1

DISPENSE: GLI STRUMENTI DI GESTIONE AMBIENTALE E TERRITORIALE

di Valeria Costantini, Carmen Fanelli, Maria Forleo, Maria Velardi

CAPITOLO 1 - L’AGENDA 21 LOCALE

La Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo, tenutasi a Rio De Janeiro del 1992, con il documento programmatico conclusivo “Agenda 21”, costituisce un momento cruciale per la realizzazione di politiche nazionali e internazionali volte alla protezione dell’ambiente naturale e alla gestione sostenibile delle risorse. Il piano di azione “Agenda 21” analizza le problematiche ambientali in rapporto all’economia, alla società e alla cultura, individuando come soggetti responsabili dell’attuazione sia i governi nazionali che gli organismi internazionali, le organizzazioni non governative e la società civile in generale, individuando una serie di linee programmatiche necessarie per la gestione sostenibile del pianeta nel ventunesimo secolo. Il concetto fondamentale su cui il documento si basa è la definizione di sviluppo sostenibile e delle componenti che lo determinano: le dimensioni sociali ed economiche; il ruolo delle istituzioni nel processo decisionale; la conservazione e la gestione delle risorse naturali; il rafforzamento del ruolo decisionale della società civile; infine, gli strumenti tecnici, finanziari, educativi, legali e istituzionali necessari per la gestione integrata del processo di sviluppo. Per la programmazione di uno sviluppo sostenibile si riscontra dunque la necessità di un approccio integrato alla gestione ambientale con interventi di carattere trasversale, non solo nelle tematiche e nei settori analizzati, ma anche riguardo ai soggetti coinvolti nell’attuazione del processo, favorendo la partecipazione di tutte le fasce di popolazione. Da qui il ruolo importante svolto da tutti i livelli di governo del territorio, ma soprattutto dagli Enti locali sia nella promozione del processo di empowerment, inteso come l’incremento delle capacità decisionali dei soggetti deboli, per la facoltà di contribuire, a livello locale, alla riduzione di fenomeni di esclusione sociale, sia nel miglioramento delle condizioni dell’ambiente, per la possibilità di conoscenza e di intervento puntuale sul territorio. Il paragrafo 28 dell’Agenda 21 impegna espressamente le Autorità Locali al dialogo con i propri cittadini, con le associazioni locali e con le imprese private, dal momento che si riconosce come la Pubblica Amministrazione locale sia il soggetto più idoneo a promuovere, insieme agli attori sociali presenti sul territorio, iniziative mirate a sviluppare un processo di definizione degli obiettivi di sviluppo sostenibile predisponendo le condizioni per perseguirli: procedure, norme, e strumenti di gestione che concorrono all’attuazione di politiche internazionali e nazionali alle diverse scale territoriali (UN, 1992). Nel corso degli ultimi anni, sia per merito di grandi istituzioni, in primis l’Unione europea e la Commissione con la Direzione Generale per l’Ambiente, sia soprattutto per l’azione di piccoli istituti di ricerca e degli Enti locali chiamati in causa dal paragrafo 28 della Dichiarazione, si è delineato un percorso di A21L oramai considerato valido a livello internazionale. Vediamo brevemente quale sia questo percorso a grandi linee, per poi sviluppare alcuni punti di maggiore rilevanza nei paragrafi successivi.

2

Dar vita ad un percorso di A21L significa concretizzare gli obiettivi e le iniziative contenute in Agenda 21, mediante l’implementazione di un processo costituito da diverse fasi, a ciascuna delle quali corrispondono azioni precise. Una volta assunta la decisione formale di avviare il processo, l’autorità locale deve innanzi tutto verificare l’opportunità di stabilire un Forum di consultazione permanente per consentire la più ampia partecipazione pubblica degli attori locali (stakeholders) alle diverse fasi di definizione, attuazione, valutazione e revisione del piano di azione ambientale. Il Forum dovrebbe riunire rappresentanti di tutti i settori della comunità locale: cittadini, forze politiche e sindacali, amministrazioni, organizzazioni non governative, associazioni ambientaliste, agenzie di protezione ambientale, imprenditori, commercianti, studenti, altri livelli di governo locale e regionale. La consultazione rappresenta quindi il processo di confronto con la comunità locale mediante il quale emergono gli orientamenti sulle priorità d’intervento, le preoccupazioni, i disagi, i bisogni e le aspettative della comunità stessa nonché le risorse disponibili ed attivabili. Un secondo passo per attuare A21L è la costruzione di un sistema di Audit (non solo ambientale), come passaggio conoscitivo della realtà locale in cui si raccolgono e si elaborano i dati di base dell’ambiente fisico e socio-economico. Per poter realizzare un sistema di Audit efficace sono necessarie numerose informazioni, che solitamente vengono raccolte attraverso l’uso di opportuni indicatori, che formano la cosiddetta Relazione sullo Stato dell’Ambiente (RSA). A seguire, la PA insieme con il Forum deve in qualche modo individuare, sulla base sia dei risultati della RSA ma anche in risposta alle esigenze manifestate dalla consultazione con gli stakeholders, quali siano i principali obiettivi operativi (Target) e quali i risultati attesi concreti e quantificabili da associare a precise scadenze temporali. Il Piano d’Azione Ambientale è il programma delle azioni necessarie al raggiungimento dei target adottati, con la definizione dei soggetti responsabili della realizzazione delle diverse azioni, delle risorse finanziarie e dei necessari strumenti di supporto. Una volta avviate le azioni, che in alcuni casi possono avere carattere continuativo e di lungo periodo, si attivano procedure di monitoraggio e controllo permanente dell’attuazione ed efficacia delle azioni del piano, curando la redazione periodica del rapporto (Reporting) sugli andamenti degli indicatori, al fine di aggiornare gli orientamenti stessi del Piano di Azione. Il processo è destinato a proseguire fino al raggiungimento degli obiettivi, considerando l’ottica dinamica di A21L, ovvero la necessità di adattare gli obiettivi e soprattutto le modalità di intervento qualora si manifestino sostanziali modificazioni della realtà circostante o delle esigenze di PA e stakeholders, o ancora delle conoscenze e capacità tecniche. L’A21L è quindi, anche, l’occasione per lanciare programmi di rinnovo e riqualificazione nei centri e nelle periferie urbane basati su interventi fortemente integrati, mirati a praticare tutte le soluzioni tecnologiche e gestionali utili a risparmiare e riciclare risorse naturali, garantire l’accessibilità grazie ad un servizio di trasporto pubblico efficiente, migliorare la convivenza sociale e la qualità della vita mediante programmi innovativi in materia di restauro edilizio, di gestione dei rifiuti, di utilizzo di energie rinnovabili, di integrazione tra aree urbane e aree naturali. 1.1 Le fasi di attuazione di A21L La definizione specifica delle principali fasi di attuazione è il risultato di una serie di documenti istituzionali di diverso livello che nel corso degli anni hanno contribuito al processo A21L. Secondo

