Consulter aussi : www.editions-legislatives.fr© Éditions Législatives ISSN 0012-2467 - Publication mensuelle - 52e année - Envoi n° 10

DICTIONNAIREPERMANENT

L’essentiel de la veille permanente d’ELnet.fr©

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Constructionet urbanisme

LE CONTENTIEUX DE L’URBANISME en questions PAGE 6

COUP D’ACCÉLÉRATEUR sur le traitement des recours contre les permis au 1er décembre 2013 PAGE 11

LE CERTIFICAT D’URBANISME rempart à la préemption PAGE 11

PAS DE ROUTE, pas d’autorisation commerciale PAGE 12

PROJETS EN TRIPTYQUE pour la réforme de l’urbanisme commercial PAGE 12

ALUR ne faiblit pas face aux députés PAGE 12

DES MODÈLES pour un contrôle exemplaire de l’assainissement collectif PAGE 13

LA RÉVISION SIMPLIFIÉE DU PLU en pratique PAGE 13

POULINIÈRE contre logement en zone agricole du PLU PAGE 14

PROPRIÉTAIRES DE BÂTIMENTS TERTIAIRES, et si vous anticipiez l’obligation de rénovation thermique ? PAGE 14

LE BOIS ne sera bientôt plus en disgrâce PAGE 15

ÉQUIPEMENTS INERTES : la garantie de bon fonctionnement ne joue pas PAGE 15

MÊME ABSENT DU CHANTIER le sous-traitant est protégé PAGE 16

CONTESTER LA RÉSILIATION ne peut faire revivre un contrat illégal PAGE 16

TROIS ARTICLES du code de l’expropriation sauvés par les Sages PAGE 17

UNE PRIME RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE au bénéfice des classes moyennes PAGE 18

LOGEMENTS NOUVELLEMENT CONVENTIONNÉS : le SLS est-il opposable aux locataires en place ? PAGE 19

LES ASL NÉGLIGENTES ne peuvent remettre en cause leurs engagements envers les tiers PAGE 20

UN GUICHET UNIQUE pour tout savoir sur l’éco-rénovation PAGE 20

Le projet de loi de finances pour 2014au chevet du logement

Le gouvernement continue à soutenir ce secteur enbaissant la TVA applicable aux travaux de constructionet de rénovation des logements sociaux, et en créantun dispositif d’incitation fiscale à l’investissementinstitutionnel dans le logement intermédiaire.

Après les annonces, Bercy passe auxactes. Le ministère de l’économie etdes finances a concrétisé dans leprojet de loi de finances pour 2014les différentes mesures en faveur dulogement distillées au cours del’année depuis la présentation par lePrésident de la République, le

21 mars dernier, du « Plan d’investis-sement pour le logement » (PIL).

Les premières dispositions destinéesà relancer la construction de loge-ments et à fluidifier le marché immo-bilier ont été prises dans le cadre dubudget 2013 et dans la loi relative àla mobilisation du foncier public en

Bulletin

n° 446Octobre 2013

Réformes d’urbanisme : pour s’y retrouverdans la jungle des textes à venir

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Octobre 2013© DICTIONNAIRE PERMANENT Construction et urbanisme - Bulletin6

Laurence GuittardDictionnaire Permanent Construction et urbanisme

Recours contre les autorisations d’urbanisme: une réforme qui pose question

Le nouveau régime instauré dans le souci d’évincer les requérants malveillants, pourraitavoir des conséquences excessives pour l’ensemble des justiciables.

La réforme du régime des recours contre les autori-sations d’urbanisme opérée par l’ordonnanceno 2013-638 du 18 juillet 2013 a eu pour objectif affi-ché d’écarter du prétoire les requérants malinten-tionnés dont certains monnayaient le retrait de leursrecours auprès des promoteurs. Cet objectif se tra-duit principalement par une définition plus stricte del’intérêt à agir et par la menace d’une condamnationindemnitaire par le juge du permis en cas derequête abusive (v. bull. 445, p. 1, « La rationalisa-tion du contentieux de l’urbanisme est enmarche »).

