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DEL CANIÇO AL CIMENTO CÓMO FORMALIZAR SIN ESPECULAR

Ana CUBILLO ARIAS1, Pablo FERNÁNDEZ MAESTRE2 1Centro de Estudos de Desenvolvimento do Hábitat (CEDH),

FAFP, Universidad Eduardo Mondlane, Maputo. 2Arquitectes Sense Fronteres Catalunya.

RESUMEN. Maputo, como la mayoría de las ciudades africanas, se enfrenta al reto de cómo afrontar un crecimiento urbano de forma sostenible. Además, el contexto mozambiqueño -debido a factores históricos y políticos- tiene condicionantes que lo convierten en un caso único. Los barrios suburbanos más antiguos están amenazados por la presión inmobiliaria debido a su situación privilegiada y a la escasez de zonas residenciales con infraestructuras que impulsa el crecimiento urbano hacia una periferia poco densa y dispersa. El CEDH (FAPF-UEM) propone una metodología para formalizar estos barrios conservando su alta densidad, uno de los valores más importantes de estas áreas pero con claro riesgo de gentrificar estos barrios desplazando a la población actual (como está ocurriendo actualmente) si no se aplica una sólida política de vivienda social. Y pese a la inminencia del reto sigue sin haber una respuesta clara a la pregunta de ¿cómo formalizar sin especular? ABSTRACT. Maputo, as the majority of African cities, faces the challenge of a sustainable urban growth. Moreover the Mozambican context -due to historical and political factors- has its own restrains which make it a unique case. The oldest suburban neighborhoods are threatened by real estate pressure owing to their privileged setting and the scarcity of residential areas with infra-structures which impulses urban growth towards a low density and dispersed periphery. The CEDH (FAPF-UEM) proposes a methodology to formalize these neighborhoods keeping their high density as one of their primary values but with high risk of gentrifying these areas, pushing out the current population (as it is currently happening) if a strong social housing policy is not enhanced. And despite the imminence of the challenge, the question how to formalize without speculating? remains unanswered.

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INTRODUCCIÓN

El planeta crece hacia las ciudades, pero especialmente lo hace hacia las ciudades africanas. Actualmente África es el continente con las tasas de crecimiento urbano más altas (4,5%) y, como muestra la figura 1, se prevé que en apenas 30 años el número de sus habitantes sea dos veces mayor que el actual (UN-Habitat, 2014, p. 26).

Figura 1. Índice de crecimiento proyectado de población total y urbana en África.

Además, el 60% de la población urbana subsahariana vive actualmente en slums (Ciudades africanas, 2014), esto hace que se entienda como urgente la necesidad de planificar el crecimiento en estas ciudades. Pero, ¿cómo “hacer urbanismo” en un contexto de caos urbano incontrolable?

Hoy día Mozambique es principalmente rural con tan sólo un 31% de población urbana (UN-Habitat, 2014, p.269). Pero esta realidad está cambiando y la urbanización del país es inminente. Por todo ello creemos que es un momento histórico y crucial, no tenemos tiempo, debemos pararnos a pensar de qué forma podemos hacer este urbanismo, y al mismo tiempo, investigar sobre una metodología exportable al resto de ciudades africanas con características semejantes. Para entender el contexto primero presentamos un análisis de la realidad urbana de Maputo, haciendo un repaso histórico de cómo la densificación y la evolución de la tenencia de la tierra en estos barrios suburbanos1 ha provocado una situación insostenible. Posteriormente, exponemos un estudio de caso en el marco del trabajo del Centro de Estudos de Desenvolvimento do Hábitat (CEDH. FAPF-UEM) en dos barrios de la primera corona de asentamientos informales del área suburbana de

1 Según el PEUMM (CMM, 2008, p.110) se denomina áreas suburbanas a los barrios no planeados más densos

y cercanos al centro urbano - o cidade de cimento- y peri-urbanos a los barrios más periféricos y con características más rurales.

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Maputo, Chamanculo D y Xipamanine (Figura 2). Es un ejemplo desarrollado tomando una muestra de aproximadamente una hectárea de uso residencial del barrio de Xipamanine2 que trata de implementar una metodología, a modo de propuesta piloto, y dar algunas ideas para superar el mayor desafío global de nuestra era: la formalización de los slums.

