia perfecta en el mercado de la vivienda.
Esta evaluación deberá analizar en qué medida los fallos del mercado que se dan en el
mercado de vivienda son mitigados. Además, también la evaluación económica de estas
políticas podrá considerar si los instrumentos de política de vivienda son a su vez
generadores de ineficiencias, por ejemplo, si los estímulos económicos que genera en
los agentes económicos generan en éstos la toma de decisiones de producción y
consumo ineficientes desde la perspectiva económica. Las condiciones de eficiencia que
se evalúan se encuentran en distintos ámbitos del mercado de la vivienda: producción de
viviendas, oferta de alquileres, mercado financiero, nivel de consumo de los servicios
de vivienda, etc.
La evaluación sobre la eficiencia de la política de vivienda puede evaluarse también en
términos del tamaño y cantidad de stock de vivienda. Puede ocurrir que diversos
instrumentos de política de vivienda generen ineficiencias, como por ejemplo el
sobredimensionamiento del parque de viviendas o la infrautilización del mismo.
La evaluación en términos de equidad de la política pública de vivienda se aborda desde
las dos perspectivas de equidad, como son equidad horizontal y vertical. Las políticas de
vivienda son instrumentos de intervención que afectan a la distribución de la renta, y
por lo tanto es necesario evaluar en qué grado los instrumentos de intervención
diseñados son equitativos en los dos términos anteriores. La evaluación en términos de
equidad horizontal deberá analizar el tratamiento igualitario a los hogares que se
encuentran en el mismo nivel económico. En cambio, la evaluación en términos de
equidad vertical deberá estudiar en qué medida se benefician, mediante el
28
establecimiento de las ayudas o subsidios en materia de acceso a la vivienda, los
hogares de menor nivel económico.
La evaluación en términos de equidad permite el análisis basado en la contribución de
la política de vivienda a la cohesión social. La resolución de los problemas relacionados
con la exclusión en el acceso a la vivienda es uno de los objetivos de la política de
vivienda. Para evaluar en qué términos esta política contribuye a la inclusión social de
los hogares con mayores dificultades de acceso, tanto los instrumentos de política
pública como la propia evaluación deberá determinar cuál es el nivel mínimo o exigible
a esta política en términos de alojamiento y acceso del conjunto de la población.
La evaluación de los instrumentos de política de vivienda deberá a su vez analizar
cuáles son los mecanismos de transferencia de los beneficios contenidos en ellos, si
mediante transferencias públicas en efectivo o en especie, ya que los resultados en
términos de eficiencia y equidad pueden ser distintos.
Por último, junto con la eficiencia y equidad como elementos de la evaluación
económica de la política de vivienda, otro criterio también debe ser estudiado. Es la
contribución de la política de vivienda al objetivo de la política económica de la
estabilización macroeconómica. La política de vivienda también puede considerar como
un instrumento de intervención contracíclico.
Tal y como se ha señalado anteriormente la evaluación económica de la política de la
vivienda debe realizarse al conjunto de instrumentos de intervención diseñados a tal
efecto. Para el caso de esta política pública en España algunos instrumentos de política
de acceso a la vivienda que se han evaluado en los términos anteriores son: la
intervención en el alquiler de viviendas y la fiscalidad según el régimen de tenencia de
la vivienda.
La intervención pública en el alquiler de viviendas puede ejercitarse mediante ayudas
destinadas a los inquilinos y a través del control en el establecimiento de los precios del
alquiler (De Mesa, L. y Valiño, A., 2001; Lopez Garcia, M.A., 2003). Con relación a la
primera medida, esta pretende estimular a la demanda de este tipo de vivienda para
lograr niveles de consumo más eficientes. El problema asociado a este tipo de medidas
29
es la probable existencia de comportamientos monopolísticos por parte de la oferta, que
a través de la capitalización de estas ayudas mediante el incremento de los precios del
alquiler pueden invalidar este tipo de medidas. La evaluación en término de equidad
debe responder a si estas ayudas tienen alguna limitación en términos de renta del hogar
para poder beneficiarse de ellas. En segundo lugar, el control de los precios puede
representar problemas de eficiencia y equidad. Mediante el control del establecimiento
del precio de alquiler también se pretende una redistribución de la renta, desde los
propietarios hacia los inquilinos. La imposibilidad de la oferta de establecer incrementos
de los precios debidos a este control puede reducir la cantidad ofertada en el mercado, o
que esa oferta sea de vivienda con niveles de calidad deficientes. Ello puede repercutir
negativamente sobre las condiciones de eficiencia en tanto y cuanto esta reducción de
oferta incrementa el poder de los oferentes ante un mismo nivel de demanda.
La política de beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda es uno de los
instrumentos de este tipo de políticas más analizados. El diseño de este instrumento
puede determinar la elección del régimen de tenencia de la vivienda habitual de los
hogares. Las dificultades de acceso a la propiedad por parte de los hogares son la
necesidad de niveles de ahorro previo para satisfacer los gastos de la adquisición así
como una parte del precio de la vivienda, y disponer de capacidad de acceso a la
financiación ajena. Es probable que los hogares con menores niveles de renta, no
dispongan de dichos ahorros previos y que no sean admitidos en el mercado financieros
por la solvencia estimada por parte de los oferentes de crédito. Ello dificulta el acceso
residencial vía adquisición de la vivienda habitual. Si los beneficios fiscales asociados
al acceso a la vivienda privilegian este régimen de tenencia se puede incurrir en
situaciones de inequidad. Además estos beneficios fiscales pueden incurrir en
ineficiencias, ya que al igual que con las ayudas directas al alquiler, mediante la
capitalización de estos beneficios los precios de la vivienda pueden incrementarse. Por
otra parte, estos beneficios fiscales generan un coste fiscal para el sistema de
recaudación público, que ha de ser analizado en los términos generales de la evaluación
económica de la política pública de acceso.
Más recientemente, la evaluación de políticas públicas ha venido determinadas no tanto
por los anteriores elementos, sino centrada en cuestiones de la satisfacción del acceso a
la vivienda entendido éste como un derecho fundamental en toda sociedad. Este tipo de
30
evaluaciones (Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A., 2010) ponen el acento en las
disfunciones de los instrumentos de política de vivienda tradicionales, ya que
consideran que estos instrumentos no favorecen el acceso a la vivienda en condiciones
dignas, en términos de sostenibilidad económica y social. Por ello, estas evaluaciones
abogan por cambios tanto en los instrumentos de política de vivienda, es decir en el
diseño e implementación de estos instrumentos de acción pública en la agenda pública,
así como en un enfoque alternativo en cuanto al problema de la vivienda.
3.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricos
desde la sostenibilidad
Una vez contextualizado y definido el marco teórico de este trabajo de investigación,
cabe aportar cuáles son los enfoques más novedosos, desde la perspectiva teórica, a la
hora de analizar y evaluar la política de vivienda. Estos enfoques cabe entenderlos como
las propuestas de futuras líneas de análisis y evaluación a abordar en posteriores
investigaciones o artículos académicos.
El análisis y evaluación de la política de vivienda, desde una perspectiva tradicional,
establecía, de manera sintética, las siguientes pautas:
• Medición del problema de acceso a la vivienda libre, mediante, por ejemplo, el
cálculo de distintos índice de accesibilidad
• Medición de la intensidad de los instrumentos de política de vivienda, mediante
el cómputo del número de viviendas protegidas construidas, así como el
volumen de gasto público en política de vivienda
• Colateralmente, para el conocimiento del parque residencial existente, evaluaba,
principalmente mediante Censos de Población y Vivienda, el uso de las
viviendas, en función de su destino (principales, secundarias, vacías) o de su
régimen de tenencia (propiedad, alquiler, otros)
• Por último, los criterios económicos aplicados en el análisis y evaluación eran la
efectividad, eficiencia y equidad de las acciones públicas en esta materia.
31
No obstante, y tal como se analiza y evalúa a lo largo del presente trabajo de
investigación, es probable evidenciar una serie de elementos, en términos de
insostenibilidad, del actual marco institucional la política pública de vivienda. Para ello
se propone ampliar y complementar mediante nuevos enfoques el conjunto de fases del
análisis de la política de vivienda, que se basan en los siguientes parámetros (Bruquetas
Callejo, M., Moreno Fuentes, F.J., Walliser Martinez, A., 2005); Fariña Tojo, J., y
Naredo, J.M (dir), 2010):
• La integralidad de las políticas de vivienda, es decir, en su diseño la política de
vivienda debe integrarse en el proceso de decisión política que afecte a otras
intervenciones públicas, como la política urbana, la política de cohesión social,
la política de promoción del empleo, etc.
• La participación, y su análisis, de los agentes sociales en el diagnóstico e
instrumentos de política de vivienda. La participación debe basarse en los
principios de la democracia participativa y en la rendición de cuentas ante la
sociedad de los instrumentos de política de vivienda.
• La sostenibilidad como eje rector de estas políticas de vivienda, desde amplias
perspectivas como la sostenibilidad fiscal, urbana, ambiental, y especialmente la
sostenibilidad social
• La necesidad de nuevas fuentes de información que ayuden a satisfacer los
anteriores condicionantes
Ello se deriva de una serie de documentos que aportan las claves y elementos para, en
primer lugar, una revisión en los mecanismos de establecimiento del problema
residencial. En segundo lugar, la política de vivienda en aquello relativo a los agentes
participantes en el diagnóstico e implementación de iniciativas públicas tiene que
resolver la complejidad y mayor presencia de agentes sociales implicados en dicha
política. La participación social en el conjunto de fases en las que se compone todo
análisis de políticas públicas es un requisito indispensable para establecer los nuevos
enfoques e instrumentos de política de vivienda. Dicha participación social debe ser el
reflejo de la red social existente en una determinada realidad urbana o territorial,
propiciándose intercambios de información y perspectivas tanto sobre los problemas
residenciales como de las políticas a implementar. Posteriormente, los principios
32
rectores de toda política, en el contexto actual, debe responder a los retos de la
sostenibilidad, considerando ésta desde una visión amplia y poliédrica. En concreto, la
sostenibilidad en las políticas públicas debe dar respuesta a la sostenibilidad tanto
económica, ambiental, de gobernanza y fundamentalmente social (Pareja Eastaway, M.,
2009). Por último, los cambios en los enfoques del análisis y evaluación de la política
pública deben atender a la necesidad de adecuar la intervención pública en esta materia
a los nuevos escenarios sociales, económicos y ambientales que las sociedades
occidentales tienen ante sí, fruto del proceso de globalización.
Estos enfoques más innovadores profundizan en la idea de desarrollar el concepto de
sostenibilidad social en el análisis y evaluación de las políticas públicas. En el caso de
las políticas de vivienda, y en estrecha relación con el conjunto de las políticas
urbanísticas, la sostenibilidad social cabe entenderla mediante criterios de actuación
pública en materia de cohesión social (Fariña Tojo, J., y Naredo, J.M (dir), 2010). Estos
criterios de fomento de la cohesión social se fundamentan en los siguientes principios:
fomento del asociacionismo, participación en el diseño de las políticas por parte de
entidades sin ánimo de lucro, estímulo de la complejidad y la mixtificación social, el
fomento del sentimiento de pertenencia al espacio urbano por parte de sus ocupantes y
estímulo especial en el favorecimiento en el acceso a la vivienda.
Para ello, el ámbito territorial de estudio del conjunto de fases en las que se compone el
análisis de las políticas públicas de vivienda es recomendable situarlo en espacios
territoriales como las ciudades y los barrios (Bruquetas Callejo, M., Moreno Fuentes,
F.J., Walliser Martinez, A., 2005). Es, en este sentido, el ámbito de la ciudad y del
barrio el eje espacial central del diagnóstico del problema residencial, y del diseño e
implementación de los instrumentos de política de vivienda. En este aspecto es
fundamental el cambio de la escala de análisis, situándose en los espacios más concretos
de toda realidad social, económica y urbana, como son los barrios, distritos y ciudades.
En concreto, el análisis y evaluación del problema de la vivienda no debe ser fruto de
un análisis generalista y homogéneo, sino que debe centrarse en la diversidad de las
realidades sociales y espaciales existentes, es decir, no serán válidos unos determinados
instrumentos de política de vivienda para todas las diversas realidades sociales y
urbanas. Relacionando tanto el problema residencial y su definición con la anterior
mención a la lucha frente a la exclusión social y residencial, la definición de los
problemas residenciales deben de superar el reduccionismo la ausencia o dificultad del
33
acceso a la vivienda, sino debe de abordarse la amplitud de problemáticas relacionadas
con la vivienda, como por ejemplo la vulnerabilidad social y residencial, la
gentrificación o elitización de un determinado amplio urbano, las relaciones entre
fragmentación social y segregación urbana consecuencia de determinadas pautas del
modelo residencial existente en una ciudad o barrio, etc. Y con respecto a la necesidad
de implementar nuevas dinámicas participativas, ésta ha de ser un requisito
indispensable para establecer los nuevos enfoques e instrumentos de política de
vivienda en el conjunto de fases en las que ha de componerse todo análisis de políticas
públicas. Dicha participación social debe ser el reflejo de la red social existente en una
determinada realidad urbana o territorial, propiciándose intercambios de información y
perspectivas tanto sobre los problemas residenciales como de las políticas a
implementar.
En términos de sostenibilidad social es clave analizar los distintos sistemas de vivienda
existentes en cada realidad territorial, por las evidentes conexiones entre el concepto de
desarrollo sostenible, entendido éste de manera amplia, el proceso de globalización
económica y las consecuencias en materia de polarización social observadas (Pareja
Eastaway, M., 2009). A su vez, esta polarización social tiene diferencias en su
intensidad y caracterización en función de los modelos de protección social o de
bienestar existentes en cada sociedad. Y es este marco, el de la protección social, el que
permite conectar políticas de vivienda tendentes a conseguir asegurar el principio de
sostenibilidad social que permita evitar exclusión o polarización social. En términos de
sostenibilidad social es necesario integrar además dos aspectos contemporáneos que
condicionan la relación entre sostenibilidad social y políticas de vivienda, como son los
de la inseguridad en la tenencia de la vivienda derivada del incremento en los procesos
de desahucios, y la financiación pública de las políticas de cohesión social de a raíz de
la actual crisis fiscal y económica (Consejo Económico y Social de España, 2010). En
términos de sostenibilidad social se establecen unos determinados parámetros entre los
cuáles no siempre están incluidos los aspectos residenciales, evaluando la misma
mediante indicadores relacionados con la cantidad y calidad del empleo, la igualdad de
género y la educación. No obstante, la propuesta de modelo sostenible residencial está
incluida bajo el conjunto de indicadores que analizan la sostenibilidad ambiental,
definiendo este modelo residencial según el porcentaje de viviendas en alquiler sobre el
34
total del parque y la inversión en rehabilitación sobre el total de inversión en
construcción (Consejo Económico y Social de España, 2010).
Una propuesta integradora en términos de evaluación de políticas públicas de vivienda
en el marco integral anteriormente descrito es el aportado por el Observatorio de la
Sostenibilidad en España. El contexto de la sostenibilidad se encuadra en el ámbito
urbano mediante el establecimiento de una serie de indicadores sobre sostenibilidad
urbana, y en concreto el relacionado con las cuestiones relacionadas con la vivienda es
aquel que permite evaluar el uso eficiente del stock de vivienda, mediante la ratio
viviendas principales/viviendas no principales (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2008).
Por otra parte, en su informe anual, el Observatorio de la Sostenibilidad en España
define la sostenibilidad como una lógica de análisis y evaluación de diferentes ámbitos,
como son: dimensión económica, social, cultural, institucional o de gobernanza, global
y ambiental/territorial. Para ello establece una serie de indicadores que permiten evaluar
el fenómeno de la sostenibilidad y del desarrollo sostenible de manera integrada en el
contexto residencial (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2011). La propuesta mencionada es
aquella denominada “Mercado Local de Vivienda”, integrando en el ámbito local la
propuesta realizada de indicadores en la dimensión social. Los mercados locales de
vivienda así planteados son ámbitos territoriales asimilables a los barrios o distritos
urbanos. Estableciéndose éste el ámbito de estudio y análisis de la sostenibilidad social
en materia de vivienda, y de las políticas de vivienda a aplicar, cabría entonces
desarrollar instrumentos de suministro y obtención de información estadística según la
propuesta de indicadores de la dimensión social. Esta dimensión social viene explicada
mediante indicadores relacionados con la demografía, la cohesión social y el empleo.
35
4. Introducción a la política pública de vivienda. Visión general
La política pública de vivienda es una de las políticas públicas que constituyen el
conjunto de mecanismos de intervención pública en las decisiones privadas para la
satisfacción de las necesidades sociales y económicas en la sociedad. En este apartado
se realiza una aproximación a las justificaciones teóricas en materia de intervención en
el mercado residencial. Posteriormente se analiza en qué consiste la política pública de
vivienda y cuáles son sus objetivos, contextualizándola con las diferencias existentes en
los grados de intervención que derivan en diferentes concepciones del Estado de
Bienestar. Relacionándose con los objetivos de esta política pública se analiza en qué
consiste el denominado “problema de la vivienda”, y cuáles son algunas de las
realidades que describen dicho problema. Por último se describen los instrumentos de la
política de vivienda en España.
4.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado
residencial
La justificación teórica de la necesidad que las distintas Administraciones Públicas
intervengan en el mercado residencial se basa en dos aspectos centrales. Por una parte,
en el mercado de producción y provisión de viviendas los mecanismos propios de la
teoría de la competencia perfecta de mercado, tanto por aquellos relativos a la
información sobre el precio y cantidad, como de ajuste en la cantidad de equilibrio no
son los adecuados por las características específicas de este mercado. Es decir, el
mercado de la vivienda no es eficiente, en tanto y cuanto el ajuste entre oferta y
demanda puede no encontrase en el nivel de viviendas adecuado, con discrepancias en
función del territorio y sin asegurar una distribución equitativa de la vivienda (Trilla
Bellart, C., 2001). En este sentido es destacable el hecho que un determinado nivel de
equilibrio en el mercado residencial se sitúe en niveles inferiores a la demanda social,
ya que es probable que los niveles de precios de la vivienda en el mercado libre sean
compatibles con la existencia de demanda de vivienda no solvente a ese nivel de
precios. Con respecto a este último elemento, el uso y disfrute de la vivienda constituye
un elemento central de la cohesión social y del desarrollo personal a nivel individual
(Cuyas Palazón, M., 2009). Además, el acceso a la vivienda es uno de los ejes centrales
36
en la creación de la ciudad, así como de la dinámica económica y social de las regiones
(Sánchez de Madariaga, I., 2009). Por otra parte para entender la intervención de las
Administraciones Públicas en el mercado residencial es necesario considerar la
importancia por una parte del sector de construcción de viviendas en el conjunto de la
economía.
Por lo tanto, la intervención pública en el mercado de la vivienda se puede resumir en
los siguientes aspectos (Pedro, A., 2000; Fernández Carbajal, A., 2004):
• Los relacionados con crecimiento económico, bajo condiciones óptimas de
eficiencia y productividad. Las propias características del sistema de producción y
promoción de vivienda genera considerables efectos sobre el conjunto de la
economía, como por ejemplo su importancia en la producción agregada en una
economía o en la ocupación, por el efecto multiplicador que el nivel de actividad del
sector residencial genera sobre el conjunto de la economía.
• Los relacionados con la justicia distributiva. La vivienda, como bien o servicio es
considerado como un bien preferente y necesario, es decir, su consumo es esencial
para el desarrollo de una vida digna por parte de la ciudadanía
• Los relacionados con la corrección de fallos de mercado existentes tanto en la
producción como en la comercialización de la vivienda. Por una parte, cuando se
analiza el mercado residencial se detectan una serie de fallos de mercado,
fundamentalmente de asignación y nivel de producción. Es decir, por ejemplo es
posible que la disponibilidad en el mercado libre en función de las variables de
precios y cantidades de vivienda no se adecuen a la consideración anterior de bien
preferente y necesario. Por otra parte, el análisis del sector residencial permite
detectar posibles escenarios no competitivos, en el sentido de la posible existencia
de comportamientos monopolísticos u oligopolíticos, en especial por parte de la
oferta de vivienda.
• Además, en la disponibilidad de vivienda son determinantes otra serie de recursos
económicos esenciales, como el suelo y la financiación. Estos recursos pueden no
ser ofrecidos en los niveles necesarios para una óptima oferta de viviendas
Por lo tanto, y según los planteamientos anteriores, las justificaciones de la intervención
pública se resumen en:
• Atendiendo a eficiencia, productividad y sostenibilidad de la economía, la política
37
pública de vivienda debe contribuir a lograr o mantener niveles adecuados de
actividad y empleo en el subsector de la construcción de viviendas, contribuyendo a
asegurar los inputs en materia de suelo y financiación requeridos
• Atendiendo a la equidad social y prevención de la exclusión social, la política
pública de vivienda debe favorecer el acceso a la vivienda digna por parte de la
población, es especial a los colectivos sociales con mayores dificultades
económicas, corrigiendo posibles ineficiencias o fallos de los mercados de vivienda
4.2. Qué se entiende por política pública de vivienda
Para describir en qué consiste la política de vivienda, en primer lugar cabe plantear la
cuestión central sobre el problema residencial que pretende resolver dicha política.
Desde la perspectiva del favorecimiento del acceso a la misma, el problema residencial
al que se enfrentan las diferentes Administraciones Públicas ha variado sensiblemente.
Durante buena parte del s.XX el problema de la vivienda se explicaba por la escasa
disponibilidad de vivienda, en cantidades y calidades adecuadas. Desde finales del s.XX
el problema residencial se centra, por una parte de la necesidad de renovación y
rehabilitación urbana, y por otra en la dificultad en el acceso a la vivienda por su
elevado coste económico en la adquisición o alquiler, a pesar de la existencia de
suficiente oferta de viviendas (Pedro, A., 2000)
La política de vivienda que se deriva de la intervención pública desde mediados del
s.XX se basa en asegurar y favorecer el alojamiento de la mayoría de los hogares,
mediante diferentes instrumentos de política pública, como por ejemplo, el
establecimiento de subvenciones para el pago de la adquisición o el alquiler de la
vivienda principal, control de los precios de los alquileres del mercado privado,
legislación en materia de regulación del mercado de alquiler, garantizar la financiación
para la producción de viviendas mediante subsidiaciones de los tipos de interés, la
construcción de vivienda pública, etc.
