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Delibera n. SCCLEG/7/2012/PREV
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo
e delle Amministrazioni dello Stato
formata dai Magistrati: Claudio IAFOLLA, Presidente;
componenti: Giovanni DATTOLA, Carlo CHIAPPINELLI, Simonetta
ROSA, Alberto GIACOMINI, Maria Elena RASO, Giuseppa MANEGGIO,
Antonio ATTANASIO, Paola COSA (relatore), Giovanni ZOTTA, Riccardo
VENTRE, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Laura D’AMBROSIO, Diana
CALACIURA TRAINA, Massimo ROMANO.
nell’adunanza dell’8 marzo 2012
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;
VISTA la legge 21 marzo 1953, n.161 concernente modificazioni
al predetto Testo Unico;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed
integrazioni;
VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e
l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge
20 dicembre 1996, n. 639;
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VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art.
27;
VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle
Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed
integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del
24 giugno 2011 (in GU n.153 del 4 luglio 2011);
VISTA la legge 27 luglio 1978, n.392 e s.m.i. recante la disciplina
delle locazioni di immobili urbani ed in particolare gli artt. 27, 28, 29, 30
e 42;
VISTO l’art.2, comma 222, della legge 23 dicembre 2009 n.191
(legge finanziaria per il 2010) e le successive modificazioni;
VISTI i Provvedimenti numeri 35861, 39490, 32556, 32537,
35641, 353481, 352611 del Comando Generale della Guardia di Finanza,
concernenti il rinnovo tacito di contratti di locazione di immobili adibiti a
sede dei locali Comandi del Corpo (protocolli C.d.C. n. 31234 del
12.12.2011, prot. n. 32006 e n. 32011 del 19.12.2011, prot. n. 32499,
n. 32501 e n. 32504 del 22.12.2011, prot. n. 32720 del 27.12.2011);
VISTI i rilievi istruttori prot. C.d.C. n. 1837 in data 18 gennaio
2012, n. 2833, n. 2836 , n. 2855 , n. 2854, n. 2848 e n. 2840 in data
26 gennaio 2012, con i quali sono state formulate le osservazioni da
parte del competente Ufficio di controllo atti del Ministero dell’economia
e delle finanze in merito ai predetti provvedimenti;
VISTE le controdeduzioni formulate dal Comando Generale della
Guardia di Finanza con note pervenute all’Ufficio di controllo ed acquisite
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agli atti dell’istruttoria rispettivamente ai protocolli C.d.C. n. 5134 del 17
febbraio 2012 e numeri 5981, 5982, 5983, 5987, 5989,.5991 del 24
febbraio 2012;
VISTA la relazione al Consigliere Delegato depositata dal
Magistrato istruttore in data 28 febbraio 2012, nella quale le
argomentazioni esposte dall’Amministrazione in esito ai rilievi istruttori
sono state ritenute non completamente persuasive e, dunque, non
considerandosi superate le censure mosse in sede istruttoria è stato
proposto il deferimento della questione alla Sezione del Controllo;
VISTA la richiesta di deferimento della questione alla Sezione del
controllo del 29 febbraio 2012 e l’allegata relazione del magistrato
istruttore in data 28 febbraio 2012;
VISTA l’Ordinanza Presidenziale, in data 1 marzo 2012, con la
quale è stato convocato per il giorno 8 marzo 2012 il Collegio per
l’esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Cons.
Paola Cosa;
VISTA la relazione dello stesso Consigliere Delegato prot. n.
21789789 in data 2 marzo 2012;
VISTA la nota della Segreteria prot. n.6934, datata 2 marzo
2012, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata
inoltrata ai componenti del Collegio unico della Sezione e la nota in pari
data inviata alle Amministrazioni interessate;
VISTA la memoria difensiva, inviata dal IV Reparto Affari Giuridici
e Legislativi della Guardia di Finanza ed acquisita agli atti della Sezione
al protocollo n.7569 del 7 marzo 2012;
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UDITO il relatore, Cons. Paola COSA;
UDITI, in rappresentanza del Comando Generale della Guardia di
Finanza, il Col t. ST Antonio DE NISI - Capo dell’Ufficio Affari Legali del
Reparto Affari Giuridici e Legislativi - ed, in rappresentanza del
Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, il dott. Giovanni
CIUFFARELLA Dirigente Uff. VII;
PRESENTI in adunanza in rappresentanza del Comando Generale
della Guardia di Finanza il Col. t. ST Andrea PIERONI, Capo Ufficio
Approvvigionamenti ed il Col. Lucio REDI Capo Ufficio Infrastrutture;
con l’assistenza della Signora Maria Enrica Di BIAGIO.
Ritenuto in
F A T T O
Sono pervenuti in date diverse all’Ufficio di controllo atti del
Ministero dell’economia e delle finanze sette provvedimenti del Comando
Generale della Guardia di Finanza - IV Reparto - riguardanti altrettanti
rinnovi taciti per ulteriori sei anni di contratti di locazione aventi ad
oggetto immobili di proprietà di privati, adibiti a sede dei locali Comandi
del Corpo.
