1E.S.A.P.

DEFICIT FISCAL Y LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA

ANDRES ROBERTO SANTANA LOPEZ

LEONARDO RODRIGUEZ SANCHEZ

MIRIAM ANDREA BARRETO

CLARIBEL AMAYA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA

DEUDA PÚBLICA Y DEFICIT FISCAL

X SEMESTRE

2012

2E.S.A.P.

DEFICIT FISCAL Y LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA

Las actuaciones financieras y económicas de un País, de las actividades que

desarrolla, se mide por un Superávit o un Déficit. Con el primero, no hay

problemas. El verdadero dilema, se presenta cuando se está al frente de un

Déficit.

Un déficit fiscal es aquel en el cual los ingresos corrientes son inferiores a los

gastos del Estado. En algunos casos el déficit es causado para mantener y

mejorar la calidad de vida de la población. Para financiar dicha inferencia existen

diversos instrumentos que necesariamente tienen que conjugarse, pues a la vez el

nivel de ingresos tiene que coincidir con el de gastos para que haya un equilibrio

financiero.

Cuanto mayor es el déficit en el que incurre un país más se disparan sus deudas.

Sin embargo esto no ocurre al contrario: cuando existe superávit presupuestario

(cuando se ingresa más de lo que se gasta) la Deuda no se reduce en la misma

proporción de como aumenta cuando hay déficit.

La amortización de la deuda pública y el pago de sus intereses es quizá el

obstáculo más serio que tienen los países llamados del Tercer Mundo para

materializar sus aspiraciones a conseguir condiciones dignas de vida, a la

democracia, a la autodeterminación y a la vigencia plena de los derechos

económicos, sociales, culturales y ambientales. 1

El sector público acude al crédito externo cuando el financiamiento del gasto no lo

suplen los ingresos del presupuesto nacional (principalmente impuestos). El

gobierno hace uso de operaciones financieras para manejar el endeudamiento

externo del país, éste puede provenir de recursos generales, como la colocación

de bonos del gobierno (TES) en las bolsas de valores de Nueva York y Japón

1 historico.unperiodico.unal.edu.co/Ediciones/85/03.htm

3E.S.A.P.

principalmente, o créditos de política que se negocian con organismos

multilaterales (como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo).

El crédito externo privado depende de la decisión de industriales o empresarios, y

generalmente se hace para el desarrollo de proyectos que pueden ser de inversión

como la telefonía celular, o la compra de un canal de televisión, entre otros. La

aprobación de los créditos externos está sujeta al cumplimiento de unas

condiciones específicas de ejecución de la política económica y social por parte de

los gobiernos deudores, que se expresan en los planes de ajuste estructural y en

los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional.

Durante la última década, la deuda ha pasado de tener un carácter externo a ser

una deuda interna contraída principalmente con agentes financieros, privados y

públicos. Esto por medio de la compra de bonos y títulos emitidos por el Estado,

que representan un valor en capital e intereses pagaderos a su tenedor. En

Colombia, la mayor parte de los bonos están en manos de los llamados Creadores

de Mercado (un grupo de 11 instituciones financieras y fondos de pensiones).

Existen varios métodos utilizados por los gobiernos para poder pagar el déficit

fiscal: disminución del gasto, aumento de impuestos, un aumento en la

cantidad y monto de los préstamos que solicita en el exterior o a nivel nacional,

o con emisiones de dinero. Para poder tener buenos resultados, todas estas

herramientas se deben ser correctamente aplicadas, puesto que la disminución del

gasto puede afectar las políticas sociales y de inversión del gobierno; los

impuestos pueden afectar a los ciudadanos, que dejarán de consumir y de invertir,

y por lo tanto no se presentaría crecimiento económico; los prestamos aumentan

la deuda pública y éste, al competir con la banca privada por el dinero, hace que

aumenten las tasas de interés que, a su vez, pueden llevar a una disminución de

la inversión en el país y, como ya es conocido, las emisiones de dinero pueden

terminar generando un aumento de la inflación. 2

2 http://www.mundodescargas.com/apuntes-trabajos/economia_empresa/decargar_analisis-economico-del-gobierno-de-uribe.pdf

4E.S.A.P.