38
4.2.1. El problema de la vivienda
Tal y como se ha descrito en el marco teórico de este trabajo, el análisis del problema
que aborda toda política pública, en este caso la política de vivienda, es la fase inicial y
a su vez central en el análisis y evaluación las políticas públicas. Es por ello que en este
apartado se analizan cuáles son los condicionantes que pueden explicar el problema de
la vivienda. Por otra parte, el marco de referencia conceptual para la definición y
descripción del llamado “problema de la vivienda” durante el periodo analizado en este
trabajo de investigación es que este problema debe entenderse como problema de
acceso, en condiciones socioeconómicas sostenibles, a la vivienda por parte de la
población (Fundación FOESSA, 2008; López Hernández, I. y Rodríguez López, E.,
2010). Para ello es necesario desarrollar una serie de aspectos que permitan conocer y
estimar la realidad poliédrica de este problema. Los elementos que han condicionado, y
que a su vez describen el problema de la vivienda así entendido durante el periodo de
referencia de este trabajo son (Inuerrieta Beruete, A., 2007; Fuentes Castro, D., 2009;
Matea, Mª de los Llanos, 2006; Vinuesa Angulo, J. et al., 2008; Rodríguez López, J.,
2009):
• El incremento del coste de la vivienda libre, que afecta a los índices de
accesibilidad de acceso a la vivienda, es decir, el número de salarios anuales del
hogar equivalentes al precio de la vivienda, o el porcentaje de la renta mensual
del hogar que se destina al pago de la cuota hipotecaria o a la renta de alquiler
• La consideración del suelo como un bien producido en un mercado oligopolista,
cuyo desarrollo y creación es fruto, en el caso español, mayoritariamente por
parte de la iniciativa privada. Ello ha derivado en incrementos de los precios del
suelo, cuyas plusvalías han sido apropiadas por los propietarios o promotores.
Estos incrementos en los precios del suelo son consecuencia del incremento de
las expectativas de los agentes en el precio de la vivienda que se acaban
construyéndose en dicho suelo
• El predominio de la propiedad como régimen de tenencia de la vivienda
principal, ya que fruto de las políticas de vivienda desarrolladas hasta y durante
el periodo analizado, la vivienda en propiedad es la opción predominante como
régimen de tenencia en España. Ello se explica por los incrementos constantes
del precio de la vivienda, los estímulos de potentes instrumentos de políticas
39
públicas y por la estrechez del mercado de vivienda en alquiler, que a su vez
también caracteriza el problema de la vivienda.
• La creciente importancia de la vivienda como bien de inversión frente a la
vivienda como bien de uso, ya que en el conjunto de la economía la vivienda
pasa a ser objeto de inversiones con el objetivo de conseguir plusvalías, en el
más estricto sentido.
• El incremento del número de viviendas vacías y el fenómeno de la
infrautilización del parque residencial
• Las elevadas necesidades de endeudamiento para el acceso a la vivienda en
propiedad, por el incremento de los precios de la vivienda. Este endeudamiento,
considerado como problema económico a priori se resuelve con el incremento en
los periodos de amortización de los préstamos hipotecarios. No obstante, la
reducción de los tipos de interés experimentados durante este periodo genera una
situación muy sensible ante posibles incrementos menores de los mismos. Es
decir, la reducción del coste de la financiación tiene aparejada una débil
situación de estabilidad financiera del hogar.
• El incremento de las necesidades de ahorro previo por parte de los hogares que
acceden a una vivienda, ya sea libre o protegida, al necesitar disponer de un
importe del precio total de la vivienda, determinado entorno al 20% de dicho
precio.
• La escasez en la oferta de viviendas con algún régimen de protección,
especialmente durante el periodo de auge residencial, por la creciente diferencia
entre los precios y rentabilidades de la vivienda libre y vivienda protegida, que
hace que para los agentes privados la promoción de viviendas protegidas pierda
atractivo. Ello unido a fuerte incrementos en la demanda, principalmente por
motivos de inversión y especulativos, tiene como consecuencia que la demanda
de este tipo de viviendas protegidas sea muy superior a la oferta de las mismas.
• La escasez de suelo en condiciones económicas adecuadas para promover
viviendas protegidas
• Estrechez del mercado de alquiler de viviendas, como consecuencia del modelo
inmobiliario que prioriza y estimula la propiedad como régimen de acceso y
tenencia predominante
40
• La ausencia de instrumentos financieros públicos, que aseguren la promoción y
construcción de viviendas protegidas, es decir, la no disponibilidad de
instituciones financieras públicas que aseguren dicha financiación. Tomando en
consideración el instrumento central en el conjunto de instrumentos de política
de vivienda, como son los Planes de Vivienda y Suelo, que son analizados en
este trabajo de investigación, es en el Plan 1998-2001 a partir del cual ya no
existe la financiación del Banco Hipotecario, instrumento público de
financiación que había tenido especial importancia hasta entonces.
• Contradicciones en los instrumentos de las políticas públicas: si se toma en
consideración que unos de los principales elementos que explican el problema
de la vivienda es el extraordinario crecimiento de los precios de la vivienda, los
instrumentos de política de vivienda diseñados estimularon estos incrementos.
Es el caso de los beneficios fiscales, por ejemplo, deducciones en el IRPF para
aquellos hogares que acceden a su vivienda principal con recursos ajenos. Estos
beneficios fiscales, que se basan en la reducción del coste total de adquisición de
la vivienda, dadas las características oligopolísticas del mercado de la vivienda
generan a medio plazo incrementos en los precios de la vivienda,
retroalimentando el fenómeno. Por otra parte, la posibilidad de descalificación y
venta como vivienda libre las viviendas calificadas como protegidas, en un
contexto de crecimientos de los precios de la vivienda, estimulan a su vez este
proceso inflacionario.
• Pérdida de eficacia y oportunidad de los instrumentos tradicionales de política
de vivienda, en un contexto de sobreproducción de viviendas, fuerte
endeudamiento privado, restricciones en el acceso al crédito y crisis fiscal de las
Administraciones Públicas, fundamentalmente en aquello relativo al nivel de
gasto público
• El problema de vivienda, en general, como fenómeno que explica la exclusión
residencial
4.2.2. La política de vivienda en el contexto del Estado de Bienestar
La política de vivienda debe entenderse como un elemento central dentro del concepto
de Estado del Bienestar que se desarrolla durante el s.XX, principalmente en los países
41
de Europa occidental y EE.UU. Los sistemas de bienestar son el conjunto de políticas
públicas diseñadas para ofrecer al conjunto de la ciudadanía unos niveles de consumo
de ciertos bienes y servicios considerados esenciales para el desarrollo social, como son
la educación, la sanidad, las pensiones, el seguro de desempleo, etc (Fundación
FOESSA (2008). Conjuntamente con este tipo de bienes, la provisión de viviendas
mediante la intervención pública, contribuye a caracterizar las posibles diferencias en
los modelos de Estado de Bienestar existentes. Además de la consideración de la
vivienda como bien necesario y preferente, son importantes también los agentes que
participan en los mecanismos de producción y provisión de vivienda, ya que además de
las Administraciones Públicas pueden encontrarse agentes sociales, empresas privadas,
organizaciones del tercer sector y otras redes sociales más informales (Allen, J., 2000).
Las diferencias en los sistemas de bienestar se pueden esquematizar basándose en los
distintos modelos de Estado de Bienestar (Trilla Bellart, C., 2001):
• Modelo liberal: considera que el bienestar ofrecido y garantizado por la
intervención pública debe focalizarse a la población con menores capacidades
adquisitivas o de renta. En este sentido aquella población beneficiaria está
claramente diferenciada, e incluso segregada socialmente, dadas las posibles
connotaciones negativas que el hecho de beneficiarse de dichas políticas
públicas llevan aparejadas
• Modelo corporativo: a diferencia del anterior, el bienestar social se deriva a
partes iguales de la intervención pública y de la acción de los agentes privados,
siendo tanto agentes públicos como privados proveedores de bienes y servicios
vinculados al bienestar social.
• Modelo rudimentario: relacionado con el anterior, son las diferencias en la
intensidad de las medidas de protección o bienestar, que son significativamente
menores, el hecho que describe este modelo de bienestar
• Modelo socialdemócrata: entiende la intervención pública como un elemento
central en materia social y económica, basándose en los principios de
universalismo e igualitarismo. Este modelo lleva asociado elevados niveles de
gasto público de carácter social
42
Una vez establecidos los modelos de Estado de Bienestar, y para entender los diferentes
sistemas de protección en materia de vivienda más relevantes en la actualidad es
importante relacionar éstos con el régimen de tenencia predominante en cada mercado
residencial. La importancia de los regímenes de tenencia de las viviendas objeto de
intervención pública, ya sean en propiedad, alquiler, régimen cooperativo, están
íntimamente relacionados con los planteamientos generales de cada política de vivienda.
Dada las anteriores categorías de modelos de bienestar, su relación con la vivienda, la
política pública desarrollada y el régimen de tenencia existente es posible plantear las
siguientes diferencias. Con respecto al modelo socialdemócrata, se establece que la
existencia de una política pública de vivienda ha de favorecer y generar sistemas de
protección basados en parques de alquiler público y cooperativo de viviendas. Estos
parques residenciales tienen una vocación de perdurabilidad en el tiempo, manteniendo
el sistema de protección a lo largo de los años. Por el contrario, el sistema corporativo
entiende, en aquello relativo a la política de vivienda, que la intervención pública debe
apoyarse y coordinarse con la oferta privada de viviendas en alquiler, incentivándose en
momentos puntuales las medidas de intervención o correctoras del mercado libre. En
tercer lugar, el modelo liberal plantea un binomio claro entre la propiedad de la vivienda
habitual y los principios rectores de este modelo. Es decir, atendiendo a la residual y
segmentada intervención pública, la presencia de redes de viviendas protegidas en
régimen de alquiler será sensiblemente menor, incidiendo en que la propiedad de la
vivienda habitual es un elemento ya de por sí beneficioso para cada uno de los hogares
(Czischke, D., 2008).
4.2.3. Objetivos de la política pública de vivienda
El problema fundamental que debe resolver la política pública de vivienda es el del
acceso a la vivienda por parte de la población, en especial aquella con menores niveles
económicos. No obstante, los objetivos de la política de vivienda pueden desviarse
hacia problemas residenciales que no tengan relación con el hecho de facilitar el acceso
a la vivienda, como por ejemplo la solución de los excesos de oferta de viviendas en el
mercado libre (Rodríguez López, J., 2009). Además, en función del modelo de Estado
de Bienestar en el que se desarrolle una política de vivienda determinada estos objetivos
43
podrán ser distintos, en función de cuál es el régimen de tenencia estimulado desde la
política pública, qué tipo de agentes son los que participan en la oferta de viviendas, etc.
En primer lugar, para entender los objetivos de política de vivienda es necesario
plantear el concepto de vivienda decente o adecuada, que se desarrolla en los siguientes
(ONU, 1996):
• Seguridad jurídica en la tenencia: se basa en el hecho que bajo cualquier régimen de
tenencia, los sistemas de protección han de asegurar los mecanismos para que los
hogares que ocupen una vivienda disfruten de cierto grado de seguridad y protección
frente a desahucios o presiones sobre dicha tenencia injustificados.
• Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una vivienda
adecuada debe disponer de aquellos servicios que la hagan habitable en materia de
salubridad básica
• Gastos soportables: los gastos asociados no han de comprometer la satisfacción de
las necesidades básicas. El conjunto de políticas públicas que se deben implementar
han de posibilitar que dichos gastos estén acordes con el nivel de ingresos del hogar,
estableciendo subsidios, legislaciones que limiten los aumentos de las rentas de
alquiler, etc.
• Habitabilidad: la habitabilidad de la vivienda, en tanto y cuanto permitan el uso y
disfrute en condiciones saludables y de protección. Las políticas públicas deben
implementar instrumentos de intervención en este sentido.
• Asequibilidad: en este sentido, las políticas públicas han de desarrollar instrumentos
para que la vivienda sea un bien al alcance del conjunto de la población, y con
especial énfasis para aquellos colectivos con especiales dificultades económicas y
sociales.
Concretamente en España se pueden establecerse los diferentes objetivos de la política
de vivienda, que se resumen en:
• Los derivados de las dificultades de acceso a la vivienda por parte de una parte
importante de la población, dado un nivel elevado de precios de la vivienda. La
política de vivienda deberá mejorar las condiciones de accesibilidad en
cualquiera de los regímenes de tenencia y al conjunto de la población, en
44
especial a aquellos hogares con menores niveles de renta.
• Aquellos que contribuyan a mantener niveles adecuados de actividad y empleo
en el sector, corrigiendo determinadas ineficiencias o fallos de mercado,
actuando a su vez como política contracíclica
• Aquellos que posibiliten la existencia de fórmulas más flexibles en los
regímenes de tenencia de las viviendas, en particular incrementando el alquiler.
4.3. Instrumentos y marco institucional de política de vivienda en España
Los instrumentos de la política pública de vivienda en España se pueden dividir en:
Planes de Vivienda, beneficios fiscales relacionados con la vivienda, política
urbanística, regulación del mercado del alquiler e intervención en el mercado financiero
e hipotecario. Además del análisis de cada una de estos instrumentos de intervención
también es relevante conocer los marcos institucionales en los que las mismas se
diseñan e implementan (Pedro, A., 2000; Rodríguez López, J., 2009):
4.3.1. Los Planes de Vivienda
Los Planes de Vivienda son planes plurianuales en los que se materializa la política de
intervención de las distintas Administraciones Públicas en materia de vivienda,
constituyendo un sistema de ayudas económicas con el objetivo de mejorar el acceso a
la vivienda por parte del conjunto de la ciudadanía, y de favorecer el desarrollo
económico (Consejo Económico y Social de España, 2003).
En general dos son los elementos clave para entender la política de vivienda recogida en
los Planes de Vivienda. En primer lugar estos planes definen distintas tipologías de
viviendas protegidas, establecen los mecanismos que permiten el acceso a este tipo de
viviendas, es decir, regulando el régimen y periodo de protección de las viviendas
protegidas, los mecanismos de acceso a las mismas, etc. Por otra parte, los Planes de
Vivienda definen las condiciones socioeconómicas que han de cumplir los hogares
susceptibles de ser beneficios del sistema de ayudas contenido en los
45
Las Administraciones Públicas implicadas en el diseño y gestión de los Planes de
Vivienda son tanto la Administración Central como las distintas Comunidades
Autónomas. Esta distribución de responsabilidades se deriva de las competencias
constitucionales otorgadas en materia de vivienda protegida. Por una parte el Estado,
según el art. 149 de la CE debe regular de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de
los deberes constitucionales, así como le es propio al Estado legislar sobre las bases de
la planificación general de la economía. Y por otra, las Comunidades Autónomas
pueden asumir las competencias en materia de vivienda en sus respectivas legislaciones
autonómicas (Confederación Sindical de Comisiones Obreras, 2005). En concreto, los
Planes de Vivienda son aprobados por parte del Estado, estableciendo las condiciones
generales de este instrumento de política de vivienda. Posteriormente, las distintas
Comunidades Autónomas ejecutan y desarrollan los Planes de Vivienda en cada una de
las autonomías, legislando aquellos aspectos que no son definidos en el ámbito de la
Administración del Estado.
Las tipologías de viviendas protegidas destinadas a favorecer el acceso a la vivienda son
las siguientes:
• Vivienda Protegida de Nueva Construcción destinadas a la adquisición (VPNC):
este tipo de viviendas son construidas por promotores privados, públicos o
cooperativas, previa solicitud a la administración pública correspondiente,
concretamente las Comunidades Autónomas. Para su adquisición estas viviendas
tienen estipulado un precio máximo de venta, que es considerado por el Plan de
Vivienda como una ayuda no financiera. Además, para la consideración de
vivienda protegida de nueva construcción, la vivienda deberá tener, por regla
general, una superficie máxima de 90m2. Estas viviendas pueden ser calificadas
como protegidas según tres regímenes de protección: especial, general y
concertada. Estos regímenes se diferencian en primer lugar en su precio
máximo, y en segundo lugar en función de qué tipo de hogares, atendiendo a sus
ingresos anuales, pueden acceder a ellas. En este sentido las VPNC de régimen
especial pueden ser adquiridas por hogares cuyos ingresos anuales sean iguales o
inferiores a 2,5 veces el IPREM, las de régimen general por hogares con
ingresos anuales iguales o inferiores a 4,5 veces el IPREM, y las de régimen
concertado pueden adquirirlas hogares con ingresos iguales o inferiores a 6,5
46
veces el IPREM.
• Vivienda Protegida de Nueva Construcción destinadas al alquiler (VPNC en
alquiler): este tipo de vivienda, en cuanto a las condiciones de superficie, son
equivalentes a las destinadas a la venta. Durante un periodo determinado, en la
actualidad 10 y 25 años, estas viviendas protegidas deben ofrecerse en régimen
de alquiler, y transcurrido dicho plazo pueden destinarse a su venta como
viviendas protegidas. Al igual que las VPNC para su adquisición, los regímenes
y hogares que pueden acceder a las mismas son especial, general y concertada.
Las rentas de alquiler de este tipo de viviendas tiene un límite máximo, y es
determinado en función del precio máximo de las VPNC de los distintos
regímenes
• Viviendas existentes (VEX): son viviendas que provienen del mercado libre, y
que previa solicitud del adquiriente, si cumplen unos determinados requisitos,
que son equivalentes a los determinados en la VPNC en régimen general, son
calificadas por las Administraciones Públicas como vivienda protegida, y
pueden acogerse al sistema de ayudas establecido en los Planes de Vivienda.
El sistema de ayudas y subsidios destinados a los hogares que están implementados en
los Planes de Vivienda son los siguientes:
• Subvenciones directas destinadas a los hogares que adquieren tanto una vivienda
protegida de nueva construcción destinada a la venta o como una vivienda
existente.
• Subvenciones directas destinadas al pago del alquiler por parte de hogares
arrendatarios
• Disponibilidad de créditos hipotecarios con condiciones específicas y
subsidiación en los tipos de intereses de los préstamos hipotecarios. Estos
créditos hipotecarios provienen de entidades privadas, ya sean bancos o cajas de
ahorro.
4.3.2. Los beneficios fiscales
Los beneficios fiscales son un potente instrumento de política de vivienda, ya que
otorga a los hogares que acceden a la vivienda una serie de beneficios fiscales,
fundamentalmente en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas (IRPF), en el
47
Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y en el Impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales (ITP). El gasto fiscal en el que incurren las Administraciones Públicas por
este concepto es considerado como gasto indirecto en materia de vivienda (Sánchez
Martínez, Mª T., 2004). La importancia de este instrumento de política de vivienda se
deriva, entre otros, en el hecho que puede influir en la decisión de los hogares en la
elección del régimen de tenencia de su vivienda principal.
A modo de esquema, los beneficios fiscales establecidos en el sistema fiscal en España
se estructuran de la siguiente forma:
• en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, existe una deducción en la
cuota por adquisición o alquiler de la vivienda principal mediante el cuál se
pueden beneficiar los hogares que acceden a la vivienda, en función del
cumplimiento de ciertos requisitos en términos de renta de estos hogares.
• en el Impuesto sobre el Valor Añadido, en la adquisición de viviendas existen
una reducción en los tipos aplicados a la adquisición de vivienda nueva, y si ésta
es vivienda protegida de régimen especial el tipo aplicado es el supereducido.
Análogamente, en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, que grava las
adquisiciones de vivienda usada, también se aplican estos beneficios fiscales.
En cuanto al marco institucional de este instrumento, es importante destacar que al igual
que los Planes de Vivienda, son tanto el Estado como las Comunidades Autónomas
quienes diseñan estos beneficios fiscales, ya que las sucesivas reformas del sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas llevadas a cabo en los últimos años en
España permite que éstas tomen decisiones en materia de beneficios fiscales, en
aquellos relacionados con el acceso a la vivienda. En este sentido destaca la existencia
de un tramo autonómico en las deducciones fiscales en el IRPF relacionadas con la
vivienda, y además tanto la gestión como la recaudación del ITP están transferidas a las
Comunidades Autónomas.
4.3.3. La política urbanística
La política urbanística y la política de vivienda están íntimamente ligadas. Para estudiar
dicha relación es necesario atender a qué se entiende por Derecho Urbanístico y porqué
éste condiciona la política de vivienda existente en una sociedad (García-Monero
48
Rodríguez, F., 2009). Uno de los objetivos de la política urbanística es conseguir que el
mercado disponga tanto de suelo como de viviendas suficientes, dignas y
económicamente asequibles para el conjunto de la sociedad, en relación con su nivel de
renta. Para ello, el Derecho Urbanístico, a través de la política urbanística, afronta uno
de los problemas principales en el mercado del suelo, y en especial en España, como es
el de la especulación de su precio. Esta especulación puede repercutir negativamente en
la efectividad del conjunto de instrumentos de política de vivienda. El encarecimiento
del suelo, derivado de la filosofía del derecho urbanístico español, y de los
comportamientos monopolísticos que se dan en este mercado, y la repercusión en las
viviendas que sobre dicho suelo se construyen puede generar incrementos en el precio
tanto de viviendas libres como de las viviendas protegidas.
Los instrumentos de la política urbanística con estrecha relación con la política de
vivienda son dos: Los Patrimonios Públicos de Suelo y las reservas urbanísticas
establecidas en el planeamiento urbano de suelo destinado a vivienda protegida. El
objetivo de estos instrumentos es el de asegurar la disponibilidad de suelo a precios
inferiores de los del mercado para la construcción y promoción de viviendas protegidas.
El marco institucional que determina la política urbanística en España recae en el
Estado en aquello relativo al régimen de valoración del suelo y en las Comunidades
Autónomas en materia de ordenación clasificación y calificación de suelos,
conjuntamente con los ayuntamientos.
4.3.4. La regulación del mercado privado de alquiler de viviendas
La intervención pública en el mercado de alquiler privado de viviendas es otro de los
instrumentos clave para entender la política pública de vivienda. Esta intervención se
materializa mediante legislaciones que regulan las condiciones de los contratos de
arrendamiento de viviendas, y por medidas de estímulo dirigidas tanto a la oferta como
la demanda de viviendas en alquiler.
Las funciones económicas y sociales de la legislación en materia de arrendamiento de
viviendas son las siguientes. En primer lugar tiene por objetivo que el intercambio de
49
prestaciones de servicios de vivienda en alquiler sea equilibrado. No obstante, la
consideración de la vivienda como bien de primera necesidad, el arrendamiento de los
servicios que proporciona este bien obliga a las Administraciones Públicas a regular con
mayor intensidad el alquiler de viviendas que el alquiler de otros bienes o servicios, ya
que asumiendo principios de justicia distributiva, esta regulación trata de equilibrar las
situaciones desequilibradas que pueden darse en el mercado de alquiler de viviendas. En
segundo lugar, este mecanismo de intervención tiene como objetivo final propiciar la
existencia de un mercado amplio de viviendas alquiladas, a precios razonables, evitando
situaciones desfavorables tanto en la oferta como en la demanda. Los instrumentos de
control del precio del alquiler así como la protección y seguridad en la tenencia debe
evitar que la oferta estipule precios superiores a los niveles óptimos del mercado. La
regulación de este mercado ha de encontrar la situación que haga compatible la libertad
contractual de la propiedad de la vivienda y la protección de los arrendatarios. Los
elementos básicos que regula esta legislación son los relacionados con la celebración del
contrato, es decir, requisitos formales que son necesarios para la materialización del
contrato, la posibilidad de inscripción en registros públicos y los mecanismos de pago y
fianza. Además también regula tanto la duración y finalización del mismo.
