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Karl-Dieter Hoffmann DerPanama-Kanal sollwettbewerbsfähiger

werdenDas Megaprojekt einer dritten Schleusenstraße

Executive Summary

As President Martín Torrijos said, Panama is prepar-ing for the ,decision of the century‘. The presidentused this superlative epithet to characterise the ambi-tious project to enlarge the Panama Canal by addinga third set of locks. The intention is to adapt theworld’s second most important man-made waterwayafter the Suez Canal to ongoing developments in thetransport of goods by sea. Inaugurated in 1914, thePanama Canal is now swiftly approaching the limitsof its capacity, not so much because of growingfreight volumes but because of the persistent trend to-wards building larger and larger ships. In addition,more and more ships are being commissioned in thedominant container segment whose dimensions arenot compatible with those of the locks in the PanamaCanal. The new locks envisaged in the project willaccommodate container giants of up to 10,500 TEUs(twenty-foot containers); at the moment, onlyfreighters of no more than 4,800 TEUs may use thecanal.

Although representatives of the canal authority(ACP) have been reciting the mantra of the project’sindispensability for years, and the political elite of thecountry is largely agreed on the issue, a formal deci-sion to implement the project is still pending. Ac-cording to legal procedure, the consent of the go-vernment and parliament must be followed by areferendum as the ultimate decision-making autho-

Panama steht, so Staats-präsident Torrjos, vor der„Entscheidung des Jahr-hunderts“. Gemeint ist derambitiöse Plan zur Erweite-rung des 1914 in Betriebgenommenen Panamaka-nals, einer der bedeutends-ten intermaritimen Wasser-passagen weltweit, um einedritte Schleusenstraße.Nach Abschluss des Mega-projekts sollen, so diePlanung, Containerriesenvon bis zu 10 500 TEU denKanal passieren können,der derzeit nur Schiffen miteiner Kapazität von höchs-tens 4800 TEU die Durch-fahrt ermöglicht. Doch derBeschluss zur Realisierungdes Vorhabens lässt trotzständiger Beteuerung derUnverzichtbarkeit desselbenfür die Wirtschaft des mit-telamerikanischen Landesauf sich warten. Auch die140 Studien, die die Kanal-behörde ACP bislang in Auf-trag gegeben hat, habenkeine Beschleunigung desVorhabens bewirkt, überdas weder Kosten noch Fi-nanzierungsmethodenbekannt wurden. Fest steht,dass das mit bis zu zehn Jah-ren Bauzeit veranschlagteProjekt sich erst spät amor-tisieren wird. Fest steht aberauch, dass der Wasserbe-darf für den neuen Schleu-senbetrieb das ökologischeGleichgewicht, etwa um dendirekt betroffenen und auchals Trinkwasserreservoirgenutzen Gatún-Stausee,empfindlich stören wird,was ggf. den Bau von Rück-haltebecken erforderlichmacht. Es wird sich zeigen,ob Planer und Befürworterdes Bauvorhabens dereinstals mutige Visionäre zuloben sind.

KAS-AI 12/05, S. 31–64

Hoffmann 27.12.2005 11:49 Uhr Seite 31

http://www.kas.de/publikationen/auslandsinformationen.html

rity. Although few concrete facts about the enlarge-ment project have been laid before the public untilnow, several opinion polls revealed that a consider-able majority favours the project.

Within the last few years, the ACP ordered around140 studies from national and international consult-ing firms to investigate all relevant fields for the ef-fects and implications of building an additional set oflocks. So far, the results and recommendations ofthese analyses have not been made accessible to thepublic, despite repeated announcements. Nor is thereany detailed information available about the cost ofthis massive project, and about how it is to be fi-nanced. Most likely, the investment involved willamount to c. 8 billion US$, a sum that corresponds toaround 60 percent of the gross domestic product ofthe small republic. Expressed thus as a percentage ofthe nation’s economic performance, the financial di-mension of the enlargement project has no equal any-where else in the world’s contemporary or past his-tory.

The project’s proponents fear that any decision notto enlarge the canal might entail negative conse-quences for certain foreign-oriented segments of theservice industry that generate around 80 percent ofthe nation’s GDP. In total, the direct and indirect eco-nomic benefits resulting from the operation of thecanal amount to around one third of the country’s do-mestic product.

While the breathtaking boom in the global mar-itime freight industry appears to argue for imple-menting the project, a closer look at the relevant as-pects reveals quite a number of risks that might easilyendanger the ultimate success of the enterprise. Inter-preted in terms of economic profitability, success de-pends on a string of factors that are almost beyond thecontrol of either the ACP or the state of Panama.

As the construction work will probably take be-tween eight and ten years, the new set of locks wouldnot be able to contribute towards financing the enor-mous cost until very late. Until such time, revenuesfrom operating the existing facility would be the onlysource of funds for financing the enormous invest-ment. Now, a large proportion of the surplus rev-enues was paid into the state coffers so far, and theACP promised to continue the practice after the

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launch of the enlargement project. Consequently, ex-tra funds could only be acquired by increasing thetransit fees. The violent response which the last in-crease in transit fees met with in the maritime trans-port industry a short while ago showed that the ACPwould risk losing part of its present clientele to alter-native all-sea routes if it were to increase its rates yetagain. The exchange of goods between Asia and theeast coast of the United States, which accounts for alarge proportion of transits through the PanamaCanal, is particularly vulnerable to competition fromthe Suez Canal.

Another reason why it is so difficult to estimate thefuture development of fee revenues dependably isthat, once the new post-PANAMAX facilities are inoperation, the number of smaller ships passingthrough the ,old‘ canal and, consequently, the rev-enues from it may be expected to decline gradually,while the cost of maintenance will remain at its pre-sent high level. Then again, the growth of transit fig-ures post-PANAMAX will depend on the availabilityof adequate water resources. Around 60 percent ofthe gigantic volume of water cyclically reproduced inthe canal’s catchment area will be needed for operat-ing the locks. At the same time, the Gatún reservoirprovides almost half the population of Panama withdrinking water. In the last few decades, the ecologicalbalance in the canal’s catchment area was thrown outof kilter as settlements were built rapidly and agricul-tural activities interfered with nature. Originally,there were plans to build additional reservoirs to gen-erate the extra supply of water which, however, metwith violent protest from the population living in re-gions that would be flooded in the event. Meanwhile,another option has come to the fore in public state-ments: That of building retention basins next to thepost-PANAMAX locks to reduce the gigantic over-all demand for water. This approach is expected to de-lay the need for building new reservoirs by about20 years. Although the options for increasing the vol-ume of water retained in Lake Gatún are far from ex-hausted, the ecological conditions that prevail in thecatchment area of the canal will limit the expansion oftransit operations to an extent that is not readily re-concilable with the need to comply with the financialobligations undertaken to finance enlargement-re-


lated investments. It appears at least questionablewhether the prominent proponents of the enlarge-ment project will be described in future history text-books as courageous visionaries.

Sonderfall Panama

Im Kontext der lateinamerikanischen Volkswirt-schaften, die sich durch eine Reihe struktureller Ge-meinsamkeiten und Ähnlichkeiten auszeichnen,kommt dem kleinen Panama eine Ausnahmestellungzu: In keinem anderen Land des Subkontinents tragenproduktive Aktivitäten so wenig zur volkswirtschaft-lichen Gesamtleistung bei; der Wert der Einfuhrenübersteigt die Einnahmen aus dem Warenexport re-gelmäßig um ein Mehrfaches. Der Ausgleich der de-fizitären Handelsbilanz obliegt dem weitgehendaußenorientierten Tertiärsektor, der rund 80 Prozentdes BIP erwirtschaftet. Zentrale Achse der von ma-ritimen Serviceangeboten dominierten Dienstleis-tungsökonomie bildet der Panama-Kanal, der seitdem 31.12.1999 der vollen Souveränität der Isthmus-republik untersteht.

Die nach dem Suez-Kanal zweitwichtigste künstli-che Wasserstraße der Welt vermag auch 91 Jahre nachihrer Inbetriebnahme noch mit Rekordwerten auf-zuwarten: Frachtmengen und Gebühreneinnahmenverzeichnen in den letzten Jahren einen markantenAufwärtstrend, der maßgeblich vom boomendenHandelsaustausch zwischen Asien und den USA be-stimmt wird. Mit den steigenden Transitzahlen rücktaber auch die Kapazitätsgrenze der Anlage unauf-haltsam näher. Die dynamische Entwicklung imSeefrachtverkehr geht einher mit der raschen In-dienststellung einer neuen Generation von Trans-portschiffen, deren riesige Dimensionen mit den Ab-messungen der Schleusensysteme des Panama-Kanalsnicht mehr kompatibel sind. Diese Trends bilden denHintergrund für das Projekt zum Bau einer drittenSchleusenstraße, mit dem die panamaische Regierungdie absehbare Bedeutungsminderung der transisth-mischen Passage zwischen Pazifik und Atlantik ver-hindern möchte. Auch wenn die offizielle Ankündi-gung einer Realisierung dieses Vorhabens noch aufsich warten lässt, deutet alles darauf hin, dass diegrundsätzliche Entscheidung zugunsten des Mega-Projekts längst gefallen ist. Realistische Schätzungen

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zum erforderlichen Investitionsbedarf bewegen sichin der Größenordnung von acht Milliarde US-Dollar,was mehr als der Hälfte des jährlichen BIP der Isth-musrepublik entspricht. Bei einer Gesamtbewertungdes Projekts müssen neben der enormen finanziellenBelastung auch soziale Implikationen sowie ökologi-sche Gegebenheiten und Risiken bedacht und mit denmöglichen positiven ökonomischen Effekten einerModernisierung des Kanals konfrontiert werden.

Der aktuelle Boomdes Panamakanals

Versteht man unter Globalisierung „die immer engereVerflechtung der einzelnen Volkswirtschaften aufGrund sinkender Transport- und Kommunikations-kosten und der Beseitigung künstlicher Marktschran-ken“ (Stiglitz), dann lässt sich der Panamakanal alseines der Funktionselemente im weltweiten Güter-verkehrsnetz begreifen, die diesen Prozess erst mög-lich machen bzw. begünstigen. Als kürzeste Passagezwischen Atlantik und Pazifik bildet der transisthmi-sche Kanal einen wichtigen link auf Dutzenden vonSeehandelsrouten, die die größten Häfen in Asien,Amerika und Europa verbinden.

