document de synthèse rapport final - le hub rural
TRANSCRIPT
République du Sénégal
Ministère de l’Économie, des Finances et du Plan
Étude sur la fiscalité locale
Document de synthèse Rapport final
Préparé par le Cabinet Sada Consulting
Octobre 1998
Financement ACDI, Agence canadienne de développement international
INTRODUCTION .............................................................................................................................. 6
CHAPITRE I - LES RESSOURSES DES COLLECTIVITES LOCALES................................... 8
SECTION 1 - LES RESSOURCES PROPRES DES COLLECTIVITES LOCALES.......................................... 8
A - LES RECETTES FISCALES .......................................................................................... 8
1 - Les impôts directs............................................................................................................9 1.1 Les impôts assis sur la valeur foncière et immobilière................................................9 1.1.1 La contribution foncière des propriétés bâties (CFPB).........................................9 1.1.2 La contribution foncière des propriétés non bâties (CFPNB) ............................10 1.1.3 La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TOM) .........................................10 1.1.4 La surtaxe foncière..............................................................................................12 1.2 La contribution des patentes (impôt professionnel) ..................................................12 1.3 Les impôts de capitation............................................................................................14 1.3.1 L’impôt du minimum fiscal (IMF) ......................................................................14 1.3.2 La taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal (TRIMF) .........................14 1.3.3 La taxe rurale ......................................................................................................14 2 - Les Impôts indirects.......................................................................................................15
B - LES RECETTES NON FISCALES ................................................................................. 16
1 - Les taxes pour services rendus et les redevances ..........................................................16 1.1 Les produits des droits de marché .............................................................................17 1.2 Les droits de stationnement.......................................................................................17 1.3 Droits d’occupation du domaine public ....................................................................17 2 - Les excédents de clôture................................................................................................18 3 - Les ristournes ou répartitions faites par l'Etat................................................................19 4 - Les avances et les transferts...........................................................................................19
C - LE FONCTIONNEMENT ACTUEL ET LA GESTION DES IMPOTS, TAXES ET PRODUITS DU
DOMAINE ..................................................................................................................... 19
1 - La gestion des ressources fiscales .................................................................................20 1.1 Assiette et émission de l’impôt..................................................................................20 1.2 Le recouvrement de l’impôt ......................................................................................22 1.3 La garde des fonds.....................................................................................................23 2 - Évolution et évaluation des bases imposables ...............................................................25 2.1 Évolution des bases imposables ................................................................................25 2.2 Evaluation des bases imposables...............................................................................29 3 - Les déductions fiscales ..................................................................................................29
SECTION .2 - LES SUBVENTIONS ET DOTATIONS DE L'ETAT............................................................ 30
SOMMAIRE
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A - LES SUBVENTIONS ET DOTATIONS D’INVESTISSEMENT ............................................... 30
B - LE FONDS DE DOTATIONS DE LA DECENTRALISATION ................................................. 33
SECTION .3 - LE RECOURS AU CREDIT COMMUNAL ......................................................................... 33
SECTION .4 - D’AUTRES RELATIONS PARTENARIALES COMME SOURCE DE FINANCEMENT .......... 34
SECTION .5 - LE FONCTIONNEMENT ACTUEL ET LA GESTION DES RELATIONS ETATS - COLLECTIVITES LOCALES ................................................................................................................ 38
A - LES FLUX FINANCIERS............................................................................................. 38
B - L’UNITE DE CAISSE ................................................................................................. 39
C- CONTROLE DES COLLECTIVITES LOCALES .......................................................... 40
CHAPITRE II - LES DEPENSES DES COLLECTIVITES LOCALES .................................... 44
SECTION .1 - LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT ........................................................................ 45
A - LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES ............................................. 45
B - LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNAUTES RURALES ......................... 46
SECTION .2 - LES DEPENSES D’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITES LOCALES .......................... 47
A - LES DEPENSES D’INVESTISSEMENT DES COMMUNES ................................................. 47
B - LES DEPENSES D’INVESTISSEMENT DES COMMUNAUTES RURALES ............................. 47
SECTION .3 - LE SECTEUR PRIVE COMME PARTENAIRE DU SECTEUR PUBLIC LOCAL.................... 49
A - LES PARTENAIRES DES COLLECTIVITES LOCALES DANS LA PRODUCTION ET LA SOUS-TRAITANCE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX................................................................... 50
B - LES REALISATIONS DU SECTEUR PRIVE .................................................................... 51
1 - Au niveau des communes..............................................................................................51 2 - Au niveau des communautés rurales .............................................................................53
SECTION .4 - LE FONCTIONNEMENT ACTUEL ET LA GESTION DES DEPENSES LOCALES ................ 53
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A - AU NIVEAU DES COMMUNES .................................................................................... 53
B - AU NIVEAU DES COMMUNAUTES RURALES ................................................................ 54
CHAPITRE III - FORCES ET FAIBLESSES DE LA FISCALITE LOCALE.......................... 55
SECTION .1 - LES FORCES DE LA FISCALITE LOCALE ...................................................................... 55
SECTION .2 - LES FAIBLESSES DE LA FISCALITE LOCALE ................................................................ 57
CONCLUSION................................................................................................................................. 61
ANNEXE ........................................................................................................................................... 63
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Avant Propos
L'Étude sur la fiscalité locale comprend dans sa première phase constituée par le Diagnostic, quatre modules :
- Module 1 : Les Finances des Collectivités Locales
- Module 2 : La fiscalité locale et son rendement
- Module 3 : Les relations financières Etat-Collectivités Locales
- Module 4 : La fiscalité locale du point de vue du contribuable.
Ces quatre modules constituent de volumineux documents dont la lecture n'est pas toujours aisée. La présente synthèse a pour objet de rendre plus accessible cette masse d'informations sans en altérer la qualité technique.
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INTRODUCTION
L'Etude sur la fiscalité locale s'inscrit dans le contexte de la décentralisation qui consiste à transférer des pouvoirs de l’Etat aux collectivités locales.
Ce processus, qui a été engagé bien avant 1960, se poursuit jusqu'à nos jours.
- 1960 : le statut de commune de plein exercice est étendu à toutes les communes ;
- 1966 : le Code de l'Administration Communale, promulgué par la loi n° 66-64 du 30 juin 1966, réunit dans un document unique, l'ensemble des textes régissant l'institution communale ;
- 1972 : pour la première fois, la décentralisation est introduite en milieu rural par l'adoption de la loi n° 72-25 du 25 avril 1972 créant les communautés rurales ;
- 1990 :la loi n° 90-35 du 8 octobre 1990 modifiant le Code de l'Administration Communale verse les communes à statut spécial dans le droit commun ; la loi n° 90-37 transfère la gestion financière des communautés rurales des Sous-préfets aux Présidents de Conseils ruraux ;
- 1996 : la loi n° 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités locales, érige les régions en collectivités locales, crée des communes d'arrondissement et substitue le contrôle a posteriori au contrôle a priori.
- La loi n° 96-07 du 22 mars 1996 a transféré aux régions (érigées en collectivités locales), aux communes et aux communautés rurales des compétences dans les secteurs suivants : les domaines, l’environnement et la gestion des ressources naturelles, la santé et l’action sociale, la jeunesse, les sports et la culture, l’éducation, la planification, l’aménagement du territoire, l’urbanisme et l’habitat.
- La loi n° 96-09 du 22 mars 1996 fixe l'organisation administrative et financière de la Commune d'arrondissement et ses relations avec la Ville (ancienne commune divisée en communes d'arrondissement).
Selon la catégorie de collectivité locale, cette nouvelle législation a fixé les attributions dans chacun des secteurs précités.
Cependant, le transfert de nouvelles compétences aux collectivités locales va générer des coûts de fonctionnement et d'investissements.
Les collectivités doivent disposer de ressources considérables afin de faire face à la prise en charge des nouvelles dépenses publiques locales.
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Ces ressources proviendront conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 96-07 du 22 mars 1996 d’une part d'impôts et taxes payés par les contribuables et d’autre part de dotations octroyées par l’Etat ou par les deux à la fois.
Dans le cadre de la recherche de l’équilibre budgétaire, il est souhaitable que les dépenses puissent être couvertes par les recettes fiscales, ce qui les empêchera de recourir à d’autres sources de financement. Pour y arriver, les collectivités locales devront appliquer une bonne politique fiscale leur permettant d’atteindre de bons niveaux de recouvrement. Par ailleurs, il ne suffira pas de disposer des ressources nécessaires pour qu'il y ait un développement local, il faudra des dépenses publiques de qualité.
Le présent document est structuré en trois grands chapitres. On y examinera d'abord les ressources et ensuite les dépenses des collectivités locales. Puis on conclura par une revue des forces et faiblesses de la fiscalité locale.
En annexe, il est présenté le point de vue du contribuable issu de l'enquête quantitative du module IV.
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Chapitre I - LES RESSOURSES DES COLLECTIVITES LOCALES
Avec les réformes de 1996 les collectivités locales ont la tâche d’assurer elles-mêmes les dépenses relatives à leur développement local. Compte tenu de l’insuffisance de leurs ressources, l'Etat leur accorde un soutien financier à travers des dotations et ristournes. L'Etat leur accorde aussi des soutiens en termes de trésorerie c'est le cas des découverts.
Auparavant, les collectivités locales avaient la possibilité de recourir au crédit communal, cependant cette ligne de crédit est désormais intégrée aux ressources de l'Agence de Développement Municipal (ADM).
Récemment, plusieurs collectivités locales ont développé d’autres relations partenariales ce qui leur a permis de faire beaucoup de réalisations surtout en matière de développement social.
Les ressources propres des collectivités locales
Elles constituent la part la plus importante des sources de financement des collectivités locales. En 1996, leurs ressources propres étaient chiffrées à 20 milliards de FCFA et ont couvert presque la totalité des dépenses de fonctionnement et une partie des dépenses d’investissement. Les ressources propres comprennent principalement :
F les recettes fiscales
F les recettes non fiscales
F les excédents de clôture ordinaires
F les ristournes ou les répartitions faites par l‘Etat
A - Les recettes fiscales
Les recettes fiscales représentent près de 50% de recettes totales des collectivités locales. La part des taxes est moins importante que celle occupée par les impôts locaux.
Une croissance régulière des impôts sur la consommation est constatée entre 1993 et 1996, elle est due aux taxes sur l’eau et sur l’électricité qui connaissent des taux de recouvrement relativement élevés.
La taxe sur la publicité a connu une bonne croissance durant la période 1993-1996. Il en est de même de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TOM).
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1 - Les impôts directs
Il importe de distinguer les impôts assis sur la valeur foncière et immobilière (locative ou vénale) des impôts de capitation et des impôts professionnels.
1.1 Les impôts assis sur la valeur foncière et immobilière
Avant d’indiquer les différents impôts y afférents, il nous semble nécessaire d’expliquer la notion de valeur locative.
«La valeur locative est le prix que le propriétaire retire de son immeuble lorsqu’il le donne à bail ou qu’il pourrait en tirer en cas de location s’il l’occupe lui -même».
Les impôts assis sur la valeur foncière ont connu une croissance moyenne de 10,38% par an, passant de 6,7 milliards en 1993 à 9 milliards en 1996. Il s'agit principalement de la contribution foncière des propriétés bâties (CFPB), de la contribution foncière des propriétés non bâties (CFPNB), et de la TOM.
1.1.1 La contribution foncière des propriétés bâties (CFPB)
La CFPB est assise sur le revenu net de la propriété. Le revenu net se définit comme étant la valeur locative à laquelle on applique une déduction de 50% pour les usines et 40% pour les autres bâtiments.
Au revenu net, il est appliqué un taux de 15%.
Les recouvrements de la CFPB représentent 11% des recettes totales des collectivités locales. La CFPB a connu un taux de croissance moyen de 12,4%, à cause de la rapidité du développement urbain. La région de Dakar perçoit 90% de la contribution foncière des communes du Sénégal.
En effet on a constaté que le recouvrement de proximité instauré au niveau de certaines perceptions municipales a amélioré les taux de recouvrement.
L'enquête quantitative révèle que seuls 33% des personnes morales interrogées déclarent payer une contribution foncière contre 8% des personnes physiques enquêtées. Toutefois, il convient de noter que le pourcentage des personnes physiques qui déclarent payer une contribution foncière s’améliore lorsque les enquêtés sont assistés pour répondre à la question. Dans ce cas le pourcentage passe à 18%.
Cependant 38% des personnes physiques enquêtées déclarent être propriétaires des locaux qu’ils habitent soit un écart de 58% entre ceux qui devraient payer et ceux qui déclarent payer.
Il convient de comparer cet écart à celui obtenu au moyen de l'analyse des statistiques de finances publiques. La question posée aux enquêtés étant relative au paiement, l'indicateur à retenir pour la comparaison est le taux de recouvrement.
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Le taux de recouvrement de la CFPB est de 50%, 41%, 75% et 70% respectivement pour les années 1993, 1994, 1995 et 1996. Ces taux de recouvrement sont déterminés dans un contexte où le principe de l'annualité budgétaire est appliqué selon le système de la gestion et non celui de l'exercice.
Aussi, convient-il de considérer que les résultats de l'enquête confirment ceux obtenus au niveau de l'analyse des statistiques de finances publiques.
Cette convergence est consolidée par les enquêtes qualitatives qui montrent qu'en milieu rural la CFPB est rarement assise. L’explication réside dans le fait que les exonérations et exemptions font que la très grande majorité des propriétés atteignent rarement le minimum imposable.
Comme l'indique les enquêtes, les contribuables tiennent beaucoup au maintien de ces régimes qui créent une certaine opacité dans la gestion de la CFPB. Cette situation est source du volumineux contentieux né de l'imposition de personnes exonérées ou exemptées
1.1.2 La contribution foncière des propriétés non bâties (CFPNB)
Les propriétés non bâties sont des terrains immatriculés où sont édifiées des constructions non adhérentes au sol, situées dans le périmètre des communes, groupements d’urbanisme et des centres lotis.
La base de la CFPNB est le revenu net déterminé à partir de la valeur vénale des propriétés imposables au 1er janvier de l’année d’imposition. La valeur vénale est le prix du marché et non la valeur locative.
Le taux de la CFPNB est de 5 %.
Il existe une faible corrélation entre la valeur locative des terrains nus et le niveau de revenu des contribuables, lorsqu’on observe le mouvement de la médiane. Quelque soit le niveau de revenu, la médiane est composée de contribuables dont la valeur locative des terrains insuffisamment bâtis est inférieure à 10.000 Fcfa. Ainsi, il n'y aurait aucune corrélation entre le foncier insuffisamment bâti et le niveau de revenu. Aussi semble-t-il plus judicieux de rechercher d'autres modalités de taxation desdits terrains sauf à retenir, ce qui est fort probable que le concept de terrain insuffisamment bâti n'a pas bien été maîtrisé au cours de l'enquête.
1.1.3 La
V a le u r lo c a t i v e m é d ia n e d e s t e r r a in s n u s s e lo n le n iv e a u d e r e v e n u
0
2 0 0 0 0
4 0 0 0 0
6 0 0 0 0
8 0 0 0 0
1 0 0 0 0 0
1 2 0 0 0 0
M o i n s d e
1 0 0 0 0 0
f r a n c s
d e 1 0 0 0 0 1 à
3 0 0 0 0 0
d e 3 0 0 0 0 1 à
6 0 0 0 0 0
d e 6 0 0 0 0 1 à
1 0 0 0 0 0 0
d e 1 0 0 0 0 0 1
à 2 0 0 0 0 0 0
d e 2 0 0 0 0 0 0 1
à 5 0 0 0 0 0 0
d e 5 0 0 0 0 0 1
à 1 0 0 0 0 0 0 0
p lu s d e
1 0 0 0 0 0 0 0
f r a n c s
V a le u r l o c a t i v e m é d ia n e
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taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TOM)
Elle porte sur toutes les propriétés assujetties à la contribution foncière des propriétés bâties ou temporairement exemptées de cette contribution, à l’exception des usines et des propriétés bâties situées dans les localités où ne fonctionne pas un service d’enlèvement des ordures ménagères.