Las variables en las que incide la regulación del alquiler son varias: el nivel de oferta
existente, las rentabilidades potenciales de la oferta, la calidad de la oferta de viviendas
en alquiler, la duración mínima y/o máxima de los contratos de alquiler y los
mecanismos mediante los cuales se establece la renta de alquiler (González García, V.,
2000; Inuerrieta Beruete, A., 2007): Además, también adquieren especial relevancia el
nivel de profesionalización en la oferta de viviendas, el nivel de transparencia y
legalidad existente en el mercado de alquiler de viviendas, las diferencias en el
tratamiento fiscal en función del régimen de propiedad, el desarrollo de instrumentos
financieros adecuados y en la preferencia de la demanda por este tipo de régimen de
tenencia. Destaca la importancia que este tipo de regulación evite estrangulamientos en
el mercado de alquiler, ya que se considera que es un régimen que lleva implícitos
ciertas virtudes como régimen de acceso, como son el de favorecer la movilidad laboral
y geográfica, la emancipación de la población joven, la integración social de la
población inmigrante y el acceso a los hogares con menores niveles de renta.
50
En último lugar, la intervención pública en el mercado de alquiler privado de vivienda
también recogen iniciativas encaminadas a incrementar tanto la oferta y demanda de
este tipo de viviendas, mediante medidas que pueden ser de gasto público directo y
fiscal, así como de intermediación (Matea, Mª de los Llanos, 2006). El marco
institucional de este instrumento de política de vivienda viene determinada por la
capacidad legislativa del Estado, así como por la intervención en intermediación que
realizan el conjunto de Administraciones Públicas.
4.3.5. La intervención en el mercado financiero e hipotecario
La intervención pública, mediante regulaciones legislativas y participación directa a
través de entidades públicas de crédito, en los mercados financiero e hipotecario es un
elemento clave para entender el conjunto de los instrumentos de política pública de
vivienda. Esta intervención además relaciona la política monetaria existente en una
economía con el mercado de vivienda.
La regulación del mercado financiero incide en variables clave para el mercado de
vivienda, como son la disponibilidad de crédito para la promoción y construcción, así
como el coste y condiciones de dicha financiación. Tanto disponibilidad, o posible
racionamiento, como su coste explica, entre otros, el nivel general de precios, tanto en el
mercado de adquisición como en el de alquiler de vivienda, y la preferencia de los
demandantes de vivienda por los distintos regímenes de alquiler (Arce, O. y López-
Salido, J.D., 2006).
Por otra parte, la regulación del mercado hipotecario tiene estrecha relación con el
modelo residencial en el sentido que evidencia la probable necesidad de crédito ajeno,
tanto para la promoción como para su adquisición de la vivienda. La conversión del
crédito residencial en hipotecas es el mecanismo mediante el cual se satisface la
necesidad de financiación por parte del sector y de los hogares. Además, cabe destacar,
en el caso del acceso mediante adquisición con financiación ajena, ésta representa la
operación financiera de mayor relevancia para los hogares (Banco Central Europeo,
2009).
51
Por último, un elemento clave que justifica la intervención pública en los mercados
financiero e hipotecario es la relación entre crisis económicas, crisis financieras,
mercado hipotecario, valoración de las viviendas y la dinámica del mercado de vivienda
(Banco Central Europeo, 2009).
52
5. El mercado residencial durante el periodo 1998-2009
En este apartado se analiza la evolución del mercado residencial durante el periodo
1998 hasta 2009. En primer lugar se realiza un análisis de caracterización del periodo de
auge residencial durante los años 1998-2007, basándose en la evolución de distintas
variables más relevante del mercado residencial como son el nivel de precios, la
cantidad de viviendas construidas, la demanda de vivienda, la financiación disponible
en materia de vivienda, etc., así como la dinámica e incidencia del ciclo en los índices
de accesibilidad a la vivienda. En segundo lugar se analizan las consecuencias, tanto
para la oferta como para la demanda, de esta fase de auge en el mercado residencial,
evidenciadas en los años 2008 y 2009.
La interpretación del ciclo residencial es fundamental para entender y analizar la
política pública de vivienda, y en qué medida las variables que explican el ciclo
residencial pueden afectar al grado de cumplimiento de dicha política de vivienda y a la
efectividad de la misma. En este sentido es importante destacar que el ciclo en el que se
encuentre el mercado residencial puede determinar los objetivos de la política de
vivienda y la efectividad e impacto de los instrumentos diseñados. Un ejemplo de ello
se evalúa mediante el estudio en la evolución de los índices de la accesibilidad a la
vivienda (Rodriguez López, J., 2005), así como del régimen de tenencia de los hogares
elegido (Ball, M., 2005).
Los instrumentos de política de vivienda que posteriormente de analizan en esta
investigación, y que han sido descrito teóricamente con anterioridad, tienen una clara
relación con la dinámica del mercado residencial. Un ejemplo de esta relación se
encuentra en efectividad e impacto de los Planes de Vivienda en el grado de satisfacción
del objetivo de facilitar y asegurar el acceso a la vivienda por parte de la población. Es
decir, es probable que en función de la fase del ciclo en que se encuentre el sector
privado de producción y promoción de vivienda libre, éste pueda afectar a la producción
y provisión de viviendas protegidas. Este hecho se da, entre otras causas, por las
expectativas de rentabilidad que tiene las empresas oferentes de viviendas libres. Ante
elevadas expectativas de rentabilidad esperadas por la construcción y promoción de
viviendas libres, puede reducirse el nivel de oferta de las viviendas protegidas, dada la
limitación de su precio de venta (Bernardos Domínguez, G. (2007).
53
Uno de los elementos característicos, tanto durante esta fase expansiva del ciclo como
su posterior recesión, fue la existencia un proceso de burbuja residencial, dados los
incrementos del número de las viviendas iniciadas así como de los precios sin
explicación coherente con las variables fundamentales de la demanda de viviendas, es
decir, creación de nuevos hogares y evolución de su renta disponible.
5.1. Caracterización del periodo de auge en el ciclo residencial
Durante los años 1998 y 2007 tuvo lugar el denominado “tercer boom” inmobiliario de
la reciente historia económica de España. El primer auge tuvo lugar entre los años 1969-
1974 y el segundo entre 1986-1991 (Rodríguez López, J., 2000). El ciclo expansivo
analizado en este trabajo se caracterizó por una parte, y a diferencia de los anteriores, en
un auge combinado tanto de precios como de cantidades en el número de viviendas
producidas, y por otra en que este incremento del nivel general de precios de la vivienda
se combinó con una fase de relativa estabilidad en los precios al consumo y los salarios.
Además su duración fue mayor que los anteriores ciclos expansivos del mercado
residencial (Naredo Pérez, J.M., 2004). Es a partir de 2007cuando el ciclo residencial
muestra signos significativos de cambio de tendencia.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Inversión en vivienda.Participación en el PIB 5,0% 5,8% 6,2% 6,9% 7,3% 8,0% 8,7% 9,2% 9,5% 9,3% 7,5% 5,5%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
Gráfico 5.1: Inversión en vivienda. Porcentaje de participación n el PIB
Fuente: INE
54
Uno de los indicadores que permite aproximarse a la importancia y relevancia de este
ciclo residencial expansivo es el que mide la inversión en vivienda como participación
en el PIB. La inversión en vivienda es contabilizada como inversión en construcción,
siendo éste uno de los componentes fundamentales en la formación bruta de capital fijo.
Según el gráfico 5.1, si en 1998 el conjunto de la inversión asociada a la vivienda
representaba el 5% del PIB de España, en 2006 la vivienda experimentó la mayor
participación del periodo, con el 9,5%. Esta considerable contribución al crecimiento de
la economía de España se explica por varias causas y razones, tanto desde la perspectiva
de la demanda, como de la oferta de viviendas, que se detallan a continuación
5.1.1. Auge de los niveles de precios y oferta de vivienda
Uno de los elementos paradigmáticos del periodo de auge comprendido durante el
periodo 1998-2007 fue el extraordinario crecimiento de los precios de vivienda. En el
gráfico 5.2 se observan las tasas de variación interanuales, tanto del índice general de
precios, así como el correspondiente a vivienda nueva y vivienda usada.
Gráfico 5.2: Evolución precios de vivienda. Tasa interanual
-15,0%
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
mar
-98
jul-9
8
nov-
98
mar
-99
jul-9
9
nov-
99
mar
-00
jul-0
0
nov-
00
mar
-01
jul-0
1
nov-
01
mar
-02
jul-0
2
nov-
02
mar
-03
jul-0
3
nov-
03
mar
-04
jul-0
4
nov-
04
mar
-05
jul-0
5
nov-
05
mar
-06
jul-0
6
nov-
06
mar
-07
jul-0
7
nov-
07
mar
-08
jul-0
8
nov-
08
mar
-09
jul-0
9
nov-
09
Precio m2 vivienda libre. General Precio m2 vivienda libre. Nueva Precio m2 vivienda libre. Usada
Fuente: Ministerio de Vivienda
Analizando las series estadísticas se pueden establecer tres etapas en la evolución de los
precios. Desde el inicio del periodo hasta el año 2001, con tasas de variación positivas
situadas como máximo en el 11% interanual; desde 2002 hasta 2004, con los
55
incrementos interanuales mayores de toda la serie, y a partir de 2004 es cuando se
comienzan a observar cierta ralentización en el crecimiento de los precios de vivienda
de manera paulatina. En su conjunto, los precios de la vivienda, durante el periodo
1998-2007 acumularon un incremento en términos reales del 160% en el índice general
de precio de vivienda, 150% si se considera vivienda nueva, y 166% si se considera
vivienda usada. Ya en 2008 es cuando las tasas de variación del precio de la vivienda
experimentan valores negativos, hecho que constata el abrupto cambio de ciclo,
profundizándose durante el año 2009. El hecho diferencial con respecto a otros procesos
de auge residencial de en la economía española fue que el crecimiento de los precios de
la vivienda tuvieron lugar en un contexto de ausencia de tensiones inflacionarias en la
economía española.
En segundo lugar, se analizan el comportamiento de la oferta de nuevas viviendas
durante el periodo de auge residencial. Tanto en los gráficos 5.3 y 5.4 se observa la
evolución del número visados de nuevas viviendas y de nuevas viviendas iniciadas en
España. El primer gráfico muestra la serie estadística desde el inicio de la misma, en el
año 1960, y el segundo se concentra desde el año 1997. Como se puede observar el
periodo analizado en esta investigación ha sido el que en mayor medida se han
construido nuevas viviendas, llegando a 920.000 los visados de nuevas viviendas para el
conjunto de España en el año 2006.
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
1.000.000
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Gráfico 5.3: Viviendas visadas
Viviendas visadas
Fuente: Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España
56
En la fase de auge del ciclo residencial se visaron nuevas viviendas en una cuantía
superior al número de viviendas realmente iniciadas, hecho que se explica por la propia
dinámica del auge residencial. Es decir, los visados de vivienda representan la intención
por parte de la oferta de iniciar la construcción de viviendas, que con posterioridad se
confirma en el inicio de las obras. Por ello, es posible que el nivel de visados de nuevas
viviendas responda a unas expectativas que no acaban materializándose. Por el
contrario, una vez finalizado el ciclo, el indicador de visado de viviendas, que en cierto
modo anticipa o revela la intención de los agentes es sensiblemente inferior a las
viviendas que se inician (Vergés, R., 2009 a).
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
1.000.000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gráfico 5.4: Viviendas visadas, viviendas iniciadas
Viviendas visadas Viviendas iniciadas
Fuente: Ministerio de Vivienda, y Consejo Superior de Colegios de Arquitectos
5.1.2. Análisis de las variables explicativas del comportamiento de la
demanda de vivienda
Una vez analizadas las dos variables explicativas más relevantes del porqué de la
intensidad y la duración del auge residencial del periodo considerado, cantidad de
viviendas producidas y evolución del nivel de los precios de las mismas, es necesario
estudiar las variables determinantes que explican el comportamiento de la demanda de
viviendas.
Tal y como se ha descrito en los puntos anteriores, la vivienda es un bien que atesora
57
una doble consideración, es decir, como bien de uso y como bien de inversión. Por ello
puede ser usado como alojamiento, o también puede destinarse como inversión de
capital, en cierto modo de manera equivalente a otros activos financieros. Este hecho
hace complejo el análisis de la demanda de vivienda y los factores que la determinan, ya
que para determinar la demanda agregada de vivienda confluyen varias causas que no
tienen la misma motivación. En este sentido, a pesar que la demanda vinculada a la
primera motivación se explique, fundamentalmente, mediante razonamientos derivados
de las cuestiones de demografía, durante el periodo de auge residencial este tipo de
demanda también tuvo comportamientos propios de la demanda de inversión (García
Montalvo, J.; 2009), al considerar este tipo de demanda que mediante la adquisición de
la vivienda principal se realizaba a su vez una inversión rentable.
Por otra parte, la demanda de vivienda por motivos demográficos puede explicarse por
la evolución en la creación de hogares. Durante los años 1998-2007 el número de
nuevos hogares se situó entorno a los 390.000 por año. Las explicaciones de este nivel
de creación de hogares pueden ser económicas, como el crecimiento del PIB per cápita,
la renta bruta de las familias, las tasas de ocupación en la economía, como por motivos
sociodemográficos, en especial por el fenómeno de la inmigración en España, que
posibilitó en alrededor del 30% la creación de estos nuevos hogares (Martínez. D. et al.
(2006). Este componente demográfico no explica por sí mismo los incrementos de las
variables de precios y cantidades durante el ciclo residencial. Por ello cabe analizar el
comportamiento de la demanda extranjera, ya sea por motivos residenciales, vinculados
al turismo o propiamente como decisiones de inversión que permitan ofrecer respuestas,
desde la perspectiva de la demanda de vivienda a este shock de precios y cantidades en
el mercado de la vivienda (García Montalvo, J., 2009; Naredo Pérez, J.M., 2004). En
este sentido, es posible afirmar que uno de los elementos que más contribuyeron al
incremento de la demanda de vivienda en España durante el periodo de auge fue aquella
proveniente del extranjero. Los niveles de inversión en vivienda de esta tipología se
tuvieron una relación directa con la evolución de los indicadores de precios y viviendas
iniciadas. Una de las explicaciones para entender esta contribución de la demanda de
vivienda extranjera, como inversión extranjera, se encuentra en el proceso de
integración económica y monetaria experimentado por la economía española desde
1999, con la entrada de la moneda única (Artola, C. y Montesinos, A., 2006). Este
58
hecho estimuló considerablemente la entrada de capitales dirigidas al sector residencial,
ya que además de las expectativas futuras de revalorización de este tipo de inversiones,
ya no existía en la economía española la posibilidad de devaluaciones monetarias, hecho
que históricamente había sido un elemento de moderación en la entrada de capitales en
la economía española.
Según el gráfico 5.5, la importancia de la inversión extranjera en vivienda alcanzó su
máxima dimensión en el año 2003, con 7.072 millones de euros, que correspondían al
0,9% del PIB. A partir de ese año, tanto en términos absolutos como en porcentaje con
relación al PIB, la inversión extranjera en vivienda comenzó a descender
paulatinamente hasta el año 2006.
0,00%
0,20%
0,40%
0,60%
0,80%
1,00%
-
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
8.000.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gráfico 5.5: Inversión extranjera y porcentaje de partipación en el PIB
Inversión extranjera % PIBFuente: Banco de España
5.1.3. Análisis de las condiciones generales de financiación
Para entender cómo afectaron las condiciones financieras a la dinámica del mercado
residencial, así como las respuestas de la demanda y oferta de viviendas, es necesario
considerar la importancia del cambio estructural que afectó a la economía española con
la entrada de ésta en la Unión Económica y Monetaria en 1999. Para entender tanto la
reducción considerable de los tipos de interés del mercado hipotecario como la cantidad
59
de financiación dispuesta, tanto a la oferta y la demanda de vivienda, es necesario
contextualizar todo ello en la nueva política monetaria existente en la economía
española. Es decir, la evolución del sector residencial vino determinada por la
implantación del euro como moneda única en el marco de la Unión Económica y
Monetaria, hecho que contribuyó a la sostenida reducción de los tipos de interés
aplicados tanto en la economía española en su conjunto, y al sector residencial en
particular (Artola, C. y Montesinos, A., 2006; Bernardos Domínguez, G., 2007).
Dichas condiciones de financiación se explican por una política monetaria
extraordinaria en cuanto a la liquidez inyectada en el sistema económico (Vergés, R.
(2008); Gavilán, A., 2009). Tanto los tipos de interés de los préstamos hipotecarios para
la adquisición de vivienda (gráfico 5.6) como la disponibilidad de financiación (gráfico
5.7), tanto a hogares como a empresas, contribuyeron de manera notable a la intensidad
y perdurabilidad del auge residencial.
0
1
2
3
4
5
6
7
Gráfico 5.6: Tipo de interés aplicado en los préstamos libres para adquisición de vivienda de hogares.
Tipo de los préstamos libres para adquisición de vivienda de hogares.Fuente: INE
Durante el periodo estudiado, los tipos de interés aplicados para la adquisición de
vivienda oscilaron entre el 6,3 en 2001 y 3,2 en 2005. Es importante destacar, con
respecto a los anteriores ciclos residenciales de la economía española, la extraordinaria
reducción que significa para el mercado residencial el intervalo en el cual oscilaron los
tipos de interés durante el último periodo expansivo residencial (Artola, C. y
Montesinos, A. (2006).
60
Con respecto al crédito dispuesto tanto para hogares como para las empresas del sector
de la construcción e promoción residencial, destaca el extraordinario dinamismo con el
que este crédito se comportó durante el periodo de auge del ciclo residencial. Si en 1998
el crédito dispuesto a los hogares para adquisición de vivienda se situaba en los 117.474
millones de euros, en 2007 éste se situó en 595.928 millones de euros, representando un
incremento acumulado del 407%. Con relación al crédito dispuesto a la oferta, las
actividades empresariales de la construcción e inmobiliarias un comportamiento similar
al de los hogares. Al final de la fase alcista del ciclo residencial descrito, el importe de
crédito dispuesto a financiar actividades de la construcción e inmobiliarias ascendió a
456.966 millones, que equivale a un incremento acumulado del 853% desde 1998.
5.1.4. Las expectativas de revalorización como explicación a la intensidad
del auge residencial.
Una vez analizado las variables fundamentales del mercado residencial durante la fase
de auge del ciclo residencial iniciado en 1998, y con el objetivo de completar los
determinantes de dicha fase, se analiza uno de los motivos que a priori puede explicar la
intensidad tanto en aquello relativo al incremento de precios y viviendas construidas,
como son las expectativas de revalorización, tanto desde la perspectiva de la demanda
como de la oferta de viviendas.
Las expectativas de revalorización generan procesos de retroalimentación en la
dinámica del incremento de los precios, independientemente de la evolución de las
variables anteriormente descritas. Además esas expectativas de precio de la vivienda
basan la evolución futura del precio de la vivienda en el comportamiento de esta
variable en el pasado. El resultado, ante la existencia de este tipo de procesos, es la
diferencia entre el precio de equilibrio y el observado, pudiéndose derivar en la
existencia de burbujas en el mercado de vivienda (García Montalvo, J., 2006); Vergés,
R., 2009 b). Este concepto pretende ofrecer explicaciones a los incrementos de precios y
viviendas construidas, y mide la diferencia entre el precio de la vivienda observado y el
precio de equilibrio. A lo largo del periodo estudiado se estimó que esta diferencia se
situó entre el 8% y el 20% durante la fase de auge (Ayuso, J. et al., 2003) y el 30%
(OECD, 2007).
61
5.1.5. La accesibilidad a la vivienda
Para concluir en el análisis de las variables que explican tanto el auge residencial como
su posterior recesión, se analiza el comportamiento de los índices de accesibilidad a la
vivienda en España. Los índices de accesibilidad a la vivienda son indicadores que
miden el acceso a la vivienda por parte de los hogares. Dos son los índices
fundamentales: el índice de capacidad, que mide, en número de salarios anuales, la
relación entre el precio de la vivienda tipo y el salario del hogar; y el índice de esfuerzo,
que mide qué parte de la renta mensual debe destinar un hogar al pago del préstamo
hipotecario asociado a la adquisición de la vivienda. Se considera que para que la
situación de acceso sea óptima desde una perspectiva de sostenibilidad económica para
el hogar, el índice de capacidad debe situarse en los cuatro salarios anuales, y que el
porcentaje de renta del hogar que destina al pago del préstamo asociado a la adquisición
de una vivienda no debe superar una tercera parte (Rodríguez López, J., 2005). Al
observar la evolución de la accesibilidad a la vivienda se pretende evaluar el impacto
que el ciclo residencial generó en la demanda de acceso a la vivienda, y poder relacionar
este impacto con el problema de la vivienda descrito en los capítulos anteriores.
Según el gráfico 5.8 durante el periodo comprendido entre 1998 y 2002 los índices de
accesibilidad se mostraron en unos niveles óptimos. El número de salarios anuales que
equivalían al precio de una vivienda tipo se situaron entorno a cuatro salarios anuales,
mientras que el porcentaje de renta del hogar dedicada al pago del crédito hipotecario
suscrito para su adquisición se situó entorno al 30-31%. A pesar que durante estos años
el incremento de los precios de la vivienda experimentó tasas relevantes, la reducción
paulatina de los tipos de interés y el alargamiento de los plazos de devolución de dichos
préstamos permitió mantener los índices de accesibilidad en niveles aceptables, desde
una perspectiva de racionalidad económica. No obstante, tal y como ya se ha descrito
anteriormente, el proceso de crecimiento en el precio de la vivienda se mantuvo hasta el
año 2007. La repercusión en la accesibilidad fue evidente. Tanto el índice de capacidad,
como el índice de esfuerzo experimentaron incrementos sensibles. Además, y en aquello
relativo al índice de esfuerzo, a partir de 2005 las condiciones financieras,
fundamentalmente los tipos de interés aplicados en los préstamos asociados a la
adquisición de vivienda, se incrementaron, alcanzando el 5% en el año 2007,
62
incrementándose sensiblemente el porcentaje de renta mensual que un hogar debía
destinar al pago del préstamo hipotecario asociado a la adquisición de la vivienda.
0
10
20
30
40
50
60
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Indi
ce d
e es
fuer
zo
Indi
ce d
e ca
paci
dad:
nº s
alar
ios
anua
les
Gráfico 5.8: Índice de capacidad y esfuerzo
Indice de capacidad Indice de esfuerzo Fuente: Banco de España
5.2. Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencial
Una vez analizadas las causas que explican la fase alcista del periodo entre 1998 y 2007,
a continuación se estudian cuáles son los efectos generados tanto sobre la oferta como la
demanda de viviendas.
En 2008 el ciclo residencial experimentó un cambio de tendencia. El nivel general de
precios experimentó tasas de variación interanual negativas, la inversión en vivienda
como contribución al PIB se redujo a niveles de 1998, el crédito para adquisición de
vivienda o construcción y promoción de viviendas experimentó crecimientos
interanuales nulos o incluso negativos, y el número de viviendas iniciadas se situó entre
las 345.000 en 2008 y las 160.000 en 2009.
En primer lugar se analiza la necesidad de un proceso de ajuste en los precios de
vivienda, así como de la estimación del exceso de oferta de viviendas existente en la
63
economía española fruto del auge residencial. En segundo lugar se analizan las
cuestiones que afectan a tanto a hogares como a las empresas del sector con relación a
los niveles de endeudamiento generado fruto del periodo de auge residencial.