Il competente Ufficio di controllo, con distinti fogli di rilievo prot.
n 1837, in data 18 gennaio 2012 e protocolli n. 2833, n. 2836, n. 2855,
n. 2854, n. 2848 e n. 2840, in data 26 gennaio 2012, ha chiesto
chiarimenti e precisazioni con riferimento agli aspetti di seguito indicati.
In primo luogo, l’Ufficio ha osservato la mancata applicazione
delle disposizioni recate dall’art.2, comma 222, della legge 23 dicembre
2009 n. 191 (legge finanziaria per il 2010) e s.m.i. ed, in particolare, la
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mancanza del nulla osta prescritto dal testo vigente della lett. c) del
citato comma 222, ovvero la mancata stipula del rinnovo da parte
dell’Agenzia del Demanio, nonché la mancanza di una dichiarazione
espressa da parte della stessa Agenzia circa l’esito positivo della verifica
effettuata sulla congruità del canone, dal momento che nelle
comunicazioni rese, non soltanto non si provvede a rendere tale
certificazione, quanto, piuttosto, l’Amministrazione viene richiamata
all’ottemperanza alle disposizioni fissate dall’art.1, comma 478, della
legge 23 dicembre 2005, n.266.
A tale ultimo proposito nei rilievi istruttori è stata contestata la
mancata riduzione del 10% del canone annuo (in un solo caso la
riduzione risultava limitata alla percentuale del 5%), a causa del rifiuto
opposto dalla parte locatrice di accettare tale riduzione prevista dalle
citate disposizioni.
Inoltre, atteso che il contratto di locazione, come tutti i contratti
pubblici esige la forma scritta ad substantiam a pena di nullità e che tale
forma scritta è finalizzata anche alla necessaria registrazione a fini fiscali
del contratto, anch’essa prevista a pena di nullità, e considerato che,
con il rinnovo tacito, in sostanza, non si darebbe luogo ad un nuovo
contratto ma si verificherebbe la prosecuzione di quello precedente, nei
rilievi istruttori è stata messa in dubbio la legittimità stessa del ricorso al
rinnovo tacito, così come motivato alla luce dell’art.28 della legge 27
luglio 1978 n.392, non ritenendosi applicabile tale disposizione nel caso
in cui conduttore sia un’Amministrazione Pubblica.
Infine, sono state espresse perplessità in merito alla possibilità di
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un rinnovo ulteriore degli originari contratti, che risultavano tutti (con
eccezione di quello relativo all’immobile sito in Cesena) già rinnovati
almeno una volta, così da determinare una durata complessiva dei
singoli rapporti negoziali ampiamente superiore ai dodici anni.
Alle osservazioni sopra riassunte riguardanti tutti i provvedimenti
all’esame si sono aggiunte specifiche osservazioni riguardanti peculiari
aspetti relativi a singoli provvedimenti, evidenziati nei rilievi istruttori,
con riferimento a: la voltura dei ruoli di spesa fissa riguardanti i contratti
relativi agli immobili siti nei comuni di San Lazzaro di Savena, Cesena,
Rimini e Terni; la presenza di beni demaniali ai quali fa riferimento
l’Agenzia del Demanio nelle attestazioni rilasciate ai locali Comandi,
propedeutiche al rinnovo contrattuale. Per la locazione avente ad
oggetto l’immobile sito nel comune di Cesena, è stato osservato che,
poiché nelle premesse di tale provvedimento si legge che per il periodo
di occupazione sine titulo dal 1° ottobre 2009 al 31 dicembre 2010,
l’amministrazione avrebbe provveduto a sanatoria, mediante ricorso alla
procedura di riconoscimento del debito, nel foglio di osservazioni è stato
evidenziato che tale modalità risulta incompatibile con l’esistenza di una
copertura negoziale dell’occupazione, sebbene in termini di rinnovo
tacito fino al 30 settembre 2015.
In sede di replica, fornita dal Comando Generale della Guardia di
Finanza, con note rispettivamente n. 5134 del 17 febbraio 2012 e
numeri 5981, 5982, 5983, 5987, 5989,.5991 del 24 febbraio 2012,
l’Amministrazione, in primo luogo, con riferimento alla legittimità del
ricorso al rinnovo tacito nonché della durata scelta per il medesimo
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rinnovo ha precisato che “ nel contratto originario era presente una
generica possibilità di rinnovo tacito del vincolo alla scadenza naturale
del contratto ai sensi dell’art.28 della legge n.392/1978, senza alcun
riferimento ad un numero predeterminato di rinnovi”. Inoltre,
l’Amministrazione ha evidenziato che “l’attivazione della clausola del
rinnovo tacito oltre che rappresentare una forma di semplificazione
amministrativa, determina un sostanziale risparmio economico
dell’amministrazione, dal momento che il canone preso a base per
l’emissione del titolo di spesa è sempre e solo quello inizialmente
pattuito, aumentato dei soli aggiornamenti ISTAT nel frattempo
intervenuti.”
