develando el misterio capitulo i

Capítulo I

La problemática de lainformalidad en el Perú antesde la década del 90

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Amanera de antecedentes para entender la razón de ser de la refor-ma de los derechos de propiedad urbana, el presente capítulo plan-tea algunas explicaciones sobre el surgimiento de la informalidady la manera en que evolucionó el marco legal e institucional. Así ellector podrá contar con el marco de referencia que le permita com-

prender la situación antes de iniciada la reforma, a inicios de los 90. Una parte deeste capítulo utiliza información de Eyzaguirre (1998), Zapata (1996), Morris et. al.(2001), Riofrío (1991) y De Soto (1986).

A. DESCRIPCIÓN DEL FENÓMENO DE LA INFORMALIDAD PREDIAL URBANASe ha escrito mucho sobre el fenómeno social de la informalidad predial urbana y laformación de pueblos jóvenes en el Perú1. El objetivo de este capítulo no es hacer unarevisión exhaustiva de tales investigaciones, sino describir las principales razonesque explican dicha informalidad y exponer la razón de ser de la reforma implemen-tada en el marco peruano de los derechos de propiedad urbana.

Dicho fenómeno, entendido como el acceso a terrenos sin cumplir con lasdisposiciones previstas en el marco legal existente, se explica por los siguientesfactores: a) el proceso de desarrollo de las ciudades y su dinámica demográfica;

1 Se han elaborado importantes estudios a cargo de instituciones como el Instituto Libertad y Democracia

(ILD), liderado por Hernando De Soto; ONG, centros de investigación como Desco, IEP y SASE, y de investiga-

dores independientes que trabajaron cerca de las barriadas, asentamientos humanos, pueblos jóvenes y aso-

ciaciones de vivienda, entre otras denominaciones. Incluso, el PDPU financiado por el BM contrató la realiza-

ción de estudios para profundizar algunos aspectos vinculados a la informalidad predial urbana, cuyos prin-

cipales hallazgos son resumidos en esta publicación.

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LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN ELPERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90

La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio

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b) la respuesta de los gobiernos frente a las necesidades de vivienda de la pobla-ción en este nuevo escenario, y c) el ajuste o acomodo del marco legal e insti-tucional ante este nuevo contexto socioeconómico y político.

El ritmo de crecimiento del fenómeno depende de cómo se combinan estostres factores. El primero explica la manera en que se generó una creciente y ace-lerada demanda de viviendas (y servicios urbanos en general), como resultadode la explosión (primero) y transición (después) demográfica de las ciudades ydel proceso migratorio campo-ciudad. El segundo factor muestra la evoluciónde las políticas del gobierno para generar una oferta de viviendas y terrenos conla finalidad de satisfacer la demanda de las familias de menores ingresos. La com-binación de estos dos factores permite entender que, al no existir soluciones pa-ra satisfacer las demandas de la población de menores ingresos, estas familias de-cidieran generar sus propios espacios habitacionales a partir de reglas propias.Sin embargo, la creación de estos espacios estuvo al margen del marco legal delos derechos de propiedad urbana. Es en este momento cuando entra a tallar eltercer factor: la evolución de un marco legal e institucional de derechos depropiedad que, hasta antes de iniciada la reforma a principios de los 90, no fuecapaz de incorporar del todo a esta nueva forma de ocupación territorial, puesla complejidad de sus procedimientos desincentivaba antes que incentivar la for-malización de la propiedad. Fue así que se generó un importante número de po-sesiones territoriales no reconocidas por el marco legal vigente hasta entonces.

A.1 El proceso de desarrollo de las ciudadesDurante el siglo XIX, la población de Lima creció a un ritmo relativamentelento2, debido a que las tasas de mortalidad fueron más elevadas que las de los na-cimientos. Una explicación de este hecho fueron los bajos niveles de salubridadde la capital y el impacto de las enfermedades epidémicas sobre la población3.

A inicios del siglo XX, como resultado del proceso de modernización global4,se redujo la tasa de mortalidad (mas no la de natalidad) que dio inicio al procesode transición demográfica. Para entonces, Lima fue escenario de un crecimientovegetativo sostenido que para 1931 volvió a duplicar su población, pero lo hizo entan solo 30 años; a diferencia del proceso anterior, en el que le tomó un siglo.

A dicho crecimiento se sumó un proceso migratorio a inicios de la década del40. A lo largo de ese periodo se observó un gran éxodo, fundamentalmente del cam-po a la ciudad. Según Zapata (1996), dos terceras partes del crecimiento urbano de

las décadas del 40 y 50 se explican por las migraciones internas, registradas en elcenso de 1961, que arrojó que casi la mitad de la población limeña (que ascendía a1.800.000 habitantes) había nacido en provincias. El proceso migratorio duróhasta la década del 70. Para entonces los desplazamientos habían sido tan sig-nificativos que el resto del crecimiento urbano se dio fundamentalmente pordesarrollo vegetativo.

Cabe mencionar que las demás ciudades también crecieron5, pero fue Limala que lo hizo de manera explosiva. Así, pasó de representar 5% de la poblaciónnacional a comienzos del siglo XX a 24% en 1970.

El Perú actual es un país predominantemente urbano, debido al fuerteproceso de migración del campo a la ciudad. Las ciudades de Lima y Callao con-centran 25% de la población nacional y 40% de la población urbana del país,mientras que las ocho ciudades que le siguen en orden de tamaño –Arequipa,Trujillo, Chiclayo, Chimbote, Iquitos, Piura, Huancayo y Cusco– agrupan el19,7%. Las 21 ciudades restantes –más pequeñas–, con poblaciones de entre 50y 250 mil habitantes, concentran el 17,1%. En conclusión, Lima y otras 29 ciu-dades medianas y pequeñas del país congregan más del 60% de la población na-cional. El Perú tiene 61 ciudades o conglomerados con más de 20.000 habi-tantes, lo que se considera como «población urbana», donde reside casi72,3% de la población nacional, de modo que se constituye en un país conpredominio urbano(Morris et. al., 2001).

Las distintas ciudades se ubican en regiones de la costa, sierra y selva, lascuales presentan características muy específicas por considerar. La problemá-tica de la vivienda en cada una de ellas es diferente y, por lo tanto, requierede estrategias diferenciadas para abordarla. Aunque la información oficial noconsigna de manera completa y actualizada la realidad del país, podemos con-cluir que la vivienda informal representa un alto porcentaje del inventario ha-bitacional del Perú y que esto, además, influye en las características de las pro-pias ciudades, donde la baja densidad, la escasa movilidad residencial y la cons-trucción masiva por etapas no son características exclusivas «de los barrios po-bres», sino de toda la ciudad.

