Serie: Documento de trabajo del Proyecto De las Cumbres a la Costa: Desarrollando Conciencia y Resiliencia frente al cambio climatico en cuencas de Ancash y Piura2

Competencias ambientales municipales

Elizabeth Zamalloa Skoddow

Junio 2011

Serie: Documento de trabajo del Proyecto

De las Cumbres a la Costa: Desarrollando Conciencia y Resiliencia frente al cambio climatico en cuencas de Ancash y Piura, Junio del 2011

Competencias ambientales municipales

Elizabeth Zamalloa Skoddow

Elizabeth Zamalloa Skoddow

Impreso en el Per

Primera edicin

Lima, junio del 2011

Impreso en los talleres de Corporacin Grfica Andina

Esta publicacin es posible gracias a TMI, organizacin de conservacin global, y al apoyo generoso del pueblo Americano por medio de la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID). Los contenidos de este documento reflejan la visin del autor pero no necesariamente las de la TMI, USAID o el gobierno de los EEUU.

3 IntroduccIn

En el desarrollo de la investigacin se identificaron cuatro limitantes que condicionan y dificultan a su vez el tratamiento del tema referido a las competencias am-bientales municipales, y en este contexto, la propuesta de competencias climticas de los Gobiernos Locales.

Para entender la dimensin de la problemtica ha-llada, se hace necesario tratar los problemas prelimi-nares, los cuales pueden resumirse en cuatro:

Primero: la definicin misma del trmino Competencia.

Segundo: la autonoma territorial municipal para el ejercicio de sus competencias.

Tercero: la sectorializacin de la Gestin Ambiental en el Per.

Cuarto: la aplicacin del Derecho Ambiental en el m-bito municipal por los problemas descritos an-teriormente, a los cuales se suma la ausencia de una administracin pblica calificada.

El abordaje de estos temas es necesario, pues sin ello la propuesta de competencias municipales que deben tener los gobiernos locales para implementar acciones de adaptacin al cambio climtico carece-ra de fundamentos conceptuales.

Cabe precisar que estos fundamentos concep-tuales se presentan a modo de propuesta e insumos para la discusin especializada, donde con seguri-dad se debern convocar expertos juristas en dere-cho administrativo y ambiental as como profesio-nales con amplia experiencia en la Gestin Pblica Municipal.

A continuacin se desarrollan tres de las cuatro limitantes en torno a la definicin de las competen-cias municipales ante el Cambio Climtico, pues la sectorializacin de la Gestin Ambiental en el Per es un tema muy complejo y amerita un estudio ms pro-

fundo y especializado, el cual sobrepasara el marco de este documento de trabajo.

PrIncIPIoS BSIcoS

Se dice que vivimos en un Estado de Derecho cuando las autoridades actan dentro de los lmites de sus competencias, las cuales se rigen por el or-denamiento jurdico que puede imponerse en caso necesario, por medio de la fuerza organizada e insti-tucionalizada que es monopolio de un Estado1.

1 Entendiendo el Estado como la forma de organizacin social soberana y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones, que tiene el poder de regular la vida nacional en un territorio determinado.

2 Jean-Jacques Rousseau(1712-1778), Del contrato social o principio del derecho poltico

Toda persona tiene derecho:

1. A la vida, a su identidad, a su integridad mo-ral, psquica y fsica y a su libre desarrollo y bien-estar. El concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece.

Constitucin Poltica del Per, vigente desde 1993

Pero cuando una autoridad irrumpe en el mbito de poder de otra autoridad se lesiona el ordenamiento jurdico, y con l, el Estado de Derecho que cae as en el despotismo o en la anarqua provocando el caos y desconcierto en la poblacin, lo cual no propicia ni la paz social ni la democracia en la sociedad2.

En un Estado de derecho democrtico, donde se respetan los derechos constitucionales e internacionales de las personas, la igualdad y equidad de sus habitan-tes, sean stos residentes permanentes o no, donde la administracin de la justicia se base en la probidad de sus jueces, en la democracia y donde su fin ltimo co-rresponda a la satisfaccin social de sus ciudadanos, la Gestin Ambiental debe estar integrada y ser parte de la autonoma poltica y administrativa de sus diferentes nive-les de gobierno. Mxime an, cuando en el Per el primer derecho constitucional que nuestro estado reconoce a sus ciudadanos corresponde a su derecho a la vida:

43 Eso implicara una duplicidad que genera de parte de la entidad pblica un desperdicio de recursos y por el lado del usuario de la entidad induce un elemento de incertidumbre pudiendo implicar costos privados y sociales de importancia

ARTCULO II.- AUTONOMA

Los gobiernos locales gozan de autonoma polti-ca, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.

Ley N 27972, LOM

Las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos constitucionalmente autnomos, autoridades del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales.

En la lectura de la Ley N 28611 se pone de manifiesto el primer y principal problema: No existe una definicin del trmino COMPETENCIA que sea susceptible de una sola interpretacin.

Es por ello que la gestin sostenible de los recur-sos naturales y la Gestin Ambiental deben estar en-marcadas en la autonoma poltica y administrativa de los gobiernos locales, siendo esto coherente con un estado democrtico en pleno proceso de descentra-lizacin, como es el caso del Per.

Hoy, en tiempos de grandes cambios, se trata en primera instancia de fortalecer esta autonoma local reconocida en la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM):

La distribucin de las competencias ambientales de los tres niveles de gobierno en el Per encuentra mencin en el Captulo II de la Ley N 28611, Ley General del Ambiente. Artculo 52.- De las compe-tencias ambientales del Estado:

Pese a que un principio fundamental de la orga-nizacin del Estado es evitar la existencia de dos o ms entidades pblicas con la misma funcin o atri-bucin especfica3, se detectaron casos de duplici-dad y/o superposicin de funciones en los distintos sectores, y es por ello que, segn los comunicados de la Secretara de Descentralizacin de la Presiden-cia del Consejo de Ministros (PCM), las LOF deben estar sustentadas en identificacin de delimitacin de competencias y desarrollar un Ttulo especial so-bre COORDINACIN INTERGUBERNAMENTAL Y RELACIONES INTERSECTORIALES, estableciendo que los Ministerios deben tener mecanismos de arti-culacin y coordinacin con los niveles de gobierno y con otros organismos del Poder Ejecutivo.

En el 2008 se dio inicio a la Implementacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) con li-neamientos a ser aplicados a todos los Ministerios para que formulen sus nuevos Proyectos de Ley de Organizacin y Funciones LOF, en el marco del pro-ceso de descentralizacin y las nuevas reglas que contiene la LOPE.

MAS QuE un ProBLEMA dE SEMntIcA E IntErPrEtAcIn: LA conFuSIn dE trMInoS Y concEPtoS

En los pases de tradicin civilista romana como el Per se suele utilizar los trminos competencias, funciones y atribuciones como sinnimos, lo que ha contribuido a crear confusin y discrepancia no solo en el proceso de descentralizacin en curso, sino en la organizacin y funcionamiento de la ges-tin pblica en su conjunto.

Todo indica que existen diferentes interpretaciones sobre el mismo trmino, lo cual dificulta el dilogo y consenso sobre la materia que se desea descentra-lizar, pese a haber consenso de que la descentraliza-cin es un proceso necesario e irreversible.

5Consecuentemente se torna imperante comen-zar con la especificacin legal y conceptual/terica de los trminos citados para proceder a la identifi-cacin de las competencias ambientales, y sobre esa base, realizar propuestas en relacin a aquellas que deberan tener los gobiernos locales para po-der implementar acciones de adaptacin al cambio climtico.

En la bibliografa peruana se ha encontrado un ensayo del Dr. Ivn la Negra que citaremos a conti-nuacin:

La Competencia constituye, en principio, una atribucin legtima otorgada a una determinada auto-ridad gubernamental para el conocimiento o resolu-cin de un asunto.4

Segn la interpretacin que l realiza, la legislacin peruana, a partir de esta definicin general, diferencia dos conceptos del trmino competencia.

