Derecho Tributario

DERECHO TRIBUTARIO

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Sesión No. 3

Nombre: Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos.

Objetivo: Al finalizar la sesión, los estudiantes comprenderán el marco jurídico

que fundamenta al presupuesto de egresos, así como el significado de la Ley de

Ingresos. También identificará las diferencias entre los ingresos tributarios y los

no tributarios; y los conceptos de fisco, erario y hacienda pública.

Contextualización ¿De qué manera se controla la determinación de un presupuesto y los

ingresos que recibe el Estado?

En las sesiones anteriores comentamos que el Estado, como cualquier otro ente,

requiere de recursos para solventar las necesidades comunes y que para ello se

requiere de un marco legal que regule su actividad financiera.

Pues bien, como parte de esa normatividad regulatoria se establece que el

Estado debe ajustarse a un presupuesto. Mismo que debe contener renglón por

renglón los fines a los que se destinará el ingreso. Adicionalmente, indica las

cantidades asignadas a cada tema, por lo que resulta improbable que se exceda

lo destinado a cada partida.

Así, la Ley de Ingresos regula lo que los organismos que componen el Estado

pueden recibir para el ejercicio de sus funciones.

También es importante que consideremos que el Estado puede allegarse de

recursos a través de ingresos tributarios y no tributarios, cuyas características

propias analizaremos en este documento. Una vez terminado nuestro estudio

estaremos en condiciones de analizar las fuentes del derecho tributario.

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Introducción al Tema

Apenas en los inicios del siglo XIX se dictaron las

primeras normas para regular la actividad

financiera del Estado. Anteriormente, el Estado

imponía sus tributos sin reglas claras y con

frecuencia eso se traducía en abusos e injusticias.

Con la evolución de los estados constitucionales apareció el derecho presupuestario que son las reglas que regulan el desarrollo, aprobación,

ejecución y hasta control del presupuesto estatal.

Como sabemos, un presupuesto no es otra cosa sino expresar en cifras de

manera ordenada los gastos programados para un periodo, incluyendo además

las estimaciones de los ingresos para liquidar tales gastos.

Cabe mencionar que los artículos constitucionales que rigen al derecho

presupuestario son:

Artículo 73, fracción VII que faculta al Congreso para imponer las

contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.

Artículo 74, fracción IV que determina la facultad exclusiva de Cámara de

Diputados consistente en examinar, discutir y aprobar anualmente el

presupuesto de egresos de la federación.

Artículo 126 que dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté

comprendido en el mencionado presupuesto o determinado por ley

posterior.

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Explicación Presupuesto de Egresos de la Federación

El Presupuesto de Egresos es el documento que

concentra las partidas en las que el gobierno podrá

gastar para satisfacer las necesidades colectivas,

pero también es un instrumento que orienta la

actividad económica del país.

Es considerado también un acto legislativo que

permite a la administración pública usar los recursos

monetarios del Estado durante un año fiscal. La Ley de Presupuesto,

Contabilidad y Gasto Público Federal (2003) lo define diciendo:

El Presupuesto de egresos de la Federación será el que contenga el

decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo,

para expresar durante el período de un año a partir del 1º de enero, las

actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas

a cargo de las entidades que el propio presupuesto señalen.

Características del presupuesto

Es un acto legislativo le compete en exclusiva a la Cámara de Diputados,

según lo dispone el artículo 74 constitucional en su fracción IV.

Contiene una autorización de la administración pública para que ésta

utilice los recursos que recauden, por lo que sólo podrán erogar las

cantidades autorizadas en el mismo presupuesto.

Está limitado a un año que corre del 1º de enero al 31 de diciembre.

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Naturaleza jurídica del presupuesto

Tal como se lee en el documento “Función presupuestaria o financiera”,

elaborado por la Dirección General del Centro de Documentación, Información y

Análisis de la Cámara de Diputados:

Entorno a la naturaleza jurídica del presupuesto no existe unanimidad en la

doctrina y en torno a ésta hay fundamentalmente dos posturas que resumimos a

continuación:

Primera.- Desde un punto de vista eminentemente formal y orgánico el

Presupuesto de Egresos es un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento

usual de cualquier ley (fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase

integradora de la eficacia). La crítica más seria a esta postura insiste en señalar

que el Presupuesto no es una ley porque en su elaboración sólo interviene una de

las dos cámaras (la de Diputados.)