FORMAS DE FINANCIAR UN DEFICIT:

Con operaciones de crédito público, las cuales pueden adelantarse en el

mercado doméstico, en cuyo caso se estará hablando de deuda pública

interna; o en el mercado internacional en cuyo caso estaremos frente a

operaciones de deuda pública externa.

Una segunda manera de financiar el déficit es a través de la emisión .

El banco central crea un nuevo dinero, nuevos medios de pagos que

entrega al gobierno. Aunque formalmente la emisión se realiza como una

operación de crédito público interno en virtud de la cual el Banco Central

presta dinero al Gobierno, materialmente hablando es esta una manera de

financiar el déficit radicalmente diferente a una operación normal del crédito

público interno. Emisión creación de dinero nuevo.

La emisión es la manera más peligrosa de financiar el déficit fiscal, puesto

que si de ellas se abusa se terminan creando fuerzas inflacionarias a través

del crecimiento de la oferta monetaria.

Una tercera manera de financiar el déficit es a través del aumento de

impuestos.

En sentido contrario, otra manera de financiar el déficit, ya no por adición o

por sustracción, es disminuyendo el nivel de los gastos. 3

CLASIFICACION DE LA DEUDA PÚBLICA:

Una primera clasificación de la deuda pública se da entre deuda interna y

externa. Si los recursos son nacionales hablamos de deuda pública interna,

si los recursos por el contario han sido suministrados por acreedores

extranjeros hablamos de deuda externa.

La deuda pública puede también catalogarse según el tipo de entidad

deudora y de hecho esta es una clasificación bastante utilizada en la

3 hacienda pública de juan camilo Restrepo

5E.S.A.P.

contabilidad pública. Podemos hablar de deuda pública nacional

cuando la entidad deudora es el gobierno central; de deuda pública de

entidades descentralizadas la cual puede contar o no con el aval de la

nación y podemos finalmente referirnos a la deuda pública departamental

o municipal.

Puede también clasificarse la deuda pública según el tipo de acreedor. Los

acreedores del Estado pueden ser ahorradores particulares, entidades

bancarias tanto nacionales como extranjeras, entidades multinacionales de

crédito y puede inclusive presentarse el caso de operaciones de crédito

público interestatales. 4

El endeudamiento público colombiano ha aumentado desde mediados de los

noventa de una manera sorprendente y preocupante, debido principalmente a una

fuerte expansión del gasto. Cabe señalar que la relación deuda pública/PIB

registró una evolución favorable hasta mediados de los noventa. Después de esta

fecha, dicha relación inició una tendencia creciente, debido al fuerte aumento de la

Deuda interna y, desde 1998 a la expansión también de la deuda externa. La

deuda pública total se ubicó en 17,5% del PIB en 1991 y cayó a 14,7% en 1994,

debido principalmente a las políticas de prepagos y privatizaciones.

Posteriormente, el endeudamiento público creció aceleradamente, situándose en

47,7% del PIB en 2001. 5

Debido a este mayor endeudamiento, el servicio de la deuda registró una

tendencia creciente a lo largo de la década. En 1991, el servicio de la deuda como

proporción del PIB fue de 2,6% y pasó a 9,0% en 2000. Aún más, de no

modificarse el perfil de la deuda en los próximos dos años la proporción de su

servicio en el PIB superaría el 10,0%.

Este aumento se debió principalmente al servicio de la deuda interna, el cual

aumentó en forma acelerada desde la segunda mitad de la década, siendo de

4 hacienda pública de juan camilo Restrepo5 Documento la deuda pública colombiana una comparación con otros países.

6E.S.A.P.