El primer concepto es definido por l como el conjunto de atribuciones legales o constitucionales asignadas (propias o inherentes) a un nivel de go-bierno o a una entidad.

El segundo concepto es derivado de la Ley de bases de la Descentralizacin. As, segn la interpre-tacin que l realiza, se entiende por competencia aquellas reas de intervencin o regulacin asigna-das constitucionalmente al gobierno (por ejemplo la Salud, la Educacin, la Defensa, las Relaciones Exte-riores, o la Gestin Ambiental).

Sin embargo, seala que deben entenderse las referencias a competencia exclusiva o compartida de un nivel de gobierno Es decir, ser una competen-cia exclusiva si toda un rea de intervencin del go-bierno es reservada a un determinado nivel, mientras que ser compartida si dos o ms niveles de gobier-no comparten responsabilidades sobre un rea. En cambio, al hablar de competencia delegada s es-taramos refirindonos propiamente a una facultad o funcin especfica.

4 Ensayo del Dr. Ivn la Negra basado en la ponencia presentada en el II Congreso de Derecho Administrativo realizado en Lima en abril de 2006.

5 Byron Real Lpez, Quito 2004.

Tanto en el propio texto de las Leyes como en el ensayo del Dr. La Negra el trmino competencia se presenta como sinnimo de funciones, atribuciones o incluso facultades y responsabilidades.

AProXIMAcIonES A LA dEFInIcIn Y SIGnIFIcAdo dEL trMIno coMPEtEncIA

En el Ecuador, el Dr. Byron Real Lpez en el marco del Proyecto MAE/BID ATN/SF 8182 EC Desarro-llo del sistema descentralizado de gestin ambiental realiz una evaluacin y anlisis legal del proceso de descentralizacin de la gestin ambiental en el Ecua-dor. l coincide en identificar la confusin generada por el uso sinonmico de los trminos Competencia, funcin y atribucin y concluye que tampoco en el sistema jurdico ecuatoriano existen definiciones de lo que administrativamente constituyen las funcio-nes, atribuciones y responsabilidades, trminos con los que se refiere a las acciones que los organis-mos pblicos deben realizar como parte de su vida institucional.5

Asimismo, asevera que el uso indistinto de las expresiones citadas es parte de lo que el tratadista argentino Agustn Gordillo (1998) llama peligrosos usos emotivos y polticos del lenguaje, de los que el derecho administrativo est plagado y afirma que conlleva a una confusin, que podra tener efectos jurdicos de importancia si no se los aclara a tiempo durante el proceso de descentralizacin.

Byron hace la siguiente diferenciacin de los si-guientes trminos, apoyndose en el marco jurdico ecuatoriano y la interpretacin que hace del mismo:

Atribucin: es la capacidad de actuar que un or-ganismo pblico tiene. Esta capacidad se materializa a travs de funciones y competencias.

66 Este debe hacer, segn Byron, est determinando la caracterizacin institucional que tiene un organismo: por ejemplo, un hospital debe (o tiene como funcin) curar a la gente; un banco debe (o tiene como funcin) resguardar el dinero de sus clientes.

7 Revista Universum N 11 Universidad de Talca 1996-Chile

Funcin administrativa: son las acciones caractersticas de una entidad y que sta no realiza en forma exclusiva. No necesariamente estn definidas en una ley ni tienen efectos jurdicos.

Competencia administrativa: son las actividades administrativas que legtimamente se pueden realizar. Siempre son determinadas por una ley y son realizadas exclusivamente por una entidad. Su ejercicio siempre tiene efectos jurdicos.

Byron Real Lpez, Quito 2004

Responsabilidades: (con el sustantivo en plural), se entiende al conjunto de acciones que se ha enco-mendado a un rgano pblico.

Desde su punto de vista, afirma que ambos TR-MINOS son utilizados sinonmicamente y que su uso no tiene un efecto jurdico administrativo, como su-cede con la confusin de los trminos funciones y competencias, que refieren a situaciones distintas en la administracin pblica.

La funcin: es un elemento simblico de lo que un organismo pblico debe hacer6 debido a su natura-leza institucional.

Competencia, en cambio es aquel conjunto es-pecfico de acciones que un marco legal reconoce a una institucin como entidad jurdica pblica (Villar 2002).

Byron propone como caractersticas elementales de la competencia las siguientes:

i) se derivan de una disposicin expresa de la ley;

ii) su ejercicio es obligatorio

iii) est repartida en razn de materia, grado o territorio;

iv) es irrenunciable y, por tanto, no puede ser ob-jeto de pactos que afecten su ejercicio;

v) es constitutiva del rgano que la ejercita (Fraga 1976).

No obstante el sistema legal ecuatoriano no es-tablece una diferencia expresa entre competencia y funcin Byron propone una diferenciacin a partir de la nica referencia conceptual expresa sobre la competencia administrativa que proporciona el Es-tatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva del Ecuador. Concluye que las caractersticas jurdi-cas que se asigna a la competencia administrativa son:

PODER, EXCLUSIVIDAD, OBLIGATORIEDAD, LEGALIDAD (es decir, atribuidas normativamente) e IRRENUNCIABILIDAD.

Luis Hernndez Olmedo (Chile) define la compe-tencia desde el derecho administrativo chileno. Es as que en el caso del derecho administrativo de nues-tro vecino pas, Hernndez Olmedo7 expone que la competencia est determinada por tres elementos:

1. En cuanto al elemento territorial: el mbito espa-cial en el cual sus actuaciones sern vlidas sea el pas, una regin, provincia o localidad.

2. En cuanto al elemento materia, las funciones o tareas que debe cumplir que corresponden a la descripcin del tipo de actividades que puede y debe desarrollar;

3. En cuanto al elemento jerarqua, las atribuciones que tiene en el desempeo de esas funciones y en ese mbito espacial.

Estos elementos que determinan la competencia, tienen una expresin jurdica precisa; las materias que puede abordar un rgano se denominan funcio-nes y las jerarquas, atribuciones.

7Las leyes chilenas sealan que las atribuciones son para el cumplimiento de las funciones, eviden-ciando en primer lugar, la diferencia conceptual entre ambas y en segundo trmino, su relacin combina-toria que da origen y configura el concepto global de competencia.

Segn Hernndez Olmedo, la competencia legal de cada organismo/entidad, quedar determinada al precisar:

a. Cul es el territorio en que puede actuar?

b. Sobre qu materias o tipo de tareas puede actuar?

c. Qu le corresponde hacer para cumplir con esa funcin encomendada?

El uso y comprensin del lenguaje, influenciado claro est por el contexto cultural y el marco normativo jurdico de cada pas, determinan las diferentes concepciones e interpretaciones que se hace de los trminos en cuestin.

De estos conceptos legales se desprende la relacin entre jurisdiccin y competencia y se agrega la dimensin territorial al concepto de competencia en el derecho peruano.

* Las competencias estn relacionadas a la asignacin de poder y ejercicio de la autoridad:

* Quien obtiene competencia, obtiene del estado la cuota de poder necesaria para actuar, tomar medi-das, decidir y resolver un asunto sobre determinado territorio, observando la conformidad constitucional de sus actuaciones.

ELEMEntoS PArA EL dEBAtE, concEPtuALIZAcIn Y dEFInIcIn InEQuVocA dEL concEPto coMPEtEncIA

En el Per se puede observar una tendencia a la caracterizacin descriptiva y lrica del concepto Competencia, mas no una definicin del mismo concepto propiamente dicha, lo cual genera confu-sin y vara el contenido del concepto segn la disci-plina e interpretacin de quien la quiera definir.

En la bsqueda de un marco conceptual que permita precisar con claridad lo que realmente se debera entender en forma inequvoca como com-petencia, se ha encontrado la definicin que el c-digo procesal civil peruano hace del trmino. Jorge Luis Rodrguez Saavedra escribe en su monografa

sobre competencia, diferencindolo del concepto jurisdiccin en el derecho procesal peruano, lo si-guiente: la jurisdiccin se considera como el poder genrico de administrar justicia, dentro de los pode-res y atribuciones de la soberana del Estado; com-petencia es precisamente el modo o manera como se ejerce esa jurisdiccin por circunstancia concretas de materia, cuanta, grado, turno, territorio imponin-dose por tanto una competencia, por necesidades de orden prctico.