In ordine alla questione osservata della mancata riduzione del
10% del canone annuo, a causa del rifiuto opposto dalla parte locatrice
di dare applicazione alle disposizioni vigenti, l’Amministrazione ha fatto
presente che “ancorché richiesta dall’Agenzia del Demanio e prevista
dalla legge n.266/2005, la stessa non risulterebbe obbligatoria, poiché
rimessa alla discrezionalità della parte locatrice, ed in caso di mancata
accettazione, come accaduto nelle ipotesi riguardate, l’amministrazione
è tenuta a valutare ipotesi allocative meno onerose.”
Per quanto attiene alla mancanza della dichiarazione espressa da
parte dell’Agenzia del Demanio circa l’esito positivo della verifica sulla
congruità del canone annuo, prescritta dal testo vigente della lett. b) del
comma 222 dell’art. 2 della legge 266/2009, l’Amministrazione ha
precisato che, “ferma restando l’obbligatorietà di tale dichiarazione,
nell’ipotesi di nuovo contratto di locazione, l’art.28 della citata legge
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n.392/1978 sancisce che il contratto si rinnova di sei anni in sei anni, in
assenza di disdetta da parte del proprietario; inoltre, ai sensi dell’art.2,
comma 1, della legge n.431/1998, laddove alla scadenza del contratto di
locazione nessuna delle parti comunichi all’altra la volontà di attivare la
procedura di rinnovo ad altre condizioni, il contratto è rinnovato
tacitamente alle medesime condizioni stabilite dal contratto originario.”
Sul punto, ancora, in generale, l’Amministrazione osserva che “la
determinazione del canone corrente, commisurata alla rivalutazione
ISTAT dell’importo originario, non può che essere più economica di una
determinazione ex novo, correlata al costo della vita commisurato ai
valori correnti di mercato, soprattutto in considerazione dell’attuale
sfavorevole congiuntura economica.”
Infine, per quanto riguarda la questione relativa alla mancanza
del nulla osta previsto dall’art.2, comma 222, della legge n.191/2009,
l’Amministrazione ha evidenziato che “la Circolare della Ragioneria
Generale dello Stato n.24 del 5 agosto 2011 sul punto ha precisato che
le predette disposizioni si applicano solamente ai nuovi contratti di
locazione passiva, mentre non si estende a tutti gli altri rapporti lato
sensu correlati all’utilizzazione di un immobile appartenente ad un
terzo.”.
L’Amministrazione ha fornito riscontro anche ad alcune
osservazioni specifiche in merito alla voltura dei ruoli di spesa fissa,
riguardanti i contratti concernenti rispettivamente gli immobili siti nei
comuni di San Lazzaro di Savena, Cesena, Rimini e Terni. Al riguardo,
l’Amministrazione ha fatto presente “ di aver proceduto sulla base di
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specifici atti notarili di trasferimento della proprietà degli immobili
oggetto di locazione, precisando che le predette volture sono state
debitamente registrate dai competenti Uffici di Ragioneria e rese note
all’Amministrazione perché potesse prendere atto dell’avvenuta modifica
del beneficiario” .
In ordine ai contratti relativi agli immobili siti nei comuni di
Cesena e San Lazzaro di Savena, a riscontro delle osservazioni
formulate dall’Ufficio di controllo in merito ai beni demaniali citati
dall’Agenzia del Demanio nella comunicazione attestante l’assenza di
alternative per le locazioni, l’Amministrazione ha fatto presente che la
Caserma Battistini risultava al momento in fase di ristrutturazione ed
adeguamento alle esigenze del Corpo, stanti i contratti stipulati
rispettivamente in data 21.09.2005 e 19.02.2006 di ristrutturazione in
corso di esecuzione; mentre l’immobile demaniale sito nel Comune di
Cesena non sarebbe stato in grado di soddisfare le esigenze funzionali
del Reparto T.L.A. Emilia Romagna,.
Per quanto riguarda la sanatoria del periodo di occupazione
definita dalla stessa Amministrazione sine titulo dal 1° ottobre 2009 al
30 dicembre 2010 dell’immobile sito nel Comune di Cesena,
l’Amministrazione ha fatto presente che “in assenza di disdetta il
contratto deve considerarsi giuridicamente rinnovato ai sensi dell’art.28
della legge n.392/1978. Pur tuttavia l’Amministrazione, a causa della
mancanza di fondi sul capitolo di bilancio, ha potuto emettere il
prescritto titolo di spesa solo nell’esercizio finanziario 2011 ed è quindi
sorta la necessità di indennizzare la proprietà per il periodo di
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occupazione fattuale del cespite”.