La base de la taxe est constituée par la valeur locative. Le taux est de 6% pour la région de Dakar et de 5% pour les autres communes du Sénégal.
La TOM a connu une progression de 6,7% durant la période de 1993 à 1996 et représente en moyenne 6% des recettes des communes.
Au terme de l'enquête statistique, la TOM est acquittée par 52% des personnes morales contre 6% des personnes physiques. Lorsqu’elles sont assistées 18% des personnes physiques déclarent payer la TOM. Il se dégage un écart important entre ceux qui déclarent payer la TOM et ceux qui devraient la payer soit 38,7%.
L'analyse des enquêtes qualitatives montre que le défaut de paiement de la TOM est largement liée à la défectuosité du service rendu. A cet égard, il faut noter que le taux de recouvrement de la TOM qui est en moyenne de 36,11% sur la période 1993 à 1996 est très faible. Cependant, ce taux comparé à celui qui est donné par l'enquête quantitative, paraît être très élevé.
Par ailleurs, il faut souligner que ce taux de recouvrement n'intègre pas les écarts au niveau de l'assiette. Lorsqu'on détermine le taux de recouvrement de la TOM à partir des émissions potentielles il passe à 1,1534%, c'est à dire nettement au-dessous du taux issu de l'enquête quantitative. Compte tenu de la forte relation que les contribuables ont établi entre la qualité du service d'enlèvement des ordures ménagères et le paiement de la TOM, lors des enquêtes qualitatives, tout porte à croire que les résultats de l'enquête quantitative sont plutôt optimistes.
Les tableaux ci-dessous présentent les réponses des contribuables par secteur d’activité et selon le statut juridique des contribuables.
Tableau des réponses des contribuables selon leur secteur d'activité
Formel
Informel Total
Effectif
%
Effectif
%
Effectif
%
Oui 83 18,0% 89 3,8% 172 6,1% Non 377 82,0% 2272 96,2% 2649 93,9% Total 460 100,0% 2361 100,0% 2821 100,0%
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Tableau des réponses des contribuables personnes morales selon le statut juridique
SA
SARL
SNC
GIE
Autres
Total
Effectif
%
Effectif
%
Effectif
%
Effectif
%
Effectif
%
Effectif
%
Oui 22 66,7% 29 70,7% 2 40,0% 36 38,7% 3 60,0% 92 52,0%
Non 11 33,3% 12 29,3% 3 60,0% 57 61,3% 2 40,0% 85 48,0%
Total 33 100,0% 41 100,0% 5 100,0% 93 100,0% 5 100,0% 177 100,0%
Les tableaux ci-dessus montrent que 96,2% des contribuables du secteur
informel ne payent pas la TOM ce qui présente un bon potentiel d'accroissement des recettes de la TOM.
1.1.4 La surtaxe foncière
C’est un impôt institué sur les terrains non bâtis ou insuffisamment bâtis, dans la communauté urbaine de Dakar et dans les chefs lieux de région. Cet impôt a été créé pour pénaliser et décourager la spéculation foncière mais aussi taxer la rente de situation induite par la hausse des prix des terrains.
Le taux d’imposition est déterminé par le total des valeurs vénales des terrains non bâtis ou insuffisamment bâtis imposables ou exonérés sis dans la même localité. Le taux s’applique à des tranches qui varient en fonction de la localité (art. 238 du Code Général des Impôts : CGI).
1.2 La contribution des patentes (impôt professionnel)
La contribution des patentes est due par toute personne qui exerce à titre habituel une activité professionnelle non salariée. La patente se décompose en plusieurs droits calculés sur des bases très différentes.
La patente de droit commun comprend un droit fixe et un droit proportionnel. Pour sa détermination, les professions sont classées suivant leur nature en deux tableaux A et B (Annexe II du livre I du CGI).
Pour chaque classe, il est prévu un droit fixe (4000 FCFA à 75000 FCFA) et un droit proportionnel (6% à 12%).
Le droit proportionnel et la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels (taux de 6%) sont assis sur la valeur locative.
La patente est l’un des impôts les plus productifs. A elle seule, elle représente 21% des recettes communales. C’est un impôt très dynamique car elle repose sur l’activité économique. Ce qui lui a valu un taux de croissance moyen annuel de 12,4%.
Cette croissance varie d’une région à une autre à cause des disparités économiques qui existent entre elles.
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La région de Dakar totalise à elle seule 67% des recettes de la patente au niveau national alors que la région de Louga qui a une faible activité économique arrive à peine à atteindre 1%.
Les personnes physiques qui donnent une réponse positive à la question de savoir payez-vous la patente représente 18% de la population or les artisans, les commerçants et les membres des professions libérales représentent 31% de la population. Il se dégage un écart de 42% entre les contribuables réels et les contribuables potentiels. Les réponses positives de la population de contribuables personnes morales enquêtées s’élèvent à 65%.
Ces résultats sont nettement au-dessous du taux de recouvrement réel de la patente qui est supérieur à 80%, ce qui traduit une divergence profonde entre les résultats de l'enquête et les statistiques de finances publiques.
L'explication résulte de l'impact des arriérés et des paiements par anticipation au niveau des statistiques de finances publiques. En effet, les recouvrements de la patente utilisés pour le calcul du taux de recouvrement comprennent les paiements par anticipations et les paiements sur arriérés qui ne sont pas contenus dans l'émission de l'année de référence ce qui a pour effet d'accroître le taux de recouvrement de l'année en cours. Aussi, semble-t-il judicieux de considérer que les résultats de l'enquête traduisent mieux le taux de recouvrement de la patente.
Tableau des réponses des contribuables selon leur secteur d'activité
Formel Informel Total
Effectif % Effectif % Effectif %
Oui 39 8,5% 282 11,9% 321 11,4%
Non 421 91,5% 2079 88,1% 2500 88,6%
Total 460 100,0% 2361 100,0% 2821 100,0%
Tableau des réponses des contribuables selon le statut juridique
SA SARL SNC GIE Autres Total
Effectif % Effectif % Effectif % Effectif % Effectif % Effectif %
Oui 31 93,9% 35 85,4% 2 40,0% 47 50,5% 1 20,0% 116 65,5%
Non 2 6,1% 6 14,6% 3 60,0% 46 49,5% 4 80,0% 61 34,5%
Total 33 100,0% 41 100,0% 5 100,0% 93 100,0% 5 100,0% 177 100,0%
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1.3 Les impôts de capitation
Il s’agit essentiellement de l’Impôt du Minimum Fiscal (IMF), de la Taxe Représentative de l’impôt du Minimum Fiscal (TRIMF) et de la taxe rurale. L’IMF et la TRIMF totalisent tous les deux une moyenne de 1,7 milliards sur la période 1993-1996 pour l’ensemble des communes. Ce qui représente en moyenne 7% du total des recettes communales
1.3.1 L’impôt du minimum fiscal (IMF)
Il est dû par toute personne physique résidant au Sénégal âgée d’au moins 14 ans à l’exception des élèves.
Il comporte cinq catégories définies en fonction du tableau de la patente dont relève la personne imposable. Les tarifs sont fixés suivant les différentes catégories (art. 201 CGI).
Les rôles sont nominatifs ; le nombre de personnes imposables dans chaque famille est inscrit au nom du chef de famille. L’impôt du minimum fiscal a pour base le nombre de personnes imposables et chacune dans sa catégorie.
1.3.2 La taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal (TRIMF)
Instituée pour permettre le recouvrement facile par voie de retenue à la source, la TRIMF perçue au profit des collectivités locales vise essentiellement les indemnités, émoluments, salaires, pensions et rentes viagères des contribuables du secteur public comme du secteur privé dès le premier jour où il commence à en bénéficier.
Les personnes imposables sont réparties en cinq catégories en fonction du niveau de leurs traitements et salaires annuels.
Les retenues son effectuées au nom du chef de famille.
1.3.3 La taxe rurale
La taxe rurale est due par toutes les personnes âgées de plus de 14 ans qui résident dans les communautés rurales. Cette taxe représente en moyenne 72,63% des recettes fiscales des communautés rurales.
Le recouvrement de cette taxe n’est pas toujours aisé à cause de la réticence des populations rurales à s’acquitter de cet impôt. Cependant avec l’accroissement de la population, l’assiette des impôts devrait être élargie afin de pouvoir augmenter les recettes fiscales. Mais ceci risque d’être amoindri par la menace permanente de l’exode rural.
Les communautés rurales comptent essentiellement sur la taxe rurale (72,63% des recettes fiscales) pour faire face à leurs dépenses.
Depuis quelques années on a assisté à une perte de vitesse de cet impôt au profit du foncier bâti. En effet sur la période 1994-1996 le foncier bâti a progressé plus vite que la taxe rurale (2,05 % à 4,28 % contre 6,66 % à 8,87%).
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Trente trois pour cent (33%) seulement des personnes physiques enquêtées déclarent payer l’impôt du minimum fiscal et 46% déclarent payer la taxe rurale. Au total 79% des personnes physiques sont imposées à l’impôt du minimum fiscal. La population enquêtée étant totalement imposables à l’impôt de capitation, il y a un écart de 21% entre les contribuables potentiels et les contribuables actuels.
Ce taux de recouvrement doit être considéré comme proche de la réalité étant entendu qu'il est le seul taux disponible, l'analyse des statistiques de recettes n'ayant pas permis de dégager un taux de recouvrement pour lesdits impôts compte tenu du caractère numérique des émissions de la taxe rurale et du système de la retenue à la source appliquée pour le recouvrement de la TRIMF.
Ce niveau de taux semble être confirmé par l'acceptation que les contribuables ont manifesté à l'égard de ces impôts au cours des entretiens de groupe.
Tableau des réponses des contribuables selon leur secteur d'activité
Payez-vous le minimum fiscal ? Réponses des contribuables selon le secteur d'activité
Formel Informel Total
Effectif % Effectif % Effectif %
Oui 223 48,5% 342 14,5% 565 20,0%
Non 237 51,5% 2019 85,5% 2256 80,0%
Total 460 100,0% 2361 100,0% 2821 100,0%
2 - Les Impôts indirects
Les impôts indirects regroupent pour l’essentiel la taxe sur l’eau, la taxe sur l’électricité et la taxe sur la publicité. Il s'agit des impôts désignés improprement sous le vocable "taxes indirectes" par l'article 250 du Code des Collectivités locales car n'ayant aucune contrepartie directe.
Le bon rendement de la taxe sur l’eau et sur l’électricité est dû au fait que les contribuables ne peuvent y échapper à cause du prélèvement automatique sur les factures. On notera qu’un bon pourcentage de contribuables (69% avec une facture moyenne de 6 830 FCFA par bimestre) supporte une facture d’eau. Il en est de même pour la facture d’électricité avec 50,5% des contribuables et une moyenne de 6 170 FCFA par bimestre pour chaque contribuable.
A l’égard de ces impôts, les résultats de l’enquête ne présentent aucun intérêt du point de vue de l’analyse des écarts entre contribuables réels et contribuables potentiels. En effet, tous les abonnés aux services d’eau et d’électricité sont assujettis à la taxe correspondante. Il demeure que les arriérées de paiement de factures d'eau et d'électricité dus par les contribuables à la Sénégalaise des Eaux (SDE) et/ou à la Société Nationale d'Électricité (SENELEC) génèrent indirectement
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des écarts dans le recouvrement des impôts correspondants(la taxe étant comprise dans la facture).
Il faut noter que les enquêtes qualitatives ont montré que les contribuables ont une connaissance relativement bonne de ces impôts
B - Les recettes non fiscales
Ce sont des recettes que les collectivités locales gèrent en toute autonomie et sur lesquelles elles ont une certaine maîtrise. Elles proviennent de l’utilisation du domaine public à titre privée, de l’exploitation de son domaine privé et de son service et, enfin de revenus divers tels que les revenus des participations, les remboursements de frais d’hospitalisation ou de prêts consentis ainsi que les ristournes et répartitions provenant de l'Etat.
Sur la période 1993-1996, les recettes non fiscales ont connu un taux de croissance de 9,15% par an contrairement aux recettes fiscales qui n’ont progressé que de 8%.
Plus d’efforts ont été consentis pour recouvrer les recettes non fiscales. En effet, comme celles-ci sont du ressort exclusif des collectivités locales, elles sont mieux maîtrisées.
La progression des recettes non fiscales est plus marquée au niveau des communautés rurales (11%) qu’au niveau des communes (9,10%).
¬ Les recettes non fiscales des communes
L’essentiel des revenus provient des produits de droit de marché, de stationnement des transports en commun et de l’occupation du domaine public (cf. graphique G31 P24 module 1). L’ensemble de ces revenus a connu un taux de croissance annuel atteignant parfois plus de 50% ; c’est le cas notamment des droits d’occupation du domaine public avec 51,2% de croissance moyenne annuelle.
Parmi ces revenus, les produits des droits de marché semblent être les plus dynamiques avec un volume moyen de 1 milliard de FCFA par an.
¬ Les recettes non fiscales des communautés rurales
Elles sont très modestes par rapport aux recettes fiscales. En 1996, c’est seulement 295 millions qui ont été collectés pour l’ensemble des communautés rurales. La faiblesse de ces ressources s’explique par l’absence d’infrastructures et l’inexistence de services publics ruraux. Les droits de place de marché constituent l’essentiel des recettes non fiscales des communautés rurales.
1 - Les taxes pour services rendus et les redevances
Il s’agit d’une part des ressources que les communes tirent de la location de leurs infrastructures marchandes et d’autre part, des rétributions des prestations de services que les communes fournissent à leur population.
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Ces revenus connaissent une progression régulière depuis 1993 grâce à la location des souks et cantines et des frais de bornage.
Conscientes de l’importance de ces deux postes, les communes ont tendance soit à créer de nouveaux marchés, soit à étendre ceux qui existent.
Le service d’état civil draine beaucoup de revenus, les communes ont compris la nécessité d’en implanter dans tous les centres de santé ayant une maternité.
1.1 Les produits des droits de marché
Ils occupent une part importante dans les recettes non fiscales des communes. En effet, le volume est de FCFA 1,6 milliard / an avec une croissance annuelle de 13,6%.
1.2 Les droits de stationnement
Représentant une part de 7% des recettes non fiscales des communes, ces taxes pourraient connaître une forte augmentation si les communes étaient mieux organisées dans le recensement des véhicules de transport en commun.
1.3 Droits d’occupation du domaine public
Ces droits couvrent toutes les recettes provenant de l’occupation des trottoirs. Entre 1993 et 1997, ces droits ont presque quadruplé passant de 58 millions à 169 millions. N’eût été la réticence de certains assujettis à payer ces droits, un taux de croissance moyen annuel de plus de 60% pourrait être atteint.
Selon les contribuables, la faiblesse du rendement fiscal des produits du domaine est due à un certain nombre de facteurs :
F la qualité des services, équipements et infrastructures offerts par les collectivités locales laisse à désirer.
F les infrastructures et équipements sont en quantité insuffisante.