En cuanto a la calidad de los barrios, no existe un inventario de los mis-mos ni de sus carencias; de manera general se puede establecer que en gran par-te de ellos, particularmente en los más antiguos, se cuenta con servicios de in-fraestructura y comunales. Hay, sin embargo, numerosos casos de aquellos querequerirían de procesos integrales de mejoramiento, debido a que su estadoes particularmente deficitario en todos los niveles y a que su tamaño tiene ungran impacto en sus ciudades.

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2 Pasó de 60 mil a 120 mil habitantes en casi 100 años.

3 Buena parte de esta sección se basa en Zapata (1996), donde se hace una revisión detallada del crecimiento

urbano de la ciudad de Lima y los determinantes de este aumento.

4 Que se tradujo en la difusión de avances como la pasteurización y el descubrimiento de vacunas, así como la

mejora de la calidad del agua por el cambio de cañerías. 5 Incluso los últimos censos muestran que algunas ciudades han crecido a tasas más altas que la de Lima.

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política que se aplicó frente al surgimiento de esta demanda por equipamientourbano y vivienda, como resultado del incremento poblacional en las ciudades, yde manera más específica en la ciudad de Lima.

Como señala Riofrío (1991), en el proceso de desarrollo urbano hay tres as-pectos fundamentales que están relacionados y que presentan problemas especí-ficos: a) obtener un terreno, b) urbanizarlo y c) edificar la vivienda. En funciónde estos tres aspectos evaluaremos las políticas de vivienda implementadas.

No cabe duda de que los distintos gobiernos no fueron capaces de prever elcrecimiento poblacional que afectó Lima a comienzos de siglo. Asimismo, se equi-vocaron en cuanto al diagnóstico y las medidas implementadas, lo que no permi-tió afrontar este fenómeno con celeridad y en forma efectiva.

En la década del 30, la demanda de vivienda de los hogares con menores in-gresos de Lima fue satisfecha fundamentalmente por el sector privado, a travésde construcciones (callejones o quintas) realizadas en los barrios menos privile-giados de Lima con la finalidad de alquilarlas. Así, algunos proyectos se desarro-llaron en los suburbios de Breña y La Victoria. Durante este periodo el rol delEstado se limitó a establecer los términos y condiciones para la expansión y de-sarrollo del sector construcción en dichos barrios.

Durante la primera fase de las migraciones, los viejos barrios populares cre-cieron, pero una vez llenos, los nuevos migrantes tuvieron que buscar alojamien-to lejos del centro histórico. Una de las limitaciones de estos barrios popularesera que, al predominar la vivienda alquilada, los inquilinos, ya que no eran pro-pietarios, no tenían interés en hacer mejoras a los predios. Asimismo, los titula-res no tenían incentivos para invertir, pues las sucesivas leyes de alquiler de la épo-ca no beneficiaron al rentista sino al inquilino, lo que mantenía los precios dealquiler en niveles bajos.

Uno de los primeros esfuerzos en materia de vivienda ocurrió durante elgobierno de José Luis Bustamante y Rivero (1945-1948), cuando se creó la Cor-poración Nacional de Vivienda (CNV), cuyo objetivo era erigir conjuntos mul-tifamiliares (unidades vecinales) para beneficiar a los trabajadores de los seg-mentos pobres. Si bien su labor no fue mala, resultó insuficiente y principal-mente tuvo éxito en los segmentos medio y asalariado. El fracaso en los sec-tores menos favorecidos se debió a dos factores fundamentales: a) la inflaciónhizo que los bonos emitidos por la CNV (con los que se esperaba financiarsus operaciones) perdieran atractivo, pues ofrecía una rentabilidad menor quelos ahorros bancarios, y b) el hecho de que dicha entidad sólo alquilara y novendiera sus propiedades en un régimen legal que favorecía al inquilino en per-juicio del rentista. Bajo este esquema, la CNV invertía muchos recursos y re-cuperaba cada vez menos.

ILa formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio

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La creación de urbanizaciones y viviendas sobre la base del esfuerzo privadode las familias, aunque no exenta de problemas, ha demostrado que se puedenatender de manera efectiva las demandas de sectores de bajos y muy bajos in-gresos. Esta modalidad es mayoritaria en todas las grandes ciudades del país. Lainformación censal indica que en 1993 el país tenía 869.535 viviendas en pueblosjóvenes, lo que representa el 33,23% de todas las viviendas urbanas. Esta propor-ción prácticamente se duplica si se toman en cuenta las viviendas de otras mo-dalidades de producción informal de suelo y de vivienda existentes en las ciuda-des que no fueron consideradas adecuadamente en el censo. Se estima que másdel 50% de las viviendas de cada ciudad del país (excepto Lima, donde el porcen-taje se acerca al 40%) se produce de manera informal. Por ende, las ciudades sehan desarrollado sobre la base de una política de suelo y no de urbanización y vi-vienda(Morris et. al., 2001).

Debemos tomar en cuenta que la transición demográfica fue paralela al co-lapso del sistema agrícola de la sierra peruana, que fue una de las causas de las mi-graciones internas. Asimismo, el proceso de concentración demográfica en Li-ma se debió también a la centralización del poder tanto político como econó-mico y social (Zapata, 1996). Cabe mencionar que desde la colonia, el Perú fuecentralista, y en los años subsecuentes esta condición se fortaleció. Esta caracte-rística casi histórica del Perú es uno de los determinantes del nivel de concentra-ción urbana y explica, en parte, la masiva migración del campo a la ciudad obser-vada desde la década del 40.

¿Cuál es la importancia de la revisión de esta dinámica del crecimientourbano de Lima? Cuando una ciudad preparada para albergar a menos deun millón de habitantes supera esta cifra en menos de una década y de ma-nera tan rápida como lo hizo la capital del Perú, sus diversos componentesurbanos (vías asfaltadas, centros comerciales, viviendas, escuelas y hospita-les, entre otros) se vuelven insuficientes para satisfacer las necesidades de losnuevos habitantes. Por otro lado, para cubrir este crecimiento poblacionalexplosivo no basta con incrementar los servicios y el equipamiento de la ciu-dad a un ritmo «normal», sino que se debe optar por una política urbanamás activa (Riofrío, 1991).