A la lecture du nouveau texte, force est de consta-ter que son impact dépasse de beaucoup la seulecatégorie des requérants malveillants, au pointmême qu’il est permis de s’interroger sur sesconséquences potentiellement excessives pourl’ensemble des justiciables. Le gouvernement a, eneffet, considérablement restreint le droit d’agir enjustice contre les autorisations d’urbanisme, ce quirisque d’écarter de nombreux recours aux motiva-tions plus vertueuses mais qui n’ont pas étéperçues comme valables par les rédacteurs del’ordonnance.

Par ailleurs, la nouvelle recevabilité des demandesreconventionnelles à caractère indemnitaire forméesdevant le juge administratif, certes dissuasive, sou-lève certaines interrogations quant à sa mise enœuvre et à une possible compétence résiduelle dujuge judiciaire.

L’ordonnance est-elle allée trop loin dans l’encadrement de l’intérêt à agir ?

Cet encadrement est opéré par l’article L. 600-1-2du code de l’urbanisme (qui donne une définition

légale de l’intérêt à agir contre les permis deconstruire, d’aménager ou de démolir) etl’article L. 600-1-3 (aux termes duquel l’intérêt à agirs’apprécie désormais à la date d’affichage de lademande de permis en mairie).

Quand appliquer ces nouvelles règles de procédure ?Le ministère de l’Égalité des territoires et du Loge-ment, dans sa note de présentation de l’ordonnancedu 18 juillet 2013, a précisé que « l’intégralité » deces nouvelles dispositions s’appliquait aux procé-dures contentieuses en cours à la date de leurentrée en vigueur.

Cette précision, cependant, ne va pas de soi.

Rappelons que le principe en la matière est quel’intérêt à agir s’apprécie au jour de l’introduction dela requête (◆ CE, 11 févr. 2005, no 247673). Autre-ment dit, les dispositions relatives à cette questionne devraient s’appliquer qu’aux recours déposés àcompter du 19 août 2013. Plus encore, le Conseild’État considère que les dispositions nouvelles quiaffectent la substance du droit de former un recourspour excès de pouvoir contre une décision adminis-trative (ce qui est le cas des articles L. 600-1-2 etL. 600-1-3 en matière d’autorisation d’urbanisme),ne sont pas d’application immédiate. Dans cettehypothèse, les règles nouvelles ne sont applicables,en tout état de cause et en l’absence de disposi-tions expresses contraires, qu’aux recours forméscontre les décisions intervenues après leur entréeen vigueur, alors même que ces dernières statuentsur des demandes présentées antérieurement àcette entrée en vigueur (◆ CE, 11 juill. 2008,no 313386).

Le gouvernement a considérablement restreint le droit d’agir en justice contre les autorisations d’urbanisme »

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Octobre 2013© DICTIONNAIRE PERMANENT Construction et urbanisme - Bulletin 7

En d’autres termes, il peut être soutenu que seulsles requérants contestant un permis délivré après le19 août pourraient se voir opposer une fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir sur le fonde-ment de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.Plusieurs juges du fond ont d’ailleurs déjà statué ence sens (◆ TA Rennes, ord., 12 sept. 2013,no 1303007 ◆ TA Grenoble, 17 sept. 2013,no 1304589). Le tribunal administratif de Toulon a,pour sa part, jugé en sens contraire (◆ TA Toulon,26 sept. 2013, no 1101385). Un arbitrage du Conseild’État devrait prochainement intervenir sur ce point.

Et les déclarations préalables ?Les nouvelles règles applicables à l’intérêt à agirpassent sous silence les recours contre les déclara-tions préalables. Le gouvernement, en effet, n’a pasjugé opportun de soumettre leur contentieux aurégime dérogatoire institué par l’ordonnance, en rai-son du faible enjeu qu’elles représentent. Cepen-dant, eu égard au fait que les déclarations préalablesvisent les travaux de faible importance, on aurait pupenser, au contraire, que le contrôle de l’intérêt à agirsoit renforcé. Reste que cette exclusion conduit àfaire coexister deux modes d’appréciation de l’inté-rêt à agir selon que l’acte contesté est un permis deconstruire, d’aménager, de démolir ou une décisionrendue sur une déclaration préalable. Une subtiliténouvelle qui ne manquera pas de dérouter les prati-ciens.