Segunda.- Desde un punto de vista material el Presupuesto de Egresos no reúne

las notas que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad;

sino que por el contrario contiene disposiciones concretas, particulares dirigidas

específicamente a los entes públicos. Por ello hay quienes consideran al

Presupuesto de Egresos como un acto administrativo emitido por un órgano

legislativo.

Ciclo presupuestario

Para entender el funcionamiento del Presupuesto de Egresos Federal, conviene

analizar las etapas del ciclo presupuestario. Lo haremos siguiendo lo indicado

por el documento “Presupuesto de Egresos de la Federación 2015. Versión

ciudadana”:

Para que la administración de los recursos públicos federales se realice con

base en criterios de eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad,

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transparencia, control y rendición de cuentas, existe un proceso llamado ciclo

presupuestario. Consta de siete etapas que se desarrollan anualmente y son:

Planeación. Todos los programas presupuestarios deben seguir la

planeación para no desviarse de los grandes objetivos nacionales. Es por

ello que los objetivos y metas de cada programa debe alinearse con los

instrumentos de planeación nacional como lo son las metas plasmadas en

el Plan Nacional de Desarrollo. Para hacer la planeación deben tomarse

en cuenta factores como la situación económica internacional y los

posibles riesgos para la estabilidad y el crecimiento económicos.

Programación. Se definen los programas presupuestarios que tendrán a

cargo las dependencias y entidades, así como los recursos necesarios

para cumplir sus objetivos. El proceso inicia con la formulación de la

iniciativa de la Ley de Ingresos que se refiere al dinero que se estima

recaudar y del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación que

determina cómo se propone distribuir esos ingresos. La etapa de

programación concluye cuando el poder ejecutivo envía el paquete

económico al Congreso de la Unión, a más tardar, el 8 de septiembre

para su discusión y aprobación, a más tardar, el 15 de noviembre por la

Cámara de Diputados.

Presupuestación. Con base en la estimación del crecimiento de la

economía, se calculan los ingresos estimados en la Ley de Ingresos de la

Federación, es decir, los recursos para financiar el gasto público. El

Presupuesto de Egresos de la Federación es uno de los documentos de

política pública más importantes. En él se describen la cantidad, la forma

de distribución y el destino de los recursos públicos de los tres poderes,

de los entes autónomos como Instituto Nacional Electoral, así como las

transferencias a los gobiernos estatales y municipales.

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Ejercicio y control. Ya aprobado el Presupuesto de Egresos por la

Cámara de Diputados, corresponde a quienes les fueron asignados

recursos ejercerlos conforme al calendario determinado para ello. El

presupuesto se ajusta al proceso de planeación previamente formulado.

El control se refiere al logro de resultados, así como a promover un

ejercicio de los recursos eficiente.

Seguimiento. Gracias al Sistema de Evaluación del Desempeño se tiene

un seguimiento puntual del avance de los objetivos de cada dependencia.

Con ello se asegura que el ejercicio de los recursos ocurra de manera

efectiva para lograr los objetivos establecidos, es decir, contar con un

presupuesto basado en resultados.

Evaluación. Es el análisis sistemático y objetivo de las políticas públicas

y los programas, con el fin de determinar la pertenencia y el logro de sus

objetivos y metas, así como su eficiencia. Se elabora por evaluadores

externos expertos en la materia.

Rendición de cuentas. Significa el cierre del ciclo informando a los

ciudadanos los resultados del ejercicio de los recursos públicos de

manera clara y transparente.

Ley de Ingresos de la Federación

La Ley de Ingresos de la Federación contiene las

proyecciones de ingresos que se esperan obtener

durante ese ejercicio fiscal para efectos del

sustento del gasto público. Este documento forma

parte del paquete económico que integra además

el Presupuesto de Egresos de la Federación.

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Se establece a propuesto del Poder Ejecutivo (es facultad exclusiva del Ejecutivo

conforme al artículo 74 constitucional en su fracción IV) y se aprueba por el

Legislativo. Tiene vigencia de un año y debe presentarse ante el Congreso de la

Unión a más tardar el 8 de septiembre de cada año. De acuerdo con la Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Ingresos debe

ser aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y por la Cámara de Senadores a más tardar el 31 de octubre.