Il Magistrato istruttore, non ritenendo superate, alla stregua delle
argomentazioni prospettate dall’Amministrazione in sede di replica, le
osservazioni formulate nei citati rilievi istruttori, con relazione in data 28
febbraio 2012, ha sottoposto la questione al Consigliere Delegato del
competente Ufficio di controllo, il quale, non condividendo le conclusioni
alle quali tale relazione perveniva, ha rimesso gli atti al Presidente della
Sezione per l’esame collegiale.
Nella predetta relazione, in primo luogo, è stato evidenziato
che la questione dell’ammissibilità del ricorso al rinnovo tacito dei
contratti oggetto dei provvedimenti in esame, acquista un ruolo centrale
nella verifica della legittimità stessa dei provvedimenti. Infatti, la scelta
operata dall’Amministrazione per il rinnovo tacito della locazione risulta
chiaramente fondata sulle disposizioni contenute nell’art.28 della legge
27 luglio 1978, n. 392 recante la disciplina delle locazioni di immobili
urbani (cd. legge sull’equo canone).
L’art.28 prevede la possibilità di rinnovo tacito di sei anni in
sei anni delle locazioni di immobili urbani adibiti ad uso diverso da quello
abitativo ed, in particolare, adibiti ad una delle attività indicate
dall’art.27, commi 1 e 2, della stessa legge in materia di equo canone.
Le attività di cui ai citati commi sono espressamente elencate (attività
industriali, commerciali, artigianali, nonché di interesse turistico,
impianti sportivi e ricreativi ed altre attività professionali di tipo
autonomo) e fra queste non è dato rinvenire la tipologia di attività che
interessa la fattispecie in esame, ovvero la sede di Uffici delle
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Amministrazioni dello Stato. Tale tipologia di destinazione d’uso degli
immobili locati risulta specificamente contemplata dall’art. 42 della
suddetta legge n.392/1978, che circoscrive molto chiaramente l’ambito
di applicazione della stessa agli immobili destinati ad uso diverso
dall’abitazione, oggetto di contratti stipulati dallo Stato in qualità di
conduttore, individuando espressamente le disposizioni applicabili al
caso di specie negli articoli: 27, comma 1, 32, 41, 43-57 (Tit. I capo III
Disposizioni Processuali). L’art. 28 non risulta ricompreso fra le
disposizioni applicabili alla predetta categoria di immobili, se non per
quanto attiene al termine di preavviso per il rilascio, per la cui disciplina
si fa rinvio ai successivi articoli 29 e 30 in materia, rispettivamente, di
diniego di rinnovazione del contratto alla prima scadenza e procedura
per il rilascio. Pertanto, l’interpretazione che si ricava dalla lettura del
combinato disposto dei citati articoli 28, 29 e 30 del termine di rilascio,
riferito all’art.28, deve intendersi nel senso di un effetto automatico del
rinnovo alla prima scadenza e non per le successive scadenze.
L’eventuale manifestazione di volontà contraria della controparte si
atteggerebbe, dunque, a fatto impeditivo del rinnovo previsto dalla
legge, non rilevando, al contrario, cioè ai fini del rinnovo dei contratti
scaduti per un ulteriore sessennio, alcuna manifestazione di volontà, sia
essa prevista da apposita clausola contrattuale o per facta concludentia.
La rinnovazione tacita dei contratti in esame che, fatta eccezione per
quello riguardante l’immobile sito nel comune di Aversa, sono già stati
oggetto di precedenti rinnovi, non può risultare fondata sulla previsione
contenuta nell’art.28 della legge sull’equo canone, perché riferita
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esclusivamente all’automatismo del rinnovo alla prima scadenza e
neppure alle disposizioni di cui all’art.2, comma 1, della legge 9
dicembre 1998, n.431, alle quali viene fatto esplicito riferimento nella
replica dell’Amministrazione, in quanto queste ultime riguardano
specificamente la disciplina delle locazioni e del rilascio di immobili
adibiti ad uso abitativo.
L’interpretazione delle citate norme sull’equo canone, nel senso
prospettato, consente, fra l’altro, il rispetto di una durata compatibile
con il principio di certezza dei termini e della durata dei contratti della
Pubblica Amministrazione, sancito dall’art.12 del R.D. 18 novembre
1923 n.2440.
Dal momento che i provvedimenti in esame sono stati adottati
tutti nel mese di novembre 2011, allorquando l’Agenzia del Demanio
risultava essere, ai sensi dell’art.2, comma 222, della legge 23 dicembre
2009, n.191 “Conduttore Unico” e ciò sino all’entrata in vigore dell’art.27
del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito in legge dalla legge 22
dicembre 2011 n. 214, ben avrebbero dovuto i contraenti privati
accettare la proposta di rinnovo delle condizioni contrattuali, ove
formulata dall’Agenzia del Demanio alla scadenza dei contratti originari,
nell’ottica della progressiva introduzione di un regime accentrato delle
locazioni passive, al fine di conseguire risparmi di spesa nel settore
specifico, nonché in vista della realizzazione del processo di
razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare delle
amministrazioni pubbliche. Peraltro, nella direzione indicata dalle novelle
introdotte dalle citate disposizioni finanziarie anche la legge n.662/1997
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all’art.55, comma 9, aveva previsto la necessità di una rinegoziazione
dei contratti di locazione in essere, in vista di una riduzione delle risorse
finanziarie impiegate, sia a fronte di una riduzione dell’ammontare
assoluto dei canoni corrisposti, sia attraverso una riduzione degli spazi
allocativi necessari.