Le nouvel intérêt à agir entre les mains du jugeL’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme donneune définition de l’intérêt à agir beaucoup plusétroite que celle qui résultait jusqu’alors de la juris-prudence administrative puisque le requérant doitdémontrer en quoi « la construction, l’aménage-ment ou les travaux sont de nature à affecter direc-tement les conditions d’occupation, d’utilisation oude jouissance du bien » qu’il détient ou occupe.

Sans préjuger de l’interprétation que donnera le jugede ces termes, il est, selon nous, à craindre quel’intérêt à agir se trouve ainsi cantonné à la démons-tration d’un préjudice matériel.

Une telle conception exposerait à un risque d’irrece-vabilité accru les nombreux recours fondés sur uneatteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisi-nants et des paysages (◆ C. urb., art. R. 111-21).L’intérêt à agir reposant exclusivement sur l’atteinteaux conditions d’occupation d’un bien, laquelle doiten outre être directe, un requérant dont ladémarche sera motivée par le souci de préserver laqualité de son environnement et de son cadre devie aura très peu de chances de se voir reconnaîtreun intérêt à contester une autorisation d’urbanisme,ce qui aboutit quasiment à confier ce type de préoc-

cupation aux seules associations, en supposantqu’elles existent dans la commune du requérant.

Si l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme est unesource certaine de difficultés d’interprétation, parexemple sur ce qu’il faut entendre par « impactdirect sur les conditions d’occupation, d’utilisationou de jouissance du bien occupé par le requérant »,sa constitutionnalité, en revanche, ne paraît pascontestable.

Un doute sur la constitutionnalité de l’article L. 600-1-3 ?

Un regard plus circonspect peut être porté sur lenouvel article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme auxtermes duquel « sauf pour le requérant à justifier decirconstances particulières, l’intérêt pour agir contreun permis de construire, de démolir ou d’aménagers’apprécie à la date d’affichage en mairie de lademande du pétitionnaire ». Sa constitutionnalité,en effet, pourrait être critiquable au regard du droitd’agir en justice et, dans une moindre mesure, duprincipe d’égalité des citoyens devant la loi et la jus-tice.

Le droit d’agir en justice revêt un caractère constitu-tionnel. Il est fondé sur l’article 16 de la Déclarationdes Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et nedoit pas faire l’objet d’atteintes substantielles, c’est-à-dire de restrictions qui ne seraient pas proportion-nées à l’objectif poursuivi. Or, plusieurs considéra-tions pourraient conduire à estimer que la restrictionimposée par l’article L. 600-1-3 au droit d’agir en jus-tice est disproportionnée.

Application extensive de la théorie de la pré-occupationL’article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme étendconsidérablement le privilège d’antériorité,jusqu’alors circonscrit par le CCH et le code del’environnement. L’article L. 112-16 du CCH dénie lapossibilité pour une personne dont l’installation estpostérieure à celle d’une activité agricole, indus-trielle, artisanale, commerciale ou aéronautique, dedemander des dommages-intérêts du fait desnuisances engendrées par cette activité.L’article L. 514-6 du code de l’environnement limitele droit d’agir contre un acte portant autorisation ouenregistrement d’une ICPE ou atténuant les pres-criptions primitives, aux seuls requérants présentsdans le voisinage à la date d’affichage ou de publi-cation de l’acte. Dans les deux cas, les requérantsont objectivement connaissance de l’existence del’installation ou de sa future édification. Dans cesconditions, l’excuse de pré-occupation justifie rai-sonnablement la restriction au droit d’agir en justice.

La situation est différente avec l’article L. 600-1-3 ducode de l’urbanisme qui fait une application exten-

L’exclusion des déclarations préalables conduit à faire coexister deux modes d’appréciation de l’intérêt à agir »

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Octobre 2013© DICTIONNAIRE PERMANENT Construction et urbanisme - Bulletin8

sive de la théorie de la pré-occupation. En effet, cenouvel article prend en compte la date d’affichagede la demande et non celle du permis de construire.