3

l’interpretazione più recente, seguendo quanto riconosciuto sia a livello europeo (Carta di Aalborg) sia a livello nazionale (Ministero dell’Ambiente e del Territorio), un processo di A21L implementato a qualsiasi livello territoriale da un Ente Locale, deve fare riferimento a tre fasi principali: 1) il coinvolgimento delle parti sociali con la costituzione di un Forum, 2) la realizzazione di un sistema di raccolta dati finalizzato alla creazione di una RSA e quindi ad un monitoraggio continuo e coerente del territorio; 3) l’adozione e l’implementazione di un Piano di Azione Locale per una gestione integrata di lungo periodo delle politiche economiche, sociali e ambientali dell’Ente (Fig. 1). 1) Le azioni di coinvolgimento degli attori locali si basano sullo sviluppo di sistemi di consultazione preliminari, quali l’elaborazione e la somministrazione di questionari, la realizzazione di interviste, sondaggi e indagini presso soggetti privilegiati, l’organizzazione di seminari e incontri pubblici, laboratori e forum telematici. Tali forme di comunicazione sono infatti ritenute utili strumenti propedeutici al fine di raccogliere opinioni e informazioni dalla Comunità e a individuare gli attori rappresentativi che prenderanno parte al Forum. Il Forum permanente dovrà quindi operare come un organo consultivo in cui far convergere le opinioni di tutta la Comunità locale, per cui dovrà essere dotato di regole di funzionamento semplici e certe. Ruolo del Forum sarà quello di guidare l’Amministrazione nelle scelte di politica orientate allo sviluppo sostenibile. 2) La conoscenza delle problematiche di sostenibilità locale e la disponibilità di modelli rappresentativi in grado di restituirne con chiarezza la complessità costituiscono un fattore essenziale per il successo di un’A21L. La Relazione dello Stato dell’Ambiente (RSA) e gli altri strumenti di “comunicazione” ambientale quali l’EMAS o le ISO 14000, che siano prodotto del raccordo tra diverse forme di comunicazione e di sistemi di informazione ambientale attuabili sul territorio, costituiscono la base informativa necessaria per il monitoraggio del territorio e del suo governo. In generale, un audit ambientale effettuato su tutto il territorio costituisce strumento comune a tutte le forme di certificazione ambientale disponibili per un Ente Locale. In particolare, nella RSA, che deve essere un documento leggibile e comprensibile da parte della Comunità, vengono presentate in modo sintetico alcune delle informazioni provenienti dall’Audit ambientale: la disponibilità di risorse naturali e costruite (struttura urbana e infrastrutture, per esempio), il loro reale utilizzo, la conoscenza dei livelli di inquinamento e della qualità della vita, nonché gli impegni già ottemperati dalla stessa Amministrazione in campo sociale ed ambientale. Al fine di rendere la RSA quanto più integrata possibile con il contesto socio-economico circostante, sempre più spesso risulta necessario affiancare al sistema di Audit ambientale la raccolta sistematica di indicatori economici e sociali che aiutino a contestualizzare le politiche ambientali da mettere in atto. 3) Infine, il Forum cittadino, utilizzando i dati contenuti nelle diverse forme di audit disponibili, deve approvare un Piano di Azione che presenti una serie di interventi di politica economica, sociale e ambientale da implementare sul territorio interessato nel lungo periodo. Infatti, il percorso che porta alla redazione di un Piano d’azione, e alla sua discussione con le parti interessate, riunite nel Forum permanente, comporta la precisazione degli obiettivi dell’A21L, la definizione delle strategie da adottare per conseguirli, l’individuazione degli attori e la definizione dei ruoli e delle funzioni da attivare nella successiva fase di attuazione del processo. La definizione degli obiettivi di A21L qualifica il percorso che si vuole intraprendere e rende esplicite le priorità che si assumono localmente.

4

Figura 1 – Le fasi di attuazione di un processo di A21L

Fonte: ENEA (2001)

Affinché un Ente Locale (o un’Associazione di Enti Locali riuniti) sia in grado di implementare un processo di A21L sono necessarie dunque diverse tipologie di informazioni. In primo luogo è necessaria una conoscenza approfondita delle diverse istituzioni pubbliche presenti sul territorio (Comune, Comunità montana, Ente Bacino, Ente Parco, ecc.) e delle forze sociali non pubbliche (imprese, sindacati, associazioni ambientaliste) che possono in qualche modo interagire in uno “spazio comune” quale il Forum. La piena integrazione dei canali informativi e di comunicazione risulta quindi condizione fondamentale per la riuscita del processo. In secondo luogo, è necessario implementare un sistema di raccolta e gestione dati che sia utile per la costruzione di indicatori che vanno a formare la RSA, ma che sono utilizzabili anche per la certificazione EMAS o in alcuni casi per le certificazioni di azienda. Anche in questo caso una comunicazione trasparente tra soggetti interessati (pubblici e privati) costituisce strumento preferenziale per agevolare la raccolta dati con il minor costo possibile. Infine, la formulazione di un Piano di Azione costituisce uno strumento di programmazione di lungo periodo utile al fine di garantire coerenza alle azioni di protezione ambientale e miglioramento del livello di sviluppo, e costituisce una cornice istituzionale in cui inserire diversi interventi di politica economica nonché iniziative da parte dei privati che incidano sulla collettività.

TargetTarget Opzioni Opzioni attuativeattuative

Principi generali e visione Principi generali e visione condivisa (Forum)condivisa (Forum)

Problemi e relative causeProblemi e relative causePriorità di intervento Priorità di intervento

((AuditAudit Urbano)Urbano)

RSARSA

Piano d’AzionePiano d’Azione

Attuazione e monitoraggioAttuazione e monitoraggio

Valutazione e revisioneValutazione e revisione

LE FASI DI AGENDA 21LE FASI DI AGENDA 21Riunisce i rappresentati dei diversi settori della

comunità locale al fine di una Consultazione

permanente ovvero del confronto da cui emergeranno i

problemi, gli orientamenti sulle priorità di intervento e le

aspettative della stessa comunità che il Forum

rappresenta.

L’Audit Urbano è il passaggio conoscitivo della realtà

locale in cui si raccolgono e si elaborano i dati di base

dell’ambiente fisico e socioeconomico. Attraverso

opportuni indicatori, si sviluppano interpretazioni

quantitative e qualitative che convergono e si

sintetizzano nella Relazione sullo Stato dell’Ambiente

I Target sono obiettivi operativi che implicano

un’attesa di risultati concreti e quantificabili da

associare a precise azioni attuative da eseguirsi con

scadenze temporali.

Il Piano d’Azione ambientale è il programma delle

azioni necessarie al raggiungimento dei Target,

comprensivo di indicazione dei soggetti responsabili,

delle risorse finanziarie e degli strumenti di supporto

5

1.2 Gli strumenti operativi

Come sottolineato più volte le fasi principali di cui un processo A21L deve comporsi sono tre, ovvero la costituzione di un Forum, la realizzazione di un sistema di Audit e l’elaborazione di un Piano di Azione Locale. Per quanto riguarda le prime due fasi esistono ad oggi strumenti più o meno sofisticati per la loro attuazione, di cui si propongono alcuni esempi. Nel caso del Piano di Azione Locale si rimanda invece alla consultazione dei Piani realizzati da alcuni Comuni particolarmente attivi nel processo A21L in Italia, non necessariamente esperienze di grandi aree urbane, tra cui i principali sono: Ferrara, Catania, Modena, Parma, Ravenna, Reggio Emilia, Roma, Torino, Urbino (l’elenco non è affatto esaustivo, e i Piani sono consultabili sul sito internet di ciascun Comune).

1.2.1 Il Forum e l’elenco degli attori locali

Per la realizzazione di un sistema di partecipazione all’interno di un Forum che sia esteso al maggior numero degli interessati è necessario monitorare il ruolo di ciascuno stakeholders al fine di verificare quale sia la sua migliore collocazione “tematica” all’interno di un processo di negoziazione degli interventi di gestione del territorio. Infatti, non necessariamente la partecipazione di tutti gli stakeholders a tutto il procedimento di programmazione e pianificazione di medio e lungo termine risulta essere la strategia vincente. È verosimile che ciascun attore sia maggiormente interessato a pochi campi di discussione, e la partecipazione plenaria può costituire un vincolo all’adozione di azioni concrete. È dunque compito della PA, o di chi in sua vece gestisce il Forum, di organizzare dei Forum tematici al fine di rendere il processo di partecipazione quanto più efficacia e operativo. Un’ipotetica suddivisione per Forum tematici può essere rappresentata da tre temi di grande respiro ciascuno dei quali poi suddivisibile in più tematiche specifiche: 1) Sviluppo economico

Industria Agricoltura Servizi / Turismo Formazione professionale Innovazione tecnologica Occupazione

2) Servizi e politiche sociali Istruzione Sanità Svago, tempo libero Cultura Sicurezza Volontariato Donne Giovani Immigrazione Categorie sociali deboli

6

Rete civica, servizi telematici 3) Politiche ambientali

Aria Acqua Suolo Foreste Rifiuti Mobilità

I possibili attori locali che dovrebbero essere coinvolti nei diversi livelli del processo di programmazione sono ovviamente strettamente dipendenti dal territorio ove si vuole realizzare il processo di A21L. Una lista esaustiva di stakeholders è quindi di difficile reperimento, ma è possibile individuare alcuni attori che plausibilmente sono presenti nei comuni italiani (Tab. 1).