En la siguiente sección resumiremos cómo los gobiernos reaccionaron anteeste crecimiento, sobre todo en el caso de Lima. Veremos la manera en que el Es-tado se planteó superar estos problemas y cuál fue la reacción del cada vez mayorsegmento de la población de bajos ingresos que carecía de vivienda.

A.2 La política habitacional del gobiernoLa política de vivienda en el Perú ha sido muy variable a lo largo de los años, conperiodos de auge y alta actividad y otros de franco retroceso o bajo desarrollo.Para efectos del análisis que realizamos, nos interesa básicamente resumir la

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Durante el primer gobierno de Fernando Belaunde (1963-68) hubo un cam-bio en la política habitacional y de desarrollo urbano. No se promovieron las ba-rriadas ni se construyeron grandes obras públicas en las más antiguas. Según Za-pata (1996), la idea habría sido no hacerlas atractivas para no atraer más inmi-grantes, razón por la que en este periodo la Ley N° 13517 perdió impulso. Si biendicha norma no fue derogada, tampoco se aplicó con entusiasmo. Además, alno proveerse servicios públicos tampoco se otorgaron títulos de propiedad defi-nitivos a sus pobladores, un entrampamiento que aumentó el conflicto social ha-cia el final del primer gobierno de Belaunde. Las frustraciones de este sector fue-ron aún mayores, porque el Gobierno apoyó financieramente la construcción deun gran complejo habitacional para la clase media en el distrito de San Felipe.

Según Riofrío (1991), a fines de los 60 los pobladores ya no exigían vivien-das al Estado, sino que simplemente tomaban los terrenos para urbanizarlos yellos mismos construir sus predios. Ante esto, las autoridades se limitaron aconvalidar dicha toma de tierras, siempre y cuando se efectuasen en terrenos eria-zos de propiedad del Estado y se ubicaran en zonas que no representaran ma-yor conflicto con las tendencias de los urbanizadores privados. Así, la reivindi-cación por urbanizaciones se fue limitando al reclamo por los terrenos. Incluso,más adelante el propio gobierno comenzó a fundar barriadas en vez de UPIS, queluego serían llamados «lotes tizados», esto es, terrenos baldíos en los que se ha-bía marcado con tiza la delimitación de manzanas y lotes, pero sin la menor la-bor de habilitación. Los grandes asentamientos formados por la dictadura mili-tar (1968-80), así como los programas municipales de los años 80, no fueron otracosa que programas de este tipo, pues no contaban con los servicios mínimos re-queridos para ser habitables.

Resulta evidente que la formación de las barriadas se debió a la política ha-bitacional de las últimas décadas, basada en esporádicos esfuerzos de construc-ción de complejos habitacionales para los segmentos de ingreso medio y la pro-visión de terrenos (o tolerancia hacia la ocupación informal vía invasiones) paraque los segmentos socioeconómicos más pobres construyeran sus propias vivien-das. Esta política fue la que definió las características de la ciudad de Lima. Unavez tugurizados los barrios populares al interior de la ciudad, las poblaciones máspobres ocuparon los terrenos periféricos de la ciudad a través de las invasiones.

Otro factor importante que explica el predominio de las barriadas sobre las for-mas «tradicionales» de alojamiento de los sectores populares es que estas últimas nopodían solucionar el principal problema de entonces: la urgencia de alojar a muchasfamilias en poco tiempo. A diferencia de los barrios pobres de alquiler, donde pri-mero hay que identificar las viviendas, las barriadas aparecieron como verdaderoscampamentos urbanos que alojaban de manera masiva y rápida a cantidades cada vezmás crecientes de personas y familias pobres recientemente llegadas a la ciudad. Envez de viviendas, las barriadas proporcionaban a quienes lo necesitaban espacios aún


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El siguiente gobierno, del general Manuel Odría, otorgó una serie de conce-siones a los pobladores de las barriadas. Ello lo convertiría en uno de los prime-ros en utilizar el clientelismo político. Por ejemplo, estableció lazos preferen-ciales con los pobladores de una gran invasión llamada inicialmente 27 de Oc-tubre (fecha del golpe de Odría), que luego se convertiría en el importante dis-trito de San Martín de Porres. Los dirigentes de esta invasión lo apoyaron a cam-bio de ciertos beneficios. El primero fue permitirles permanecer en el terreno in-vadido. No obstante, el gobierno de Odría no les entregó títulos de propiedad,con lo que se mantuvo la relación de dependencia. Según De Soto (1986), di-cho régimen fue relativamente permisivo con las invasiones, pero al mismo tiem-po continuó con la construcción de unidades vecinales.

Durante el gobierno de Manuel Prado hubo un primer intento por legislarsobre el proceso de la urbanización de las barriadas a través de la Ley N° 13517.Según algunos expertos, dicha norma fue muy complicada y difícil de cumplir.De cualquier modo, lo importante fue que por primera vez se reconocía la exis-tencia de las barriadas y los derechos adquiridos por sus ocupantes.

La mencionada ley establecía que el Estado se comprometía a identificar losterrenos urbanizables para habilitarlos y construir las Unidades Populares de In-terés Social (UPIS), para que la población con necesidades de vivienda pudieraser propietaria de un lote habilitado con servicios públicos y, eventualmente, has-ta con un núcleo básico que incluía una habitación y un baño. Con ello, el Esta-do trataba de dirigir el proceso de formación de las barriadas. La idea fue consi-derada innovadora en su momento, ya que representaba una salida a la necesidadhabitacional urbana. Incluso algunos de los proyectos fueron apoyados con fi-nanciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Lamentablemente, el ritmo de construcción de las UPIS fue lento, lo que se tra-dujo en una entrega muy limitada de proyectos, es decir, por debajo de las promesasdel gobierno y de las necesidades de la población. Por otro lado, en muchos casos losprecios de venta no fueron asequibles a las familias más pobres. Nuevamente no selogró satisfacer la demanda de la población con menores ingresos.

Sin embargo, a pesar de que el gobierno no había terminado de urbanizar losterrenos para las UPIS, ya había identificado y separado varios de ellos para suconstrucción. Ante la incapacidad gubernamental de satisfacer sus demandas entérminos de urbanización de tierras, la población menos favorecida optó por ocu-par los terrenos identificados. De alguna manera la población transmitía al Esta-do el siguiente mensaje: «Si no puedes urbanizarlos, nosotros los ocuparemos ylo haremos por nuestra cuenta». Al utilizarse todos los terrenos reservados, la po-blación comenzó a buscar alternativas en los conos norte y sur de la ciudad,que, si bien no estaban destinados para fines de vivienda, se parecían en ubica-ción y topografía a los de las UPIS (Riofrío, 1991).