A quanto detto deve aggiungersi che per i contratti all’esame non
risulta resa la prescritta valutazione sulla congruità del canone, che
avrebbe dovuto rilasciare l’Agenzia del Demanio, a seguito di apposita
indagine di mercato e parimenti non risulta acquisito il Piano delle
razionalizzazioni degli spazi, sulla base del quale l’Agenzia del Demanio
avrebbe dovuto fondare la propria certificazione. Certificazione che, in
alcuni casi, fa rinvio al quadro esigenziale fornito dagli stessi Comandi
locali della Guardia di Finanza e, dunque, sembra prescindere dagli
strumenti previsti e messi a disposizione dell’Agenzia dalle citate
disposizioni in materia di Conduttore unico.
In ordine, poi, alla mancata riduzione del canone annuo nella
misura del 10%, come disposto dall’art.1, comma 478, della legge 23
dicembre 2005 n.266, a parere del magistrato istruttore essa
costituirebbe una conditio sine qua non per il rinnovo dei contratti
considerati, anche tenuto conto della ratio ispiratrice della citata legge
n.266/2005 finalizzata a contenere la spesa pubblica, come ribadito,
peraltro, dalla predetta circolare RGS n.24 del 5 agosto 2011. A tal
proposito, infatti, la Ragioneria rammenta all’Amministrazione la
necessità che la stessa acquisisca dal locatore, nelle forme prescritte per
i contratti pubblici, l’accettazione del rinnovo del contratto, con la
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previsione della riduzione del canone del 10% ed in caso di mancata
accettazione della riduzione valuti alternative più economiche.
Da ultimo è stato precisato che non potevano ritenersi superate
neppure le censure relative alle volture dei ruoli di spesa fissa,
riguardanti i contratti aventi ad oggetto rispettivamente gli immobili siti
nei comuni di San Lazzaro di Savena, Cesena, Rimini e Terni. Parimenti
non superate dovevano considerarsi le censure in merito alla sanatoria
dell’occupazione di fatto dell’immobile sito nel Comune di Cesena,
attraverso il ricorso al riconoscimento del debito, in quanto il rinnovo
tacito dal 1.10.2009 al 30.09.2015 ricomprenderebbe anche il periodo di
occupazione definita sine titulo, escludendo, in tal modo, la possibilità di
ricorso al riconoscimento di debito, utilizzabile, com’è noto, per far
fronte ad obbligazioni sorte in modo irregolare, come strumento
sostitutivo del contratto; possibilità, peraltro, esclusa anche nel caso di
assunzione di obbligazioni nella consapevolezza della mancanza di fondi
in bilancio.
L’Amministrazione ha prodotto, in vista dell’adunanza, un’ampia e
molto articolata memoria difensiva, acquisita agli atti della Sezione al
protocollo n.7569 del 7 marzo 2012, nella quale ha ripercorso l’iter
argomentativo della relazione di deferimento, ribadendo ed
approfondendo, con numerosi riferimenti anche giurisprudenziali, i temi
già toccati dalle citate note di replica ai rilievi istruttori. In particolare,
con riferimento alla questione del Conduttore Unico ed alla mancanza
della valutazione della congruità del canone, richiesta solo per i nuovi
contratti; alla mancata riduzione del canone annuo nella misura del
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10%, che non rappresenterebbe una condizione limitante, in quanto è
prevista espressamente la possibilità di deroga a fronte dell’obbligo di
valutazione di ipotesi più convenienti; alla legittimità del rinnovo tacito,
in forza dell’art.28 della legge n.392/1978, anche oltre la prima
scadenza dei contratti. A tale ultimo proposito, la stessa Ragioneria ha
osservato che, pur riconoscendosi la necessità che l’istituto del rinnovo
contrattuale debba essere uniformato ai principi previsti dalla vigente
normativa, “non si intravedono ostacoli insuperabili alla persistenza del
rapporto contrattuale già in essere, allorché siffatta opzione di rinnovo
sia stata esplicitamente prevista nell’ambito del contratto a suo tempo
sottoscritto”, come accaduto nei contratti all’esame. La circolare
richiama il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato n. 181998 del 10
giugno 2009, ove si legge che in assenza di una specifica clausola
contrattuale è sicuramente da escludere che possa configurarsi una
rinnovazione per facta concludentia del contratto di locazione passiva,
rimane salva tuttavia l’ipotesi che la continuazione del rapporto avvenga
in forza d una specifica clausola del contratto precedentemente
concluso.