Tabella 1 – Elenco degli stakeholders per il Forum di A21L

TEMATICHE STAKEHOLDERS Sviluppo economico

Industria Associazione industriali, Confindustria, Imprese operanti nel settore, Sindacati (C.I.S.L., C.G.I.L., U.I.L.), Comitati per l’imprenditoria, Istituti di Credito, Camera di Commercio, Unione Industriali, Collegio e Associazione periti industriali, Fondazioni

Agricoltura

Confagricoltura, Feder. Prov. Coltivatori diretti, Unione degli Agricoltori, Cooperative agricole, Associazione allevatori, Gruppo Azione Locale (GAL, programma Leader), Istituti di credito agricolo, Ordine professionale Agronomi, Associazione consumatori, Enti no-profit

Servizi / Turismo

Imprese operanti nel settore, Azienda Promozione Turistica, Pro-loco, Cooperative, Unione commercianti, Camera di Commercio, Confartigianato, Confesercenti, Confcommercio, Associazione consumatori, Associazioni albergatori e operatori turistici, Enti e Società esterno che forniscono servizi al Comune (Consorzi, Azienda trasporti, Azienda municipalizzata raccolta rifiuti), Enti no-profit

Formazione professionale

Ordini professionali (commercialisti, avvocati, ingegneri, architetti, agronomi, chimici, giornalisti, consulenti del lavoro…), Istituti di Credito, Università, Provveditorato agli Studi, Centri di formazione professionale, Agenzia formativa regionale, Enti no-profit

Innovazione tecnologica Università, CNR, Enti di ricerca, uffici studi privati, Associazione consumatori, Federconsumatori, Enti no-profit

Occupazione Camera del Lavoro, I.N.P.S., I.N.A.I.L., Casse di previdenza sociale private, Collegio costruttori Edili, Informagiovani, Uffici di collocamento, Enti no-profit, Ordine dei Consulenti del Lavoro

Servizi e politiche sociali

Istruzione Istituti scolastici pubblici e privati, Provveditorato agli Studi, Istituti di formazione, Associazioni di genitori, Università, Enti no-profit

Sanità

Azienda ospedaliera, Cliniche e Case di Cura private, Associazione nazionale lotta ai tumori, Collegio infermieri professionali, Associazione volontari ospedalieri, Associazione italiana contro le leucemie, Cooperative di assistenza domiciliare, associazioni di volontariato assistenza domiciliare malati, Ordine dei medici, Università, Tribunale dei diritti del malato, AVIS

Svago, tempo libero Associazioni sportive, cooperative, ARCI, associazioni varie

Cultura Comitato Unesco, Teatri, Musei, ARCI, Acli, istituti scolastici, circoli ricreativi, associazioni culturali, circoli musicali

7

Sicurezza

Associazioni professionali, Associazioni tutela dei consumatori, VV.FF., Protezione Civile, Associazione Nazionale Amministratori Condominiali Immobiliari, ANCE, Associazioni di tutela dei diritti di portatori di hancicap, Forze di Polizia, Corpo Forestale, Società di servizi nel settore salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, prevenzione incendi, progettazione elettrica e termotecnica, Società di consulenza per il supporto globale nell’ambito della sicurezza e della gestione ecocompatibile, Società di consulenza per l’implementazione, la manutenzione, la revisione di Sistemi Qualità ISO 9000

Volontariato Associazioni varie, Associazione volontariato internazionale, Caritas, Centri assistenza/accoglienza, cooperative sociali varie, Unione italiana ciechi, Adozione a distanza, Amnesty International

Donne Comitato per l’imprenditoria femminile, ARCI Donna, associazioni e cooperative (con scopi informativi, formativi, assistenziali specifici per le donne), sportello informadonna, Enti no-profit

Giovani Centro Informagiovani, Centri diurni per minori, Case-famiglia, Centri recepero minori a rischio, Centri sociali, Cooperative di assistenza alle famiglie, Istituzioni scolastiche, associazioni sportive e culturali

Immigrazione

Centri di accoglienza immigrati, Cooperative sociali, Centri assistenza legale, Associazioni promotrici di iniziative per l’inserimento sociale e lavorativo di immigrati, Caritas, Associazioni che lavorano nella cooperazione con Paesi in via di sviluppo, Enti no-profit

Categorie sociali deboli Unione italiana ciechi, Alcolisti anonimi, centri assistenza e recupero tossicodipendenti, centri assistenza anziani, circoli ricreativi anziani, Associazione italiana mutilati e invalidi civili, Enti no-profit

Rete civica, servizi telematici

Tecnici comunali, tutti altri attori locali che possiedono informazioni/dati utili, consulenti (di grafica, di informatica, consulenti in campo giuridico, tecnici vari)

Politiche ambientali

Ambiente

A.S.L., ARPAMolise, Autorità di Bacino, Ente Bonifica, Ente Parco, Aziende Municipalizzate, Protezione Civile, Vigili del Fuoco, Corpo Forestale dello Stato, Comunità Montana, Comitati Locali, Agenzie Ambientali, Legambiente, LIPU, WWF, Italia Nostra, Greenpeace, FAI, Associazioni ambientaliste, Associazioni volontariato (contro incendi boschivi, pulizia parchi cittadini…), Movimento ecologico europeo, Cooperative ambientali, Guardie Ecologiche Volontarie, ARCI, Centri assistenza animali abbandonati, Canile municipale, Collegio dei Geometri, Ordine degli Ingegneri, Ordine degli Architetti

Fonte: ns. elaborazioni su dati ENEA (2001)

1.2.2 Predisposizione di un questionario interno alla PA

Presupposto necessario per attuare una qualsiasi azione di miglioramento del sistema ambientale e di quello socio-economico relativo è la conoscenza delle condizioni di partenza. Un archivio organizzato, costituito da dati raccolti in modo sistematico, aggiornati e finalizzati allo sviluppo sostenibile, è quindi un passo imprescindibile sia nelle azioni di governo locale, in conformità agli strumenti obbligatori vigenti, sia nel processo volontario di A21L. L’Audit urbano è la raccolta di tutti i dati di base sull’ambiente fisico, sociale ed economico. All’interno del processo serve a costruire, attraverso indicatori ambientali, la RSA su cui, con il contributo del Forum, si definirà il Piano d’Azione. Nella RSA, che deve essere un documento leggibile e comprensibile da parte della collettività, vengono presentate alcune delle informazioni provenienti dall’Audit: la disponibilità di risorse naturali e costruite (struttura urbana e infrastrutture, per esempio), il loro reale utilizzo, la conoscenza dei livelli di inquinamento e della qualità della vita, nonché gli impegni già ottemperati dalla stessa Amministrazione in campo sociale ed ambientale in osservanza di leggi nazionali o

8

regionali che normano azioni e procedure, nonché impongono limiti di impatto, che contribuiscono alla sua realizzazione. L’audit ambientale che, a partire dai dati in possesso di ciascuna amministrazione, dovrebbe essere sviluppato a monte di un insieme organico di interventi di sostenibilità, è una fase indispensabile e complessa volta alla valutazione sistematica e periodica dell’efficienza dell’organizzazione e della gestione dei processi relativi alla protezione dell’ambiente e al miglioramento della qualità della vita nella città. Un accurato audit è utile ad attivare la pratica del marketing territoriale, che mutua dalla disciplina aziendale sia gli strumenti che le metodologie d’azione, ed è orientato all’individuazione di possibili orientamenti di sviluppo. Per una corretta analisi ed interpretazione delle cause dei problemi di una città sono indispensabili informazioni esaurienti che potrebbero essere fornite da molteplici attori della comunità, indipendentemente dal loro ruolo nel processo decisionale. Allo stato attuale, è proprio la difficile disponibilità e integrabilità dei dati a frenare l’azione locale sul territorio, dal momento che le sole statistiche ufficiali non sono gestibili per elaborazioni che permettano sia la progettazione sia la valutazione di cambiamenti ed effetti a livello comunale. Sarà quindi la PA a doversi dotare di un sistema di raccolta delle informazioni quanto più possibile integrato. La varietà degli argomenti inclusi in un Audit comporta come prima necessità la piena collaborazione dei responsabili dei diversi uffici competenti, favorendo e segnalando la necessaria analisi simultanea dei vari settori tematici ai fini di quell’approccio integrato, tipico del processo A21L. A tal fine quindi, prima ancora di implementare una RSA è necessario sondare all’interno della PA quali siano effettivamente i dati disponibili, e se siano frutto di indagini spot o invece siano rilevati costantemente. La struttura di un ipotetico questionario può essere composta di quattro sezioni distinte che definiscono la caratterizzazione fisica del territorio, la strumentazione urbanistica adottata o in corso di attuazione, i vincoli presenti, le politiche economiche e sociali accompagnate dall’offerta di alcuni servizi di base, e infine le politiche ambientali, attuate in relazione alle diverse tematiche. 1) Configurazione del territorio: caratteristiche territoriali, con dati relativi alla connotazione generale delle caratteristiche geomorfologiche e insediative, all’uso del suolo, allo stato dei sistemi e delle reti di comunicazione. 2) Strumentazione urbanistica: • vincoli, di carattere storico, artistico, architettonico, archeologico, ambientale, sismico,

idrogeologico; • strumenti, quali carte tematiche di prevenzione, strumenti generali e attuativi, SIT ed eventuali

procedimenti di revisione e aggiornamento. 3) Politiche economiche e sociali: • politiche di sviluppo economico, con la descrizione qualitativa di accordi sovracomunali, Patti

Territoriali, programmi comunitari, progetti finanziati con fondi europei, particolari politiche di sviluppo e di uso e valorizzazione delle risorse locali, incentivi e iniziative in merito alla formazione professionale;

9

• servizi e politiche sociali, con riferimento alle strutture per l’istruzione, strutture sanitarie e centri di assistenza, svago tempo libero e cultura, convenzioni esistenti tra il Comune e associazioni varie, servizi di informazione e altri servizi al cittadino.