F les marchés sont sales et encombrés en permanence par l’installation anarchique de cantines et souks.
F les routes aux abords des marchés sont encombrées par des vendeurs à la sauvette.
Tous ces griefs portés à l’attention de la majorité des autorités locales font que les contribuables sont souvent réticents à payer ces taxes . Selon eux, il n’y a pas de contreparties convenables.
Ainsi pour améliorer le rendement fiscal , les collectivités locales doivent offrir des services et équipements qui correspondent aux aspirations des contribuables. D’ailleurs, ces derniers déclarent vouloir payer plus si la qualité des services et infrastructures s’améliore. Le rapport qualité/prix prédomine à ce niveau .
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Les résultats de l’enquête ne permettent pas d’identifier quelle est la population redevables à l’une ou l’autre de ces taxes. Aussi est-il impossible de faire une analyse des écarts entre contribuables actuels et contribuables potentiels.Une analyse prudente doit simplement considérer que ceux qui disent payer ces taxes sont les seuls assujettis.
Les contribuables ont fortement déploré durant les entretiens de groupe l’absence de corrélation entre le niveau des taxes et le service rendu. Du reste, ce point de vue a été largement confirmé par les résultats de l’enquête quantitative qui révèle que selon les contribuables, le coût de production des services rendus est nettement inférieur à la taxe ou redevance perçue par les collectivités locales.
Les contribuables estiment, en outre que si la qualité du service s’améliore, ils sont prêts à payer les taxes correspondantes.
Toutefois, il faut souligner que lorsqu’on observe les résultats des entretiens de groupe, deux tendances se dessinent par rapport à la question de la tarification des services locaux, selon qu’on est en milieu rural ou urbain.
En milieu urbain, on note une acceptation du principe de la tarification des services locaux, alors qu’en milieu rural, les contribuables estiment généralement ne pas être dans la possibilité de payer les coûts de la redevance qui serait issue d’une tarification des services.
Dans l’un ou l’autre, il faut souligner que la différence du pouvoir d’achat entre les villes et les campagnes ne suffit pas pour expliquer les réponses divergentes. En effet, en milieu urbain, les contribuables estiment que la tarification a déjà commencé pour l’essentiel des services locaux parce qu’il n’existe plus de service qui n’exige pas de rémunération quelqu’en soit le niveau ou la forme. Tandis qu'en milieu rural la notion de tarification est plus étrangère à leur mode de fonctionnement ou à la perception qu'ils ont des services rendus par les collectivités locales.
2 - Les excédents de clôture
Ils correspondent à l’excédent des recettes sur les dépenses constaté en fin d’exercice précédent et reporté sur l’exercice suivant. Ces sommes sont insignifiantes par rapport à la totalité des recettes ordinaires. A titre d’exemple, elles représentent 2% des recettes totales en 1996.
Sur la période 1993-1996, les excédents de clôture ont évolué en dents de scie avec des minima en 1993 et 1995 et des maxima en 1994 et 1996. Ces montants varient en fonction des disparités d’une part entre les communes et d’autre part entre les communautés rurales. Et comme toutes les collectivités locales n’ont pas les mêmes capacités de dépenses par rapport à leurs ressources, les excédents de clôture sont négligeables voire inexistants dans certaines collectivités.
C’est au niveau des communautés rurales que l’on trouve des valeurs assez importantes d’excédents de clôture ; ceci grâce à une large couverture des dépenses
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ordinaires par les recettes ordinaires. Au niveau de ces dernières, les excédents de clôture représentent 20,5% des recettes ordinaires.
3 - Les ristournes ou répartitions faites par l'Etat
La taxe annuelle sur les véhicules et la taxe de plus value immobilière font l’objet d’une ristourne de 50% au profit des communes. Pour les communautés rurales, la répartition porte sur les amendes forfaitaires effectuées à l’intérieur de leur territoire.
Sur la période 1993-1996 pour un montant recouvré de 8 milliards, l'Etat n’a ristourné aux communes que FCFA 1,617 milliards, soit 40% de la quote part des communes (cf. tableau 7.1 P21 module 1). Le solde n’a été payé qu’en 1998. Dans un souci d’équité entre les communes, la répartition des ristournes est faite en fonction de leurs populations respectives.
4 - Les avances et les transferts
Les avances
Les collectivités locales peuvent recourir aux avances et prêts de l'Etat afin de faire face à des difficultés de règlement de dépenses indispensables et urgentes. Ces avances sont consenties au début de chaque trimestre et sont égales à 25% des recouvrements effectués au cours de la dernière gestion.
Transferts par le Trésor
Pour les communautés rurales, les répartitions provenant des contraventions et amendes dressées sur le territoire constituent souvent un ballon d’oxygène car le rendement de la taxe rurale qui constitue leurs principales recettes fiscales est très faible par rapport aux besoins. Par ailleurs, sur la même période l'Etat a reversé aux communautés rurales FCFA 141,2 millions en moyenne par an au titre des amendes, soit près du dixième des recettes ordinaires.
Par ailleurs, sur la même période l'Etat a reversé aux communautés rurales FCFA 141,2 millions en moyenne par an au titre des amendes, soit près du dixième des recettes ordinaires.
C - Le fonctionnement actuel et la gestion des impôts, taxes et produits du domaine
L'Etat joue un rôle prépondérant dans la gestion des ressources propres des collectivités locales. Ces dernières proviennent de trois sources en général.
F des lois fiscales
F des lois ordinaires et des textes réglementaires
F des délibérations du Conseil de la collectivité locale
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La gestion des ressources fiscales obéit au principe de la séparation des pouvoirs entre l’ordonnateur et le comptable public.
Les créances des collectivités locales sont soit légales ou réglementaires, soit conventionnelles et se présentent sous forme d’un titre permettant au comptable sa prise en charge. Ces titres sont établis par l’Exécutif local (Président Conseil Régional, Maire, Président Communauté Rurale) chaque fois que les lois et règlements n’ont pas prescrit un autre mode spécial et en l’absence d’une formule exécutoire.
1 - La gestion des ressources fiscales
Dans la gestion des ressources fiscales des collectivités locales, l'Etat joue un triple rôle. A travers ses divers services, il assure :
- L’émission de l’impôt ;
- Le recouvrement de l’impôt ;
- La garde des fonds.
Il convient de souligner que dans les communes disposant d'une Recette Perception Municipale (RPM), le recouvrement et la garde des fonds sont assurés par la RPM qui est une administration locale rattachée au réseau comptable du Trésor.
1.1 Assiette et émission de l’impôt
L'émission des rôles est du ressort de la Direction générale des impôts et des domaines.
L'émission consiste à recueillir toutes les informations nécessaires sur la matière imposable, à les rassembler, les étudier, les mettre en forme et les transmettre aux services de contrôle et d’informatique pour production des rôles et avertissements, à leur tour transmis aux services du Trésor pour le recouvrement.
- La détermination de l’assiette
L’impôt est assis sur les faits existants au 1er janvier de l’année à laquelle il se rapporte.
Par conséquent, la détermination de l’assiette fiscale pour un contribuable donné, résultera de l’évaluation par les services d’impôts, de son revenu et de son patrimoine pour cette même année.
- Description du processus de l’émission
L’émission de l’impôt suit un processus au cours duquel l'Etat, par ses services, intervient dans les différentes étapes.
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Les contrôleurs des impôts procèdent au recensement des contribuables, c’est de là qu’on recueille le maximum d’informations relatives aux assujettis et aux bases d'imposition.
Afin d’actualiser toutes les données concernant les contribuables, le recensement a lieu chaque année et couvre une zone géographique déterminée. Les données collectées servent à l’ouverture de nouveaux dossiers et à la mise à jour des anciens dossiers. Cette étape est suivi par celle de la codification et de la saisie. Enfin la Direction du Traitement Automatique et de l’Information procédera aux émissions de rôles (primitif, complémentaire, et supplémentaire).
- Le recensement
L’obligation faite d’asseoir l’impôt sur la base existante au 1er janvier induit nécessairement le recensement des contribuables à cette date.
F Le recensement est un travail de terrain en vue de déterminer la situation du contribuable au regard de l’impôt.
F Il est assuré par les contrôleurs de la Direction des impôts
F Le recensement s’effectue dans des secteurs géographiques délimités, appelés «contrôles».
F Le recensement est effectué à compter du 1er janvier de chaque année et dure trois mois.
A Dakar, depuis 1992 c'est le Cadastre qui procède au recensement et à l'évaluation des bases selon la méthode cadastrale.
- La codification et la saisie
Il s’agit d’un travail de mise à jour du fichier général des contribuables par la prise en compte de nouveaux contribuables, et des modifications survenues sur la situation des contribuables déjà existants, sur la base de données issues du recensement.
- Description du processus
Deux structures de l'Etat sont impliquées dans le processus de codification et de saisie :
F le bureau du recouvrement et du contentieux
Ce bureau, aux termes des dispositions de l'arrêté n° 9159 /MEFP/DGID du 12 décembre 1996, est chargé de la gestion du fichier général des contribuables. Il envoie au seuil de chaque année un état général des contribuables ou prématrice aux services des impôts concernés.
Cet état est l’outil de travail des contrôleurs pour l’identification de ces contribuables.
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La codification des éléments nouveaux découlant du recensement est effectuée sur des fiches.
Le Bureau de liaison effectue la saisie et le transmet à la Direction du Traitement Automatique de l’Information (DTAI) pour le traitement informatique.
F la Direction du Traitement Automatique de l’Information (DTAI)
Elle édite les prématrices, (support de la codification des éléments du recensement), ainsi que les rôles et avertissements destinés au contribuable.
¬ Séquences de l’opération
• La DTAI édite les prématrices et les envoie au bureau de liaison ;
• Le Bureau du recouvrement et du contentieux après contrôle, transmet les prématrices aux services des impôts au niveau local ;
• Les services régionaux, au travers des contrôleurs effectuent des recensements et établissent des fiches d’imposition ;
• Le Bureau du recouvrement et du contentieux fait la mise à jour du fichier des contribuables ;
• La DTAI édicte les rôles et avertissements sur la base de ce nouveau fichier.
Il y a plusieurs émissions de rôles :
F l’émission de rôle primitif ou première émission (au cours du premier trimestre)
F l’émission complémentaire
F l’émission supplémentaire (celle-ci pouvant, dans les faits, être réalisée au début de l’année suivante).
1.2 Le recouvrement de l’impôt
C’est le comptable qui est chargé d’exécuter le recouvrement des impôts et taxes locaux. Une fois que les rôles sont exécutoires, un avis d’imposition dénommé avertissement est envoyé au redevable pour l’informer de la nature de l’impôt, du montant à payer et du délai de recouvrement.
Au-delà du délai légal, le recouvrement sera effectué soit par voie amiable, soit par voie contentieuse. Toutefois, la détermination de l’assiette peut faire l’objet d’une contestation par le contribuable. Dans ce cas, ce dernier peut demander l’annulation ou la réduction du montant à payer.
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- Le comptable de la collectivité
Le receveur de la collectivité locale est un comptable public chargé seul et sous sa responsabilité de poursuivre la rentrée de ses ressources. La fonction de receveur d’une Collectivité Locale est assurée de droit par le préposé du Trésor ou le percepteur résidant dans la commune.
Le comptable public encoure une responsabilité de son fait personnel et pécuniaire ou du fait des agents qui lui sont subordonnés. Les Collectivités Locales bénéficient par ce biais du réseau de poste comptable du Trésor dont le nombre est de quarante-huit (48) répartis sur l’ensemble des trente (30) départements du territoire national pour la couverture des dix (10) régions, soixante (60) communes et trois cent vingt (320) communautés rurales.
- Description du processus de recouvrement
Les rôles d’impôt, une fois homologués par la Direction générale des impôts et des domaines sont adressés via le Trésorier général à chaque comptable de collectivités locales. Le comptable en effectue la prise en charge dans sa comptabilité ; il en informe le redevable par l’envoi d'un avis d’imposition appelé avertissement, mentionnant la nature, le montant, la date de mise en recouvrement, l’exigibilité de l’impôt.
L’impôt est exigible dans les deux mois suivant sa mise en recouvrement ; le contribuable peut payer spontanément ou engager une procédure de remise en cause de la dette dans le cadre de ce délai. Au-delà de ce délai, le recouvrement est effectué par voie forcée, avec saisie - exécution.
1.3 La garde des fonds
¬ Le Trésor public assure la garde des fonds des Collectivités Locales.
Les encaissements et décaissements de fonds obéissent aux règles de la comptabilité publique.
Le schéma ci-dessous présente le fonctionnement de la chaîne fiscale.
SCHEMA D'ORGANISATION FONCTIONNELLE DE LA CHAINE FISCALE
Niveau central
Côte irrecouvrable et état des montants
Dakar Autres Niveau local
Avertissement, Recouvrement et Garde des fonds
MINITERE DE L'ECONOMIE DES FINANCES ET DU PLAN
DIRECTION GENERALE DES IMPOTS ET DES
DOMAINES - Emission
Bureau de liaison des impôts pour
codification et saisie
DIRECTION DU TRAITEMENT AUTOMATIQUE DE
L'INFORMATION - Edite les prématrices - Edite les rôles et les
avertissements
Edition
Vérification
Prématrices
Recette perception Municipale
ou Perception
Paierie Régionale
Ou Recette perception Municipale
Centre des Services fiscaux
Centre des Services fiscaux
Prématrices Envoie des fiches d'imposition
Envoi des rôles et avertissements
Contribuable
DIRECTION DU TRESOR ET DE LA COMPTABILITE
PUBLIQUE - Recouvrement des impôts - Garde des fonds
Recensement des contribuables
Envoi pour recouvrement
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2 - Évolution et évaluation des bases imposables
2.1 Évolution des bases imposables
• La CFPB
Entre 1987 et 1993, cet impôt a connu une évolution positive tant au niveau des bases qu’au niveau des émissions. C’est entre 1994 et 1995 qu’on assiste à une stagnation de la base et des émissions. Même déflatées, les bases et les émissions ont connu à peu près les mêmes tendances (cf.A.1.1 p1, module 2 livre 2). Le fléchissement des bases et des émissions en 1994 résulte du fait que la valeur locative retenue n’a pas intégré les effets de l’inflation sur le coût des loyers.
Si on retrouve des résultats relativement identiques en ce qui concerne les bases et émissions déflatées, c’est dû au fait que le taux d’inflation a été relativement faible.
L'analyse de l'assiette montre qu'il y a une inégale répartition du potentiel de la CFPB sur le territoire national.
R é p a rt i t io n d e l ' a s s ie t t e p o t e n t ie l l e C F P B
Dakar
Z iguinc
D io urb.
St-Lo uis
Tamba
Kao lack
Thiès
Lo uga
Fatick
Kolda
26
L’analyse des résultats de l’enquête quantitative montre que les terrains bâtis dont la valeur locative est très élevée, sont la propriété des contribuables à revenu élevé. En effet comme le montre le graphique ci-dessous, la valeur locative médiane augmente avec le niveau de revenu.
Cela signifie que le foncier peut être retenu comme assiette pour asseoir un impôt juste et équitable du fait de sa corrélation avec le niveau de revenu.
• La CFPNB
L’évolution des bases et émissions de la CFPNB connaît pratiquement la même tendance que celle dégagée par la CFPB. Cependant, entre 1987 et 1993, la CFPNB a connu une croissance continue (cf.A.2.1 p2, module 2 livre 2).
En outre, en s’appuyant exclusivement sur la valeur vénale, les recettes enregistrées pour la CFPNB auraient dû profiter de la hausse des prix dans le marché foncier.