5.2.1. El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de
viviendas sin vender.
Una de las consecuencias, desde la perspectiva de la oferta del prolongado ciclo
expansivo residencial, es la aparición de un desajuste entre la oferta y la demanda de
vivienda, que se materializa en viviendas terminadas destinadas a la venta que no son
adquiridas. El brusco cambio tanto en las condiciones financieras, fundamentalmente en
la liquidez disponible, como en las expectativas de revalorización generó reducciones en
la demanda de vivienda considerable. A pesar de la ausencia de una serie estadística
completa que refleje el número de transacciones de vivienda, se puede considerar la
ofrecida por el gráfico 5.9, desde 2004 hasta el año 2009.
2004 2005 2006 2007 2008 2009Transacciones de vivienda 939553 989341 916103 788518 561420 423114
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
Gráfico 5.9: Transacciones de vivienda
Fuente: Colegio de Registradores
Si en 2004 el número de este tipo de transacciones fue de 939.553, en 2009 esta cifra se
redujo en un 55%, situándose en las 423.114 transacciones. Este hecho, junto con el
retardo en el cual la oferta de vivienda responde ante una reducción de la demanda, ha
64
propiciado la existencia de un volumen significativo de viviendas en oferta. Las
distintas estimaciones cifran el volumen de stock de viviendas sin vender al final del
ciclo expansivo entre las 688.000 (Ministerio de Vivienda, 2010), 906.000 (Rodríguez
López, J., 2009), 1.100.000 y 1.300.000 (Fuentes Castro, D., 2009).
Las explicaciones sobre la reducción considerable de la demanda de vivienda se basan
en el componente demográfico, pero en especial y con relación a la dinámica y vocación
de la inversión en vivienda, con el fin de las expectativas de revalorización y de la
disponibilidad de crédito. Este hecho generó el fin de buena parte de la solvencia de la
demanda de viviendas relacionada con el componente demográfico, y la retracción
considerable de la demanda de componente (Torres López, J., 2009; Naredo, J.M.,
Carpintero, O. y Marcos, C., 2008)
5.2.2. Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial
expansivo
Para concluir en la evaluación de las consecuencias del ciclo expansivo residencial, en
este apartado se analiza el efecto, en términos de endeudamiento, que ha generado tanto
en la demanda de vivienda como en la oferta el proceso de expansión residencial, es
decir hogares y empresas del sector respectivamente.
Los niveles de endeudamiento observados son extraordinariamente relevantes. Por una
parte, los hogares han alcanzado niveles de endeudamiento muy superiores con respecto
al principio del ciclo residencial, y con condiciones financieras muy sensibles ante
posibles cambios en la política monetaria, como son los tipos de interés variables en los
créditos hipotecarios, así como elevados plazos de amortización. Además, y estos
niveles de endeudamiento limitan considerablemente tanto la capacidad de consumo y
ahorro presente y futuro de estos agentes, hecho que genera un impacto no tan solo
sobre el propio mercado residencial, sino al conjunto de la economía.
Según el gráfico 5.10, el ratio de endeudamiento de los hogares derivado de la
65
adquisición de vivienda con respecto a su renta disponible se ha incrementado a lo largo
del periodo estudiado desde el 37,2% en 1999 hasta el 90,4%. Es importante destacar
que el incremento total de endeudamiento de los hogares se ha debido
fundamentalmente al vinculado a la adquisición de vivienda. Si en 1999 el 62% del
crédito total a los hogares se derivaba de la adquisición de vivienda, en 2009 este
porcentaje se situó en el 75%. El volumen de deuda en 2009 contraída por parte de los
hogares por adquisición de vivienda se elevó a 653.000 millones de euros.
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
140,0%
-
100.000.000
200.000.000
300.000.000
400.000.000
500.000.000
600.000.000
700.000.000
800.000.000
900.000.000
1.000.000.000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gráfico 5.10: Endeudamiento hogares y relación con RBD
Crédito a hogares Crédito adq. Vivienda Renta Bruta Disponible% Credito vivienda… % Endeudamiento…
Fuente: Banco de España
En segundo lugar, el proceso de endeudamiento también ha repercutido en las empresas
del sector residencial. El gráfico 5.11 muestra el porcentaje de crédito destinado tanto al
sector de la construcción como al sector inmobiliario del conjunto de crédito dispuesto a
financiar actividades productivas en España, así como el valor de este crédito en
términos absolutos. En 1999 el porcentaje de participación del crédito al sector de la
construcción e inmobiliario representaba el 23% del total del crédito dispuesto en la
economía, en 2009 este porcentaje se elevó al 46%.
66
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
0
50000000
100000000
150000000
200000000
250000000
300000000
350000000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gráfico 5.11: Endeudamiento empresas sector construcción e inmobiliario
Crédito €. Construcción Crédito €. Inmobiliario % participación total crédito.Construcción
% participación total crédito.Inmobiliario
Fuente: Banco de España
5.3. Consideraciones finales
El ciclo residencial iniciado en 1998 ha generado una serie de consecuencias
determinantes para analizar los aspectos que abordan los distintos instrumentos de
política de vivienda.
En primer lugar se puede afirmar que el ciclo residencial ha perpetuado el régimen de
tenencia predominante en España. El incremento de las necesidades de acceso a la
vivienda por parte de los hogares se ha satisfecho principalmente con la adquisición de
vivienda. Si en 2001, último dato censal, el número de hogares en España era de más de
14 millones, y el porcentaje de hogares propietarios de su vivienda habitual era del 86%,
en 2008 este porcentaje se situó en el 84,5%. Además, de los nuevos hogares
constituidos en España desde 2001 el 76% ha accedido a su vivienda principal mediante
la propiedad (tabla 5.1)
67
Hogares Propiedad Alquiler Cesión2001 14.184.026 12.194.339 1.614.221 375.4662002 14.531.583 12.526.945 1.651.890 352.7482003 14.950.922 12.924.427 1.694.766 331.7292004 15.390.566 13.344.523 1.736.009 310.0342005 15.817.173 13.748.607 1.779.824 288.7422006 16.269.040 14.194.684 1.796.641 277.7152007 16.586.149 14.448.823 1.866.617 270.7092008 16.747.294 14.153.496 2.208.539 385.259Fuente: Ministerio de Fomento
Tabla 5.1: Nº de hogares, y régimen de uso de la vivienda principal
Para ello, los hogares han necesitado elevados niveles de crédito, por el incremento de
los precios experimentado durante el ciclo residencial. Si en 1998 el nivel de
endeudamiento destinado a la adquisición de vivienda por parte de los hogares
alcanzaba el 37% de su Renta Disponible Bruta, al final del periodo analizado este
porcentaje se elevó hasta el 90% (tabla 5.10).
Las condiciones financieras han sido un elemento clave para entender la fase de auge
tanto de precios como de número de viviendas construidas, ya que han sido los
responsables de alimentar las expectativas de revalorización de los agentes (Case, K.E.
y Quigley, J.M., 2009). La liquidez existente en el mercado financiero y la
correspondiente disponibilidad de crédito hipotecario financiaron este ciclo residencial.
Cuando estas condiciones cambiaron, las expectativas de revalorización invirtieron su
tendencia. La restricción crediticia y el correspondiente endurecimiento de las
condiciones de financiación hipotecaria explican la situación al final de la década
analizada.
En términos generales, el ciclo residencial experimentado desde finales del s.XX en la
economía española se explica por la configuración de un modelo inmobiliario y
residencial específico, cuyo origen arranca en paralelo al proceso de apertura económica
y comercial marcado por el Plan de Estabilidad de 1959. Por lo tanto, las razones
económicas y financieras expuestas anteriormente, sobre todo en aquello relativo a la
masiva entrada de capitales extranjeros que financiaron el ciclo de auge residencial, no
son la explicación en sí mismas del propio ciclo. En todo caso dichas razones fueron la
68
condición necesaria pero no suficiente para la propia dinámica expansiva en primer
momento, y de crisis posteriormente Fue el marco institucional propio del modelo
inmobiliario español donde se deben encontrar las explicaciones para una mejor
comprensión del fenómeno. Por ello, en los próximos capítulos se analizan y evalúan las
características y dinámicas de los instrumentos de política de vivienda para entender la
particularidad del modelo inmobiliario español (Naredo, J.M. y Montiel Márquez, A.,
2010).
69
6. Análisis de los instrumentos de política de vivienda durante el periodo
En este apartado se estudian el conjunto de instrumentos de política de vivienda durante
el periodo considerado en este trabajo, como son los Planes de Vivienda, los beneficios
fiscales, la política urbanística, la regulación del mercado del alquiler y la intervención
pública en el mercado financiero e hipotecario. Para ello se describen los aspectos más
relevantes de cada uno de los instrumentos, y los cambios significativos que han
experimentado durante el periodo de análisis.
6.1. Los Planes de Vivienda
Los Planes de Vivienda que se han desarrollado durante el periodo de referencia son los
comprendidos durante los años 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008, así como el
actualmente en vigor 2009-2012. La legislación analizada han sido los sucesivos Reales
Decreto mediante los cuales éstos planes entraron en vigor (RD 1186/1998, RD 1/2002,
RD 801/2005 y RD 2006/20008 respectivamente.
En primer lugar se analizan las características generales contenidas en el Plan de
Vivienda actualmente vigente, el 2009-2012. Posteriormente se reflejan los cambios
más relevantes en estas características generales. Seguidamente se estudian las
variables más relevantes contenidas en los Planes de Vivienda. Por último se realizan
una serie de consideraciones sobre los aspectos determinantes de los Planes de
Vivienda.
6.1.1. Aspectos relevantes del sistema de protección contenido en los Planes
de Vivienda
Los Planes de Vivienda son planes plurianuales, que se desarrollan y diseñan
conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas. En ellos se establecen
unos objetivos determinados, como por ejemplo el número de actuaciones protegidas en
cada una de las tipologías de acceso a la vivienda protegida, así como el sistema de
ayudas y subsidios. Por otra parte se regulan cuáles son las condiciones
70
socioeconómicas de los hogares que pueden acogerse tanto al sistema de ayudas, como
al acceso a las viviendas que en ellos son calificadas como protegidas.
Las actuaciones en materia de política de vivienda dirigidas a los hogares, y que están
contenidas en los Planes de Vivienda son las siguientes:
• La adquisición de viviendas nuevas protegidas promovidas
• La adquisición de viviendas libres usadas
• La subvención de la renta de alquiler de hogares que residan este régimen
Por otra parte, una parte fundamental de este instrumento de política de vivienda es la
financiación cualificada o ayudas financieras, que son puestos a disposición tanto de
hogares como de empresas promotoras para la adquisición y promoción de viviendas
protegidas. Esta tipología de ayudas comprende:
• Los préstamos cualificados: son créditos hipotecarios concedidos por entidades
privadas y destinados a la financiación de la adquisición de viviendas protegidas. El
periodo de amortización de estos préstamos es de 25 años, y su cuantía no debe
superar el 80% del precio total de la vivienda. El tipo de interés que se aplica en este
tipo de préstamos es determinado por la administración.
• La subsidiación del tipo de interés: derivado del anterior, existe una subsidiación de
los tipos de interés de los préstamos hipotecarios constituidos para la adquisición de
vivienda protegida destinada a los hogares.
• Las subvenciones y ayudas directas: son las ayudas destinadas a los hogares, para el
pago de la entrada en la compra de una vivienda protegida o la renta de alquiler.
Es importante destacar que las condiciones establecidas a los hogares para poder
acceder a este sistema de ayudas, y que son las actualmente vigentes son:
• Para acceder a los préstamos cualificados para la adquisición de viviendas
protegidas, los ingresos familiares no han de ser superiores a 6,5 veces el IPREM
• Para poder acceder a las ayudas directas a la adquisición de vivienda protegida y
subsidiación de tipos de interés, los ingresos familiares no han de ser superiores a
4,5 veces el IPREM
• Para poder acceder a las ayudas directas destinadas al pago de la renta de alquiler,
los ingresos familiares no han de ser superiores a 2,5 veces el IPREM
71
Tanto el importe de la subsidiación de intereses como de las ayudas directas se
incrementan a medida que el hogar dispone de menor renta, así como cuando concurren
circunstancias especiales en los hogares beneficiarios como por ejemplo jóvenes
menores de 35 años, mujeres víctimas de violencia de género, familias numerosas, etc.
También reciben la consideración de ayudas, pero no financieras, el establecimiento de
precios máximos de venta o alquiler en las viviendas protegidas promovidas o
adquiridas mediante los mecanismos establecidos en los Planes de Vivienda.
Por lo que se refiere al régimen de protección de las viviendas protegidas, tanto para
venta como destinadas a alquiler, en función de los ingresos máximos del hogar
beneficiario, pueden ser:
• Régimen especial, para hogares con ingresos familiares no superiores a 2,5 veces el
IPREM
• Régimen general, para los hogares con ingresos familiares no superiores a 4,5 veces
el IPREM
• Régimen concertado, para los hogares con ingresos familiares no superiores a 7
veces el IPREM
Los anteriores regímenes son aplicados a las viviendas de nueva construcción. No
obstante también es aplicado en las viviendas usadas provenientes del mercado libre,
que podrán ser adquiridas por hogares cuyos ingresos familiares no superen 4,5 veces el
IPREM, resultando como régimen de protección el equivalente al régimen general.
En el caso de las viviendas protegidas destinadas al arrendamiento tienen establecido el
periodo durante el cual deben estar destinadas obligatoriamente para alquiler, siendo a
10 o 25 años.
Las limitaciones derivadas de la consideración de viviendas protegidas más relevantes
de las viviendas calificadas en el Plan de Vivienda son las relativas al anteriormente
citado precio máximo de venta o alquiler, su superficie mínima y máxima, y el periodo
de duración de la protección.
72
Con respecto al precio de venta, cada plan de vivienda establece en función del régimen
de protección y del municipio donde se encuentra la vivienda, el precio máximo de
venta. A su vez, la renta de alquiler máxima en las viviendas protegidas destinadas a
este régimen de tenencia es un porcentaje del precio máximo de venta de la vivienda
cuyo régimen de protección sea equivalente.
Por lo que respecta a la superficie mínima y máxima, éstas son de 30m2 y de 90 m2
útiles respectivamente, y en casos especiales (como las destinadas familias numerosas)
éstas pueden llegar a 120 m2.
Las viviendas calificadas como protegidas tienen establecido un periodo durante el cual
no pueden ser descalificadas si están construidas en suelos libres, y de protección
permanente si están construidas en suelos cuyo destino establecido en el planeamiento
urbanístico fuera la de construcción de viviendas protegidas. Las segundas
transmisiones de estas viviendas deben ser autorizadas por las Administraciones
Públicas
Por otra parte, los Planes de Vivienda llevan implícitos una serie de convenios de
colaboración entre la Administración Central y cada uno de los Gobiernos Autonómicos
para la aplicación de cada plan de vivienda en todas las Comunidades Autónomas. En
varios aspectos relevantes que regulan los Planes de Vivienda, como por ejemplo el
precio máximo de las viviendas protegidas en venta, rentas máximas en las viviendas
protegidas en alquiler, las ayudas complementarias a las establecidas por parte del
Estado, etc, las Comunidades Autónomas tienen la capacidad normativa de adecuar el
sistema de protección en materia de vivienda a las especificidades de su territorio.
6.1.2. Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de
Vivienda analizados
Los cambios más relevantes de los Planes de Vivienda durante el periodo de referencia
de este trabajo han sido:
• Con relación a las actuaciones susceptibles de protección: para favorecer el alquiler
como régimen de tenencia en los hogares que acceden a su vivienda principal, en el
73
Plan de Vivienda 2005-2008 se introdujo una nueva tipología de actuación como
son las ayudas directas destinadas al pago de la renta de alquiler por parte de los
hogares que residan en este tipo de régimen de tenencia
• Con relación al periodo y régimen de protección de las viviendas protegidas: el
periodo de protección de las viviendas protegidas de régimen especial y general se
ha mantenido en los 30 años. No obstante, en el Plan de Vivienda 2005-2008 se
estableció el nuevo régimen concertado, que establecía un periodo de protección de
15 años. Un aspecto novedoso sobre el periodo de protección es el que establece el
Plan 2009-2012, que estableció el periodo de protección a lo largo de toda la vida
útil de la vivienda cuando la vivienda ha sido construida en un suelo
específicamente planeado para tal fin.
• Con relación a las características socioeconómicas de los hogares: en el Plan de
Vivienda 2009-2012, se incrementó el límite de ingresos de los hogares que podían
acceder a una vivienda protegida de régimen concertado, pasando de 6,5 a 7 veces
IPREM.
• Con relación al sistema de ayudas directas destinadas a la compra de viviendas
protegidas: este sistema de ayudas, que conceden tanto la Administración Central
como las Comunidades Autónomas tiene por objetivo facilitar el pago de la entrada
en la adquisición de vivienda protegida. Si hasta el Plan de Vivienda 2002-2005 el
importe de esta ayuda era un porcentaje del precio de la vivienda, a partir del Plan
de Vivienda 2005-2008 esta ayuda es importe fijo independiente del precio de venta
de la vivienda protegida. Además, en la reforma del Plan de Vivienda 2009-2012
realizada en 2010, las ayudas directas destinadas a los hogares adquirientes para el
pago de la entrada de la vivienda protegida fueron eliminadas por parte de la
Administración Central.
• Con respecto a la conversión de viviendas libres en viviendas protegidas: En primer
lugar, para calificar como vivienda protegida una vivienda proveniente del mercado
libre era necesario que hubieran transcurrido dos años desde que esta vivienda
hubiera recibido la certificación de fin de obra y la primera transmisión hasta el Plan
2005-2008. En el Plan de Vivienda 2009-2012 se redujo este periodo a tan solo un
año. Por otra parte, en este mismo plan de vivienda, se permitió a las empresas
promotoras y constructoras la posibilidad de conversión de vivienda nuevas libres
sin primera transmisión su conversión en viviendas protegidas en cualquiera de los
74
regímenes de protección, adecuándose estas viviendas a los límites establecidos de
precio máximo de venta y superficie máxima.
• Con respecto a la superficie máxima de las viviendas protegidas: en el Plan de
Vivienda 2009-2012 se permite que sean calificadas como viviendas protegidas
viviendas provenientes del mercado libre con hasta 120 m2 útiles, aunque la
superficie que computará para calcular el precio máximo de venta y las ayudas
correspondientes tan sólo sea de 90 m2 útiles.
• Con respecto a las modalidades de asignación de las viviendas protegidas: en el Plan
de Vivienda 2005-2008 se estableció que las Comunidades Autónomas deberían
establecer mecanismos de asignación de las viviendas protegidas financiadas en el
plan de vivienda que atendiesen a criterios de objetividad y necesidad. Con ello se
pretendía impedir la asignación fraudulenta de las viviendas protegidas,
fundamentalmente aquellas promovidas por la iniciativa privada. La fórmula
propuesta fue la del Registro Público de Demandantes. Además, para poder acceder
a cualquier ayuda vinculada a los Planes de Vivienda, los beneficiarios deberían
inscribirse en estos Registros Públicos de Demandantes.
6.1.3. Análisis estadístico de los Planes de Vivienda analizados
En este apartado se analizan las variables más relevantes para conocer la incidencia real
que han tenido los diferentes Planes de Vivienda desarrollados en el periodo analizado.
Estas variables son las siguientes: Tipologías de ayudas y viviendas protegidas
financiadas en los Planes de Vivienda; precio máximo de venta de las viviendas
protegidas destinadas a la venta; crédito destinado a la adquisición de vivienda
protegidas; tipos de interés aplicados en los planes de vivienda y régimen de las nuevas
viviendas protegidas destinadas a la venta. Hay que considerar que la duración de los
planes de vivienda analizados ha sido de alrededor 3,5 ejercicios anuales, hecho que
permite su comparación en cuanto a la evolución de las tipologías de ayudas.
En el gráfico 6.1 se muestran las distintas tipologías de actuaciones protegidas en
materia de acceso a las viviendas contenidas en los Planes de Vivienda, así como el
número de actuaciones, en materia de ayudas a suelo para la construcción de viviendas
protegidas. Las actuaciones de acceso (VPNC en venta, en alquiler, vivienda usada y
75
ayudas al alquiler) se han incrementado a lo largo del periodo, desde las 213.751
actuaciones en el Plan 1998-2001, hasta las 302.981 en el Plan 2005-2008. Por
tipologías, destaca la sostenida reducción de la figura más importante contenida en los
Planes de Vivienda, como es la VPNC destinada a la venta. De las 173.708 viviendas
financiadas en el Plan 1998-2001, en el siguiente plan de vivienda se financiaron
165.389 y en el 2005-2008 un total de 150.083.
Plan 1998-2001 Plan 2002-2005 Plan 2005-2008VPNC venta 173.708 165.389 150.083 VPNC alquiler 11.940 24.865 30.666 Vivienda Usada 28.103 39.915 23.183 Ayuda alquiler inquilino 6.962 92.527 Suelo 58.094 50.123 114.119
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
200.000
Gráfico 6.1: Número de actuaciones protegidas contenidas en los Planes de Vivienda, según tipología de actuación Fuente: Ministerio de Fomento
Por otra parte, destaca a su vez la aparición relevante de las ayudas destinadas a hogares
en alquiler en el Plan 2005-2008, alcanzándose la cifra de 92.527 ayudas. Si a ello se le
suma las VPNC destinadas al alquiler, en el Plan 2005-2008 el 41% de las actuaciones
protegidas dirigidas a favorecer el acceso a la vivienda lo fueron en alquiler. Además,
las viviendas usadas provenientes del mercado libre que fueron calificadas como
protegidas se redujeron sensiblemente en este mismo Plan con respecto al anterior. Por
último, las actuaciones de protección en materia de suelo destinado a la construcción de
vivienda protegida experimentaron un notable incremento en el Plan de Vivienda 2005-
2008, situándose en las 114.119 las actuaciones en este tipo de ayudas públicas
contenidas en los Planes de Vivienda.
76
Si se toma en consideración el ciclo residencial, es posible establecer algún tipo de
relación entre la evolución antes apuntada de las principales figuras de protección en
materia de acceso y el mismo ciclo. Por una parte, la reducción en el número de VPNC
destinadas a la venta se puede explicar por la mayor rentabilidad en la producción de
viviendas libres por parte de las empresas privadas de construcción y promoción de
viviendas, que también son las que en mayor medida promueven y construyen las
viviendas protegidas. Ante ello, la oferta de VPNC en venta se reduce. Además, se
observa una sensible reducción de las viviendas usadas que son calificadas como
protegidas, que se puede explicar por el fuerte incremento del nivel general de precios
de la vivienda libre, que impide que muchas viviendas usadas cumplan el requisito de
precio máximo establecido para su consideración como protegida.
Porcentajeparticipación
VPNC venta 65%VPNC alquiler 9%Vivienda Usada 12%Ayuda alquiler inquilino 13%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Gráfico 6.2: Porcentaje de participación de las figuras de protección en materia de acceso. Planes de Vivienda 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008
Fuente: Ministerio de Fomento
En el gráfico 6.2 se muestra la participación porcentual de las figuras de protección en
materia de acceso a la vivienda considerando los datos acumulados de los tres planes de
vivienda. La conclusión que se obtiene es que los Planes de Vivienda han priorizado la
propiedad como régimen de acceso en las viviendas protegidas, representando el 65%
del total de actuaciones durante el periodo en nuevas viviendas protegidas y el 13% en
viviendas usadas.