4) Politiche ambientali, con riferimento agli interventi attuati dalla PA nei diversi settori ambientali La banca che raccoglie i dati in possesso della PA dovrebbe poi essere integrata dal rilievo diretto e da dati reperibili sul territorio presso istituti di ricerca, enti locali sovraordinati (provincia, regione), associazioni di categoria, ordini professionali, istituti di credito, sindacati e, più in generale, fra i molteplici attori della comunità locale. Consultazione e costruzione del consenso, infatti, fasi fondamentali del processo Agenda 21, non sono solo strumenti per diffondere e sviluppare una coscienza ambientale ma anche per raccogliere, dalla comunità e dagli operatori, indicazioni utili per l’analisi del territorio e la formulazione di obiettivi e strategie di sviluppo.

1.2.3 La Relazione sullo Stato dell’Ambiente (RSA)

La configurazione di un sistema di raccolta dati per la redazione di una RSA è sicuramente compito arduo, ma dal momento che l’A21L è un processo del tutto volontario, la numerosità dei dati e la frequenza con cui devono essere raccolti rimane a totale discrezione della PA. Al tempo stesso è utile ricordare come i dati raccolti ai fini di una RSA sono fortemente integrati con i dati necessari per tutti le altre forme di certificazione territoriale (EMAS, ISO 14000, ecc.), per cui nella definizione di costi e benefici di un sistema informativo ambientale-territoriale sono da considerarsi anche le possibili sinergie sfruttabili. Si propone quindi un elenco non esaustivo di possibili indicatori suddivisi per tematiche socio-economiche e ambientali, in coerenza con le tematiche individuate sia per l’individuazione degli stakeholders da coinvolgere nel Forum, sia con il questionario interno alla PA. Nella maggior parte dei casi lo schema di riferimento utilizzato per sistematizzare i dati di una RSA è lo schema Pressione-Stato-Risposta (PSR) elaborato dall’OECD nel 1991 nella sua forma più semplice, al fine di porre in rilievo l’esistenza di interrelazioni tra l’ambiente naturale e l’insieme delle attività antropiche, tale da definire un sistema di causa-effetto (OECD, 1991). Lo schema iniziale è stato poi rielaborato sempre dall’OECD al fine di identificare con maggiore precisione quali siano le attività umane che effettivamente producono un impatto sull’ambiente naturale, noto come schema Determinanti-Impatti-Pressione-Stato-Risposta (DIPSR) (OECD, 1995). Lo schema elaborato dall’OECD è molto ampio dal momento che è stato concepito per essere applicato a tutti i livelli territoriali. Nel caso di applicazione per l’elaborazione di una RSA su scala territoriale ridotta la numerosità degli elementi considerati necessariamente si riduce, eventualmente orientando la raccolta delle informazioni verso le tematiche ambientali e socio-economico che meglio caratterizzano l’area territoriale in questione. Inoltre, a differenza dello schema generale, nella RSA non sono raccolti i dati sulle “Risposte” della PA e della collettività agli impatti ambientali, dal momento che nel processo A21L le risposte corrispondono alle azioni di politica che vengono descritte nel Piano di Azione Locale. Piuttosto, può essere utile nella RSA includere una possibile valutazione sulle azioni intraprese in passato per verificarne la reale efficacia, ma in questo caso sono necessari dati su una serie temporale non sempre di facile reperimento.

10

In Tabella 2 si riportano alcuni indicatori esemplificativi che possono essere raccolti all’interno di ciascuna tematica ambientale. In Tabella 4 sono invece elencati alcuni possibili indicatori descrittivi delle determinanti, ovvero il sistema economico e produttivo, la popolazione e i servizi al cittadino. Naturalmente in entrambi i casi l’elenco non è affatto esaustivo, e può essere rimodulato a seconda delle esigenze manifestate dalla collettività. Tabella 2 – Tematiche ambientali: indicatori della RSA per A21L

CAMBIAMENTO CLIMATICO

Andamento delle temperature minima e massima annuale Andamento delle precipitazioni annuale Anomalie nelle temperature e nelle precipitazioni Emissioni locali di gas ad effetto serra (CO2e)

NATURA E BIODIVERSITÀ

N. di specie di vertebrati minacciate N. di specie vegetali minacciate Consistenza attività di pesca N. e superficie di aree naturali protette Zone umide e paludose di interesse ambientale Superficie forestale Stato della pianificazione dei parchi Pressione venatoria (es. numero patenti caccia e pesca) Incendi boschivi N .e volume di impianti di acquicoltura

QUALITÀ DELL’ARIA E DEPOSIZIONI ACIDE EUTROFIZZANTI

Concentrazione in aria di articolato fine (PM10) Concentrazioni in aria, a livello del suolo, di ozono (O3) Concentrazioni in aria di biossido di azoto (NO2) Concentrazioni in aria di benzene (C6H6) Deposizioni di sostanze acidificanti Deposizione di sostanze eutrofizzanti

CAMPI ELETTROMAGNETICI

Superamento dei valori (n. di volte) di riferimento normativo per impianti di TLC Superamento dei valori (n. di volte) di riferimento normativo per elettrodotti Densità degli impianti in relazione alla superficie territoriale Lunghezza delle linee elettriche in rapporto alla superficie territoriale N. di stazioni di monitoraggio

RUMORE

Percentuale di territorio urbanizzato caratterizzato da elevati livelli di rumore Popolazione esposta a rumore Indici di criticità acustica Sorgenti controllate e % di luoghi dove si è riscontrato superamento dei limiti Stato di attuazione del Piano di classificazione acustica Stato di approvazione del Piano comunale di risanamento acustico

11

QUALITÀ DEL SUOLO

Sostanza organica pH (acidità) Fosforo assimilabile Metalli pesanti Erosione idrica Consumo del suolo Consistenza degli allevamenti zootecnici Contenuto potenziale di metalli pesanti nei reflui zootecnici (Cu, Zu) Fertilizzazione organica da reflui zootecnici e da fanghi

SITI INQUINATI

Tipologie di siti inquinati presenti sul territorio N. siti contaminati per tipo di inquinanti presenti in falda N. siti contaminati per tipo di inquinanti presenti nel terreno Tipologia di siti inquinati Tipologia di bonifica utilizzata Siti contaminati controllati

SICUREZZA TERRITORIALE

Distribuzione delle frane Indice di franosità territoriale Superfici allagate Variazioni volumetriche delle spiagge Velocità di abbassamento del suolo Stato dei Piani di Bacino Interventi realizzati di difesa del suolo, della costa e delle aree fluviali

GESTIONE RISORSE IDRICHE

ACQUE SUPERFICIALI Stato ecologico dei corsi d’acqua Stato ambientale dei corsi d’acqua ACQUE SOTTERRANEE Stato chimico delle acque sotterranee Stato quantitativo delle acque sotterranee Stato ambientale delle acque sotterranee Nitrati in acqua di falda ACQUE MARINE Indice trofico Concentrazione clorofilla Concentrazione fosforo Concentrazione azoto Aree di anossia (concentrazione ossigeno sui fondali) ACQUE SUPERFICIALI Inquinanti sversati per bacino (carichi organici, inorganici e abitanti equivalenti) Emissioni di nutrienti da depuratori acque reflue urbane

12

Prelievi acque superficiali ACQUE SOTTERRANEE Prelievi acque sotterranee Uso di fertilizzanti

GESTIONE DEI RIFIUTI

Produzione rifiuti urbani Imballaggi immessi al consumo per materiale Produzione di rifiuti speciali Modalità di gestione dei rifiuti urbani indifferenziati Andamento della raccolta differenziata Quantità di imballaggi recuperati Quantità di rifiuti speciali recuperati