En pratique, cela aura pour effet d’écarter du pré-toire des requérants ayant eu très peu de chancesde connaître l’existence du projet et qui en tout étatde cause n’auront pu en mesurer les conséquencessur les conditions d’occupation de leur bien. Eneffet, cet affichage n’a lieu qu’en mairie et il n’estpas habituel pour une personne souhaitant prendreà bail ou acquérir un bien de se rendre préalable-ment en mairie pour consulter le panneau d’affi-chage administratif. Cela vaut notamment pour bonnombre de professionnels de l’immobilier. De plus,à supposer même que le futur acquéreur ou loca-taire ait connaissance d’une demande de permis encours d’instruction, il ne pourrait pas, en tout état decause, consulter le dossier et donc apprécier lesconséquences du projet sur le bien qu’il envisaged’occuper. L’application de l’excuse de pré-occupa-tion est donc contestable dans cette hypothèse.

En outre, la mesure paraît excessive dès lors que lepétitionnaire ne dispose, à la date de l’affichage,d’aucun droit acquis à la construction de son projet.

Il aurait été plus judicieux de fixer l’appréciation del’intérêt à agir à la date d’affichage du permis sur leterrain. Cette formalité de publicité permet davan-tage de considérer que les requérants ont été infor-més de l’existence du projet. Au demeurant, c’estelle qui déclenche le délai de recours ouvert auxtiers. Ce choix aurait été également plus compré-hensible puisque, à cette date, le titulaire du permisde construire bénéficie d’un véritable droit deconstruire.

REMARQUE : certes, il pourrait être opposé que l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme prévoit une mesure similaire,une association n’étant recevable à agir que si le dépôt deses statuts est intervenu antérieurement à l’affichage enmairie de la demande du pétitionnaire. Ces dispositionsont même été jugées constitutionnelles (◆ Cons. const.,17 juin 2011, déc. no 2011-138 QPC). Les Sages ont toute-fois relevé que ces dispositions ne portaient aucuneatteinte au droit de recours des membres des associa-tions, l’absence de droit d’agir en justice collectivementétant compensée par le droit d’agir en justice individuelle-ment. L’atteinte portée au droit d’agir en justice pouvaitdonc, dans une certaine mesure, être relativisée.

En tout état de cause, la réserve tenant à la possibi-lité pour le requérant de faire valoir des« circonstances particulières » n’apparaît pas denature à relativiser les restrictions apportées au droitd’agir en justice.

Pas de réelles alternatives pour le tiers évincé dans son actionIl convient de souligner l’absence de réelles alterna-tives pour le tiers se voyant dénier un intérêt à agircontre les autorisations d’urbanisme. Ainsi, la consti-tution d’une association ne lui est d’aucune utilitépuisque les statuts doivent être déposés en préfec-ture antérieurement à la date d’affichage de lademande de permis. De même, faute de pouvoirattaquer le permis de construire et donc de pouvoiren obtenir l’annulation, l’action en démolition lui estfermée par l’article L. 480-13 du code de l’urba-nisme, seule demeurant la possibilité d’obtenir desdommages-intérêts en admettant que l’illégalité dupermis de construire ait été constatée par le jugeadministratif. Reste la possibilité pour le tiers de sai-sir le préfet afin de provoquer un déféré à l’encontredu permis de construire, mais sans aucune garantieque celui-ci sera exercé.

La moralisation des recours pouvait-elle être atteinte par d’autres voies ?L’objectif d’écarter les requérants mal intentionnésn’aurait-il pas pu être atteint par d’autres mesuresmoins attentatoires au droit d’agir en justice ? Il estpermis de s’interroger au vu des autres dispositionsde l’ordonnance qui participent elles aussi à la dimi-nution des recours malveillants, mais également dela possibilité offerte au juge de prononcer uneamende civile pour recours abusif sur le fondementde l’article R. 741-12 du code de justice administra-tive. Il aurait été envisageable d’augmenter significa-tivement le montant de cette amende civile pour luiconférer un caractère réellement dissuasif, le mon-tant de 3 000 € prévu actuellement ne se révélantnullement dissuasif pour certains requérants.