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y sacar el máximo provecho de sus predios. Comprarlos resulta complicado, pe-ro más aún lo es registrarlos de manera sencilla y rápida, para que el tenedor dela propiedad pueda disfrutar de las ventajas de la legalidad y usarla como garan-tía para acceder a un préstamo, venderla sin que los compradores duden de su si-tuación legal, alquilarla sin temor a que el inquilino pretenda quedársela o sim-plemente usarla libremente. En otras palabras, no pueden disfrutar de los be-neficios de la ley en toda su amplitud.

Como en la mayoría de países en desarrollo, para las familias que diaria-mente requerían un pedazo de tierra sólo existían cinco opciones: a) Comprar un terreno o una vivienda en el mercado inmobiliario.b) Alquilar un pedazo de tierra o una vivienda.c) Recibir un lote o casa de algún programa gubernamental.d) Formar una asociación o cooperativa como mecanismo para conseguir

una vivienda.e) Invadir un pedazo de tierra y resistir la expulsión de éste.

En el Perú, la primera opción sólo era alcanzable por personas con ingre-sos altos y estables o que podían acceder a un sistema de crédito, mientrasla inflación aparecía de manera crónica y la recesión, de manera cíclica.Con respecto a la segunda (alquiler), no existía oferta de terrenos ni de vi-viendas a precios accesibles, por lo que el Estado trató de facilitarla median-te el control de los precios de venta y alquiler, mecanismo que sólo desincen-tivó la oferta de vivienda. Por otro lado, se implementaron limitados progra-mas habitacionales (en las ciudades), así como proyectos de irrigación y la re-forma agraria (en el campo), para que los distintos pobladores pudieran te-ner su propia vivienda o terreno.

Las ocupaciones informales se constituyeron, entonces, en la única alternati-va de la población con carencias habitacionales. Lamentablemente, las solucio-nes que el Estado implementó para atender dicha demanda fueron insuficientes.Como resultado, el crecimiento urbano de las ciudades en las últimas décadas hasido mayoritariamente informal. Así, tenemos por ejemplo que en Lima, más dela mitad de las propiedades tienen esa condición8. Situaciones similares existenen otras grandes urbes del país.

Por otro lado, hasta antes de la década del 90, los procedimientos legales paraobtener la adjudicación formal de terrenos eran tan complejos e implicaban talinversión, que las familias pobres no podían cumplirlos. Según De Soto (1986), elacceso a la propiedad formal a través de la adjudicación, por parte del gobierno pe-ruano, de terrenos eriazos del Estado tomaba, en el mejor de los casos, 43 meses y207 pasos administrativos, 105 documentos y visitas a 48 oficinas del gobierno, que


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más precarios que los tugurios. Pero lo hicieron con rapidez. Así, frente a la pobre po-lítica habitacional, que no ofrecía suficientes alternativas, los migrantes, lejos deconformarse, empezaron a generar distintos tipos de espacios habitacionales a partirde sus propias reglas (Golte y Adams, 1990).

B. SURGIMIENTO DE LA INFORMALIDAD PREDIAL URBANA Y EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL6

En muchos países en desarrollo existen marcos legales e institucionales para elestablecimiento y el reconocimiento de los derechos de propiedad. Sin embar-go, tan sólo consideran los de un segmento de la población y dejan de lado losde un gran número de personas que accedieron a la tenencia de la tierra median-te mecanismos irregulares de posesión, los que constituyen el segmento de lospropietarios informales.

Algunos países fracasaron en sus intentos por formalizar la propiedad, bási-camente porque no reconocieron o no tomaron conocimiento de que el pro-blema principal de este segmento sólo podría ser resuelto a través del estableci-miento de un apropiado marco legal e institucional. Similar situación se dio en elPerú hasta inicios de la década del 90, momento en que se optó por una refor-ma a dicho marco. El desarrollo de la reforma y los cambios ocasionados por ellase describen y analizan en los capítulos subsiguientes de este libro.

B.1 Aspectos generales de la informalidadDurante el siglo pasado, muchos países del tercer mundo presenciaron la diver-sificación en las formas de tenencia de tierras que desafiaron las leyes existentes.Esas nuevas modalidades incluían la subdivisión de parcelas en propiedades ex-tremadamente pequeñas y la formación de asentamientos humanos (alrededorde las ciudades). Estos últimos suelen ser conocidos como barriadas, pueblosjóvenes, favelas, villas miserias, ranchos o áreas marginales. Todas son instanciasde propiedad informal que pueden ser descritas como formas populares de te-nencia individual de tierras que el sistema formal ha excluido del comercio, y, porlo tanto, no pueden ser legalmente transadas en el mercado7.

Ante esta situación, si el Estado no garantiza la revalidación de la propiedada un titular o no reconoce la transferencia de dicha propiedad a un tercero, esaposesión se convierte en informal y su valor legal disminuye. No obstante, el pro-pietario puede disfrutar del valor de uso de la propiedad, pero ésta carece devalor de cambio. Así, el ámbito donde estas propiedades pueden ser legalmentetransadas es restringido, pues los propietarios tienen dificultades para defender

6 En gran parte, esta sección se basa en Eyzaguirre (1998). También se utiliza Mosqueira (2000), De Soto (1986)

y Riofrío (1991).

7 Ha habido muchas transacciones, pero en muchos casos han sido realizadas fuera de la formalidad y de la le-

galidad, al no estar inscritas las propiedades en los registros públicos. 8 De Soto (1996), Riofrío (1991).

