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Desafíos para la Implementación de las Políticas Forestales en el Istmo CENTROAMÉRICA EN EL LÍMITE FORESTAL Centroamérica, 2005 Programa Regional Ambiental para Centroamérica

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Desafíos para la Implementación de las Políticas Forestales en el Istmo

CENTROAMÉRICA EN EL LÍMITE FORESTAL

Centroamérica, 2005

Programa Regional Ambiental para Centroamérica

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2005 PROARCA/APM, Programa Ambiental Regional para Centroamérica, Componente de ÁreasProtegidas y Mercadeo Ambiental, Proyecto USAID-CCAD, The Nature Conservancy (TNC). 12Avenida 14-41, Zona 10 Colonia Oakland Guatemala 01010, Guatemala.

Programa Ambiental Regional para Centroamérica, Componente de Áreas Protegidas y MercadeoAmbiental. Centroamérica en el Límite Forestal /PROARCA/APM - UICN, Rodríguez Quirós, Jorge,San José, Costa Rica, 2005. Número de páginas p. 204; 8 X 10.5 c.m.

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados losdatos que contiene no implican, de parte de los miembros del Consorcio de PROARCA/APM, USAIDy CCAD juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de susautoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.

Esta publicación fue posible a través del apoyo de la Oficina Regional para el Desarrollo Sosteniblede la Misión E-CAM de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos y TheNature Conservancy, bajo los términos del Acuerdo de Donación No. 596-A-00-01-00116-00. Laopinión expresada aquí es la de sus autores y no necesariamente refleja el punto de vista de laAgencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos.

Recopilación técnica: Jorge Rodríguez Quirós

Fotografías: Yamil Sáenz y otros

Edición: Gabriela Hernández

Diseño e impresión: INFOTERRA Editores

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Desafíos para la Implementación de las Políticas Forestales en el Istmo

CENTROAMÉRICA EN EL LÍMITE FORESTAL

Programa Regional Ambiental paraCentroamérica PROARCA

UICN – Unión Mundial para la Naturaleza

Programa Regional Ambiental para Centroamérica

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El Componente de Áreas Protegidas y Mercadeo Ambiental del Programa Regional para Centroamérica(PROARCA/APM) es una iniciativa de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) asistidofinancieramente por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID). Esta iniciativade cinco años (2001-2006) está siendo ejecutada por The Nature Conservancy (TNC). Su objetivo general escontribuir al manejo ambiental mejorado en el Corredor Biológico Mesoamericano (CBM), para lo cual seenfoca en dos componentes:

Resultado Intermedio 1 (IR1): Mejoramiento de la gestión en áreas protegidas comprende tres campos deacción para mejorar o asegurar la viabilidad de la biodiversidad en los paisajes funcionales clave. 1) El desarrollode alianzas efectivas para la gestión en áreas protegidas que impulsa el apoyo a un marco legal y de políticasorientadas al manejo mejorado (servicios ambientales, conservación en tierras privadas y co-manejo) y elfortalecimiento de instituciones y organizaciones (gobiernos, ONGs, comunidades). 2) Para lograr elmejoramiento de la gestión financiera en áreas protegidas, se trabaja en la planificación, la gestión financieray en el aumento de la inversión complementaria. 3) La aplicación de mejores prácticas de manejo se promuevea través de la adopción y aplicación de metodologías para la planificación ecoregional, la planificación para laconservación de sitios, la metodología de efectividad de manejo, y la definición de indicadores para elmonitoreo biológico y el Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas (SICAP), entre otros.

Resultado Intermedio 2 (IR2): Mercadeo ambiental de productos y servicios “amigables” con el medio ambienteTrabaja en dos campos de acción dentro de los sectores productivos de forestería y turismo sostenible parareducir las amenazas sobre la biodiversidad en los paisajes funcionales clave. 1) El incremento de ladisponibilidad de productos amigables se promueve a través de la divulgación de los requerimientos, opcionesy beneficios de la adopción de mejores prácticas de producción. 2) Se trabaja en desarrollar alianzas efectivaspara la comercialización de productos y servicios amigables, a través de la divulgación de información sobre laoferta y demanda de productos y el fortalecimiento de las capacidades de los productores para participar enmercados innovadores.

El proyecto da énfasis en dos áreas consideradas como paisajes funcionales clave dentro del Corredor BiológicoMesoamericano, y que a la vez representan cuatro áreas prioritarias del Convenio de Biodiversidad deCentroamérica:

1. Golfo de Honduras (Belice, Guatemala, Honduras)4. Amistad—Cahuita—Río Cañas (Costa Rica, Panamá)

Los trabajos a nivel de los paisajes funcionales desarrollados por PROARCA/APM servirán de casos parasistematizar métodos y experiencias y así contribuir al desarrollo de políticas regionales

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C O N T E N I D O S

En un límite peligroso 5

Antecedentes y justificación 7

I. Centroamérica en el Límite Forestal 9II. Desafíos para la implementación de la

Política Forestal en Guatemala 37III. Desafíos para la implementación de la

Política Forestal en Belice 67IV. Desafíos para la implementación de la

Política Forestal en Honduras 81V. Desafíos para la implementación de la

Política Forestal en El Salvador 95VI. Desafíos para la implementación de la

Política Forestal en Nicaragua 113VII. Desafíos para la implementación de la

Política Forestal en Costa Rica 135VIII. Desafíos para la implementación de la

Política Forestal en Panamá 153

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N O M B R E D E L C A P I T U L O

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entroamérica continúa deforestando a unritmo de 48 hectáreas por hora, lo que equivalea entre 375,000 y 400,000 hectáreas por año.

Esta cifra alarmante no ha cambiado en los últimos diezaños. A este paso, la región apenas cuenta ya con un36.5% de cobertura forestal y se acerca peligrosamente aun límite de destrucción de los recursos naturales en quese toque fondo. Es momento, por lo tanto, de poner frenoa esta situación y tomar medidas urgentes para detener yrevertir esta debacle forestal.

Una región que posee el 7% de todas las especies delplaneta, muchas de las cuales no se encuentran enninguna otra parte del mundo, no debería cometer lainsensatez de seguir destruyendo sus bosques. Losgobiernos centroamericanos han hecho esfuerzos poraumentar las áreas protegidas, por generar políticas yestrategias para fomentar la conservación y lareforestación, entre otras iniciativas, pero en la prácticaestos compromisos no están deteniendo ladeforestación.

Ha habido avances importantes en diferentes aspectosde la legislación y la institucionalidad ambientalregional, pero queda el sinsabor de no poder reconocerlos mismos avances en el terreno. Las condicionesmacroeconómicas, sociales y ambientales en general ycon excepciones muy puntuales, indican que los anhelosy las metas de la agenda regional de desarrollosostenible expresadas en la ALIDES están aún lejos deser logradas.

Ante esta situación y con el genuino interés decontribuir a un diálogo abierto, transparente yproductivo, a través de la Estrategia Forestal

Centroamericana (EFCA), se ha generado la oportunidadde realizar una reflexión sobre el estado de situación enmateria de política forestal, pero ubicándonos dentrodel contexto mayor del desarrollo sostenible; nosimplemente para concluir que los avances han sidoescasos, sino para tratar de identificar acciones quelleven a resolver los obstáculos más importantes queimpiden un avance significativo de la agenda regionalen este campo.

El presente documento, presenta esas reflexiones sobrela política forestal a nivel regional y nacional, perotambién contiene una serie de propuestas y accionesprácticas para trabajar en el gran desafío de asegurar lasostenibilidad ambiental en los paísescentroamericanos, mediante la preservación ycrecimiento de su base de recursos naturales y, a la vez,la mejora de su competitividad con el aprovechamientode esta misma base de recursos.

Este trabajo se ha realizado bajo la dirección de laEstrategia Forestal Centroamericana (EFCA), apoyadapor el Comité Técnico de Bosques de la ComisiónCentroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) ycon el respaldo financiero y técnico de la UICN-Mesoamérica y de PROARCA/APM.

Este informe regional se basa en los estudiosindividuales realizados en los siete países del área y serápresentado en una reunión intersectorial de Ministrosde Agricultura y de Ambiente de la región. El objetivo esque las autoridades políticas respalden e impulsen laagenda forestal que acá se propone, para superar losdesafíos existentes y hacer del recurso forestal un factorcompetitivo para el desarrollo de Centroamérica. 5

PRESENTACIÓN

En un límite

peligroso

C

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7

ANTECEDENTES

no de los grandes hitos de la última décadaen Centroamérica fue el Plan de AcciónForestal Centroamericano (PAFT-CA), el cual

permitió alcanzar un consenso en la región y unaagenda común en los temas forestales. Bajo elauspicio de la Comisión Centroamericana deAmbiente y Desarrollo (CCAD), este fue un procesoque se desarrolló en la primera mitad de los noventa,y sirvió de plataforma metodológica para el análisisde otras iniciativas relacionadas con los bosques quese iban articulando en el tiempo y en el espacio.

Producto de este esfuerzo, entre 1995 y 1997 se realizóuna investigación y consulta en los siete países de laregión sobre políticas forestales, con el respaldo políticode la CCAD, bajo la Dirección del ConsejoCentroamericano de Bosques y Áreas Protegidas (CCAB-AP) y con el apoyo de los Servicios Forestales. Asimismo,se publicó el documento de “Políticas Forestales enCentro América: Análisis de las Restricciones para eldesarrollo del Sector Forestal”.

Pese a estos avances, Centroamérica ha centrado suatención en otras prioridades de orden socioeconómico,lo cual ha hecho que la prioridad política y económicase enfoque en áreas cuya acción no está del todocompatibilizada con el sector ambiental, y sobre todo elsector forestal. Como consecuencia de éste viraje, sehan perdido los espacios logrados anteriormente y estoha traído un incremento de la deforestación en laregión, similar a los niveles existentes a principios de ladécada de los 90, cuando la deforestación alcanzó lasuma de 416,000 hectáreas por año.

Por otro lado, la agenda política en cada uno denuestros países ha venido restando importancia a los

bosques y el rol que éstos juegan en la contribuciónpara elevar la calidad de vida de las poblacionesrurales en Centroamérica. Por ello, es urgente retomarel tema forestal como un elemento estratégico paracontrarrestar la vulnerabilidad económica, social yambiental de la región. Las condiciones creadas por elPlan de Acción Forestal de los Trópicos paraCentroamérica y por la Estrategia ForestalCentroamericana (EFCA), indican que sería muyconveniente realizar un análisis de las políticasforestales, a la luz de los avances existentes. Esto, conel fin de identificar las nuevas barreras que hacen queel sector forestal no despegue y proponer accionesque permitan convertir rápidamente el manejo,conservación y desarrollo del recurso bosque en unaherramienta de desarrollo sostenible en la región y enun elemento fundamental para el combate a lapobreza en las zonas rurales.