Nella relazione conclusiva l’Amministrazione ha fornito
elementi importanti anche in merito al Piano di razionalizzazione
predisposto ai sensi dell’art.2, comma 222, della legge n.191/2009 che
si estrinseca, in sintesi, nell’attività di implementazione ad opera dei
Comandi periferici di un sistema informativo predisposto dall’Agenzia del
Demanio denominato Portale P.A. Sistema che consente all’Agenzia del
Demanio di conoscere i dati di fabbisogno allocativo necessari ai vari
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Reparti per il soddisfacimento delle proprie esigenze organizzative.
Infine, ancora in ordine alla mancata riduzione del canone
l’Amministrazione ha rappresentato che ove sia proposto un canone pari
o inferiore al valore minimo OMI (Osservatorio del Mercato Immobiliare)
si può prescindere dalle indagini di mercato ai fini dell’individuazione di
soluzioni economicamente più vantaggiose.
Considerato in
DIRITTO
La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dei
provvedimenti in esame, concernenti il rinnovo tacito di contratti di
locazioni di immobili di proprietà di privati adibiti a sede dei locali
Comandi del Corpo della Guardia di Finanza.
La prima questione da affrontare è quella della legittimità del
rinnovo tacito in forza dell’art.28 della legge 27 luglio 178, n.392 anche
oltre la prima scadenza dei contratti considerati.
La citata disposizione prevede che per le locazioni di immobili nei
quali siano esercitate le attività indicate nei commi primo e secondo
dell’art.27 il contratto si rinnovi di sei anni in sei anni; tale rinnovazione
non ha luogo se sopravviene disdetta, da comunicarsi alla controparte a
mezzo di lettera raccomandata, rispettivamente almeno 12 o 18 mesi
prima della scadenza. Alla prima scadenza contrattuale il locatore può
esercitare la facoltà di diniego della rinnovazione soltanto per i motivi di
cui all’art.29, con le modalità ed i termini ivi previsti.
Il successivo art.42 della stessa legge sull’equo canone, dispone
che ai contratti di locazione e sublocazione di immobili urbani, fra i quali
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rientrano quelli stipulati dallo Stato o da altri enti pubblici territoriali in
qualità di conduttori, devono applicarsi i termini di durata di cui
all’art.27, oltre che le disposizioni recate dagli articoli 32
(aggiornamento del canone), 41 (che richiama a sua volta gli articoli da
7 a 11, in materia di spese di registrazione, oneri accessori e deposito
cauzionale), nonché le disposizioni processuali (Tit. I Capo III) ed il
preavviso per il rilascio di cui all’art.28.
A tale riguardo, il Collegio ritiene che l’interpretazione del
disposto normativo in questione fornita da parte sia della giurisprudenza
di questa Corte che della Corte di Cassazione porti a considerare che ai
contratti stipulati dallo Stato sia applicabile integralmente il regime che
regola la durata dei rapporti di locazione intercorrenti fra privati, ivi
compresa la rinnovazione tacita.
D’altronde, ove volesse considerarsi che non trovi applicazione
per gli immobili condotti in locazione da una Pubblica Amministrazione il
rinnovo tacito, non si vede la ragione per la quale sia presente nella
norma in questione un richiamo alla facoltà di dare il preavviso di
rilascio, se non ritenendo che per tale tipologia di contratti sia possibile,
comunque, applicare, seppure non il rinnovo tacito ex lege, almeno il
rinnovo previsto pattiziamente.
Sulla questione si sono espresse tanto la Ragioneria Generale
dello Stato quanto l’Avvocatura Generale dello Stato, rispettivamente
con la circolare n. 24 del 5 agosto 2011 e con il parere n. 181998 del 10
giugno 2009.
In particolare, nella circolare della Ragioneria si legge “ Al
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riguardo, occorre precisare che, di regola, la volontà di obbligarsi da
parte della P.A. non può desumersi in via implicita per un mero
comportamento, magari omissivo, essendo, comunque, necessaria la
forma scritta “ad substantiam”. Ne deriva che in assenza di un’esplicita
clausola contrattuale è sicuramente da escludere che possa configurarsi
una rinnovazione del contratto per “facta concludentia”, sulla base della
semplice permanenza materiale in un immobile per il quale sia
intervenuta la scadenza del preesistente contratto. La stessa circolare
richiama il predetto parere dell’Avvocatura dello Stato che a tal
proposito afferma ”in ragione della forma scritta ad substantiam è da
escludere che nei confronti della pubblica amministrazione sia
configurabile la rinnovazione tacita del contratto di locazione per fatti
concludenti e quindi l’ipotesi riconducibile alla disciplina dell’art.1597
c.c.; rimane salva, tuttavia, la possibilità che la continuazione
dell’originario rapporto avvenga in forza di una specifica clausola del
contratto precedentemente concluso. “
Escludendo, quindi, l’applicabilità nei confronti dell’Agenzia delle
Entrate, destinataria del parere in questione, del citato art.42 della legge
n.392/1978, l’Avvocatura Generale dello Stato dalle premesse date trae
la conseguenza della non operatività del meccanismo di rinnovazione
tacita, di cui agli artt. 27 e 28 della stessa legge.