Figura 2. Localización_ Barrio de Chamanculo D (1) y barrio de Xipamanine (2)

EVOLUCIÓN HISTÓRICA E INFORMALIDAD DE LA TENENCIA DE LA TIERRA

En el periodo colonial Maputo era una ciudad de carácter dual, configurada para satisfacer las necesidades coloniales (Lopes, Oppenheimer, Sangreman Proença, Ribeiro, Cunha y Ferreira, 2007), compuesta por un centro urbano para la población

2 Este estudio se enmarca en el trabajo de elaboración de Planes Parciales Urbanos (PPU) para los barrios de

Chamanculo D y Xipamanine en el CEDH. Los datos demográficos, socio económicos del contexto urbano de estos barrios provienen del catastro multifinalitário realizado en estos barrios y de levantamientos de datos y otros trabajos preparativos para la elaboración de los PPUs.

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colona planeado por la administración mientras que la periferia, insuficientemente infra-estructurada, era de carácter informal y auto-producida3 por la población local. La estructura de los barrios periféricos surge de la paulatina densificación (iniciada en la primera mitad del siglo XX) de propiedades rurales que fueron subdivididas para acoger a nuevos habitantes y dentro de las cuales se hicieron a su vez edificaciones para subarrendar. (Figura 3.1).

A partir de los años 50 se acelera el proceso de urbanización de los barrios periféricos más cercanos a la ciudad (Xipamanine entre ellos) con un notable incremento de población autóctona (del 2 al 8% entre 1950 y 1960) (CMM, 2008, p.31) asociado al crecimiento económico de la capital. (Figura 3.2 y 3.3)

En 1975, con la independencia de Mozambique se nacionaliza la tierra en nombre de una mayor equidad, para evitar la especulación y el derecho a la vivienda y se expropia a las familias con más de una casa (nacionalización de los inmuebles de "rendimiento" y las casas de los portugueses) que pasan a ser propiedad de APIE (Administração do Parque Imobiliário do Estado). (Figura 3.4). Posteriormente, la guerra (1975-1992) refuerza el éxodo rural contribuyendo al aumento de la densidad. (ver figura 3.5)

Sin embargo, a mediados de los 80 se inicia la apertura de Mozambique a la economía de mercado y en 1991 (Decreto Lei 5/1991) se abre el mercado inmobiliario al sector privado, permitiendo que los inquilinos de APIE compren sus casas lo que crea situaciones complejas en los barrios periféricos (inquilinos que pasan a ser propietarios de sus "dependencias" y de parte de la parcela original, etc.). (Figura 3.6)

En un contexto tan particular como éste en el que la tierra es propiedad del Estado, la ley de tierras (Decreto Lei 19/1997) establece el DUAT (Direito de Uso e Aproveitamento da Terra) como herramienta para la regularización de la tenencia de la tierra aunque la ausencia de título no impide el uso de la tierra por ocupación de buena fe (de más de 10 años) ya que una gran parte de la población carece de DUAT. En los barrios informales no se han dado todavía en principio DUAT ya que no existe una parcelación oficial ni los niveles infraestructurales mínimos.

Las idas y venidas de las leyes que regulan la propiedad de la tierra, el origen auto-producido de los barrios periféricos y las atribuciones de parcelas contribuyen a que la ocupación de estos barrios sea anárquica y exista una completa informalidad de la tenencia de la tierra. No existen límites claros entre las parcelas reconocidos

3 El término de "auto-producida" para designar la ciudad informal es empleado por Jorge y Melo (2014, p.3).

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legalmente. Estos límites se establecen a partir del acuerdo entre vecinos arbitrado por los líderes comunitarios.

3.1. Antes de 1950.

Haciendas rurales.

3.2. 1950-1960 aprox.

Densificación progresiva

3.3. 1960-1975 aprox.

Subdivisión y subarrendamiento

3.4. 1975. Nacionalización

de la tierra y creación de APIE.

3.5. 1977- 1992.

Guerra e inmigración.

3.6. 1991.

Liberalización del mercado inmobiliario.

3.7. 1992- 2014.

Densificación.

3.8. Ámbito de estudio

Figura 3. Simulación de la evolución de la tenencia de la tierra en el área de estudio.