Lange Zeit an eher gemächliche Zuwachsraten ge-wöhnt, verzeichnet die Kanalbehörde (Autoridad delCanal de Panamá, ACP) in ihren Statistiken seit eini-gen Jahren rasch steigende Werte beim Frachtauf-kommen. Ganz allgemein profitiert der Kanal dabeivon dem Umstand, dass der internationale Handel imZeichen der Globalisierung schneller expandiert alsdie weltweite Güterproduktion. Seine besondere Ak-zentuierung erhält dieser Faktor indes dadurch, dassder Panamakanal aufgrund seiner geographischenLage eine rasche Transportverbindung zwischen ebenjenen beiden Weltregionen offeriert, die in jüngsterZeit als die dynamischen Wachstumspole der Welt-wirtschaft fungieren – Asien und (Nord-)Amerika.Insbesondere die rasch steigenden Exporte der sich ineinem spektakulären Wachstumsboom befindlichenVolksrepublik China machen sich in den Transitsta-tistiken der ACP bemerkbar. Während China imJahre 1998 noch nicht zu den fünf wichtigsten Nut-zernationen des Panamakanals gehörte, nimmt dasReich der Mitte seit 2003 den zweiten Platz hinter denmit weitem Abstand führenden Vereinigten Staaten


ein, die ihrerseits führender Abnehmer der chinesi-schen Warenexporte sind.

Das rasante Tempo, in dem der Handelsaustauschzwischen China und den USA seit der Jahrtausend-wende expandiert, findet weltweit keine Parallele. Be-lief sich der Wert des bilateralen Warenverkehrs vor20 Jahren (1985) noch auf bescheidene 7,7 MilliardenUS-Dollar, so lautete die entsprechende Zahl für dasJahr 2003 bereits auf 181 Milliarden US-Dollar. Voneiniger Relevanz für den Panamakanal ist, dass sichhinter dieser Ziffer ein gigantisches bilaterales Han-delsbilanzdefizit der USA verbirgt. Für das besagteJahr standen aus US-Sicht Einfuhren aus China inHöhe von 152,4 Milliarden US-Dollar lediglich Ex-porte im Wert von 28,6 Milliarden US-Dollar ge-genüber. 2004 hat sich das Ungleichgewicht nochweiter verstärkt: der Anstieg der US-Exporte nachChina fiel mit 22,2 Prozent auf 34,7 Milliarden US-Dollar nur halb so hoch aus wie der Zuwachs bei denImporten – diese wuchsen um imposante 44,3 Pro-zent auf 196,7 Milliarden US-Dollar. Die immenseBeschleunigung der bilateralen Warentransaktionenlässt sich daran ablesen, dass sich deren Gesamtum-fang im Zeitraum 2000 bis 2004 so gut wie verdoppelthat.

2003 verdrängte die Volksrepublik China Mexikovon Platz zwei der wichtigsten Handelspartner derUSA bei den Importen. Vor allem einige der größtenUS-Supermarktketten lassen einen zunehmendenTeil ihres Konsumgüterangebots von billigen Ar-beitskräften in chinesischen Fabriken fertigen. AlleinMarktführer Wal-Mart führte 2004 Waren im Wertvon 18 Milliarden US-Dollar aus China ein – das istmehr als Russland von dort an Einfuhren bezieht.

Lange Zeit hatte der Panamakanal nur unterpro-portional am wachsenden Warenverkehr zwischenChina und den USA partizipieren können, obwohlder Großteil der chinesischen Warenlieferungen dieöstliche Hälfte des US-Territoriums und insbeson-dere Staaten an der US-Ostküste zum Ziel hatte, wosich aufgrund des hohen Bevölkerungsanteils diegrößten Absatzmärkte befinden. Aus dem Jahre 1984datiert die technische Innovation, Eisenbahnwagendoppelstöckig mit Containern zu beladen und aufdiese Weise gleichzeitig 200 der riesigen Transportbo-xen zu bewegen. Dadurch konnten die Kosten für

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den containerisierten Güterverkehr über den Schie-nenweg nahezu halbiert werden. Seither wurde einrasch wachsender Anteil der in Containern transpor-tierten Gütern aus Asien in Häfen der US-Westküsteangelandet, auf Güterzüge verladen und auf den Wegin die östliche Landeshälfte gebracht. Dieser Trans-portmodus war vor allem auch deshalb kostengünsti-ger als die Alternative der all water-Route durch denPanamakanal, weil die Eisenbahn ihr Ziel bis zusieben Tagen früher erreichte als ein Frachtschiffmit Destination Savannah/Georgia, Norfolk/Virginiaoder New York. Seit Ende der achtziger Jahre gelang-te der Großteil der Waren aus Asien auf diese Weisezu den Konsumenten im östlichen Teil der Vereinig-ten Staaten. Zudem resultierten beträchtliche econo-mies of scale-Effekte für die Exporteure, Schiffahrts-linien und Importeure daraus, dass nach und nachimmer größere Frachter im transpazifischen shuttle-Dienst zur US-Westküste eingesetzt wurden, derenAbmessungen (Länge, Breite, Tiefgang) eine Passagedurch den Panamakanal ohnehin nicht erlaubten. DieVerlagerung der Transportrouten zeigte sich etwadaran, dass im Hafen von New York 1990 wenigerContainer entladen wurden als zehn Jahre zuvor.

Es sind im Wesentlichen zwei Faktoren, die zu er-klären vermögen, warum die einstigen Vorteile der in-termodalen Transportvariante (Kopplung See-Land-weg) in jüngster Zeit einiges an Substanz eingebüßthaben und sich parallel dazu die Attraktivität desPanamakanals für Warenlieferungen aus Asien an dieUS-Golf- und -Ostküste deutlich erhöht hat. An ers-ter Stelle sind hier die wachsenden Kapazitätspro-bleme der großen Häfen an der US-Westküste zunennen: Der Ausbau und die Modernisierung derdortigen Infrastruktur vermochte mit dem rasantsteigenden Importvolumen aus Asien nicht Schritt zuhalten. Auch die US-Eisenbahn konnte ihre vormali-gen Standards beim Service angesichts der rapidewachsenden Frachtmengen nicht mehr aufrechterhal-ten. Schon lange bevor ein Streik die Westküstenhä-fen im Oktober 2002 für zwei Wochen völlig lahmlegte, war es aufgrund der beschränkten technischenFazilitäten immer wieder zu Verzögerungen beimLöschen der Ladung und/oder beim Weitertransportder Güter per Bahn gekommen. Teilweise musstenFrachter bis zu einer Woche auf ihre Entladung war-


ten, wodurch den betroffenen maritimen Transport-unternehmen Verluste in Millionenhöhe entstanden.Spätestens der erwähnte Streik veranlasste dann einigeSeehandelsfirmen, zumindest einen Teil ihrer Liefer-verträge über andere Routen zu erfüllen. Währendden größten Schiffen als Alternative allein der Wegüber den Suez-Kanal offenstand, war es vor allem derPanamakanal, der von dieser partiellen Routenverle-gung profitierte. Die Entscheidung für diese Optionwurde dadurch erleichtert, dass mittlerweile schnel-lere Frachter zur Verfügung standen, welche denvormaligen Zeitvorteil der intermodalen Transport-variante stark relativierten: Betrug die normale Reise-dauer für Seetransporte zwischen China und NewYork noch Ende der neunziger Jahre ca. 35 Tage, schaf-fen die neuen Frachtschiffe diese Distanz heute inrund 22 Tagen. Das sind zwar immer noch etwa dreiTage mehr als über die kombinierte See-Landroute,was allerdings durch die geringeren Transportkostenper Container auf der all-water-Strecke mehr als aus-geglichen wird. Dieser Kostenvorteil wird allerdingsdurch die jüngste kräftige Anhebung der Transitge-bühren durch die ACP merklich relativiert (s.u.).

Seit 2001 haben die meisten bedeutenden See-frachtunternehmen die Zahl ihrer regelmäßigenDienste zwischen Asien und der US-Ostküste deut-lich erhöht. Rund 60 Prozent der Waren, die heutedurch den Panamakanal transportiert werden, stam-men aus der Ostküstenregion der USA oder sind füreinen ihrer Häfen bestimmt. Obwohl die absoluteMenge der über die Westküste importierten asiati-schen Produkte weiter steigt und die Absatzmärktean der Ostküste noch immer größtenteils mittels Gü-terzügen beliefert werden, nimmt der prozentualeAnteil der Pazifikhäfen am Asien-/Chinahandel derUSA kontinuierlich zugunsten der Häfen auf der at-lantischen Seite ab. In den Jahren 2000 bis 2003 wurdedort eine Verdopplung der aus Asien kommendenFrachtmenge registriert. Heute hat rund ein Drittelaller Container, die für die Ostküstenregion bestimmtsind, den Panamakanal passiert. Um die Kapazitätendem rasch wachsenden Güterumschlag anzupassen,sind in allen großen Häfen an der Ost- und Golfküs-te seit einigen Jahren umfangreiche Erweiterungs-und Modernisierungsmaßnahmen (Vertiefung derHafeneinfahrten, Bau neuer Kaianlagen, Anschaf-

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fung neuer Kräne, Verbesserung der Eisenbahnanbin-dung u.a.m.) im Gange. Gleichzeitig richteten dieführenden US-Supermarktketten im Einklang mitden veränderten Lieferrouten im Hinterland mehre-rer großer Häfen (v.a. Houston, New York) riesigeDistributionszentren ein, von wo die Waren perEisenbahn oder Truck ihre Bestimmungsorte errei-chen.

Da 97 Prozent der chinesischen Warenlieferungendie USA in Containern erreichen, trägt die konti-nuierlich steigende Beteiligung des Panamakanals amChinahandel maßgeblich dazu bei, dass die Zahlder Transits von Containerschiffen noch schnellerwächst als das allgemeine Frachtaufkommen. Aller-dings nimmt auch der Containertransport in Rich-tung Pazifik rasch zu. Im Haushaltsjahr 2004 nutzten36 Prozent mehr Containerschiffe (2536) den Kanalals noch drei Jahre zuvor; parallel dazu stieg dieTransportkapazität der Containerfrachter von durch-schnittlich 2816 TEU (20 Fuß-Standardcontainer) auf3337 TEU. Im Fiskaljahr 2005 wuchs die durch denPanamakanal transportierte Fracht um 4,6 Prozentauf insgesamt 279,1 Millionen Tonnen1) an, davon ent-fielen 97,8 Millionen Tonnen (35 Prozent) auf denContainerverkehr, gefolgt von einem Anteil von19,7 Prozent für Getreidetransporte (v.a. Mais undSoja).

Allgemein wird erwartet, dass die gute Konjunkturfür den Panamakanal auf absehbare Zeit anhält; alleinder Anstieg des Handelsaustauschs zwischen Asienund der US-Ostküste wird für die nächsten Jahre aufca. zwölf Prozent p.a. geschätzt. Darüber hinaus ma-nifestieren sich die generell optimistischen bis gera-dezu euphorischen Prognosen über die zukünftigeEntwicklung des Seehandels in den weltweit zu be-obachtenden ambitiösen Ausbauprojekten in den be-deutendsten Häfen sowie den vollen Orderbüchernder Schiffbauindustrie.