En tal sentido, la Estrategia Forestal Centroamericana(EFCA), apoyada por el Comité Técnico de Bosques de laCCAD y con el respaldo financiero y técnico de la UICN-Mesoamérica y de PROARCA/APM, se ha propuestorealizar un análisis de las políticas forestales existentesen los siete países de la región. El objetivo de esteanálisis es “identificar las barreras existentes,principalmente aquellas que impiden la adopción demejores prácticas de manejo y la certificación forestal,así como la participación indígena y campesina; paralograr de esta manera un mayor apoyo político y buscarlas estrategias y planes que permitan remover lasrestricciones identificadas”.

El organismo responsable de la ejecución de losacuerdos que se logren bajo el presente proyecto es elComité Técnico de Bosques de la CCAD.

Antecedentes y

justificación

U

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C A P I T U L O I

l recurso naturalEl istmo centroamericano es un puente delgadoentre océanos y un embudo para el flujo de

especies entre América del Norte y Sudamérica. Suhistoria geológica es relativamente reciente y se hacaracterizado por una intensa actividad tectónica yvolcánica. Se ubica en la franja de tierras afectadas porel paso de ciclones y huracanes. Así, sequías einundaciones han marcado su historia.

Esta región se caracteriza por su gran biodiversidad eimportantes reductos de bosque tropical húmedo. Seestima que su cobertura forestal es en el 2005 de 20,064millones de hectáreas (36.5% del territorio). EnCentroamérica se encuentra el 8% de la superficie de losmanglares del mundo, y la segunda barrera de arrecifesdel planeta; también posee cerca del 12% de las costasde Latinoamérica y del Caribe. Estas costas albergan casiel 22% de la población de la región, y producen almenos US$750 millones por concepto de actividadespesqueras, dan trabajo directo a más de 200,000personas y son habitadas por al menos 250,000indígenas que dependen directamente de sus recursos.

El recurso hídricoDebido a sus climas tropicales cálidos, el istmo disponede una riqueza hídrica superior a la de muchos países endesarrollo. Los niveles de precipitación promedio anualson relativamente altos, llegando en algunas parteshasta los 7,500 mm. Aparentemente, no se justifica unapresión sobre la disponibilidad de agua para la

población existente. Sin embargo, el agua de lluvia sedistribuye desigualmente a lo largo de la región, losasentamientos humanos han afectado los mantosacuíferos y las prácticas agrícolas insostenibles handisminuido la capacidad de “cosechar” agua.

En general, las partes altas de las cuencas hidrográficasestán formadas por acuíferos volcánicos, los cuales porsu ubicación geográfica y extensión, representan laprincipal fuente de agua potable, riego, y aguasubterránea de la región. Estos acuíferos son también losmás vulnerables, por ser suelos muy porosos y estarexpuestos a la influencia humana. Su ubicación coincidecon las zonas más densamente pobladas, lo queincrementa el riesgo de contaminación por elcrecimiento urbano en sus áreas de recarga. Se calculaque estos acuíferos volcánicos abastecen de agua potableal 75% de la población centroamericana, en particular lasáreas metropolitanas de Ciudad de Guatemala,Tegucigalpa, San Salvador, Managua y San José.

La deforestaciónSegún los últimos informes recabados en los países dela región, la deforestación ha alcanzado entre 375,158Has y 416,158 Has. por año en el primer quinquenio dela presente década. Esto indica que en los últimos diezaños no hemos sido capaces de superar este mal, ya quepara la década de los 90 la tasa de deforestaciónidentificada para la región registró la cantidad de 48Has. por hora, lo que es igual a una tasa de destrucciónde 416,000 Has. anuales (ver Cuadro No.1).

E

Centroamérica

en el límite forestal

1. Centroamérica Forestal

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La reforestaciónEl desarrollo de plantaciones sigue siendo bastante débil enla región. Los únicos países que han logrado mantener unprograma de reforestación en forma permanente sonGuatemala y Costa Rica, por lo que el resto de paísespodrían retomar estas experiencias para la implementaciónde programas más sostenibles (ver Cuadro No.1).

La tala ilegal Por ser una actividad ilegal, la tala se vuelve difícil decuantificar; sin embargo, existe información que sugiereque en la región esta actividad supera en mucho elvolumen autorizado oficialmente (un promedio de 3,0millones de metros cúbicos anuales).

En Costa Rica, por ejemplo, el Plan Nacional de DesarrolloForestal estimó que el 25% de la madera que el paísconsume provenía de la tala ilegal, y según lasestadísticas forestales suministradas por la OficinaNacional Forestal (ONF) ésta alcanzó el 15% en el período2004-2005. En Guatemala, estimaciones realizadas en el2003 señalan que la tala ilegal con fines de producciónmaderable representa del 30% al 50% del volumen demadera comercial cosechado por año. En Honduras,según algunos estudios, sobrepasa el 60% de losaprovechamientos forestales legales, principalmente en elbosque latifoliado. Sin embargo, es criterio de la ComisiónInterventora de la COHDEFOR que ésta supera el 80% dedicha corta. En Nicaragua, algunos estudios indican quela tala ilegal supera el 100% del volumen deaprovechamiento autorizado legalmente.

Estado de la conservación de los recursos naturales y las áreas protegidas En Centroamérica se han declarado legalmente más de557 áreas protegidas (AP), que ocupanaproximadamente un 22.5% de la superficie terrestre yacuática de Centroamérica (Fuente: Memorias delPrimer Congreso Centroamericano de AP, CCAD,Managua, Nic. 2003, 2004). Entre éstas, existen 43 sitiosestablecidos utilizando categorías de manejo odenominaciones reconocidas internacionalmente.Además, existen otras 38 categorías propias de lospaíses, en las que predominan:• Parque Nacional (99).• Refugio de Vida Silvestre (98).• Reserva Natural (66).

Desde hace algunos años, se han diseñado SistemasNacionales de Áreas Protegidas (SINAP), con diferentes10

estructuras institucionales, marcos legales, políticas ymecanismos de operación y manejo.

La realización de actividades extractivas inapropiadas, lainvasión de tierras, la deforestación asociada, losincendios forestales, el avance de la frontera agrícola yla falta de recursos humanos y medios materiales parasu efectivo manejo, son los factores que mayoramenaza representan para la estabilidad y existencia delas APs. Los procesos que ponen en peligro labiodiversidad a largo plazo, como consecuencia directae indirecta de los factores anteriormente mencionados,son la pérdida y fragmentación de los hábitats,incrementando los procesos de deterioro ambiental, ladegradación de los ecosistemas y mayores niveles devulnerabilidad ambiental y social.

Las pérdidas de cobertura vegetal de los bosques,estimadas en alrededor del 2.1% anual, contribuyen aprofundizar las condiciones de pobreza y vulnerabilidadde los habitantes de la región.

A pesar de las amenazas antes descritas, las áreasprotegidas siguen siendo un recurso natural de enormespotencialidades para el desarrollo sostenible deCentroamérica. El conjunto de bienes y serviciosambientales que generan las APs, incluyendo agua paradistintos usos, biomasa forestal, productos nomaderables, recursos genéticos, estabilización microclimática, prevención de riesgos naturales, pormencionar algunos, pueden traducirse en beneficioseconómicos concretos que distribuidos equitativamentepueden contribuir a mejorar el bienestar y el ingreso dela población, especialmente a nivel rural.

Las APs ofrecen, además, otros potenciales de gransignificación para otros sectores económicos como elturismo en sus diferentes modalidades e intensidades, eldesarrollo científico-técnico, especialmentebiotecnológico, así como oportunidades recreativas yeducativas para la población, entre otras.

El total de áreas protegidas en Centroamérica que seencuentran bajo régimen de propiedad privada son 257unidades, con una superficie de 317,232 hectáreas,como se muestra en el cuadro adjunto. Esto muestraque el 46% de las áreas protegidas de la región está enmanos privadas, pero únicamente ocupa el 2.5% deltotal de superficie bajo el sistema de áreas protegidas anivel regional que es de 12,968.608 has.

CENTROAMÉRICA EN EL LÍMITE FORESTAL

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Analizando la información de los Cuadros 4 y 5 de estecapítulo, podemos observar que en Centroamérica existeuna tendencia hacia el uso y consumo de la leña, aspectofundamental en estos momentos, cuando el precio delpetróleo ya alcanzó la suma de US$63 por barril (agosto2005), con una tendencia a seguir subiendo. Esto haceprever que continuará la presión por el uso de leña y esnecesario implementar sistemas que permitancontrarrestar y reducir este consumo.

En la región existen suficientes investi-gaciones, talescomo la realizada por el Ing. René Núñez Suárez,inventor salvadoreño que desarrolló la “Turbo Cocina”,que hace posible que una estufa utilice sólo el 10% demadera comparado con las estufas tradicionales. Coneste tipo de mecanismos sería posible bajar la demandade leña para consumo familiar. Pero también podríamospensar en ir mucho más allá, aprovechando elMecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto,para desarrollar en cada uno de los países de la regiónproyectos dentro-energéticos que propicien lacogeneración de energía eléctrica renovable.

Incendios forestalesEn la región se reportan incendios forestales de distintamagnitud todos los años, pero existen condiciones quetienden a reforzar su aparición y agravar sus efectos.Entre 1996 y 2001, Honduras y Nicaragua fueron los másafectados por incendios, sin que ello signifique que losdemás países han estado exentos de sus consecuencias,pues acumularon en ese período 104,900 episodios deeste tipo. Sólo entre 2000 y 2001, se reportaron casi34,000 incendios, de los cuales Honduras y Nicaraguaconcentraron más de 9,000 (CCAD, 2002).

Entre las principales causas de los incendios seencuentran: a)Las quemas agrícolas y de potreros, especialmente

durante la época seca o verano.b)Las actividades de los cazadores.c) Los pirómanos.d)Los rayos.

Independientemente de su origen, estos eventosafectan tanto a bosques abiertos como a áreasprotegidas, y lo más usual es que se deban a una de lastres primeras causas mencionadas.