Jorge Luis Rodrguez Saavedra distingue los si-guientes tipos de Competencias: Competencia ob-jetiva, funcional y territorial. La competencia objetiva, es la que se encuentra determinada por la materia o el asunto, como la cuanta, elementos determinan-tes; la competencia funcional, corresponde a los organismos judiciales de diverso grado, basada en la distribucin de las instancias entre varios tribuna-les, la Competencia Territorial, se justifica por razones geogrficas o de territorio en el que se encuentran distribuidos los juzgados y tribunales superiores de cualquier pas8.

Asimismo, establece adems de los principios determinantes las competencias (legalidad, irrenun-ciabilidad y la indelegabilidad, salvo casos expresa-mente previstos en la ley) los siguientes criterios para fijar las competencias, segn el cdigo procesal civil:

MATERIA, TERRITORIO, CUANTA, GRADO

8 El Per est dividido en 20 distritos judiciales que no necesariamente corresponden a la divisin poltica del pas.

8Competencia: Poder legtimo (facultad) de una entidad pblica o nivel de gobierno sobre un determinado territorio (jurisdiccin), incluyendo el poder de accin y decisin (atribucin) para el cumplimiento de las funciones en reas de intervencin o regulacin asignadas por el Estado para la satisfaccin social de los ciudadanos.

Por lo tanto, el segundo problema identificado en este ejercicio de conceptualizacin lo constituye el hecho de que la legislacin peruana contempla expl-citamente tres dimensiones de la autonoma munici-pal: la autonoma poltica, la autonoma administrativa y la autonoma fiscal, mas no en forma expresa la autonoma territorial10.

9 Artculo 7.2. ley de bases de la Descentralizacin, Ley 27783.

10 Sin embargo, en la LOM, ARTCULO I.-, el Estado reconoce como elemento de los GOBIERNOS LOCALES el territorio: Los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin. Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

* Por lo tanto, en caso de identificarse conflictos de competencias, stos mayormente se refieren siempre a conflictos de poder.

Competencia

Responsabilidad Jurdica

Irrenunciabilidad

Territorialidad

Legalidad

Esencialidad

Fin Pblico

Jerarqua

tErrItorIo, GoBIErno, JurISdIccIn Y AutonoMAS

El territorio nacional peruano se encuentra actual-mente dividido poltica y administrativamente en re-giones (sobre la base de los anteriores departamen-tos), provincias, distritos y centros poblados. Sobre esta divisin territorial el Estado peruano est consti-tuido por el Gobierno nacional, regional y local.

El gobierno nacional (tambin llamado central)tiene jurisdiccin sobre todo el territorio nacional, los gobiernos regionales y municipales en su respectiva circunscripcin territorial9.

Segn lo establecido en la Constitucin poltica del 1993, Artculo 43, el Estado Peruano es uno e indivisible, su gobierno unitario representativo y des-centralizado.

Esto no necesariamente refleja la veracidad de la situacin real y actual, sino ms bien expresa una vi-

sin de lo que se espera lograr en el futuro e implica que las polticas pblicas que se formulen e imple-menten a nivel nacional, regional y municipal deben ser diseadas de manera que respondan a una lgi-ca de integridad, es decir de pas. Esto supone que las actuaciones de las autoridades necesariamente deberan ser coordinadas al interior de cada entidad y con las autoridades de otros niveles de gobierno.

Por otro lado, en el Artculo 194 de la misma constitucin, se establece que las municipalidades provinciales y distritales son los rganos del gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y admi-nistrativa en los asuntos de su competencia recono-ciendo el carcter autnomo de las municipalidades.

La autonoma es definida por la Ley N 27444 del procedimiento administrativo general como el dere-cho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su COMPETENCIA, la cual evidencia la trascendencia de contar con una definicin inequvo-ca del concepto.

dIMEnSIonES dE LA AutonoMA En EL PEr

Autonoma poltica: es la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asun-tos de su competencia, aprobar y expedir sus nor-

9mas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes.

Autonoma administrativa: es la facultad de orga-nizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad.

Autonoma econmica: es la facultad de crear, re-caudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funcio-nes y competencias.

AutonoMA tErrItorIAL

Segn Gustavo Ortiz Hidalgo11 El tema de la au-tonoma territorial se relaciona con una visin de los problemas nacionales desde la perspectiva del terri-torio y sus mltiples relaciones con el entorno social, cultural, econmico, poltico, cultural, tnico, ambien-tal, etc. Existe una clara motivacin para el desarrollo de esta temtica y se relaciona con el hecho indis-cutible de que, a nivel global, el gobierno del Estado central no est en capacidad de garantizar el bienes-tar general de los ciudadanos en los territorios, tarea que, de hecho o de derecho, va siendo asumida por los niveles de gobierno subnacionales y locales.

El concepto de autonoma territorial hace referen-cia al problema del territorio, por lo que es importante empezar con algunas reflexiones sobre este asunto, que no solamente es el espacio geogrfico de un Estado, sino el escenario en el que se desarrollan re-laciones sociales complejas.

No es fcil fijar una definicin de lo que significa el Espacio o Territorio en el cual los miembros de una sociedad viven e interactan y como este debe ser entendido. En este sentido existen infinidad de definiciones que presentamos a continuacin:

11 Doctor en Jurisprudencia. Docente de la Universidad Tcnica Particular de Loja

12 Jos Suing Nagua: Derecho Municipal y Legislacin Ambiental. Universidad Tcnica Particular de Loja, Ecuador; 2009

La autonoma territorial implica la autonoma poltica. En el Per la autonoma poltica est su-peditada a las competencias (que an no cuentan con una concepcin clara y definida) que el estado central est dispuesto a transferir a los gobiernos sub nacionales.

Los conceptos de descentralizacin y autonoma estn estrechamente vinculados, a tal punto que a determinadas formas de descentralizacin corres-ponden similares formas de autonoma. En este sentido, cuando enfocamos la descentralizacin ad-ministrativa y fiscal estamos en el mbito de la auto-noma administrativa y fiscal.

Cuando se habla de descentralizacin se pone nfasis en la transferencia tanto de competencias (descentralizacin administrativa) como de recursos (descentralizacin fiscal), donde se evidencia que el contenido se concentra en la descentralizacin administrativa y donde la descentralizacin fiscal contribuye a la concrecin de la primera, en tanto provee de los recursos para el ejercicio de las com-petencias en el territorio. Ms, cuando se habla de descentralizacin poltica, ya entra en discusin otro elemento, el tema de la capacidad de autogobierno en el territorio12.

Definiciones de territorio

Ecolgico:estructuraqueresultade

interaccindefactoresnaturalesyantropognicos.

elresultadodeprocesosdetransformacinhistricadelpaisaje.

elcampodondeseprocesalaaccinhumana.

espaciodeinfluenciay/opodersocial.Ejemplo:TerritoriodeunEstado.

dondeimportalaaccinypercepcindesdeelpuntodevustadelosindividuosytienesignificadoespecialenlaactuacindelaspersonas.

Cultural:

Espacio vivido:

Territoriosocial:

Geogrficosocial:

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Los procesos de descentralizacin y autonoma que se impulsan en la mayora de pases de Amrica Latina se limitan a los mbitos de la descentralizacin administrativa y fiscal; en lo poltico se ha avanzado solo hasta la eleccin popular de sus autoridades lo-cales y regionales.

La Constitucin peruana Artculo 194 garantiza la autonoma de las entidades territoriales vinculndolo a sus competencias, que an no cuentan con una concepcin clara y definida.

Tambin en la Ley de Bases de la Descentraliza-cin, Ley N 27783, ttulo III, Artculo 8, la legislacin peruana define la autonoma como el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la na-cin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.

