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T h e c i rcu la t ion of th is p a p e r has been s t r i c t l y . l i m i t e d ^ — n

I t is issued for the pe r sona l use of..^^..^/ti7^.. frv^rtfr^

T O P S E C R E T Copy N o . . . f f . . .

a ' j [ 6 2 ) J 7 0

2 5 t h O c t o b e r , 1 9 6 2

C A B I N E T

C U B A ,

M e j n ^ r a n d ^ m b y ^ t t i e . , i ^ r d ^ C h a n c e l l o r

I w a s i n v i t e d b y t h e C a b i n e t ( C . C . ( 6 2 ) 6 l s t C o n c l u s i o n s , M i n u t e 3 ) t o c o n s i d e r t h e l e g a l j u s t i f i c a t i o n f o r t h e i m p o s i t i o n o f t h e A m e r i c a n " q u a r a n t i n e " of C u b a w i t h a v i e w t o b r i e f i n g t h e U n i t e d K i n g d o m P e r m a n e n t R e p r e s e n t a t i v e a t t h e U n i t e d N a t i o n s .

2 . I h a v e , i n c o n s u l t a t i o n w i t h t h e A t t o r n e y - G e n e r a l , t h e S o l i c i t o r - G e n e r a l a n d t h e - L e g a l A d v i s e r t o t h e F o r e i g n O f f i c e , c o n s i d e r e d t h e i n s t r u c t i o n s a l r e a d y s e n t b y t h e F o r e i g n O f f i c e t o t h e P e r m a n e n t R e p r e s e n t a t i v e ( F o r e i g n O f f i c e t e l e g r a m N o . 3 8 8 1 t o N e w Y o r k ( A n n e x ' A ' ) ) i n r e s p o n s e t o h i s r e q u e s t ( N e w Y o r k t e l e g r a m N o . 1 7 0 3 ( A n n e x ' B ' ) ) . W e a g r e e w i t h t h e v i e w s e x p r e s s e d b y t h e F o r e i g n O f f i c e .

3 . I n o u r v i e w t h e i m p o s i t i o n of t h e " q u a r a n t i n e " c a n n o t b e j u s t i f i e d a s " p a c i f i c b l o c k a d e " u n d e r i n t e r n a t i o n a l l a w . I n f a c t , t h e U n i t e d S t a t e s ' c o n d u c t i s n o t i n c o n f o r m i t y w i t h i n t e r n a t i o n a l l a w .

We t h i n k t h a t t h e m o s t f a v o u r a b l e l i n e of a r g u m e n t t h a t c a n b e a d v a n c e d i n s u p p o r t o f t h e U n i t e d S t a t e s i s t h a t t h e c o n d u c t of C u b a a n d t h e S o v i e t U n i o n c o n s t i t u t e s a t h r e a t t o t h e U n i t e d S t a t e s of s u c h i m m i n e n c e a s t o n e c e s s i t a t e t h e t a k i n g of i m m e d i a t e s t e p s t o r e n d e r t h a t t h r e a t n u g a t o r y . B u t w e d o u b t t h a t t h i s c a n b e e s t a b l i s h e d a s t h e U n i t e d S t a t e s ' a c t i o n a p p e a r s t o b e d e s i g n e d t o p r e v e n t t h e t h r e a t b e c o m i n g i m m i n e n t .

If t h e t h r e a t c o u l d b e r e g a r d e d a s i m m e d i a t e , t h e r i g h t of s e l f - d e f e n c e w o u l d e n t i t l e t h e m u n d e r i n t e r n a t i o n a l l a w t o d e s t r o y t h e m i s s i l e s i t e s a n d t h e y w o u l d b e e q u a l l y e n t i t l e d t o s t o p w a r - h e a d s r e a c h i n g t h o s e s i t e s . T h e i s s u e d e p e n d s o n t h e i m m e d i a c y of t h e t h r e a t b e i n g s u f f i c i e n t t o j u s t i f y t h e U n i t e d S t a t e s i n a c t i n g b e f o r e h a v i n g r e c o u r s e t o t h e S e c u r i t y C o u n c i l .