ATTIVITÀ ESTRATTIVE

Localizzazione poli estrattivi Tabella pianificazione comunale delle attività di estrazione

Tabella 3 – Sistema socio-economico: indicatori della RSA per A21L

AGRICOLTURA

Superficie Agricola Utilizzata totale e per tipologia di produzione Indice di utilizzo della superficie agricola Produzione lorda vendibile totale Produzione lorda vendibile per tipologia di produzione N. di aziende agricole totali Tasso di intensità agricola N. di cooperative agricole N. di aziende con agricoltura biologica

SISTEMA PRODUTTIVO

N. di addetti (totale e per settore) N. Unità Locali (totale e per settore) Valore aggiunto (totale e per settore) Indice di specializzazione produttiva N. imprese attive N. sportelli bancari (totale e per abitante)

TURISMO

N. posti letto nel complesso degli esercizi ricettivi N. arrivi di clienti totali (italiani e stranieri) N. presenze di clienti totali (italiani e stranieri) Capacità ricettiva N. agriturismi

ENERGIA E TRASPORTI

Presenza impianti produzione energia elettrica (n. e MWh prodotti) Consumi energetici (totali e per tipologia d’uso) e tasso di variazione annuo % di fonti rinnovabili di energia su totale energia consumata (o prodotta)

13

Azioni di monitoraggio energetico sul patrimonio edilizio Rete stradale (km per tipologia) Parco auto circolante N. spostamenti e km percorsi Tipologia servizi trasporto pubblico e numero utenti Sistemi di regolamentazione della sosta e di accesso al centro Piste ciclabili (km), corsie preferenziali per trasporto pubblico (km)

POPOLAZIONE E TERRITORIO

Popolazione residente Densità di popolazione Popolazione occupata e tasso di occupazione Popolazione disoccupata e tasso di disoccupazione Tasso di attività Indice di dipendenza (o indice di vecchiaia) Indice di ricambio della popolazione attiva N. infortuni sul lavoro Tasso di criminalità

QUALITÀ DELLA VITA

Tasso di istruzione, primaria, secondaria e terziaria Tasso di scolarità primaria, secondaria e terziaria N.totale di alunni iscritti, di docenti e di aule Tasso di mortalità Offerta ospedaliera (n. posti letto per 100 abitanti) N. strutture ospedaliere N.totale di medici di base di farmacie N.organizzazioni no-profit che effettuano assistenza sanitaria N. impianti sportivi (pubblici e privati) N. biblioteche, mediateche, librerie N. musei, gallerie, mostre permanenti, esposizioni temporanee N. associazioni culturali N. sale cinematografiche, sale teatrali

PIANIFICAZIONE URBANISTICA

Superficie comunale vincolata (kmq) Programmi di prevenzione, piani di emergenza, e vincoli idrogeologici Strumenti di pianificazione urbanistica esistenti (PRG, regolamento edilizio, ecc.) Strumenti attuativi di pianificazione urbanistica (PRUSST, PRI, contratti di quartiere) Piano dei trasporti

INFORMAZIONE, EDUCAZIONE, PARTECIPAZIONE AMBIENTALE

Problemi percepiti dalle famiglie (n. reclami e intensità) Predisposizione carte dei servizi (per tipologia) Eventi mediatici di diffusione di informazione ambientale (per tipologia) Sistema di educazione ambientale (pubblico e/o privato), centri di ed. ambientale N. interventi formativi nelle scuole

14

Sistemi di partecipazione dei cittadini alla vita della collettività

CAPITOLO 2 - GLI SCHEMI DI CERTIFICAZIONE AMBIENTALE EMAS E ISO 14001

2.1 Il regolamento EMAS

Il Regolamento n. 761/2001 EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) è uno strumento comunitario volontario, per la gestione e comunicazione ambientale attraverso cui, imprese ed enti, valutano, comunicano e migliorano le proprie prestazioni ambientali. EMAS nasce nel 1993 per avviare un percorso di miglioramento virtuoso nelle interazioni impresa-ambiente con l’obiettivo di superare la logica delle politiche ambientali di tipo “command and control”, cioè politiche “a posteriori e frammentate” che facevano riferimento a singoli inquinanti, per orientarsi verso politiche ambientali sempre più “integrate e preventive”. Il Regolamento 761/2001 (EMAS II), rispetto al regolamento 1836/93, estende l’applicabilità dello schema europeo a tutte le “organizzazioni”. Si passa dalle “imprese industriali” alle “organizzazioni” intese come: aziende, società, imprese, autorità o istituzioni, o parte o combinazioni di essi, con o senza personalità giuridica pubblica o privata, che ha amministrazione o funzioni proprie”. Il nuovo Regolamento comunitario contiene al suo interno i requisiti della norma ISO 14001 relativamente al sistema di gestione ambientale (SGA) che l’organizzazione deve istituire, attuare e riesaminare. Ma oltre allo strumento del sistema di gestione ambientale, per l’adesione allo schema, il Regolamento stabilisce che l’organizzazione deve:

• Assicurare la “conformità alla legislazione ambientale” ad essa applicabile; • Effettuare un “analisi ambientale iniziale”, attraverso cui individuare il punto di partenza

dell’organizzazione rispetto alle condizioni ambientali connesse alla propria attività; • Stabilire la propria “politica ambientale” cioè gli obiettivi ed i principi generali di azione

rispetto all’ambiente, definendo il quadro di riferimento per fissare obiettivi specifici e target;

• Tradurre l’impegno al miglioramento in un “programma ambientale” triennale,in cui siano oggettivamente verificabili le attività, i tempi, le risorse, le responsabilità e i risultati;

• Pianificare ed attuare il “sistema di gestione ambientale” conforme alla norma ISO 14001, cioè quella parte del sistema complessivo di gestione (struttura, pianificazione, responsabilità, pratiche, procedure, processi e risorse) che consente di sviluppare, mettere in atto, realizzare e mantenere il programma ambientale;

• Effettuare l’”auditing” cioè svolgere una valutazione sistematica, periodica, documentata e obiettiva delle prestazioni dell’organizzazione, del sistema di gestione ambientale e dei processi destinati a proteggere l’ambiente;

• Redigere la “dichiarazione ambientale”, rivolta al pubblico, che comprende la politica ambientale, una breve descrizione del sistema di gestione ambientale, una descrizione

15

dell’organizzazione, degli aspetti ambientali significativi, degli obiettivi e target ambientali ed in generale delle prestazioni ambientali dell’organizzazione.

Il Regolamento EMAS prevede poi che l’analisi, il sistema di gestione e la dichiarazione ambientale siano sottoposti a verifica e convalida da parte di un “verificatore ambientale accreditato” indipendente. Superata la verifica ed ottenuta la convalida della dichiarazione ambientale, l’organizzazione può finalmente richiedere all’organismo nazionale competente la registrazione EMAS. L’organizzazione registrata può utilizzare il logo EMAS e diffondere al pubblico la propria dichiarazione ambientale. 2.2 EMAS nelle amministrazioni pubbliche locali Come anzi detto, il regolamento EMAS, adottato dal Consiglio europeo il 29 Giugno 1993, è stato rivisto nel 2001 per consentirne l’applicazione a tutti i settori di attività economica, sia pubblica che privata. L’interesse per la diffusione di EMAS negli Enti locali risiede nella sua stretta relazione con tanti strumenti già sviluppati negli enti e che possono trovare nell’ EMAS la possibilità per un maggior coordinamento e per un riconoscimento formale: lo Schema risulta, infatti, funzionale al possibile coordinamento di numerosi strumenti di programmazione (Ptcp, Prg) e di sostenibilità (per esempio, Vas); lo stretto rapporto tra l’ EMAS e il sistema di Agenda 21 locale è stato riconosciuto al vertice di Johannesburg dove sono stati decisi in tal senso numerosi partnerariati e iniziative. Con riferimento alle organizzazioni operanti nel settore pubblico la struttura del sistema EMAS presenta alcune peculiarità e si caratterizza per un approccio flessibile alla registrazione che permette l’adesione di singoli dipartimenti o uffici dell’organismo pubblico. I benefici che gli strumenti di certificazione, EMAS o ISO, possono portare vengono così schematizzati: - rispetto della normativa nazionale ed internazionale; - migliore controllo di gestione all’interno dell’organismo e riduzione dei problemi ambientali; - maggiore consapevolezza nell’effettuare scelte strategiche e processi di pianificazione; - riduzione dei costi e realizzazione di risparmi finanziari mediante la riduzione dei rifiuti, risparmi energetici e minori consumi di risorse; - dimostrazione ai dipendenti e alla collettività del proprio impegno per l’ambiente, dando l’esempio all’esterno, migliorando le relazioni con tali soggetti anche rispetto all’obiettivo di ottenere consenso politico - miglioramento dell’immagine del territorio, la sua visibilità e la sua attrattività facendo della certificazione uno strumento di promozione dello sviluppo del proprio territorio; - aumento delle potenzialità economiche del territorio; - continuo monitoraggio ambientale del territorio; - aumento della sensibilità ambientale delle imprese incidenti sul territorio; - integrazione dei principi dello sviluppo sostenibile nelle attività dell’organismo, nel quadro delle iniziative locali legate ad Agenda 21. Le motivazioni che possono indurre un’Amministrazione ad adottare un sistema di gestione ambientale e ad effettuare il percorso che conduce alla sua registrazione EMAS sono