Die volkswirtschaftlicheBedeutung des Panamakanals

Solange sich das Management der 1914 fertig gestell-ten Wasserstraße unter Kontrolle der ErbauernationUSA befand, blieben die ökonomischen Auswirkun-gen und Impulse dieses Nadelöhrs der Weltschifffahrtfür die Volkswirtschaft des Gastlandes begrenzt. Erst

1) Dabei handelt es sich um sogenannte PC/UMS net tons,eine zur Berechnung derTransitgebühren definierteMaßeinheit (Panama Canal/Universal MeasurementSystem); die für das Haus-haltsjahr 2004 registrierten266,1 Millionen PC/UMSnet tons entsprechen 200,2Millionen long tons ( 1 longton = 1,016 t).


mit der Übertragung des 80 km langen Kanals inpanamaische Hände und dem vollständigen Rückzugvon US-(Militär-)Einrichtungen aus der vormaligenKanalzone wurde mit der Erfüllung der zentralen Be-stimmung der Carter-Torrijos-Verträge eine Situa-tion geschaffen, die eine optimale bzw. maximaleAusschöpfung des direkten und indirekten ökonomi-schen Potenzials der Anlage gestattet.

Im Zentrum der Überlegungen zur Erfassung dergesamtwirtschaftlichen Bedeutung des Kanals stehenzweifellos die für den Transitservice erhobenen Ge-bühren. Diese sind seit Übernahme der Verwaltungdurch die ACP beträchtlich angestiegen, was indesweniger auf das zunehmende Frachtaufkommen alsprimär auf eine deutliche Anhebung der Tarifezurückzuführen ist. Im Haushaltsjahr 2004 überstie-gen die Einnahmen der ACP erstmals die Schwellevon einer Milliarde US-Dollar, und für das Ende Sep-tember endende Fiskaljahr 2005 wird ein Rekord-überschuss von über 500 Millionen US-Dollar ge-meldet. Die Überschüsse bilden die Basis für dieFinanztransfers der ACP an den Staatshaushalt, de-nen seit dem Jahr 2000 eine weitaus größere Bedeu-tung zukommt als vor der Kanalübergabe. Belief sichdieser Beitrag zum staatlichen Budget im Fiskaljahr2001 noch auf rund 186 Millionen US-Dollar, weisendie entsprechenden Kalkulationen für das laufendeHaushaltsjahr 2006 bei erwarteten Gesamteinnah-men von 1,275 Milliarden US-Dollar einen Transfervon ca. 455 Millionen US-Dollar aus – das sind gut100 Millionen US-Dollar mehr als 2004. Im Jahre2003 erreichten die ACP-Überweisungen einen An-teil von 29,7 Prozent an den öffentlichen Gesamtein-nahmen. Die seit Januar 2000 bis zum Ende des Haus-haltsjahres 2005 getätigten Finanztransfers ergebeneinen Betrag, der die Summe der von den USA seit1914 bis Ende 1999 geleisteten Zahlungen für die Ka-nalnutzung (nominal) übersteigt. Die Einnahmen derACP beanspruchten 2004 einen Anteil von 6,4 Pro-zent am nationalen BIP.

Unmittelbare Bedeutung für die panamaischeÖkonomie haben die Gehaltszahlungen an die rund9200 Bediensteten der ACP (2001: 222 Millionen US-Dollar), die auch in unteren Chargen weit über-durchschnittlich hohe Löhne beziehen. Zudem ist zubedenken, dass allein die Belegschaft der Kanal-

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behörde gut zehn Prozent der landesweiten Ein-kommenssteuereinnahmen aufbringt und einen fastebenso hohen Anteil in die Kasse der öffentlichen So-zialversicherung zahlt. Als weiterer direkter Beitragdes Kanals zur volkswirtschaftlichen Entwicklungmuss der Erwerb von Gütern und Dienstleistungenauf dem lokalen Markt durch die ACP gesehen wer-den; im Fiskaljahr 2005 belief sich dieser Ausgaben-posten auf 244 Millionen US-Dollar.

Das ganze Ausmaß der volkswirtschaftlichen Be-deutung des Panamakanals geht freilich weit überdiese direkten Beiträge hinaus und erschließt sicherst, wenn man all jene Bereiche und Branchen mit inden Blick nimmt, deren Präsenz und Erfolg in mehroder minder starker Weise von der Existenz und demLeistungsniveau der interozeanischen Transittrasseabhängen.

Einen indirekten Beitrag leistet die Akquisitionvon Gütern und Dienstleistungen durch die den Ka-nal nutzenden Schiffe auf panamaischem Territorium;dazu gehören u.a. Produkte für die Verpflegung derSeeleute, aber auch die Aufnahme von (riesigen Men-gen) Treibstoff für die Schiffsmotoren. Zur Kategorieder ökonomischen Aktivitäten, die in indirektem Be-zug zum Kanalbetrieb stehen, zählen außerdem dieWerften, die den Ozeanriesen Wartungs- und Repa-raturdienste offerieren, welche zum Teil während derWartezeit vor der Kanaleinfahrt und sogar währenddes Transits ausgeführt werden können; die Umsätzevon Anbietern wie Braswell zeigen seit einigen Jahreneine deutlich steigende Tendenz. Weiterhin gehörendazu die (Ausgaben der) vor Ort ansässigen Agentu-ren von global operierenden maritimen Frachtlinien,deren Zahl sich parallel zur stärkeren Nutzungsfre-quenz des Kanals durch die jeweiligen Flotten injüngster Zeit spürbar erhöht hat.

Eine rasch wachsende Bedeutung im maritimenDienstleistungssektor des Kleinstaats kommt dengroßen Häfen nahe der Terminalstädte an den beidenEnden der Kanaltrasse zu. Deren Inanspruchnahmehängt zwar nur in geringem Maße vom eigentlichenTransitbetrieb ab, gleichwohl resultiert die wach-sende Attraktivität dieser Einrichtungen aus densel-ben geographischen Standortvorteilen, die schon dieKonstruktion des Kanals veranlasst und dann durchden sukzessiven Aufbau von anderen exportorien-


tierten Servicebranchen eine stetige Aufwertung er-fahren haben. Während auf der atlantischen Seite dreinahe beieinander liegende Häfen (Cristóbal, Manza-nillo, Colón) operieren, nimmt der Hafen Balboa aufpazifischer Seite quasi eine Monopolstellung ein. Allediese Häfen werden von ausländischen Kapitalgrup-pen kontrolliert: Die Firma Hutchison Whampoa ausHongkong erhielt 1997 eine auf 25 Jahre befristete Li-zenz zur Betreibung der Häfen Cristóbal und Balboa;der Colón Container Terminal wird von dem taiwa-nesischen Unternehmen Evergreen, Manzanillo In-ternational Terminal von einem US-Unternehmenaus Seattle geführt. Die Betreiber haben in den ver-gangenen Jahren Hunderte von Millionen US-Dollarin den Ausbau und die Modernisierung der Anlageninvestiert, wobei der Konstruktion von Containerfa-zilitäten Priorität zukam. Vor dem Hintergrund desweltweit boomenden Containerverkehrs nahm dieNutzung der Häfen allerdings so rasch zu, dassalsbald neue Kapazitätsengpässe auftauchten und zu-sätzliche Erweiterungsmaßnahmen in Angriff ge-nommen werden mussten. So hat die Firma Hutchi-son im Februar 2005 Modernisierungsinvestitionenfür ihre beiden Häfen Cristóbal und Balboa in Höhevon einer Milliarde US-Dollar angekündigt. Auch dieHäfen Colón und Manzanillo sollen in großem Um-fang erweitert werden. Die Investitionen beziehensich im Wesentlichen auf die Vertiefung der Hafen-einfahrten und –becken, die Vergrößerung der Stell-flächen für Container sowie die Anschaffung von rie-sigen Spezialkränen.

Wichtigster Hafen ist Manzanillo, wo 2004 alleinca. 1,2 Millionen Container entladen wurden. Nir-gendwo in Lateinamerika werden so viele Containerumgeschlagen wie in dem dreigliedrigen Hafenkom-plex am atlantischen Eingang des Kanals; addiert mandie in Balboa verladenen Boxen hinzu, waren es inden vier wichtigsten Häfen des Landes 2004 insge-samt rund 2,5 Millionen TEU. Nur ein verschwin-dend kleiner Teil der ankommenden Container ver-bleibt im Land, während über 95 Prozent hier nurumgeladen werden. Dies verweist auf die wachsendeBedeutung Panamas als regionales transshipment-Zentrum. So wurden z.B. in den letzten Jahren immermehr so genannte feeder-Dienste mit regelmäßigemTurnus zwischen dem pazifischen Südamerika und

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dem Hafen Balboa etabliert, wo Warenlieferungenaus Chile, Peru, Ekuador und Kolumbien auf großeContainerschiffe umgeladen werden, bevor sie viaKanal Richtung US-Ostküste oder Europa transpor-tiert werden. 2004 markierten die Hafenaktivitätenmit einer Zuwachsrate von 22,4 Prozent den Spitzen-wert unter allen Branchen des Landes. Konkrete For-men nimmt allmählich das Vorhaben zum Bau einesneuen Mega-Hafens auf pazifischer Seite an, mit demder prognostizierten starken Expansion des mariti-men Güterverkehrs Rechnung getragen werden soll.

In engem Zusammenhang mit dem rasch wachsen-den Containerumschlag in den Terminalhäfen stehtder Service der Ende 2001 in Betrieb genommenenneuen transisthmischen Eisenbahn, die unter Kon-trolle eines US-Firmenkonsortiums steht. Derenwichtigste Einnahmequelle ist der Transport vonContainern über den Isthmus. Wurden 2003 noch imSchnitt 1000 Boxen pro Woche verfrachtet, sind esheute (2005) doppelt so viele; ohne dass damit dieKapazität der Bahn auch nur annähernd erschöpftwäre. Durch diesen Service können Güter auf alter-native Weise auf die jeweils andere Seite der Landengegebracht werden, was die logistischen Optionen(bezüglich Kosten-/Mengenkalkulationen) im intra-regionalen und internationalen Seehandel weiter ver-größert hat. Da bei der Kanalpassage aus Sicherheits-gründen Beschränkungen bezüglich der Stapelhöhevon Containern bestehen, können große Frachtereinen Teil der Boxen vor dem Transit in Manzanillooder Balboa auf die Eisenbahn verladen und imgegenüberliegenden Terminalhafen wieder überneh-men.

Stärker als erwartet hat sich die transisthmischeEisenbahn zu einer touristischen Attraktion ent-wickelt. Vor allem die rasch steigende Zahl vonKreuzfahrttouristen hat maßgeblich dazu beigetra-gen, dass die Nachfrage nach Eisenbahnfahrten inPanoramawagen mit freier Obersicht zwischen Pana-ma-Stadt und Colón einen starken Aufwärtstrendzeigt.