Desde una perspectiva más estructurada, la CCAD(1998, 2001) establece causas institucionales, políticas, 11

C A P I T U L O I

Cuadro No.1Áreas Protegidas Privadas en Centroamérica

País Unidades Extensión HaBelice 5 122,538Costa Rica 77 54,480El Salvador 12 8,743Guatemala 51 21,607Honduras 40 48,000Nicaragua 23 5,864Panamá 49 56,000TOTAL 257 317,232

Por otro lado, alrededor de 200 áreas protegidas deCentroamérica se encuentran bajo gestión compartida,de las casi 600 que existen en la región. Esto indica queprácticamente la tercera parte de las áreas enprotección del istmo se están administrando con ayudade la sociedad civil.

En Belice existen 35 áreas protegidas bajo la modalidadde gestión compartida, en Costa Rica 10, en El Salvador36, en Guatemala 42, en Honduras 28, en Nicaragua 9 yen Panamá 14, según los últimos datos suministradospor los Directores de Áreas Protegidas de cada país. Estosuma un total de 174 áreas protegidas en todaCentroamérica que son administradas pormancomunidades, ONGs, municipalidades, gruposcientíficos, grupos étnicos o la empresa privada, entreotros actores distintos al gobierno.

El consumo de leñaEn Centroamérica se consumen alrededor de 39millones de metros cúbicos de madera para leña ycarbón. Esto es 13 veces más que el volumen autorizadooficialmente para abastecer la industria forestalexistente en la región (Ver Cuadros 2 y 4), lo cual noshace pensar que en la región existe un promedio deconsumo de carbón y leña de aproximadamente unmetro cúbico per cápita. Un porcentaje variable esutilizado por la población como fuente de energía parala preparación de sus alimentos. Sin embargo, otroporcentaje nada despreciable se orienta a la producciónde energía, contribuyendo fuertemente a la balanzaenergética de los países de la región. En casos como elde Honduras, se indica que del 65% al 70% de la energíaconsumida en el país viene de la leña. Además, dada lacrisis existente del café, se puede asumir que un granporcentaje de esta leña proviene del bosque natural obien de áreas en donde la vegetación se encuentra enalgún grado de recuperación.

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CENTROAMÉRICA EN EL LÍMITE FORESTAL

Cuadro No. 2Situación del Recurso Forestal en Centroamérica

Belice Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica PanamáSuperficie (Km2) 22,966 108,798 21,040 112,492 130,642 50,100 75,516

Población (Miles) 266.4 12,000 6,500 6,900 5,484 4,262 3,253

Cobertura Forestal 1,721 4,046 202 5,400 3,200 2,131 3,364Miles Has 79% 37.2% 9.6% 48.0% 24.5% 46% 45%

Deforestación 36,000 50,000 a 4000 a 80,000 a 150,000 8,000 a 47,158(Has) 60,000 7,000 100,000 16,000

Volumen Autorizado M3/año 60,145 800,000 300,000 759,000 210,720 446,363 95,000

Plantaciones Forestales (Total Has) 3,000 133,000 3,000 37,112 5,513 52,038 42,124

Consumo de Carbón y Leña Per Cápita 0.47 1.00 1.26 0.65 1.06 0.81 0.38

Cuadro No. 3Situación de las Áreas Protegidas en Centroamérica

País Número de Porcentaje Extensión Porcentaje Porcentaje áreas protegidas del número Has de superficie del Territorio

de áreas SICAP SICAPBelice 74 13.3 1,071,664 8.3 47.2Guatemala 123 21.7 3,197,579 24.6 29.4Honduras 76 13.6 2,220.111 17.1 19.7El Salvador 3 0.5 7,110 0.05 0.33Nicaragua 76 13.6 2,242,193 17.3 17.0Costa Rica 155 27.8 1,288,834 9.9 25.2Panamá 50 9.0 2,941,386 22.7 26.0Total 557 100 12,968,608 100 25.4

Fuente: Programa Estratégico Regional de Áreas Protegidas PERCAP. CCAD 2005

Fuente: Situación de los Bosques del Mundo 2005. FAO Informes Nacionales CCAD-EFCA-UICN.

agropecuarias y forestales, detrás de este problema. Entrelas causas institucionales y políticas se alude al uso desistemas de detección inapropiadas, débiles estructurasorganizativas para la prevención y el combate de losincendios, marcos legales desactualizados o del todoinadecuados y serias deficiencias en la coordinación entreinstituciones y entre las políticas sectoriales yextrasectoriales. A ello se agrega la escasez o carencia depersonal capacitado y equipo.

Por otro lado, entre las causas agropecuarias se mencionael cambio de uso de la tierra y la agricultura desubsistencia, actividades que se realizan en formaespontánea y que se caracterizan por la ausencia decontrol por parte de las instancias del Estado. También lasprácticas de cosecha de los cultivos industriales, en los quela quema es parte del proceso tradicional de producción, yla ganadería extensiva, cuya demanda por tierras tiene enel fuego una de sus principales herramientas para la tomay resguardo de los pastos sobre la ocupación forestalnatural o controlada de los terrenos. Pero finalmente, la

falta de un buen manejo sostenible de los bosques y lasdebilidades en las regulaciones y en el control de susrecursos juegan un papel definitivo.

La certificación forestalLa región ha manifestado una tendencia creciente enmateria de certificación forestal. En febrero de 1999, seencontraban solamente 90,000 hectáreas de bosquecertificados, cifra que se incrementó en octubre del 2000a 160,078 hectáreas y en noviembre del 2001 a 398,971hectáreas. Según el último corte, en agosto del 2003 setenían 537,781 hectáreas de bosque certificadas enCentroamérica; es decir, cinco veces más que en 1999.Guatemala se ubica como el país con el mayor número desitios certificados, con un total de 16 sitios y con la mayorcantidad de hectáreas certificadas con 435,090 hectáreas.

En lo que respecta al tipo de bosque que ha sidocertificado, el bosque natural encabeza con el 85% deltotal de hectáreas certificadas. Le siguen las plantacionesforestales y los bosques con plantaciones mixtas.

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C A P I T U L O I

La preocupación por el ambiente como objetivo regionales bastante tardía en Centroamérica, pese a que ya en ladécada de los años sesenta se esbozan los primerosintentos por concretar iniciativas centroamericanasdedicadas a la gestión de asuntos ambientales (como elComité de Regional de Recursos Hídricos –CRRH- o elComité Coordinador de Instituciones de Agua Potablede Centroamérica, Panamá y la República Dominicana–CAPRE-). Antes de 1989, año en que se funda laComisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo(CCAD), fueron principalmente las agencias decooperación internacional las que tomaron lasiniciativas en esta materia, y casi siempre como parte deun esfuerzo por mejorar las prácticas productivas en elámbito agropecuario. Tal es el caso de las políticasrecomendadas por la Comisión Kissinger y, casisimultáneamente, por el Instituto para el Ambiente yDesarrollo (IIED) (Leonard, 1987).

La década de los noventa, terminada la fase más agudade los conflictos armados, fue mucho más fructífera en

materia ambiental debido a tres factores principales. Elprimero fue el fin de la Guerra Fría, que permitió laadopción de una agenda inclusiva, cada vez menoscondicionada por los temas de seguridad. El segundo fuela promulgación en 1991 del Protocolo de Tegucigalpaque creó el Sistema de la Integración Centroamericana(SICA), lo cual permitió la recuperación del espacioregional como objeto de políticas públicas de todos losEstados del área; y el tercero la convocatoria de laCumbre de Río (1992) y su seguimiento.

Estas circunstancias permitieron en pocos años la entradaen funcionamiento, entre otras instancias, de la CCAD(fundada en 1989 pero activa desde 1990); la aprobacióndel “Convenio para la Conservación de la Biodiversidad yProtección de Áreas Silvestres en América Central” (1992)y su principal instrumento, el Sistema Centroamericanode Áreas Protegidas (CICAP); la creación del Centro deCoordinación para la Prevención de Desastres Naturalesen Centroamérica (CEPREDENAC); la formación deComisiones Nacionales de Desarrollo Sostenible; la

Cuadro No.5Importancia de la leña y su consideración en las políticas energéticas

Participación de la leña en la oferta energética total (2002)País Energías renovables relacionadas con leña dentro de la OTE

Leña Leña Leña Leña Carbón Total Leña Total no Sostenible Residencial Agropecuaria Industrial Vegetal Sostenible Leña

Costa Rica 0.2% 1.1% ----- 0.1% 0.2% 1.4% 1.6%El Salvador 3.7% 23.5% ----- 1.2% 0.4% 25.1% 28.8%Guatemala 39.3% 1.6% ----- 0.4% 0.3% 2.3% 41.6%Honduras 4.3% 30.1% ------ 1.2% ------ 31.3 35.8%Nicaragua 5.0% 37.9% ------ 0.3% 1.4% 39.6% 44.6%Panamá 2.3% 16.0% ------ 0.6 0.2% 16.8% 19.1%

Fuente: Ana María Majano, Programa de Políticas Energéticas para el Desarrollo Sostenible. INCAE. 2005

2. La agenda ambiental centroamericana

Cuadro No.4Consumo de Leña y Carbón en Centroamérica (En miles de metros cúbicos)

PAIS Consumo de Consumo per cápita - M3 Población que utilizaLeña y Carbón leña (%)

2001 2002 2003Belice 126 126 126 0.47 ---Guatemala 14,540 14,870 15,207 1.0 60Honduras 8,732 8,720 8,710 1.26 29 (urbano)

100 (rural)El Salvador 4,518 4,518 4,518 0.65 38.6Nicaragua 5,756 5,791 5,827 1.06 64.3Costa Rica 3,486 3,474 3,463 0.81 11.8Panamá 1,280 1,264 1,248 0.38 20.7

TOTALES 38,438 38,763 39,099Fuente: GEO Centro América 2004: Segundo Informe sobre Desarrollo Humano 2003. PNUD

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suscripción del “Convenio para el manejo y conservaciónde los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo deplantaciones” (1993) y la firma de la que llegaría a ser elmarco estratégico del SICA: la Alianza para el DesarrolloSostenible (ALIDES), constituida en Managua, Nicaraguaen 1994.

La ALIDES ha sido paradigmática en varios sentidos. Poruna parte, fue la primera iniciativa en el mundo querecogió y articuló en una propuesta admitida por losEstados Partes, la visión emanada de la Conferencia deRío sobre ambiente y desarrollo. Por otra, se constituyó enlo que en algún momento se denominó la “plataformaprincipal para el desarrollo de Centroamérica”, unaestrategia para lograr en la región ístmica un modelo decrecimiento “balanceado y armonioso”, capaz deconcentrar los esfuerzos de los países miembros del SICAen la búsqueda de respuestas integrales y creativas a losproblemas históricos del área (Leal, 1998).