4 . W e a r e a g r e e d t h a t t h e s i t u a t i o n i n C u b a c o n s t i t u t e s a t h r e a t t o p e a c e u n d e r A r t i c l e 3 9 of t h e U n i t e d N a t i o n s C h a r t e r . r'

5 . "We h a v e a l s o c o n s i d e r e d w h a t w o u l d b e t h e b e s t l i n e f o r M i n i s t e r s t o t a k e i n P a r l i a m e n t i f t h e y a r e p r e s s e d t o c o m m e n t o n t h e l e g a l i t y of t h e U n i t e d S t a t e s ' a c t i o n . In o u r v i e w t h e b e s t l i n e w o u l d b e t o s t a t e t h e a c c e p t e d p r i n c i p l e s o f i n t e r n a t i o n a l l a w a s t o t h e r i g h t of s e l f - d e f e n c e , b u t t o r e f u s e t o e x p r e s s a n y o p i n i o n a s t o t h e i r a p p l i c a b i l i t y i n c i r c u m s t a n c e s w h i c h a r e n o t y e t f u l l y k n o w n .

- 1 ­

5 . "We t h i n k i t i m p o r t a n t t h a t w e s h o u l d m a k e i t c l e a r t o t h e U n i t e d S t a t e s G o v e r n m e n t e x a c t l y w h a t o u r v i e w s a r e o n t h e l e g a l i t y of t h e p r o p o s e d b l o c k a d e a n d e m p h a s i s e t h a t , w h i l e i n t h e p r e s e n t c i r c u m s t a n c e s w e w i l l c o - o p e r a t e w i t h t h e m a n d n o t s t a n d o n o u r r i g h t s , w e d o n o t c o n c e d e t h a t t h e y h a v e a n y l e g a l r i g h t t o s e a r c h o r d e t a i n B r i t i s h s h i p s o n t h e h i g h s e a s . I s u g g e s t , t h e r e f o r e , t h a t w e s e n d t o t h e U n i t e d S t a t e s G o v e r n m e n t a c o m m u n i c a t i o n o n t h e f o l l o w i n g l i n e s : ­

" H e r M a j e s t y ' s G o v e r n m e n t r e g r e t t h a t a f t e r c a r e f u l c o n s i d e r a t i o n t h e y a r e n o t s a t i s f i e d a s t o t h e l e g a l i t y o f t h e b l o c k a d e . m e a s u r e s t o b e t a k e n b y t h e U n i t e d S t a t e s a g a i n s t C u b a i n t h e a b s e n c e o f a d e q u a t e c o v e r f r o m a c o m p e t e n t o r g a n of t h e U n i t e d N a t i o n s . N e v e r t h e l e s s , t h e y f u l l y s y m p a t h i s e w i t h t h e m e a s u r e s a n d u n d e r ­s t a n d t h e r e a s o n s t h a t h a v e m a d e t h e m n e c e s s a r y . T h e y w i l l g i v e t h e f u l l e s t p o s s i b l e s u p p o r t i n t h e S e c u r i t y C o u n c i l a n d , i f n e e d b e , i n t h e G e n e r a l A s s e m b l y , a n d t h e y h o p e t h a t a l l B r i t i s h s h i p s w i l l i n f a c t c o - o p e r a t e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s ' a r m e d f o r c e s s o f a r a s t h o s e s h i p s m a y b e a f f e c t e d b y t h e b l o c k a d e m e a s u r e s . B u t H e r M a j e s t y ' s G o v e r n m e n t a l s o f u l l y e n d o r s e t h e d e c i s i o n of "^he J B i u t i a h C h a m b e r Z^r" ^ &£ Ghipprt-n-g t h a t t h e l e g a l r i g h t s of B r i t i s h s h i p s s h o u l d b e r e s e r v e d . A l t h o u g h H e r M a j e s t y ' s G o v e r n m e n t d o n o t , i n p r e s e n t c i r c u m s t a n c e s , i n t e n d t o s t a n d o n t h e i r l e g a l r i g h t s i n t h i s m a t t e r , t h e y a l s o m u s t r e s e r v e t h e r i g h t t o e x t e n d s u c h d i p l o m a t i c a n d l e g a l p r o t e c t i o n t o B r i t i s h s h i p p i n g a s m a y b e p e r m i s s i b l e i n a c c o r d a n c e w i t h i n t e r ­n a t i o n a . 1 l a w . "

If w e s e n d s u c h a c o m m u n i c a t i o n t o t h e U n i t e d S t a t e s G o v e r n m e n t i t m i g h t p r o v e v e r y u s e f u l i n P a r l i a m e n t i f w e a r e c r i t i c i s e d f o r p e r m i t t i n g t h e s e a r c h o f B i j i t i s h v e s s e l s .

D .

H o u s e o f L o r d s , S . W . 1.

2 4 t h O c t o b e r , 1 9 6 2 .