Auch der wachsende Fremdenverkehr ist zumin-dest partiell durch den Panamakanal induziert – zähltdie Anlage doch fraglos zu den größten Sehenswür-digkeiten des Landes. Was für den Tourismus generellgilt, trifft auf den Kreuzfahrttourismus in ganz be-


sonderem Maße zu. Dieser spielte bis Ende der neun-ziger Jahre so gut wie keine Rolle, weil Exkursions-möglichkeiten auf panamaischem Terrain wegen desengen militärischen Sicherheitskordons der USA ent-lang der Kanaltrasse nicht vorhanden waren. Ent-sprechende Fazilitäten sind erst seit 2000 geschaffenworden, wobei die Kreuzfahrtterminals beidseits derIsthmustrasse besondere Erwähnung verdienen. ImZeitraum von 2001 bis 2005 haben fast eine MillionKreuzfahrttouristen panamaischen Boden betreten.Auch andere Tourismusformen verzeichnen deutli-che Wachstumsraten. 2004 stieg die Zahl der auslän-dischen Besucher um zwölf Prozent und überschritterstmalig die Millionengrenze; im ersten Halbjahr2005 wuchsen die Einnahmen des Sektors um 22 Pro-zent gegenüber dem Vergleichszeitraum des Vorjah-res an. Vom Fremdenverkehr hängen mittlerweileinklusive der indirekten Effekte rund 105000 Ar-beitsplätze ab.

Ein Teil der ausländischen Gäste besteht aus Ge-schäftsreisenden aus Lateinamerika, deren Aufenthaltprimär dem Besuch der Freihandelszone Colón dient.Während den Importen und Reexporten der nachHongkong größten Freizone der Welt eine eher ge-ringe Bedeutung für den Kanalbetrieb zukommt,schlagen sich die entsprechenden Transaktionen we-sentlich stärker im Fracht- bzw. Containerumschlagder Häfen auf der karibischen Seite nieder. Die Um-sätze der Freizone sind trotz des marktwirtschaft-lichen Liberalisierungstrends in ganz Lateinamerikain den letzten Jahren weiter gewachsen: 2004 erhöh-ten sich die Einfuhren wertmäßig um 17,1 Prozent,während die Reexporte um 18,9 Prozent stiegen.

Weil der Kanal als zentraler Impulsgeber undeigentlicher Dreh- und Angelpunkt des maritimenDienstleistungssektors fungiert, ist auch die Entste-hung und Entwicklung einer Reihe anderer Service-segmente und Branchen ohne dessen Existenz undstrukturprägende Potenz kaum hinreichend zu ver-stehen. Hier wären in erster Linie das seit den sieb-ziger Jahren bestehende internationale Bankenzen-trum in Panama-Stadt (Einlagenbestand Ende 2004:34,6 Milliarden US-Dollar) zu nennen, das in letzterZeit zunehmend Investitionskapital für den Auf- undAusbau maritimer Serviceeinrichtungen zur Verfü-gung stellt, sowie das offene Schiffsregister (flag of44


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convenience), das mit rund 6400 Einheiten die welt-weit größte Seehandelsflotte umfasst; die Erledigungder erforderlichen rechtlichen Formalitäten und diejuristische Vertretung der Schiffahrtslinien schaffenden Großteil des Einkommens von Hunderten vonRechtsanwälten in Panama-Stadt.

Während sich die direkte ökonomische Bedeutungdes Kanalbetriebs leicht quantifizieren und auch dasAusmaß der durch die Funktion der Wasserstraßemittelbar generierten Effekte einigermaßen präzisebestimmen lässt, ist es kaum möglich, den tatsäch-lichen Wert der zumindest partiell durch den Kanalinduzierten volkswirtschaftlichen Parameter zu er-fassen, ganz zu schweigen von deren Multiplika-torwirkungen. Der amtierende panamaische Wirt-schafts- und Finanzminister Ricaurte Vásquez, derzuvor als stellvertretender ACP-Chef fungierte, be-ziffert die Gesamtheit der durch den Kanal direkt undindirekt generierten ökonomischen Aktivitäten aufein Drittel des nationalen BIP. In Anbetracht einersolchen Größenordnung enthält das weit verbreiteteKlischee einer Reduktion des Images der kleinen Re-publik auf die weltbekannte Wasserstraße durch dieEntwicklung seit dem definitiven Rückzug der Er-bauernation USA mehr Substanz als jemals zuvor:Nie war die gesamtwirtschaftliche Bedeutung dertransozeanischen Passage und die Abhängigkeit desLandes von deren Leistungsausweis größer als heute.Von daher ist es durchaus nachvollziehbar, wenn diepolitisch Verantwortlichen in Panama-Stadt im Falleeiner wirtschaftlichen Bedeutungsminderung des Ka-nals auch negative Auswirkungen für andere Bereichedes (maritimen) Dienstleistungssektors befürchten.

Das Projekt zum Baueiner dritten Schleusenstraße

Wenig bekannt dürfte sein, dass bereits die USA Endeder dreißiger Jahre die Konstruktion einer weiterenSchleusentrasse neben den beiden vorhandenen inAngriff genommen hatten. 1942 wurden die Bau-bzw. Aushubarbeiten nach dem Eintritt des Landes inden Zweiten Weltkrieg eingestellt. Der damals errich-tete Madden-Staudamm schuf den Alhajuela-See, derseither neben dem ungleich größeren Gatún-See dasWasser für den Schleusenbetrieb liefert. Das Projekteiner zusätzlichen Schleusenstraße taucht dann erst


wieder in den Empfehlungen der im Jahre 1993 vor-gelegten Studie einer trilateralen Kommission (USA,Japan, Panama) über die zukünftige Entwicklung desKanals auf. Es ist kaum verwunderlich, dass die USAangesichts des näher rückenden Endes ihrer Beteili-gung an der Kanalverwaltung in dieser Sache nichtmehr initiativ wurden; zudem erschien eine Konkre-tion der Idee angesichts noch vorhandener Kapa-zitätsreserven der Anlage nicht sonderlich dringlich.Nach der Etablierung der vollen nationalen Souverä-nität über die Wasserstraße hat sich die Situation in-folge der schnell steigenden Frachtvolumina alsbaldverändert, wobei insbesondere der rasch voranschreitende Trend hin zu größeren Schiffen das Leis-tungsvermögen des Kanals spürbar unter Drucksetzt.

Kapazität und Kapazitätsgrenzen des PanamakanalsAls die panamaische Regierung 1980 zum Sozius derUSA bei der Kanalverwaltung aufstieg, begann derUmwandlungsprozess der Anlage von einer non pro-fit- zu einer gewinnorientierten Einrichtung. Seithersind wichtige Funktionselemente der Passage moder-nisiert worden, um den Transitbetrieb gemäß den ver-fügbaren technischen Standards zu professionalisie-ren. Nach der Übernahme des Kanals durch die ACPhaben die Modernisierungsanstrengungen deutlichan Intensität gewonnen. In den Jahren von 2000 bis2004 wurden zwecks Erhöhung der Kapazität derWasserstraße und Steigerung ihrer Servicequalitätüber 1,5 Milliarden US-Dollar investiert. U.a. wur-den neue Schlepper angeschafft, welche die Ozean-riesen bei ihrer Fahrt durch den Kanal unterstützen;der Ausbau bzw. die Verbesserung der Beleuchtungentlang kritischer Streckenabschnitte ermöglichteeine Ausweitung des Transitbetriebs während derNachtstunden; die sich über mehrere Jahre hinzie-hende Verbreiterung der 12,5 km langen EngstelleGaillard Cut schuf Mitte 2001 die Voraussetzung fürden bis dahin nicht möglichen Zweibahnverkehr dergrößten kanalgängigen Schiffe – das sind solche der sogenannten PANAMAX-Klasse, deren Abmessungeneben noch mit der Größe der Schleusenkammernkompatibel sind. Auch derzeit sind mehrere Moder-nisierungsmaßnahmen im Gange, damit der Kanalden weiter wachsenden Anforderungen besser ent-

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sprechen kann. So werden z.B. die alten Lokomo-tiven, welche die Schiffe in die Schleusenkammernziehen, sukzessive durch wesentlich stärkere Modelleersetzt. Dadurch kann die Schleusenpassage be-schleunigt werden, was per Saldo einen zusätzlichenTransit pro Tag erlaubt. 2002 begannen die Arbeitenzur Vertiefung der Fahrrinne durch den Gatún-See,womit nicht nur die Durchfahrt von Schiffen mitgrößerem Tiefgang ermöglicht, sondern auch eine Er-höhung der verfügbaren Wassermenge erreicht wer-den soll. Bezogen auf das Frachtaufkommen geht dieACP davon aus, dass die gegenwärtige Kapazität vonrund 290 Millionen Tonnen pro Jahr mit weiterenModernisierungsmaßnahmen bis maximal 340 Mil-lionen Tonnen erhöht werden kann. Nach den Pro-gnosen der Kanalbehörde dürfte diese Kapazitäts-grenze etwa in den Jahren 2010 bis 2012 erreichtwerden.

Im Einklang mit dem allgemeinen Trend im Schiff-bau hin zu größeren Frachtern ist die relative Bedeu-tung der PANAMAX-Klasse an der Welthandels-flotte in den vergangenen Jahren schnell angestiegen.Parallel zum raschen Wachstum des Containertrans-ports verzeichnete der Anteil von PANAMAX-Ein-heiten am Gesamttransit des Kanals hohe Zuwachs-raten. Im Haushaltsjahr 2004 registrierte die ACP5329 Schiffe dieser Kategorie, das waren 12,5 Prozentmehr als im Vorjahr. Innerhalb dieser Kategorie steigtzudem die Zahl der so genannten SuperPANAMAX-Transporter, die mehr als 900 Fuß lang und so breitsind, dass bei der Schleusenpassage auf beiden Seitennur noch ein Abstand von 50 cm zu den Wänden derSchleusenkammern besteht. Im Haushaltsjahr 2004nutzten 1190 Einheiten dieses Typs den Kanal. Mitder schnell zunehmenden Zahl der PANAMAX-Transits verlieren die Effekte der diversen Moderni-sierungsmaßnahmen rasch an Bedeutung. Der Transitgroßer Schiffe beansprucht mehr Zeit und unterliegtbesonders hohen Sicherheitsstandards. So ist der Ge-genverkehr von zwei Containerschiffen der Super-PANAMAX-Kategorie, die bis zu 4800 TEU ladenkönnen, im kritischen Streckenabschnitt Gaillard Cutuntersagt. 2005 wurden im Schnitt pro Tag zehnSchiffe – in der Regel Containerfrachter – registriert,denen aufgrund ihrer Abmessungen aus Sicherheits-gründen nur die Passage bei Tageslicht erlaubt ist.