Para la elaboración de la metodología de intervención que exponemos en el marco del trabajo del CEDH en Xipamanine, el levantamiento de los límites de las parcelas se hizo visitando casa a casa, preguntando a sus habitantes por los límites consensuados de su terreno. (Figura 3.8)

SITUACIÓN ACTUAL DE LOS BARRIOS PERIFÉRICOS: INSALUBRIDAD, DENSIDAD Y DIVERSIDAD.

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Este proceso ha generado un espacio urbano precario, con una densidad muy elevada, incompatible con el modelo de ocupación existente. (Figura 3.7)

Según el INE (2007) en Chamanculo D tiene 423,8 habitantes por hectárea. Asumiendo una población de 5,8 personas por vivienda como indica el PEUMM (CMM, 2008, p.149) la densidad de estos barrios se sitúa en 73 viviendas por hectárea llegando hasta 84 viviendas por hectárea en las zonas más densas frente a barrios periféricos más alejados o incluso barrios centrales de la ciudad con unas densidades entre los 200 y los 50 habitantes por hectárea (INE, 2007) (CMM, 2008, p.96-97).

El origen rural de estos barrios implica que el modelo habitacional predominante es unifamiliar. Sin embargo las altas densidades que se han alcanzado debido a la posición privilegiada de estos barrios han desencadenado una situación crítica con unas condiciones de insalubridad e inseguridad (inundaciones por suelos saturados, saneamiento precario, incendios, etc.) incentivadas por la falta de infraestructuras y precariedad de lo construido.

La elevada densidad y la diversidad socio-económica son valores característicos de estos barrios periféricos. Esta combinación de factores permite que los barrios suburbanos más céntricos sean un polo de actividad económica -mayoritariamente informal- muy dinámicos. Una clase media incipiente convive con familias sin recursos y coexisten en estos barrios diferentes tipos habitacionales que van desde viviendas muy precarias a urbanizaciones cerradas o viviendas unifamiliares de clase media o media-alta.

PRESIÓN INMOBILIARIA Y METODOLOGÍA DE INTERVENCIÓN

Actualmente muchas de estas áreas suburbanas están siendo objeto de proyectos de intervención y de mejora urbana e inevitablemente sufren la presión del mercado inmobiliario que ve en ellas la oportunidad de expansión de la "cidade de cimento".

La mejora de las condiciones de los barrios (pavimentación de las arterias principales o la elaboración de Planes Parciales Urbanos (PPU)4) está llevando en algunos casos a la especulación con la tierra. Ejemplo de ello es la transformación paulatina del territorio llevada a cabo por inversores privados que adquieren parcelas a lo largo de la calles principales ya urbanizadas, destruyendo el tejido residencial preexistente y dejando estos solares en "stand-by", usándolos como aparcamientos

4 En Mozambique el Plan Parcial Urbano (PPU) "establece la estructura y califica el suelo parcialmente, teniendo

en consideración el equilibrio entre los diversos usos y funciones urbanas, define las redes de transporte, comunicaciones, energía y saneamiento y los equipamientos sociales." (RdM, 2008).

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o naves de almacenamiento a espera de que se complete la regularización del barrio, obtener un DUAT que asegure su posición y construir. Ver la figura 4 que muestran las transformaciones en los solares que limitan con la calle principal de Xipamanine.

Figura 4. Imagen aérea de la calle Irmãos Roby (Xipamanine) en la que se han evidenciado las transformaciones en la estructura parcelaria.

En estos barrios periféricos se da la paradoja de que la elaboración de proyectos y propuestas de intervención como los PPUs (que tardan años en realizarse) paraliza el desarrollo y el dinamismo natural de estos barrios ya sea por las actitudes especulativas de agentes puntuales o por el miedo de sus habitantes a invertir en el mejoramiento de sus viviendas si van a ser expulsados del barrio, perpetuando en ocasiones situaciones de precariedad y promoviendo la inseguridad de la ocupación.