Certes, en pratique, il est rare que cette amendesoit prononcée, mais il en ira probablement demême s’agissant des conclusions reconvention-nelles à caractère indemnitaire et surtout le pro-noncé de l’amende n’est pas soumis à la démons-tration d’un préjudice excessif. En outre celle-ciprésente l’avantage de laisser davantage de libertéaux magistrats dans l’appréciation du quantum.

Le nouvel article L. 600-1-3 peut également appa-raître disproportionné compte tenu de la procédurede « cristallisation des moyens » préconisée par lerapport Labetoulle et introduite à l’article R. 600-4du code de l’urbanisme par le décret no 2013-879du 1er octobre 2013. En effet, il est fréquent quedes requérants égrainent les moyens au fil de la pro-cédure afin d’enliser celle-ci dans l’espoir de voir lebénéficiaire perdre ses droits sur le terrain ou aban-donner le projet compte tenu d’un environnementéconomique devenu défavorable. Ne pas dévoilertous les moyens d’annulation dès la requête intro-ductive d’instance permet en outre de gêner le

L’appréciation de l’intérêt à agir à la date de l’affichage en mairie de la demande d’autorisaion constitue une application contestable de la théorie de la pré-occupation »

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Octobre 2013© DICTIONNAIRE PERMANENT Construction et urbanisme - Bulletin 9

bénéficiaire du permis en l’empêchant de régulari-ser certains points par des permis modificatifs. Laprocédure de « cristallisation des moyens » permet-tra donc de sécuriser la situation du constructeur etprésente une réelle utilité pratique.

Atteinte à l’égalité des citoyens devant la justiceCet encadrement de l’intérêt à agir est égalementsusceptible d’être critiqué au regard du principed’égalité des citoyens devant la loi et la justice, maisdans une moindre mesure. En effet, la différence desituation entre le tiers qui réside dans les environsdu projet lors de l’affichage de la demande de per-mis et le tiers qui n’emménage que postérieure-ment est loin d’être évidente. Ainsi, à supposerqu’ils disposent de l’intérêt à agir nouvellementdéfini à l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme,tous deux verront les conditions du bien qu’ilsoccupent impactées par le projet mais seul le pre-mier disposera du droit d’agir à l’encontre du permisde construire.

La différence de situation entre ces deux tiers estpurement et simplement temporelle. Mais au vu dela décision du Conseil constitutionnel rendue ausujet de la limitation du droit au recours des associa-tions, elle n’apparaîtrait pas contraire au principed’égalité.

Quel sort pour les conclusions reconventionnelles ?

L’ordonnance a intégré dans le code de l’urbanismeun nouvel article L. 600-7 aux termes duquel« lorsque le droit de former un recours pour excèsde pouvoir contre un permis de construire, dedémolir ou d’aménager est mis en œuvre dans desconditions qui excèdent la défense des intérêts légi-times du requérant et qui causent un préjudiceexcessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peutdemander, par un mémoire distinct, au juge admi-nistratif saisi du recours de condamner l’auteur decelui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. Lademande peut être présentée pour la première foisen appel ».

REMARQUE : les associations régulièrement déclarées etayant pour objet principal la protection de l’environnement,au sens de l’article L. 141-1 du code de l’environnement,sont, en principe, à l’abri d’une telle condamnation, carelles sont présumées agir dans les limites de la défensede leurs intérêts légitimes (◆ C. urb., art. L 600-7, al. 2). Ilne s’agit cependant que d’une présomption simple.

Là encore, le contentieux relatif aux déclarationspréalables n’est pas concerné.

Ce dispositif nouveau devant le juge du permis,constitue, à tout le moins, d’une arme dissuasivequi ne manquera pas d’être utilisée par les défen-

deurs. La question de ses chances de succès laisseplus dubitatif compte tenu de ses rigoureusesconditions de mise en œuvre.

Recevabilité des conclusions reconventionnelles dans les litiges en coursIl ne devrait pas y avoir d’obstacle à la recevabilitédes conclusions reconventionnelles à caractèreindemnitaire déposées dans le cadre d’une instanceen cours au 19 août.