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B.3 Evolución del marco legal e institucionalEl desarrollo de la tierra informal en el Perú ha evolucionado a ritmos diversos yrecibido distintos tratamientos en cada periodo histórico, los cuales dependieronde la importancia que cada gobierno le dio al problema. En 1915, la Municipa-lidad Provincial de Lima emitió un decreto que obligaba a solicitar licencia an-tes de urbanizar y prohibía vender lotes en urbanizaciones sin infraestructura bá-sica. Como nadie respetó la norma, el gobierno de Leguía promulgó un decre-to supremo en 1922 que obligó a los recientemente establecidos desarrollos in-formales a conectarse a las redes de agua y desagüe en el plazo de un año. Pos-teriormente el Congreso ratificó esto en dos leyes de 1928. Ambas normas de-mostraron la creciente preocupación del Estado por el problema urbano, perotambién su incapacidad de enfrentarlo. Como indica De Soto, ya desde esaépoca la aplicación del derecho era ignorada por muchos, aunque en aquel en-tonces quienes lo hacían tenían influencia política, recursos económicos o unamejor posición social. En 1932, el ministro de Desarrollo fue el encargado de ins-peccionar y monitorear las subdivisiones informales de las tierras rurales para eldesarrollo urbano. En 1933 se aprobó el primer Reglamento Nacional de lasConstrucciones, que incluía un capítulo sobre los predios de bajos ingresos lla-mados viviendas colectivas.

A lo largo del tiempo el problema de las invasiones y de la informalidad sefue acrecentando. Ya no eran los poderosos los que incumplían la ley y urbani-zaban sus lotes fuera de la legalidad, sino que también lo hacían los migrantesvenidos del campo. Los patrones de desarrollo urbano fueron reconfiguradoscomo respuesta a las restricciones de la ciudad de proveer espacios a una po-blación expansiva y la incapacidad de la ley de responder a un nuevo fenómeno.Para encarar esta nueva situación, el Estado respondió mediante la aplicaciónde las normas e instituciones existentes. Como claramente describen De Soto(1986), Eyzaguirre (1998) y Mosqueira (2000), el marco institucional evolu-cionó a través de las siguientes etapas: represión, tolerancia, concesión de de-rechos y, por último, reconocimiento.

El periodo de represión fue la primera reacción del gobierno peruano antela creciente migración. En respuesta a este fenómeno social, en 1943 la LeyN° 9807 otorgó al desarrollo de la tierra popular un periodo de tiempo fijo pa-ra construir infraestructura básica como requisito para acceder a un título depropiedad. Al mismo tiempo, el Estado construyó las unidades vecinales, pero,al resultar insuficientes, la población continuó invadiendo9. La primera ola sig-nificativa de este tipo de posesión, organizada políticamente, ocurrió en víspe-ras de las elecciones presidenciales de 1945. Un año después se propusieron


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incluían municipalidades, ministerios de Vivienda y Justicia, Palacio de Gobierno,Registros Públicos y notarías. Para adjudicar una pequeña parcela, ésta debía pri-mero ser registrada como propiedad del Estado, luego ser transferida a la munici-palidad respectiva para recién ser otorgada a la persona que solicitó el terreno.

El costo y la manera complicada de lograr un acceso legal condujo a las per-sonas a invadir los terrenos que necesitaban e incrementar el número de asenta-mientos humanos. Aquellos ciudadanos cuyo estatus social los disuadía de hacer-lo pero que no podían comprar un terreno urbano a los precios de mercado op-taron por integrar asociaciones y cooperativas de vivienda como medios para con-seguir una.

B.2 Clases de propiedad informalExisten básicamente dos tipos de propiedad informal: a) la de adquisición origi-naria y b) la de adquisición derivativa (Eyzaguirre, 1998). El primero es aquelen el que el carácter informal proviene de la manera ilegal en que se accedió a latierra, es decir, la tenencia surge de un acceso de facto –ya sea a través de unproceso espontáneo, de usurpación gradual o mediante una invasión planeada–a tierras que pertenecen a otros (Estado o privados) sin que medie un acuerdo opacto y en el que sus ocupantes lograron resistir la expulsión de manera exitosa.En el Perú, las barriadas, pueblos jóvenes, barrios marginales o asentamientoshumanos son típicos ejemplos de propiedad informal originaria.

El segundo tipo es aquel en el que, no obstante haber adquirido la tierra demanera legal, el carácter informal de la propiedad deviene del uso que poste-riormente se le da, sin adecuarse a las normas respectivas o sin seguir los pro-cedimientos establecidos para ello porque su adquisición no generó una verda-dera transferencia de la propiedad(Mosqueira, 2000). En estos casos, la tenen-cia no puede ser reclamada desde una perspectiva legal, porque ni las normasoficiales fueron obedecidas, ni se obtuvieron las diversas licencias y permisos.Así, la propiedad evolucionó al margen del sistema legal existente. Los ejem-plos más típicos son las casas construidas en subdivisiones ilegales (o individua-lizaciones) de propiedades conocidas en el Perú como tierras de desarrollo po-pular (asociaciones o cooperativas de vivienda). Los terrenos donde se ubicanestas casas fueron comprados de manera legal, pero su desarrollo no fue auto-rizado, ni tampoco se cumplió con las normas de zonificación vigentes. Estoscasos particulares implican un mayor grado de legalidad que la propiedad in-formal de adquisición originaria, en la medida en que su ocupación no ha sidorealizada de manera ilegal, no obstante que el uso dado a la tierra vaya encontra de las normas vigentes.

Ambos tipos de propiedad informal tienen en común que no pueden serinscritas en el registro de propiedad y, por lo tanto, pierden parcial o totalmentesu valor de intercambio.

9 Fundamentalmente la margen izquierda del río Rímac y las laderas de los cerros San Cristóbal, El Agustino y

San Pedro. Posteriormente ocuparían también la margen derecha del citado río para crear la urbanización Perú en

el actual distrito de San Martín de Porres.

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estableció el punto de quiebre en la aproximación legal al fenómeno, pues re-conocía la invasión ilegal como un medio para adquirir una propiedad. Comomenciona Eyzaguirre, dicha ley convirtió a las invasiones (bajo ciertos paráme-tros) en formas aceptables para habitar los terrenos urbanos en el Perú. Así, me-diante la transformación del orden legal vigente, el Estado reconoció el statuquo y otorgó reconocimiento a los asentamientos humanos ya formados (lue-go de cumplir determinados requisitos), pero hizo cumplir la ley a los asenta-mientos formados mediante la invasión de tierras a partir del 20 de setiembrede 1960. Los procedimientos incluidos en la ley buscaron incorporar la propie-dad informal al sistema legal, a pesar de no ser sencillos, ya que imponían so-bre los asentamientos una serie de requisitos legales y urbanos considerados ex-cesivos. Mediante esta compleja papelería se buscaba poner fin a la proliferaciónde la informalidad.