16

sostanzialmente analoghe a quelle di un sito produttivo: trasformare la variabile ambientale da onere ad opportunità di crescita, attraverso la diminuzione dei costi di gestione, la conservazione e la valorizzazione delle proprie risorse e il miglioramento dei rapporti a livello locale. Per ottenere la registrazione EMAS un’organizzazione, in conformità alle disposizioni del Regolamento 761/2001, deve: - definire ed effettuare procedure di auditing ambientali per verificare, in proprio o all’esterno, che il sistema di gestione ambientale sia stato reso operativo in maniera corretta e che garantisca il raggiungimento degli obiettivi previsti dal programma ambientale; - elaborare una Dichiarazione Ambientale, descrivendo al pubblico, in modo sintetico e comprensibile, le incidenze della propria organizzazione sull’ambiente, i risultati ottenuti per un minore impatto ambientale (in relazione ai suoi obiettivi e target ambientali) e gli obiettivi di miglioramento che l’organizzazione vuole raggiungere con i programmi futuri; - fare esaminare la propria Analisi Ambientale Iniziale, il sistema di gestione ambientale, la procedura di audit e la Dichiarazione Ambientale dal verificatore ambientale accreditato1 affinché possa, verificata la conformità al Regolamento EMAS dei citati adempimenti, convalidare la Dichiarazione Ambientale; - trasmettere la Dichiarazione Ambientale convalidata all’organismo competente dello Stato membro in cui è situata l’organizzazione, che per l’Italia è la Sezione EMAS del Comitato Ecolabel-Ecoaudit, per ottenere la registrazione EMAS della propria organizzazione.

Riferimenti normativi Regolamento (CE) n.761/01 del Parlamento Europeo e del Consiglio sull’adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS); Regolamento (CE) N. 196/06 della Commissione del 3 febbraio 2006 che modifica l’allegato I del regolamento (CE) n. 761/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio per tenere conto della norma europea EN ISO 14001:2004 e che abroga la decisione 97/265/CE; Raccomandazione CE n° 680/2001 della Commissione relativa agli orientamenti per l’attuazione del regolamento (CE) n.761/01; Decisione CE n° 681/2001 della Commissione relativa agli orientamenti per l’attuazione del regolamento 761/01; Raccomandazione della Commissione del 10/07/03: “Orientamenti per l’applicazione del Regolamento (CE) n.761/2001 del Parlamento Europeo e del Consiglio sull’adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema di ecogestione e audit (EMAS) concernente la scelta e l’uso di indicatori di prestazione ambientale

Nell’implementare EMAS nella Pubblica Amministrazione sono di grande ausilio i documenti specificamente predisposti dalla Commissione per indicare il percorso per l’ottenimento della registrazione (si veda figura seguente). L’analisi ambientale iniziale avvia un processo di individuazione e valutazione sistematica degli aspetti e impatti ambientali diretti ed indiretti delle attività/prodotti/servizi dell’Ente e delle attività di terzi su cui il Comune può esercitare un’influenza. L’analisi è finalizzata ad identificare ed aggiornare gli aspetti ambientali, legati alle competenze dell’ente, che presentano un impatto significativo sull’ambiente.

1 Il verificatore ambientale accreditato è un soggetto indipendente dall’organizzazione, competente a controllare la

documentazione e le attività intraprese e a registrare il territorio interessato nella lista dei siti registrati EMAS.

17

Secondo dati riferiti dalla Commissione Europea oltre 130 autorità locali in Europa hanno aderito alla certificazione EMAS. Da un’analisi dei modelli applicati alle realtà comunali emerge che in molti casi –eccezione fatta per i piccoli Comuni ove si è certificata l’intera amministrazione- si è seguita una via semplificata utilizzando un modello applicabile ad una impresa erogatrice di servizi (es. acqua, energia, gas, trasporti, depurazione, raccolta e smaltimento rifiuti, scuole, ecc.), suddivisa in "unità di business" considerate indipendenti e quindi certificabili singolarmente ed in modo completamente svincolato dalla realtà dell’organizzazione nel suo complesso2. Si tratta di una possibilità che il Regolamento EMAS esclude in via generale ma che con riferimento ad autorità locali o istituzioni governative è stata resa possibile dalla Decisione n. 681/2001 della Commissione che consente una registrazione separata di parti di tali organizzazioni riconoscendo “la complessità della gestione e degli aspetti da considerare”. Se tale modo di procedere può consentire un graduale accostamento a tematiche ambientali complesse ed agli impegni che conseguono dalla loro gestione, tuttavia, si rischia di perdere la visione globale dei problemi tanto più che la citata Decisione rileva che i “problemi da considerare non possono essere limitati soltanto alla struttura organizzativa di gestione a agli aspetti ambientali diretti associati”. Inoltre, si trascura il fatto che i comuni possono avere, attraverso azioni politiche e programmatiche, un’influenza indiretta su una serie di aspetti ambientali. Ciò senza considerare che è frequente che le amministrazioni affidino in gestione a terzi numerosi servizi ambientali (gestione dei rifiuti e servizi d’igiene ambientale, approvvigionamento idrico e smaltimento delle acque reflue), anche attraverso l’istituzione delle ATO competenti (per risorse idriche e rifiuti) perdendo di conseguenza il controllo diretto sugli aspetti ambientali correlati. Con l’obiettivo di migliorare il grado di controllo sugli aspetti ambientali, collegati ai servizi affidati, si richiede quindi di rivedere i contratti di servizio in vigore o di stipulare accordi di dettaglio al fine di disciplinare le forme di controllo/influenza che le singole Amministrazioni certificate possono mantenere nella gestione dei servizi.

2.3 La certificazione ISO 14001 nelle amministrazioni pubbliche in Italia

In considerazione del riconoscimento della norma ISO 14001 nell’ambito del percorso EMAS si ritiene opportuno esaminare anche lo stato delle certificazioni ISO nel settore pubblico in quanto si può ritenere che dopo l’ISO tali comuni potranno andare nella direzione di ottenere anche la certificazione europea, come osservato in più casi. La situazione italiana al mese di agosto 2006 relativamente allo stato delle certificazioni (siti certificati) secondo la norma ISO 14001 emesse sotto accreditamento SINCERT nel settore EA 36 “Pubblica amministrazione”, è la seguente3: - certificazioni di SGQ (ISO 9001) 850 - certificazioni di SGA (ISO 14001) 250 Circa le certificazioni di SGA, la grande maggioranza (oltre il 65%) è rappresentata da strutture comunali; le strutture a livello provinciale e regionale assommano, complessivamente, al 15%; vi è

2 Cfr. R. Ielasi, P. Molinas - ANPA - Unità Supporto Tecnico Attività CEE Ecogestione, 2001. 3 Cfr: L. Thione, Qualità e pubblica amministrazione, Relazione SINCERT 2006.