0,5% promedio anual entre 1990-1994 y de 4,4% promedio anual en el período

1995- 2000, mientras que el servicio de la deuda externa se ha mantenido

relativamente estable. 6

Desde 1991 el Banco de la República ha ido modificando la política cambiaria

hacia un régimen de mayor flexibilidad. Se pasó de un régimen de tasa de cambio

fija hasta principios de los noventa, a un sistema de banda cambiaria y, en los

últimos años, a un sistema de flotación, que ha contribuido a una mayor

independencia de la política monetaria y a una disminución significativa de las

tasas de interés interna, aliviando en cierta medida el endeudamiento interno

colombiano.

La Constitución Colombiana de 1991, desempeño un papel de mucha importancia,

relacionada con los Artículos 373 y 287. El Artículo 373, estipuló: “Las operaciones

de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta

directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. 7

Esta norma constitucional, impuso restricción al crédito interno que el Emisor

podía otorgar al Gobierno. Y esto se explica, entre otras cosas, porque la emisión

genera una creciente circulación de dinero, que provoca el fenómeno inflación, la

cual es contraproducente, para el objetivo de las políticas macroeconómicas que

deben velar por el control de dicho fenómeno.

los efectos fiscales de la Constitución de 1991, varios analistas han concluido que

aumentó descomunalmente el gasto público y las transferencias, generó más

déficit fiscal, estableció inflexibilidades estructurales que han hecho imposible para

el país el lograr un balance fiscal sostenible y asegurar un crecimiento similar al

histórico.

De tal manera, y teniendo en cuenta que el Estado, puede financiar los déficits con

las siguientes alternativas: Crédito Externo, Emitir bonos de deuda pública, 6 Documento la deuda pública colombiana7 Constitución política de Colombia

7E.S.A.P.

obtener créditos de los proveedores con las empresas, solicitar préstamos al

Sistema financiero y solicitar crédito al Banco Central.

La crisis de los Países de América Latina, donde muchos de ellos decidieron

suspender el pago del servicio a la deuda, conllevó a la desconfianza de los

prestamistas y las condiciones de ahí en adelante, cambiaron siendo más

exigentes. Entonces, a pesar que Colombia, tenía fama de buen pagador, ya que

no había entrado en morosidad, sufrió los efectos de los cierres de canales del

crédito internacional, por lo tanto, se volcó a tomar el ahorro financiero interno, con

los cual se generaron desequilibrios en el mercado crediticio.

El Gobierno Central no solo fue, quien dispuso de esos ahorros, como reacción a

las medidas fiscales de estabilización monetaria y cambiaria, sino también las

entidades territoriales, autorizadas por el Artículo 287 de la Constitución

Colombiana de 1991, que fue denominado como el proceso de “Descentralización

Política y Administrativa del País”: “Las entidades territoriales gozan de autonomía

para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.

En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

Gobernarse por autoridades propias.

Ejercer las competencias que les correspondan.

Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones.

Participar en las rentas nacionales. 8

Al no obtener crédito por parte del Banco Central, se presenta un cambio total en

la estructura de los prestamistas, con lo cual el Banco de la República que en

1990 representaba el 49,2% de la deuda interna, pasa en 1995 al 9,6% y llega su

participación al 0% en 1999, y se pierde de paso, una fuente de recursos de muy

bajo costo para cubrir déficit. Además de esta política monetaria, en 1994, el costo

8 Constitución política de Colombia artículo 287.

8E.S.A.P.

del servicio de la deuda se encareció, por el manejo de las tasas de interés, ya

que al no contar el Gobierno con la financiación mediante la emisión, la

deuda pública fue colocada a tasa de mercado.

En 1991, antes de la política monetaria y financiera, el pago anual de acreencias

tanto en deuda pública interna como externa era de $8 billones, "ahora pagamos

aproximadamente $37 billones al año. Según informes de la Contraloría General

de la República, de 1994 a 2003 la deuda del gobierno central pasó de representar

un 12% del producto interno bruto (PIB) a un 53%. El tamaño de la deuda del

sector público se calcula en $160 billones, que equivale a su vez a un 71% del

PIB. A finales de 2004, el tamaño de la deuda pública bruta colombiana llegó a

$167.4 billones, es decir el 65,4% del PIB del país. En otras palabras, más de la

mitad de la producción anual de Colombia debe ser destinada al pago del servicio

de la deuda. 9

Así mismo, en términos de presupuesto del Estado, se observa que son cada vez

menores los montos destinados para gasto en política social y cada vez mayores

los recursos necesarios para suplir el creciente déficit fiscal y cumplir con los

ajustes estructurales acordados con los organismos multilaterales: cerca del 50%

del presupuesto para 2005 se destinó al servicio de la deuda y a la seguridad

democrática.