Valeur locative médiane des terrains bâtis selon le niveau de revenu
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
Moins de
100000 francs
de 100001 à
300000
de 300001 à
600000
de 600001 à
1000000
de 1000001 à
2000000
de 20000001
à 5000000
de 5000001 à
10000000
plus de
10000000
francs
(Fra
ncs
CF
A)
Valeur locative médiane
27
• La patente
Durant la période 1987-1993, la patente dans toutes ses composantes a connu une évolution caractérisée par une diminution du nombre de contribuables imposés et une augmentation du montant global de l’émission.
L'examen de la répartition du potentiel montre une prépondérance de la région de Dakar.
• La TOM
La base imposable de cette taxe a connu une évolution identique à celle de la CFPB. Cependant, une hausse exceptionnelle de la base en francs courants et en francs constants a été constatée. Cette situation s’explique par l’accroissement exceptionnel du nombre des côtes qui, d’une moyenne de 100 000 par an sur la période est passé à plus de 145 000 en 1992 (cf.A.4.1 P3, module 3 livre 2).
Le retour rapide à la moyenne du nombre de cotes de la période 1993 laisse croire qu’il s’agit là de la conséquence des doubles emplois liés à des défaillances dans l’opération d’émission.
A s s ie t t e p o t e n t ie l le d u d r o i t p r o p o r t i o n n e l de la
p a t e n t e
Dakar
Z iguinc
D iourb.
St-Louis
Tamba
Kao lack
Thiès
Lo uga
Fatick
Ko lda
28
La répartition du potentiel est identique à celle des autres impôts assis sur la valeur locative.
Lorsqu’on observe le tableau de croisement du revenu et de la valeur locative de la propriété habitée, on se rend compte que plus la valeur locative et le revenu augmentent, plus la médiane se déplace faiblement vers le bas. Cela signifie qu’il existe une corrélation entre le niveau de revenu et la valeur locative de la propriété habitée. En conséquence on peut affirmer que la valeur foncière de la propriété habitée est une bonne assiette pour la TOM.
• La surtaxe foncière
Les bases de la surtaxe foncière ont enregistré une forte remontée en francs courants et en francs constants avec une augmentation de 300% pour les premières et de 200% pour les bases déflatées (cf. A.3.1 P3, module 2 livre 2). Durant la même période, les émissions ont connu la même tendance.
• L’ Impôt du Minimum Fiscal
En période de stabilité des tarifs, les bases et les émissions semblent connaître une même évolution. Ainsi, le montant des émissions est passé de 95 millions de francs CFA en 1987 à 47 millions en 1996, soit une baisse de 50% au cours de la période étudiée (cf. A.5.1 p5, module 2 livre 2).
R é p a r t it io n d e l ' a s s i e t t e p o t e n t ie l le d e l a T O M
Dakar
Z iguinc
D io urb.
St-Louis
Tamba
Kao lack
Thiès
Louga
Fat ick
K o lda
29
2.2 Evaluation des bases imposables
A l'exception de la CFPNB dont le revenu net est calculé à partir de la valeur marchande, les autres impôts fonciers sont calculés sur la base de la valeur locative.
La valeur locative est difficile à saisir du fait de l'absence d'un marché de la location transparent.
La réglementation des coûts des loyers est un obstacle sérieux à l'actualisation des bases imposables des impôts fonciers.
La valeur locative traduit moins le revenu que la valeur marchande.
La grille des classements et des tarifs doit refléter la réalité du marché immobilier et foncier dans ses prix comme dans ses structures.
Au Sénégal, il n'y a eu ni révision, ni actualisation, ni majoration forfaitaire annuelle des bases d'imposition.
L'actualisation n'est qu'une correction indiciaire périodique des valeurs en fonction de la nature des propriétés.
La révision est un réexamen total des situations pour tenir compte de l'évolution des revenus fonciers et immobiliers du fait de la variation des prix et revenus relatifs. Il s'agit de changer la hiérarchie des revenus fonciers et immobiliers.
La majoration forfaitaire annuelle est une correction de la valeur foncière par une application uniforme de l'indice du coût de la construction à la valeur marchande de toutes les propriétés bâties.
3 - Les déductions fiscales
On retrouve deux types de déductions fiscales soient les exemptions et les exonérations.
- Les exemptions
L'abattement de 40% sur la valeur locative des immeubles à usage d'habitation ou de 50% opéré sur la valeur locative des immeubles à usage autre que d'habitation diminue les recettes fiscales à travers une restriction de la base.
Il en est de même de l'exonération des immeubles constituant la résidence principale dont la valeur locative ne dépasse pas 1,5 millions de FCFA.
- Les exonérations
Dans le but de relancer l’investissement et les exportations et de répartir harmonieusement le tissu industriel, l'Etat a mis en place un certain nombre d’exonérations dont bénéficient quelques entreprises industrielles.
Des exonérations sont offertes dans le cadre des politiques d'incitation à l'investissement.
30
L'exonération décennale ou quinquennale en matière de CFPB se cumule avec la déduction d'impôt pour investissement de bénéfice ou de revenu au Sénégal, ou avec l'exonération à la taxe sur les opérations bancaires.
Les contribuables qui sont souvent bien imprégnés des différentes déductions fiscales approuvent dans leur majorité les mesures d’exonération et d’abattement appliquées par l'Etat. Ainsi, chez les personnes morales, 84% d’entre elles souhaiteraient le maintien de l’exonération temporaire. Néanmoins, les contribuables sont conscients du manque à gagner important en recettes fiscales pour les collectivités locales.
Les subventions et dotations de l'Etat
Compte tenu de la faiblesse des ressources financières des collectivités locales, l'Etat peut leur accorder un soutien financier à travers soit des subventions, soit des dotations.
A - Les subventions et dotations d’investissement
Sur la période 1993-1996, les contributions de l'Etat à l’investissement local se sont chiffrées en moyenne annuelle à 2 927 millions FCFA avec une progression de 15% pendant la dernière année (cf. tableau 5.1, p 67 module 3).
ü Le fonds d’équipement des collectivités locales (FECL)
Le fonds d’équipement des collectivités locales peut être alloué sous forme de fonds de concours ordinaires ou spéciaux.
Le fonds de concours ordinaire est réservé aux communes hors région de Dakar. Il est réparti en fonction de la masse salariale et des investissements réalisés sur fonds propres selon les proportions suivantes :
- 50% sont alloués suivant un taux inversement proportionnel aux charges de personnel,
- 50% alloués suivant un taux d’investissement réalisé sur fonds propres.
Le fonds de concours spécial est alloué sur la base de dossiers de demande de financement bien ficelés et comprenant tous les renseignements nécessaires au projet d’investissement.
Toutes les collectivités locales peuvent bénéficier du fonds de concours spécial. Cependant les mécanismes de répartition diffèrent selon la catégorie de collectivités.
Pour bénéficier du fonds de concours spécial, les communautés rurales devaient recouvrer la taxe rurale à 100%, en 1997 ce pourcentage a été baissé à 75%. Cette conditionnalité risque d’écarter bon nombre de communautés rurales car ces dernières parviennent à peine à recouvrer 74%.de la taxe rurale.
31
Les autres collectivités locales quant à elles bénéficient de conditions beaucoup plus souples.
¬ Répartition des fonds de concours
En 1991-1992, les fonds de concours ont atteint 5 milliards de FCFA en 18 mois. Ces montants ont chuté à FCFA 1,8 milliards en 1993 avant de progresser régulièrement jusqu’à atteindre FCFA 3,5 milliards en 1997. Sur cette somme l'Etat a versé FCFA 1 milliard au programme d’appui aux communes comme contrepartie de l'Etat dans ce programme.
¬ Procédures d’attribution et de mobilisation du FECL
Les procédures de traitement du FECL font intervenir les services de l'Etat au niveau central (Finances, Décentralisation, Contrôle financier) et au niveau local (Représentant de l'Etat, les Élus, les Receveurs locaux).
Le FECL a toujours constitué la source principale de financement des infrastructures communales et rurales.
ü Le rôle de l’agence d’exécution des travaux d’intérêts publics contre le sous-emploi (AGETIP) dans le financement des investissements des collectivités locales
F La première phase d’AGETIP s’est déroulée durant la période 1990-1993. Son coût global était de 33 millions de dollars avec une participation de 15% de l'Etat sénégalais, 25% de la Banque Africaine de Développement (BAD), le reste des contributions étant assuré par les autres bailleurs.
F La deuxième phase appelée AGETIP 2 a couvert la période 1993-1996 avec une enveloppe estimée à près de 85 millions de dollars. Le gouvernement et les municipalités ont participé pour 27 millions de dollars, le reste étant pris en charge par les bailleurs.
Il convient de rappeler que l’AGETIP subventionne à hauteur de 90% l’exécution des projets et donc demeure seule responsable vis à vis des tiers impliqués à ce titre.
Quant aux communes, elles interviennent seulement sur la désignation de leur représentant pour le suivi des travaux, l’attribution des marchés et la réception des travaux.
Parmi les infrastructures et équipements réalisés, la voirie arrive en tête avec 27%.
Le succès de l’AGETIP a été obtenu grâce en partie à la mise en place de procédures efficaces et souples en matière de passation de marché, de conception et d’exécution de projets.
32
L’AGETIP entre dans sa troisième phase avec une enveloppe de 15 millions de dollars et entend poursuivre son action en direction des communautés rurales en les aidant à réaliser les infrastructures de base nécessaires.
Aujourd’hui le programme d’appui aux communes (PAC) s’inscrit dans la continuité de ce programme en intégrant une nouvelle approche visant à terme à promouvoir une véritable prise en charge du développement urbain par les collectivités locales elles même grâce au renforcement de leurs capacités institutionnelles et au financement d’infrastructures pour les communes qui auront passé des contrats de ville avec l’Agence de Développement Municipal (ADM).
ü Le Programme d’Appui aux Communes (PAC)
C’est un programme qui a été institué avec le soutien de la Banque Mondiale. Il s’appuiera sur l’ADM et permettra le financement d’infrastructures dans les communes, dans le cadre des contrats de ville. A travers ces derniers, les élus s’engageront à mettre en œuvre des mesures et à atteindre des résultats spécifiques en terme d’amélioration de leur gestion, de mobilisation et d’affectation des ressources.
• Le PAC tire principalement ses ressources du concours IDA II avec 75 millions de dollars (60 millions destinés aux communes et 15 millions aux communautés rurales). Le reste de ses dotations provient du FECL, de la Caisse Française de Développement (CFD), du reliquat du Crédit Communal et du Financement de contrepartie des collectivités locales.
Il existe trois modes de financement du PAC :
- le PAC I dont le volet financement dépendra de la population et qui sera composé de 10% de financement de contrepartie et de 90% de subventions octroyées par l’ADM.
- le PAC II pour lequel le volet financement sera fonction de la capacité financière et composé de 10% de financement de contrepartie sur fonds propres de la collectivité locale, 70% de subventions octroyées par l’ADM et 20% de crédit au taux de 4,25% remboursable mensuellement sur une durée de 12 ans.
- le PAC III qui concerne le financement des infrastructures des communautés rurales exécuté par l’AGETIP avec 10% de financement de contrepartie provenant du FECL et 90% de subventions tirées du PAC.
Pour bénéficier d’un financement du PAC, les communes doivent être signataires d’un contrat de ville. Toutefois, en seront exclues, les communes n’ayant pas respecté leurs engagements auprès du crédit communal.
Les remboursements qui seront mensualisés pour tout concours du PAC ne doivent pas dépasser 6% des recettes mensuelles.
33
B - Le fonds de dotations de la décentralisation
Suite au transfert de compétences aux collectivités locales, l'Etat a crée un fonds de dotations de la décentralisation destiné d’une part à assurer le fonctionnement des régions et d’autre part à faire face aux nouvelles charges des régions, communes et communautés rurales. Ce fonds de dotations sera indexé en 1999 sur la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) perçue au profit du budget de l'Etat selon un certain pourcentage des recettes totales de l'Etat, hors emprunts et aides extérieurs. Pour le moment l'Etat ne reverse que les ressources antérieurement affectées aux compétences transférées.
Chaque année, après avis du Conseil National de Développement des Collectivités locales, un décret fixe et modifie les critères de répartition entre: les régions, les communes, les communautés rurales et les autorités déconcentrées de l'Etat pour les activités de leurs services mis à la disposition des collectivités locales.
A titre d’exemple, le fonds de dotations de la décentralisation a été arrêté pour l’année 1997 à 4.889.537.000 FCFA suivant deux critères :
- un critère de compensation et
- un critère relatif à l’appui aux services déconcentrés.
• Pour la dotation de compensation, c’est le coût des charges de transfert qui constitue le principal critère de répartition. La part de compensation ne peut être inférieure à 82% du montant global du fonds de dotations de la décentralisation.
• De la dotation de compensation, un prélèvement est effectué et constitue une allocation de fonctionnement destinée aux régions. La répartition est faite suivant l’importance des collectifs du conseil régional et du comité économique, social et régional. Cette part d’allocation ne peut être supérieure à 10% du montant total des fonds de dotations de la décentralisation.
Malgré le souhait de l'Etat de vouloir accompagner les collectivités locales dans la prise en charge de leurs nouvelles compétences, la part des dotations à la décentralisation est jugée trop faible par les collectivités locales. Cette insuffisance de ressources jumelée aux dotations et subventions oblige les collectivités locales à trouver d’autres sources de financement.
Le recours au crédit communal
Les fonds du crédit communal étaient logés dans un compte ouvert à la Banque de l'Habitat du Sénégal. La mise en place d’un tel crédit devait permettre de mesurer la capacité des collectivités locales à saisir et à supporter le financement par voie bancaire. Le crédit communal n’existe plus.
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ü Les ressources du crédit communal
Les principales ressources du crédit communal provenaient :
• des fonds mobilisés par l'Etat auprès de l’Agence pour le Développement International (IDA) dans le cadre du projet de gestion et de développement urbain pour un montant de 1 milliard de FCFA.
• de la dotation annuelle de l'Etat provenant des FECL de 600 millions de FCFA par an sur 7 ans.
- une partie servait à bonifier les taux des prêts souscrits
- une autre (abondante) le crédit communal en ressources
• du remboursement du capital des prêts consentis aux communes
• de la rémunération capitalisée des ressources mises à la disposition du crédit communal.
Malgré des taux bonifiés, les collectivités locales n’ont guère été enthousiasmées par le crédit communal. En effet, soit la part d’autofinancement n’était pas réunie, soit le dossier présenté n’était pas du tout bancable.
Au 31 juillet 1997, pour un montant global de prêt accordé de 2 173 413 444 FCFA, seuls 654 972 796 FCFA étaient effectivement décaissés alors qu’il y avait encore des ressources de plus de FCA 4,5 milliards (cf. tableau 5.7 p77 module 3).
Le crédit communal n’a pas connu un grand succès. Car au même moment, le FECL et l’AGETIP finançaient gratuitement les équipements marchands des communes. En effet, le taux de 6% (bien que bonifié) était relativement élevé pour les collectivités locales.
Le crédit communal n’a pas rempli sa mission de financement des équipements et des infrastructures des communes. Son solde a été fondu dans les fonds du PAC et les prêts déjà consentis seront entièrement octroyés à des conditions beaucoup plus favorables.
D’autres relations partenariales comme source de financement
ü La coopération intercommunale
Deux ou plusieurs régions, communes ou communautés rurales peuvent conclure des relations partenariales portant par exemple sur des questions d’intérêts communs en vertu des dispositions des articles 71 et suivants du Code des Collectivités locales.