77
Los gráficos 6.3 y 6.4 ofrecen la misma información que los anteriores gráficos, pero
analizan la evolución del Plan de Vivienda 2009-2012 durante el año 2009. A pesar de
analizar tan sólo un ejercicio, pueden observarse algunos cambios significativos en las
actuaciones financiadas en el marco de los Planes de Viviendas. Con respecto a las
figuras de protección destinadas a la adquisición de viviendas protegidas, éstas
experimentaron sensibles reducciones. Las VPNC destinadas a la venta que se
financiaron en 2009 fueron 30.067, dato sensiblemente inferior a la media anual de los
tres planes de vivienda anteriores, ya que equivale al 61% del Plan 1998-2001, 64% del
Plan 2002-2005 y del 70% en el Plan 2005-2008. Y las viviendas protegidas usadas que
se financiaron en este año ascendieron a 2.923 unidades, mientras que en los planes
anteriores esta figura de protección alcanzó niveles medios anuales muy superiores. Una
explicación de este hecho puede deberse a los problemas de financiación en la
adquisición y promoción de viviendas, que además de observarse en el mercado libre,
también puede afectar a la adquisición y promoción de viviendas protegidas. Con
relación a las figuras dirigidas a favorecer el alquiler, se financiaron un total de 10.845
nuevas viviendas, y se concedieron 32.417 ayudas a hogares.
Plan 2009-2012.Año 2009
VPNC venta 30.067 VPNC alquiler 10.845 Vivienda Usada 2.923 Ayuda alquiler inquilino 32.417 Suelo 15.827
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
Gráfico 6.3: Número de actuaciones protegidas contenidas en el Plan de Vivienda 2009-2012. Año 2009 Fuente: Ministerio de Fomento
78
Porcentajeparticipación
VPNC venta 39%VPNC alquiler 14%Vivienda Usada 4%Ayuda alquiler inquilino 43%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Gráfico 6.4: Porcentaje de participación de las figuras de protección en materia de acceso. Plan de Vivienda 2009-2012. Año 2009
Fuente: Ministerio de Fomento
La tabla 6.1 ofrece los datos sobre la evolución del precio máximo de las viviendas
nuevas protegidas. El precio máximo es uno de los elementos más relevantes de este
tipo de figura de protección, ya que este precio máximo es en realidad el precio al que
se realizan las transacciones de vivienda protegida. El precio máximo de las viviendas
protegidas depende de tres elementos: el Modulo Básico Estatal (MBE), su régimen de
protección y el municipio donde se encuentra la vivienda. Para el estudio de la
evolución del precio máximo de venta de las viviendas protegidas se han elegido una
serie de municipios de la Comunitat Valenciana.
Especial General Concertado Especial General Concertado Especial General Concertado1998 574 674 574 674 574 7701999 574 829 574 829 574 7702000 574 829 574 829 574 7702001 680 918 680 918 680 8282002 702 973 702 973 702 9042003 859 1.191 803 1.114 716 9932004 911 1.263 835 1.158 759 1.0532005 939 1.301 860 1.193 973 1.1122006 1.363 1.557 1.752 1.265 1.446 1.627 1.172 1.340 1.5072007 1.427 1.631 1.835 1.325 1.514 1.704 1.220 1.395 1.5692008 1.486 1.698 1.910 1.486 1.577 1.774 1.380 1.577 1.7742009 1.706 1.819 2.319 1.592 1.698 2.183 1.478 1.577 1.910
Fuente: Observatorio Valenciano de Vivienda
Valencia Alicante; Castelló Elx; Gandia; TorrentTabla 6.1: Precios máximos de venta vivienda protegida, según régimen de protección
79
El análisis de los datos destaca el hecho del fuerte incremento de los precios de los tres
regímenes de protección, especialmente si se observan las tasas de evolución interanual
en los años 2001, 2003, 2005 y 2009 para los tres regímenes de tenencia y para el
conjunto de municipios analizados. Estos incrementos de precios máximos de venta
autorizados por las Administraciones Públicas, que repercuten negativamente en los
índices de accesibilidad a la vivienda protegida y a los niveles de endeudamiento de los
hogares adquirientes, se sustenta en la lógica de estimular económicamente a la oferta
de este tipo de viviendas. Además la evolución de los niveles de precios de viviendas
nuevas del mercado privado que se daban durante el periodo analizado hacía menos
rentables este tipo de viviendas para las empresas productoras y promotoras de este tipo
de vivienda, en mayor medida, empresas privadas.
Los gráficos 6.5 y 6.6 muestran los aspectos relacionados con la financiación de las
viviendas nuevas protegidas, es decir, el crédito destinado a la adquisición de viviendas
protegidas y los tipos de interés aplicados en los préstamos hipotecarios
correspondientes. Con respecto a la primera variable, éste se mantuvo en torno a los
20.000 millones de euros hasta el año 2003. A partir de ese año, este crédito dispuesto a
los hogares adquirientes de vivienda protegida se incrementó paulatinamente, hasta
llegar a casi los 35.000 millones de euros en 2009. La posible explicación a este
fenómeno puede encontrarse obviamente en el incremento de los precios de las
viviendas protegidas, a pesar de la reducción en el número de viviendas financiadas
dentro del marco de los planes de vivienda. Además, tal y como puede observarse en el
gráfico 6.5, y fruto del incremento de endeudamiento de los hogares en la adquisición
de viviendas libres durante el periodo analizado, la importancia del crédito destinado a
la adquisición de viviendas protegidas se ha reducido sensiblemente desde 1998. Sobre
los tipos de interés que se han aplicado en los Planes de Vivienda destaca el escaso
diferencial entre éstos y los aplicados en el mercado hipotecario libre. Ello permite
afirmar que la efectividad del establecimiento de tipos de interés contenidos en los
Planes de Vivienda en niveles inferiores a los tipos de interés del mercado se ha
reducido sensiblemente. En este sentido destaca el año 2009, cuando los tipos de interés
aplicados en los Planes de Vivienda llegaron a ser superiores que a los del mercado
libre.
80
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Financiación acogidaa planes de vivienda. 21.421 22.242 21.754 20.843 20.183 19.764 22.377 26.528 28.140 31.345 33.420 34.649
Financiación acogida a planes de vivienda.% sobre el crédito para adquisición de vivienda. 16,9 14,61 11,79 9,6 7,95 6,4 5,86 5,56 4,89 4,82 4,93 5,11
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
Gráfico 6.5: Financiación acogida Planes de Vivienda. Importe (millones de euros) y participación porcentual sobre total crédito adquisición vivienda.
Fuente: Banco de España
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Libres 5,70 4,70 5,80 5,80 4,80 3,71 3,36 3,28 4,17 5,24 5,86 3,44VPO 5,10 4,80 3,90 5,40 4,50 3,96 3,16 3,07 3,14 4,35 5,09 4,01
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
Gráfico 6.6: Tipos de interés aplicados créditos adquisición vivienda nueva
Fuente: Banco de España
En el gráfico 6.7 se analiza en qué medida se distribuyen las viviendas nuevas
protegidas destinadas a la venta en función de los regímenes de protección existentes,
81
especial, general y concertado. Los datos analizados corresponden a las calificaciones
de VPNC destinadas a su adquisición en la Comunitat Valenciana, por la ausencia de
datos a nivel estatal. Como se observa, el régimen especial, destinado a los hogares con
menores niveles de renta, representa porcentajes insignificantes con relación al total de
viviendas nuevas protegidas, en detrimento fundamentalmente del régimen general, y
desde su entrada en vigor, del régimen concertado.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009CP Reg. General 9124 12644 10070 8151 7474 8007 6435 5316 4206 2873 5573 3536CP Reg. Especial 104 83 64 19 124 132 4 35 95 84 35 119CP Reg. Concertado 21 82 852 666 1206 531
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
Gráfico 6.7: Viviendas protegidas promovidas según régimen de protección. Comunitat Valenciana Fuente: Observatorio Valenciano de Vivienda
6.1.4. Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como
instrumento de política de vivienda
Una vez analizados las características generales de los Planes de Vivienda desarrollados
durante el periodo de referencia de este trabajo, los cambios fundamentales acontecidos
en los mismos y la evolución de las variables más significativas de los mismos se
aportan una serie de consideraciones entorno a este instrumento de política de vivienda.
En primer lugar, la evolución de las variables más relevantes de los Planes de Vivienda
no han sido indiferente a las condiciones del mercado residencial, más bien se han
ajustado a las pautas del ciclo residencial. En este sentido destaca que la figura de
82
protección más relevante en materia de acceso sigue siendo la propiedad, tanto en su
versión de promoción de nuevas viviendas así como la conversión de viviendas del
mercado libre en viviendas protegidas. Por otra parte, los precios máximos de venta de
estas viviendas han experimentado un considerable incremento, siguiendo en cierta
medida el nivel de precios del mercado libre de viviendas. Estos extraordinarios
incrementos de precios máximos de venta, unidos a la escasa oferta de vivienda en
régimen especial y la nueva figura del régimen concertado, expulsa a los hogares de
menor renta de beneficiarse de este tipo de actuación protegida. Ello, junto con el ajuste
paulatino del precio de vivienda libre puede llegar a generar inconsistencias entre el
precio máximo de vivienda protegida y el precio de la vivienda libre, es decir, que los
niveles de ambos confluyan, perdiendo todo sentido económico de esta limitación de
precios.
En el Plan de Vivienda 2009-2012 se han establecido una serie de medida encaminadas
a resolver unos de los problemas del mercado residencial libre en la actualidad, como es
el del stock de viviendas nuevas sin vender, facilitándose la calificación de viviendas
como protegidas viviendas que no han encontrado venta en el mercado libre. Este hecho
revela que los Planes de Vivienda se siguen enfocando más como instrumento de
política económica que como política social destinada a garantizar el acceso a la
vivienda por parte de la ciudadanía.
Por otra parte, durante los Planes de Vivienda analizados no se ha resuelto la
incoherencia del modelo en cuanto a la pérdida del régimen de protección de las
viviendas protegidas calificadas como protegidas y su posterior conversión en viviendas
libres. Además no se han desarrollado instrumentos de control eficientes en las
segundas transmisiones de vivienda protegida, no ejecutándose el derecho de tanteo y
retracto por parte de las Administraciones Públicas en las transacciones autorizadas de
viviendas protegidas. A su vez, no se han establecido mecanismos de asignación de las
viviendas protegidas de nueva construcción basados en la necesidad de los hogares y en
la libre concurrencia.
Por último, a pesar de la introducción de ayudas destinadas a hogares en alquiler, y el
incremento en las viviendas protegidas destinadas a alquiler financiadas en los planes de
vivienda, estas actuaciones protegidas no han permitido constituir parques de viviendas
83
en alquiler con protección pública de carácter permanente. En este sentido destaca el
hecho que las viviendas protegidas en destinadas al alquiler, una vez transcurrido el
periodo mínimo que obliga las Administraciones Públicas a que se destinen a
arrendamiento, pueden venderse como viviendas protegidas. Por lo que se refiere a las
ayudas destinadas a los hogares para el pago de la renta de alquiler, éstas tan solo
pueden concederse durante dos años al mismo hogar. En resumen, las medidas
encaminadas al alquiler revelan la lógica del alquiler como un régimen de tenencia
transitorio a la propiedad. Además, en el Plan de Vivienda 2009-2012 se ha incluido la
posibilidad de que las viviendas protegidas nuevas en alquiler lo sean con opción a
compra, hecho que refuerza la consideración anterior.
En general, y fruto del fuerte ajuste del mercado residencial libre propiciado por el
extraordinario nivel de viviendas sin vender, evidenciado con una sostenida reducción
del nivel de precios, que junto a las restricciones en el acceso a la financiación de la
adquisición de viviendas, es posible afirmar que los Planes de Vivienda han perdido
gran parte de la eficacia y eficiencia en el propósito de facilitar el acceso a la vivienda.
Más aún cuando las dificultades para la financiación también afectan a las viviendas
protegidas contenidas en los Planes, y se han eliminado las ayudas directas para facilitar
su acceso a los hogares, derivado por las restricciones fiscales que están
experimentando las distintas Administraciones Públicas.
6.2. Los beneficios fiscales
En este subapartado se estudia la evolución del instrumento de política de vivienda
relacionado con los beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda principal
por parte de los hogares españoles. Este instrumento es relevante en tanto y cuanto
afecta al coste para los hogares de su vivienda principal, ya sea por la adquisición o por
el alquiler, y por ello puede determinar cuál es el régimen de tenencia elegido por los
hogares. Por tanto se analizan las iniciativas gubernamentales en materia fiscal dirigidas
a la demanda, es especial en aquello relativo al tratamiento fiscal de las deducciones
fiscales que reciben los hogares en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
(IRPF).
Por otra parte, dado que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas ha
84
permitido incrementar las facultades para regular las deducciones fiscales por parte de
cada una de las Comunidades Autónomas en los tramos del IRPF con relación al acceso
a la vivienda cabe considerar tanto los cambios normativos en el ámbito estatal como en
el autonómico durante el periodo de referencia de este trabajo de investigación. Estos
cambios entraron en vigor con la reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las
Comunidades Autónomas que tuvo lugar en 2001.
Posterior al análisis de los cambios en este instrumento de política de vivienda se evalúa
su impacto en el IRPF durante el periodo de referencia de este trabajo.
6.2.1. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito
estatal
Los beneficios fiscales dirigidos a los hogares relacionados con su acceso a la vivienda
que se analizan se concentran fundamentalmente en IRPF, y son los siguientes:
• Las deducciones por adquisición de vivienda habitual
• Las deducciones por las aportaciones de capital a las “Cuentas Vivienda”,
instrumentos de ahorro para la posterior materialización de éste en la adquisición de
la vivienda habitual.
• Las deducciones por el alquiler de la vivienda habitual.
El punto de partida para el análisis en los cambios normativos de este instrumento de
política de vivienda es la reforma de la ley que regula el IRPF del año 1998, mediante la
Ley 40/98. Los cambios introducidos en la misma se resumen en los siguientes aspectos
(Sánchez Martínez, Mª T., 2004 a; Fernández Carbajal, A., 2004):
• En primer lugar, se eliminaron de los beneficios fiscales para los hogares en régimen
de alquiler. Anteriormente a esta reforma, este beneficio se basaba en una deducción
en la cuota íntegra del IRPF del 15% de las cantidades satisfechas por alquiler de la
vivienda habitual, con el límite de deducción de 6.000 euros. El requisito en
términos de renta del hogar se situaba en que la base imponible no podía ser
superior a los 21.035 euros.
85
• En segundo lugar, los beneficios fiscales para los hogares que accedían a su
vivienda habitual en propiedad se concentraron en la cuota de este impuesto. En este
sentido se modificó la situación anterior mediante la cual los intereses que el hogar
había pagado en concepto de préstamo hipotecario por el acceso a su vivienda
habitual se deducían de la base imponible de dicho impuesto.
• Para estos hogares, los porcentajes de deducción se fijaron en el 25% de las
cantidades satisfechas para los dos primeros años de vigencia del préstamo
hipotecario, y del 20% para los primeros 4.507 euros, y del 15% para el resto a
partir de los dos años anteriormente mencionados. En el caso de adquisición de
vivienda habitual sin financiación ajena el porcentaje de deducción se situó en el
15% para el total de límite máximo de 9.015,18 euros.
• Además se estableció un límite máximo de deducción de las cantidades aportadas al
pago del préstamo hipotecario asociado a la adquisición de la vivienda habitual de
9.015,18 euros, frente al 30% de la base liquidable en la situación previa.
El sistema de beneficios fiscales en aquello relativo a la deducción por adquisición de
vivienda en propiedad establecida en el IRPF se mantuvo estable en relación tanto con
los límites de deducción así como los porcentajes de la misma, hasta la reforma del
IRPF en el año 2006, mediante la ley 35/2006. En ella se modificaron los porcentajes de
deducción en la cuota del impuesto por cantidades satisfechas ante la adquisición de la
vivienda habitual con financiación ajena, eliminándose los porcentajes incrementados
para los primeros años de vigencia del crédito hipotecario. Los porcentajes se situaron
en el 15% de dichas cantidades manteniéndose la base máxima de deducción en los
9.015,18 euros.
Con respecto a las “Cuentas Vivienda”, durante el periodo analizado, tanto los
porcentajes de deducción como las bases máximas de deducción han experimentado
cambios equivalentes a la deducción por adquisición de vivienda habitual. No obstante,
en 2008, mediante el Real Decreto 1975/2008 se amplió el plazo, en dos años
adicionales, para la materialización en la adquisición de la vivienda habitual, cuando
este instrumento de ahorro hubiera sido constituido entre los años 2004 y 2006, hasta el
31 de Diciembre de 2010.
86
En 2007, mediante una nueva reforma del IRPF con la ley 51/2007 se restableció la
deducción por alquiler en la vivienda habitual que fue eliminada mediante la reforma
del IRPF en 1998. El objetivo de esta reforma fue equiparar el tratamiento fiscal a los
hogares que acceden y residen en régimen de alquiler con respecto a aquellos que optan
por la propiedad utilizando para ello financiación ajena. La deducción establecida tiene
los siguientes aspectos clave:
• Los contribuyentes podrán deducirse el 10,05 % de las cantidades satisfechas en el
período impositivo por el alquiler de su vivienda habitual, siempre que su base
imponible sea inferior a 24.020 euros anuales,
• La base máxima de deducción se estableció en 9.015 euros siempre que la base
imponible del hogar fuese igual o inferior a los 12.000 euros anuales, y si la base
imponible estuviera comprendida entre los 12.000,01 euros y 24.020 euros anuales,
el límite correspondía al resultado de la diferencia entre 9.015 euros y la
multiplicación entre 0,75 y la diferencia entre la base imponible y 12.000 euros
anuales.
Como reforma clave del sistema fiscal en aquello relativo a este instrumento de política
de vivienda cabe mencionar el Proyecto de Ley de Economía Sostenible (Proyecto de
Ley 121 de la actual legislatura). Los aspectos más relevantes en este sentido son los
siguientes:
• Se establece, por primera vez en la historia de este sistema de bonificaciones fiscales
a la adquisición de vivienda habitual un límite máximo en la base imponible, que se
sitúa en 24.107,20 euros anuales, para aquellos hogares que adquieran dicha
vivienda a partir del 1 de enero de 2011.
• La base máxima de deducción será distinta en función de la base imponible del
hogar. Si es igual o inferior a 17.707,20 euros, esta base máxima será de 9.040
euros. Y si se sitúa entre los 17.707,20 y los 24.107,20 euros ésta resultará de restar
a 9.040 euros la multiplicación de la diferencia entre la base imponible y 17.707,20
por 1,4125.
• En tercer lugar, para los hogares en régimen de alquiler la deducción será del
10,05% por las cantidades satisfechas por el pago de alquiler. Los límites en la base
87
imponible y el límite de la deducción son idénticos que los propuestos para la
deducción por adquisición de vivienda habitual.
Estos cambios en la política fiscal de vivienda entraron en vigor mediante la Ley
39/2010, mediante la cual se aprobaron los presupuestos generales del Estado para el
año 2011.
6.2.2. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito
autonómico
Uno de los aspectos más relevantes en el análisis del tratamiento del IRPF como
instrumento de política de vivienda durante el periodo analizado es la participación de
las Comunidades Autónomas en el diseño de los beneficios fiscales asociados al acceso
a la vivienda por parte de los hogares.
Tras la entrada en vigor del nuevo modelo de financiación en 2002, mediante la Ley
21/2001 de Financiación de las Comunidades Autónomas, los porcentajes asociados a la
deducción por adquisición de vivienda habitual se dividieron en dos, uno estatal y otro
autonómico. Las Comunidades Autónomas dispusieron a partir de la entrada de este
nuevo modelo de financiación la posibilidad de incrementar o reducir el porcentaje
autonómico en hasta un 50%. Tanto éste como el estatal quedaron establecidos del
siguiente modo:
• En adquisición de vivienda sin financiación ajena: tramo estatal, 10,05%; tramo
autonómico, 4,95%, con una base máxima de deducción de 9.015,18 euros.
• En adquisición de vivienda con financiación ajena, en los dos años siguientes a la
adquisición: hasta 4.507,59 euros, tramo estatal 16,75%; tramo autonómico, 8,25%.
El exceso de inversión hasta 9.015,18 euros, tramo estatal 10,05%; tramo
autonómico 4,95%.
• En adquisición de vivienda con financiación ajena, a partir de los dos años
siguientes a la adquisición: hasta 4.507,59 euros, tramo estatal 13,4%; tramo
autonómico, 6,6%. El exceso de inversión hasta 9.015,18 euros, tramo estatal
10,05%; tramo autonómico 4,95%.
88
Por otra parte las Comunidades Autónomas han establecido a su vez deducciones en la
cuota por arrendamiento de la vivienda habitual. Por ejemplo, en el caso de la
Comunitat Valenciana dicha deducción se estableció por primera vez en 2002. Esta
deducción ha ido incrementándose desde el 10% de las cantidades satisfechas en
concepto de alquiler de la vivienda principal con un límite de 180 euros, hasta el 15%
con un límite de deducción en 459 euros. Si el arrendatario tiene hasta 35 años, tanto el
porcentaje de deducción como el límite se incrementan, 20% y 612 euros
respectivamente.
6.2.3. Análisis estadístico
En este apartado se analiza el gasto fiscal que ha representado este instrumento de
política de vivienda. Para ello se analizan los datos del número de declaraciones del
IRPF con alguna de las deducciones fiscales anteriormente mencionadas. Además se
evalúa el importe que ha representado durante el periodo de referencia de este trabajo de
investigación dichos beneficios fiscales.
Esta revisión estadística aporta información sobre el impacto y repercusión de este
instrumento de política de vivienda en los hogares, analizándose el periodo
comprendido entre los años 1998 y 2008, último año disponible.
En la tabla 6.2 se ofrecen los datos tanto del número de declaraciones del IRPF con
deducción fiscal en función de las distintas tipologías de beneficios fiscales con relación
a la política de vivienda, así como el importe que éstos han representado, destacándose
los siguientes aspectos:
• La presencia de estos beneficios fiscales en los hogares declarantes ha ido
incrementándose sensiblemente a lo largo del periodo evaluado. Si a finales de
la década de los años 90 el número de declaraciones con deducción fiscal se
situó en torno a los 4,7 millones de declaraciones, en el año 2008 esta cifra se
situó en los 6,4 millones de declaraciones.
• A partir de año 1999 el porcentaje de declaraciones con este tipo de deducciones
con respecto al total de declaraciones presentadas muestra una tendencia
creciente, hasta alcanzar en 2006 el 37,6%, máximo porcentaje de la serie.
89
• Por tipologías, la deducción por adquisición en vivienda habitual se ha
incrementado en el conjunto de declaraciones fiscales presentadas desde el año
2000, hasta alcanzar su nivel más alto en 2006 con 6,4 millones de declaraciones
con este tipo de beneficio fiscal.