Según Riofrío(1991), la ley tenía aspectos positivos en tanto: a) reconocía elestatus legal de las barriadas pero exigía realizar un saneamiento físico-legal, y b)para evitar que se formen nuevas barriadas mediante invasiones, el Estado crea-ba las UPIS, terrenos baratos (habilitados y urbanizados) con viviendas elementa-les o núcleos básicos que crecerían con autoconstrucción. Esta ley marcaba unpunto de quiebre respecto de la posición del Estado ante las barriadas. Se comen-zaron a identificar terrenos para las UPIS y se habilitaron unos cuantos de éstos.

La Ley N° 13517 aceptaba el statu quo, pero sólo resolvía los problemas delcorto plazo, sin dar respuesta al problema de futuras invasiones ejecutadas pornuevos pobladores, que también necesitaban un lugar donde vivir. No obstante,el Estado hizo algunos esfuerzos por desalentar las invasiones, aunque sin mayoréxito. Primero a través de programas masivos de vivienda que sólo satisficieronuna porción reducida de la demanda y que no brindaron títulos de propiedad sa-neados y registrados. Luego, adjudicó tierras para desarrollo urbano, cuyos trá-mites involucraron hasta entonces 207 pasos y requerían más de 10 años para te-ner derecho a ocupar la tierra. La mencionada ley, sin embargo, tuvo cierto im-pacto positivo, ya que ayudó a ordenar las nuevas invasiones que empezaron a in-corporar los criterios establecidos en ella, que incluía el diseño de planos, con lafinalidad de prevenir futuros problemas en la obtención de títulos.

Según Riofrío (1991), durante el gobierno de Belaunde la formación de UPISy política de vivienda para sectores de bajos ingresos perdió impulso. Sólo hizo ur-banizaciones populares donde hubo gran presión social. No obstante, sí se cons-truyeron complejos habitacionales para sectores de ingreso medio como la resi-dencial San Felipe. Según Zapata (1996), el gobierno de Belaunde evitó promo-ver las barriadas o construir grandes obras para segmentos de bajos ingresos. Espor ello que en este periodo la Ley N° 13517 perdió impulso. La ley no fue de-rogada, pero tampoco se aplicó con entusiasmo. En conclusión, durante el gobier-no de Belaunde no se promovieron los programas de vivienda para segmentos


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diversos proyectos de ley que pretendían prohibir a los migrantes venir a Li-ma, pero fueron desechados. No obstante, la creciente presión llevó al Estado aadoptar una postura represiva mientras mantenía pendiente el tratamiento deun tema de tanta importancia. Obviamente, no funcionó.

Posteriormente se adoptó una actitud de tolerancia. Mientras las invasionesfueron aún manejables, la aproximación al problema se basó en tratarlas funda-mentalmente como un problema de insuficiencia de servicios públicos que po-nía en riesgo la salud de la población. Por otro lado, el 26 de diciembre de 1954se emitió una resolución suprema según la cual el Estado debía encargarse de su-pervisar los asentamientos humanos. Asimismo, la norma determinaba que cier-tas tierras podían ser vendidas a agentes privados y también establecía cuáles se-rían los requerimientos mínimos –en términos de infraestructura– para promo-ver el desarrollo de dichos terrenos. Finalmente, se exigía la constitución de unmonto de depósito mínimo. En conclusión, la nueva norma no brindó una res-puesta legal a las invasiones que sucedieron en esta primera etapa del procesode ocupación informal de tierras. La consecuencia fue que la tierra terminó ocu-pada sin respeto alguno a criterios de organización o planificación.

Luego se pensó en esquemas de concesión de derechos a través de una seriede decretos que respondían a una realidad innegable: el crecimiento desordena-do de la ciudad de Lima continuó más allá del cinturón de tierras rurales que larodeaba. Hacia el norte se expandió a lo largo del camino a Canta (hoy distritosde Independencia y Comas). Hacia el sur, creció cuando un grupo de poblado-res fue reubicado en el proyecto Ciudad de Dios y se formó la invasión conoci-da como Villa María. Los decretos 11289, 11324, 11346 y 11348 autorizaron alos municipios distritales de Pucusana y San Bartolo y a los municipios provin-ciales de Chimbote y Pucallpa para que incorporen dentro de sus respectivasjurisdicciones a las construcciones informales.

La etapa del reconocimiento ocurrió durante el gobierno de Prado, que pro-mulgó una serie de normas vinculadas al urbanismo y la vivienda. Por ejemplo,se creó el Instituto Nacional de Vivienda, que tuvo como objetivo primordial lan-zar la Ciudad Satélite de Ventanilla, para crear un polo de desarrollo que per-mitiera aligerar la concentración y presión poblacional sobre Lima. También sepromulgó la Ley N° 13500 (enero de 1961), que regulaba las asociaciones devivienda de los trabajadores públicos y privados. La continúa migración y la pre-sión social llevaron al Estado a validar un hecho consumado, al otorgar recono-cimiento legal a las invasiones y subdivisiones informales y a aceptar el rol de reu-bicar algunos de los asentamientos humanos. Al mismo tiempo declaraba comoilegales a los nuevos asentamientos.

Como se indicó anteriormente, la Ley N° 13517, promulgada por Pradoen 1961, reconoció la propiedad informal como un fenómeno social urbano y

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aquellos establecidos hasta antes de 1978 y a prohibir el reconocimiento de nue-vas invasiones. De cualquier modo, la ley fracasó en cambiar la política del sta-tu quo o las fechas límite para el reconocimiento. Supuestamente, sólo los asen-tamientos resultantes de las invasiones anteriores al 17 de marzo de 1978 po-dían ser tituladas. Una vez más se pensó que cualquier incentivo a los poblado-res los disuadiría de nuevas invasiones. Sin embargo, una nueva Ley Munici-pal Orgánica fue promulgada en 1984, y con ella se fijó una «nueva» fecha: el28 de mayo de aquel año.

En algunos casos, los mismos gobiernos municipales recurrieron a tecnicis-mos legales para correr la fecha límite que les permitiera tener la facultad de otor-gar reconocimiento a otros asentamientos establecidos luego de ese plazo. Porejemplo, los gobiernos locales decidieron reconocer a las barriadas como asenta-mientos o proyectos municipales. El caso más representativo es el de Huaycán,que, según De Soto, se trató de una invasión que contó previamente con la apro-bación de la Municipalidad de Lima y del Ministerio de Vivienda.