Como es fácil observar, la Ley de Ingresos es un documento importante ya que

determina las vías por la cuáles el Estado recaudará sus ingresos y también los

montos que estima obtener por cada una.

Los ingresos tributarios

La Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2015 (publicada

en el Diario Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 2014), estableció

como fuentes de ingresos:

Impuestos

Cuotas y aportaciones de seguridad social

Contribuciones de mejoras

Derechos

Productos

Aprovechamientos

Ingresos por ventas de bienes y servicios

Participaciones y aportaciones

Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas

Ingresos derivados de financiamientos.

Para determinar cuáles de las fuentes son tributarias y cuáles no, veamos lo que

al respecto sostiene Margáin Manautou:

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En los términos del artículo 73, fracción IV constitucional, el Congreso de la

Unión tiene facultades para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el

presupuesto. Por consiguiente, podemos clasificar en dos grandes grupos los

ingresos que percibe el Fisco Federal: uno, en el que quedan comprendidas las

fuentes impositivas y, otro, en el que queden comprendidas las restantes fuentes

de ingresos. Esos dos grupos se denominan, respectivamente: contribuciones y

otros ingresos.

Dentro del grupo de contribuciones quedan comprendidos los siguientes

conceptos: impuestos, derechos o tasas y contribuciones especiales (Emilio

Margáin, 2000, p. 52.)

Los ingresos no tributarios

Siguiendo al Maestro Margáin Mautou

(2000) y su clasificación de los ingresos del

Estado tendríamos que tomar nota de que:

Dentro del grupo de los ‘otros ingresos’,

quedan comprendidos: los productos, como

lo son los ingresos derivados de la

explotación de bienes del dominio privado;

utilidades de organismos descentralizados

y empresas en las que el Estado es accionista, mayoritario o minoritario, los

derivados de ventas de bienes y valores, los de recuperaciones de capital, etc., y

los aprovechamientos, que comprenden, entre otros ingresos: multas no

impositivas, recargos no tributarios, indemnizaciones, regalías, etc., y por último,

los ingresos derivados de financiamientos crediticios tales como: emisión de

bonos, emisión de papel moneda, descuendos de documentos, empréstitos, etc.

Veamos el cuadro de la clasificación de ingresos de Margáin Manautou:

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Conceptos de fisco, erario y hacienda pública

El concepto de Fisco se refiere a (Francisco de la Garza, 2005, p. 81):

El origen de la palabra fisco se encuentra en el vocablo latino fiscus, que se

utilizaba entre los romanos para llamar al tesoro del soberano (rey o

emperador) en contraposición al erario, que era el tesoro del Estado;

posteriormente se hizo extensivo el vocablo fisco para comprender el

tesoro del Estado también, cuando los príncipes llegaron a tener

disposición del tesoro público. Las antiguas leyes castellanas dieron el

nombre de fisco o cámara del rey al tesoro o patrimonio de la casa real y el

de erario al tesoro público o del Estado. Tanto en España, como en

América, hoy día, ambos vocablos se consideran sinónimos.

Margáin, E. (200). Introducción al estudio del derecho tributario

mexicano. México: Porrúa, p. 53.

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Los antecedentes históricos de este término hacen alusión al sitio donde se

depositaba el dinero de los tributos recaudados. Podía ser una canasta o un

bolso, después el concepto se aplicó a la persona que hacía la recaudación.

Por su parte, cuando hablamos de erario nos referimos a:

“El tesoro público del Estado, y el lugar donde se guarda (Joaquín Escriche,

1996, p. 235). También se refiere a los recursos con los que cuenta el Estado

para sostenerse.

Finalmente, en cuanto al concepto de hacienda pública se dice que (Sergio de la

Garza, 2005, p. 81):

La voz hacienda tiene su origen en el verbo latino facera, aun cuando algunos

sostienen que deriva del árabe "ckásena", que significa cámara del tesoro. Con el

adjetivo de pública significa, como lo expresa dicho autor, toda la vida

económica de los entes públicos y en sentido estricto hace mención a los

ingresos, pertenecientes y gastos de las entidades públicas. La Hacienda Pública,

como organismo y como concepto en el derecho positivo español, aparece por

primera vez al crear Felipe V la Secretaría de Hacienda, dentro de la

organización administrativa del reino español. De ahí pasa a la América Latina, y

a México, donde la dependencia del Gobierno Federal encargada de realizar la

actividad financiera estatal se ha conocido tradicionalmente como Secretaría de

Hacienda, agregándosele posteriormente la innecesaria expresión "y de Crédito

Público.