• En cambio, las declaraciones con beneficio fiscal derivado de las cuentas
viviendas se han reducido de manera sostenida, es especial al final de la serie
estadística considerada.
• El importe del conjunto de beneficios fiscales considerados se ha incrementado
sensiblemente, alcanzándose la cifra más elevada en el año 2006, con 6.300
millones de euros.
• Los cambios introducidos a lo largo del periodo analizado, que anteriormente se
han descrito, han provocado un considerable incremento en el coste fiscal de
estos beneficios fiscales. Desde 1999 hasta el año 2008, año en que ha surtieron
efecto los cambios introducidos con la Ley 40/1998, el incremento en el importe
medio de beneficio fiscal destinado a la inversión, es decir adquisición de
vivienda, ha sido del 71%. Ello se explica tanto por los cambios normativos,
como por el considerable incremento de adquisiciones de vivienda con
necesidades de financiación ajena.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Inversión en vivienda habitual 4.254.678 3.958.898 4.386.730 4.766.004 5.120.664 5.364.193 5.716.626 6.078.976 6.486.355 6.172.498 6.236.148Alquiler 661.937Cuenta vivienda 382.349 322.917 320.201 339.649 341.269 304.825 280.467 257.641 230.745 201.417 191.065Total declaraciones con beneficio fiscalrelacionado con el acceso a la vivienda 5.298.964 4.281.815 4.706.931 5.105.653 5.461.933 5.669.018 5.997.093 6.336.617 6.717.100 6.373.915 6.427.213Total declaraciones anuales 15.424.100 13.895.161 14.297.387 14.903.943 15.481.382 15.985.781 16.474.150 17.105.088 17.840.783 18.702.875 19.388.981Inversión en vivienda habitual 1.574.211 3.074.528 3.484.634 3.957.029 4.210.135 4.482.286 4.757.917 5.172.165 5.794.374 4.725.700 4.994.937Alquiler 244.155Cuenta vivienda 222.593 219.756 230.320 259.565 268.386 251.384 238.676 225.041 207.724 190.278 188.433Total importe de beneficio fiscalrelacionado con el acceso a la vivienda 2.040.959 3.294.284 3.714.954 4.216.595 4.478.521 4.733.671 4.996.593 5.397.205 6.002.097 4.915.979 5.183.370
Nº d
ecla
raci
ones
Impo
rte
Fuente: BADESPE
Tabla 6.2: Declaraciones IRPF relacionadas con la política de beneficios fiscales relacionados con la vivienda. Número e importe (miles de euros)
6.2.4. Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscales
Una vez analizados los cambios normativos de este instrumento de política de vivienda,
así como el gasto fiscal generado, se realizan una serie de consideraciones y
valoraciones entorno al impacto en materia de efectividad y eficacia de dicho
instrumento.
En primer lugar, durante el periodo considerado, la existencia de la deducción fiscal por
90
adquisición de vivienda ha propiciado un sesgo fiscal favorable hacia los hogares que
acceden a su vivienda en propiedad frente aquello que optan por el alquiler. Es decir,
estos beneficios fiscales han introducido distorsiones relevantes tanto en la elección de
los distintos regímenes de tenencia, como en el nivel de demanda de viviendas (García-
Vaquero, V. y Martínez J., 2005). Este sesgo se observa en la magnitud de los beneficios
fiscales dirigidos a los hogares que optan por la propiedad para acceder a su vivienda,
que se han incrementado además por la facilidad con la cual han dispuesto para
financiar la adquisición de vivienda (Naredo, J.M., Carpintero, O. y Marcos, C., 2002);
Rodríguez López, J. (2009). Además, la deducción fiscal destinada a la adquisición de
vivienda ha sido regresiva, ya que ha permitido beneficiarse en mayor cuantía a los
hogares de rentas medias, y en menor medida a hogares de rentas bajas (Rodríguez
Méndez, M. et al., 2010).
En segundo lugar, el diseño descrito de este instrumento de política de vivienda pueden
haber contribuido al incremento de los precios de la vivienda durante el periodo
considerado, y no repercutir en un menor coste de adquisición para los hogares
adquirientes (García Montalvo, J., 2003); García-Vaquero, V. y Martínez J., 2005),
OECD, 2007). Dada la estructura del mercado residencial, este hecho se explica por el
poder de mercado del que dispone la oferta de vivienda a la hora de apropiarse posibles
beneficios económicos destinados a la demanda de vivienda. Además, y considerando la
evolución del ciclo residencial, en cuanto a los precios de vivienda, construcción y
demanda de vivienda, este instrumento de política de vivienda ha contribuido, de
manera procíclica a dicho ciclo residencial.
6.3. La política urbanística
La intervención pública en el mercado del suelo en España se basa en los principios
establecidos en la Constitución Española, que en su artículo 47 considera necesaria la
regulación del suelo de acuerdo al interés general, impidiendo la especulación y
garantizando la participación por parte de la sociedad de las plusvalías que se derivan
del desarrollo urbanístico (Burón Cuadrado, J., 2006).
91
La política urbanística como instrumento de política de vivienda se divide en dos
vertientes. La primera es aquella que regula los mecanismos de valoración del suelo en
el proceso de planeamiento urbanístico. La segunda es la relativa a los Patrimonios
Públicos de Suelo y las reservas de suelo destinado a la construcción de viviendas
protegidas.
En primer lugar, en este apartado se analizan los cambios normativos en el ámbito
estatal que afectan al mercado del suelo y a los Patrimonios Públicos de Suelo. Por
último se analiza la introducción de las reservas de suelo destinadas a vivienda
protegida en las legislaciones autonómicas.
6.3.1. El régimen de valoración del suelo
La regulación del mercado del suelo experimentó un cambio notable y sustancial en
1998, con la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones. El
objetivo de esta ley fue el de la simplificación en la gestión urbanística, manteniéndose
al margen de las competencias autonómicas en aquello que se refiere a determinación de
los usos del suelo.
En términos generales, esta ley partía del supuesto que la problemática fundamental del
suelo era la escasez del mismo, que repercutía en incrementos de precios que encarecían
el precio de las viviendas que en él se construyesen. Ante ello, la solución que planteaba
la ley era incrementar la oferta de suelo, mediante mecanismos liberalizadores, como la
consideración, a priori, de suelo urbanizable todo aquel que no estuviese calificado
como protegido por motivos medioambientales. No obstante, a pesar del supuesto
anterior, el precio del suelo no se comportó a lo largo de la década posterior, en su
coste, de manera a la esperada por la ley. En este sentido cabe recalcar que el precio del
suelo, y así se corroboró con posterioridad, depende de las expectativas inmobiliarias
existentes, que a su vez depende de la cantidad de financiación disponible en la
economía y en el sector, y fundamentalmente por los precios esperados de la vivienda.
Es posible afirmar que esta reforma tuvo unos efectos durante el periodo de auge
urbanístico y residencial que tendría lugar durante los años posteriores, ya que introdujo
92
el concepto de valor de mercado en el sistema de valoración inicial del suelo, hecho que
posibilitaba incrementos de precios en la fase inicial de los desarrollos urbanísticos
(Rodríguez López, J., 2009).
La nueva reforma del mercado del suelo, mediante la ley del Suelo 8 de 2007,
constituyó un cambio sustancial en el sistema de valoración de los suelos, apostando por
mecanismo objetivos, en contraposición con aquellos que dicha valoración se basa en
las expectativas de valor resultante del futuro proceso urbanizador. En aquello relativo a
los sistemas de valoración, la Ley del Suelo de 2007 pretende evitar los procesos de
anticipación y materialización de las expectativas de creación de valor en un suelo
urbanizable. Con ello se pretende evitar los procesos de especulación e incremento de
coste del suelo urbanizable que no haya sufrido ninguna modificación ni inversión
(Bergés, A. y Ontiveros, E., 2007).
6.3.2. La regulación de los Patrimonios Públicos de Suelo
Los Patrimonios Públicos de Suelo son instrumentos de intervención pública en la
acción urbanística presente en la legislación urbanística española desde mediados del
s.XX. Los antecedentes legislativos en esta materia se sitúan en la Ley del Suelo de
1956 y su reforma posterior, a través de la Ley del Suelo de 1975.
Los objetivos de los Patrimonios Públicos de Suelo son el de regular el mercado de
suelo, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y garantizar la
promoción de viviendas de protección pública. Fundamentalmente se componen de las
cesiones de aprovechamientos urbanísticos derivados de la acción urbanística. Su
constitución y gestión es una competencia que corresponde a los ayuntamientos.
Los cambios normativos que condicionaron los Patrimonios Públicos de Suelo fueron
establecidos en las leyes de suelo vigentes durante el periodo analizado, la ley 6/1998 y
la 2/2007. La primera redujo con relación a la normativa anterior el porcentaje de cesión
de los aprovechamientos urbanísticos, que componen los Patrimonios Públicos de
Suelo, situándolo en el 10%. Por el contrario, en la Ley 2/2007 este porcentaje se
93
establecía en un intervalo de entre el 5% y el 15% de los aprovechamientos urbanísticos
generados.
Por otra parte es importante considerar que distintas normativas autonómicas regularon,
durante el periodo analizado, los usos a los que se destinaría los bienes contenidos en
los Patrimonios Públicos de Suelo. Por ejemplo, en la Comunitat Valenciana, mediante
la Ley Urbanística Valenciana de 2005 determinó este instrumento como un
instrumento de política de suelo y vivienda, cuyos bienes deben destinarse a usos de
interés social o de utilidad pública, preferentemente la construcción de viviendas
protegidas.
Si se considera cuál ha sido el grado de efectividad de este instrumento urbanístico es
posible afirmar el escaso cumplimiento por parte de los ayuntamientos en cuanto a la
formalización, constitución y gestión del mismo a pesar de su existencia en la normativa
urbanística español desde mediados del s.XX. (Tribunal de Cuentas, 2004); Sindicatura
de Comptes, 2004). En general, las carencias detectadas son la escasa constitución
formal y la incorrecta gestión contable de los bienes patrimoniales públicos
provenientes de las cesiones de aprovechamientos urbanísticos.
6.3.3. La regulación de suelo destinado a vivienda protegida
La reserva de suelo destinado a la construcción de vivienda protegida es un instrumento
urbanístico clave para entender la política de vivienda en España. La introducción en la
legislación relacionada con la regulación del mercado de suelo ha tenido lugar a través
de distintas normativas impulsadas por las Comunidades Autónomas, durante la década
de los años 90, a pesar de su presencia en la Ley 8/1990 de Reforma de Régimen
Urbanístico. La posterior sentencia de inconstitucionalidad por parte del Tribunal
Constitucional de buena parte de los contenidos de esta ley en 1997, incluidos los que
legislaron en relación con la regulación estas reservas, basándose en que la competencia
sobre ordenamiento urbanístico es propia de las Comunidades Autónomas, obligó a
éstas a legislar en esta materia (Blanco González, A., 2010).
94
Las primeras legislaciones autonómicas que regularon las reservas urbanísticas
destinadas a vivienda protegida en el planeamiento urbanístico fueron las siguientes:
• Navarra: Mediante la Ley Foral 7/1989, de medidas de intervención en materia de
suelo y vivienda determinó la exigencia a los municipios de más de 2.000 del
establecimiento en el planeamiento urbano de una reserva del 15% del suelo. Con
posterioridad, la ley Foral 10/1994 concretó que dicha reserva debería contemplarse
en la nueva capacidad residencial prevista.
• País Vasco. La ley 17/1994 estableció una reserva del 20% del aprovechamiento
residencial en suelos urbanos, y del 65% en suelos urbanizables.
• Madrid: la Ley 9/1995 estableció la reserva mencionada en el 50% de la superficie
de suelo urbanizable, destinándose a vivienda con algún régimen de protección
pública, y en los municipios de más de 25.000 habitantes.
El resto de Comunidades Autónomas introdujeron posteriormente en sus legislaciones
urbanísticas en qué términos debía aplicarse este instrumento de política de vivienda,
legislaciones que deben adecuarse a lo establecido en la Ley Estatal de Suelo 8/2007, ya
que ésta obliga a realizar reservas de suelo destinadas a vivienda protegida en los
planeamientos urbanísticos del 30% de los aprovechamientos que en ellos se
establezcan.
6.4. Intervención en el mercado privado de alquiler
Otro de los instrumentos de política de vivienda clave es la regulación e intervención
pública en el mercado privado de alquiler de viviendas. Esta intervención se resumen en
los ámbitos: las legislaciones que regulan los contratos privados de alquiler de
viviendas, y las medidas de apoyo y estímulo tanto a la oferta como a la demanda de
viviendas en alquiler.
6.4.1. La regulación del mercado de alquiler
Las legislaciones de referencia que regulan el mercado privado de alquiler de viviendas
son la Ley de Arrendamientos Urbanos y Ley de Enjuiciamiento Civil. Estas dos leyes
95
no experimentaron cambios notorios hasta finales de la década actual. En 2009 entró en
vigor la Ley 19/2009, de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler, que
modificaron dos de los aspectos clave del ordenamiento jurídico del mercado del
alquiler, como son por una parte la limitación en la prórroga obligatoria de los contratos
de arrendamientos de vivienda, tal y como venía establecido en la Ley 29/1994 de
Arrendamientos Urbanos, y por otra los procedimientos que determinan el desahucio
del hogar en régimen de alquiler, regulados en la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil.
Con respecto al primer aspecto, la Ley 19/2009 amplía el número de supuestos que
impiden al arrendatario la prórroga automática del contrato de alquiler de la vivienda
hasta un máximo de cinco años. Si hasta ese momento el arrendador podía evitar la
prórroga del contrato de alquiler durante el periodo máximo de vigencia por necesidad
de ocupar la vivienda objeto de alquiler para destinarla a vivienda habitual y
permanente, tras esta reforma se amplía este motivo en los siguientes términos:
• Que la vivienda objeto de alquiler sea ocupada para destinarla a vivienda habitual y
permanente por parte de padres, hijos o ex cónyuge
• Que esta posibilidad debe reflejarse expresamente en el momento de la celebración
del contrato
• Y que la ocupación de la vivienda debe realizarse en el plazo máximo de tres meses.
La segunda modificación en la regulación del mercado del alquiler pretende mejorar y
agilizar los procesos de desahucio, fundamentalmente por falta de pago de rentas y por
finalización legal o contractual del plazo de arrendamiento. En general, se reducen las
mensualidades impagadas que dan derecho al propietario a iniciar el proceso de
desahucio, así como la reducción de los trámites judiciales que posibiliten dicho
desahucio.
Sobre la relevancia de las reformas de la legislación que regula este mercado de alquiler
de vivienda, tanto en la Ley de Arrendamientos Urbanos como en la Ley de
Enjuiciamiento Civil, es importante destacar que no han conseguido que el alquiler
alcance niveles en cuanto a la estructura del régimen de tenencia en España. Tras el
fuerte proceso de liberalización en este mercado impulsado a finales de los años 80, la
reforma de la legislación en materia de alquileres no ha conseguido alcanzar los
objetivos que estas mismas reformas se impusieron. Estos objetivos fueron el de
96
posibilitar que el alquiler sea una alternativa eficaz en el sistema de acceso a la vivienda
digna y adecuada, potenciando el mercado de alquiler facilitando el acceso a la vivienda
a aquellos hogares que no lo pueden realizar en condiciones de mercado, y
diversificando la oferta de viviendas en alquiler, agilizando los procesos judiciales ante
litigios entre arrendatarios y arrendadores (González García, V., 2000).
6.4.2. Otras medidas de intervención pública en el mercado del alquiler
Relacionado con el anterior instrumento de política de vivienda, durante el periodo
estudiado se han implementado por parte de las Administraciones Públicas una serie de
iniciativas dirigidas a fomentar el alquiler como régimen de tenencia en los hogares
españoles, estimulando tanto la oferta, la demanda así como los aspectos de
intermediación en el mercado. Estas iniciativas son la creación de la Sociedad Pública
de Alquiler, el establecimiento de una ayuda directa destinada a la población joven que
reside en régimen de alquiler, y la entrada en vigor de la regulación sobre nuevas
sociedades destinadas a la oferta y gestión empresarial de viviendas en alquiler.
En 2005, se constituyó la Sociedad Pública de Alquiler, entidad dependiente del
Ministerio de Vivienda, actualmente Ministerio de Fomento. El objetivo de esta
sociedad es la dinamización del mercado del alquiler, posibilitando por una parte el
incremento de la oferta de viviendas en alquiler y ofreciendo seguridad jurídica y de
pago a la oferta de viviendas en régimen de alquiler. Mediante esta iniciativa se
pretende evitar las deficiencias detectadas en el mercado del alquiler en España, como
son, por ejemplo la atomización en la oferta de viviendas en alquiler, la percepción por
parte de ésta de inseguridad jurídica en caso de conflicto, así como la escasa presencia
de agentes especializados en la gestión de este tipo de viviendas (Inuerrieta Beruete, A.,
2007). Los instrumentos diseñados desde la Sociedad Pública de Alquiler son, en
términos generales, de gestión de viviendas cedidas por particulares o empresas, así
como de intermediación entre la oferta y la demanda de viviendas en alquiler
(Ministerio de Vivienda, 2010) .Complementariamente a la anterior, a partir de 2008, el
Ministerio de Vivienda estableció la Renta Básica de Emancipación, destinada al
estímulo de la demanda de alquiler.
97
Por último, mediante la Ley 11/2009 se reguló las nuevas sociedades anónimas
cotizadas de inversión en el mercado inmobiliario, también llamadas SOCIMI’s. Estas
sociedades tienen como objeto mercantil la adquisición y puesta de arrendamiento de
bienes inmobiliarios, entre ellos las viviendas destinadas a residencia habitual. La
presencia de estas nuevas sociedades pretende impulsar el mercado del alquiler
mediante el incremento en la oferta de empresas y agentes profesionalizados. La ventaja
principal para este tipo de empresas es el favorable tratamiento fiscal en el Impuesto de
Sociedades siempre y cuando los activos de las mismas estén compuestos
principalmente por viviendas (Ministerio de Vivienda, 2010).
En resumen, con estas tres iniciativas se pretendió incidir en los aspectos más relevantes
de este mercado, estimulando la demanda de vivienda, mediante ayudas directas a la
población joven que reside en alquiler, intermediando en el mercado, y favoreciendo la
presencia de mayor oferta de agentes presentes en este mercado. No obstante estas
medidas no compensaron los efectos del conjunto de instrumentos de política de
vivienda, fundamentalmente Planes de Vivienda y beneficios fiscales, en el sentido de
encarecer y dificultar en términos comparativos la vivienda en alquiler con respecto a la
vivienda en propiedad (Jurado Guerrero, T., 2006)
6.5. Intervención en el mercado financiero e hipotecario
Este instrumento de política de vivienda incide en tres aspectos clave para entender
tanto el modelo residencial como el resto de instrumentos de política de vivienda, como
son: la regulación del mercado financiero, la normativa vigente sobre valoración
contable de los inmuebles y la regulación del mercado hipotecario.
El punto de partida de la intervención pública en el mercado financiero y su relación
con la política de vivienda para el análisis de este instrumento durante el periodo
analizado es el de la profunda liberalización en el sector. Esta liberalización es patente
desde la privatización de la entidad pública participante en la financiación de la
construcción de viviendas protegidas, el Banco Hipotecario, así como la eliminación de
la obligación legal que tenía las cajas de ahorro de destinar determinados volumen de
crédito a la promoción y construcción de viviendas protegidas. Durante el periodo
98
considerado, la disponibilidad de este tipo de crédito ha resultado del pacto entre las
Administraciones Públicas y las entidades de crédito, en el marco de los sucesivos
Planes de Vivienda. Por otra parte, otro de los elementos de intervención pública
relacionados con la política de vivienda es la legislación sobre valoración de inmuebles.
Mediante sucesivas órdenes ministeriales (Orden Ministerial ECO 805/2003, Orden
Ministerial EHA 3011/2007 y Orden Ministerial EHA 546/2008) las Administraciones
públicas han tratado de establecer unas pautas claras para otorgar el valor de los bienes
inmuebles, en especial viviendas y suelo. Esta regulación de los procesos de valoración
de inmuebles es clave para entender a su vez el mercado hipotecario durante el periodo
analizado. A pesar de los límites establecidos en las distintas órdenes, que en cierto
modo impedían una valoración que incluyera componentes de mercado en un contexto
de burbuja residencial, los niveles de endeudamiento con relación al precio de mercado
de la vivienda asociados a la adquisición superaron los niveles recomendados (López
Hernández, I. y Rodríguez López, E., 2010).
Estrechamente relacionado con los aspectos de valoración de inmuebles, la regulación
del mercado hipotecario prácticamente permaneció invariable durante el periodo
considerado, siendo la legislación de referencia la contenida en la Ley 2/1981 de
Regulación del Mercado Hipotecario. Mediante el Real Decreto 716/2009 se
modificaron algunos elementos de regulación del mercado hipotecario y financiero.
Estos elementos fueron dos. En primer lugar la de ofrecer mayores garantías reales para
aquellos préstamos hipotecarios que posteriormente puedan formar parte de
titulizaciones por parte de las entidades de crédito por una parte. En segundo lugar este
Real Decreto regulaba mayores exigencias, en materia de avales o seguros de crédito,
ante los préstamos hipotecarios cuyo importe se situase entre el 80% y 95% del valor de
la vivienda.
En general, la intervención pública en materia financiera e hipotecaria durante el
periodo analizado se basó en desarrollar y profundizar el proceso de privatización de la
financiación privada destinada a la promoción y construcción residencial. Los cambios
descritos en las regulaciones de estos mercados no obstante no impidieron el proceso de
fuerte endeudamiento privado, incremento de los precios de la vivienda, así como los
problemas de solvencia financiera, tanto de entidades de crédito, empresas y hogares.
99
Por último, y en materia de acceso y regulación de la financiación destinada a política
de vivienda, a finales del periodo analizado tuvieron lugar una serie de iniciativas
públicas destinadas a asegurar esta financiación en un contexto de fuerte restricción de
la misma destinada al sector residencial, que además afectó a la promoción y
construcción de viviendas protegidas (Ministerio de Vivienda , 2010). Estas medidas
fueron fundamentalmente de puesta a disposición de las entidades crediticias, tanto
bancos como cajas de ahorro, de avales públicos destinados a estas entidades que
financiasen la construcción y promoción de vivienda protegida.
100
7. El gasto público relacionado con la política de vivienda
En este apartado se analiza la intensidad, analizada ésta mediante el gasto público, de
los instrumentos de política de vivienda diseñados en España, con el objetivo de
complementar el análisis realizado en el apartado anterior. Fundamentalmente son los
Planes de Vivienda y los beneficios fiscales aquellos instrumentos de intervención que
mediante las distintas políticas aplicadas constituyen los elementos que explican el
gasto de las Administraciones Públicas en vivienda.
Este gasto público en materia de vivienda tiene dos componentes el gasto directo y
gasto fiscal. El primero se deriva de los Planes de Vivienda que diseñan, implementan y
ejecutan tanto el Estado como las diferentes Comunidades Autónomas. En segundo
lugar el gasto fiscal analizado es el que se deriva de los beneficios fiscales en materia de
vivienda contenidos en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, analizado en el
anterior apartado, en el Impuesto sobre el Valor Añadido y en el Impuesto de
Patrimonio.