MAtErIAS dE coMPEtEncIA MunIcIPAL

Segn el Artculo 73 de la Ley Orgnica de Muni-cipalidades del Per N 27972, son materias de com-petencia Municipal:

(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el orde-namiento territorial, en el nivel provincial, recogien-do las prioridades propuestas en los procesos de planeacin de desarrollo local de carcter distrital.

(b) Promover permanentemente la coordinacin es-tratgica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organizacin del espacio fsico y uso del suelo que emitan las mu-nicipalidades distritales debern sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales ge-nerales sobre la materia.

(c) Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inver-sin y servicios pblicos municipales que presen-

ten, objetivamente, externalidades o economas de escala de mbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los convenios pertinentes con las res-pectivas municipalidades distritales.

(d) Emitir las normas tcnicas generales, en mate-ria de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre proteccin y conservacin del ambiente de modo que se asegure la mxima eficiencia en el uso de los recursos pblicos y una adecuada provisin a los vecinos.

LA dIStrIBucIn dE coMPEtEncIAS AMBIEntALES En EL PEr

Sin lugar a dudas, la promulgacin del Decreto Legislativo Nro. 757- Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, del 13.11.1991, signific la fragmentacin administrativa y la sectorializacin de la gestin ambiental en el Per.

Este dispositivo legal estableci que las compe-tencias ambientales sean ejercidas por los ministe-rios del Estado (en este caso del gobierno central) o por los organismos fiscalizadores de cada sector (ministerio) segn sea el caso, quitndole a las muni-cipalidades las competencias ambientales referidas al uso racional, integrado, armnico e integrado de los recursos naturales, al ordenamiento territorial as como a la regulacin y autorizacin del estableci-miento de actividades econmicas y empresariales en su territorio.

Desde la promulgacin de esta ley y hasta enton-ces, pese a la creacin del MINAM y la promulgacin de la Ley Orgnica de Municipalidades, la Ley Org-nica de los Gobiernos Regionales y la Ley de Bases de la Descentralizacin, el ejercicio de las funciones y competencias ambientales sigue estando en manos de los Ministerios y caracteriza la fragmentada ges-tin pblica de los asuntos ambientales.

En la actualidad, el gobierno peruano, en su in-ters por promover las inversiones de grandes ca-pitales transnacionales para financiar su caja fiscal,

11

compite a su vez con otros pases latinoamericanos por conseguir estos inversionistas. Todo ello a costa de la atenuacin de sus reglamentos de control am-biental, de la posible prdida de zonas adecuadas para otro tipo de actividades diferentes a las extracti-vas, as como de los daos ya ocasionados al medio ambiente.

Esta situacin si bien cre un ambiente de promo-cin de la inversin privada, sobre todo en la minera, tambin propici el resurgimiento de conflictos en torno al uso de los recursos naturales.

LoS rEcurSoS nAturALES coMo PotEncIAL dE conFLIctoS

Es indiscutible que los orgenes de las disputas estn estrechamente ligados a:

- problemas de definicin de modelos de desarrollo

- ausencia de participacin ciudadana

- diferentes percepciones del riesgo entre los acto-res involucrados

- la toma de decisiones centralizada en el gobierno nacional.

Muchos conflictos sociales tienen su raz en los conflictos de intereses que representan las autorida-des sectoriales ambientales, ya que cada ministerio debe encargarse de promover el desarrollo producti-vo de su sector, fiscalizar su cumplimiento y a su vez proteger el ambiente. Esta tarea resulta sumamente difcil y en algunos casos puede resultar hasta incom-patible con las polticas locales, si se considera que a los Ministerios se los evala por las metas asociadas al fomento de la inversin privada y al desarrollo de su propio sector.

Esta situacin ha generado en algunos casos desconfianza en la poblacin, sobre todo de los que

se ven afectados por las actividades de las indus-trias extractivas y no encuentran correspondencia a sus inquietudes o demandas ante las autoridades ambientales sectoriales, que en algunos casos se superponen y/o contraponen a la gestin de las au-toridades locales.

Con el avance del proceso de la descentraliza-cin13 se debera reemplazar el actual enfoque sec-torial de la Gestin Ambiental por un enfoque territorial a partir de una visin de desarrollo integral del pas mediante la integracin de mbitos espaciales soste-nibles gestionados por gobiernos locales eficientes, democrticos y participativos.

dEScEntrALIZAcIn, AutonoMA Y coMPEtEncIAS MunIcIPALES

En la Ley Marco para el Crecimiento de la Inver-sin Privada se establece la funcin reguladora del Estado en la conservacin del ambiente (Art. 49). Esto guarda coherencia con el Art. 67 de la Constitu-cin Poltica del Per y el marco normativo ambiental peruano (La ley General del Ambiente, la Ley Orgni-ca de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley de Conservacin y Aprovechamien-to Sostenible de la Diversidad Biolgica y la Ley Mar-co del Sistema Nacional de Gestin Ambiental). En correspondencia a la Ley de Bases de la Descentra-lizacin Art. 73 y la Ley Orgnica de Municipalidades N 27972, sera tambin competencia de las Muni-cipalidades, en su funcin como ente regulador en su territorio:

13 Ley N 27680: Ley de reforma constitucional del captulo XIV del ttulo IV, sobre descentralizacin, artculo 188.- La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente del estado, de carcter obligatorio.

- Estimular y establecer el equilibrio racional entre el desarrollo socioeconmico, la conser-vacin del ambiente y el uso sostenido de los recursos naturales

12

14 LOM, ARTCULO I.-, el Estado reconoce como elemento de los GOBIERNOS LOCALES el territorio, la poblacin y la organizacin.

- Garantizar la debida seguridad jurdica a los in-versionistas mediante el establecimiento de nor-mas claras de proteccin del medio ambiente

- Promover y regular la participacin de empre-sas o instituciones privadas en las actividades destinadas a la proteccin del medio ambiente y la reduccin de la contaminacin ambiental.

El proceso de descentralizacin debe conducir al establecimiento de bases jurdicas slidas para que los gobiernos locales desarrollen capacidades tcnico-administrativas para hacer frente a los grandes desa-fos que significa dar solucin a problemas crecientes y emergentes del presente y cercano futuro, en el marco de un modelo de crecimiento econmico que cada vez consume y demanda ms energa, ms recursos natu-rales y a su vez enfrenta el escenario global de dram-ticos cambios en las condiciones climticas, las que a su vez repercuten en las condiciones y calidad de vida de los pueblos asentados en las comunidades rurales y amenazan con empeorar an ms las posibilidades de asegurar su existencia y superar la pobreza.

Las Municipalidades deben garantizar que en la ejecucin de sus actos de gobierno y en la poltica econmica y social, se respete un conjunto de princi-pios de poltica y planificacin ambiental, tales como: uso racional, integrado, armnico e integrado de los recursos naturales; ordenamiento normativo provin-cial y distrital asi como actos administrativos aplica-dos con criterios de sostenibilidad; enfoque inter y multidisciplinario para regular el desarrollo de activi-dades que impacten al medio ambiente.

Para ello deben hacer uso de la autonoma polti-ca, econmica y administrativa que les otorga la ley:

La autonoma es definida por la Ley N 27444 del procedimiento administrativo general como el dere-cho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia, haciendo evidente la trascendencia de contar con una definicin inequvo-ca del concepto de competencia.

Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos del gobierno local. Tienen autonoma polti-ca, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia

Artculo 194 Constitucin poltica del 1993

La legislacin peruana contempla explcitamente tres dimensiones de la autonoma municipal: la autonoma poltica, la autonoma administrativa y la autonoma fis-cal, ms no en forma expresa la autonoma territorial14, la cual podra incorporarse como elemento de la au-tonoma poltica.

dIMEnSIonES dE LA AutonoMA En EL PEr

Autonoma poltica: es la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asun-tos de su competencia, aprobar y expedir sus nor-mas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes.

Autonoma administrativa: es la facultad de or-ganizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad.

Autonoma econmica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funcio-nes y competencias.