Das macht plausibel, dass die Definition einer ma-ximalen (täglichen) Kapazitätsauslastung unter demEindruck der steigenden PANAMAX-Zahlen we-sentlich schwieriger geworden ist. Noch vor zehnJahren wurde die Obergrenze bei 40 bis 42 Schiffenpro Tag angesetzt. Heute kann eine solche Zahl nurerreicht werden, wenn ein bestimmter Anteil anPANAMAX-Transits nicht überschritten wird. Eineoptimale Auslastung bestünde aus einem idealen Mixaus Schiffstypen, Ladung und Ankunftszeiten, wassich aber von Seiten der ACP nur sehr bedingt beein-flussen lässt. Zudem verteilt sich die Nachfrage derSchifffahrtslinien nach dem Transitservice nicht gleich-mäßig auf alle Wochentage, was die Bestimmungeiner Kapazitätsobergrenze zusätzlich kompliziert.

Vor dem Hintergrund der sich rasch wandelndenNutzungsstruktur der Wasserstraße ist der Erfolgs-ausweis der ACP umso bemerkenswerter: So konntenicht nur die Zahl der Unfälle stark verringert werden(1999: 28, 2004: 10), auch die durchschnittliche canalwater time (CWT) – das ist die Zeit, welche dieSchiffe einschließlich der Wartephase vor der Kanal-einfahrt benötigen, um den Transit durchzuführen –sank von 1999 bis 2003 um nahezu ein Drittel auf22,8 Stunden; 2004 stieg die CWT wegen der starkenZunahme der PANAMAX-Transits und mehr nochaufgrund von Verzögerungen durch Instandhaltungs-und Modernisierungsarbeiten zwar wieder um17,4 Prozent auf 26,7 Stunden, lag aber damit immernoch 20 Prozent unter dem Wert des letzten Amts-jahres der US-Kanalbehörde.

Auch wenn solche beeindruckenden Leistungendazu beitragen, das Transitpotenzial der Anlage zuerhöhen, könnte in absehbarer Zeit – noch vor Errei-chen des „rechnerischen“ Maximums – die Situationeintreten, dass nicht mehr alle PANAMAX-Schiffe,welche die Panama-Route bevorzugen, dies auchwirklich tun können.

Die ACP, das Erweiterungsprojekt und die Öffent-lichkeit

Obwohl führende Vertreter der ACP seit 2001 in öf-fentlichen Stellungnahmen immer wieder die Not-wendigkeit einer Erweiterung des Kanals mittels derKonstruktion einer dritten Schleusentrasse betonthaben, steht ein formaler Beschluss der Behörde in

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dieser Angelegenheit immer noch aus. Ein solcherEntscheid steht am Anfang des gesetzlich vorge-schriebenen Procedere, dessen Weg über die Statio-nen Parlament und Exekutive schließlich in einemletztlich ausschlaggebenden Referendum endet. DieACP hat in den vergangenen Jahren rund 140 Studienbei in- und ausländischen Consultingfirmen in Auf-trag gegeben, in denen die verschiedensten Aspekteund Implikationen der projektierten Erweiterungeiner detaillierten Analyse unterzogen wurden. Seit2003 haben Mitglieder der ACP-Führungsriegemehrfach die baldige Veröffentlichung der Ergeb-nisse angekündigt, ohne dass dies dann auch gesche-hen wäre. Auch in Reportagen renommierter mari-timer Fachzeitschriften, deren Korrespondentendirekten Kontakt mit ACP-Chef Alemán und weite-ren Personen aus der Direktionsebene der Behördepflegen und deren Klientel das Erweiterungsprojektzweifellos begrüßt, war in den letzen drei Jahren im-mer wieder zu lesen, dass die Veröffentlichung desMasterplans für die neue Schleusenstraße unmittelbarbevorstehe. Aufgrund wiederholter Pressemeldun-gen galt bis zum Frühjahr 2005 als relativ sicher, dassder Volksentscheid noch vor Ende des Jahres durch-geführt werden sollte. Aber auch die von AlemánEnde Februar 2005 gemachte Ankündigung, der Re-gierung binnen vier Monaten die Erweiterungsplänezu unterbreiten, blieb ohne Folgen. Nach Gründenfür die stetigen Verzögerungen befragt, verwiesen dieSpitzenbeamten der ACP stereotyp auf die unge-heure Komplexität des Bauvorhabens, das eine sorg-fältige Abwägung aller Aspekte erfordere; in jüngsterZeit hieß es dann, allein die noch ausstehendeKlärung der letzten Einzelheiten des Finanzierungs-plans verhindere die Veröffentlichung des Master-plans. Im August 2005 nannte ACP-Chef Alemándann Mai 2006 als Termin für das Referendum. Dieundurchsichtige Informationspolitik der ACP in die-ser Sache rief deutliche Kritik mehrerer Kolumnistenund prominenter Persönlichkeiten hervor: in derPresse wurde der Kanalbehörde die Missachtung derRechte der Öffentlichkeit und eine mit demokrati-schen Gepflogenheiten nicht zu vereinbarende In-transparenz und Arroganz vorgeworfen.

Hingegen scheint die Masse der Bevölkerung einesichere Stütze für das Erweiterungsvorhaben zu bil-


den. Obwohl nur lückenhafte Informationen vorlie-gen und keinerlei Details über zentrale Aspekte desProjekts (z.B. die Art der Finanzierung) bekanntsind, sprachen sich im Januar 2005 in einer Umfrage71 Prozent der Befragten für die Erweiterung aus. ImMai 2005 gab es zwei weitere Umfragen zum selbenThema: Während Gallup eine Zustimmungsrate von64 Prozent ermittelte, fiel das Pro-Ergebnis bei derTageszeitung La Prensa mit 73 Prozent noch deutli-cher aus.

Die Gründe für das fragwürdige Gebaren der Ka-nalbehörde sind nicht bekannt. Angesichts der Vehe-menz, mit der die Führungsspitze der ACP in öffent-lichen Bekundungen (gerade auch im Ausland) dieErweiterung als alternativlose Option preist, er-scheint es höchst unwahrscheinlich, dass sich dortmittlerweile Zweifel an der Zweckmäßigkeit des Pro-jekts eingestellt haben. Vermutungen über einen Zu-sammenhang zwischen der offiziellen Initiierung desErweiterungsplans und zentralen Reformvorhabender seit Mai 2004 amtierenden Regierung Torrijossind zwar durchaus plausibel, vermögen jedoch kaumeine hinreichende Begründung für das Agieren derACP zu liefern: So sollen die mittlerweile beschlos-sene Steuerreform sowie die aufgrund massiver öf-fentlicher Proteste ins Stocken geratene Reform derunterfinanzierten staatlichen Sozialversicherung denAbbau des Haushaltsdefizits bewirken, das sich 2004auf nicht weniger als 5,4 Prozent des BIP belief. EineSanierung der Staatsfinanzen soll die Bonität des Lan-des auf dem internationalen Kapitalmarkt erhöhenund damit die Voraussetzung für die Akquisition vonKrediten mit (relativ) günstigen Konditionen zur Fi-nanzierung des Erweiterungsprojekts schaffen. Einsolches Kalkül ist allerdings nicht ohne Risiko: Auf-grund der weit verbreiteten Unzufriedenheit über dasReglement zur Neuordnung der Sozialversicherung(u.a. Anhebung des Rentenalters, Verminderung derLeistungen) hat die zuvor große Popularität der Re-gierung Torrijos deutliche Einbußen erlitten. Der imRahmen des Widerstands gegen die Reform gegrün-dete Frente Nacional por la Defensa de la SeguridadSocial hat bereits angekündigt, im Falle des Festhal-tens an den Änderungen beim Erweiterungs-Refe-rendum mit No zu stimmen. Es wäre nicht das ersteMal in der jüngeren Geschichte des Landes, dass der

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Ausgang einer Volksbefragung durch sachfremdeMotive bestimmt wird, die primär aus dem geringenAnsehen der Exekutive in der Bevölkerung resultie-ren – so war es 1992 der Regierung Endara mit einemPaket von Verfassungsänderungen ergangen. EinenMonat nach Beginn der hitzigen Debatte über die Sa-nierung der Sozialversicherung registrierte eine neu-erliche Befragung von La Prensa im Juni 2005 eine umzehn Prozent gesunkene Zustimmung zum Erweite-rungsprojekt.

Die Argumente der Befürworter des Erweiterungs-projekts

In Anbetracht des infolge der spektakulären Expan-sionstendenzen im maritimen Güterverkehr kontinu-ierlich näher rückenden Kapazitätslimits des Pana-makanals lässt sich der Behauptung der ACP kaumwidersprechen, dass die Anlage beim Verzicht auf denBau einer zusätzlichen Schleusenstraße alsbald eineunaufhaltsame Erosion ihrer Position im internatio-nalen Handel zu gewärtigen hat. Hingegen bietet dieKonstruktion einer dritten Transitbahn mit wesent-lich größer dimensionierten Schleusenkammern ausSicht ihrer Befürworter gleich zwei Vorteile: Zumeinen könnte die neue Trasse eine Entlastungsfunk-tion für den bereits jetzt zeitweise von Kapazi-tätsengpässen geplagten „alten“ Kanal übernehmen.Zweitens – und diesem Argument kommt ungleichmehr Gewicht zu – würde die Anlage dadurch end-lich in die Lage versetzt, am rasch wachsenden Anteilvon Post-PANAMAX-Schiffen am weltweiten Gü-tertransport zu partizipieren.