C O P Y O F F O R E I G N O F F I C E T E L E G R A M N o . 3 8 8 1 T O T H E U N I T E D K I N G D O M M I S S I O N T O T H E U N I T E D N A T I O N S

2 3 r d O c t o b e r , 1 9 6 2 .

Y o u r t e l e g r a m N o . 1 7 0 3 : C u b a .

If t h e s e q u e n c e of e v e n t s w o r k s o u t a s e x p e c t e d , I t h i n k y o u s h o u l d m a k e a s h o r t a n d s h a r p i n t e r v e n t i o n i n s u p p o r t of t h e A m e r i c a n s a t w h a t e v e r m o m e n t y o u t h i n k a p p r o p r i a t e d u r i n g t h e d e b a t e .

2 . I n v i e w of t h e d i f f i c u l t y of t h e l e g a l c a s e , y o u s h o u l d l e a v e i t t o t h e A m e r i c a n s t o d e f e n d t h e l e g a l i t y of t h e i r b l o c k a d e . F o r y o u r o w n i n f o r m a t i o n , w h i l e i t m a y b e p o s s i b l e t o j u s t i f y a c t i o n a g a i n s t C u b a n s h i p s a n d p o s s i b l y a g a i n s t S o v i e t s h i p s , I a m a d v i s e d t h a t i n t h e a b s e n c e of U n i t e d N a t i o n s a u t h o r i t y i t i s v e r y d i f f i c u l t t o j u s t i f y a c t i o n a g a i n s t t h e s h i p s of t h i r d c o u n t r i e s . If y o u f e e l o b l i g e d t o s a y a n y t h i n g o n t h i s p o i n t , i t s h o u l d b e t o t h e e f f e c t t h a t t h e r e i s a n i n f l a m m a b l e s i t u a t i o n , t h a t t h e r e i s n o v i r t u e i n a d e t a i l e d e x a m i n a t i o n of t h e l e g a l p o i n t b y t h e S e c u r i t y C o u n c i l , t h a t t h e A m e r i c a n s h a v e a c t e d p r o p e r l y b y c o r n i n g t o t h e S e c u r i t y C o u n c i l a t t h e f i r s t p o s s i b l e m o m e n t , a n d t h a t t h e C o u n c i l s h o u l d t a k e i m m e d i a t e s t e p s t o d e a l w i t h t h e s i t u a t i o n . T h e i n f e r e n c e m a y b e l e f t t h a t t h e A m e r i c a n s w e r e j u s t i f i e d i n t a k i n g i m m e d i a t e e m e r g e n c y a c t i o n h a v i n g r e g a r d t o a l l t h e c i r c u m s t a n c e s . T h e i m p o r t a n t t h i n g n o w i s t o o b t a i n a d e q u a t e U n i t e d N a t i o n s c o v e r , f o r w h a t t h e A m e r i c a n s a r e d o i n g , a n d f o r t h a t p u r p o s e t h e f i n d i n g o f a t h r e a t t o p e a c e i s v i t a l .

3 . W e d o n o t d i s p u t e t h a t a s o v e r e i g n S t a t e i s e n t i t l e d t o c a l l f o r m i l i t a r y a i d f r o m a n o t h e r G o v e r n m e n t i f n e c e s s a r y f o r t h e p u r p o s e of i t s d e f e n c e . In n o c a s e i n w h i c h t h e U n i t e d K i n g d o m h a s b e e n i n v o l v e d h a v e w e g o n e b e y o n d t h i s . T h e s i t u a t i o n i n C u b a i s e n t i r e l y d i f f e r e n t . T h e t h r e a t c o m e s n o t f r o m w i t h o u t a g a i n s t C u b a b u t f r o m w i t h i n C u b a a g a i n s t i t s n e i g h b o u r s , ' a n d t h e t h r e a t i s c r e a t e d b y t h e i m p o r t o f t h e o f f e n s i v e w e a p o n s w h i c h t h e S o v i e t U n i o n s e e k s t o d e f e n d o n t h e b a s i s o f t h e r i g h t o f G o v e r n ­m e n t s t o a s k f o r m i l i t a r y a i d i n t h e i r o w n s e l f - d e f e n c e .