Para que esto funcione, debera tomarse en cuen-ta, de que todo aquello que pueda ser decidido por los otros niveles del Estado en forma eficiente y en responsabilidad propia segn las competencias otorgadas, ya no debera ser asumido por las entida-des del Gobierno Nacional. Este debera ser el princi-pio conductor, cuando se trate de implementar y en-

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riquecer el avance del proceso de descentralizacin y modernizacin del estado, para prevenir conflictos, contraposiciones e incoherencias.

Naturalmente que en cuestiones de proteccin ambiental, el primer responsable es el Gobierno Na-cional. A travs de una legislacin ambiental cohe-rente, directrices claras para la proteccin ambiental as como especificaciones sobre el ltimo estado de la tcnica y la introduccin de instrumentos de la eco-noma de mercado, el Gobierno nacional es quien fija los conceptos y determina las condiciones marco de nuestra poltica ambiental nacional15.

Inmediatamente en la siguiente fase, cuando se trata de la implementacin y ejecucin de los linea-mientos poltico-ambientales nacionales, deben in-tervenir las otras instancias territoriales y subnaciona-les de gobierno como los gobiernos locales de las municipalidades provinciales y distritales, en concor-dancia con las polticas regionales que se van desa-rrollando poco a poco en nuestro pas.

Es por ello que Los Gobiernos Locales pueden y deben interconectar los campos poltico- administra-tivos como el desarrollo econmico, vivienda, obras pblicas (infraestructura), transporte, entre otros bajo los aspectos de la sostenibilidad e impacto ambiental y armonizarlos con la Gestin del agua potable, aguas residuales, residuos slidos, limpieza pblica, ornato y reas verdes entre otras tareas ms, que desde hace mucho tiempo forman parte integral de las competen-cias municipales y siempre fueron consideradas como las tareas municipales clsicas por excelencia.

Y es precisamente aqu donde la demanda de pensar en red se hace indispensable para la ges-tin pblica, siendo este requerimiento relativamente nuevo en muchos aspectos, pues esto requiere s-lidos conocimientos jurdico-administrativos de par-te de quienes deben implementar norma y marcos regulatorios y proveer servicios a sus comunidades.

A las municipalidades les favorece el hecho de que desde hace mucho tiempo les ha correspondi-do la mayora de las tareas clsicas de la gestin ambiental local como son la gestin de agua potable

y desage, limpieza pblica, reas verdes y ornato, recoleccin y disposicin final de residuos slidos, etc. y en estos aspectos se han ido logrando consi-derables mejoras en nuestro pas.

En estos tiempos, aparte de ampliar y mejorar la cobertura y calidad de los clsicos servicios pbli-cos que brindan (o debieran brindar) los gobiernos locales, corresponde a las municipalidades, ms all de la solucin de sus conocidos problemas ambien-tales - como la reduccin, reutilizacin y disposicin final de residuos slidos, as como el suministro de agua potable segura y tratamiento de aguas servi-das - mitigar los impactos ambientales negativos que produce el trfico de vehculos, atender y promover el suministro de energa limpia que est a la altura de las exigencias que se derivan de la proteccin del ambiente y del clima, as como atender la gestin de riesgos y medidas de adaptacin necesarias para hacer frente al cambio climtico.

Si bien muchas municipalidades han realizado encomiables esfuerzos por atender estos retos, en muchas de las zonas rurales del pas los gobiernos locales recin se encuentran al comienzo de abordar estos problemas.

Y no es para menos, pues la proteccin del Am-biente y Recursos Naturales en la Gestin municipal es un rea poltica muy compleja y abarca casi todos los campos del quehacer municipal.

LA GEStIn AMBIEntAL MunIcIPAL

Durante muchos aos el tema de la proteccin del ambiente y de los RRNN fueron temas de algu-nas ONGs. En los ltimos aos, el tema ambiental ha cobrado cada vez ms importancia en el Per, y el gobierno central se ha visto obligado a atender estos temas colocndolos en la agenda poltica nacional del pas, prueba de ello es la aprobacin de varios proyectos legislativos, la creacin del Ministerio del Ambiente y los crecientes conflictos en torno al acce-

15 Poltica Ambiental Nacional, Decreto Supremo N 012-2009-MINAM

14

so y uso de los RRNN que ponen a prueba la gober-nabilidad y la paz social del pas.

Para la mayora de los campos de trabajo ambien-talmente relevantes se vienen dando cada vez ms disposiciones legales, en las cuales, de una u otra manera, se adjudica a los gobiernos locales crecien-tes responsabilidades al respecto.

Sin embargo, es necesario que los gobiernos loca-les cuenten con bases jurdicas slidas y desarrollen capacidades tcnico-administrativas para hacer frente a los grandes desafos que significa dar solucin a pro-blemas emergentes del presente y cercano futuro, en el marco de un modelo de crecimiento econmico que cada vez consume y demanda ms energa, ms recur-sos naturales y a su vez enfrenta el escenario global de dramticos cambios en las condiciones climticas, las que a su vez repercuten en las condiciones y calidad de vida de los pueblos asentados en las comunidades ru-rales y amenazan empeorar an ms las posibilidades de asegurar su existencia y superar la pobreza.

dErEcHo AMBIEntAL MunIcIPAL

A nivel mundial se puede observar que desde los aos 70` - en el Per esto sucede recin en la d-cada de los 90- cada vez ms municipalidades de-sarrollan actividades - y asumen tareas que van ms all de sus clsicos quehaceres16 - que concier-nen a la defensa, proteccin y cuidado de las bases naturales sobre las cuales se sustenta la existencia de la humanidad, asumindolas como parte integral de su gestin.

En el Per, desde ese entonces, poco a poco se ha ido desarrollando una poltica ambiental mu-nicipal, que ahora encuentra su fundamento legal en la flamante Poltica Ambiental Nacional17 desa-rrollada por el recientemente creado Ministerio del Ambiente18. Esto debe entenderse como un gran y necesario esfuerzo para, por un lado, asegurar a

los ciudadanos un ambiente digno y saludable, en el cual los bienes ambientales (suelos, agua, aire, etc.) as como nuestra rica biodiversidad, sean res-guardados de las intervenciones humanas que po-dran degradarlos, y por el otro lado, contrarrestar los daos ambientales ya ocurridos.

Para esto se debe tener en cuenta que la poltica ambiental empieza y termina en sus bases legales, es decir, en la normativa y legislacin vigentes que la sustentan.

Al desarrollo de la poltica ambiental como un rea propia del derecho y la poltica pblica corresponde el desarrollo de un nuevo derecho ambiental como parte integral del estado de derecho del pas, as como tam-bin de una nueva disciplina en el marco de las cien-cias jurdicas. El derecho ambiental implica hoy todas las normas jurdicas que se dedican a la proteccin y cuidado de las bases naturales (recursos naturales) y econmicas de los seres humanos y de su ambiente.

Muchas de las normas que contienen alguna connotacin ecolgica o ambiental, se encuentran dispersas en la legislacin peruana, algunas veces ligadas a lineamientos de otros contenidos secto-riales y otras veces vinculadas a una ley ambiental propiamente dicha. Es por ello que, en general, esta materia resulta sumamente compleja y confusa.

Por esta razn, es loable que el Ministerio del Am-biente haya iniciado la tarea de hacer de esta jun-gla un panorama claro realizando el inventario de todas las leyes ambientales directas o indirectas en un compendio que ahora est a disposicin de todos en la web http://sinia.minam.gob.pe/index.php?idElementoInformacion=147

APLIcAcIn dEL dErEcHo AMBIEntAL

Luego de la lectura de la ya frondosa legislacin ambiental disponible en la normativa legal peruana,

16 Tareas municipales clsicas: limpieza pblica, recoleccin de basura, jardines y ornato.

17 Decreto Supremo N 012-2009-MINAM.

18 Ministerio del Ambiente, creado mediante D.L N 1013 - Creacin del MINAM.

15

se encuentra que, al parecer, el nudo o punto clave de esta legislacin se encuentra en el aspecto admi-nistrativo e institucional de estas leyes, sobre todo de la respuesta a la siguiente interrogativa:

Quines deberan velar por su cumplimiento y encargarse de sancionar su incumplimiento?