La Ley N° 24513, promulgada en 1986, fue un nuevo intento por otorgarjurisdicción al gobierno central sobre el problema de las barriadas, a través del Mi-nisterio de Vivienda. La ley estableció un periodo de cuatro meses para que lasmunicipalidades terminasen el proceso de titulación de los asentamientos. Unavez más se movió la fecha límite, esta vez al 14 de abril de 1986, cuando el go-bierno del Apra ganó las elecciones presidenciales. Saturadas las áreas urbanas, yal no existir otras disponibles y cercanas, del década del 80 emergieron asentamien-tos sobre las áreas no ocupadas de los ya existentes, y se produjeron invasiones enpropiedad privada.

En 1989, la Ley N° 25102 restituyó la jurisdicción a las municipalidades pro-vinciales para la resolución de procesos técnicos y legales en el otorgamiento detítulos. Asimismo, se volvió a correr la fecha límite para el reconocimiento de losasentamientos: 30 de agosto de 1989. Durante el primer gobierno de Fujimorise promulgó la Ley N° 25314, que extendió la fecha al 31 de mayo de 1991. Fi-nalmente, en diciembre de 1993, la Ley N° 26264 empujó una vez más la fechapara el 31 de octubre de 1993.

Así, hasta antes de que se aplicara la reforma de los derechos de propie-dad urbana a mediados de los 90, y para abordar el fenómeno de los asenta-mientos informales o barriadas10, el Estado estableció 11 instituciones dife-rentes, sin que ninguna llegase a obtener resultados concretos. Estas fue-ron: a) CNV, b) Oficina Nacional de Barriadas, c) Oficina de Asistencia Téc-nica del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social, d) Instituto Nacional


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de bajos ingresos (donde la demanda de vivienda superaba la oferta habitacional)y las UPIS perdieron impulso o, en el mejor de los casos, se estancaron.

Debido a que los programas resultaron poco exitosos, el Estado recortó lospapeleos y procedimientos administrativos y desreguló la industria de la cons-trucción de viviendas con medidas como cambios en el Reglamento de Construc-ciones, nuevas reglas en los programas de vivienda para sectores de bajos ingre-sos y dispensas de ciertos requisitos de construcción. Más adelante se comproba-ría una vez más que la legislación tradicional fracasó en dar solución a estosproblemas. El Poder Ejecutivo encargó inicialmente la tarea a la Junta Nacio-nal de Vivienda, creada a partir de la fusión de la CNV y del Instituto Nacionalde Vivienda. Como indica De Soto, cuando el golpe militar depuso a Belaundeen 1968, los informales ya dominaban el crecimiento urbano de Lima (construían57 de cada 100 viviendas).

Al inicio del gobierno militar, en 1968, se creó el Ministerio de Vivienda, quese encargó de afrontar el tema de la informalidad a través de la Dirección Gene-ral para la Promoción Comunal Urbana. Este rol luego fue transferido al SistemaNacional de Movilización Social (Sinamos), que también incorporó a la OficinaNacional de Barriadas. Disuelto el Sinamos en la segunda fase del gobierno mili-tar, el Ministerio de Vivienda retomó el control de la materia. Ninguno de estosesquemas tuvo éxito en reducir las invasiones; por el contrario, las incrementaron.

Posteriormente, el nuevo Código Tributario de 1970 (Decreto SupremoN° 063-70-VI) estableció una serie de procedimientos para el uso de la tierra ur-bana e introdujo un procedimiento especial para la regularización de las barria-das creadas al margen de las normas vigentes.

En 1971 se produjo la invasión de terrenos probablemente más importan-te hasta entonces (en la zona de Pamplona, al sur de Lima). Luego de un vio-lento conflicto, en el que inicialmente el Estado reaccionó sólo con represión(lo que ocasionó muertos y heridos, y finalizó con la destitución del ministrodel Interior), se optó por reubicar a las familias en el desierto de Villa El Salva-dor. Ubicada al sur de Lima, esta zona rápidamente fue subdividida por ar-quitectos del gobierno para proceder con una rápida reubicación. Con ello,se consolidaba el proceso de formación de barriadas periféricas, a las que se su-maban las de Carabayllo (por el norte), las laderas de Lurín (por el sur) y Cho-sica (por el este). Asimismo, Canto Grande y Puente Piedra fueron invadidosen 1974. Para entonces, según De Soto (1986), cerca de 62% de las viviendasconstruidas en Lima fueron informales.

Con la nueva Ley de Municipalidades de 1981 (Decreto Legislativo N° 051),las alcaldías se encargaron de titular barriadas y de urbanizar y elaborar los pla-nos de los nuevos asentamientos. También se les autorizó a otorgar títulos a

10 Asentamientos populares, barrios marginales, pueblos jóvenes, asentamientos humanos, asentamientos humanos

marginales, asentamientos humanos municipales y asentamientos humanos regulados, entre otras denominaciones.

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No obstante las mejoras que se hicieron en el marco legal existente, el acce-so a la formalidad siguió siendo muy costoso para la población de menores ingre-sos e implicaba un gran número de trámites, los cuales tomaban varios años,como se aprecia en el Diagrama 1.1. Los costos de la formalidad están repre-sentados por las condiciones que tienen que enfrentar los individuos para que susderechos de propiedad sean reconocidos y para que se mantengan dentro de lodispuesto por el marco legal formal vigente. Estos costos pueden ser necesariostanto para acceder a un derecho de propiedad formal como para mantenerlo den-tro de la formalidad (De Soto, 1986).

Asimismo, como indica De Soto, los costos de la informalidad represen-tan las condiciones que deben enfrentar los individuos al prescindir de adecua-dos derechos de propiedad, cuando el marco legal les hace muy oneroso elacceso formal y facilita la permanencia en la informalidad. Estos costos son bá-sicamente dos: a) el de ser ilegales, que incluye las condiciones que deben en-frentar los ocupantes informales de terrenos para seguir manteniéndolos y evi-tar sanciones de las autoridades (pago de coimas por ejemplo), y b) el de notener una buena ley que implique mecanismos e instrumentos legales eficien-tes relacionados con la propiedad.

Cuando los costos de la formalidad superan a los de la informalidad (aunquesea en el corto plazo), se generan incentivos para el incumplimiento de la ley.La situación descrita llevó a que los poseedores de una importante cantidad delotes carecieran de amparo legal, debido a la imposibilidad de acreditar su dere-cho de propiedad, lo que generó más de dos millones de predios informales.