Este incremento de la presión inmobiliaria es un proceso inevitable que va a agudizarse a medida que vaya creciendo la ciudad y se vaya desarrollando el país. Y por ahora, esta disputa entre las necesidades de espacio de las poblaciones suburbanas y de las élites de las ciudades provoca la deslocalización hacia la periferia de las familias con menos recursos y más teniendo en cuenta que la mayoría de los habitantes de los barrios suburbanos no poseen documentos legales de ocupación facilitando el proceso. (Raposo y Salvador, 2007, pp.108-109). Otro de los factores que incrementa la vulnerabilidad de los habitantes actuales es que las transacciones de solares se hacen de manera informal con cada propietario, negociando individualmente los precios de indemnización o compra de las viviendas

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sin tener en cuenta en la mayoría de los casos el valor intangible de las viviendas que deriva, entre otros factores, de su proximidad al centro. (Jorge et al., 2014, p.12). La alternativa para estas poblaciones desplazadas de sus barrios por la presión del mercado es vivir en viviendas unifamiliares en grandes terrenos cada vez más alejados del centro de la ciudad. Si bien es cierto que algunos habitantes desplazados prefieren un modo de vida más rural, no existen alternativas para aquellos habitantes que quieran tener un modo de vida más urbano y continuar viviendo en áreas próximas al centro. (Jorge et al., 2014, p.12-13)

El tipo de crecimiento urbano que se está dando actualmente en Maputo, no sólo en los casos de reasentamiento de poblaciones afectadas por estrategias de "mejora" urbana sino también por jóvenes de clase media que no encuentran su lugar en un centro de la ciudad ya consolidado, no es sostenible. Actualmente hay muy pocas zonas con infraestructuras básicas en la ciudad, existe muy poca oferta habitacional y muy cara, lo que hace que incluso la clase media tenga que vivir en terrenos alejados del centro construyendo una ciudad poco densa y dispersa, sin infraestructuras básicas en la que cada vez los problemas de movilidad son mayores.

Desde el CEDH se ha propuesto una metodología de intervención en estos barrios suburbanos que parte del empoderamiento civil como base para la formalización. Es una propuesta de cómo se podría llevar a cabo la regularización de la tierra (parcelación y atribución de DUAT) y el desarrollo inmobiliario de estas áreas protegiendo los derechos de los actuales habitantes.

Esta propuesta da prioridad a la densidad como uno de los valores clave de los barrios suburbanos más próximos al centro, entendiendo que esta densidad es lo que permite la diversidad, dinamismo y actividad económica características de estos barrios. Para ello se plantea mantener la misma densidad pero variando el modelo habitacional (de unifamiliar a plurifamiliar de 3 ó 4 alturas) para asegurar las condiciones de habitabilidad y obtener espacio público y equipamientos.

El primer paso para la regularización es la aprobación de una normativa urbanística (PPU) que establece los usos del suelo, da las vías estructurantes, fija una densidad habitacional elevada similar a la actual y establece los parámetros para un nuevo modelo de ocupación.

Dada la brecha entre el modelo de ocupación actual y el previsto, se agrupa a los vecinos en unidades de gestión, intentando respetar la división actual de la tenencia de la tierra pero considerando que cada una de estas unidades deberá tener dimensiones y condiciones para transformarse en una futura parcela. Para la definición de estas unidades de gestión se tienen en cuenta los parámetros de

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tamaño, forma y accesibilidad de las futuras parcelas, intentando compatibilizarlos en lo posible con la estructura actual de la tierra pero siendo inevitables algunas cesiones o compensaciones entre las éstas. (Figura 5)

Estas unidades de gestión, llamadas "grupos de negociación", tienen como objetivo proteger los derechos de los vecinos frente al proceso de formalización y fortalecer su posición en los procesos de negociación con los inversores que van a desarrollar la parcela si éstos son privados o facilitar la gestión si el que desarrolla es el estado.

Además, como el ámbito de intervención está dividido en grupos de negociación independientes se puede ir desarrollando poco a poco, parcela a parcela.

Figura 5. Grupos de

negociación (en verde y granate cesiones

entre los GN)

Figura 6. Infraestructuras (en granate y verde casas

expropiadas)

Figura 7. Construcción de nuevas viviendas (azul oscuro) y viviendas que

pueden permanecer (claro). Posteriormente a la definición de los grupos de negociación (equivalente a la parcelación) se realiza la urbanización y la construcción de infraestructuras. Las calles de dentro del ámbito son más o menos las que había antes ya que se conserva la estructura del barrio, conservándose en lo posible el trazado de las calles más o menos importantes pero regularizándolo y ampliándolas. No sólo se amplían para permitir el tránsito rodado sino también porque en el futuro las alturas de las edificaciones van a ser mayores. (Figura 6)