El costo de servicio de la deuda, está conformado por el pago de los intereses y el

de la amortización del crédito. Por lo tanto, al incrementarse la tasa de interés, se

incrementa el servicio de la deuda, y como esta hace parte de los gastos

corrientes, se incrementa el gasto público, y por consiguiente el déficit fiscal  

Las autoridades fiscales, buscaban con esta medida, aumento de las tasas de

interés, la defensa de la banca cambiaria y la reducción del crédito para   frenar la

expansión de la demanda y enfriar la economía. Pero, cuando el País tiene una

9 http://historico.unperiodico.unal.edu.co/Ediciones/85/03.htm universidad nacional de Colombia

9E.S.A.P.

economía que no cuenta con un nivel de empleo óptimo, se presentan graves

problemas que conllevan a una gran recesión.

Por eso se dice, que esas dos estrategias monetarias o fiscales: aumento de las

tasas de interés y la defensa de la banda cambiaria, para la expansión de la

demanda y enfriar la economía, fueron causales de la gran recesión económica

del fin del siglo XX.

La apertura de los mercados, durante el gobierno de Cesar Gaviria, permitió la

entrada de un número considerable de divisas, lo que permitió que el Gobierno

disminuyera los desembolsos del crédito externo e incrementara sus niveles de

amortizaciones. Lo anterior, conllevó a una nueva reestructuración de la

composición de la deuda del Estado:

El incremento de la deuda interna, tiene que ver con el aumento exagerado

en que incursionaron las entidades territoriales. Al no tener restricciones

para acceder a créditos financieros, los gobernantes de los municipios y

departamentos, con el fin de cumplir con los planes de desarrollo, y antes la

escasez de recursos, optaron por endeudarse, aprovechando lo estipulado

en el Artículo 287 de la C.P.C.

En 1993, el nivel de deuda de los Departamentos era del 100% y el de los

Municipio el 80%. En 1997, se expidió la Ley 358 de 1997, con el fin de fijar

parámetros sobre la verdadera capacidad de endeudamiento de las

entidades territoriales y establecer exigencias de cumplimiento de

indicadores de solvencia y sostenibilidad.

Estas causas, por el aumento sostenible del servicio de la deuda e igual que la

caída de los precios internacionales de los productos básicos y por ellos la

reducción de los ingresos de las exportaciones (afectada por la Tasa de Cambio),

aumentó el saldo de la deuda pública, al pasar del 12,3% del PIB en 1994 a 29,6%

10E.S.A.P.

en 1999, y llevó al déficit fiscal, desde una situación en equilibrio, a una deficitaria

en cerca del 5,9% del PIB, en 1999.10

Durante los últimos cinco años la deuda pública se ha incrementó desde el 34,3%

al 35,7% del PIB El crecimiento de esta variable, en los dos últimos años, es

significativo (34,2% y 35,7%). Otro riesgo, es que si los ingresos no mejoran, el

déficit fiscal, se aumentaría en niveles preocupantes para la economía.  11

Los elementos del déficit fiscal y el de deuda pública, reflejan la gran

importancia que tiene para el desarrollo y crecimiento sostenido de una economía,

que de paso, conlleva al surgimiento de todo un Estado.   Es relevante para las

finanzas públicas la comprensión de esos elementos, porque ellas se relacionan

con las actividades que se presentan en el sector público de la economía, y

fundamentalmente en la utilización de recursos económicos, que se han

diferenciado en ingresos y gastos. Y son precisamente estas dos variables, las

que ocasionan el déficit fiscal, cuando uno de ellos (el gasto) supera en un mismo

periodo, al otro (ingresos).