B.4 Efectos de la informalidad: principales limitantes del desarrolloLa informalidad en que se hallaban los poseedores de los terrenos producía dosefectos directos: la inseguridad jurídica y el peligro de despojo por no acreditarsu titularidad. Esto generó una serie de conflictos sociales tanto dentro de losasentamientos como en la relación de éstos como colectividad frente a terceros.Los conflictos internos se producían por aspectos tales como la indefinición delinderos y tenencia del lote, entre otros.

La falta de derechos de propiedad formales también limitaba la calidad devida de las familias, pues no contaban con los incentivos adecuados para inver-tir en infraestructura para su vivienda11. Asimismo, la falta de un título de pro-piedad válido impedía a cientos de miles de hogares inscribir su derecho en losRegistros Públicos y dificultaba la posibilidad de utilizar sus propiedades como


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de Vivienda, e) Organismo Nacional de Desarrollo de Pueblos Jóvenes, f) Mi-nisterio de Vivienda y Construcción, g) Sinamos, h) Dirección General de Pro-moción Urbana del Ministerio de Vivienda y Construcción, i) Dirección deAsentamientos No Regulados del Ministerio de Vivienda y j) las DireccionesEjecutivas de Asentamientos Humanos Marginales de las Municipalidades.

Tal como menciona De Soto (1986), la informalidad empezó como unproblema policial. Luego, una vez que técnicos y políticos del gobierno cen-tral fracasaron en sus intentos de contenerla, se la derivó a los gobiernos mu-nicipales, sin éxito. A través de la historia del diseño de las leyes, el Estadogradualmente fue transfiriendo la organización de los asentamientos huma-nos a los pobladores y a sus dirigencias. En este proceso, admitió las costum-bres y tradiciones en lo concerniente al reconocimiento de los derechos in-dividuales de los pobladores informales de la comunidad. Por ejemplo, elloocurrió con la aceptación del borrador del plano del perímetro del área delasentamiento, o con la admisión de la lista de residentes realizada por los pro-pios moradores, que se usó como elemento importante en el proceso de sa-neamiento técnico y legal del título o cuando las parcelas fueron conectadasa servicios públicos. También el Estado, en sus esfuerzos por certificar la po-sesión de la propiedad o reconocer los «derechos expectaticios» derivados delos certificados de posesión, recurrió a distintos recursos de las reglas de laley informal (como la «Lista de residentes»). Así, realizó un proceso de inte-gración que, superando sus limitaciones, ofreció una solución parcial alproblema de la ocupación de tierras, al reconocimiento de la propiedad indi-vidual y a la edificación de la vivienda.

El reconocimiento creó procedimientos especiales para la regularización delos asentamientos informales y el otorgamiento de títulos de propiedad saneadosque pudieran ser registrados. No obstante, el tema no fue resuelto porque laentrega del título demoraba un promedio de 10 años y demandaba cumplir unaserie de requisitos que no guardaban relación con la corroboración de la pro-piedad. A pesar de que los pobladores se habían organizado, tenían reconocimien-to oficial y sus viviendas formaban parte de un sistema estable, no lograban quesus propiedades se incorporasen al mercado en la medida en que no contaban contítulos registrados que demostraran su titularidad.

Como indica Eyzaguirre, antes de que se implementara la reforma, a mitadde los 90, el marco institucional tenía algunas características positivas, ya queincentivaba la organización del proceso dinámico mediante el cual tuvo lugar laocupación espontánea de la ciudad, a través de la adaptación natural del fenóme-no social a los requerimientos técnicos y legales que se debían cumplir para quelas propiedades pudieran ser admitidas o reconocidas en una etapa posterior, yaceptaba hasta cierto punto la validez de la ley tradicional relacionada con las nue-vas formas de acceder a la propiedad.

11 Sin embargo, algunas familias consideraron que los documentos sobre el predio con los que contaban, aun-

que no saneados ni adecuadamente registrados (como los certificados de morador otorgados por la asociación,

los títulos municipales, certificado del Sinamos y contrato de compra-venta, entre otros), les brindaban suficiente

seguridad como para invertir en los terrenos que ocupaban.

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LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN ELPERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 ILa formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio

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herramientas de inversión. Es decir, no podían acceder al crédito hipotecariopara emprender un negocio o para mejorar y ampliar su vivienda.

En lo que se refiere al acceso a servicios públicos, éstos les serían más restrin-gidos en comparación con los pobladores con derechos de propiedad seguros,pues, transferidas las empresas públicas a operadores privados, algunas de ellasencargadas de brindar dichos servicios evitarían considerar a las zonas sin títu-los de propiedad entre sus áreas de expansión por temor a perder en el futurolas inversiones realizadas en dichos lugares.

Al mismo tiempo, las familias perdían tiempo y dinero en cuidar la pose-sión de los bienes. Ello implicó la inamovilidad de algún miembro del hogar,lo que limitaba su posibilidad de trabajar y así contribuir al ingreso familiar,cuando se trataba de un adulto, o la asistencia a los centros educativos, cuan-do se trataba de un menor.

También se debe recalcar que la informalidad es un limitante para el desarro-llo de un mercado inmobiliario formal. Si no cuenta con documentos que reco-nozcan la titularidad del predio, el propietario no puede formar parte de un mer-cado de inmuebles más amplio, cuya dinámica valorice adecuadamente su pre-dio, en caso quisiera venderlo.

Identificación y calificación

urbanística delasentamiento

humano

Aprobación del plano

perimétrico

Aprobación del

anteproyecto del trazado y lotización

Coordinación con

entidades

InstitutoNacional de Defensa Civil

Programa Especial de

Titulación deTierras (PETT)

Ministerio deEnergía y Minas

InstitutoNacional de

Cultura

Aprobación del plano definitivo de trazado y lotización

Empadronamiento y titulación

Saneamiento legal

individual

Municipalidaddistrital

Municipalidadprovincial

Plazos aproximados:

más de 3 añosPlazosreales

60 días 60 días 116 días 116 días 45 días Indefinido

Fuente: Cofopri

Diagrama 1.1 Procedimiento de saneamiento físico-legal utilizado anteriormente (por municipalidades de Lima) Finalmente, se pueden citar otros problemas no menos importantes, como laimposibilidad de los propietarios de dejar en herencia a sus familiares el patrimo-nio e inversión que lograron acumular y la falta de protección de las mujeresposeedoras de los predios respecto de sus plenos derechos sobre el inmueble fren-te a los permanentes reclamos de la ex pareja, entre otros.

develando el misterio capitulo i

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