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Seuls la Communauté Urbaine de Dakar et le groupement d’intérêt communautaire entre Joal et Nguéniène existent comme type de coopération entre collectivités locales.
Néanmoins des difficultés subsistent au niveau de la Communauté Urbaine de Dakar et sont le fait de certaines communes qui ne sont jamais à jour de leurs contributions.
Ainsi au lieu d’attendre des mesures incitant les régions riches à financer les régions pauvres, les collectivités locales devraient elles-mêmes développer des espaces économiques au sein d’une même entité géographique. Cela leur permettra de faire jouer non seulement la complémentarité, mais en plus de créer la solidarité entre elles.
Les actions du programme d’appui au renforcement municipal en Afrique de l’Ouest (PARMA) s’inscrivent dans le cadre d’une telle démarche visant à appuyer techniquement des groupes de collectivités locales appartenant à un même bassin économique.
ü La coopération décentralisée
Les collectivités locales peuvent conclure des accords de coopération avec des collectivités locales d'autres pays ou des organismes internationaux publics ou privés de développement.
Ces types de coopération constituent pour elles des sources importantes de financement des besoins locaux. Ce qui fait que l'Etat y est très favorable et laisse une certaine liberté aux collectivités locales d’entreprendre des actions de coopération et de jumelage avec des collectivités locales sœurs.
Ce partenariat a permis d’investir entre 1994 et 1996 plus de 574 millions de FCFA soit en moyenne 287 millions par an et représente plus de 50% du budget communal.
Ainsi la coopération décentralisée constitue une source importante pour les communes aussi bien pour le financement d’infrastructures et d’équipements que pour les programmes de renforcement des capacités.
ü Les relations partenariales des collectivités locales avec le secteur privé
De plus en plus, le secteur privé est impliqué dans les projets de développement des collectivités locales. Ceci a été rendu possible grâce à la souplesse de l'Etat dans les accords de partenariat entre les collectivités locales et le secteur privé. Ainsi les opérateurs privés peuvent s’intégrer directement dans les actions des collectivités locales. Il conviendra de distinguer plusieurs formes de partenariat possibles :
- la prise de participation des collectivités locales au capital des sociétés privées exploitant un service public. Toutefois, ces prises de participations doivent faire l’objet d’une délibération de la collectivité locale soumise à autorisation préalable si celles-ci excèdent 33% du capital de ces sociétés.
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A titre d’exemple, la ville de Dakar détient 33% du capital de la Société anonyme de patrimoine et de gestion qui est chargée de réaliser le centre commercial de Pétersen.
- la gestion privée directe des infrastructures par des relations de concession ou d’affermage.
Ces relations consistent pour les collectivités locales à disposer de ressources régulières sans avoir à assurer un service pour lequel elles seraient moins performantes qu’un opérateur privé.
F le financement direct par les utilisateurs le plus frappant est la construction de cantines à Dakar et à Pikine.
F le financement d’infrastructures par une concession d’infrastructures qui consiste à combiner les effets positifs du financement externe et de la délégation de la gestion au privé. Ceci constitue un gage de réalisation et de bonne organisation.
F le financement par levée de fonds au niveau du système bancaire et par émission obligatoire. Ce type de financement n’est pas encore accessible aux collectivités locales, compte tenu de la faiblesse de leur capacité financière et leur méthode de gestion peu performante.
ü Les relations partenariales avec les organismes de développement
Avec la décentralisation, plusieurs bailleurs de fonds ont manifesté leur volonté de soutenir les collectivités locales à travers des programmes d’appui pouvant contribuer à un financement des infrastructures locales.
- Le programme d’appui au renforcement municipal en Afrique de l’Ouest (PARMA)
Il milite en faveur d’une coopération étroite entre les collectivités locales d’un même bassin économique. Avec la cellule d’appui aux élus locaux, le PARMA trouve un cadre d’appui concerté afin d’assurer une assistance technique aux collectivités locales. Les activités du PARMA sont aujourd’hui en phase expérimentale dans deux communes et six communautés rurales du Sénégal.
- Le programme de développement municipal (PDM)
La Banque Mondiale et d’autres bailleurs de fonds européens, canadiens et la Fédération Mondiale de Cités Unies sont à l’origine du PDM.
Avec le PDM, l’Afrique pourra se doter d’un Institut des Hautes Études Municipales favorisant une amélioration des capacités techniques et de gestion des administrations municipales de l’Afrique de l’Ouest et du Centre.
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- Le projet d’appui à la décentralisation et au développement urbain du Sénégal (PADDUS)
C’est un projet entièrement financé par la coopération française. Son action est orientée vers le développement local par le financement d’équipements et infrastructures, par la formation des personnels impliqués et par la décentralisation des services de l'Etat.
En outre le PADDUS mène une politique d’identification d’outils simples et efficaces permettant aux collectivités locales d’améliorer leur gestion ou leur contrôle.
Le PADDUS doit disparaître incessamment pour laisser place au Programme d'Appui à la Décentralisation et au Développement Local (PADDEL).
- Le programme de développement social urbain (PDSU)
Son objectif est de lutter contre la pauvreté urbaine. Déjà des phases expérimentales dans les villes de Pikine, Guédiawaye et Rufisque sont en cours d’achèvement avec leurs jumelles françaises. Le principal bailleur est l’Union Européenne (UE), ENDA tiers monde est chargée d’exécuter le programme.
- Le programme de gestion de l’environnement
Son objectif est d’amener les ONG, les collectivités locales et le secteur privé à trouver ensemble les moyens d’améliorer l’environnement de manière à renforcer la capacité des institutions locales.
- Le programme de gestion de l’environnement en Afrique
Avec la décentralisation, les collectivités locales inscrivent dans leurs priorités une bonne politique de l’environnement. C’est ainsi que l’UE, la SUEDE, la NORVEGE et la Banque Mondiale ont apporté tout le soutien nécessaire aux collectivités locales afin de préparer, de mettre en œuvre et de réaliser leurs plans d’actions environnementaux.
- Le fonds social de développement
C’est un fonds d’aide de 800 millions de FCFA destiné aux populations urbaines et rurales.
L’objectif du fonds est de soutenir financièrement les projets issus des populations dans le cadre de l’amélioration des conditions de vie notamment dans le secteur de la santé, de l’éducation et de l’emploi.
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Le fonctionnement actuel et la gestion des relations Etats - Collectivités Locales
Les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales s’apprécient notamment dans les flux et les transferts qui s’opèrent entre ces deux entités mais aussi en terme de procédure régissant ces opérations, de moyens mis en œuvre pour en assurer le support, la gestion et le contrôle.
C - Les flux financiers
Chaque année les comptes de l'Etat font apparaître des flux réciproques entre les collectivités locales et l'Etat.
Sur la période 1993-1996, il a été enregistré des flux financiers de l'Etat vers les collectivités locales de 7 411,38 millions de FCFA non compris les découverts accordés par l'Etat.
ü Les flux financiers de l'Etat vers les collectivités locales
Sur la période 1993-1996, les flux financiers enregistrés ont été répartis pour 6 560 millions aux communes et pour 851 millions aux communautés rurales. Les ristournes, et les concours ont connu un flux moyen de 1 853 millions de FCFA.
- Les flux financiers de l'Etat vers les communautés rurales
L’essentiel des flux Etat vers les collectivités locales est constitué de ristournes, des fonds de dotation et des concours.
Le volume des flux financiers d’une communauté rurale à une autre est très déséquilibré. La région de Dakar qui ne compte que deux communautés rurales (Sangalkam et Sébikotane) a bénéficié de 190 millions de FCFA soit 22 % du volume global.
Quant aux régions de Louga et de Kolda qui comptent respectivement 48 et 43 communautés rurales, elles enregistrent des flux moyens respectifs de 1,3 million et 0,7 million FCFA.
- Les flux financiers de l'Etat vers les communes
Comme pour les communautés rurales, les communes de Dakar sont de loin les grands bénéficiaires. Sur la période 1993-1996, la région de Dakar a reçu un volume de 2 419 millions FCFA, soit le tiers des flux cumulés. Les deux tiers restants sont répartis entre les autres régions. A part Dakar, la région de Saint-Louis a été l’une des plus grandes bénéficiaires de ces flux avec une moyenne de 195 millions FCFA sur les quatre ans.
C’est la région de Fatick qui a le flux le plus faible avec seulement un flux moyen de 38 millions.
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ü Les flux financiers des collectivités locales vers l'Etat
En réalité, les recettes et les dépenses des collectivités locales s'annulent en terme de flux. Les seuls flux réels de dépenses des collectivités locales vers l'Etat sont constitués par la TVA acquittée sur les dépenses.
ü Les flux financiers externes
Ils sont relatifs aux contributions additionnelles de l'Etat en faveur des collectivités locales qui relèvent de sa politique propre de promotion et de développement des collectivités de base.
- Flux de ressources externes
Ils proviennent d’instruments financiers mis en place par l'Etat. Il s’agit notamment du FECL, des projets urbains, de l’AGETIP et de l’ADM. Ces flux sont générés par la contre-partie de l’AGETIP, des ristournes et des avances non remboursées.
Sur la période 1993-1996, le montant de ces flux s’est élevé à 45 milliards de FCFA soit une moyenne de 11 milliards par an (cf. tableau 1.16 p 24 module 3).
Le ratio flux externes / recettes propres des collectivités locales est de 48 % (cf. tableau 1.17 p 25 module 3). Les ressources propres des collectivités locales sont encore trop faibles par rapport à leurs besoins réels.
D - L’unité de caisse
Le principe de l’unité de caisse consiste pour les collectivités locales à déposer l'ensemble de leurs recettes au Trésor qui en assure la garde, le contrôle et décide de la gestion dans le temps et dans l'espace selon les besoins locaux.
Cependant chaque comptable devrait pouvoir conserver par-devers lui le niveau d’encaisse nécessaire à son fonctionnement courant, l’excédent pouvant être nivelé ou reversé au comptable supérieur.
ü L’unité de caisse : le point de vue des Collectivités Locales
Compte tenu des disparités entre les collectivités locales, les avis sont partagés quant au bien fondé de l’unité de caisse.
Les collectivités locales qui ont une bonne capacité financière et qui disposent de compétences techniques et de moyens suffisants pour se prendre en charge considèrent l’unité de caisse comme un obstacle au développement local. Ces collectivités locales préféreraient gérer et disposer de leurs fonds librement. Mais cette éventualité devrait s’accompagner d’une grande autonomie dans la prise de décision au niveau de l’assiette et des taux d’imposition.
Parmi ces collectivités locales, on peut citer notamment la commune de Dakar pour laquelle un assouplissement au principe a eu lieu depuis 1994. .
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D‘autres collectivités locales à cause de la faiblesse de leurs ressources propres n‘ ont pu rembourser les découverts qui sont toujours gelés par le Trésor.
Ce qu’il faut retenir c’est qu’avec la réforme de 1996 la loi a prévu des dispositions permettant aux collectivités locales d’assurer leur libre administration. Ceci suppose une certaine autonomie tant au niveau de la gestion des impôts qu’au niveau de la gestion des fonds des collectivités locales. Cette autonomie vue sous l’angle financier devrait aussi leur permettre d’asseoir une certaine crédibilité auprès des opérateurs privés, des banques et des partenaires au développement etc...
C- Contrôle des collectivités locales
Le Code des Collectivités Locales a prévu la libre administration des collectivités locales. Ces dernières, à travers leurs élus peuvent décider librement de la politique de développement local à mettre en œuvre.
La libre administration des collectivités locales n’exclût pas le contrôle de l'Etat. Ceci, dans le souci du respect de la légalité et d’un meilleur rapprochement d’avec les collectivités locales.
ü Le contrôle courant des actes des collectivités locales
Le Code des Collectivités Locales dispose en son article 334 que les actes pris par les collectivités locales sont transmis au représentant de l'Etat auprès de la région, de la commune ou de la communauté rurale, lequel doit aussitôt délivrer accusé de réception.
Pour certains actes, il n’est pas obligatoire de les soumettre à l’approbation préalable du représentant de l'Etat. L’essentiel est d’en informer les intéressés. Pour d’autres actes qui ont en général un caractère financier, l’approbation du représentant de l'Etat est obligatoire.
Ce contrôle des représentants de l'Etat dans les collectivités locales n’est pas exempt d’un certain nombre de contraintes.
- La présence des représentants de l'Etat aux sessions des conseils élus
La présence des représentants de l'Etat est bien appréciée des élus locaux car cela leur permet non seulement de ne pas se mettre en marge de la légalité mais en plus de développer la communication avec eux.
Pour les conseils régionaux, la présence du gouverneur ne pose pas de problème car elle est facilitée par la proximité géographique. C’est au niveau des communes (si elles sont nombreuses) que les préfets ont des difficultés à honorer leur présence au sein des conseils. Les problèmes sont beaucoup plus accentués quand il s’agit pour les sous préfets d’assister aux conseils ruraux. En effet, les communautés rurales ne sont pas souvent faciles d’accès à cause des voies de communication impraticables. C’est le cas notamment de l’arrondissement de Malem Hoddar, qui compte 7 communautés rurales et dont certaines sont très enclavées.
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- Contraintes liées au contrôle des actes
Les contraintes constatées à tous les niveaux de collectivités locales sont notamment dues soit à des problèmes de compétences soit à des problèmes de moyens.
De la Direction des collectivités locales, de nouveaux pouvoirs sont aussitôt transférés aux représentants de l'Etat qui malheureusement ne sont pas toujours préparés à assumer pleinement leur fonction. Ces mêmes problèmes de compétences ont été également notés chez les élus locaux. Ainsi, ces derniers doivent connaître les contours et limites de leurs nouveaux pouvoirs faute de quoi, des incompréhensions persisteraient notamment entre organes des communautés rurales et sous-préfets.
Les moyens matériels et humains dont disposent les représentants de l'Etat sont très limités. Ce qui les empêche d’exécuter leur mission de contrôle dans les meilleures conditions.
ü Le contrôle budgétaire
Il s’opère à deux niveaux :
F au moment de l’élaboration et de l’adoption du budget
F et avant approbation
- Lors de l’élaboration et de l’adoption du budget
L’élaboration du budget de la collectivité obéit à une certaine procédure qui va de la préparation du projet à l’adoption. Une fois adopté, ce budget devra faire l’objet d’une approbation par le représentant de l'Etat compétent. Celui-ci peut être soit le gouverneur pour la région, soit le préfet pour la commune soit le sous-préfet pour la communauté rurale.
Le contrôle d’approbation est effectué sur la légalité des dépenses et des recettes, l’équilibre réel du budget et l’inscription d’office des dépenses obligatoires.
Le budget des communes ne doit être entaché d’aucune irrégularité et doit respecter les règles prescrites par le Code des Collectivités Locales en la matière. Afin de mieux asseoir ce contrôle, une comparaison entre les budgets et les comptes administratifs doit être opérée pour déceler les écarts entre les prévisions et les réalisations.
- Avant l’approbation
Avant toute approbation du budget par un représentant de l'Etat, des contrôles sont effectués afin de vérifier son équilibre réel. Si des défaillances sont constatées, le représentant de l'Etat accorde un délai de deux mois qui commence à courir à partir de la date de transmission ; ceci dans le but d’apporter les rectifications nécessaires. Ainsi, le conseil devra délibérer à nouveau afin d’adopter un nouveau budget.
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Dans la pratique toute cette procédure est souvent évitée car, le représentant de l'Etat participe le plus souvent aux sessions budgétaires des collectivités locales.