En materia económica se sostiene que la hacienda pública es la actividad

financiera del Estado y también una rama de la Economía que estudia los

medios necesarios para alcanzar objetivos del sector público.

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Conclusión Con el cierre de esta sesión hemos podido terminar el análisis del procedimiento

que corre el Estado para determinar el presupuesto que lo rige año con año.

De este modo, observamos que la determinación de los ingresos estatales y la

forma en que se aplicarán están sujetos a disposiciones jurídicas. Por ello, los

órganos que integran el aparato gubernamental deben ajustarse a lo previsto

específicamente en el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos, no

existiendo la posibilidad de excederse en gastos.

Por otra parte, hemos indicado que los ingresos que recauda el Estado pueden

ser tributarios y no tributarios. Eso significa que no todos los recursos

recaudados provienen de la fuente tributaria, porque el Estado realiza otras

actividades que pueden reportarle ingresos adicionales, mismos que deben estar

considerados en su presupuesto.

Finalmente hemos analizado los conceptos de fisco, erario y hacienda pública;

con lo que tenemos más elementos para entrar al estudio de las fuentes del

derecho tributario.

Cabe señalar, a modo de conclusión, que gracias a la claridad de los conceptos

en materia de presupuesto entendemos mejor cómo maneja los recursos el

Estado y eso nos permite también comprender los reportes de gasto público que

se emiten cada año por el órgano fiscalizador.

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Para aprender más

Se recomienda la lectura de los siguientes artículos a efecto de profundizar más

en el tema abordado:

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2015). Presupuesto de

Egresos 2015. Consultado el 11 de enero de 2016:

http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Home/

Ultimas_Publicaciones/PEF_ciudadano_2015.pdf

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. (s/f). Manual para la

elaboración y análisis del presupuesto de egresos de la Federación.

Consultado el 11 de enero de 2016:

http://www.cefp.gob.mx/portal_archivos/normatividad/manual_pef.pdf

Animal político. (2014). Acércate al presupuesto de egresos 2015.

Consultado el 11 de enero de

2016: http://www.animalpolitico.com/2014/11/acercate-al-presupuesto-de-

egresos-2015/

IMCP. (2015). Resumen de la Ley de Ingresos de la Federación 2015.

Consultado el 11 de enero de 2016:

http://imcp.org.mx/wp-content/uploads/2015/01/Fiscoactualidades-núm-

01.pdf

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Actividad de Aprendizaje

Instrucciones:

Elabora un mapa mental en el que clasifiques las fuentes de ingresos del estado

para 2015 en tributarios y no tributarios.

Toma en cuenta la clasificación propuesta por el Maestro Margáin Manautou

para que te orientes en la resolución de este ejercicio y solamente incluye las

fuentes de ingreso mencionadas en la Ley de Ingresos para el 2015.

La actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo

siguiente:

Ortografía y redacción

Título

Resumen

Representación gráfica

Análisis de la información proporcionada

Capacidad de síntesis.

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Bibliografía

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Madrid: Instituto Editorial.

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México: McGraw Hill.

De la Garza, S. (1985). Derecho Financiero Mexicano. México: Porrúa.

De la Garza, S. (2005). Derecho Financiero Mexicano. México: Porrúa.

Escobar, G. (2001). Principios de Derecho Fiscal. México: OGS Editores.

Einaudi, L. (1962). Principios de Finanzas Públicas. México: Unión Tipográfica

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México: Porrúa.

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Cibergrafía

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2003). Ley de Presupuesto,

Contabilidad y Gasto Público Federal. Consultado el 11 de enero de 2016:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/LPCGPF_abro.pdf

Dirección General del Centro de Documentación, Información y Análisis. (s/f).

Función presupuestaria o financiera. Consultado el 11 de enero de

2016: http://www.diputados.gob.mx/bibliot/publica/prosparl/iifunci.htm

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2015). Presupuesto de Egresos de la

Federación 2015. Consultado el 11 de enero de

2016: http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Home/U

ltimas_Publicaciones/PEF_ciudadano_2015.pdf