Dieses weit überwiegend aus Containerschiffenbestehende Transportsegment vermag mit wahrlichbeeindruckenden Zahlen und Prognosen aufzuwar-ten: Im Zeitraum von 2001 bis 2005 ist die TEU-Ka-pazität der Weltcontainerflotte jahresdurchschnitt-lich um 11,3 Prozent gewachsen. Seit Mitte der neunzi-ger Jahre schreitet die Ausweitung der globalen TEU-Kapazität etwa doppelt so schnell voran wie jene derContainerflotte, was den starken Trend zu größerenEinheiten belegt. Während der Panamakanal denTransport von maximal 4800 TEU erlaubt, hat sichder Anteil der Frachter, die 5000 Standardcontainerund mehr laden können, an der globalen TEU-Kapa-zität zwischen 2001 und 2005 verdreifacht. Mitte


2005 befanden sich weltweit 140 Containerschiffe imEinsatz, die mehr als 6000 TEU laden können, wei-tere 250 Transporter dieser Größenklasse standen inden Orderbooks der Werften in Südkorea und an-derswo.2) Statistisch beziehen sich gegenwärtig mehrals drei von fünf Bestellungen auf Post-PANAMAX-Einheiten. Diese stellten Anfang 2004 zwar nurzehn Prozent der Weltcontainerflotte, aber bereits27,5 Prozent der gesamten TEU-Kapazität. Progno-sen sehen diesen Anteil noch vor Ende des Jahrzehntsbei über 50 Prozent. Die in Containern transportierteFrachtmenge, die im Zeitraum von 1991 bis 2003durchschnittlich um elf Prozent gestiegen ist, soll inden kommenden Jahren jeweils um rund zehn Pro-zent zunehmen – diesen Berechnungen zufolge wirddas containerisierte Frachtvolumen im Jahre 2010 dendoppelten Umfang der 2003 registrierten Menge er-reichen. Angesichts dieser Zahlen ist verständlich,warum die ACP befürchtet, dass der Kanal bei Nicht-Realisierung des Erweiterungsprojekts einer raschenMarginalisierung im Geflecht der wichtigsten See-handelsrouten ausgesetzt wird. Außer Frage steht,dass die Panama-Passage noch stärker von der parti-ellen Abkehr vieler Schifffahrtslinien von der US-Westküste hätte profitieren können, wenn die Schleu-sen der Wasserstraße größere Schiffe fassen würden.

In der Argumentation der Ausbaubefürworterspielen die positiven Effekte des milliardenschwerenInvestitionsprojekts für die Volkswirtschaft insge-samt und vor allem den maritimen Sektor eine pro-minente Rolle. Da größere Schiffe neue Ansprüche andie Hafeninfrastruktur stellen, werden entsprechendeInvestitionen in den Terminalhäfen erwartet. Gemäßdiesem Szenario soll die verstärkte Nutzung desKanals durch Post-PANAMAX-Schiffe der trans-shipment-Funktion der Häfen eine neue Dimensionverleihen, da ein Großteil von deren Fracht für Desti-nationen in Lateinamerika bestimmt sei, die selbstüber keine Post-PANAMAX-Fazilitäten verfügen.Schließlich wird eine spürbare Stimulierung des Ar-beitsmarktes erwartet, vor allem durch die im Zu-sammenhang mit der Realisierung des Mega-Projektsdirekt entstehenden Arbeitsplätze, deren Zahl auf biszu 10000 geschätzt wird. Dazu kämen die durch Mul-tiplikatoreffekte indirekt geschaffenen Erwerbsmög-lichkeiten und Einkommensquellen. Es dürfte gerade

2) Während die größten heuteverfügbaren Einheiten bis8500 TEU laden können,sollen bereits 2008 die ersten10000-TEU-Frachter inDienst gestellt werden. Alstechnisch realisierbare Ober-grenze gilt heute ein Ladevo-lumen von 12500 TEU. DerTrend hin zu größeren Trans-porteinheiten wird indesnicht allein von den techni-schen Möglichkeiten imSchiffbau, sondern auch vonder Installierung der entspre-chenden Post-PANAMAX-Fazilitäten in den weltweitwichtigsten Häfen determi-niert.

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der letztgenannte Aspekt sein, der die prinzipiell po-sitive Einstellung weiter Teile der Bevölkerung zudem Erweiterungsvorhaben bestimmt. Gerade aufdiesem Terrain ist freilich eine Enttäuschung alleinschon deshalb vorprogrammiert, weil der Arbeits-markt Panamas jährlich um rund 30000 Personen ex-pandiert.

Risiken und (mögliche) negative Implikationen desBaus einer dritten Schleusenstraße

Da der Masterplan der ACP weiter seiner Veröffent-lichung harrt, sind wichtige technische Details derprojektierten neuen Schleusenstraße nur ansatzweisebekannt. Fest steht, dass die neue Trasse über zwei gi-gantische Schleusensysteme verfügen soll, welche denTransit von Containerschiffen mit einer Ladekapa-zität bis zu 10500 TEU ermöglichen würden. Dieneuen Schleusenkammern werden über 100 m längerund mindestens 20 m breiter und auch deutlich tiefersein als die seit 1914 genutzten alten Kammern (305 mx 33,5 m x 26 m), ohne dass die genauen Maße be-kannt wären. Allein die für den Bau der Schleusen-systeme benötigten Investitionsmittel werden vonFachleuten auf zwei bis 2,5 Milliarden US-Dollarveranschlagt. Schätzungen über die Gesamtkostendes Projekts oszillieren zwischen fünf und zehn Mil-liarden US-Dollar; legt man die bisherigen Mut-maßungen, inoffiziellen Kalkulationen und offizi-ösen Andeutungen zugrunde, kristallisiert sich einInvestitionsbedarf von ca. acht Milliarden US-Dollarals wahrscheinliche Größe heraus. Ein solcher Betragbeläuft sich auf gut 60 Prozent des nationalen BIP desJahres 2004. Bezogen auf diese Relation dürfte esschwierig sein, gegenwärtig oder in historischer Per-spektive weltweit ein ähnlich ambitiöses Investitions-vorhaben auszumachen.

Die ökonomisch-finanzielle Dimension desErweiterungsprojekts

Zweifellos stellt der exorbitante Kostenaufwand diegrößte Herausforderung für die Planer dar. DieSumme der für die Finanzierung der diversen Teil-projekte erforderlichen Kredite sagt allerdings nochnicht viel über die konkrete Belastung – vor allemdurch die Höhe des jährlichen Schuldendienstes –aus. Die effektive Finanzlast wird durch eine Serie


von Faktoren bestimmt – den Gesamtumfang derKredite, den Zeitpunkt ihrer Inanspruchnahme, de-ren Laufzeiten und die davon abhängigen Tilgungsra-ten, die Zinshöhe sowie die Dauer der Bauarbeiten.Auch wenn das erforderliche Fremdkapital erst nachund nach, d.h. bedarfsgerecht je nach Stand und Fort-schritt der diversen Teilprojekte verwendet wird,bleibt die finanzielle Belastung für die kleine Ökono-mie enorm. Dies vor allem deshalb, weil während derKonstruktionsphase nur Kosten, aber noch keine zu-sätzlichen Einnahmen anfallen. Sollten in diesemZeitraum (acht bis zehn Jahre) keine Zinsen gezahltwerden, dürfte die Schuldsumme zum Zeitpunkt derInbetriebnahme der neuen Fahrrinne infolge kumu-lierter Zinseffekte deutlich über dem Nominalwertder ursprünglich gezeichneten Kredite liegen. Dabeiist zu berücksichtigen, dass Panama schon heute zuden (relativ) am höchsten verschuldeten Ländern derRegion zählt: Die öffentliche Verschuldung beliefsich Ende 2004 auf knapp zehn Milliarden US-Dollar,wovon 72,6 Prozent auf Verbindlichkeiten gegenüberexternen Gläubigern entfielen.

Laut Aussagen von Spitzenvertretern der ACP solldie Finanzierung des Ausbauprojekts nicht über eineweitere Erhöhung der Staatsverschuldung erfolgen;vielmehr will die ACP in Eigenverantwortung dieerforderlichen Kreditmittel akquirieren. Damit istwohl die Erwartung verbunden, aufgrund der exzel-lenten Bilanz der bisherigen Kanaladministrationgünstigere Konditionen zu erhalten als der (hoch ver-schuldete) panamaische Staat. Die Aufnahme vonKrediten bei der Weltbank und der Interamerikani-schen Entwicklungsbank hat die ACP ausgeschlos-sen. Die vorliegenden Informationen deuten daraufhin, dass die Beschaffung der Investitionsmittel überKredite von Geschäftsbanken und die Emittierungvon Schuldverschreibungen erfolgen soll, dazu kom-men eigene Rücklagen der Kanalbehörde in Höhevon rund 500 Millionen US-Dollar.

ACP-Vertreter haben immer wieder betont, dassauch die Kunden der Wasserstraße einen großen Bei-trag zur Finanzierung des Projekts leisten sollen.3) Indiesem Zusammenhang muss die jüngste Anhebungder Transittarife für Containerschiffe gesehen wer-den, obwohl die ACP offiziell eine Verbindung zwi-schen der Preiskorrektur und dem Erweiterungsvor-

3) Dies fordert auch der IWF,der das Ausbauprojektgrundsätzlich befürwortet.

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haben bestreitet. Im Mai 2005 trat die erste Stufeeiner veränderten Gebührenordnung in Kraft, dienach zwei weiteren Anpassungsschritten in 2006 und2007 eine kumulierte Steigerung der Kosten für denTransitservice von nicht weniger als 65 Prozent fest-schreibt. Damit steigt die Transitgebühr für ein 4200-TEU-Schiff binnen zweier Jahre von 134 400 auf226800 US-Dollar.4) Ceteris paribus wird die Contai-nersparte 2007 rund 200 Millionen US-Dollar mehrgenerieren als 2005. Da Spitzenvertreter der ACPmehrfach erklärt haben, dass die Beteiligung des Fis-kus an den Überschüssen aus dem Kanalbetriebdurch die Realisierung des Ausbauprojekts nicht be-einträchtigt werde, sind es im Wesentlichen diese zu-sätzlichen Einnahmen, die nach Beginn der Erweite-rungsarbeiten zur Bedienung der Kredite verwendetwerden können. Während eine Streichung der ACP-Transfers wegen der mittlerweile bestehenden großenAbhängigkeit des öffentlichen Haushalts von diesenMitteln wohl kaum möglich wäre, dürfte es mit denbisher üblichen starken Steigerungsraten aber auf ab-sehbare Zeit vorbei sein. Zudem ist nicht auszu-schließen, dass im Falle eventueller Engpässe beimSchuldendienst diese Zuweisungen mehr oder weni-ger stark gekürzt werden (müssen).

So lange die dritte Schleusenstraße nicht in Betriebgenommen wird, sind es allein die Einnahmen des„alten“ Kanals, welche die Mittel zur Finanzierungdes Ausbauprojekts bereitstellen können. Aufgrundder überaus günstigen Prognosen über die weitereEntwicklung des Welthandels kann zumindest mittel-fristig mit anhaltend hohen Transiteinnahmen ge-rechnet werden. Allerdings könnte der seit geraumerZeit beobachtbare Aufwärtstrend im Kanalbetriebbei einer weiteren Gebührenerhöhung gestoppt wer-den. Zweifellos war der Zeitpunkt für die letztePreisanhebung gut gewählt, konnte die ACP dochdarauf verweisen, dass die Mehrbelastung für die Ka-nalkunden weit hinter dem in den letzten Jahren ver-zeichneten exorbitanten Anstieg der Frachtratenzurückblieb.5) Dennoch haben viele wichtige Kanal-nutzer die Gebührenanhebung deutlich kritisiert undfür den Fall weiterer Preissteigerungen mit einer Ver-legung ihrer Transportrouten gedroht.