4 . W e s e e c o n s i d e r a b l e d i f f i c u l t y i n t h e a r g u m e n t a b o u t " s e c r e t d i s t u r b a n c e of t h e b a l a n c e of p o w e r " . W h i l e t h e p r e s e n c e o f S o v i e t m i s s i l e s i n C u b a n o d o u b t g r e a t l y i n c r e a s e s S o v i e t s t r i k i n g p o w e r , i t c o u l d s t i l l b e a r g u e d t h a t t o t a l A m e r i c a n n u c l e a r s t r e n g t h w a s s t i l l a h e a d of S o v i e t n u c l e a r s t r e n g t h . W e t h i n k t h a t i t w o u l d b e b e t t e r t o e m p h a s i s e a n d e l a b o r a t e o n o t h e r p o i n t s i n t h e P r e s i d e n t s s p e e c h a s f o l l o w s : ­

( i ) T h i s i s a d e l i b e r a t e l y p r o v o c a t i v e a c t i o n , p a r t i c u l a r l y a t a t i m e w h e n d i s a r m a m e n t n e g o t i a t i o n s a r e i n p r o g r e s s .

( i i ) T h e s e c r e c y w i t h w h i c h t h e t r a n s f e r o f S o v i e t m i s s i J a s h a s b e e n c o n d u c t e d , a n d t h e d e l i b e r a t e l y m i s l e a d i n g s t a t e m e n t s m a d e o n t h e s u b j e c t , c o n t r a s t s w i t h t h e A m e r i c a n a t t i t u d e t o w a r d s t h e s t a t i o n i n g o f t h e i r o w n m i s s i l e s i n o t h e r t e r r i t o r i e s a n d c a n o n l y g i v e r i s e t o t h e i n e v i t a b l e i n f e r e n c e t h a t t h e y a r e n o t f o r p u r e l y d e f e n s i v e p u r p o s e s a n d t h e r e f o r e c o n s t i t u t e a t h r e a t t o t h e p e a c e ,

5 . T h e s e s e e m t o u s t o b e f a r t h e m o s t p o w e r f u l g e n e r a l a r g u ­m e n t s a n d w e t h i n k t h a t i t w o u l d b e b e s t t o c o n c e n t r a t e o n t h e m . T h e r e i s t h e c o m p a r a t i v e l y s u b s i d i a r y p o i n t t h a t t h e t r a n s f e r of S o v i e t m i s s i l e s h a s b e e n t a k i n g p l a c e a t a t i m e w h e n , t h e r e h a v e b e e n A m e r i c a n / S o v i e t c o n v e r s a t i o n s a b o u t l i m i t i n g t h e s p r e a d o f n u c l e a r w e a p o n s , a n d t h e p r o s p e c t o f f u r t h e r d i s c u s s i o n o n t h i s s u b j e c t i n t h e G e n e r a l A s s e m b l y . T h e r e i s a l s o t h e p r o p a g a n d a p o i n t t h a t t h e t r a n s f e r h a s t a k e n p l a c e a t a t i m e w h e n t h e S o v i e t U n i o n a r e u r g i n g t h e c o m p l e t e a b o l i t i o n of f o r e i g n b a s e s d u r i n g t h e f i r s t s t a g e of d i s a r m a m e n t , i . e . , w i t h i n 18 m o n t h s a c c o r d i n g t o t h e i r o w n p l a n .

6. W i t h r e f e r e n c e t o p a r a g r a p h 3 of y o u r t e l e g r a m , i n t h e e v e n t o f a S o v i e t v e t o y o u m a y s u p p o r t t h e A m e r i c a n s i f t h e y w i s h t o r G f e r t h e m a t t e r t o t h e G e n e r a l A s s e m b l y .

A N N E X . I B '

C O P Y O F N E W Y O R K ( U N I T E D K I N G D O M M I S S I O N T O T H E U N I T E D N A T I O N S ) T E L E G R A M N . O . . J 7 0 3

" T O T H E F O R E I G N O F F I C E "

S i r l - a t r i c k D e a n . 2 3 r d O c t o b e r , 1 9 6 2 .

M y t e l e g r a m s N o s . 1 6 9 8 a n d 1 6 9 9 : C u b a .

I w o u l d e x p e c t t h e s e q u e n c e of e v e n t s i n t h e S e c u r i t y C o u n c i l t o b e a s f o l l o w s . P o s s i b l y a f t e r a p r o c e d u r a l w r a n g l e , t h e U n i t e d S t a t e s r e p r e s e n t a t i v e w o u l d s p e a k f i r s t . H e w o u l d b e f o l l o w e d b y t h e C u b a n r e p r e s e n t a t i v e w h o w i l l h a v e b e e n i n v i t e d t o t h e t a b l e a n d t h e n b y t h e S o v i e t r e p r e s e n t a t i v e . T h e r e a f t e r , t h e U n i t e d S t a t e s M i s s i o n w o u l d h o p e f o r i n t e r v e n t i o n s b y t h e t w o L a t i n - A m e r i c a n m e m b e r s o f t h e C o u n c i l ( V e n e z u e l a a n d C h i l e ) . T h e A m e r i c a n s w o u l d t h e n , I t h i n k , l o o k t o u s t o s p e a k n e x t . T h e o t h e r m e m b e r s w o u l d h a v e n o i n t e r e s t i n p u s h i n g t h e m s e l v e s f o r w a r d . T h e F r e n c h h e r e e x p e c t t h a t t h e y w i l l h a v e t o s p e a k i n t h e c o u r s e o f t h e d a y .