Por último, y en el análisis del gasto público en política de vivienda se plantea la
necesidad de evaluar el gasto público atendiendo a cuál es el montante del mismo que
puede considerarse como gasto público social. Además, en este apartado se evalúa la
importancia del gasto público en vivienda en relación del PIB.
7.1. El gasto público directo
En el gráfico 7.1 se muestran los datos en valores absolutos (millones de euros), así
como su tasa de variación interanual de la inversión en política de gasto directo en
materia de vivienda por parte del Estado.
101
-30,0%
-20,0%
-10,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
-
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gráfico 7.1: Gasto directo en vivienda. del Estado Importe y tasa de variación interanal
Importe VariaciónFuente: Base de datos liquidación presupuestaria. Ministerio de Economia y Hacienda
En el año 2008 se han destinado en política de vivienda un total de 1.292,5 millones de
euros. Los datos ofrecidos, desde 1998, permiten diferenciar dos etapas en la evolución
de esta variable. Hasta el año 2002 el importe del gasto presupuestario por parte del
Estado experimentó reducciones durante todos los ejercicios, destacando las tasas
anuales negativas de los ejercicios de 2000 y 2002, con el 19,6% y 17,8%
respectivamente. Es a partir del año 2002 cuando el importe del gasto presupuestario del
Estado experimenta tasas interanuales positivas, hasta el final de la serie en 2008. En
este sentido destacan los incrementos interanuales de los ejercicios 2003, 2005 y 2007,
con el 27,3%, 29,8% y 25,6% respectivamente.
En el gráfico 7.2 se muestran los datos en valores absolutos y su tasa de variación
interanual de la inversión en política de gasto directo en materia de vivienda por parte
del conjunto de las Comunidades Autónomas.
Al contrario que en el gasto presupuestario del Estado, el conjunto de las Comunidades
Autónomas mantuvieron una dinámica inversora más estable en los primeros ejercicios
de la serie estadística mostrada, a pesar de experimentar tasas de crecimiento negativas
en el gasto directo en los años 2001, 2002 y 2003. Es a partir del ejercicio 2004 cuando
la inversión en política de vivienda por parte de las Comunidades Autónomas
experimenta incrementos sensibles, hasta llegar en el ejercicio 2008 a los 2.560,04
102
millones de euros. En este año el nivel de inversión se sitúa en los 1.748,70, con tasa
interanual del 16,4%, y contrarrestando las tasas negativas de principio de la década.
En la tabla 7.1 se muestra el resumen de los datos anteriores, además de la participación
porcentual sobre el total del gasto público directo tanto del Estado como de las
Comunidades Autónomas.
Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € %Estado 808,0 33,3 792,8 31,6 637,1 27,0 588,9 27,6 484,1 24,3 616,4 29,1 663,2 27,5 860,9 30,0 907,2 29,5 1.139,8 33,8 1.292,5 33,5CCAA 1.618,5 66,7 1.713,3 68,4 1.723,5 73,0 1.544,3 72,4 1.511,4 75,7 1.502,2 70,9 1.748,7 72,5 2.012,5 70,0 2.164,6 70,5 2.234,6 66,2 2.560,0 66,5Total gastodirecto 2.426,5 100 2.506,1 100 2.360,6 100 2.133,2 100 1.995,5 100,0 2.118,6 100 2.411,9 100 2.873,4 100 3.071,8 100 3.374,3 100 3.852,5 100
Tasa interanualTotal GastodirectoFuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. EstadoMinisterio de Economia y Hacienda
20082001 2002 2003 2004 2005 2006
6,9% 9,9%
1998 1999 2000 2007
14,2%
Tabla 7.1: Gasto directo en vivienda. Estado y CC.AA. Importe, tasa de variación interanal y porcentaje participaciónMillones de euros, participación porcentual y variación anual.
-6,5% 6,2% 13,8% 19,1%-1,9% 3,3% -5,8% -9,6%
El gasto total de las Administraciones Públicas se situó en 2008 en 3.852,5 millones de
euros, representando ésta la cifra más elevada de los últimos diez años. La participación
porcentual del total de gasto público directo ha oscilado entre los siguientes intervalos:
Estado entre el 24,3% y el 33,5% y las Comunidades Autónomas entre el 66,7% y el
77,5%.
Por último, para relativizar la importancia de la intensidad del gasto directo con respecto
a la población, el gráfico 7.3 ofrece los datos anteriores por habitante. En 2008, el
conjunto de Administraciones Públicas en España destinó, mediante el gasto público
directo, un total de 83,5 euros por habitante.
103
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Total Gasto público
directo 60,9 62,3 58,3 51,9 47,7 49,6 55,8 65,1 68,7 74,7 83,5
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
Gráfico 7.3: Gasto directo en vivienda por habitante. Total Estado y CC.AA
Fuente: Base de datos liquidación presupuestaria . Estado. Ministerio de Economia y Hacienda
7.2. El gasto fiscal
En este subapartado se analizan los beneficios fiscales relacionados con la política de
vivienda en tres impuestos del sistema fiscal: el Impuesto de la Renta de las Personas
Físicas (IRPF), Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) e Impuesto de Patrimonio (IP).
Los datos sobre beneficios fiscales en materia de vivienda incluyen, además de los que
se derivan del instrumento de vivienda analizado anteriormente en esta investigación, es
decir, los beneficios fiscales contenidos en el IRPF, otros que completan el gasto
público fiscal en materia de vivienda, en el IVA y en el IP (Sánchez Martínez, Mª T.,
2004 b).
Los beneficios fiscales relacionados con el IVA son la aplicación de tipos impositivos
reducidos por la compra de vivienda libre y vivienda protegida de régimen general y
concertado, y de superreducido en la adquisición de viviendas protegidas. En el IP,
impuesto que en la actualidad no existe en el sistema fiscal, se contemplaban unas
exenciones relacionadas con la vivienda habitual.
104
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008IRPF
Inversión vivienda habitual 2.914,79 2.988,08 3.488,61 3.887,32 4.402,42 4.699,40 4.976,86 5.253,30 5.695,96 6.310,56 5.217,59 5.418,13Compensación deducción adquisición vivienda habitual
- - 50,26 28,88 29,70 41,33 23,50 14,46 11,75 10,87 783,53 722,75
Compensación arrendatarios vivienda habitual
- - 79,21 58,72 51,18 42,84 33,01 31,32 28,60 26,79 - -
Alquiler vivienda habitual 243,40 244,15 - - - - - - - - - -Total IRPF 3.158,19 3.232,23 3.618,08 3.974,92 4.483,30 4.783,57 5.033,37 5.299,08 5.736,32 6.348,22 6.001,12 6.140,88
IPExención en vivienda habitual 44,58 48,48 54,03 54,36 -Total IP 44,58 48,48 54,03 54,36 -
IVAIVA 1.105,11 1.225,30 1.809,64 1.986,98 2.876,16 2.193,43 2.006,85 2.473,58 2.874,81 3.545,00 3.981,08 4.889,08Total IVA 1.105,11 1.225,30 1.809,64 1.986,98 2.876,16 2.193,43 2.006,85 2.473,58 2.874,81 3.545,00 3.981,08 4.889,08Total Gasto Público Fiscal 4.263,30 4.457,53 5.427,72 5.961,90 7.359,46 6.977,00 7.040,22 7.817,24 8.659,61 9.947,25 10.036,56 11.029,96Fuente: Presupuestos Generales del Estado. BADESPE
Tabla 7.2: Gasto público fiscal en vivienda. Millones de euros
En la tabla 7.2 se muestran el conjunto de gastos fiscales en materia de vivienda desde
1998 hasta el 2008, último dato disponible, según los impuestos anteriormente citados.
Con respecto al IRPF, además de los beneficios fiscales vinculados a la inversión en
vivienda habitual en este impuesto también cabe computar beneficios fiscales derivados
de la compensación en la deducción por adquisición en vivienda habitual y a los
arrendatarios de vivienda habitual, así como por alquiler de la vivienda habitual. Este
último concepto sólo generó beneficios fiscales en 1998, ya que en la reforma de ese
mismo año esta deducción se eliminó. A pesar que en la reforma de este impuesto del
año 2007 se ha restablecido la misma, todavía no existen datos disponibles que permitan
analizar esta medida. En 2008 el conjunto de beneficios fiscales asociados a la vivienda
en este impuesto ascendió a 6140,88 millones de euros. Este importe ha experimentado
a lo largo de la serie analizada crecimientos interanuales considerables, debido
fundamentalmente al fuerte dinamismo tanto en la compraventa de viviendas como en el
acceso a la financiación ajena por parte de los hogares en la adquisición de viviendas.
El comportamiento de los beneficios fiscales derivados del IVA ha sido de incremento
paulatino durante el periodo considerado. Este hecho se explica obviamente por el
incremento en la adquisición de viviendas durante este periodo, alcanzándose en 2008
los 4.889,08 millones de euros, con sensibles tasas de crecimiento interanual positivas
desde el año 2004.
105
Por último, los beneficios provenientes del IP tan sólo representaron, comparado con el
conjunto de beneficios fiscales asociados a la vivienda, cifras entre los 44 millones de
euros en 2004 y 54 millones de euros en 2007, último ejercicio con datos disponibles.
En resumen, en 2007 el gasto público fiscal ascendió a 10.029,96 millones de euros.
En el gráfico 7.4 se relativizan los gastos fiscales totales del periodo analizado en
función de la población residente. En 2008 el beneficio fiscal en materia de vivienda por
habitante ascendió a 239 euros, cifra que a lo largo del periodo se ha ido incrementando
sensiblemente.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Total Gasto públicofiscal por habitante 111,9 135,0 147,2 179,0 166,8 164,8 181,0 196,3 222,5 222,0 239,0
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
Gráfico 7.4: Gasto fiscal en vivienda por habitante.
Fuente: Presupuestos Generales del Estado. BADESPE
7.3. El gasto público total
El total del gasto público en vivienda en el año 2008 ascendió a 14.882,5 millones de
euros (tabla 7.3). La participación porcentual de los dos componentes del gasto público
total se ha alterado a lo largo del periodo estudiado, a favor de los gastos públicos de
carácter fiscal en detrimento de los directos o vinculados con la inversión
presupuestaria. En los años 1998 y 1999 el gasto público directo representó el 35% y
31% respectivamente, y a partir de 2000 este tipo de gasto en materia de vivienda se
106
sitúa entorno al 25%. Por el contrario, los beneficios fiscales han ganado protagonismo
en la política de gasto en materia de vivienda, incrementándose diez puntos
porcentuales en 2008 desde el principio de la serie.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gasto público directo 2.426,5 2.506,1 2.133,2 2.133,2 1.995,5 2.118,6 1.748,7 2.873,4 2.164,6 3.374,3 3.852,5 Gasto público fiscal 4.457,5 5.427,7 5.961,9 7.359,5 6.977,0 7.040,2 7.817,2 8.659,6 9.947,2 10.036,6 11.030,0 Gasto público total 6.884,0 7.933,8 8.095,1 9.492,7 8.972,5 9.158,8 9.565,9 11.533,0 12.111,8 13.410,9 14.882,5 Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE
Tabla 7.3: Total gasto público. Millones de euros.
7.4. El gasto social en la política de vivienda
El gasto social en materia de vivienda tan solo incluye aquel gasto público que
corresponde a las subvenciones de alquileres y a las subsidiaciones de intereses
hipotecarios para los hogares adquirientes de vivienda. Esta definición de gasto social es
la utilizada en el ámbito de la Unión Europea para la comparativa en los estudios sobre
las políticas de vivienda de los países miembros (Ministerio de Trabajo e inmigración,
2009).
En la tabla 7.4 se muestran los datos tanto del total del gasto público en materia de
vivienda, del considerado como gasto social en materia de vivienda y la participación
porcentual de éste con respecto al total.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Gasto público directo 2.426,50 2.506,10 2.360,60 2.133,20 1.995,47 2.118,57 2.411,86 2.873,40 3.071,76 3.374,35 3.852,53Gasto público fiscal 4.457,53 5.427,72 5.961,90 7.359,46 6.977,00 7.040,22 7.817,24 8.659,61 9.947,25 10.036,56 11.029,96Total Gasto público 6.884,03 7.933,82 8.322,50 9.492,66 8.972,48 9.158,79 10.229,10 11.533,00 13.019,01 13.410,91 14.882,49Total gasto social 1.324,40 1.307,50 1.039,20 1.157,10 1.108,30 1.222,20 1.312,80 1.561,20 1.662,90 1.947,40 2.083,00% Gasto social/ Total gasto 19,2% 16,5% 12,5% 12,2% 12,4% 13,3% 12,8% 13,5% 12,8% 14,5% 14,0%Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE. SEEPROS
Tabla 7.4: Gasto público total y social en vivienda. Millones de euros y porcentaje participación
Como puede observarse, el gasto público social en materia de vivienda fue en 2008 de
2.083 millones de euros, representando a lo largo de la serie porcentajes de
participación que han oscilado entre el 12,2% en 2001 y el 19,2% en 1998 al 12,2%
Estos bajos porcentajes se explican por dos motivos: el predominio en los Planes de
Vivienda en la adquisición de viviendas protegidas, así como la extraordinaria
importancia de la política fiscal relacionada con la adquisición de vivienda en España.
107
7.5. Importancia del gasto público en materia de vivienda con relación al PIB
Para concluir el análisis sobre la política de gasto en política de vivienda, cabe
relativizar la importancia de los instrumentos de gasto público descritos con relación a
la evolución del PIB durante el periodo analizado. En la tabla 7.5 se muestra el
porcentaje que representa cada uno de los conceptos de gasto público en materia de
vivienda con relación al PIB en España.
El gasto público total se ha mantenido estable entorno al intervalo del 1,17% y 1,37%
del PIB. Desde el principio de la serie analizada, el gasto público fiscal ha incrementado
su importancia, situándose entorno al 1% del PIB, mientras que el gasto directo por el
contrario ha reducido su importancia (0,35% en 2008). Por otra parte el gasto social
representa tan sólo, en los ejercicios desde 2000 porcentajes entorno al 0,15%-0,19%.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008% PIB Gasto público directo 0,45 0,43 0,37 0,31 0,27 0,27 0,29 0,32 0,31 0,32 0,35% PIB Gasto público fiscal 0,83 0,94 0,95 1,08 0,96 0,90 0,93 0,95 1,01 0,95 1,01% PIB Gasto público social 0,25 0,23 0,16 0,17 0,15 0,16 0,16 0,17 0,17 0,18 0,19% PIB Total gasto 1,28 1,37 1,32 1,39 1,23 1,17 1,22 1,27 1,32 1,27 1,37Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE. SEEPROS
Tabla 7.5: Gasto público directo, fiscal, social y total con relación al PIB
La importancia del gasto social en materia de vivienda en España es significativamente
inferior que en los países del ámbito de la Unión Europea. El volumen total de este tipo
de gasto público (tabla 7.5) representa el 0,19% del PIB, mientras que en el conjunto de
la UE27 este porcentaje es sensiblemente superior, alcanzándose el 0,52% del PIB
(tabla 7.6) en 2008. Esta considerable diferencia en la importancia de este tipo de gasto
público se explica por el modelo de protección en materia de vivienda implantado en
España, basado tal y como se ha analizado en el capítulo 6, basado fundamentalmente
en la adquisición de viviendas protegidas y en el gasto público fiscal destinado a
aquellos hogares que adquieren su vivienda principal.
108
2006 2007 2008Reino Unido 1,45 1,15 1,22 Chipre 0,49 0,63 0,82 Francia 0,77 0,76 0,80 Hungria 0,53 0,91 0,71 Dinamarca 0,66 0,69 0,71 Alemania 0,65 0,61 0,57 UE 15 0,61 0,55 0,55 UE 25 0,59 0,53 0,53 UE 27 0,58 0,52 0,52 Grecia 0,52 0,48 0,51 Suecia 0,51 0,47 0,46 Finlandia 0,27 0,24 0,42 Irlanda 0,35 0,34 0,41 Holanda 0,38 0,38 0,36 Malta 0,17 0,24 0,23 Bélgica 0,13 0,14 0,23 España 0,17 0,18 0,19 Luxemburgo 0,17 0,15 0,18 Letonia 0,10 0,13 0,17 Austria 0,12 0,11 0,11 Polonia 0,11 0,09 0,06 Rep. Checa 0,07 0,06 0,06 Rumanía - - 0,02 Estonia 0,04 0,02 0,02 Italia 0,02 0,02 0,02 Eslovenia 0,02 0,01 0,01 Bulgaria 0,00 0,00 0,00 Portugal 0,00 0,00 0,00 Lituania 0,00 0,00 0,00 Fuente: Eurostat
Tabla 7.6: Gasto público social vivienda. % PIB
109
8. Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda
Antes de analizar con detalle las propuestas de reforma de la política de vivienda más
recientes y elaboradas en el contexto económico actual es importante destacar que la
necesidad de reformar el conjunto de instrumentos de política de vivienda ha sido una
constante en los análisis económicos realizados, focalizados en el estudio de esta
política durante la década de los años 90 y del principio de la actual década.
En el análisis realizado por Pedro Bueno, A. (1998) el diagnóstico sobre el problema de
la vivienda en el contexto histórico de finales de los años 90 es equivalente al efectuado
anteriormente en este trabajo para la etapa posterior. La espiral de incremento de precios
de las sucesivas fases de auge residencial era la consecuencia que impedía, en mayor
medida, el acceso a la vivienda en condiciones dignas y económicamente sostenibles de
parte de la ciudadanía.
Los instrumentos más relevantes en materia de protección social de la política de
vivienda, como los Planes de vivienda y los beneficios fiscales, eran ya de marcado
carácter regresivo en términos de cohesión social. Ello se debía a que el acceso en
propiedad y los beneficios asociados conseguían ser apropiados mayoritariamente por
los hogares de rentas medias. Los casos más evidentes eran la compra de viviendas
protegidas por parte de este tipo de hogares, que disponían de mayor facilidad para
disponer de ahorros previos exigidos ante dicha compra, y los beneficios fiscales
contenidos en el IRPF que disfrutaban en mayor medidas dichos hogares.
Otro de los aspectos clave que invitaban a una reforma a finales de la década de los años
90 se refiere a la extraordinaria participación de la propiedad como régimen de tenencia
predilecto en los hogares españoles, derivado entre otros por la escasa incidencia del
proceso liberalizador iniciado a mediando de los años 80 en el mercado privado del
alquiler de viviendas. Este mercado privado de alquiler no respondía a las necesidades
de ciertos colectivos de población que por determinadas causas no podían acceder a la
propiedad, fuertemente estimulada a su vez por el conjunto de instrumentos de política
de vivienda. El diagnóstico establecía que los reiterados procesos de revalorización
inmobiliaria impedían que la potencial oferta de viviendas en alquiler destine ésta al
arrendamiento, comportándose como una oferta diferida en el tiempo del mercado de
110
adquisición de viviendas. Ello unido a las disfunciones en materia legislativa y judicial
en la agilidad para salvaguardar la seguridad jurídica de la oferta de viviendas generaba
un consecuente estrangulamiento en el mercado, con escasez en la oferta, generalmente
de baja calidad constructiva y de ubicación urbana, así como una demanda potencial
insatisfecha por motivos económicos. Las reformas apuntadas ya entonces asumían la
dificultad de conjugar liberalización en pro de incrementar la oferta de viviendas en
régimen de alquiler con la facilidad y disponibilidad de la demanda de cantidades de
viviendas en alquiler con precios asequibles.
En este artículo se proponía una profunda revisión tanto del análisis y comprensión del
funcionamiento del mercado privado de provisión del bien vivienda, así como de los
instrumentos de intervención. Para entender la política de vivienda, y su necesidad de
reforma, era necesario entender los principios ideológicos imperantes y dominantes, que
ya a finales de los años 90 venían marcada por la creciente liberalización económica y
menor intervención pública, resultado del proceso de integración de la economía
española en el marco de la Unión Europea. Esta liberalización tuvo su reflejo en el
diseño de los instrumentos de la política de vivienda, en especial en los mercados del
suelo y alquiler de viviendas.
El agotamiento del modelo de intervención se completaba con los perjuicios causados
por la creciente liberalización en el mercado del suelo, donde ante las condiciones de
monopolio y falta de competencia inherente en este mercado las decisiones de
liberación por parte de las Administraciones Públicas no generaron más que mayores
incrementos de los precios del suelo, falta de transparencia y retención del mismo por
parte de la oferta. Por otra, y como propuesta alternativa en este artículo se planteaba la
necesidad de impedir que la oferta de suelo, ya en los procesos de ordenación urbana,
pueda ejercer el poder monopolista en el proceso de urbanización y posterior puesta en
el mercado de suelo destinado a edificación residencial. Cabe destacar especialmente la
mención a la necesaria coordinación entre el diseño de los instrumentos de política
urbanística, de regulación del mercado del suelo y de vivienda, exigiéndose además la
participación de los Ayuntamientos, como entidades públicas con la responsabilidad en
la primera política anteriormente mencionada, en dicha reforma.
111
Posteriormente en Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 a) y Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 b) se
analiza la política de vivienda en un contexto de fuerte expansión del sector residencial,
así como las conexiones de este sector con la política de vivienda. La política de
vivienda en un contexto de fuerte crecimiento residencial, como el experimentado en
España desde finales de la década de los 90, periodo de referencia del análisis de este
trabajo de investigación, sigue afectada y condicionada por la dificultad en el acceso a
la vivienda, fruto del mantenido crecimiento de los precios de vivienda. Las propuestas
de reforma de los instrumentos de política de vivienda, y con especial relación a los
Planes de Vivienda, abogan por ser de mayor precisión, en el sentido de evitar la
universalidad en la población potencialmente beneficiaria, sino focalizados en aquellos
sectores de la población de mayores dificultades económicas. El marco ideológico de
liberalización económica, junto con las graduales restricciones presupuestarias obligaba,
según los autores, a plantearse desde un punto de vista de asignación óptima de los
recursos públicos quién debería ser la población beneficiaria de la política de vivienda,
así como cuál ha de ser el régimen de tenencia que mediante esta política sea
incentivado. Según este artículo debería de apostarse por aquellos colectivos con
mayores dificultades económicas estructurales, con grave riesgo de exclusión social,
quienes deberían ser objetivo central de la política de vivienda, evitándose la aplicación
de reglas que permitan a colectivos de rentas medias y altas beneficiarse de la política
de vivienda. Tanto los beneficios fiscales como los Planes de vivienda son un buen
ejemplo de una aplicación regresiva de la política de vivienda ya que han sido
tradicionalmente estas clases sociales, con posibilidades de ahorro y endeudamiento
quienes se han beneficiado en mayor medida de esose instrumento de política de
vivienda.
Más recientemente ha tenido lugar la publicación de una serie de propuestas de reforma
de la política de vivienda que se analizan en este apartado. Estas propuestas están
contenidas en las siguientes publicaciones: López García, M.A. (2010), Palacios García,
J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008).
La importancia de estas investigaciones recae tanto por el estudio que realizan sobre el
conjunto de instrumentos de política de vivienda que en este trabajo de investigación se
han analizado, como por plantearse en el contexto del final del ciclo residencial
expansivo. Ello les permite extraer las consecuencias que este ciclo residencial ha
112
tenido tanto para el modelo residencial español como para la efectividad de la política
de vivienda.