Pertanto, argomentando a contrario, lì dove, come nel caso di
specie, trovi applicazione l’art.42, a parere del Collegio devono trovare
applicazione anche le disposizioni di cui all’art. 28 in materia di rinnovo
tacito.
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Inoltre, ritiene il Collegio che l’attivazione della clausola di
rinnovo tacito, presente nei contratti in esame, possa rappresentare una
forma di semplificazione amministrativa, come ribadito dalla citata
circolare della Ragioneria Generale dello Stato. Di tal che è da ritenersi
legittima la prosecuzione di un contratto in virtù di siffatta clausola
negoziale.
Tale clausola evidentemente allontana la fattispecie in esame
dall’ambito della disciplina recata dall’art.1597 c.c., in quanto “lungi
dall’essere una manifestazione di inerzia o di semplice acquiescenza ad
una previsione contrattuale, implica una ponderata valutazione- con
l’assunzione della relativa responsabilità, amministrativa e dirigenziale-
non venendo meno la necessità di operare nel rispetto dei principi di
economicità e trasparenza che permeano l’attività amministrativa, circa
la rispondenza all’interesse pubblico della prosecuzione del rapporto
locativo senza rivederne le pattuizioni”. Valutazioni queste ultime, in
merito alla rispondenza all’interesse pubblico e, soprattutto,
all’economicità delle operazioni di rinnovo che appaiono ampiamente
dimostrate dalle argomentazioni fornite da parte dell’Amministrazione
nelle note di replica, nonché in sede di relazione conclusiva, ove si
ribadisce che il Comando abbia agito nel rispetto dei fondamentali
principi di economicità e trasparenza.
Da quanto sopra precisato ne consegue, inoltre, che non trova
applicazione per i contratti di cui trattasi la disciplina, recata dal comma
222 dell’art.2 della legge 23 dicembre 2009 n. 191 (legge finanziaria per
il 2010) e s.m.i. in materia di Conduttore Unico.
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Al riguardo si rammenta che l’art.2, comma 222, della legge 23
dicembre 2009, n.191 (L.F. 2010) ha introdotto novità importanti in
materia di monitoraggio dei beni appartenenti allo Stato ed agli Enti
Pubblici, nonché in materia di locazioni passive da parte delle
amministrazioni dello Stato con l’individuazione dell’Agenzia del
Demanio quale “Conduttore Unico”.
Le predette disposizioni, com’è noto, hanno subito modificazioni a
seguito, prima, dell’entrata in vigore dell’art.12 del D.L. 6 luglio 2011,
n.98, convertito in legge con modificazioni dall’art.1, comma 1, della
legge 15 luglio 2011 n.111 e successivamente dall’art. 27, comma 4, del
D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito con modificazioni in legge dalla
legge 22 dicembre 2011, n. 214. Le parole contenute nelle lett. c) e d)
del comma 222, sono state sostituite, mentre inalterato è rimasto il
contenuto delle lett. a) e b) relative, rispettivamente, all’accertamento
dell’esistenza di immobili da assegnare in uso fra quelli di proprietà dello
Stato ed alla verifica della congruità del canone degli immobili di
proprietà di terzi. La lettera c), nella versione in vigore dal 6 luglio 2011,
prevedeva che l’Agenzia del demanio provvedesse alla stipula dei
contratti di locazione, ovvero al rinnovo di quelli scaduti, in caso
sussistesse il bisogno, prescrivendo, al contempo, la sanzione della
nullità nel caso di mancata stipula. Sanzione che, alla luce del testo
attualmente vigente, a seguito delle citate modifiche, introdotte a far
data dal 6 dicembre 2011, è attualmente prevista in caso di mancato
rilascio del nulla osta da parte della stessa Agenzia.
Al riguardo, il Collegio ritiene che le disposizioni in materia di
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Conduttore Unico siano applicabili, invero, ai nuovi contratti, ivi
compresi i rinnovi contrattuali, ma non certo ai rinnovi come quelli in
esame attuati ai sensi dell’art.28 della legge n.392/1978.
Per questi ultimi, infatti, più che di un vero e proprio rinnovo
dovrebbe parlarsi più opportunamente di proroga dei contratti originari,
per i quali si verifica, in effetti, solo uno spostamento in avanti della
scadenza precedentemente prevista, cosa che rappresenta a ben vedere
l’unico quid novi delle fattispecie negoziali considerate, restando
inalterate le altre condizioni originariamente stabilite.