Se dice, que éste déficit es la causa principal, pero no la única, del surgimiento de

la deuda pública. Esto se puede convertir en un ciclo repetitivo de nunca acabar,

dependiendo de la forma como se utilice los recursos que se obtiene de la deuda.

Porque, el servicio de ésta última, afecta directamente a los gastos corrientes y de

funcionamiento, y si paralelamente, se presenta una disminución de los recursos,

se incrementa el déficit fiscal, y la deuda pública, se hace insostenible.

CONCLUSION

Podemos decir que Durante los últimos 20 años Colombia ha podido sortear

difíciles coyunturas fiscales y cambiarias y ha realizado muchos intentos de

10 DNP.11 DNP

11E.S.A.P.

reforma estructural para cumplir con el indispensable requisito de tener un entorno

macroeconómico estable.

Pero no ha tenido éxito del todo. Ha conjurado crisis pero no ha logrado finalmente

cambiar las condiciones institucionales que generan esas crisis. La principal razón

para ello es que no le ha sido posible consolidar un amplio acuerdo político que

excluya el desequilibrio fiscal como una opción para los actores públicos y

privados.

El ciclo político lo ha permitido o facilitado en el ámbito fiscal el balance global no

es positivo y, a pesar de los esfuerzos de sucesivos Ministros de Hacienda y de

sus equipos técnicos, así como del Departamento Nacional de Planeación, no ha

sido posible, del todo, controlar los déficits fiscales ni asegurar un mínimo de

efectividad en el gasto público total y en particular en el gasto social.

La independencia del Banco de la República ha sido el desarrollo más positivo y

ha impedido que la economía sufra peores reveces que los conocidos. Esa

independencia debe ser protegida y fortalecida. Será a través de una mejor

coordinación macroeconómica que el país podrá crecer más rápido, generar más

empleo y, en verdad, proteger el patrimonio colectivo y el Estado Social de

Derecho.

Cuando los recursos provenientes de los impuestos o de los ingresos propios del

Estado no son suficientes para cumplir con las funciones del Estado, por lo

general aparece el déficit fiscal. Para poder seguir marchando, el país debe

recurrir al endeudamiento, bien sea interno o externo

Cuando una nación recurre al endeudamiento siempre tiene en cuenta que la

deuda debe ser pagada algún día. Teóricamente es posible lograr un

endeudamiento perpetuo bajo la condición de que en cada nuevo periodo pueda

conseguirse un nuevo préstamo para cubrir los pagos de la anterior deuda.

12E.S.A.P.

La deuda pública y el déficit fiscal es uno de los males que afectan a los países del

tercer mundo que les impide salir del subdesarrollo. La deuda pública y el déficit

fiscal van de la mano, puesto que la deuda pública surge en el momento en que se

presenta déficit fiscal, esto es cuando los gastos del estado superan sus ingresos,

algo que siempre sucede.

El estado, o mejor, sus gobernantes, son expertos en gastar el dinero que no es

suyo y que no tienen que pagar, razón por la cual, así hayan ingresos suficientes,

siempre gastan más de lo que tienen, y claro, para ello tienen que recurrir a la

deuda pública.

El déficit fiscal y la deuda pública crean un círculo vicioso del que es casi

imposible escapar, porque en el año siguiente hay que dedicar recursos para

pagar lo que se prestó en el año anterior, y en consecuencia el déficit se

incrementa haciéndose necesario recurrir a más deuda,  y cada año el problema

se repite y se agrava.

La deuda pública no sería problema si esa deuda se invirtiera de tal forma que

fuera recuperable, pero lamentablemente en nuestro país no es así. Los dineros

obtenidos mediante deuda se gastan en burocracia, en mantener en el poder al

partido gobernante de turno, etc., y no se invierte en elementos productivos que

permita en el futuro obtener ingresos para amortizar la deuda.