ü Le contrôle de l’exécution du budget
Ce contrôle est exercé tant au niveau du comptable qu’au niveau de l’ordonnateur.
- Au niveau du comptable
Le comptable public est chargé d’effectuer seul, les dépenses et les recettes de la collectivité locale.
Ainsi, il doit produire un compte de gestion adressé au Conseil d’Etat qui se chargera d’effectuer les contrôles appropriés. En cas de déficit des comptes, le comptable est tenu de verser immédiatement de ses deniers personnels, une somme égale au déficit constaté.
- Au niveau de l’ordonnateur
Le contrôle sera appréhendé à partir de ses relations avec le comptable. Et afin de rendre ce contrôle beaucoup plus efficace, il a été institué le principe de séparation entre ordonnateur et comptable. Ceci devrait en principe être un moyen de sécurisation des fonds publics.
La création des régies de recettes et de dépenses tempère ce principe de séparation.
ü Le contrôle juridictionnel
C’est à la deuxième section du Conseil d'Etat que revient la charge du contrôle de la gestion des collectivités locales. Ce contrôle porte aussi bien sur les comptes du comptable à savoir les comptes de gestion, que sur les comptes de l’ordonnateur appelés comptes administratifs.
Le contrôle du juge s’effectue a posteriori après la clôture de chaque gestion. Ce contrôle est de nature à vérifier la régularité et la véracité des comptes.
A l’issue du contrôle, deux cas peuvent se présenter :
F Soit, les comptes sont réguliers et dans ce cas le juge sort un arrêt de décharge ou de quitus au comptable.
F Soit, les comptes sont irréguliers ; une telle situation fera l’objet d’un arrêt qui mettra en jeu la responsabilité du comptable et le cas échéant les garanties correspondantes.
En général les conditions de ce contrôle sont tellement difficiles que ça met en cause la réalité même de ce contrôle.
Vu le nombre important des collectivités locales à contrôler (10 régions, 60 communes, 43 communes d'arrondissement et 320 communautés rurales), le juge
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des comptes est tellement très chargé. Pour faciliter le contrôle il est prévu que certains comptes peuvent être apurés conformément aux dispositions de l'article 342 du Code des Collectivités Locales.
Le retard dans la production des comptes administratifs est l’une des raisons principales de cette situation. Ceci empêche la deuxième section du Conseil d'Etat d’exercer ses prérogatives dans les meilleures conditions.
ü La gouvernance locale
La faiblesse de leurs ressources fiscales fait que les collectivités locales n’arrivent pas à jouer pleinement leur rôle. Par conséquent, l'Etat par l’intermédiaire de ses représentants est souvent impliqué dans la gestion des collectivités locales.
Hormis la commune de Dakar qui dispose de moyens financiers importants, toutes les autres collectivités locales dépendent de l'Etat pour assurer leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement.
Certaines communes ont choisi la voie de la coopération décentralisée afin de trouver des moyens financiers de sources autres que l'Etat.
Les collectivités locales se voient obligées de s’orienter vers une politique de rendement fiscal pour drainer plus de recettes fiscales afin d'assurer librement leur propre gouvernance.
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Chapitre II - Les dépenses des collectivités locales
Situation d'exécution budgétaire des Collectivités Locales
REALISATIONS
(en million de francs CFA)
PART RELATIVE
(en %)
1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 1996
RECETTES TOTALES 22 237,50 23 165,44 26 513,44 29 132,22 100 100 100 100
RECETTES DE
FONCTIONNEMENT
21 000,62 21 457,71 24 888,97 25 615,95 94,44 92,63 93,87 87,93
EXCEDENT DE CLOTURE 679,63 799,36 334,33 587,13 3,06 3,45 1,26 2,02
RECETTES ORDINAIRES 20 320,98 20 658,36 24 554,63 25 028,82 91,38 89,18 92,61 85,91
REPARTITION FAITE PAR LEtat 346,21 424,90 420,91 424,49 1,56 1,83 1,59 1,46
RECETTES FISCALES 11 734,99 9 666,26 13 102,87 13 888,50 52,77 41,73 49,42 47,67
LES IMPOTS LOCAUX 9 891,54 8 515,15 11 628,81 11 648,71 44,48 36,76 43,86 39,99
LES TAXES FISCALES 1 843,45 1 151,11 1 474,06 2 239,79 8,29 4,97 5,56 7,69
RECETTES NON FISCALES 8 239,77 10 567,19 11 030,86 10 715,83 37,05 45,62 41,60 36,78
PROD. DU DOMAINE ET DIVERS 7 590,60 9 785,78 10 233,32 9 786,16 34,13 42,24 38,60 33,59
EXPLOITATION DES SERVICES 649,18 781,41 797,54 929,67 2,92 3,37 3,01 3,19
RECETTES D'INVESTISSEMENT 1 236,89 1 707,73 1 624,47 3 516,27 5,56 7,37 6,13 12,07
FONDS DE CONCOURS 866,61 1 082,99 1 433,92 2 513,01 3,90 4,67 5,41 8,63
EXCEDENT EXTRAORD. REP. 370,28 354,74 187,56 983,59 1,67 1,53 0,71 3,38
PRÊT BANCAIRE - 268,90 - 14,86 - 1,16 - 0,05
DEPENSES TOTALES 19 306,70 22 731,55 24 255,33 26 590,47 100 100 100 100
DEPENSES FONCTIONNEMENT 15 778,11 18 648,85 20 697,98 20 037,84 81,72 82,04 85,33 75,36
DEPENSES D'INVESTISSEMENT 3 528,58 4 082,70 3 557,35 6 552,63 18,28 17,96 14,67 24,64
EPARGNE BRUTE 5 222,50 2 808,86 4 190,99 5 578,11 23,49 12,13 15,81 19,15
AUTOFINANCEMENT NET 5 222,50 2 808,86 4 190,99 5 578,11 23,49 12,13 15,81 19,15
SOLDE GLOBAL 2 930,81 433,89 2 258,11 2 541,76 12,18 1,87 8,52 8,72
Les dépenses sont constituées des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement. Les dépenses des collectivités locales progressent plus vite que les recettes. Ce qui a entraîné un besoin permanent de financement local.
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Les dépenses de fonctionnement
Elles représentent 80% des dépenses totales mais connaissent une progression lente de 8,7% par an (cf. tableau G7.1 p 32 module 1).
A - Les dépenses de fonctionnement des communes
Elles ont connu un taux de croissance moyen de 8,6% de 1993 à 1995. Le montant varie d’un service à un autre.
ü les frais de personnel des communes
Selon une prescription émanant du Ministère de l'intérieur, ces frais ne peuvent dépasser 40% des recettes ordinaires mais la réalité est tout autre.
ü les dépenses des services municipaux
Elles sont réparties entres les services administratifs, techniques et financiers.
- les dépenses des services administratifs
Elles représentent 13,1% des dépenses de fonctionnement dont 6,6% pour le cabinet du Maire et le reste pour le secrétariat et les bureaux. Les dépenses du cabinet du maire se chiffrent en moyenne à 1,2 milliards de FCFA.
Les dépenses du cabinet du Maire comprennent des dépenses diverses considérées quelque fois comme des fonds politiques et à ce titre non justifiées.
- les dépenses des services techniques municipaux
Elles sont consacrées pour l’essentiel aux salaires et au carburant. Ce qui semble justifier l’insuffisance des prestations en matière de distribution d’eau, d’éclairage public et d’entretien de la voirie.
Ces dépenses représentent en moyenne 2% des dépenses de fonctionnement sans compter les arriérés de factures vis à vis de la SENELEC et de la Sénégalaise Des Eaux (SDE).
• les dépenses des services financiers et comptables
Elles concernent la division des recettes et de recouvrement des taxes municipales et des impôts locaux.
Ces dépenses ont connu une nette progression passant de 751 millions en 1993 à 1,1 milliard en 1996. Avec une ferme volonté de rendre plus performantes les procédures de recouvrement de leurs recettes, les communes ont consacré une bonne partie de leurs dépenses au recouvrement.
- les Dettes, Redevances et Assurances
Elles atteignent FCFA 2,4 milliards en 1993. Après avoir connu une hausse de FCFA 1 milliard en 1995, ces dépenses ont chuté jusqu'à FCFA 1,2 milliard. Cette
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baisse résulte essentiellement de la rupture du contrat liant la CUD et la société chargée du ramassage des ordures intervenue en 1996.
- les dépenses de contingence et de participation
Elles absorbent 22% des dépenses de fonctionnement et se chiffrent à FCFA 4,2 milliards en 1993. Mais à cause de la défection de plusieurs communes dans leurs cotisations, ces dépenses ont chuté à FCFA 3,5 milliards en 1995.
• les dépenses diverses
Ce sont des dépenses autres que celles précitées. On y retrouve les frais d’organisation des élections et des frais d’hospitalisation.
De 825 millions FCFA en 1993 elles sont passées à 1,17 milliard FCFA en 1996, soit un taux de progression de 13,5%. Les dépenses relatives aux élections locales de 1996 ne doivent pas être étrangères à une telle hausse.
B - Les dépenses de fonctionnement des communautés rurales
Elles constituent 22% des recettes ordinaires entre 1993 et 1996 et sont réparties entre :
- les indemnités de recouvrement versées,
- l’acquisition du matériel de perception et
- les indemnités de représentation et autres dépenses (cf. G8.1 p34 module 1).
ü Les charges de recouvrement
Consacrées pour l’essentiel aux frais de recouvrement de la taxe rurale et des droits de marché, elles ont connu des taux de remise se situant entre 7% et 10% des montants recouvrés.
Les indemnités versées s’élèvent à une moyenne de 70 millions de FCFA entre 1993 et 1996 pour une part relative de 6% des dépenses totales.
Les charges de recouvrement représentent 5% des recettes ordinaires.
ü Les autres charges de fonctionnement
Elles sont constituées pour l’essentiel des dépenses d’entretien des communautés rurales. On y retrouve un volet entretien des marchés, un volet formation sanitaire et un dernier volet relatif à la maintenance des infrastructures. Ces dépenses correspondent à 3% des dépenses totales avec un volume moyen annuel de 32 millions FCFA.
A côté de ces charges, on a les indemnités de représentation (1% des dépenses totales) et les dépenses d’entretien des communes.
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Les dépenses d’investissement des collectivités locales
Elles représentent sur la période 1993-1996 une moyenne annuelle de FCFA 4,4 milliards et une part relative de l’ordre de 20% des dépenses totales avec un taux de croissance moyen annuel de 29%.
C - Les dépenses d’investissement des communes
Sur la période 1993-1996, ces dépenses ont augmenté en moyenne de 22% par an. Après une baisse de 16% à 11% entre 1993 et 1995, les communes ont déployé de gros efforts dans l’investissement. Ce qui a expliqué la hausse de 21,5% entre 1995 et 1996. Il convient de noter que 85% des dépenses d’investissement sont consacrées aux dépenses d’équipement.
A part les travaux de voirie et de réseaux divers qui absorbent 38% des dépenses d’investissement, les communes consacrent presque le même montant aux autres domaines d’intervention (10% en moyenne).
Il s’agit :
- de la réalisation d’équipements d’éducation, de culture et de sports (15%),
- d’acquisitions de gros matériel (10 %) et
- de la réalisation des équipements administratifs (9%) et de la réalisation d’infrastructures industrielles commerciales et artisanales.
D - Les dépenses d’investissement des communautés rurales
Elles représentent 74% du total des dépenses des communautés rurales ; de 578 millions FCFA en 1993, elles sont passées à 1,1 milliard FCFA en 1996.
Le secteur éducation, culture et sport occupe 30% des dépenses. Suivent par ordre décroissant la voirie (20%), les dépenses relatives aux actions de développement rural avec 14%, des équipements administratifs 12%, et enfin le secteur de la santé de l'hygiène et de l'action sociale (11%)
Situation d'exécution budgétaire des Communes
REALISATIONS
(en million de francs CFA)
PART RELATIVE
(en %)
1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 1996
RECETTES TOTALES 21 112,12 12 413,63 24 870,49 27 109,38 100 100 100 100
RECETTES DE 20 029,30 19 785,40 23 498,62 23 992,84 94,87 92,40 94,48 88,50
48
FONCTIONNEMENT
EXCEDENT DE CLOTURE 425,88 632,54 136,35 315,56 2,02 2,95 0,55 1,16
RECETTES ORDINAIRES 19 603,42 19 152,85 23 362,27 23 677,28 92,85 89,44 93,94 87,34
REPARTITION FAITE PAR LEtat 346,21 424,90 420,91 424,49 1,64 1,98 1,69 1,57
RECETTES FISCALES 11 233,58 8 427,94 12 155,51 12 832,68 53,21 39,36 48,88 47,34
LES IMPOTS LOCAUX 9 391,85 7 277,39 10 682,78 10 597,55 44,49 33,98 42,95 39,09
LES TAXES FISCALES 1 841,73 1 150,54 1 472,73 2 235,13 8,72 5,37 5,92 8,24
RECETTES NON FISCALES 8 023,63 10 300,01 10 785,85 10 420,11 38,00 48,10 43,37 38,44
PROD. DU DOMAINE ET DIVERS 7 384,35 9 557,10 10 019,12 9 528,82 34,98 44,63 40,29 35,15
EXPLOITATION DES SERVICES 639,27 742,91 766,73 891,30 3,03 3,47 3,08 3,29
RECETTES D'INVESTISSEMENT 1 082,82 1 628,24 1 371,87 3 116,54 5,13 7,60 5,52 11,50
FONDS DE CONCOURS 713,61 1 006,69 1 191,13 2 121,97 3,38 4,70 4,79 7,82
EXCEDENT EXTRAORD. REP. 369,21 351,54 180,74 980,7 1,75 1,64 0,73 3,62
PRÊT BANCAIRE - 268,90 - 13,86 - 1,26 - 0,05
DEPENSES TOTALES 18 474,98 21 504,30 23 067,04 25 076,86 100 100 100 100
DEPENSES FONCTIONNEMENT 15 524,64 18 319,00 20 383,37 19 688,19 84,03 85,19 88,37 78,51
DEPENSES D'INVESTISSEMENT 2 950,34 3 185,30 2 683,67 5 388,67 15,97 14,81 11,63 21,49
EPARGNE BRUTE 4 504,66 1 466,40 3 115,24 4 304,65 21,34 6,85 12,53 15,88
AUTOFINANCEMENT NET 4 504,66 1 466,40 3 115,24 4 304,65 21,34 6,85 12,53 15,88
SOLDE GLOBAL 2 637,14 -90,66 1 803,45 2 032,52 12,49 -0,42 7,25 7,50
Situation d'exécution budgétaire des Communautés Rurales
REALISATIONS
(en million de francs CFA)
PART RELATIVE
(en %)
1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 1996
RECETTES TOTALES 1 125,38 1 751,81 1 642,95 2 022,85 100 100 100 100
RECETTES DE FONCTIONNEMENT 971,32 1 672,31 1 390,35 1 623,11 86,31 95,46 84,63 80,24
49
EXCEDENT DE CLOTURE 253,75 166,81 197,98 271,57 22,55 9,52 12,05 13,43
RECETTES ORDINAIRES 717,56 1 505,50 1 192,37 1 351,54 63,76 85,94 72,57 66,81
REPARTITION FAITE PAR LEtat - - - - - - - -
RECETTES FISCALES 501,41 1 238,32 947,36 1 055,83 44,56 70,69 57,66 52,20
LES IMPOTS LOCAUX 499,69 1 237,76 946,02 1 051,17 44,40 70,66 57,58 51,96
LES TAXES FISCALES 1,72 0,56 1,34 4,66 0,15 0,03 0,08 0,23
RECETTES NON FISCALES 216,15 267,18 245,01 295,71 19,21 15,25 14,91 14,62
PROD. DU DOMAINE ET DIVERS 206,24 228,68 214,20 257,34 18,33 13,05 13,04 12,72
EXPLOITATION DES SERVICES 9,91 38,50 30,81 38,37 0,88 2,20 1,88 1,90
RECETTES D'INVESTISSEMENT 154,07 79,49 252,60 399,73 13,69 4,54 15,37 19,76
FONDS DE CONCOURS 153,00 76,30 242,78 391,04 13,60 4,36 14,78 19,33
EXCEDENT EXTRAORD. REP. 1,07 3,19 6,82 2,89 0,09 0,18 0,42 0,14
PRÊT BANCAIRE 1,00 0,05
DEPENSES TOTALES 831,71 1 227,25 1 188,29 1 513,61 100 100 100 100
DEPENSES FONCTIONNEMENT 253,47 329,85 314,61 349,65 30,48 26,88 26,48 23,10
DEPENSES D'INVESTISSEMENT 578,24 897,40 873,69 1 163,69 69,52 73,12 73,52 76,90
EPARGNE BRUTE 717,84 1 342,46 1 075,75 1 273,47 63,79 76,63 65,48 62,95
AUTOFINANCEMENT NET 717,84 1 342,46 1 075,75 1 273,47 63,79 76,63 65,48 62,95
SOLDE GLOBAL 293,67 524,56 454,66 509,24 26,10 29,94 27,67 25,17
Le secteur privé comme partenaire du secteur public local
La plupart des collectivités locales collabore avec des partenaires du secteur privé pour la réalisation de leur programme d’investissement ou de développement rural. C’est ainsi que plusieurs réalisations ont été faites dans divers secteurs d’activités.