En 1999 se dio a conocer el Plan Ambiental para laRegión Centroamericana (PARCA), cuyo objetivoprincipal era el de facilitar una articulación estratégicaentre desarrollo y conservación del patrimonioambiental centroamericano. El aporte más significativodel PARCA fue la búsqueda de estándares ambientalesque permitiesen una gestión ambiental más efectiva yactualizada; enfoque que permitía superar el estrechoámbito de la creación de leyes ambientales quepredominó durante los primeros años de ALIDES.

Este nuevo espíritu ambientalista, más sofisticado yflexible, también se vió reforzado por el establecimientode la propuesta del Corredor Biológico Mesoamericano(CBM) entre 1977 y 2000. Esta iniciativa fueoriginalmente financiada con recursos del GlobalEnvironmental Facility (GEF), pero logró el apoyoposterior de donantes interesados en dotar las áreasprotegidas centroamericanas de mayor viabilidad pormedio de su articulación territorial. También se propusoatender las necesidades de las poblaciones más pobres yexcluidas de Centroamérica, ubicadas precisamente enlos alrededores de dichas áreas.

Algunas iniciativas regionalesEl núcleo de las iniciativas ambientales en Centroaméricalo constituyen las actividades y esfuerzos por mejorar lagestión ambiental que han tenido lugar en el proceso deintegración centroamericana. En dicho proceso laDirección General del Medio Ambiente del Sistema de14

Integración Centroamericana (SICA) y particularmente laComisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo(CCAD), como entes oficiales de la política ambientalcentroamericana, han desempeñado un papelpreponderante.

1. El Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA)

Con el fin de afrontar los principales retos ambientalesde la región, la Dirección General del Medio Ambientedel Sistema para la Integración Centroamericana(DGMA-SICA) se propuso la elaboración de un conjuntode objetivos y una estrategia de largo y mediano plazo,que permitiera aunar esfuerzos en la difusión eimplementación de un modelo de sostenibilidad enCentroamérica.

Es así como, desde 1998, se desarrolló un amplio procesode consulta que involucró profesionales de la DirecciónGeneral, expertos regionales en recursos naturales y medioambiente, consultores externos y profesionales de laCCAD. Las propuestas que se generaron a través de dichoproceso fueron presentadas a los Ministros responsablesdel ambiente y del manejo de los recursos naturales paraconocer así sus posiciones respecto a la misma y analizarsus posibilidades reales de ser incorporadas a la agendapolítica centroamericana. Todo este proceso dio comoresultado la promulgación del Plan Ambiental de laRegión Centroamericana (PARCA) en 1999.

El PARCA está conformado por un conjunto de principios ylineamientos que orientan las acciones concebidas a travésde áreas estratégicas. Asimismo, el documento indica losinstrumentos requeridos para la ejecución de la agendapropuesta. Se han dispuesto dos tipos de áreas estratégicas:la de carácter regional (bosque y biodiversidad, agua,producción limpia y desarrollo institucional para la gestiónambiental) y las de naturaleza internacional referente a laincidencia de la política ambiental centroamericana en elescenario mundial (cambio climático, comercio y medioambiente, biodiversidad y cooperación internacional). Lasáreas estratégicas fueron concebidas como instrumento detrabajo, cuestión por la cual no se bastan por si mismas, sino más bien deben ser complementadas con instrumentosde planificación de corto plazo y con un trabajo decoordinación adecuado.

2. Corredor Biológico Mesoamericano (CBM)El CBM constituye un concepto de desarrollo para las zonasde conectividad y áreas protegidas entre el sur de México y

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normas y procedimientos ambientales y reducción deriesgos ante fenómenos naturales.

• Promover el desarrollo sostenible de las áreas naturalesterrestres y costero marinas multinacionales de laregión mesoamericana.

La IMDS se basa en los principios del CBM y lasprioridades ambientales establecidas a nivel regional através del Plan Ambiental de la Región Centroamericana(PARCA) y la sostenibilidad ambiental del PPP.

4. La Estrategia Forestal Centroamericana (CCAD/EFCA)La CCAD/EFCA fue aprobada durante la XXXIV Reunión deMinistros de la Comisión Centroamericana de Ambiente yDesarrollo (CCAD), celebrada en octubre del 2002. Lamisión de la CCAD/EFCA es la de constituirse en un foropermanente de reflexión y acción para impulsar eldesarrollo forestal sostenible en Centroamérica. Suobjetivo estratégico es apoyar a los países del área aimplementar los principios, acciones y acuerdos del Foroy Panel Intergubernamental de Bosques (IPF/IFF), asícomo posicionar al sector forestal como agenteimportante para contribuir al desarrollo económico,social y ambiental de los países de la región, aportandosignificativamente a la reducción de la vulnerabilidad y elalivio a la pobreza.

La CCAD/EFCA persigue que para el año 2005 todos lospaíses centroamericanos hayan revisado o actualizadosus políticas forestales y sus Programas Nacionales deDesarrollo Forestal, que permitan a mediano plazo (10años) sentar las bases económicas, sociales y biofísicaspara el uso, manejo y conservación de los bosques de laregión, y que para el 2025 el Istmo cuente con un 45 a50% de cobertura forestal.

Los propósitos de la CCAD/EFCA son:• Retomar la agenda política forestal en Centroamérica.• Aumentar la cobertura forestal de la región.• Restaurar los bosques degradados.• Fortalecer el Sistema Centroamericano de Áreas

Protegidas (SICAP).• Impulsar al sector forestal centroamericano hacia una

mayor competitividad y proyección como estrategia dereducción de la vulnerabilidad y combate a la pobreza.

La Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericanade Ambiente y Desarrollo (CCAD), a través de losproyectos regionales como el Proyecto de Consolidacióndel Corredor Biológico Mesoamericano (PCCBM), viene 15

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la península del Darién en Panamá, albergando una enormediversidad biológica en la región definida comoMesoamérica, formada por los ocho países (México, Belice,Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica yPanamá) y con una población de más de 35 millones. Elconcepto del CBM integra conservación y uso sostenible dela biodiversidad, en un marco general de desarrollo.

La iniciativa regional del Corredor BiológicoMesoamericano, después de seis años de gestión (1998-2004), está en una etapa de consolidación. La CCAD hapreparado un Programa Estratégico Regional, el cual fueaprobado en la Reunión de Ministros realizada enManagua, Nicaragua, en julio del 2005. Este Programaarticula los esfuerzos de la cooperación existentes y lospotenciales. El proceso de formulación del Programatomó en cuenta las experiencias de la primera etapa de lainiciativa, siendo de especial consideración lascondiciones institucionales de cada país. Para ello, elComité de Enlaces Ministeriales de la CCAD aprobó unplan de trabajo que incluyó la participación de losComités Técnicos en diferentes actividades desistematización, análisis y planificación estratégica,complementadas con consultas a actores del sectorpúblico y privado que están involucrados en laconcreción de esta importante iniciativa.

3. Plan Puebla PanamáEn el año 2001, se lanzó el Plan Puebla Panamá (PPP)como un marco regional programático para potenciar eldesarrollo económico, reducir la pobreza y acrecentar lariqueza del capital humano y el capital natural de laregión mesoamericana, dentro de un contexto de respetoa la diversidad cultural y étnica. El PPP está enmarcadodentro de ocho iniciativas, siendo una de ellas la IniciativaMesoamericana de Desarrollo Sustentable (IMDS).

Esta iniciativa tiene los siguientes objetivos generales:• Establecer un acuerdo regional sobre gestión ambiental

regional y desarrollo sustentable, que comprenda metas,acciones nacionales y regionales, así como un portafoliode proyectos de inversión y cooperación técnica.

• Apoyar el desarrollo e implementación de un marcoinstitucional moderno que garantice la calidadambiental y la sostenibilidad de bienes regionalesambientales públicos, mediante el fortalecimiento delas capacidades de gestión de las autoridadesnacionales y regionales.

• Asegurar la calidad de las inversiones de todas lasiniciativas del PPP mediante la homologación de

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desarrollando un proceso para reordenar los diferentescomités técnicos y los diferentes programas estratégicosregionales dentro del Plan Ambiental Regional paraCentroamérica (PARCA). Entre esos comités y programasfiguran: el Programa Estratégico Regional de Trabajo enÁreas Protegidas (PERTAP), el Programa EstratégicoRegional para la Conectividad del Corredor BiológicoMesoamericano (PERCON-CBM) y la EstrategiaForestal Centroamericana (CCAD/EFCA), todos elloscontenidos en el PARCA dentro del Eje de PatrimonioNatural de Centroamérica y más directamente, dentrode la Estrategia Regional de Biodiversidad. En talsentido, se hace necesario armonizar la CCAD/EFCA

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3. La participación social en el manejo sostenible del bosque

El 11% de los bosques del mundo (420 millones dehectáreas) son manejadas por comunidades. En países endesarrollo, esa cifra corresponde al 22% de los bosques.

El promedio de cobertura forestal en Centroamérica es de36.5% del territorio, pero a pesar de estos recursos, 3 decada 5 centroamericanos viven en condiciones de pobreza,y dos de cada cinco en indigencia o pobreza extrema. Lasáreas rurales concentran el 71% de la pobreza.

El bosque es visto por las comunidades como unaalternativa viable para mejorar sus condiciones de vida.Por lo tanto, el tema de la participación comunitaria en laformulación y revisión de las políticas y la legislaciónforestal se ha venido tratando en la región desde hacemás de dos décadas con buenos resultados. No obstante,es necesario seguir trabajando en estos temas.

En algunos países romper los mitos de que lasorganizaciones comunitarias no tienen capacidad denegociación, o en el peor de los casos derecho aparticipar de los beneficios que otorgan los bosques a sususuarios, se ha venido rompiendo gracias al esfuerzo delas comunidades organizadas que han mostrado con susexperiencias su capacidad no solo de generar desarrollosino también capacidades locales que tienen un impactodirecto en mejoras en sus comunidades. También esimportante reconocer los aportes de diferentesorganismos internacionales, agencias de cooperacióninternacional y funcionarios de las instituciones delEstado que han creído y apostado por estos procesos.