Es darf indes füglich angenommen werden, dassdie ACP die jüngste Tariferhöhung auf der Basis der

4) Eine besonders hohe Belas-tung stellt diese Preiserhö-hung für die Exporteure vonAgrarprodukten in Chile,Peru und Ekuador dar.

5) So stieg der Charterpreisfür ein Containerschiff mit3500 TEU von Mitte 2002 bisAnfang 2004 von 10 000 US-Dollar auf 29000 US-Dollarpro Tag. Bei Tankern stiegendie Frachtsätze kurzfristig garum den Faktor zehn auf sa-genhafte 225000 US-Dollarpro Tag.


Abwägung der Vor- und Nachteile alternativer Trans-portrouten beschlossen hat. Allerdings sind die zahl-reichen Parameter, deren komplexes Zusammenspieldie Wettbewerbsposition der Panama-Route deter-miniert, alles andere als statisch. Während sich an derstrukturellen Überlastung des intermodalen Ver-kehrsnetzes via US-Westküste nicht zuletzt wegendes durch physische und ökologische Gegebenheitenlimitierten Erweiterungspotenzials der dortigen Hä-fen in Zukunft wenig ändern dürfte und der Weg umdas stürmische Kap Hoorn keine wirkliche Alterna-tive darstellt, ist es primär die Route über den Suez-Kanal, der die Planer der ACP in ihrer Kalkulationbesondere Aufmerksamkeit schenken müssen. Vorder letzten Gebührenerhöhung der ACP galt im Hin-blick auf Destinationen an der US-Ostküste dieFaustregel, dass für Ausgangspunkte östlich von Sin-gapur die Panama-Route die bessere Alternative bie-tet, während für Singapur und westlich davon gele-gene Häfen die Wettbewerbsvorteile des Suez-Kanalsüberwiegen. So ist z.B. der Seeweg zwischen Singapurund New York über die Panama-Route rd. 20 Pro-zent länger als bei der Fahrt durch den Suez-Kanal,während die Entfernung zwischen Hongkong undNew York über den Panamakanal 500 Meilen kürzerist als über die Alternativstrecke. Die Distanzunter-schiede sind nicht so groß, dass sie über mehr oderweniger große Differenzen zwischen den Transitge-bühren nicht wettgemacht werden könnten. Sollte dieACP in den kommenden Jahren zum Zwecke der Fi-nanzierung des Ausbauprojekts eine weitere Er-höhung der Transittarife als notwendig erachten, läuftsie Gefahr, Kunden an den Konkurrenten Suez zuverlieren. Das kann freilich auch bei unverändertenGebühren geschehen, etwa wenn nach Abschluss derderzeit laufenden Arbeiten große Post-PANAMAX-Fazilitäten in den Ostküstenhäfen (u.a. Boston, Sa-vannah, Miami) zur Verfügung stehen, deren Beliefe-rung via Suez den Transportunternehmen neueeconomies of scale-Vorteile offeriert. Unabhängig da-von, dass auch die Kapazität des Suez-Kanals be-grenzt ist, beruht die Wettbewerbsposition des Pana-makanals nicht ausschließlich auf dem eigentlichenTransitservice. So wird eine Reihe möglicher Nach-teile aus Sicht vieler Kanalnutzer durch die wach-sende Bedeutung der in den kanalnahen Häfen

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getätigten transshipment-Aktivitäten für Südamerikaund die Karibik mehr als kompensiert. Auch die wei-ter oben beschriebene (Synergieeffekte begünsti-gende) Ballung maritimer Dienstleistungen stärkt dieKonkurrenzposition des Standorts.

Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass diekünftige Entwicklung des Transitverkehrs und mit-hin auch die Höhe der Gebühreneinnahmen vonzahlreichen Faktoren abhängt, welche die panamai-sche Regierung oder die ACP allenfalls in geringemMaße zu beeinflussen vermag. So wird der gegenwär-tige Boom im Welthandel bzw. im Asiengeschäft un-beschadet der optimistischen Prognosen für die naheZukunft nicht von unbegrenzter Dauer sein, wobeischon eine Abschwächung der Zuwachsraten Kapa-zitäten in den beteiligten Branchen freisetzen kann,die sich möglicherweise kostendämpfend auswirken.Mit den atemberaubenden aktuellen Trends im Con-tainerschiffbau und bei der Modernisierung so gutwie aller wichtigen Seehäfen wächst das Risiko, dasssich die während des Booms geschaffenen Potenzialespätestens nach Beginn der nächsten Rezession alsgigantische Überkapazitäten entpuppen. Angebots-überhänge könnten dann einen Preiskampf beiFrachtraten und Hafengebühren auslösen, in dessenFolge auch die Transittarife der beiden großen künst-lichen Wasserstraßen unter Druck geraten müssten.Angesichts dieser Unwägbarkeiten und Risiken stelltdie Konstruktion einer dritten Schleusenstraße eingroßes finanzielles Wagnis dar, das ob seiner milliar-denschweren Dimension auch durch die eventuelleGewährung verhältnismäßig günstiger Kreditkondi-tionen kaum relativiert werden kann.

Die Inanspruchnahme der letzten Kredittranchendürfte einige Zeit zurückliegen, wenn die neue An-lage nach acht bis zehn Jahren Bauzeit endlich selbstzur Erfüllung der eingegangenen finanziellen Ver-pflichtungen beitragen kann. Plausibilitätskriterienlegen es nahe, dass der projektbedingte Schulden-stand zu diesem Zeitpunkt seinen Zenit erreichthaben wird. Die Schaffung der technischen Voraus-setzungen ist freilich noch kein Garant für den Erfolgund das heißt die Rentabilität der neuen Post-PANA-MAX-Trasse – eine hohe, dem riesigen Investitions-volumen korrespondierende Nutzungsfrequenz. Weilder Panamakanal aufgrund der gegebenen Schleu-


senabmessungen jahrzehntelang wohl als weltweitwichtigster Einzelfaktor bei der Bestimmung der be-vorzugten Schiffsgrößen fungierte, ist anzunehmen,dass die Erweiterung der Anlage den markantenTrend im (Container-)Schiffbau zu größeren Trans-portvolumina weiter beschleunigen wird.

Beim Räsonieren über die künftige Entwicklungdes Transitbetriebs darf der Blick freilich nicht auf dieneue Schleusenstraße beschränkt werden, da derenLeistungsprofil zwangsläufig Auswirkungen auf dasAusmaß der Nutzung der alten Anlage zeitigen wird.Der Trend zu größeren Transporteinheiten zeigte sichin den vergangenen Jahren daran, dass die jährlichenTransitzahlen im Gegensatz zum stetig wachsendenFrachtaufkommen kaum angestiegen sind. Häufigwird mit den neuen Riesenfrachtern Ersatz für altge-diente kleinere Frachter geschaffen, außerdem offe-rieren die Post-PANAMAX-Schiffe auf den meistenRouten ökonomische Skaleneffekte. Mithin würdemit dem Anstieg des Post-PANAMAX-Verkehrsdurch den Kanal sehr wahrscheinlich ein allmählicherRückgang der jährlichen Transitzahlen kleinererSchiffe einhergehen. Dadurch würden sich die Ge-bühreneinnahmen der alten Schleusenstraßen ent-sprechend verringern, während die hohen Aufwen-dungen für Wartung und Instandhaltung bestehenblieben. Auch wenn die dritte Schleusenstraße dienotwendige Voraussetzung dafür schafft, dass Schiffebzw. Schifffahrtslinien, die aufgrund der nicht ausrei-chend großen Schleusensysteme bis dahin auf andereSeerouten angewiesen waren, dann den Weg über denPanamakanal wählen, dürfte die neue Trasse voraus-sichtlich noch viele Jahre nach ihrer Inbetriebnahmeweit unterhalb ihres Kapazitätsmaximums operieren,wobei eine Schätzung der möglichen Überschüsseebenfalls die nur partiell von der Nutzungsintensitätabhängigen enormen Instandhaltungskosten zuberücksichtigen hat.

Wiewohl reine Spekulation, vermag die folgendeModellrechnung die außerordentliche finanzielle Be-lastung der kleinen Ökonomie durch das Erweite-rungsprojekt zu demonstrieren: Nehmen wir an, diekumulierte Kreditsumme von acht Milliarden US-Dollar wäre bis zur Inbetriebnahme der neuenSchleusenstraße auf einen Schuldenstand von sechsMilliarden US-Dollar abgebaut worden. Geht man

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zudem davon aus, dass infolge der erhöhten Ge-bühreneinnahmen die nach Abzug der (seit Baube-ginn eingefrorenen) Finanztransfers an den Fiskus fürden Schuldendienst zur Verfügung stehende Summedas Doppelte des seit 2007 üblichen Betrags erreichenwird – ca. 400 Millionen US-Dolllar –, dürfte derZinssatz nicht mehr als fünf Prozent betragen, wennauch nur ein minimaler Tilgungseffekt realisiert wer-den soll.

Die ökologischen Risiken des AusbauprojektsOhne die hier verfügbaren ungeheuren Wasserres-sourcen hätte die günstige geographische Lage Pana-mas niemals zur Konstruktion eines Kanals aufSchleusenbasis genutzt werden können. Jeder ein-zelne Kanaltransit verbraucht rund 200 MillionenLiter Wasser, die vor der Ausfahrt aus der letztenSchleusenkammer in den Pazifik bzw. Atlantik ge-spült werden. Die Tageskapazität von ca. 40 Schiffenentspricht einem Flüssigkeitsbedarf, der den tägli-chen Verbrauch der rund 1,4 Millionen Bewohnervon Panama-Stadt, Colón und einigen anderen naheder Kanaltrasse gelegenen städtischen Agglomeratio-nen, deren Trinkwasser ebenfalls aus dem Gatún-Seestammt, um das Zwanzigfache übersteigt. Das Ein-zugsgebiet des Stausees, die Cuenca Hidrográfica delCanal, stellt zweifellos die wichtigste natürliche Res-source des Landes dar. Dort werden jährlich rund4,4 Milliarden m3 Wasser produziert, wovon knapp60 Prozent für den Schleusenbetrieb benötigt wer-den, weitere 36 Prozent entfallen auf die Stromerzeu-gung (Wasserkraftwerke), der Rest dient der Trink-wassergewinnung.

Die Kammern der im Zentrum des Erweiterungs-vorhabens stehenden riesigen Schleusenkonstruktio-nen nahe der beiden Einfahrten der dritten Trassewerden mehr als doppelt so viel Wasser fassen wie diebestehenden Systeme, so dass nach Aufnahme desPost-PANAMAX-Transitbetriebs der Wasserbedarfenorm steigen wird. Der nach einer gewissen Zeit zuerwartende Rückgang beim Transitaufkommen vonSchiffen bis zur PANAMAX-Größe in den „alten“Schleusenstraßen dürfte diesen Mehrbedarf kaum ingroßem Umfang relativieren.