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E - Les partenaires des collectivités locales dans la production et la sous-traitance des services publics locaux
Ils interviennent au niveau des communes et des communautés rurales à des degrés divers et sous des formes variées.
ü Au niveau des communes
Les partenaires sont : les entreprises privées, les bailleurs de fonds, les organisations non gouvernementales (ONG) et les associations sportives et culturelles (ASC).
- Les entreprises privées
Les entreprises privées interviennent dans l’exécution des programmes définis soit par les communes, soit par les bailleurs de fonds ou les ONG.
Les Sociétés Anonymes et les Sociétés à Responsabilité Limité interviennent en général dans l’exécution de grands travaux de construction de voirie, d’électrification et d’assainissement alors que les entreprises industrielles s’orientent principalement vers la fourniture d’équipements.
Les collectivités locales font aussi appel aux Groupements d’Intérêt Économique pour l’exécution de certains travaux tels que le nettoiement des quartiers, le désensablement des rues etc... Ces entreprises privées sont sélectionnées par voie d’appel d’offre.
- Les ONG
Ce sont des partenaires dynamiques du développement local. Elles interviennent dans la réalisation d’infrastructures en milieu scolaire et dans la création de micro-entreprises, dans l’éducation des populations, dans les domaines socio-économiques, culturels etc... Elles travaillent soit directement avec les communes soit avec les populations dans le but de mieux les impliquer dans le développement local.
- Les Associations Sportives et Culturelles
Ce sont des associations de jeunes créées dans les quartiers et qui sont très sensibles aux problèmes d’insalubrité et à l’analphabétisme de la population. Mais la plupart du temps, elles interviennent dans des opérations ponctuelles de nettoiement et d’enlèvement d’ordures ménagères au niveau des quartiers.
Les communes pour leur part leur fournissent la logistique nécessaire. Cependant, la collaboration entre les ASC et les communes pose souvent des problèmes à cause surtout des autorités communales qui veulent souvent récupérer les jeunes pour des intérêts politiques.
ü Au niveau des communautés rurales
La participation des ASC est moins remarquée. Seules les entreprises privées, les bailleurs de fonds et les ONG interviennent dans le développement local.
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Pour les travaux de faible ampleur, les communautés rurales font souvent appel à des tâcherons.
- Les entreprises privées
La plupart du temps, ce sont des entreprises implantées dans les chefs lieu de région. Quand la communauté rurale décide de faire de grands travaux, elle fait appel à elles. Deux types de contrats peuvent être signés par les communautés rurales avec les entreprises privées :
F les contrats d’entreprise pour lequel le conseil rural doit procéder à des paiements par décompte, et
F le contrat de régie pour lequel le conseil rural s’oblige à acheter les matériaux et à ne payer que la main d'œuvre.
- Les tâcherons
Leur présence dans les communautés rurales est très importante. Ils interviennent dans des tâches ponctuelles surtout au niveau de l’hydraulique villageoise qui reste l’activité la plus importante en milieu rural.
- Les ONG
Les bailleurs de fonds sont rarement impliqués dans le développement rural. Ceci est dû au fait que le financement d’investissement est toujours conditionné par la participation des communautés rurales à hauteur de 50%. Vu la faiblesse des ressources financières des communautés rurales, la plupart des relations de partenariat est avortée. Par contre, les ONG sont très dynamiques surtout quand il s’agit de travailler directement avec la population.
F - Les réalisations du secteur privé
Le secteur privé intervient au niveau des collectivités locales soit directement par la production de services publics soit dans le cadre des contrats de sous-traitance
1 - Au niveau des communes
Malgré une étroite collaboration, des problèmes sont souvent rencontrés tant au niveau des communes qu’au niveau du secteur privé.
ü Les problèmes rencontrés au niveau des communes
Ces problèmes sont de plusieurs ordres
F Les entreprises qui remportent des marchés ne remplissent pas souvent les conditions fixées dans les cahiers de charges ; d’où un manque de conformité avec les prestations fournies.
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F L’absence d’implication des communes dans des travaux financés par les bailleurs ou les ONG fait qu’il n'y a pas de suivi dans les travaux réalisés.
Il manque de personnel qualifié pour prendre en charge les travaux d’un certain niveau technique. Les communes déplorent un manque de communication entre les différents acteurs de la vie urbaine et souhaiteraient que les ONG se rapprochent d’elles pour mieux coordonner les actions qu’elles initient en faveur des populations.
Quant aux ASC, elles sont souvent réticentes à l’appel des communes par peur d’être victimes d’une récupération politique
Sur le plan financier, l’insuffisance des moyens est à l’origine des retards de livraison des travaux, de la mauvaise qualité des prestations, du blocage de travaux déjà entamés etc...
ü Les problèmes rencontrés au niveau des acteurs privés
Les entreprises privées reprochent aux communes :
- les difficultés de paiement des factures,
- l’absence de politique d’approvisionnement et
- les défaillances notoires dans les procédures d’adjudication des marchés.
Les bailleurs de fonds regrettent :
- les lourdeurs administratives dans le versement des apports et
- la faible qualification des agents techniques communaux qui est à l’origine du mauvais suivi des réalisations.
Les ONG déplorent les tentatives de récupération politique de leurs réalisations par les communes.
Quant aux ASC, elles évoquent :
- l’ingérence politique des responsables municipaux dans certains projets initiés par les ONG et
- le niveau élevé des taxes sur les recettes des matchs de football.
ü La Rémunération des services publics locaux
La rémunération des services est assurée en principe, soit par le bailleur ou l’ONG, soit par la commune. Les populations interviennent très rarement de manière directe pour rémunérer des services auxquels elles participent ou qu’elles veulent faciliter.
ü La sous-traitance des services publics locaux
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Les communes font appel à la sous-traitance, au niveau de la collecte et de l’enlèvement des ordures ménagères.
Les autorités politiques de la commune tentent souvent d’imposer à l’entreprise sous-traitante de recruter un quota de manœuvres et de techniciens ; ce qui lui pose de sérieux problèmes.
2 - Au niveau des communautés rurales
Le secteur privé est moins présent du fait de la faible demande sociale qui y est enregistrée. Toutefois, pour les rares occasions où il intervient dans les communautés rurales, le secteur privé ne manque pas de rencontrer quelques difficultés.
ü La production des services publics locaux
Il convient de distinguer les grands travaux initiés en général par les bailleurs de fonds ou les ONG et exécutés par les entreprises et les petites réalisations initiées par le conseil rural ou des ONG et exécutées par des tâcherons.
- Les grands travaux
Il s’agit essentiellement de la construction de bâtiments, de travaux concernant l’activité rurale et de projets initiés par les bailleurs ou les ONG.
- Les petites réalisations
Elles concernent les réparations et l’entretien des salles de classe, de dispensaires et d’édifices communautaires. Ces petites réalisations sont exécutées par des tâcherons dans le domaine de la maçonnerie, de la menuiserie et de la charpenterie.
ü Les problèmes rencontrés par les communautés rurales
Les communautés rurales dépendent essentiellement de la taxe rurale pour assurer leurs dépenses d’infrastructures. Mais à cause du faible niveau de recouvrement, les besoins en financement demeurent insatisfaits. A cela, s’ajoutent les contreparties que leur exigent les bailleurs de fonds ou les ONG pour la réalisation de certaines infrastructures.
Le fonctionnement actuel et la gestion des dépenses locales
G - Au niveau des communes
Dans le cadre de l’organisation budgétaire, le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable est diversement interprété par les principaux acteurs institutionnels impliqués dans la gestion des collectivités locales.
L’exécution et le suivi des budgets donnent souvent lieu à des dépassements (cas où les réalisations budgétaires sont supérieures aux prévisions). En fait, les communes disposent souvent de personnels qui ne maîtrisent pas les démarches et
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les méthodes de prévisions. L’exécution des budgets des communes se fait dans des conditions difficiles voire conflictuelles. L’importance des estimations des recettes conduit souvent le Receveur Percepteur Municipal à émettre des avis de non autorisation de dépenses qui sont interprétés comme des blocages volontaires ou des lourdeurs administratives.
La réussite de la politique de décentralisation administrative dépendra dans une large mesure, de leurs capacités à maîtriser l’évolution de leurs dépenses. Dans cette perspective, les différentes communes pourraient s’inspirer de l’expérience de la commune de Dakar en mettant en place des programmes de renforcement des capacités de gestion budgétaire qui devraient se traduire par :
- la création de structures de gestion indépendantes de la Direction administrative et financière et
- la mise en place d’une équipe de contrôleurs de gestion ayant une large expérience des finances publiques.
Une meilleure prise de décision passera nécessairement par un partage des pouvoirs.
Le personnel serait plus efficace dans l'accomplissement de sa mission si :
- les profils sont clairement définis et
- les limites et les contours de leurs tâches bien déterminés.
La description et la définition des postes pourraient porter sur les éléments suivants :
- l'intitulé du poste,
- les missions, responsabilités et objectifs du poste,
- les relations hiérarchiques et fonctionnelles,
- la description des principales tâches et attributions, et
- les profils de compétences (connaissances techniques, expériences professionnelles et qualités humaines).
Les communes doivent se doter d'un manuel des procédures permettant de développer des pratiques de gestion adaptées à leurs réalités respectives.
H - Au niveau des communautés rurales
Les capacités de gestion des communautés rurales sont très faibles. Les élus locaux sont souvent analphabètes et les collectivités n'ont pas les moyens de se payer les services d'un personnel qualifié.
Le recrutement par l'Etat de secrétaires permanents qualifiés serait d'un grand apport aux communautés rurales.
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Chapitre III - FORCES ET FAIBLESSES DE LA FISCALITE LOCALE
Le diagnostic des finances locales par rapport aux réalisations budgétaires, à la capacité de gestion de collectivités locales et au rôle du secteur privé révèle un certain nombre de forces et de faiblesses qu’il convient de souligner.
Les forces de la fiscalité locale
Financièrement, les collectivités locales s’appuient fortement sur leurs recettes fiscales, notamment les impôts assis sur l’activité, les investissements et le capital. Ces ressources, ajoutées aux recettes non fiscales constituent la force des finances des collectivités locales. Toutefois, ces différentes recettes devraient être améliorées tant du point de vue de l’assiette que du recouvrement si les collectivités veulent pallier leurs insuffisances.
La force principale de la fiscalité locale au Sénégal réside dans l'existence d'une bonne tradition de fiscalité assise sur l'immobilier et le foncier.
En outre, il faut noter que le rendement de la fiscalité locale quoique faible par rapport au potentiel existant permet la couverture des recettes de fonctionnement à un niveau très acceptable.
La part des recettes fiscales dans les recettes totales des collectivités locales est importante ; elle atteint souvent 50%.
Les coûts de gestion de la chaîne fiscale retenue dans l'analyse sont très faibles compte tenu de la non disponibilité de certaines informations. Sous cette réserve il est possible d'affirmer que le transfert de la gestion de la chaîne fiscale aux collectivités locales n'entamerait pas la rentabilité des impôts locaux d'autant que tout le potentiel n'était pas saisi.
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Les collectivités locales ont potentiellement une bonne capacité d'autofinancement et de prise en charge des nouvelles compétences.
Les ressources locales peuvent financer l'exercice des compétences traditionnelles et des compétences transférées dans le cadre de la décentralisation sans intervention de l‘Etat.
Les tableaux ci-dessous présentent quelques ratios budgétaires des communes et des communautés rurales.
RATIOS BUDGETAIRES DES COMMUNES
REALISATIONS
(en millions de francs CFA)
1993 1994 1995 1996
RECETTES TOTALES (RT) 21 112,12 21 413,63 24 870,49 27 109,38
RECETTES FISCALES (RF) 11 233,58 8 427,94 12 155,51 12 832,68
DEPENSES FONCTIONNEMENT (DF) 15 524,64 18 319,00 20 383,37 19 688,19
RF/RT 53% 39% 49% 47%
RF/DF 72% 46% 60% 65%
RATIOS BUDGETAIRES DES COMMUNAUTES RURALES
REALISATIONS
(en millions de francs CFA)
1993 1994 1995 1996
RECETTES TOTALES (RT) 1 125,38 1 751,81 1 642,95 2 022,85
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RECETTES FISCALES (RF) 501,41 1 238,32 947,36 1 055,83
DEPENSES FONCTIONNEMENT (DF) 253,47 329,85 314,61 349,65
RF/RT 45% 71% 58% 52%
RF/DF 198% 375% 301% 302%
Les faiblesses de la fiscalité locale
- L’absence de recensement annuel et exhaustif ne permet pas d’avoir une assiette fiscale correcte.
- La collaboration entre les agents chargés de l’assiette et de recouvrement peut être amélioré.
- Le nombre important des petites cotes contribue à la faiblesse des taux de rendement et de recouvrement de certains impôts et taxes comme la taxe sur les ordures ménagères.
- La capacité contributive des sénégalais est très faible (51% d’entre eux ont un revenu annuel compris entre 100.000 et 600.000 FCFA alors que 18% ont un pouvoir d’achat se situant entre 600.001 et 1.000.000 FCFA).
- Les services rendus aux populations ne correspondent pas souvent à leurs préoccupations.
- Il existe, selon les résultats de l’enquête qualitative, un manque de confiance dans la gestion des recettes fiscales.
- La défaillance des services techniques communaux dans leurs tâches d’enlèvement des ordures ménagères entraîne une réticence des populations au paiement de la taxe.