Centroamérica es quizás una de las subregiones que másha avanzado en el manejo comunitario de los recursosforestales por diferentes coyunturas que se han dado enlos países. Aún así, si bien se han establecido espaciosdonde se toman las decisiones que inciden directamentesobre las políticas relacionadas con los bosques, todavíafalta mejorar los mecanismos de participación de lasorganizaciones comunitarias. Estos mecanismos debenfuncionar en dos vías: la primera hacia las estructuras delas instituciones de los Estados y la otra mejorando lascapacidades locales para insertarse en estos espacios.

El terreno para avanzar en este campo en Centroamérica esmuy fértil. Hay buena voluntad por parte de las direccionesde las instituciones responsables de garantizar el buenmanejo de los bosques. También los organismosinternacionales han venido cambiando su relación decooperación hacia los países de manera que se puedencanalizar los recursos de manera más equitativa y adecuadapara las comunidades, y en las comunidades se hangenerado una serie de capacidades que les permite mejorarsu participación, con una base propositiva y gestionaria.

Pero quizás lo más importante es que la relación verticalque se daba entre todos los sectores ha ido cambiandohacia una relación más equitativa y respetuosa,convirtiendo a los diferentes actores en socios y no encompetidores por recursos o por poder.

La idea de que el bosque da para todos se ha venidoconsolidando, y esto es muy valioso para comunidades

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Imagen de la 40ª ReuniónOrdinaria del Consejo deMinistros de la ComisiónCentroamericana de Ambiente yDesarrollo (CCAD), celebrada el28 de julio en la ciudad deGranada, Nicaragua.

como Programa Regional Estratégico (PERFOR), alPERCON-CBM y al PERTAP, e integrarla a la EstrategiaRegional de Biodiversidad contenida en el PARCA.

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La segunda dimensión corresponde a asuntos internos delas organizaciones campesinas e indígenas:• La mayoría de los grupos se encuentran en zonas

alejadas, con difícil acceso, por lo que su capacidad demovilidad es muy limitada.

• Las organizaciones en la mayoría de los casos estánatravesando serias crisis, principalmente por las trabaspara las operaciones forestales o la falta de acceso acapital para financiarlas.

• Se ha perdido liderazgo y la buena imagen de susprincipales dirigentes.

• La incidencia política no es servicio reconocido, por loque la gente debe dedicarse a trabajar para sobrevivir ydejar de lado las luchas.

• Los espacios que se han ganado en las instancias detoma de decisión no se han capitalizado en beneficiosconcretos para los grupos de base.

• En la mayoría de los casos el trabajo tanto de direcciónde las organizaciones como de incidencia política estárecargado en una sola persona.

• Existe un alto nivel de desinformación de lasorganizaciones con respecto a la legislación y laspolíticas sobre bosques, generalmente solo se conocelas responsabilidades y no los derechos.

La tercera dimensión identificada corresponde a lasAgencias de Cooperación Internacional y OrganismosInternacionales:• En la historia de cooperación de Centroamérica, y aún

hoy día, no se ha podido lograr una coordinacióninterinstitucional que empuje hacia un solo proceso dedesarrollo, por lo que existen duplicidad de esfuerzos ycontradicciones en muchos casos.

• Los procesos de los países se han inclinado por losintereses de la cooperación y no por las necesidadesreales de los mismos.

• Apuntan a la innovación en nuevos temas sin resolvercuellos de botella, que impiden el avance.

• Se ha gastado mucho dinero en proyectos pero no seha logrado fortalecer realmente la capacidad localhacia la auto sostenibilidad, sino más bien se hagenerado una alta dependencia.

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cuyo único medio de vida es este recurso y es a partir deél que pueden desarrollarse y mejorar sus condiciones devida, sin dañar su entorno.

Hoy día son más los que creen que los bosquesmanejados por comunidades organizadas y responsables,mantienen su biodiversidad y potencial productivo altiempo que son una herramienta eficaz para combatir lapobreza de las zonas rurales de Centroamérica.

Las luchas por incluir en los discursos políticos el manejoforestal comunitario se ganó hace más de una década yéste concepto se puede encontrar en los planesnacionales forestales de todos los países o en susestrategias. La nueva lucha tiene que ver ahora con lacapitalización del acceso de las comunidades a losbosques en verdaderas mejoras para sus vidas.

Las barreras de participación de las comunidades en lasinstancias donde se formulan las políticas y legislaciónrelacionada con los bosques se puede analizar en tresdimensiones: el Estado, las propias organizacionescomunitarias y la cooperación internacional.

La primera dimensión tiene que ver con elementosexternos a las organizaciones campesinas e indígenas ydirectamente relacionados con el Estado:• Las estructuras de coordinación y toma de decisión de

las instituciones rectoras de los recursos naturalesestán centralizadas en las capitales de los países, lejosde donde están los bosques.

• No se reconoce el verdadero aporte de lasorganizaciones campesinas en términos de desarrollosocial, humano, económico y ambiental a los procesosde cada país.

• Existen demasiadas trabas en los procesos legalesrelacionados al manejo de bosques, lo que hace que lasorganizaciones se desgasten en luchar con el Estado,sus productos sean menos competitivos y se fomentela tala ilegal.

• Las políticas relacionadas al manejo de los bosques sonmuy cambiantes.

• Las instituciones rectoras de los recursos naturales noson vistas como un ente articulador de los diferentessubsectores relacionados sino más bien una barrera ensí mismas para el desarrollo local.

• Las instituciones rectoras de los recursos naturales notienen capacidad para asumir todas lasresponsabilidades que por ley les corresponde lo quelas hace lentas y poco equitativas.

• Existe poca credibilidad de la sociedad civil en lasinstituciones rectoras de los recursos naturales.

Campesinoshondureñosreunidos paraanalizar aspectosrelacionados con suparticipación enactividadesforestales y demanejo de recursosnaturales.

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Centroamérica ha experimentado en los últimos 50años diferentes modelos de desarrollo. Las políticas desustitución de importaciones y de fomento a lasexportaciones, al igual que los programas de ajusteestructural, marcaron el período de transición hacia unamayor apertura económica. La entrada en vigencia delTratado de Libre Comercio con los Estados Unidos(CAFTA) podría representar la consolidación del procesode apertura comercial.

A partir de los aportes de la Agenda para laCompetitividad del Siglo XXI y los esfuerzos, todavíaincipientes, que se han venido perfilando en cada paíspor formular e implementar agendas nacionales parael fortalecimiento de la competitividad de suseconomías, se pueden identificar algunas ventajascomparativas que presentan la región, las cuales sedeberán transformar en competitivas si es que sedesea aprovechar las oportunidades existentes comoel CAFT. A continuación se comentan algunas de estasventajas.

Ventajas Comparativas de la Región

La ubicación geográfica La proximidad de la región a los Estados Unidos, suprincipal socio comercial, le brinda a los paísescentroamericanos una ventaja. Es necesario invertir másrecursos en el mejoramiento y expansión de la red vial,aeropuertos, puertos, energía, telecomunicaciones, y lasdiferentes formas de transporte.

El Proyecto del Corredor Logístico, contemplado en elPlan Puebla Panamá, se constituye en una iniciativaque bien podría convertir la proximidad de la regióncon Estados Unidos en una ventaja competitiva. Laarticulación de cooperación y financiamientointernacional alrededor de ese proyecto, así como laasignación de mayores recursos públicos y privados encada país, ayudará en ese sentido. Con respecto a lainversión privada, ésta podrá fomentarse en tantoexista un marco regulatorio y concesionario, conreglas claras que le permitan a los inversionistas

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privados participar en la construcción yadministración de obras de infraestructura física.

Recursos naturalesLa presencia del 7% por ciento de la biodiversidadmundial en Centroamérica así como importantesrecursos hídricos, minerales, geotérmicos y marítimosrepresentan una ventaja comparativa.

Para aprovechar esas ventajas se necesita contar con unmarco legal adecuado. Esquemas como los parquesnacionales y el establecimiento de áreas protegidas sonfundamentales para la conservación y buen uso de losrecursos naturales. La participación de la empresaprivada, a través de los mecanismos de comanejo,representan esquemas en donde ya existe una buenaexperiencia en la región, lo cual facilita suimplementación. Por otro lado, el CAFTA también sevuelve una buena oportunidad para revisar y modificar,si fuese necesario, la normativa ambiental existente yestablecer mecanismos regulatorios para lapreservación de la riqueza natural de los países, a la vezque se vuelven una fuente de ingresos importantes porel turismo que atraen y el desarrollo de productosfarmacológicos.

La diversidad culturalPaíses como Guatemala tienen una poblaciónmulticultural que se traduce en una ventajacomparativa para el desarrollo del turismo y laproducción para los mercados étnicos, entre otrosaspectos. Los países de la región pueden aprovechar esaventaja comparativa en el tanto se respete y se protejala diversidad cultural, permitiéndole a los diferentesgrupos gozar de sus derechos constitucionales y contarcon los espacios y las oportunidades para ejercer susresponsabilidades sociales y participar en el quehacernacional.

Estabilidad democráticaPara una mayor atracción de inversión, entre otrosaspectos, los países deben contar con un sistemapolítico democrático y estable, y hacer un mayor

4. Aspectos macroeconómicos en Centroamérica1

1 Tomado de CAFTA/TLC Potencial competitivo de los sectores productivos de Centroamérica. Jorge Nowalski y Doris Osterlof.

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Competencia y empleabilidadEl desarrollo de un recurso humano competente ypolivalente, con capacidad para aprender, paratransformar la información y el conocimiento, parainnovar y para interactuar y trabajar en equipo es clavepara el desarrollo de ventajas competitivas. Laformación del recurso humano es de capitalimportancia para que sectores productivoscentroamericanos puedan competir contra suscontrapartes, para lo cual entre otros aspectos, deberánaprovechar las holguras negociadas en el TLC parainvertir en la formación del recurso humano.

Eso sin ignorar los rezagos educativos que presentanlos países de la región, por lo que los países deberáninvertir más recursos del presupuesto nacional para laeducación. Los esfuerzos deben complementarse conuna adecuación curricular que acerque la educación almundo del trabajo. Desde muy temprana edad, losniños deberán iniciar con el desarrollo de suscapacidades analíticas y cognitivas, aprender unasegunda lengua, informática, matemáticas, yconforme progresen, desarrollar sus destrezasvocacionales.

Las negociaciones que se realizan y cualquier otroinstrumento que se adopte para profundizar losprocesos de apertura comercial, obligará al desarrollo denuevas competencias, para que los trabajadores de lossectores en “obsolescencia” puedan mejorar suempleabilidad y obtener empleos en otras actividades.