18

inoltre una significativa presenza di altri enti locali (20%), fra cui gli enti parco, le aree protette, le comunità montane. E’ evidente pertanto che un numero di enti pubblici superiore a quello con marchio EMAS ha preferito certificare il proprio sistema di gestione ambientale secondo la norma ISO 14001. Al marzo 2007 le registrano ISO14001 con riferimento a strutture comunali risultano in numero di 202 e trovano particolare diffusione in Liguria, come illustra la sottostante tabella (in allegato l’elenco dettagliato dei comuni con certificazione ISO 14001). Come commentato precedentemente, il minore sviluppo di certificazioni EMAS trova spiegazione in ragione della maggiore complessità dello strumento comunitario rispetto alla norma ISO. Tuttavia, la revisione normativa del 2001 con l’integrazione di ISO 14001 dovrebbe eliminare gli elementi di competizione fra i due sistemi e permettere una transizione graduale per le organizzazioni che desiderano passare da ISO 14001 ad EMAS. Inoltre, proprio per l’importanza che può avere la diffusione dello strumento sotto il profilo ambientale e stante le difficoltà di diffusione, la Commissione ha dedicato particolare attenzione all’impiego di EMAS nel settore pubblico fornendo indicazioni di tipo operativo su come procedere nel cammino di EMAS.

CAPITOLO 3 - GLI APPALTI VERDI (GREEN PUBLIC PROCUREMENT)

Nella rassegna degli strumenti di gestione ambientale condotta in questo volume la considerazione degli appalti pubblici verdi può risultare un po’ anomala in quanto strumento, anche questo volontario, ma che si rivolge specificamente all’operatore pubblico, e non a soggetti privati, nell’impostare le proprie attività di acquisto sul mercato. L’attenzione rivolta agli appalti pubblici verdi e non al generale green procurement riflette la convinzione che l’operatore pubblico può avere un forte ruolo propulsivo nei confronti del settore privato, stimolando l’offerta di prodotti e servizi verdi. Inoltre, la scelta di considerare tale strumento riflette il fatto che la sua adozione può determinare un impatto localmente importante, sia sotto il profilo ambientale sia sotto quello economico convenzionale. E’, infine, uno strumento che presenta forti connessioni con altri strumenti volontari, connessioni e strumenti che andrebbero ricondotti a sistema per esaltare le potenzialità di un approccio integrato alla gestione sostenibile. L’analisi del ciclo di vita4 fornisce una base conoscitiva utile per valutare la performance ambientale dei beni “dalla culla alla tomba” utile nelle politiche di acquisto pubbliche.

4 L’Analisi del Ciclo di Vita (Life Cycle Assessment - LCA) è ad oggi l’approccio più innovativo per conoscere gli impatti

ambientali di un “sistema prodotto” lungo tutto il Ciclo di Vita, ovvero dall’estrazione delle materie prime allo smaltimento dei rifiuti, attraverso l’identificazione e la quantificazione dei consumi di materia ed energia e delle emissioni nell’ambiente. Obiettivo centrale di una LCA è la valutazione degli impatti ambientali associati alle diverse fasi del ciclo di vita di un prodotto, processo o attività, nella prospettiva di un miglioramento ambientale, quindi per l’individuazione di potenziali aree di intervento ai fini della riduzione degli impatti ambientali di quel prodotto, processo o attività. Secondo lo standard ISO 14040, uno studio di LCA completo per qualsiasi tipologia di prodotto prevede 4 fasi:

1. Definizione degli scopi e degli obiettivi: vengono stabiliti le finalità dello studio, l’unità funzionale, i confini del sistema analizzato, il fabbisogno di dati, le ipotesi di base e i conseguenti limiti di rappresentatività.

2. Analisi di inventario: vengono ricostruiti e analizzati i flussi di energia e di materie prime che entrano in gioco nel ciclo di vita del sistema di processi e/o attività considerato; questa fase prende in esame tutti i processi di trasformazione e trasporto che caratterizzano il sistema, costruendo il modello analogico del sistema reale che si sta studiando.

3. Analisi degli impatti: è lo studio dell’impatto ambientale provocato dal processo o attività, che ha lo scopo di evidenziare l’entità delle modificazioni generate a seguito dei rilasci nell’ambiente e dei consumi di risorse calcolati nell’inventario.

19

Come si vedrà successivamente, le ecoetichette nel quadro del GPP possono essere impiegate: • come supporto nella redazione delle specifiche tecniche, per definire le caratteristiche delle

forniture o dei servizi da acquistare; • come prova, non unica, di conformità, nella fase di controllo della conformità ai requisiti

richiesti; • come riferimento per la valutazione delle offerte, nella fase di aggiudicazione ovvero di

attribuzione dei punteggi; anche se altri mezzi di prova dovranno comunque essere accettati. Inoltre, i sistemi di gestione ambientale certificati possono essere impiegati nel caso di appalti di servizi e lavori, sebbene solo in casi appropriati, come mezzo di prova della capacità tecnica di un candidato ad implementare determinate misure di gestione ambientale. Possibilità di connessioni esistono anche tra il GPP e la contabilità ambientale grazie alla quale effettuare il monitoraggio e la valutazione dell’efficacia delle politiche di acquisti verdi. La contabilità ambientale fisica e gli indicatori ambientali da essa derivabili consente di valutare se e quanto l’attuazione del GPP favorisce il raggiungimento degli obiettivi dell’ente, mentre la contabilità ambientale monetaria e gli indicatori di spesa ambientale possono consentire di misurare la parte di spesa ambientale sostenuta dall’ente per l’acquisto di beni e servizi. Fonte: Ecosistemi. L’importanza del green public procurement deriva soprattutto dagli effetti che può indurre sul mercato, in quanto attraverso una coordinata politica di acquisto le istituzioni pubbliche mandano segnali importanti al mercato, sia sul versante dell’offerta stimolando la diffusione di tecnologie ambientali, sia sul versante della domanda stimolando la diffusione di modelli di consumo sostenibile.

4. Interpretazione e miglioramento: costituisce la fase conclusiva di un LCA e ha lo scopo di individuare i cambiamenti per ridurre

l’impatto ambientale dei processi/attività che costituiscono il sistema analizzato.

ANALISI DEL CICLO DI VITA

Base conoscitiva

GREEN PUBLIC PROCUREMENT

CONTABILITA’ AMBIENTALE

MARCHI ECOLOGICI (DAP, EMAS, ISO14001)

A21 LOCALE EMAS

Realizzazione obiettivi di miglioramento ambientale

Informazioni ambientali sui prodotti/ servizi

Monitoraggio e valutazione

20

Le dimensioni del settore potrebbe essere tali da produrre effetti enormi sul mercato dei prodotti compatibili con l’ambiente, spingendo l’industria ad aumentarne sensibilmente la produzione. Il settore degli approvvigionamenti pubblici rappresenta mediamente il 16% del PIL dell’UE, ma raggiunge anche il 20% in alcuni Stati membri come la Svezia5. In Italia sarebbe valutato nel 17% del PIL per un valore di circa 46 miliardi di euro nel 20056. Queste cifre mettono in evidenza il potere d’acquisto che hanno gli enti pubblici. In ragione di ciò, le amministrazioni pubbliche sono chiamate ad assumersi le proprie responsabilità in questo settore ed essere le prime a creare una domanda di prodotti ecologici. Nel quadro di un approccio alla sostenibilità secondo lo schema DPSIR, il GPP si pone nel quadro delle politiche di risposta che l’operatore pubblico è chiamato ad attuare per intervenire sulle determinanti, la produzione ed il consumo di beni e servizi, e sulle pressioni. Sotto il profilo ambientale il GPP persegue molteplici finalità: ottimizzare le prestazioni del bene/servizio; ridurre l’uso delle risorse naturali; ridurre le emissioni inquinanti; ridurre la produzione di rifiuti; ridurre i pericoli e i rischi per la salute. L’impiego di prodotti ambientalmente preferibili nel settore pubblico è importante oltre che per le dimensioni del settore, anche per ragioni di coerenza e credibilità ambientale del sistema pubblico nei confronti dei privati. Le potenzialità dello strumento vanno, infatti, considerate anche in relazione alla sua ampiezza di utilizzazione in quanto consente di dare attuazione agli obiettivi ambientali previsti negli strumenti di pianificazione pubblica -dal piano energetico a quello dei rifiuti, della mobilità, per esemplificare- realizzando i caratteri di integrazione e di trasversalità che vengono assegnati alla politica ambientale. L’incremento nella produzione di carta riciclata ed apparecchiature elettroniche ad alta efficienza energetica sono due esempi7 degli effetti delle politiche di acquisto pubblico. Per alcune questioni ambientali, le politiche di prodotto – e quindi le politiche di acquisto degli enti pubblici, anche come volano alla diffusione di nuove tipologie di prodotto – hanno una particolare rilevanza. Due temi ambientali su cui il green procurement ha un grande impatto sono i consumi energetici (e le relative emissioni, in primo luogo quelle climalteranti) e la produzione dei rifiuti. Nel settore dei rifiuti, ad esempio, il green procurement costituisce uno degli strumenti fondamentali per l’attuazione di misure di prevenzione, orientando la produzione verso specifiche tipologie di materiali e di prodotti: imballi riutilizzabili (nelle mense, per il trasporto), imballi riciclabili e monomateriali, prodotti riciclabili e con recupero a fine vita (ad esempio nel settore elettronico), prodotti con maggiore durata di vita e facilità di manutenzione, stampanti e fotocopiatrici idonei all’uso fronte/retro etc.