2 . W h e n t h e i s s u e c o m e s t o t h e v o t e t h e A m e r i c a n s s h o u l d b e a b l e t o c o u n t o n s e v e n v o t e s i n f a v o u r , p r o v i d e d t h e y c a n k e e p t h e I r i s h a n d C h i l e a n s u p t o t h e m a r k . I w o u l d e x p e c t G h a n a a n d t h e U n i t e d A r a b R e p u b l i c t o a b s t a i n a n d t h e R u m a n i a n a n d S o v i e t r e p r e s e n t a t i v e s w o u l d of c o u r s e v o t e a g a i n s t , t h e l a t t e r c a s t i n g a v e t o .

3 . T h e A m e r i c a n s a r e s t i l l u n d e c i d e d a b o u t w h e t h e r t o g o f o r t h e u n i t i n g f o r p e a c e p r o c e d u r e i n t h e e v e n t of a S o v i e t v e t o . T h e y h a v e s o m e d o u b t s a b o u t w h e t h e r t h e y w i l l b e a b l e t o m u s t e r a s u f f i c i e n t l y i m p r e s s i v e m a j o r i t y i n t h e G e n e r a l A s s e m b l y , b u t u n l e s s t h e S o v i e t r e s p o n s e i n t h e S e c u r i t y C o u n c i l s h o w s s o m e s i g n s o f a d e s i r e t o n e g o t i a t e t h e y m a y b e c o m p e l l e d t o m o v e f r o m t h e S e c u r i t y C o u n c i l t o t h e G e n e r a l A s s e m b l y . M u c h a l s o d e p e n d s o n h o w t h e O r g a n i s a t i o n of A m e r i c a n S t a t e s ' m e e t i n g g o e s a n d h o w s o l i d t h e s u p p o r t of t h e L a t i n A m e r i c a n c o u n t r i e s i s .

4 , A s f o r o u r s p e e c h , a t f i r s t s i g h t t h e m o s t d i f f i c u l t p o i n t s w i l l p r o b a b l y b e t h e l e g a l o n e s . W e s h o u l d t h e r e f o r e b e g r a t e f u l f o r a s f u l l a b r i e f i n g a s p o s s i b l e o n w h a t w e s h o u l d s a y a b o u t t h e " q u a r a n t i n e " . W e s h o u l d a l s o l i k e m a t e r i a l t o d e a l w i t h t h e a r g u m e n t w h i c h w e f r e q u e n t l y u s e t h a t a n y s o v e r e i g n S t a t e i s e n t i t l e d t o c a l l f o r m i l i t a r y a i d f r o m a n o t h e r G o v e r n m e n t i f t h e y f e e l t h e i r s e c u r i t y i s t h r e a t e n e d .

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5 . I n h i s b r o a d c a s t t h e P r e s i d e n t l a i d g r e a t s t r e s s o n t h e " s e c r e t d i s t u r b a n c e o f t h e b a l a n c e of p o w e r " . T h i s s e e m s a n e f f e c t i v e w a y of d e a l i n g w i t h t h e a r g u m e n t t h a t , a s t h e A m e r i c a n s m a i n t a i n m i s s i l e b a s e s i n c e r t a i n E u r o p e a n c o u n t r i e s , t h e R u s s i a n s a r e e q u a l l y e n t i t l e d t o m a i n t a i n t h e m i n C u b a . T h e P r e s i d e n t a l s o s t r e s s e d t h e i m p o r t a n c e ; o f t h e b a l a n c e o f n u c l e a r p o w e r , w h i c h w a s e m p h a s i s e d b y y o u i n y o u r s p e e c h t o t h e G e n e r a l A s s e m b l y , a n d g i v e n t h e p r o b a b l e d i f f i c u l t i e s i n t h e l e g a l c a s e i t s e e m s t o m e t h a t t h i s m i g h t b e a p r o f i t a b l e l i n e t o p u r s u e . If y o u a g r e e , p l e a s e l e t u s h a v e a s m u c h s u p p o r t i n g m a t e r i a l a s p o s s i b l e .

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