Modernización y el aparato productivoCon el objeto de ampliar las oportunidades económicasa lo largo y ancho de los territorios nacionales, sepodrán establecer agencias de fomento productivo anivel local, que apoyen en la creación y funcionamientode centros de conocimiento para el mejoramientoproductivo.

Estos centros podrían brindar servicios de asesoría y decapacitación para las PyMe´s, por ejemplo en técnicasde gestión, esquemas de gestión productivas, seguridadocupacional, control de calidad, informática, innovacióntecnológica, producción limpia, diseño de productos,gestión de exportaciones, información de mercados yesquemas de asociatividad. Los programas de acceso alcrédito y la tecnología son también fundamentales parael mejoramiento de la capacidad productiva y lacompetitividad de las PyMe´s. 19

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esfuerzo para controlar y erradicar la corrupción. Elestablecimiento de reglas comerciales y posiblementede códigos de conducta en algunos sectoresproductivos, con sus respectivas certificaciones, obliga alos países a luchar contra la corrupción, promover latransparencia y la rendición de cuentas en la gestiónpública así como al fortalecimiento de las diferentesinstancias de control político y financiero.

Elementos para una agenda de desarrollo humano sostenibleLos lineamientos antes citados, están orientados a latransformación de ventajas comparativas encompetitivas. Adicionalmente, los países de la regióntienen la oportunidad y la obligación de fortalecer lacompetitividad de sus economías de forma tal que elesfuerzo sea sostenible e incluyente. A continuación sepresentan algunos lineamientos que se enmarcan en elcontexto de lo que podría ser una agenda para eldesarrollo humano sostenible de los paísescentroamericanos y que fueran presentados por J.Nowalski y D. Osterlof en el Potencial competitivo de lossectores de Centroamérica y por la misma Agenda paraLa Competitividad del Siglo XXI.

Estabilidad macroeconómicaEl análisis por país muestra que el crecimientoeconómico ha sido modesto y no sostenido; persistendéficit públicos que atentan contra la estabilidadeconómica y que emiten señales poco claras para losinversionistas nacionales y extranjeros. Ello obliga auna reforma estructural que transforme el carácterregresivo del sistema tributario en uno progresivo, amejorar los sistemas de recaudación y resolver losproblemas de evasión con el apoyo de un marco legalexpedito, y a la reorientación del gasto público, haciaaquellos rubros y programas que tienen mayorincidencia en la generación de oportunidadeseconómicas, el desarrollo de capacidades ycompetencias y consecuentemente, en lacompetitividad de la economía. Las políticasmonetarias deberán tener un carácter anti-inflacionario y las cambiarias ser flexibles para nopresentar un sesgo anti-exportador. Los sistemasfinancieros deberán modernizarse para apoyar losesfuerzos empresariales en forma eficiente, bajandolos costos de intermediación financiera y con ellosfacilitando el acceso del crédito para la inversiónproductiva, en donde la actividad forestal deberá jugarun rol de importancia.

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Desarrollo científico-tecnológicoLos países deberán invertir más recursos y en formaparalela, crear condiciones para incentivar la inversiónprivada; por ejemplo, mediante el establecimiento deparques tecnológicos en diferentes partes de los países.Estos esfuerzos se deben dar en el marco de un sistemanacional para la innovación productiva que articule losesfuerzos investigativos del sector académico y delprivado, así como la formación de una base técnico-profesional que facilite el establecimiento deempresarios de alta tecnología. Deberá contarse conservicios modernos de telecomunicaciones (fibraóptica y banda ancha) que faciliten la inversión quecontribuya al desarrollo de la ciencia y la tecnología yla transferencia de tecnología de punta.

Índice de Atracción de la Inversión ForestalLos índices, clasificaciones o puntuaciones financierasjuegan un papel determinante para las decisiones deinversión en un sector o producto determinado. En elsector forestal, un índice de inversión permite contarcon un análisis de la competitividad internacionalpara mejorar las decisiones de inversión del capital.Un estudio realizado en el 2005 por el BancoInteramericano para el Desarrollo (BID), elaboró uníndice para medir la inversión forestal sostenible2 enalgunos países latinoamericanos (actualmente esteíndice está siendo actualizado a solicitud del BID). Losresultados son importantes en el marco del presentedocumento.

El Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF) , tienecomo objetivo general medir los factores del clima denegocios que determinan la atracción del sector forestala las inversiones directas (BID, 2005). La construccióndel IAIF está basada en un modelo que agrega índicesexistentes, indicadores específicos y datos relevados através de encuestas. El modelo está fundamentado en lahipótesis que el nivel de ID en negocios forestalessostenibles es afectado proporcional y directamente porla atracción de la inversión en tales negocios. Así, laatracción de la inversión depende de la rentabilidad delos negocios forestales sostenibles; es decir, que cuantomás rentable el negocio, más atractivo será. A su vez, larentabilidad de los negocios foresto-industriales esafectada por una serie de factores, que pueden limitar omaximizar sus niveles de ingresos o costos. Conocer los

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2 Con base en el análisis de los factores que afectan las ID en el sector forestal y en el examen de los principales índices de competitividad existentes a escala mundial, fuedesarrollada una metodología para elaboración de un Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF).3 Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente el clima de inversiónen negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

diversos factores y tener clara la influencia eimportancia de ellos sobre los negocios foresto-industriales es punto imprescindible para cualquierinversionista.

Además, el IAIF está compuesto por tres subíndicespara analizar la atracción de un determinado país a lainversión en el sector forestal: a. Subíndice SUPRA Sectorial: se refiere a los factores

macroeconómicos y otros que afectan larentabilidad de los negocios en todos los sectoresproductivos de un país.

b. Subíndice INTER Sectorial: relacionado con aquellosfactores generados en otros sectores económicos yque afectan la rentabilidad de los negocios foresto-industriales.

c. Subíndice INTRA Sectorial: factores intrínsecos alsector forestal que afectan la rentabilidad de losnegocios foresto-industriales.

En el cuadro No.6 se resumen los principalesresultados de los tres índices calculados para el casode los países centroamericanos. En el índice SUPRAsectorial los países de la región se ubican en unasituación más o menos estable en cuanto aindicadores PIB, tasa de interés, tasa de cambio ycarga tributaria. Podríamos decir que, con algunasexcepciones, la región no enfrenta grandesinestabilidades macroeconómicas, lo cual crea unambiente macroeconómico sano con potencial para laatracción de las inversiones forestales.

En cuanto al índice INTER sectorial la condición cambiaun poco, ya que nuestros países se ubican en una escalaintermedia, respecto al resto de paíseslatinoamericanos. Puede decirse que la región seencuentra en una situación en donde no existe una altaintegración con el resto de sectores de manera queincentive la rentabilidad de los negocios forestales,pero tampoco existen relaciones que tiendan a sudeterioro, más bien puede pensarse que existe elpotencial para lograr mejores encadenamientos.Finalmente, en el índice INTRA sectorial, los países de laregión ocupan un índice relativamente bajo respecto apaíses como Argentina, Brasil y Chile, reflejando la bajaproductividad y por ende la baja competitividad delsector en nuestra región.

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para ese fin. Los países han utilizado esquemas deincentivos fiscales para atraer inversión extranjeradirecta, han establecido zonas francas, han adoptadoregímenes especiales para las exportaciones y hanpromovido campañas de promoción de exportaciones.También han promovido la imagen de los países, sobretodo en función de sus ventajas comparativas.

Ahora bien, para aprovechar las oportunidades queofrecen tratados como los firmados o por firmar por laregión, será necesario redoblar esfuerzos para generar unclima de negocios atractivo para el inversionistaextranjero, regional y nacional. Los incentivos fiscalesorientados a la exportación incluidos en regímenes comolas zonas francas, tenderán a desaparecer (de acuerdo conla OMC), por lo que los países de la región tendrán quetransformar sus ventajas comparativas en competitivas,en desarrollar su infraestructura física y social, adesarrollar la competencia de su recurso humano, ainvertir en ciencia y tecnología, y a contar con unainstitucionalidad eficiente, con un marco regulatorio ágily con una gama de incentivos nuevos y orientados a laproducción, que haga a los países del istmo atractivospara la inversión extranjera o nacional.

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ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS EN CENTROAMÉRICA 2005Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Panamá Belice

Población (miles) 12,700 7,347 6,875 5,483 4,322 3,228 266Extensión (Km2) 108,890 112,090 21,040 129,494 51,100 78,200 22,960Densidad de población 116 62 318 43 71.4 42 13Índice de Desarrollo Humano 0.649 0.672 0.72 0.667 0.834 0.791 0.737Índice de Competitividad 80 97 53 95 50 58Índice de Libertad Económica 87 121 24 67 50 58PIB 2005 (Millones de US%) 26,978 7,864 16,602 4,740 19,558 14,531 1,104PIB per cápita (US$) 2005 1966 1,069 2,410 821 4526 4,689 4,120Tasa de Crecimiento PIB 2005 3.1 4.0 2.5 3.5 3.2 3.5 3.3Déficit Público -1.9 - 2.7 - 2.8 - 3.5 - 5 - 2.7Inflación 2005 7.0 8.7 4.0 7.0 11.0 2.5Tipo de Cambio 2005 8.6 18.9 8.8 16.6 468.1 ----Gasto en educación como 1.7 -- 2.5 3.1 5.1 4.5 5.2% del PIB (2002-03)Años promedio de escolaridad 3.5 4.8 5.2 4.6 6.0 8.6 ---de adultos (2000)Tasa de alfabetismo en 69.9 80 79.7 76.7 95.8 92.3 76.9mayores de 15 años (%)Tasa de alfabetismo en el grupo 80.1 88.9 88.9 86.2 98.4 96.1 84.2de 15 a 24 años (%) 2004Esperanza de vida al nacer (años) 67.1 70.4 70 68.8 77.7 74.3 72Tasa Bruta de mortalidad Infantil 42.1 33.1 29.2 32.6 11.2 22.2 32.22001 (X1000 nac.)Pobreza total (PNUD 2003) 56.2 71.6 45.5 45.8 22.9Pobreza Extrema (PNUD 2003) 15.7 53.0 19.8 15.1 6.8Exportaciones US$ mill (2002) 2,744.7 1,178.6 2,992.0 596.3 5,252.9Importaciones US$ mill (2002) 6,078.0 2,685.4 5,190.2 1,636.4 6,961.8

Cuadro No.6Resultados de los Subíndices

SUPRA, INTER e INTRA SectorialPAIS Clasificación Clasificación Clasificación

SUPRA INTER INTRABelice 65 53 12Guatemala 75 38 15El Salvador 77 61 9Honduras 69 41 16Nicaragua 71 41 21Costa Rica 77 51 27Panamá 71 54 20

Los cálculos de estos Subíndices ubican a los países deCentroamérica en las siguientes posiciones a nivellatinoamericano: Costa Rica en un quinto lugar, le siguePanamá con un octavo lugar, luego Nicaragua con elonceavo, El Salvador con un décimo séptimo lugar,Honduras con el vigésimo primero, Belice con elvigésimo tercero y por último Guatemala con el lugarvigésimo cuarto.