5 A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and

challenger for the future (2004). Cfr. http://ec.europa.eu/internal_market/ publicprocurement/studies_en.htm. 6 Il dato riportato nel testo si riferisce alla spesa per acquisti di beni e servizi di Stato, Regioni, Province e Comuni stimata

dall’ISTAT (Ricotta S., Falocco S.). 7 Sotto l’effetto della domanda cumulata delle pubbliche amministrazioni, la carta riciclata è diventata uno standard nei prodotti

da ufficio (sia pubblici sia privati) in molti paesi europei, ne è cresciuta la produzione, si è indotta una conversione nei prodotti elettronici (stampanti, fotocopiatrici, fax) che sono stati adattati all’uso di carta riciclata. Analogamente, la domanda di prodotti informatici ed elettronici ad alta efficienza energetica da parte, ad esempio, dell’amministrazione federale degli Stati Uniti ha determinato un rapido adeguamento dell’industria e ha imposto gli standard ambientali del marchio Energy star come standard di riferimento per i prodotti di qualità.

21

Oltre che a monte, il GPP può influire anche a valle della produzione. Lo sviluppo del riciclo è fortemente stimolato da politiche di acquisto ecologico che possono creare e allargare il mercato dei prodotti basati sull’impiego di materiali riciclati. Il green procurement, focalizzato sull’uso di prodotti ambientalmente più efficienti, contribuisce anche a ridurre la dispersione di sostanze tossiche e il loro rilascio come rifiuti (o contaminanti) in fase di produzione oltre che di uso e smaltimento finale.

CAPITOLO 4 - LE CERTIFICAZIONI DI PRODOTTO/SERVIZIO: L’ECOLABEL

I marchi ecologici o etichette ambientali, come noto, sono marchi applicati su un prodotto o su un servizio che forniscono informazioni sulla sua performance ambientale complessiva, o su uno o più aspetti ambientali specifici. In ragione della loro definizione si comprende come tali marchi siano fondamentali ai fini della promozione del consumo responsabile. Le PA possono riconoscere i prodotti a impatto ambientale ridotto grazie alle presenza di marchi ecologici, per cui i criteri ecologici che un prodotto deve rispettare per ottenere un determinato marchio possono essere inseriti come requisiti ambientali che il prodotto o servizio deve possedere all’interno dei bandi di gara pubblici. Diversi sono i sistemi di etichettatura ecologica proposti nel tempo a scala nazionale e sopranazionale, tanto che si procede solitamente ad una loro categorizzazione in obbligatori o volontari. Le etichettature obbligatorie nell’Unione Europea si applicano in diversi settori e vincolano i produttori utilizzatori, distributori e le altri parti in causa ad attenersi alle prescrizioni legislative. Le etichettature obbligatorie si applicano principalmente ai seguenti gruppi di prodotti: sostanze tossiche e pericolose; elettrodomestici (energy label); prodotti alimentari; imballaggi (packaging label); elettricità da fonti rinnovabili (certificati verdi, garanzia d’origine). Nel caso delle etichettature volontarie, la richiesta di un marchio è del tutto volontaria, per cui i fabbricanti, gli importatori, o i distributori possono decidere di aderire al sistema di etichettatura, una volta verificata la rispondenza dei prodotti ai criteri stabiliti da quel sistema specifico. Le etichette volontarie possono essere distinte in base alle definizioni date dalle norme internazionali della serie 14020:1999. Le etichette ISO Tipo I-ISO 14024, basate su un sistema multi-criteria che considera l’intero ciclo di vita del prodotto, certificate e gestite da una terza parte indipendente, indicano le migliori prestazioni ambientali di un prodotto appartenente a delle categorie particolari. Rientrano in questa categoria: l’Ecolabel europeo; i marchi nazionali più diffusi quali Blauer Angel (Germania), White Swan (Danimarca, Svezia, Finlandia e Islanda), Green Seal (Stati Uniti), NF Environnement (Francia), Milieukeur (Paesi Bassi), Umweltzeichen (Austria); i marchi che identificano i prodotti derivanti da agricoltura biologica; il Forest Stewardship Council (FSC) che attesta la rintracciabilità di prodotti da foreste gestite in maniera sostenibile. Le etichette ISO Tipo II-ISO 14021 sono delle auto-dichiarazioni ambientali da parte di produttori, importatori o distributori dei prodotti, non certificate da un organismo indipendente, che non fanno uso di criteri di riferimento predeterminati ed accettati; sono le etichette con il minore contenuto informativo ambientale rispetto alle altre due tipologie.

22

Le etichette ISO di tipo III non esprimono valutazioni circa la qualità ambientale dei prodotti ma semplicemente informano degli impatti ambientali basati sul metodo dell’LCA. Ai prodotti viene assegnato un punteggio da parte di una terza parte indipendente sulla base di indicatori di performance ambientale, punteggio che consente agli acquirenti di confrontare differenti prodotti ma non indica quale sia la performance. La Dichiarazione Ambientale di Prodotto (DAP) è documento che contiene informazioni oggettive e verificabili circa l’impatto ambientale di un prodotto (o servizio) dalla “culla alla tomba”, vale a dire a partire dalla sua concezione, attraverso la sua fabbricazione ed utilizzazione, fino al termine della sua vita utile e relativo smaltimento. La DAP viene predisposta dal Soggetto interessato (“produttore”) e verificata e convalidata da Organismi di parte terza - la cui competenza deve essere attestata da un competente Ente di Accreditamento – e viene comunicata al “mercato” tramite adeguati meccanismi di registrazione e comunicazione. Essa costituisce un importante strumento comunicativo che evidenzia le performance ambientali di un prodotto, aumentandone la visibilità e l’accettabilità sociale, rivolto sia ai consumatori (business-to-consumer), sia agli utilizzatori industriali e commerciali (business-to-business). La DAP è basata sulla valutazione del ciclo di vita del prodotto (LCA) ed è regolata dalle norme8 volontarie della serie ISO 14020 (e, in particolare, ISO TR 14025:2000“Etichette e dichiarazioni ambientali; dichiarazioni ambientali di tipo III”) e della serie ISO 14040 (afferenti alla valutazione del ciclo di vita). Tra i vari marchi esistenti l’approccio oggi più diffuso a livello sopranazionale è rappresentato dal sistema europeo dell’Ecolabel che è stato applicato a circa 250 categorie di prodotti in Europa (80 in Italia). Il marchio europeo Ecolabel è assegnato solo a beni e servizi che fanno parte di determinati gruppi di prodotti per i quali siano stati stabiliti, con decisione della Commissione UE, i criteri9 di concessione del marchio. Per essere incluso nel sistema Ecolabel un gruppo di prodotti deve: - rappresentare un volume significativo di vendite e di scambi nell’ambito del mercato interno - comportare in una o più fasi della vita del prodotto impatti ambientali significativi su scala globale o regionale o a carattere generale - essere caratterizzato da una significativa capacità potenziale di indurre miglioramenti ambientali attraverso le scelte del consumatore e di incentivare i produttori o i fornitori di servizi a ricercare vantaggi concorrenziali grazie all’offerta di prodotti aventi titolo per il marchio di qualità ecologica - la vendita ai fini del consumo o uso finale deve rappresentare una quota significativa del volume di vendita. Sono comprese nell’accezione di prodotto anche i servizi e i prodotti intermedi (o semilavorati).

8 Le norme sopra richiamate costituiscono i riferimenti normativi di “metodo”. Per rendere le DAP fra loro comparabili e quindi di utilizzabilità generale da parte del mercato, vengono predisposti requisiti specifici, comuni a determinate categorie di prodotti o servizi. 9 I criteri sono redatti dal Comitato dell’Unione Europea per il Marchio Ecologico (CUEME), su mandato della Commissione Europea, che con la partecipazione del Forum consultivo elabora un progetto dei criteri. Il progetto viene poi valutato dalla Commissione che ne verifica la corrispondenza con i requisiti del mandato e demanda al Comitato di Regolamentazione l’approvazione.