En general, estas investigaciones abordan el hecho apuntado en la hipótesis planteada en
este trabajo con relación a la subordinación de la política de vivienda desarrollada en
España desde finales del s.XX al ciclo residencial. Además analizan los efectos
negativos, desde la perspectiva de los objetivos de la política de vivienda, que tanto la
fase de auge como de posterior recesión han supuesto para la viabilidad del sistema de
protección en materia de vivienda en España. Paralelamente, estas investigaciones
también señalan los efectos perniciosos para el conjunto de la economía que ha supuesto
el ciclo residencial expansivo, como por ejemplo el exceso de viviendas en oferta, el
alto nivel de precios de la vivienda observado, el excesivo endeudamiento privado
derivado de la construcción y promoción residencial, y la alta dependencia de la
economía española de los ciclos expansivos en este sector para conseguir elevados
niveles de actividad y empleo.
No obstante, se observan ciertas diferencias en las propuestas de reforma que realizan.
Por una parte Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J.
(2008) y ONU (2008) enfocan su propuesta bajo la premisa que han de ser las
Administraciones Públicas quienes sean las responsables de garantizar el acceso a la
vivienda, mediante un cambio profundo de los mecanismos de intervención. Por el
contrario, la propuesta de reforma de FEDEA (López García, M.A., 2010), se basa en la
eliminación de algunos instrumentos de política de vivienda, y en la liberalización de la
legislación sobre alquiler de vivienda.
8.1. Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformas
Las motivaciones apuntadas por estas investigaciones para proponer una serie de
reformas en la política de vivienda en España a finales de la actual década se basan en
los siguientes aspectos.
En primer lugar, se ha mantenido el predominio de la propiedad como mecanismo de
acceso a la vivienda por parte de los hogares, a pesar de los incrementos del precio de la
113
vivienda durante los años de expansión residencial y del empeoramiento de los índices
de accesibilidad. Ello ha sido posible gracias a las extraordinarias condiciones
financieras dispuestas a los hogares, tanto para financiar la adquisición de vivienda libre
como de las viviendas protegidas. Además, la política fiscal de ayudas a estos hogares
ha estimulado la compra de viviendas, hecho que ha generado un elevado coste fiscal
para las Administraciones Públicas
Los Planes de Vivienda no han sido instrumentos de política de vivienda de los cuáles
se hayan beneficiado los hogares menores niveles de renta. El mecanismo de asignación
de la figura predominante contenida en los Planes de Vivienda, la vivienda protegida en
venta, no se ha realizado bajo condicionantes de necesidad y oportunidad. Además el
escaso control público de estas asignaciones ha derivado en usos indebidos de estas
viviendas. Además, tanto Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón
Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) abordan la problemática de la transferencias de
plusvalías a los adquirientes de viviendas protegidas ante la venta en el mercado
residencial privado de este tipo de viviendas.
Otro de los aspectos más relevantes que constatan estas investigaciones es la debilidad
de los instrumentos de política de vivienda en materia de alquiler, que junto con la
estrechez de este mercado ha imposibilitado que los hogares pudieran acceder a su
vivienda principal mediante este régimen de tenencia. Ello, unido al elevado
endeudamiento necesario para la adquisición de viviendas, tanto libres como protegidas,
ha generado problemas de exclusión residencial en importantes colectivos, como
jóvenes, población inmigrante, hogares con rentas bajas, etc.
Un problema residencial que requiere especial atención por parte de estas
investigaciones es el fenómeno de las viviendas vacías, que se ha visto incrementado
por la sobreoferta generada durante la fase alcista del último ciclo residencial en
España. La infrautilización del parque residencial en España es un problema residencial
que ya se observó a principios de la década de los años 90.
114
8.2. Propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda
Las reformas contenidas en estas propuestas afectan al conjunto de instrumentos de
política de vivienda analizados.
Para Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) y
ONU (2008) los Planes de Vivienda deben cambiar su enfoque radicalmente. La
orientación de los Planes de Vivienda debería posibilitar el desarrollo en España de un
sistema de protección en materia de vivienda fundamentalmente basado en el sistema de
la vivienda social desarrollado en algunos países europeos, que posibiliten la creación
de parques públicos de vivienda destinados al alquiler. Para ello es fundamental evitar la
pérdida del régimen de protección transcurrido el periodo de protección establecido en
la normativa, utilizando el alquiler y el derecho en superficie de manera prioritaria.
Sobre la gestión de los hogares demandantes de cualquier beneficio contenido en los
Planes de Vivienda, tanto Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010) como Burón
Cuadrado, J. (2008) establecen la obligación de constituir y gestionar por parte de las
Administraciones Públicas de registros públicos mediante los cuales se asignen los
beneficios de las actuaciones diseñadas atendiendo a principios. Además, estas
propuestas consideran necesario introducir fórmulas alternativas en las figuras de
protección, como el derecho en superficie. Por otra parte, FEDEA aboga por la
supresión de la figura de las viviendas protegidas destinadas a la venta, destinando los
recursos públicos que se liberen a subvencionar el acceso mediante el alquiler de
viviendas del mercado libre.
Los beneficios fiscales son uno de los instrumentos cuya reforma se plantea tanto en
FEDEA como Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010). Los efectos
inflacionistas en el precio de la vivienda, la regresividad en su diseño y aplicación, junto
con el alto coste fiscal para las Administraciones Públicas son los motivos
fundamentales que invitan a su reforma. Dicha reforma propone la eliminación de los
beneficios fiscales a la adquisición de vivienda.
En materia de alquiler, las reformas planteadas en las investigaciones analizadas ofrecen
alternativas sustancialmente diferentes. Para FEDEA, el énfasis de la reforma es la
liberalización de los contratos de alquiler, estableciendo como periodo máximo de
115
vigencia de los contratos que regulan el alquiler de viviendas en un año, y el aumento de
la seguridad jurídica de los propietarios. Por el contrario, para ONU (2008) esta
liberalización es un elemento negativo para el objetivo de incrementar el alquiler como
fórmula de tenencia de los hogares españoles. Por último, tanto Palacios García, J. y
Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) enfatizan en los
instrumentos de intervención pública que fomenten la movilización del parque
residencial vacio como eje de su propuesta. En este sentido, se proponen medidas que
penalicen a los propietarios por la no puesta en el mercado de alquiler de viviendas que
objetivamente podrían destinarse a este mercado. Además, la visión que se desprende de
estas tres propuestas es la necesidad de fortalecer la visión más social para incrementar
este régimen de tenencia en España, es decir, con el establecimiento de figuras de
ayudas permanentes destinadas a hogares con rentas más bajas. Además, consideran
necesario la creación de empresas y agencias públicas de titularidad pública o mixta
para la intermediación en el mercado de alquiler, que generen facilidades y menor
desconfianza en la cesión por parte de los propietarios de viviendas.
Las reservas urbanísticas destinadas a vivienda protegida, son para Palacios García, J. y
Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) uno de los
instrumentos más necesarios para que las Administraciones Públicas puedan diseñar,
con perspectiva de medio y largo plazo, una política de vivienda que se adapten a las
distintas realidades territoriales y urbanas en esta materia. Estas reservas deben
garantizar la perdurabilidad de la titularidad pública de los suelos que así se califiquen.
Por último, Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008)
y ONU (2008) apuesta por que el diseño del conjunto de instrumentos de la política de
vivienda en España fomente la participación del conjunto de agentes sociales y
económicos, fortaleciendo la descentralización a favor de las Comunidades Autónomas
y municipios no tan solo en el diseño, sino fundamentalmente en la aplicación de estos
instrumentos de política de vivienda.
Más recientemente, y contextualizando la necesidad de reformar los instrumentos de
política de vivienda en España en el marco de las economías occidentales, se ha
establecido la causalidad entre el diseño del conjunto de instrumentos de política de
vivienda y la crisis económica y financiera actual (OECD, 2011). Por ello las
recomendaciones sobre los cambios sustanciales en el conjunto de la política pública de
116
vivienda se basan en la garantía en el acceso a vivienda adecuada para el conjunto de la
ciudadanía, no desligándose ello de la contribución que el sector puede aportar al
crecimiento económico con unas bases de estabilidad macroeconómica. El nuevo
enfoque en el diseño de las políticas de vivienda deben asegurar y fortalecer los
mecanismos de supervisión y regulación pública del conjunto de instrumentos, en
especial en aquello relativo a la intervención pública en los mercados financiero e
hipotecario, de especial incidencia en la crisis económica iniciada en 2008. Por otra
parte dos de los objetivos centrales de este enfoque en las reformas necesarias en las
políticas de vivienda son el de estimular la movilidad residencial, en un contexto de
liberalización y globalización económica, y el de evitar distorsiones en cuanto a la
equidad entre hogares, en especial en aquello relativo a los beneficios fiscales, buscando
la neutralidad en su nuevo diseño. Por último se considera necesario diseñar un sistema
de protección residencial a los hogares con menores recursos, basado en subsidios y
ayudas públicas que estimulen el acceso al alquiler.
117
9. Conclusiones
Varias son las conclusiones que se pueden extraer en este trabajo, una vez analizados
los principales aspectos relacionados con los instrumentos de la política pública de
vivienda desarrollados durante el periodo de referencia así como la relación de los
mismos con el ciclo residencial.
Tras el análisis y evolución del modelo de provisión y acceso a la vivienda durante el
periodo de referencia de este trabajo es posible concluir del fracaso del mismo
atendiendo al nivel de endeudamiento privados, tanto de empresas del sector como de
los hogares, la existencia de un considerable volumen de viviendas nuevas con
dificultades de venta, la dificultad en el ajuste del nivel de precios de vivienda, etc.
Desde una perspectiva social, el modelo de protección no ha satisfecho los objetivos
planteados por la política pública de vivienda, por la debilidad de esta intervención
pública en contraste con la importancia de las dinámicas privadas en el contexto de la
vivienda.
Es posible afirmar que la relación entre ciclo económico, ciclo residencial y modelo de
protección durante el periodo analizado ha estrechado el carácter procíclico en las
dinámicas tanto de auge como de recesión, que aunque en la historia económica así se
había evidenciado con anterioridad, en este periodo se ha incrementado. Así la actual
crisis económica y financiera de la economía española responde especialmente al
fenómeno de boom residencial y a la dinámica financiera relacionada con la vivienda
observada en la última década.
Por lo tanto parece necesaria una reforma integral del modelo de protección en materia
de vivienda en España, es decir, de la política de vivienda y de los instrumentos de
intervención que la conforman. Hasta la actualidad, el modelo de protección que ha
configurado y contribuido de manera determinante el modelo residencial español,
modelo específico y diferenciado con respecto a los países del entorno social y
económico de España. Además, la actual crisis de este modelo residencial se puede
evidenciar en los excesos provocados durante la última década, excesos es especial en
materia de endeudamiento privado como consecuencia de la adquisición y promoción
de viviendas, de nuevas viviendas construidas y de stock de viviendas nuevas sin
118
vender, así como la existencia de graves problemas residenciales desde una perspectiva
social. Tal y como se ha destacado anteriormente tanto el modelo residencial como el
modelo de protección en materia de vivienda han estado íntimamente relacionados
durante el periodo analizado. Se ha priorizado en ambos una visión desarrollista, es
decir, fortaleciendo los estímulos en materia de crecimiento económico tanto en el
mercado libre residencial como en los instrumentos de política pública de vivienda. Por
el contrario, y considerando que la política de vivienda también debería haber asegurado
y garantizado el acceso a la vivienda en condiciones dignas al conjunto de población, en
la fase analizada en este trabajo se ofrecen evidencias contrarias a este principio, como
por ejemplo el empeoramiento de los índices de accesibilidad, la reducción en la
construcción de viviendas protegidas, el encarecimiento gradual de las mismas
situándose en términos de precios cercanas a las viviendas libres, el fuerte
endeudamiento de los hogares vinculado al acceso a la viviendas en pésimas
condiciones financieras en aquello que respecta a los periodos de amortización y tipos
de interés de referencia, y más recientemente en el incremento de los desahucios como
consecuencia de las dificultades de pago de las hipotecas constituidas en la fase más
expansiva del ciclo residencial.
Particularmente, es posible afirmar que los instrumentos que constituyen la política
pública de vivienda han estado al servicio del ciclo residencial, y no como elementos
contracíclicos en materia de estabilización del ciclo económico y residencial por una
parte, y no contribuyendo al acceso a la vivienda en condiciones dignas y sostenibles.
Los diferentes cambios en el diseño en los Planes de Vivienda han perjudicado, desde el
punto de vista de su eficiencia y eficacia, el objetivo de proveer y asegurar viviendas
protegidas, entendidas éstas como aquellas que disfrutan de condiciones económicas y
financieras sensiblemente más favorables que las que sean ofrecidas en el mercado
residencial privado. La sostenida reducción en el número de vivienda protegidas de
nueva construcción, la creación de figuras de protección cuyos precios máximos de
venta tienden a converger con los precios de la vivienda libre, la reducción en el
volumen de las subvenciones para la adquisición de este tipo de viviendas, etc. hacen
que este instrumento de vivienda haya experimentado los efectos negativos que son
observables en el mercado residencial privado, como ejemplo, escasa financiación
disponible para su promoción, elevados precios con respecto a los salarios de los
hogares potencialmente beneficiarios, etc. Además, este instrumento ha seguido
119
fortaleciendo durante la fase analizada otra de las características más perniciosas del
modelo residencial español como es el del predominio de la propiedad como régimen de
tenencia de las viviendas principales. Junto con lo anterior, la escasa y tardía presencia
de las figuras de protección en materia de alquiler, hacen que al final del periodo
analizado los Planes de Vivienda no han sido instrumentos esenciales encaminado a
satisfacer el objetivo de asegurar la vivienda digna como derecho social en España.
Por otra parte, los beneficios fiscales han sido el instrumento más determinante si cabe
en la contribución por parte del conjunto de la política pública de vivienda al ciclo
expansivo residencial, así como al fortalecimiento y prevalencia de la propiedad como
régimen de tenencia predominante. Es durante el periodo analizado cuando este
instrumento de política de vivienda se diseña como el mecanismo económico de
contribución, mediante gasto público indirecto, a los efectos más significativos del ciclo
expansivo residencial, como es el de incremento en el nivel general de precios de la
vivienda y de la reducción del coste a corto plazo en el endeudamiento por parte de los
hogares a la hora de acceder a la vivienda. Además, durante buena parte del periodo
analizado, los beneficios fiscales destinados a los hogares discriminaron en función del
régimen de tenencia, eliminándose la posibilidad de deducciones fiscales cuando el
hogar accede a la vivienda en alquiler. Hasta el final del periodo analizado, esta
discriminación no ha sido enmendada. Además, la importancia de estos beneficios
fiscales en el conjunto de gasto público destinado a vivienda ha incrementado el
carácter regresivo de la política pública de vivienda, contribuyendo así a que el gasto
social en materia de vivienda se haya mantenido en niveles extraordinariamente bajos.
En aquello relativo a la regulación e intervención en el mercado de suelo cabe concluir,
en la línea de las dinámicas mencionadas en los anteriores instrumentos de política de
vivienda, que ha prevalecido el principio liberalizador y privatizador en cuanto a esta
intervención. Hasta final del periodo analizado las reservas urbanísticas destinadas a
vivienda protegidas no fueron una realidad, que junto al proceso liberalizador en el
mercado del suelo derivado de la legislación en esta materia aprobada a principio del
periodo analizado, impidió que los efectos más negativos de la fase alcista del ciclo
residencial tuvieran cierta compensación, fundamentalmente en aquello relativo al
incremento de los precios del suelo derivado de las expectativas de los agentes
participantes en este mercado, además de la escasa competencia en el mismo.
120
La regulación en el mercado financiero, como instrumento de política de vivienda
también ha contribuido a mantener la conclusión que la política de vivienda durante el
periodo analizado se ha comportado de manera procíclica, no evitándose los efectos de
elevado endeudamiento privado vinculado a la vivienda. Además el mercado
hipotecario no ha sido regulado e intervenido para evitar dichos endeudamientos
privados, sino más bien al contrario. Con respecto a la intervención pública en el
mercado privado de alquiler de viviendas se ha impuesto la lógica de mercantilización,
es decir, la legislación que regula este mercado ha evitado considerar al menos
parcialmente el alquiler de viviendas como un bien de carácter preferente. La reforma
de la legislación en esta materia puso el acento en satisfacer la necesidad de incrementar
la seguridad jurídica de la potencial oferta de vivienda ante situación de impago, hecho
necesario para una mayor amplitud y profundidad en este mercado. No obstante dicha
reforma no ha satisfecho la necesidad de implementar medidas para que la demanda
potencial de viviendas en alquiler opte en condiciones que permitan incrementar el
número de hogares que residan en este régimen de tenencia. Incluso nuevas ayudas
públicas directas, por ejemplo en el caso de la Renta Básica de Emancipación, se
implantaron al final del periodo, con impactos residuales e incluso inflacionistas. En
cierto modo la débil intervención pública en el mercado del alquiler ha reforzado el
carácter residual de esta forma de acceso a la vivienda.
El contexto actual de la crisis económica y financiera determina a su vez al modelo de
protección pública en materia de vivienda, y cuáles son las medidas que las diferentes
Administraciones Públicas vayan a implementar. Además, en este contexto siguen
existiendo problemas de acceso y mantenimiento en la tenencia de la vivienda. Dada la
situación diagnosticada de fracaso de la política pública de vivienda en la consecución
del objetivo de satisfacer el acceso a la vivienda por parte de la ciudadanía, se plantea
de manera urgente y obligada la necesidad de reformar el conjunto de la política pública
de vivienda en España. Esta reforma se debe fundamentar en la modificación de los
aspectos más significativos que tras el periodo analizado contribuyen a describir el
problema de la vivienda. En términos generales el problema de la vivienda ya no es, en
resumen, de escasez de vivienda, sino de dificultades en el acceso, en el mantenimiento
de la tenencia y en la obsolescencia creciente del parque residencial. Este problema de
vivienda además ya no se describe por la dificultad en el acceso a la financiación, sino
121
más bien en las consecuencias de la excesiva utilización de esta financiación durante el
periodo analizado.
Esta la necesidad en la reforma de la política de vivienda deber satisfacer tres objetivos
clave, que pueden concretarse en materia de intervención pública en materia de
vivienda, en los siguientes términos:
• Reformar para contribuir al cambio significativo del modelo residencial español,
que tradicionalmente ha estado basado en la creación y apropiación privada de
plusvalías generadas por la acción urbanística, en priorizar la creación de nuevo
espacio urbano y la privatización del mismo, y en favorecer la propiedad de la
vivienda como régimen mayoritario de tenencia. El desarrollo de la última
legislación estatal en materia de suelo, así como las legislaciones autonómicas
en materia de reservas de suelo destinadas a vivienda protegida es un correcto
punto de partida para modificar la dinámica privatizadora e inflacionista que ha
caracterizado el mercado del suelo en España, y su relación con la vivienda.
• Reformar para contribuir a que el modelo de protección en materia de vivienda
tenga un fuerte componente y carácter social, así como basarse en la
rehabilitación y reutilización del parque residencial. Es importante destacar que
este componente social debe materializarse en el estímulo prioritario por otras
formas de acceso a la vivienda alejadas de la propiedad, como por ejemplo el
alquiler. A pesar de la dinámica privatizadora y liberalizadora desarrollada en la
política de vivienda en las últimas décadas, debe apostarse por fórmulas como la
creación, mantenimiento, desarrollo y estímulo de parques de vivienda de
alquiler social, no necesariamente de titularidad tradicionalmente pública, sino
con la participación en la gestión e incluso titularidad de agentes privados no
lucrativos.
• Reformar para estimular nuevos modelos de acceso y uso de la vivienda, nuevos
modelo de participación en el diseño e implementación de los instrumentos de
política pública en materia de vivienda, así como más cercanos a la múltiple
diversidad de problemáticas urbanas y sociales. Estas problemáticas obliga a
entender la política de vivienda dentro de un marco integrador de políticas
sociales y urbanas que permitan responder a los problemas existentes de
obsolescencia de parte del parque residencial español.
122
El nuevo diseño de la política de vivienda en España debería a su vez asentarse de
manera prioritaria en el concepto del derecho a la vivienda como elemento que satisfaga
este principio constitucionalmente establecido. Las iniciativas legislativas en favor del
desarrollo e implementación de este derecho subjetivo permitirían a su vez asegurar la
satisfacción del concepto analizado en este trabajo como es el sostenibilidad social.
Mediante el diseño de la política de vivienda bajo estas premisas, derecho a la vivienda
y sostenibilidad social, se debería garantizar que la intervención pública en materia de
vivienda prioriza el acceso a la vivienda por parte a la ciudadanía, y no como hasta la
actualidad ha sido en la política de vivienda en España, más enfocada a la generación de
actividad económica. El reto de la nueva política pública de vivienda, conjuntamente
con la cohesión social, debe interrelacionarse con la gestión urbana y territorial, que
también debe ser objeto de intervención de las Administraciones Públicas. La gestión
del territorio, del espacio urbano consolidado, debe por lo tanto integrarse en el rediseño
de las políticas de vivienda propiamente dichas.
A pesar del contexto de crisis económica, y en especial crisis fiscal de las
Administraciones Públicas, no parece que apostar por planteamientos liberalizadores sea
la solución a los graves problemas relacionados con la vivienda, problemas existentes
en la actualidad. Por otra parte, y dentro del contexto de la gobernanza de los asuntos
públicos, es necesario tender a una mayor coordinación del conjunto de niveles de
administración pública, incluso desde el ámbito europeo hasta los niveles de gobierno
más cercanos a la ciudadanía. Con ello, y con la participación de nuevos agentes
sociales y ciudadanos, el nuevo análisis del problema residencial, de las políticas
concretas diseñadas, de la evaluación de las mismas, etc. permitiría mayor nivel de
horizontalidad y diversidad en el conjunto de fases de elaboración de la nueva política
de vivienda.
La consideración que se imponga en la sociedad de cuál es la perspectiva más relevante,
desde un punto de vista de políticas públicas, del denominado bien vivienda determinará
la dirección de la reforma necesaria en materia de política de vivienda. Si se prioriza
que la vivienda es un elemento central en la creación de riqueza, de ocupación, etc. las
medidas que se impondrán serán muy similares a las que han generado la crisis
residencial y económica analizada en este trabajo de investigación. En cambio, si los
valores sociales y económicos entorno a la vivienda que se priorizan con respecto a la
123
intervención pública en esta materia son aquellos que consideran la vivienda como un
elemento integrador en términos de cohesión social, y con fuertes vinculaciones con los
principios de sostenibilidad ambiental, territorial y urbana entonces la nueva política de
vivienda que surja de esta situación de crisis, no tan solo económica y financiera sino
también del actual modelo de intervención y protección social en materia de vivienda,
deberá modificarse el conjunto de instrumentos de política de vivienda aquí analizados,
que se ajusten a las nuevas realidades sociales, económicas, urbanas, demográficas,
territoriales, etc. que ya se observan en nuestra sociedad.
124
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