Facilitación del comercio internacionalEl proceso de apertura comercial se ha apoyado, enparte, en la gestión de instituciones públicas creadas

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Pago por servicios ambientalesAl igual que los convenios para evitar la dobleimposición, podría resultar provechoso para el áreanegociar en los tratados de libre comercio (sobre todocon los Estados Unidos) acuerdos sobre pago deservicios ambientales. La formulación y puesta enpráctica de programas de esta índole no sólobeneficiaría a todos los países, sino que representaríauna opción viable de desarrollo rural, tanto en lossectores agrícolas, como en los no agrícolas.

Fondos de inversión socialLas naciones centroamericanas, al igual que muchas otrasdentro y fuera de la región latinoamericana, hanemprendido diversas iniciativas para combatir la pobrezay mejorar la distribución del ingreso. Al inicio de la décadade los noventa se crearon los fondos de inversión social,como una medida para compensar el efecto de las

políticas de ajuste estructural sobre las condiciones devida de la población. Aunque todos fueron concebidoscomo programas temporales, continúan vigentes unadécada después y no existe una evaluación de resultadosque permita emitir un juicio sobre su impacto en lareducción de la pobreza.

Otros recursos de cooperación internacional para laatención de los grupos más desprotegidos provienen delFondo Especial para la Transformación Social deCentroamérica (FETS), un instrumento independiente yseparado del patrimonio del BCIE para financiar losesfuerzos de reducción de la pobreza que lleva a cabo lospaíses. El FETS canaliza recursos de distintas fuentes haciaprogramas y proyectos dirigidas a la poblacióndesprotegida. Los fondos se distribuyen a través dediversos canales, como gobiernos, organismos regionales,cooperativas y otras instancias públicas y privadas.

5. Los retos de la agenda regional dedesarrollo sostenible

Al llegar al año 2005, Centroamérica ha transcurridopor una década cuyos esfuerzos han estado marcadospor un fuerte discurso orientado a resaltar lasbondades y a asumir compromisos con el desarrollosostenible. En efecto, luego de la Cumbre de la Tierrade 1992, la región entró en un proceso de diálogopolítico que condujo a la firma de la Alianza para elDesarrollo Sostenible, a la puesta en vigencia de unaserie de instrumentos jurídicos de carácter vinculanteen diversas materias (biodiversidad, áreas protegidas,bosques, cambio climático, ozono, etc.) y al desarrollode un número aún más abundante de documentos depolíticas y estrategias en estas áreas.

A pesar de lo anterior, y sin dudar en momento algunoque ha habido avances importantes en diferentesaspectos de la legislación y la institucionalidadregional, queda el sinsabor de no poder reconocer losmismos avances en el terreno. Las condicionesmacroeconómicas, sociales y ambientales en general ycon excepciones muy puntuales, indican que losanhelos y las metas de la agenda regional dedesarrollo sostenible expresadas en la ALIDES estánaún lejos de ser logradas.

Ante esta situación y con el genuino interés decontribuir a un diálogo abierto, transparente yproductivo, a través de la Estrategia ForestalCentroamericana se genera la oportunidad de realizaruna reflexión sobre el estado de situación en materia depolítica forestal, pero ubicándonos dentro del contextomayor del desarrollo sostenible; no simplemente paraconcluir que los avances han sido escasos, sino paratratar de identificar acciones que lleven a resolver losobstáculos más importantes que impiden un avancemás significativo de la agenda regional en este campo.

Los retos regionales en la actualidad nos deben llevara responder a la inquietud de si es prudentecontinuar fortaleciendo los marcos jurídicos vigentes(Acuerdos Regionales y Globales de medio ambientey recursos naturales) que de por sí incorporandisposiciones en diferentes materias del ámbitoambiental que suponen compromisos de ejecuciónpor parte de nuestros países, o más bien debemosconcentrar los esfuerzos políticos de los próximosaños en encontrar mecanismos para convertir enacciones de gobierno los lineamientos de política queacertadamente han sido emitidos en diferentes

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La dinámica de la comprensión de los problemasregionales más relevantes, como es el caso de la pobrezarural, han llevado de alguna manera a la necesidad deponer más atención al tema desde diversas perspectivas.Algunas autoridades de la región han manifestado enforma reiterada la realidad de que los límites entre lasagendas sectoriales son cada vez más difíciles deidentificar, particularmente cuando se enfoca elproblema de la pobreza; y cuando se dialoga sobrerecursos naturales, ambiente y agricultura, en muchasocasiones se cae en puntos comunes. No en balde elsector ambiental surgió, jurídica e institucionalmente dela institucionalidad agrícola. La discusión en el futuroparece que debe dirigirse a la necesidad de ir definiendoel marco para una política agroambiental regional, quepotencie esa experiencia histórica y jurídica y la pongaa disposición del los anhelos de búsqueda del desarrollosostenible, y no de un sector.

Pero por supuesto todo dependerá de la comprensiónque se vaya teniendo del papel de lo ambiental en lasestrategias nacionales y regionales de desarrollo, y secomprenda de una vez por todas que esta materia nopuede ser sectorizada o fragmentada, sino incorporadatransversalmente en el accionar jurídico, político yoperativo de las instituciones.

Con fundamento en lo anterior, es nuestro criterio quela acción regional de los próximos años debe atenderfundamentalmente los siguientes retos en la agenda deldesarrollo sostenible:

Necesidad de un replanteamiento del desarrollosostenible y lo ambiental dentro de la agenda y lainstitucionalidad regionalAl igual que sucede en muchos países, al interior delSistema de Integración Centroamericana elposicionamiento de los temas ambientales y dedesarrollo sostenible dentro de la agenda políticanacional está en estado embrionario. A pesar de losgrandes avances que se observan en el discurso político(muchos países han emitido políticas y estrategias,incluso en los Planes Nacionales de Desarrollo)construido sobre la base de los lineamientos de laCumbre de Río (1992) y que se reflejan en formabastante coherente y comprensiva en la Alianza para elDesarrollo Sostenible, no sucede lo mismo con la

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4 El lema de Johannesburgo 2002 (II Cumbre de Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible) fue precisamente “Haciendo realidad el desarrollo sostenible”. La II Cumbreclaramente estableció que la Agenda XXI y las demás orientaciones derivadas de Río están en plena vigencia, y que el problema central radica en la ausencia de acciones claraspara convertirlas en realidad.

esfuerzos previos y que en muchos casos coincidencon los compromisos jurídicos asumidos, y que estánplenamente en vigencia.

A este respecto, nuestra posición se inclina hacia lasegunda opción fundamentalmente por dos razones: a) El problema de la agenda de desarrollo sostenible

consiste fundamentalmente en la falta de acciónconcreta4.

b) Nuestra región ha iniciado procesos de negociaciónde tratados internacionales de libre comercio dentrode los cuales ha asumido o asumirá responsabilidadesclaras de aplicación de la legislación ambientalvigente, para lo cual no está debidamente preparada.

La institucionalidad regional tiene por delante un retofundamental en el corto plazo, que se refiere alestablecimiento de condiciones políticas adecuadaspara avanzar en la búsqueda de los principios yobjetivos comunes en los ámbitos político, y jurídico. Laindefinición en estas dos dimensiones lógicamente pesamucho sobre los alcances del accionar regional en otrasmaterias como la social, cultural y ambiental.

Pero los compromisos ambientales y en cualquier otroámbito de la acción regional, no dejarán de ser más queuna lista de buenas intenciones mientras no se defina,de una vez por todas, el interés de los diferentes paísesy gobiernos por constituir un verdadero sistema deintegración, y éstos revelen claramente su compromisocon la posibilidad de delegar parte de su soberanía enlos órganos de la integración, a efecto de que puedanactuar realmente como entes legislativos y ejecutivos, yeso se plasme en las normas jurídicas regionales deforma clara. También es necesario que se fortalezcan losmecanismos jurisdiccionales, de implementación y desolución de controversias.

El problema estratégico que sigue sin resolverse anivel regional es la transformación de lasorientaciones políticas y jurídicas acordadas enacciones concretas de gobierno, a nivel nacional encada uno de los Estados Miembros, que permitanfinalmente brindar los servicios esperados por elciudadano. Y este no es un problema particular de laagenda ambiental o de desarrollo sostenible, sino delSistema de la Integración como un todo.

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incorporación de las decisiones regionales en losprocesos de planificación nacional de los países; nitampoco de manera transversal en el accionar de losrestantes órganos de la integración centroamericana.

En efecto, la acción regional se ha caracterizado por unenfoque fragmentado y no por una visión unitaria quedefina un rol claro para la política ambiental dentro delas estrategias regionales de desarrollo, y mecanismosclaros de incorporación de acciones dentro de lossistemas formales de planificación de la política públicaen cada uno de los Estados miembros.

La delimitación de lo ambiental es sumamente relevantepara efectos de implementación, tanto a nivel nacionalcomo regional, ya que no es lo mismo pensar en unapolítica ambiental cubriendo una amplitud de temas(agendas verde, azul, café o marrón, amarilla, gris) queuna centrada únicamente en algunos de estos temas.Una de las grandes dificultades para avanzar, porejemplo en la agenda verde, se refiere a la dicotomía decompetencias existentes a nivel formal entre ministerioso agencias de gobierno sobre temas tradicionalmenteconsiderados dentro de lo ambiental: bosques, áreasprotegidas, política forestal, que en algunos casos estándentro del ámbito de los Ministerios de Agricultura, loscuales formalmente no participan de la CCAD sino delCAC. Por otra parte, desde la perspectiva de la“naturaleza” de la institucionalidad desarrollada paraimpulsar la agenda ambiental, hay diferencias notables:mientras unos países han optado por esquemas de“planificación y coordinación estratégica” donde losprocesos de política son centrales, otros combinan esalabor con competencias en la prestación de servicios oadministración de recursos naturales.