Abgesehen davon, dass der in mehrjährigen Ab-ständen auftauchende klimatische Störenfried El


Nino zuletzt 1998 die Verletzlichkeit des im Kernvom Regelwerk der Natur abhängigen Transitbe-triebs vor Augen geführt hat, ist mehr als fraglich, obund wie der nach der Realisierung des Erweiterungs-projekts zwangsläufig stark steigende Wasserbedarfgedeckt werden kann.

Bei der Einschätzung der außerordentlichen Be-deutung dieses neuralgischen Faktors ist zu beden-ken, dass erst vor kurzer Zeit eine Reihe von Besorg-nis erregenden Trends gestoppt bzw. abgeschwächtwerden konnte, die sich negativ auf die natürlichenReproduktionszyklen im Wassereinzugsgebiet desGatún-Sees auswirken. Im Wesentlichen sind es diezunehmende Besiedlung und wirtschaftliche Nut-zung der Region und deren Konsequenzen (unge-klärte Abwässer, mangelnde oder gänzlich fehlendeMüllentsorgung u.a.m.), die das ökologische Gleich-gewicht aus dem Lot zu bringen drohen. Lebten imGebiet der Cuenca in den fünfiger Jahren erst rund20000 Menschen, wuchs deren Zahl bis zur Jahrhun-dertwende auf 153000 an. Insbesondere die rascheEntwaldung und den natürlichen Gegebenheitennicht angepasste landwirtschaftliche Aktivitäten ha-ben zu Erosion und mithin zur Verringerung der hy-drischen Rückhalte- und Speicherkapazität in derCuenca Hidrográfica sowie zur Beeinträchtigung desFassungsvermögens des Gatún-Sees durch Sedimen-tierung geführt. So ist der Waldbestand in der Regionv.a. durch die (mit staatlichen Fördermitteln unter-stützte) Ausweitung einer extensiven Viehwirtschaftzwischen 1974 und 1991 um mehr als 40 Prozent zu-rückgegangen. Mitte der achtziger Jahre setzten dannerste staatliche Gegenmaßnahmen ein, wobei der Ein-richtung von Naturschutzgebieten eine besondereBedeutung zukam. Zwei Drittel des verbliebenenWaldbestands liegen innerhalb dieser Schutzzonen.

In Anbetracht der Abhängigkeit des Kanalbetriebsvon einer ausreichenden Wasserverfügbarkeit wurdeder Kanalbehörde 1997 die Verantwortung für denSchutz, die Nutzung und Bewahrung der hydrischenRessourcen der Cuenca übertragen. Mit der zweiJahre später verfügten Vergrößerung der Cuenca Hi-drográfica um rund 60 Prozent (auf insgesamt siebenProzent des nationalen Territoriums) soll sicherge-stellt werden, dass der steigende Wasserbedarf für denKanalbetrieb langfristig gedeckt werden kann. Seit-

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dem die ACP den Kanalbetrieb autonom führt, hatdie Behörde im Gebiet der erweiterten Cuenca ver-schiedene Maßnahmen initiiert, die auf ein Ende desRaubbaus und die Orientierung der Wirtschaftsakti-vitäten am Prinzip der Nachhaltigkeit abzielen. Sobegann 2002 ein Programm, dass die faktischen Land-nutzer mit Eigentumstiteln ausstattet, um die Begüns-tigten zu einem verantwortungsvollen Umgang mitihrer nunmehr rechtlich verbrieften Ressourcenbasiszu motivieren. Bis August 2005 wurden insgesamt5000 Bauernfamilien als legale Eigentümer ihrer Par-zellen registriert. Als weiteres wichtiges Projekt sinddie von der ACP geleiteten Wiederaufforstungsmaß-nahmen zu nennen. Bei mehreren Programmen ko-operiert die ACP mit der nationalen UmweltbehördeANAM, einige Projekte genießen die Unterstützungvon USAID, der Weltbank und/oder der Interameri-kanischen Entwicklungsbank.

Die ACP hat sich die Einsicht zu eigen gemacht,dass ohne konsequente Bemühungen zur Schonungder essentiellen natürlichen Kreisläufe im Gebiet derCuenca die fundamentale Voraussetzung des Kanal-betriebs in ernsthafte Gefahr gerät. Während beimProblem der Entwaldung deutliche Erfolge verzeich-net werden können – der Abholzungsprozess scheintgestoppt zu sein –, stehen positive Trendwenden inanderen Bereichen noch aus oder erst ganz am An-fang. So hat sich in Verbindung mit der Tatsache, dassder größte Teil der nationalen Bevölkerung ohnehinin der Nähe der Kanaltrasse lebt, der demographischeDruck auf das Cuenca-Gebiet nach der endgültigenRäumung des Areals der ehemaligen Kanalzonedurch die USA (1999) eher noch erhöht. Vor allemnahe der Hauptstadt werden ehemals bewaldeteFlächen jetzt als Wohngebiete oder für kommerzielleZwecke genutzt.

Zur Sicherstellung der für den erweiterten Kanal-betrieb zusätzlich benötigten Wassermengen war ur-sprünglich die Schaffung von drei Stauseen im neuen(westlichen) Teil der Cuenca Hidrográfica vorgese-hen. Dies hätte die Umsiedlung von Tausenden vonFamilien aus den von der Überflutung betroffenenRegionen erforderlich gemacht. Im Jahre 2000 for-mierte sich die Coordinadora Campesina Contra losEmbalses (CCCE), die die Annullierung des Geset-zes zur Ausdehnung der Cuenca verlangt und seither


mehrfach Protestveranstaltungen in der Hauptstadtdurchgeführt hat, um ihren Forderungen Nachdruckzu verleihen. Kaum allein dieser Widerstand, sondernwohl auch Kostenerwägungen haben dazu geführt,dass die ACP seit Anfang 2004 in ihren öffentlichenStellungnahmen die Realisierung einer alternativentechnischen Option propagiert: Die Konstruktionvon Rückhaltebecken seitlich der Schleusenkam-mern, mit denen bei jeder Durchfahrt rund die Hälftedes benötigten Wassers für den nächsten Transit zwi-schengespeichert werden kann. Dadurch könnte lautAussagen von ACP-Ingenieuren der Bau von Stau-seen um ca. 20 Jahre hinausgezögert werden. Dies be-deutet freilich, dass weiterhin allein die bisherigenStauseen Gatún und Alhajuela das Wasser für den Ka-nalbetrieb bereitstellen müssen. Das erscheint zumin-dest im Lichte der euphorischen Transitprognosen,welche die ACP zur Begründung des Ausbauprojektsheranzieht, äußerst fraglich. Zwar sollen die derzeitim Gang befindlichen Ausbaggerungsarbeiten dasSpeichervolumen des Gatún-Sees bis 2009 um rundein Viertel vergrößern, was auch unter Berücksichti-gung des rasch wachsenden Trinkwasserkonsums derkanalnahen Wohngebiete die Transitkapazität deut-lich erhöhen wird. Dennoch geben die in der Cuencazyklisch akkumulierten Wassermengen natürlicheGrenzen vor, die einem schnellen Anstieg der Tran-sitzahlen im Post-PANAMAX-Bereich in absehba-rer Zeit – früher als es mit dem Finanzierungsbedarfvereinbar scheint – Einhalt gebieten könnten.

Fazit

Gegenwärtig deutet nichts darauf hin, dass Panamadoch noch auf die Realisierung des Ausbauprojektsverzichten könnte. Die verantwortlichen Akteure be-fürchten eine Marginalisierung der wichtigsten öko-nomischen Ressource des Landes mit negativen Fol-gen für die Gesamtökonomie, sollte die dritteSchleusenstraße nicht gebaut werden, und verspre-chen sich umgekehrt von deren Konstruktion einenachhaltige Belebung sämtlicher Wirtschaftssekto-ren. Diese Sichtweise entspricht der traditionellenBasisdisposition der lokalen Eliten, die jenseits derfortgesetzten Stärkung der durch die vorteilhafte geo-graphische Lage bedingten außenorientierten Dienst-leistungsökonomie keinerlei Alternative zu erkennen

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glauben. Die Verwirklichung des Ausbauprojekts im-pliziert eine Reihe gravierender Unsicherheiten undRisiken, die dessen Erfolg höchst zweifelhaft erschei-nen lassen. Zudem kommt die Erweiterung eigentlichzu spät: Bei Eröffnung der dritten Schleusenstraßewerden die heute in den Auftragsbüchern der Werf-ten stehenden Post-PANAMAX-Schiffe längst inDienst gestellt sein und alternative Routen nutzen,von denen sie erst einmal abgeworben werden müs-sen.

Es spricht einiges dafür, dass die Option eines Ver-zichts auf das ambitiöse Erweiterungsprojekt für dieweitere wirtschaftliche Entwicklung des Landes we-niger Risiken birgt als dessen Realisierung. Der hoheAuslastungsgrad der bestehenden Transitfazilitätendürfte andauern, solange der Handelsaustausch zwi-schen Asien und der US-Ostküste keine (absoluten)Reduktionen verzeichnet. Noch aktivierbare Kapa-zitätsreserven ändern freilich nichts daran, dass ineinigen Jahren die definitive Belastungsgrenze derAnlage erreicht sein wird; dann werden die Ge-bühreneinnahmen (auf hohem Niveau) stagnieren,aber wohl kaum stark zurückgehen, unabhängig da-von, dass der Anteil der durch die Isthmus-Passagetransportierten Güter am Welthandel schrumpft.6)

Und solange der Kanalbetrieb nahe seinem Kapa-zitätslimit floriert, vermögen auch andere maritimeDienstleistungsbranchen am Standort Panama davonzu profitieren.

Laut dem amtierenden Präsidenten Martín Torri-jos stellt das Erweiterungsprojekt für sein Land die„Entscheidung des Jahrhunderts“ dar. Während sei-nem Vater Omar Torrijos das historische Verdienstzukommt, die Überführung des Kanals in die natio-nale Souveränität bewerkstelligt zu haben, könnte diekanalpolitische Bilanz des Sohnes in den Geschichts-büchern dereinst eher negativ ausfallen, sollte sich derBau einer dritten Schleusenstraße letztlich als Irrweg(in ein finanzielles Desaster) erweisen.

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6) Der aktuelle Boom im Kanal-transit verschleiert die Tat-sache, dass der Anteil derPanamaroute am globalenSeefrachtverkehr im Zeitraumvon 1970 bis 2004 von5,6 Prozent auf 3,4 Prozentzurückgegangen ist.


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der panama-kanal soll wettbewerbsfähiger werden ambitiöse … · (acp) have been reciting the...

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