Esta pregunta slo puede ser respondida cuando la ley debe ser aplicada en casos concretos y es-pecficos, por ejemplo ante la contaminacin de las aguas de un ro por causa de un derrame de sustan-cias txicas: qu ley se aplica? quin/quines y cmo la aplican?

En este caso concreto la aplicacin de la ley sig-nifica la asignacin de una norma jurdica abstracta (por ejemplo la ley y el reglamento de recursos h-dricos) a un hecho (o sea el fragmento de un he-cho real, en este caso la contaminacin de un ro) bajo la pregunta por la consecuencia jurdica (Multa/sanciones y obligacin de reparacin de daos o reposicin al estado original) de este caso particular y si esta pregunta se responde afirmativa o negati-vamente.

La aplicacin de la ley no es entonces una finali-dad en s misma sino que sirve para responder por la consecuencia jurdica que resulta de ciertos hechos de la vida real. El procedimiento de la aplicacin de la ley no se inicia en la norma jurdica sino que se aplica a partir del hecho mismo. Esta circunstancia define el proceso de decisin de la aplicacin de la normativa.

La constatacin de las exactas circunstancias de los hechos de la vida real ocasiona muchas veces y precisamente en el rea ambiental significativas dificultades. En la prctica municipal la investigacin de los hechos relevantes podra resultar ms difcil

que identificar y verificar las disposiciones legales pertinentes.

- A quin le correspondera iniciar las diligen-cias para determinar las circunstancias exactas de cmo se produjeron los hechos?

- Quin tiene la autoridad (y los medios) para interrogar a los implicados, determinar citar y es-cuchar a los testigos, recopilar informacin de otras entidades, convocar a los especialistas en la materia para su pronunciamiento o peritaje, in-vestigar, recoger e interpretar los dictmenes de los peritos?

Una vez concluido el trabajo de pesquisa, los en-cargados de hacer valer la aplicacin correcta del marco normativo legal (en este caso debera ser el go-bierno local por ser la entidad estatal ms cercana19 y porque as lo dispone su Ley orgnica20), deberan in-dagar e identificar los dispositivos legales que conten-gan instrucciones referentes al procedimiento o algn dispositivo administrativo que les conceda el derecho de decidir y responder a las cuestiones que resulten de la indagacin de las circunstancias del hecho.

El precepto jurdico despliega entonces su fun-cin reguladora, slo cuando sus dispositivos gene-rales y abstractos encuentran aplicacin en el caso concreto y real.

La intervencin de la administracin frente a los ciudadanos puede efectuarse de diferentes formas, las cuales siempre deben corresponder al principio de legalidad. Mayormente, las leyes otorgan al ciuda-dano el derecho pblico (subjetivo) sobre la interven-cin de la administracin pblica, que en principio puede ser demandada legalmente por ello, en caso de que el ciudadano considere que se haya incurrido en omisin.

19 Principio de subsidiariedad: Ley 27783 LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIN. Artculo 4. f) Es subsidiaria: Las actividades del gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad. Artculo 14: a) Criterio de subsidiariedad. El gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitndose la duplicidad y superposicin de funciones.

20 LEY N 27972, LOM; ARTCULO I.- GOBIERNOS LOCALES: Los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin. Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. ARTCULO 73; (d) Emitir las normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre proteccin y conservacin del ambiente.

16

La estrecha relacin de la administracin pblica con la ley debera por ello estar en gran medida defi-nida por ella misma. Si es que la ley no la especifica y utiliza conceptos jurdicos imprecisos (por ejemplo: de inters pblico), permite una nica - y correcta posibilidad de actuacin, para la cual, sin embar-go, especialmente en los conceptos jurdicos que requieren de un criterio valorativo (por ejemplo, apto, calificado, facultado): la verificacin judicial que sa-tisfaga el impreciso trmino jurdico utilizado a travs del reconocimiento de un margen de discrecionali-dad, es bastante restringido.

Con frecuencia, tanto la responsabilidad jurdica (quin responde ante la ley? y quin se encarga de que se cumpla?), como la consecuencia jurdi-ca (obligaciones de los que infringieron las normas como resultado de la aplicacin de la ley) no estn manifiestamente sealadas en la ley, sino que son puestas a la discrecionalidad de la administracin pblica en general, o disponen de varias posibilida-des de intervencin de diferentes entidades adminis-trativas, lo cual conduce muchas veces a la inaccin de las mismas.

Discrecionalidad significa que la ley otorga a la administracin en general la libre facultad de decidir si quiere intervenir (criterio de resolucin o principio de oportunidad) en determinados casos, o cul de las decisiones de las posibles a tomar en considera-cin quiere adoptar (criterio de seleccin).

El previo reconocimiento de que la ley (la norma ambiental pertinente) a ser aplicada ante determi-nada circunstancia o hecho tambin contempla una consecuencia jurdica, no implica necesaria-mente que el trabajo de la gestin ambiental local haya terminado. Esta requiere de la entidad la ca-pacidad de imponerla, es decir, de hacer cumplir la norma. Lo ms importante en este caso siempre es la actuacin de la administracin local a travs del acto administrativo. Entendiendo bajo acto ad-ministrativo de cualquier entidad pblica todas las medidas adoptadas para regular con inmediatez visible un acto particular. Sin embargo, esto puede ser impugnado.

Luego de la disposicin ordenada por el acto administrativo sigue la puesta en ejecucin, que

no siempre resulta inmediata si es que el ciudada-no interpone algn recurso para impedirlo. Algunos actos administrativos son de cumplimiento obliga-torio inmediato (por ejemplo las medidas inaplaza-bles de los agentes policiales). La ejecucin/cum-plimiento resulta en caso necesario a travs de una medida coercitiva de la propia administracin (por ejemplo una sancin/multa, medida de sus-titucin o reparacin). Para ello, la administracin local debe contar con los instrumentos legales ne-cesarios (por ejemplo las ordenanzas respectivas) acordes al marco jurdico nacional (y/o regional), pues sino corre el riesgo de procesos judiciales en contra.

En forma resumida podemos concluir que la apli-cacin de la normativa ambiental en el mbito muni-cipal (gobierno local) consta de al menos 4 pasos:

- Planteamiento del hecho (o sea determinacin de las circunstancias)

- Asignacin del hecho a la norma correspondiente

- Subsuncin (subordinacin del hecho bajo la si-tuacin contemplada por la norma jurdica)

- Resultado (conclusin y ejecucin de la conse-cuencia jurdica concreta de la norma correspon-diente).

coMPEtEncIAS MunIcIPALES AntE EL cAMBIo cLIMtIco

En el campo del cambio climtico se conoce como MITIGACIN al conjunto de estrategias ten-dientes a reducir las emisiones de los gases de efecto invernadero. Al reducir la cantidad excesiva de GEI en la atmsfera, se espera que disminuyan los efectos peligrosos del cambio climtico. Para ello solo hay dos caminos a seguir: controlar y regular las fuentes emisoras de GEI y conservar y ampliar los sumideros de Carbono.

Al fortalecimiento de la capacidad de los territo-rios y sus habitantes para resistir y adecuarse a los

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efectos del cambio climtico, se le da el nombre de ADAPTACIN. En otras palabras, es necesario tra-bajar muy fuertemente para fortalecer la resistencia y la resiliencia de los territorios y las comunidades que lo habiten.

Actualmente el Cambio Climtico viene siendo abordado desde diferentes perspectivas y puntos de vista, claro est que esto est fuertemente in-fluenciado por las disciplinas desde las cuales se parte a analizar el problema, sus implicancias y las propuestas de lo que podra hacerse en mate-ria de adaptacin y/o mitigacin. En este contex-to, todas las opiniones son vlidas, sin embargo, en esta ocasin se ha centrado la atencin en los Gobiernos Locales para afrontar este reto global, pues son los Municipios quienes se encuentran al principio y al final de la cadena de efectos. El Cambio Climtico debe entenderse como una variable adicional a la complicada ecuacin del desarrollo sostenible, que deben plantearse y re-solver los Gobiernos locales en el marco de sus competencias.