L’application de sanctions est rendue difficile à cause :
F de l’insolvabilité de certains contribuables qui ont en général de faibles revenus
F du manque de collaboration de certaines institutions en ce qui concerne les Avis à Tiers Détenteurs (ATD),
F de l’étroitesse du tissu social et de son imbrication et
F de l’inexistence de magasins de stockage de matériels et objets saisis
- Les dépenses de fonctionnement prennent le dessus sur les dépenses d’investissement qui pourtant, offrent plus de visibilité sur la réalisation des objectifs de développement des collectivités locales. Il est illusoire de
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vouloir développer les infrastructures locales et faire des dépenses d’utilité publique en maintenant des charges de personnel trop lourdes en faveur d’un personnel rarement capable d’assurer une gestion efficiente.
- Les collectivités locales se caractérisent par un personnel pléthorique et «budgétivore» d'un faible niveau d’instruction. Il y a aussi un défaut de transparence au niveau du recrutement du personnel.
- Les relations entre les collectivités locales et le secteur privé sont rendues difficiles par les lenteurs dans le règlement des factures. Il est donc urgent de jeter les bases d’un partenariat fécond entre les collectivités locales et le secteur privé en vue d’instaurer un développement partagé
Les taux effectifs d'imposition actuels sont très bas par rapport au taux effectif d'imposition potentiel comme l'illustrent les graphiques ci-dessous.
Taux effectifs d'imposition actuel et potentiel patente droit proportionnel
0,00
5,00
10,00
15,00
Taux effectif d'imposition potentiel
Taux effectif d'imposition actuel
Taux effectif d'imposition potentiel 4,74 4,74 7,92 8,58 8,58 11,40 4,20 11,70 11,64 7,32
Taux effectif d'imposition actuel 1,13 1,13 1,88 2,04 2,04 2,71 1,00 2,78 2,77 1,74
Dakar Ziguinc Diourb.St-
LouisTamba
Kaolack
Thiès Louga Fatick Kolda
Taux effectifs d'imposition actuel et potentiel de la CFPB
0,00
5,00
10,00
15,00
Taux effectif d'imposition potentiel
Taux effectif d'imposition actuel
Taux effectif d'imposition potentiel 6,03 8,91 11,79 6,64 4,54 8,21 1,57 5,50 5,77 11,79
Taux effectif d'imposition actuel 4,82 8,11 4,29 3,74 3,74 4,96 1,01 1,00 2,85 6,60
Dakar Ziguinc Diourb. St-Louis Tamba Kaolack Thiès Louga Fatick Kolda
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En ce qui concerne la fiscalité foncière, il y a de nombreuses insuffisances relatives :
- d'une part, à l'inadaptation de l'environnement juridico-légal au regard des standards requis. Les propriétés ne sont pas systématiquement immatriculées et le marché immobilier n'est pas toujours transparent. On note parfois la coexistence du droit moderne et des pratiques traditionnelles ;
- d'autre part, à la difficulté d'adapter à ce contexte les procédures et les instruments de gestion telles que les procédures de détermination de la valeur locative ou vénale .
L'adressage pose un véritable problème dans la constitution des bases de données relatives aux impôts fonciers. Les adresses sont disparates et non continues, d'où les difficultés de localisation des contribuables .
Il est établi que l'absence d'un cadastre fiscal a entraîné un écart entre la base actuelle et la base potentielle des impôts fonciers.
Les travaux d'émission ne sont jamais achevés, ce qui rend l'analyse difficile. Il est impossible de dire notamment quel est le montant net d'une émission. Il n'y a pas de rôle de régularisation des paiements par anticipation ni des paiements effectués suite au contrôle fiscal.
De même, il n'existe pas de rôle de régularisation des dégrèvements, des cotes irrécouvrables et des cotes indûment imposées. Aussi est-il impossible de connaître avec précision le montant exact d'une émission même après plusieurs années. Cet état de fait est de nature à fausser les taux de recouvrement dont il est impossible de connaître les éléments de calcul du fait de l'absence de rôle de régularisation.
Taux effectifs d'imposition actuel et potentiel de la TOM
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
Taux effectif d'imposition potentiel
Taux effectif d'imposition actuel
Taux effectif d'imposition potentiel 1,16 0,79 3,34 1,26 0,35 1,29 0,44 1,44 1,29 1,70
Taux effectif d'imposition actuel 0,60 0,41 1,71 0,65 0,18 0,66 0,23 0,74 0,66 0,87
Dakar Ziguinc Diourb. St-Louis Tamba Kaolack Thiès Louga Fatick Kolda
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Le principal problème de la TOM est qu'elle est mal acceptée par la population, du fait de la défectuosité du service d'enlèvement des ordures ménagères. Toutefois, il faut noter que la défectuosité du service n’excuse pas le refus des populations de s’en acquitter. Le coût du service dépasse largement le montant total des émissions.
De tous les impôts locaux, la patente est l’impôt le plus pourvoyeur de recettes, cependant sa gestion est complexe du fait des nombreux catégories et critères à mettre en œuvre pour sa liquidation. Au niveau de la mobilisation des ressources la patente reste assez discriminante du fait de la localisation non uniforme de l'assiette. Cette situation exacerbe les différences de potentiel fiscal entre les collectivités locales.
On se rend compte également que seul le secteur moderne de l'économie fournit une matière imposable substantielle.
Des écarts sont également perceptibles entre le monde rural et le monde urbain. Le monde rural ne supporte l'impôt que dans la mesure de la faiblesse des capacités contributives de ses populations.
La fiscalité des communes diffère nettement de celle des communautés rurales qui reste faible. L'insuffisance des recettes des communautés rurales limite considérablement leur développement. Elles ne disposent pas d'infrastructures économiques suffisamment importantes pour pouvoir escompter un certain niveau d'assiette fiscale.
Toutes les différences découlant de l'hétérogénéité des contribuables et des collectivités locales peuvent être atténuées par des transferts de l'Etat de nature péréquative.
Les bases des impôts locaux liés à des variables économiques sensibles à l'inflation n'ont pas évolué avec les prix du marché.
L'état actuel des bases étudié au moyen de l'indice de concentration montre de manière générale une forte concentration des impôts locaux sur un nombre restreint de contribuables qui subit une forte pression fiscale.
Le rendement actuel des impôts locaux est faible, comparé au rendement potentiel. Le taux effectif d'imposition actuel est de prés de deux points inférieur au taux effectif d'imposition potentiel
En plus du rendement additionnel issu de l'écart au niveau de l'assiette, il est possible d'augmenter le rendement additionnel en modifiant la législation. Il en est ainsi en cas de suppression des abattements et des exonérations, ce qui devrait permettre une baisse des taux d'imposition tout en maintenant un rendement additionnel. Il est également possible d'améliorer les taux de recouvrement qui sont très bas pour certains impôts.
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CONCLUSION
Le Sénégal connaît deux niveaux de fiscalité : la fiscalité locale et la fiscalité d'Etat.
Y a-t-il des principes directeurs dans la décision de rattacher une matière imposable à l'un ou l'autre de ces niveaux ?
En d'autres termes pourquoi tel impôt relève de la fiscalité locale et tel autre de la fiscalité d'Etat ?
Il semble difficile de trouver dans le dispositif législatif actuel une cohérence d'ensemble pouvant conduire à énoncer des principes. Or, il s'agit là de la question fondamentale qui se pose lorsqu'on veut soumettre un contribuable à deux niveaux de fiscalité à l'intérieur d'un même Etat. C'est la clarté dans les principes de répartition des impôts entre l'Etat et les collectivités locales qui permet une bonne acceptation de l'impôt.
A cet égard, on gagnerait à engager une réflexion sur les fondements d'une véritable politique susceptible d'être acceptée par les populations car reposant sur des principes facilement perceptibles par ces dernières.
En l'état actuel des choses, les impôts locaux ne présentent pas de telles caractéristiques. Elle comporte une multitude d'impôts dont les bases sont souvent très complexes et se prêtent peu à une bonne analyse économique. L'existence de nombreux impôts forfaitaires constitue une entrave aux objectifs de justice sociale et d'équité que poursuit tout système fiscal.
Par ailleurs, lorsque les impôts locaux ont une base d'imposition qui peut être rattachée à une variable économique ou comptable, leur évolution n'a pas toujours suivi celle de cette variable. Il en ait ainsi pour les impôts assis sur la valeur locative qui sont actuellement liquidés sur des bases très éloignées de celles du marché.
L'examen de différents paramètres qui concourent à l'appréciation de l'effort fiscal montre qu'il existe encore une marge de progression pour le rendement des impôts et taxes locaux. En effet, nonobstant la lourdeur de la fiscalité locale exprimée par les contribuables lors des focus group, l'enquête quantitative révèle que le montant des impôts accepté par les contribuables est encore faible eu égard aux besoins qu'eux même expriment en matière d'équipements et des services locaux. Au surplus pour la satisfaction de ces services, ils disent être prêts à contribuer.
Aussi, compte tenu de la faiblesse des taux effectifs d'imposition calculés dans le module II de l'étude, il existe de nombreuses pistes d'amélioration de la fiscalité locale à partir de ses forces que constituent les impôts fonciers.
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Les impôts fonciers offrent de belles perspectives compte tenu de leur caractère juste et équitable, même si leur application actuelle les dénature.
Ainsi, pour mieux rentabiliser ces impôts, convient-il de redéfinir leur assiette, d'améliorer leur recouvrement et de développer une large campagne de communication en vue de contribuer à la satisfaction du large besoin de transparence et d'équité que les contribuables ont exprimé au cours des enquêtes. C'est aussi une partie du prix qu'il faut payer pour la mise en place d'une démocratie locale forte parce que financièrement saine et donc autonome. Ce prix doit être payé par tous les acteurs, les élus locaux en acceptant la transparence, l'Etat en acceptant une plus grande autonomie financière des collectivités locales et les citoyens locaux en acceptant un effort fiscal à la hauteur de leurs besoins d'équipements et de services collectifs.
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ANNEXE
Le tableau ci-dessous présente le taux de réponses positives des personnes morales et des personnes physiques, le cas échéant, ce taux varie selon que le contribuable personne physique est assisté ou non
PERSONNES PHYSIQUES
QUESTIONS
PERSONNES
MORALES NON ASSISTEE ASSISTEE
Payez-vous des contributions foncières?
33% 8% 18
Payez-vous la TOM ?
52% 6% 18%
Payez-vous la patente ?
65% 11% 22%
Payez-vous le minimum fiscal ?
20% 33%
Payez-vous la taxe rurale ?
32% 46%
Payez-vous la taxe locale sur l'eau ?
72% 10% 47%
Payez-vous la taxe locale sur l'électricité ?
77% 10% 43%
Payez-vous la taxe sur les établissements de nuit ?
11% 0.6% 10%
Payez-vous les droits de marché ?
10% 7% 12%
Payez-vous la taxe de stationnement ?
9% 0.7% 4%
Payez-vous la taxe de voirie ?
24% 3% 8%
Payez-vous la taxe d'assainissement ?
29% 2% 9%
Payez-vous le timbre municipale?
54% 9% 70%
Payez-vous la taxe la taxe sur les spectacles ?
11% 0.7% 13%
Payez-vous la taxe d'abattage ?
3% 0.2% 3%
Payez-vous d'autres taxes locales ?
9%
Connaissez-vous les exemptions et exonérations fiscales ?
25% 2%
Etes-vous pour l'abattement de 40% ou 50% sur la valeur locative au foncier bâti ?
79% 75%
Etes-vous pour l'exonération quinquennale ou décennale au foncier bâti ?
89% 84%
Etes-vous pour l'exonération de la résidence principale dont la valeur n'excède pas 1 500 000 FCFA?
85% 80%
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(Suite)
PERSONNES PHYSIQUES
QUESTIONS
PERSONNES
MORALES NON ASSISTEE ASSISTEE
Etes-vous pour le paiement par anticipation de la patente?
38%
Etes-vous pour la patente forfaitaire ?
46% 32%
Etes-vous pour la taxation des immobilisations de l'entreprise à la patente ?
37% 41%
Savez-vous que l'Etat offre des exonérations de fiscalité locale?
54% 20%
Etes-vous pour ces exonérations offertes par l'Etat ?
62% 34%
Savez-vous que les collectivités locales supportent la TVA ?
45% 23%
Etes-vous pour cette situation ?
40% 38%
Savez-vous que cela cause un manque à gagner aux collectivités locales?
49% 46%
Le faible taux de recouvrement de la TOM est-il dû à la mauvaise qualité du service de ramassage des ordures?
94% 49%
Accepteriez-vous de payer la TOM si la qualité du service s'améliore ?
74%
Savez-vous que le montant des impôts perçus est inférieur à la normale ?
54% 41%
Quelle en est la première cause ? Non maîtrise de l'assiette Non maîtrise du recouvrement Non sanction Autres
43% 39%
7% 11%
34% 45% 14%
7%
La sanction obligerait-elle à payer les impôts ?
62% 56%
Le faible taux de recouvrement est-il dû à l'absence de sanction ?
61% 53%
Accepteriez-vous que l'on remplace les impôts locaux par une tarification des services rendus par les collectivités locales ?
64% 54%
65
(Suite)
PERSONNES PHYSIQUES
QUESTIONS
PERSONNES
MORALES NON ASSISTEE ASSISTEE
Les services rendus par les collectivités locales sont-ils conformes aux préoccupations des collectivités locales ?
17% 26%
Les redevances pour services rendus correspondent-elles à la valeur des services rendus ?
16% 23%
Si non ces redevances sont-elles élevées ?
76% 68%
Quel montant d'impôts locaux accepteriez-vous de payer par an ?
Pensez-vous que la fiscalité locale est lourde ?
90% 72%
Combien gagnez-vous par an ? Moins de 100 000 100 001 à 300 000 300 001 à 600 000 600 001 à 1million 1000001 à 2 millions 2000001 à 3 millions 3000001 à 5 millions 5000001 à 10 million Plus de 10 000 000
12.8%
28.1%
22.6%
17.6%
13.8%
4.2%
4.2%
0.7%
0.2%
Statut d'occupation du logement habité. Propriétaire Indivisionnaire/Copropriétaire Locataire Logé gratuitement Autres
38.7%
11.9%
20%
29%
0.5%
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ACDI Agence Canadienne de Développement International ADM Agence de Développement Municipal AGETIP Agence d’Exécution des Travaux d’Intérêt Public contre le sous emploi ASC Association Sportive et Culturelle ATD Avis à Tiers Donateur BAD Banque Africaine de Développement BHS Banque de l’Habitats du Sénégal CFD Caisse Française de Développement CFPB Contribution Foncière des Propriétés Bâties CNFPB Contribution Non Foncière des Propriétés Bâties CGI Code Général des Impôts CUD Communauté Urbaine de Dakar DTAI Direction du Traitement Automatique des Informations FECL Fonds d’Equipement des Collectivités Locales FED Fonds Européen de Développement FSD Fonds Social de Développement GIE Groupement d’Intérêt Economique IDA Agence pour le Développement International IMF Impôt du Minimum Fiscal ONG Organisme Non Gouvernemental PAC Programme d’appui aux Communes PAM Programme Alimentaire Mondial PADDEL Programme d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local PADDUS Programme d’Appui à la Décentralisation et au Développement Urbain PARMA Programme d’Appui au Renforcement Municipal en Afrique de l’Ouest PDM Programme de Développement Municipal PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement RPM Recette Perception Municipale SA Société Anonyme SARL Société à Responsabilité Limitée TOM Taxe sur les Ordures Ménagères TRIMF Taxe Représentative de l’Impôt du Minimum Fiscal UE Union Européenne UNESCO Organisation des Nations Unies pour l’Education la Science et la
Culture
LISTE DES ABREVIATIONS ABREVIATIONSSOMMAIRE