Pertanto, ritiene il Collegio che possano considerarsi superate,
alla stregua delle motivazioni anzidette relative all’ammissibilità del
rinnovo ex art.28 legge n.392/1978, le censure sollevate in merito alla
mancata applicazione delle disposizioni in materia di Conduttore Unico,
che, anche ad avviso della circolare n.24/RGS in data 5 agosto 2011 ,
investono la stipula di nuovi contratti di locazione passiva, ma non si
estendono a tutti gli altri rapporti lato sensu correlati all’utilizzazione da
parte di una Pubblica Amministrazione di un immobile appartenente ad
un privato. Parimenti superate devono considerarsi le censure mosse in
merito alla mancanza di una valutazione espressa da parte dell’Agenzia
del Demanio circa la congruità del canone, in quanto da rendersi
anch’esse solo per i nuovi contratti.
Per quanto concerne l’ulteriore motivo di censura, sollevato nella
relazione di deferimento, relativo alla mancata riduzione del canone
annuo nella misura del 10%, prescritta dall’art.1, comma 478, della
legge 23 dicembre 2005, n.266, si osserva che la mancata riduzione è
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dipesa dal rifiuto opposto dalla controparte privata di accettare
l’applicazione delle citate disposizioni, che, ai fini del contenimento della
spesa pubblica, vincolano la rinnovabilità dei contratti in scadenza ad
una riduzione del canone annuo corrisposto, prevedendo, al contempo,
però, che, in caso di rifiuto, le amministrazioni interessate possano
procedere alla valutazione di ipotesi locative meno onerose.
Al riguardo, a parere del Collegio, l’inciso contenuto nella
predetta disposizione deve interpretarsi nel senso che, in mancanza di
adesione da parte del privato locatore dell’immobile, la Pubblica
Amministrazione conduttrice non sia obbligata a rinunciare all’immobile
locato, ove la ricerca di soluzioni alternative meno onerose abbia avuto
esito negativo e sia stata fornita adeguata motivazione.
A questo proposito sono state rappresentate le difficoltà
incontrate dall’Amministrazione nel reperire immobili idonei alle
necessità operative ed alle esigenze organizzative dei locali Comandi del
Corpo, nell’ambito di realtà locali medio/piccole, quali quelle ove
insistono gli immobili oggetto dei provvedimenti in esame, a condizioni
economiche più vantaggiose. Circostanze queste ultime diffusamente
rappresentate in sede di replica conclusiva da parte
dell’Amministrazione, che ha tenuto a sottolineare il rispetto nell’azione
condotta dei fondamentali principi di economicità e trasparenza, alla luce
degli inequivocabili elementi di fatto rappresentati: dalla certificata
inesistenza di immobili demaniali nel territorio comunale e dal
necessario posizionamento dei Comandi nelle città o nei centri
interessati, quale presidio di polizia economica e finanziaria, soprattutto
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in vista dell’espletamento delle peculiari attività del Corpo di contrasto ai
fenomeni di evasione fiscale, contraffazione dei marchi, distorsione del
mercato, nonché di contrasto alle manifestazioni di crimini economici
perpetrati dalla criminalità organizzata.
Parimenti superate dalle argomentazioni fornite
dall’Amministrazione devono ritenersi, a parere del Collegio, le
osservazioni relative al ricorso al riconoscimento del debito per il periodo
di occupazione da parte del locale Comando dell’immobile sito nel
comune di Cesena, trattandosi, come rappresentato in sede di adunanza
e di relazione conclusiva, non di occupazione sine titulo, bensì di
sospensione dei pagamenti dei canoni scaduti, a causa della temporanea
insufficienza di fondi sul capitolo di bilancio per spese per le quali,
avendo il carattere della continuatività ed indifferibilità,
l’Amministrazione si è impegnata a procedere direttamente alla
liquidazione a valere su fondi da destinarsi all’estinzione di debiti
pregressi.
Infine, il Collegio considera superate anche le osservazioni
relative alla voltura dei ruoli di spesa fissa. Questi ultimi, infatti,
risultano essere espressamente previsti nella più volte citata circolare
n.24 della Ragioneria Generale dello Stato, che, pur evidenziandone il
carattere disfunzionale, in quanto modalità non del tutto adeguata alla
cadenza semestrale del pagamento del canone dovuto, ne sottolinea pur
tuttavia l’adeguatezza sotto il profilo giuridico, non rilevandosi motivi
ostativi all’utilizzo da parte delle Amministrazioni che vi facciano ricorso
per regolare i rapporti contabili con la stessa Agenzia.
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Il Collegio, conclusivamente, alla luce delle motivazioni sopra
riportate, considera i provvedimenti in esame conformi a legge.
PQM
la Sezione Centrale del controllo di legittimità ammette al visto
ed alla conseguente registrazione i provvedimenti specificati in epigrafe.
Il Presidente
Claudio Iafolla
L’estensore
Paola Cosa
Depositata in Segreteria il 23 marzo 2012
Il Dirigente
Dott.ssa Paola Lo Giudice