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Finalmente al cambiar el modelo habitacional, la nueva densidad que se consigue es parecida a la actual (la densidad que se ha establecido es media-alta según los criterios del PEUMM y va de 40-75 viviendas por hectárea). De esta manera, por lo menos teóricamente, y siempre que se subsidiara esta construcción con políticas sociales se podría reasentar a los habitantes actuales habiendo mejorado las condiciones de habitabilidad. (Figura 7) Hay propietarios actuales -cuyas parcelas son grandes y cuyas casas están en buenas condiciones- que podrían decidir no entrar en el proceso de desarrollo y quedarse como están. Para proteger su situación se les podría dar un DUAT previo de tal forma que sus parcelas deban ser respetadas en el proceso de regularización (Figura 7). Como indican Jorge y Melo (2014, p.6), en la intervención de mejora urbana del barrio de Chamanculo C (barrio con características similares a los barrios estudiados) se atribuyeron algunos títulos de DUAT simbólicos y provisionales como contrapartida en las negociaciones con algunos habitantes cuyos solares colindaban con arterias principales.

CONCLUSIONES

Antes de nada nos gustaría aclarar que no presentamos esta experiencia como un ejemplo de buena praxis sino como un punto de partida para la reflexión. Entendemos que esta propuesta de actuación tiene carencias y virtudes que son dignas de analizar.

Por una parte sabemos que la metodología es controvertida ya que se propone cambiar, en cierto sentido, el modelo habitacional y la forma de vida de los habitantes de los barrios. Se podría interpretar como una imposición del pensamiento occidental de crecimiento con soluciones urbanas ajenas a la concepción local del propio espacio y de la comunidad y que, por tanto, hace peligrar la sostenibilidad de la actuación. En este sentido nos gustaría preguntar: ¿para quién estamos planificando?

Muchas familias mantienen el modelo tradicional de vivienda unifamiliar porque vienen de un contexto rural pero las parcelas que ahora habitan ya forman parte de la ciudad, de hecho se localizan en una zona privilegiada dentro de la misma y ya existen segundas generaciones de personas que han nacido allí. Entendemos que la ciudad es una cosa viva, dinámica y que los barrios también pueden ir cambiando en función a las necesidades de sus habitantes.

Por otra parte pensamos que para preservar la riqueza y diversidad socioeconómica propia de un barrio informal y evitar así generar más desigualdad, la propuesta tiene

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que dar solución habitacional, como mínimo, a las mismas familias que vivían en el barrio.

El mantener esta densidad tan elevada y al mismo tiempo mejorar las condiciones de habitabilidad conlleva, inevitablemente, cambios en el modelo habitacional. Entendemos que la densidad, la mezcla de usos y el tejido socio cultural son valores que debemos aprender de los barrios periféricos como Chamanculo y Xipamanine y que, por ende, debemos de preservar. Con este modelo se consiguen barrios residenciales con alta densidad como otros barrios populares ya consolidados de la ciudad de Maputo (como Malhangalene) (ver figura 8).

Además la construcción se realizaría a través de los nombrados grupos de negociación de manera paulatina. Esto permite que la configuración de la ciudad se haga de forma gradual, "parcela a parcela", respetando en cierta medida la estructura y la riqueza del asentamiento informal.

Figura 8. Calle del barrio de Malhangalene, Maputo.

Todo este proceso no tiene sentido si al final no existe un apoyo de la administración pública (que debe ser la máxima responsable) en forma de una sólida política social de vivienda que garantice el acceso de las familias más humildes a las nuevas viviendas. Si no hay una voluntad política favorable podría ocurrir que esta propuesta urbanística consiga precisamente lo que intenta erradicar: la desigualdad social, donde la parte de la población con más recursos permanezca con condiciones mejoradas de hábitat pero se someta a los más pobres a la presión del mercado inmobiliario, provocando esta situación que muchos de los vecinos actuales tengan que irse del barrio (gentrificación). Por todo esto creemos que es urgente y que tenemos que intentar encontrar la forma de solucionar este gran desafío global mediante un trabajo conjunto entre los profesionales y la población de forma participativa y con el respaldo de las instituciones.

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REFERENCIAS

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Centro de Estudos de Desenvolvimento do Hábitat (CEDH) (2014), Relatorio diagnóstico da situação atual. Plano Parcial Urbano de Chamanculo D, Maputo.

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