La règle selon laquelle la loi de procédure estd’application immédiate devrait s’appliquer aux dis-positions de l’article L. 600-7 du code de l’urba-nisme (◆ CE, 7 avr. 1995, no 154129). La réserve duConseil d'État résultant de l’arrêt Association desamis des paysages bourganiauds (◆ CE, 11 juill.2008, no 313386, préc.) ne devrait pas trouver iciapplication : la possibilité de formuler des demandesindemnitaires devant le juge du permis n’affectantpas, en elle-même, le droit de former un recours, onne voit pas comment cette jurisprudence pourraits’opposer à une utilisation immédiate del’article L. 600-7.

Quelles chances de succès ?Les conditions d’indemnisation prescrites parl’article L. 600-7 seront à n’en pas douter stricte-ment interprétées par le juge administratif. En pre-mier lieu, le code de l’urbanisme exige que lerecours ait été mis en œuvre dans des conditionsqui excèdent la défense des intérêts légitimes durequérant. On retrouve ici la difficulté de caractériser- et de prouver - le recours abusif. Par ailleurs, cerecours doit avoir causé un « préjudice excessif » aubénéficiaire de l’autorisation attaquée, autrement ditun préjudice qui va au-delà du préjudice auquel lebénéficiaire peut s’attendre lorsqu’il voit son permiscontesté.

La simple évocation de ces deux conditions autoriseà penser que l’indemnisation ne sera pas aisée àobtenir sur le fondement de l’article L. 600-7.

Un possible cumul des demandes indemnitaires ?L’article L. 600-7 du code de l’urbanisme attribue aujuge administratif la compétence de trancher unlitige indemnitaire entre des personnes relevant dudroit privé. Il s’agissait, jusqu’à présent, d’une préro-gative réservée aux juridictions de l’ordre judiciaire,l’action étant fondée sur les dispositions de l’article1382 du code civil. Reste à voir de quelle manièreles juridictions administratives feront application dece nouveau pouvoir qui leur est conféré.

Cette mesure, à notre sens, ne devrait pas faire dis-paraître l’action devant les juridictions de l’ordre judi-

Certains requérants éprouveront des difficultés à se voir indemnisésdu préjudice réellement subi, compte tenu de la date à laquelle se prononce le juge administratif »

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Octobre 2013© DICTIONNAIRE PERMANENT Construction et urbanisme - Bulletin10

ciaire, eu égard aux exigences de preuve des préju-dices subis.

En effet, certains requérants éprouveront des diffi-cultés à se voir indemnisés du préjudice réellementsubi, compte tenu de la date à laquelle se prononcele juge administratif. Pour beaucoup de requérants,les préjudices se feront sentir bien après le juge-ment, ce qui ne facilitera donc pas leur indemnisa-tion par le juge administratif. Cela sera notammentle cas d’un commerçant pour qui la construction etdonc l’exploitation du local auront été reportées àl’obtention d’un permis définitif : dans un tel cas, ilsera difficile de chiffrer le manque à gagner devantla juridiction administrative. Le commerçant pourrapréférer saisir le juge judiciaire a posteriori pour ten-ter d’obtenir plus facilement une indemnisation àhauteur du préjudice réellement subi.

Le rapport du groupe de travail ayant précédél’ordonnance relève d’ailleurs que « le texte proposéne tranche pas la question de savoir s’il resteraitune place pour une éventuelle action devant le jugecivil ou si le dispositif nouveau s’y substitueraitcomplètement ».

La question du cumul des demandes indemnitairesdevant le juge administratif et devant le juge judi-ciaire se pose. L’on pourrait ainsi envisager que lerequérant qui estimerait insuffisants les dommages-intérêts accordés par le juge administratif, demandeune indemnisation complémentaire devant le jugejudiciaire. Cela pourrait être le cas des préjudicesconsidérés comme incertains par le juge administra-tif à la date à laquelle celui-ci rend son jugement.

Bertrand Thouny, avocat associéXavier Nguyen, avocat

Cabinet Reinhart Marville Torre