La tarea principal de los Gobiernos locales con-sistir en administrar los distintos bienes que el terri-torio brinda (conservando sus funciones climticas) y ofrecer los servicios necesarios a la comunidad para que sta pueda ejercer integralmente el derecho a la vida con calidad y dignidad, teniendo en cuenta la reduccin del riesgo de desastres y la adaptacin al cambio climtico.

Partiendo de la comprensin de Competencia Municipal como el poder legtimo (facultad) del Go-bierno Local sobre su territorio (jurisdiccin), incluyen-do el poder de accin y decisin (atribucin) para el cumplimiento sus funciones en reas de intervencin o regulacin asignadas por el Estado para la satisfac-cin social de sus ciudadanos.

En esta ocasin se proponen competencias climticas municipales con las que los Gobier-nos Locales deberan contar, las cuales se refieren tanto a la Gestin de Recursos Naturales como a la Gestin Ambiental sobre su territorio. Claro est

que el nfasis en las competencias climticas de la Municipalidad se dar en las referidas a la Gestin Sostenible de Recursos Naturales y/ en la Gestin Ambiental segn:

- el tipo (urbana o rural),

- ubicacin geogrfica,

- dimensin y caractersticas territoriales,

- el nmero de habitantes y sus sistemas producti-vos que la caractericen.

1. Competencias para la gestin sostenible de los recursos naturales (sensibles al Cambio Climtico):

- Planificacin integral del desarrollo local sobre la base del Ordenamiento Territorial

- Regulacin del uso del suelo21

- Conservacin y gestin de Bosques Naturales y de ecosistemas, especialmente de aquellos vulnerables al CC

- Gestin de recursos especialmente vulnera-bles al CC: agua (en sus todas sus formas na-turales como por ejemplo glaciares), suelos y biodiversidad.

- Establecimiento y gestin de reas de conser-vacin estratgicas para la adaptacin al CC, especialmente en las fuentes de agua y zonas de recarga de acuferos.

Cabe precisar, que ni en la Ley Orgnica de Municipalidades ni en el marco normativo peruano, se hace mencin especfica a competencias municipales en materia de adaptacin o mitigacin ante el Cambio Climtico.

21 En el Per, el mayor volumen de GEI es generado por el cambio del uso del suelo, que implica la liberacin de Carbono y la disminucin de sumideros de absorcin.

18

2. Competencias para regular la gestin ambien-tal orientada a controlar y regular las fuentes emisoras de GEI, conservar y ampliar los sumi-deros de Carbono:

- Promocin de la reforestacin.

- Prevencin y Control de incendios forestales.

- Rehabilitacin de las funciones climticas de ecosistemas degradados.

- Planificacin, creacin y conservacin de reas verdes en los centros urbanos.

- Control y regulacin de actividades econmi-cas emisoras de GEI.

- Gestin integral de los residuos (lquidos, s-lidos y gaseosos) que se generen sobre su territorio.

- Promocin y regulacin de la eficiencia energtica en la industria, edificaciones y transporte.

- Control y regulacin de la calidad del aire.

3. Competencias para coordinar y liderar con los diferentes sectores y entidades corres-pondientes (educacin, defensa civil, salud, etc.) la Gestin del Riesgo y Prevencin de Desastres sobre su territorio, que implica la sensibilizacin, educacin y preparacin de la ciudadana para colaborar en la proteccin de los ecosistemas y el uso racional de recursos especialmente del agua y energa- as como para hacer frente a los efectos adversos del Cambio Climtico.

Es importante sealar que la proteccin del Am-biente y Recursos Naturales en la Gestin municipal est estrechamente ligada a otros campos de tra-bajo polticos y administrativos de los Gobiernos lo-cales, y es por ello que la Gestin de los Recursos Naturales as como la Gestin Ambiental Municipal no son ni pueden ser vistas en forma aislada, ni mu-

cho menos como una tarea tcnico-administrativa ms entre otras muchas que deben ser atendidas por las Municipalidades.

InIcIAtIVAS MunIcIPALES AntE EL cAMBIo cLIMtIco

El Instituto de Montaas (The Mountain Institute Inc.) viene ejecutando el proyecto De las Cum-bres a la Costa: Desarrollando conciencia y resi-liencia frente al Cambio Climtico en cuencas de Ancash y Piura, Per por medio de un acuerdo Cooperativo con USAID Per (AC 527-A-00-09-0000-00) y en asociacin con la Red de Munici-palidades Rurales del Per (REMURPE) en apoyo a comunidades y municipios en las cabeceras de vertiente en los distritos de Catac, Ticapampa y Pampas Chico (Provincia Recuay), Huasta, Aquia, Cajacay, Raimondi y Pacllon (Provincia de Bolog-nesi) y en Piura en los distritos de Pacaipampa y Ayabaca (Provincia de Ayabaca).

Mancomunidad Municipal Tres Cuencas frente a los impactos del Cambio Climtico

De las Cumbres a la Costa es uno de los pri-meros proyectos que, basado en gestin de eco-sistemas, est dedicado a enfrentar positivamente los retos y amenazas que representa la variabilidad y cambio del clima, fomentando la conservacin de ecosistemas de montaa como son los bos-ques de altura y las praderas de puna o pramo, que tienen una funcin clave en la regulacin del ciclo hdrico.

19

Adaptado del documento Cambio climtico y presupuesto pblico en el Per del Grupo Propuesta Ciudadana

El proyecto De las Cumbres a la Costa tiene como finalidad lograr comunidades humanas y eco-sistemas con capacidad para resistir las consecuen-cias de la prdida de glaciares. Esta mayor capa-cidad de resistencia requiere tanto de ecosistemas saludables como de una participacin ciudadana informada y capacitada, para incidir en las polticas pblicas locales, regionales y nacionales, que hagan posible su conservacin en forma sostenible.

En el marco de este proyecto se hizo una recopi-lacin de datos y se analiz la informacin de la asig-nacin de recursos financieros a iniciativas relaciona-das y atribuibles a la adaptacin al cambio climtico:

- Gestin de recursos hdricos: infraestructura de riego y riego tecnificado

- Gestin de la biodiversidad: proteccin de flora y fauna

- Forestacin y reforestacin

- Conservacin de suelos

- Innovacin tecnolgica para el ahorro de recursos naturales

- Reduccin de la contaminacin ambiental

- Desarrollo de capacidades y sensibilizacin am-biental de la poblacin

- Investigacin para la adaptacin

Si bien en ninguno de los instrumentos de ges-tin, ni en el presupuesto o Plan de Inversiones de las Municipalidades seleccionadas aparecen polti-cas o asignaciones presupuestales explcitas para la adaptacin al cambio climtico, fue una agradable sorpresa comprobar, en virtud de los datos de inver-sin asignados participativamente y en concertacin con los gobiernos locales respectivos, el grado de preocupacin e inters ciudadano, sobre todo por mejorar la infraestructura educativa de sus hijos as como por un ambiente saludable para ellos, la Ges-tin sostenible de sus recursos y la gestin ambien-tal. Esto se expresa en la priorizacin de proyectos (en nmero y volumen de inversin significativos)

para la ampliacin de sistemas de agua potable, el uso sostenible del agua en sistemas productivos (al-macenamiento y mejoramiento de riego incluyendo el desarrollo de capacidades en riego tecnificado), la gestin de residuos, la planificacin del desarrollo, la promocin de actividades productivas basadas en la gestin sostenible de sus recursos naturales, cul-turales y paisajsticos (agro-pecuario-pastoril, ecotu-rismo, forestacin, etc.), e incluso en proyectos de adaptacin y mitigacin, como el mejoramiento de cocinas para reducir el consumo de lea y la refores-tacin con especies nativas.

Para los fines del presente estudio, se ha parti-do de la bsqueda de la asignacin presupuesta-ria realizada por las municipalidades a actividades y proyectos de inversin atribuibles a la adaptacin al cambio climtico, habindose identificado seis tipos de respuestas de adaptacin a los efectos del cam-bio climtico y relacionndolos a los instrumentos de polticas pblicas locales.

Sobre esta base, se ha identificado en los Instru-mentos de Gestin, en la asignacin de Recursos financieros y en las prcticas de las Municipalidades seleccionadas, elementos suficientes para poder dar constancia de que en los espacios locales ya se vie-nen dando iniciativas pblicas de adaptacin al cam-bio climtico.

CAMBIO CLIMATICO

Respuesta

a los

efectos

del

cambio

climatico

C

A

U

S

A

S

E

F

E

C

T

O

S

Gestin de

Recursos

Hdricos.

Proteccin de

biodiversidad

Conservacin

de suelos.

Tecnologas de

adaptacin.

Gestin del

riego

Instrumento de Polticas locales

Plan de desarrollo Concertado

Plan de desarrollo econmico

Asignacin de presupuesto.

Proyectos para mejor gestin de recursos.

20

Los principales datos consolidados en indica-dores se refieren a las fuentes de financiamiento de los Gobiernos Locales, la identificacin y volumen de las principales fuentes de financiamiento (de donde provienen los recursos de transferencia), siendo interesante la magnitud de la dependencia de las municipalidades ubicadas en la Regin An-cash con respecto a las transferencias derivadas del Canon Minero y, aunque en menor proporcin, la dependencia de las municipalidades de la re-gin Piura del canon petrolero, las cuales se expre-san en porcentajes.

Asimismo, se ha consolidado (segn la informa-cin que se pudo recopilar) la evolucin de los espa-

Indicadores Gob. locales

Ayabaca Pacaipampa Aquia Huasta Catac

MAGNITUD DEL CANON PETROLERO EN EL PRESUPUESTO GL 24% 42% 0 0 0

MAGNITUD DEL CANON MINERO EN EL PRESUPUESTO GL 0.003% 0.003% 78% 67% 62%

PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN PP 0 87% - - 91%

PARTICIPACIN DE LA MUJER EN PP 0 12% - - 44%

% DE TRANSFERENCIA MEF DESTINADO AL PP 36% 20% 29% 25% 67%

% INVERSIN EN GESTIN AGUA (POTABLE, RIEGO SANEAMIENTO) 24% 29% - 20% 24%

% INVERSIN EN RRNN Y MEDIO AMBIENTE 3% No afecta PP 20% 14% -

% INVERSIN EN DESARROLLO DE CAPACIDADES Y SOSTENIBILIDAD 3% No afecta PP - - -

% DE INVERSIN EN MEDIDAS DE ADAPTACIN Y MITIGACIN - No afecta PP - 8% -

% DE INVERSIN EN EDUCACIN (EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA) 35.5% 35% 35% 6% 20%

% DE INVERSIN EN PROMOCIN SOCIAL-ECONMICA 12% No afecta PP 45% 7% 36%

cios de participacin ciudadana en los ltimos aos, que encuentra su mxima expresin en el proceso de formulacin y seguimiento de los presupuestos participativos.

Estos indicadores sealan inclusive un incremento de estas inversiones en el PP 2010 con respecto al PP 2009, y rompen con los prejuicios de que las pobla-ciones rurales no son capaces de pensar en el largo plazo y slo priorizan inversiones en obras fsicas.

A continuacin, una recopilacin sinttica y com-parativa de los principales indicadores numricos, para los cuales se pudo identificar fuentes de infor-macin confiables (ao de referencia 2009).

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2009 PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2010

Agua (potable, riego y saneamiento) 1,515,000.00 24 % Agua (potable, riego y saneamiento) 1,598,815.00 31 %

Medio Ambiente y RRNN 200,000.00 3 % Medio Ambiente y RRNN

(100,000 para Reforestacin

225,000.00 4 %

Desarrollo de capacidades para el

Desarrollo sostenible

190,000.00 3% Planificacin del Desarrollo

Sostenible

150,000.00 3 %

Monto asignado a la sostenibilidad

(sin incluir Educacin y Salud)

1905,000.00 30 % Monto asignado a la sostenibilidad

(sin incluir Educacin y Salud)

1973,815,000.00 38 %

Municipalidad provincial de Ayabaca (Regin Piura)

21

Presupuesto Participativo 2009 MP DE AYABACA

Presupuesto Participativo 2009 MD PACAIPAMPA

Infraestructura salud130,000 2%Medio ambiente y RRNN

200,000 3%

Prom. social - econ764,368 12%

Infraestructura Educativa2,200,000 36%

Infraestructura Educativa615,000.00 35%

Infraestructura Salud300,000.00 17%

Infraestructura Vial300,000.00 17%

Otros40,000.00 2%

Agua y Saneamiento515,761.80 29%

Desarrollo de capacidades para elDesarrollo sostenible

190,000 3%

Infraestructura vial1,200,000 19%

Agua y Saneamiento1,515,000 25%

Municipalidad distrital de Pacaipampa (Regin Piura)

Presupuesto Participativo 2009 Presupuesto Participativo 2010

Rubros Inversin en S/ % Rubros Inversin en S/ %

AGUA y Saneamiento 515,761.80 29 % AGUA y Saneamiento 470,000.00 27%

Infraestructura educativa 615,000.00 35 % Infraestructura educativa 1,295,000.00 73%

Infraestructura salud 300,000.00 17 %

Infraestructura vial 300,000.00 17 %

Otros 40,000.00 2 %

Monto total asignado en S/ 1,770,761.80 100 % Monto total asignado en S/ 1,765,000.00 100%

Presupuesto participativo 2009 (PIA 2010)

Rubros Inversin en S/ %

Agua y saneamiento 490,000.00 24%

Educacin 410,000.00 20%

Prom. social-econmica 740,000.00 36%

Salud 290,000.00 14%

Infraestructura vial 100,000.00 5%

Monto total asignado en S/ 2,030,000.00 100%

22

Municipalidad distrital de Aquia (Regin Ancash)

Segn el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2010, remitidos al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) se pudo construir los siguientes indicadores:

Segn el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2010, remitidos al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) se pudo construir los siguientes indicadores:

Rubros Inversin en S/ %Equipamiento educativo-deportivo 235,000.00 35%Medio Ambiente y RRNN 140,000.00 20%Promocin Social-Econmica 301,467.00 45%Monto total asignado en S/ 676,467.00

Rubros Inversin en S/ %Agua 120,000.00 20%Educacin 38,000.00 6%Infraestructura salud 15,000.00 2%Infraestructura vial 125,160.00 21%Medio Ambiente y RRNN 85,000.00 14%Mitigacin y adaptacin 50,000.00 8%Prom. social-econmica 45,000.00 7%Otros 130,000.00 21%Monto total asignado en S/ 608,160.00 100%

Municipalidad distrital de Huasta (Regin Ancash)

Prom Social - Econ.301,467.00 44%

Equipamiento educativo - deportivo235,000.00 35%

Medio Ambiente y RRNN140,000.00 21%

Proyectos PIA 2010 MD Aquia

Agua120,000.00 20%

Educacin38,000.00 8%

Infraestructura - Salud15,000.00 2%

Infraestructura - Vial125,160.00 22%

Medio Ambiente y RRNN85,000.00 14%

Mitigacin y Adaptacin50,000.00 8%

Prom. Social - Econ.45,000.00 7%

Otros130,000.00 21%

Proyectos PIA 2010 MD Huasta

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Municipalidad Distrital de Catac

Segn el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2010, remitidos al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) se pudo construir los siguientes indicadores:

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2005.

Agua y Saneamiento490,000.00 24%

Educacin410,000.00 20%

Prom. Social - Econ.740,000.00 37%

Salud290,000.00 14%

Infraestructura Vial100,000.00 5%

Presupuesto Participativo 2009 MD Catac

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