Mecanismos para incorporar las decisionesregionales en la política ambiental y lainstitucionalidad nacionalHasta ahora, a pesar de que los Presidentescentroamericanos han emitido instrucciones precisastanto a la CCAD como a las autoridades de los paísespara que adopten medidas de diferente naturaleza enuna variada gama de temas ambientales5, lo cierto esque la ansiada armonización no ha pasado de ser unsimple formalismo.

El procedimiento genérico que se ha seguido parapromover la incorporación de los lineamientos de

24 5 En este sentido, por ejemplo, ALIDES contiene una serie de disposiciones que implican acción tanto a nivel regional como nacional.

política aprobados por el Consejo de Ministros de laCCAD, consiste en una invitación a los gobiernos de lospaíses de la región a tomar nota de los mismos y velarpor su implementación a nivel nacional, que es unaespecie de consideración estándar que se incorporageneralmente en las resoluciones de aprobación de taleslineamientos. Pero no existe un mecanismo deseguimiento, rendición de cuentas y mucho menos decoerción para garantizar lo anterior. Esta es una de lasimperfecciones que resultan de un proceso deintegración regional que no termina de alcanzar elgrado de voluntad y madurez política requerida para serconsiderado como tal y asumir plenamente lasconsecuencias políticas y jurídicas de la empresa en quese ha involucrado.

Aunque la premisa anterior es consistente con lasorientaciones de la planificación estratégica y con losprincipios de los sistemas de planificación pública, unavez más, el reto fundamental con que se enfrentan lasacciones regionales es con el nivel de voluntad políticapara incursionar en los temas ambientales desde unaperspectiva integral y unitaria, lo cual tiene a su vezcomo punto de partida la clarificación de las relacionesde autoridad, dirección y coordinación política enmateria ambiental.

Como consideración final sobre este particular,debemos indicar que si bien es cierto la CCAD y sumarco normativo son relativamente novedosos en sucreación, también lo es el hecho de que la agendainternacional relacionada con los temas ambientales yde desarrollo sostenible ha evolucionadoconsiderablemente en los últimos 12 años: se hanfirmado una gran cantidad de instrumentosinternacionales ambientales en diversas áreas yrecientemente se efectuó la II Cumbre de la Tierra(Johannesburgo, 2002). La alianza para el desarrollosostenible recoge una serie de principios contenidosen estos procesos, pero no ha sucedido lo mismo conel marco jurídico de la CCAD, que requiere así unremozamiento, el cual debe necesariamente incluir unproceso de reglamentación a profundidad de susactuaciones políticas, técnicas y administrativas.

Una agenda ambiental focalizada en prioridadesDel encuadre estratégico del Plan de Negocios delCBM se derivan directamente las áreas prioritariasque fueron definidas a efecto de focalizar el trabajo

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en la base para garantizar la sostenibilidad financiera dela agenda de desarrollo sostenible en general y de laagenda ambiental en particular, tanto a nivel regionalcomo nacional. En materia de política forestal, el temaes particularmente relevante, puesto que todo indicaque las corrientes de cooperación internacional estándejando claramente de lado las formas tradicionales decooperación para dar paso a un nuevo enfoque en elque los mecanismos financieros novedosos debenasumir un papel preponderante, tanto a nivelinternacional como nacional. Este tema ha sidoampliamente discutido en el marco del Foro de Bosquesde las Naciones Unidas, incluyendo una ReuniónInternacional de Expertos efectuada en Costa Rica enmarzo del 2005.

Algunos países de la región ya han desarrolladoexperiencias concretas en este campo, que deben serdebidamente aquilatadas, para favorecer la definiciónde políticas regionales en esta materia. Por otra parte,este conocimiento es básico para desarrollar capacidadadecuada para aprovechar eficientemente lasoportunidades que se abren a nivel internacional detener acceso a recursos financieros y tecnológicos, enparticular dentro del marco del Mecanismo deDesarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. La EstrategiaForestal Centroamericana y las actividades conexas quese desarrollan con el apoyo de FAO-Holanda-UICN hantomado desde ya una iniciativa concreta en estesentido. Pero sin duda alguna, el futuro de la agenda dedesarrollo sostenible de la región, al igual que en otraspartes del mundo, dependerá en gran medida de lacapacidad que pueda generarse para la movilización derecursos financieros internos y externos para eldesarrollo de las acciones requeridas.

Se requiere asimismo un esfuerzo regional en el campode la comunicación social, que ayude a desarrollar yfortalecer la imagen del CBM como fuente de riqueza yde mejoramiento de la calidad de vida para loshabitantes de la región y aumentar el sentido depertenencia y responsabilidad colectiva de su manejo,conservación y desarrollo sostenible. Niveles elevadosde conciencia sobre el CBM permitirán dar mayorfortaleza política y de negociación a la CCAD paraacometer con éxito los retos de este plan,particularmente en las relaciones intersectoriales que serequieren para mejorar el posicionamiento de la agendaambiental dentro del más amplio contexto deldesarrollo sostenible. 25

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futuro a nivel regional: armonización de políticas,valorización de los recursos naturales e instrumentoseconómicos, comunicaciones, producciónecoeficiente, información estratégica y gestión deáreas naturales. Las acciones en materia dearmonización de políticas deben enfocarse en unaspocas áreas prioritarias para maximizar su avance ydotar a las autoridades y a miembros de lacomunidad regional e internacional de mecanismosde seguimiento del avance. Fundamentalmente, setrata de crear espacios de reflexión a los diferentesniveles de la planificación estratégica, para lareafirmación de los compromisos políticos, garantizarla comprensión de las políticas por parte de todos losactores y crear condiciones que faciliten la posteriorimplementación de las mismas a través de accionesconcretas a nivel regional y nacional. Laintersectorialidad de los diálogos será una de laspremisas orientadoras, de manera que se vayancreando condiciones para mejorar el posicionamientode los temas ambientales y de desarrollo sostenibleen las agendas políticas regionales y nacionales, queproporcionen mejores condiciones de viabilidad a laspropuestas.

Con respecto al tema de valoración de recursosnaturales e instrumentos económicos, se parte delreconocimiento de que el posicionamiento político delos temas ambientales en la agenda regional y nacionaldepende, en gran medida, de las demostraciones quepodamos hacer respecto de la contribución de losbienes y servicios originados directa o indirectamenteen el CBM a la economía nacional y regional. Para llegara lo anterior se deben fortalecer las actividades deinvestigación y formación de tomadores de decisiones,profesionales y personal clave, en la utilización de lasherramientas metodológicas que brindan los análisis delos diversos instrumentos económicos, en particular lavaloración de los recursos naturales; de manera tal quese vaya creando una cultura de valoración, que prontose vea reflejada en una nueva manera de preparar yanalizar los sistemas de cuentas nacionales.

El conocimiento riguroso y amplio de la valoración derecursos naturales es una pieza fundamental parafortalecer la capacidad de regulación, supervisión yaplicación de normas ambientales, tal y como loestablece el objetivo ambiental número cuatro deALIDES. Los instrumentos económicos, y en particular lavaloración de los recursos naturales, deben constituirse

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La transparencia que una política adecuada decomunicaciones brinda a la acción institucional regionaly nacional es una condición para mejorar lagobernabilidad y generar actitudes positivas de lapoblación en general hacia la ICBM, siendo además unaherramienta básica para mejorar la participaciónciudadana en las acciones orientadas a la consolidaciónde la agenda regional.

Por otra parte, las acciones regionales de política debentender a fortalecer los vínculos entre las actividades deconservación y de desarrollo, a través de una adecuadapromoción de la producción ecoeficiente, que permita ala población una oportunidad de mejorar su calidad devida no pensando únicamente en el enfoque tradicionaldel “no uso” de los recursos naturales, sino más bienfomentando su desarrollo y aprovechamientosostenibles. Desarrollar esta área estratégica permiteaumentar la conciencia de que producir en formaamigable con el corredor es “buen negocio” y contribuyecon el aumento de la oferta exportable en calidad yvalor, así como con la generación de riqueza y elcombate de la desigualdad.

Para lo anterior se requieren acciones orientadas aaumentar el conocimiento y la capacitación enproducción sostenible y comercialización deproductos y servicios ambientales, con especialénfasis en los medianos y pequeños productores.También se necesita desarrollar instrumentosnovedosos que optimicen y faciliten los esfuerzos dedistintas organizaciones que apoyan a los medianos ypequeños productores en sus esfuerzos por lograrformas de producción consistentes con el desarrollosostenible y que a la vez exploten las riquezas de labase de recursos naturales de la región. Un sistemaregional de acreditación y certificación de producciónecoeficiente que facilite la identificación y promociónde la oferta exportable de productos ecoeficientes,mecanismos para la promoción de formas deproducción amigables con la naturaleza y la insercióny el desarrollo de nuevos mercados para productos yservicios producidos sosteniblemente, son otros de losrequerimientos.

El Plan de Negocios del CBM, además, elabora sobrela pertinencia de continuar los esfuerzos paraconsolidar un sistema de información que utilice lamejor tecnología disponible y se convierta en un

26 6 Lo que incorporamos aquí es únicamente una referencia sucinta de la propuesta.

elemento estratégico para la toma de decisiones, sindejar de lado por supuesto la consolidación delsistema regional de áreas protegidas.

Como se deriva de lo anterior, es evidente que hay unviraje reciente en la perspectiva de análisis de los temasambientales de la región. De un enfoque muy orientadopor las agendas temáticas sustantivas se pasa a unacombinación entre ésta y los temas de gerencia(armonización, comunicación, información),evidenciando una preocupación por impactar no sólo enel recurso mismo sino en las capacidades para mejorarla efectividad de las políticas.

Pero lo cierto también es que, a más de dos años deacuñado el Plan de Negocios, son pocas las acciones quese han forjado en la dirección prevista. Sin duda lostemas de administración interna de la CCAD y surelación con el SICA, los procesos de negociación delibre comercio y la atención requerida por el Plan PueblaPanamá han tenido más incidencia que el marcopolítico superior.

Avances en la construcción de la transversalidad:agendas conjuntas en ambiente, salud y agriculturaDentro de este marco de búsqueda de respuestas a unagestión más ordenada, vale la pena resaltar al menosdos iniciativas que abrigamos la esperanza de que, conlas debidas correcciones, se vayan constituyendo en elgermen de la transversalidad que se pretende dar a lavariable ambiental dentro de la agenda regional. Nosreferimos a las iniciativas por construir agendasconjuntas entre los entes regionales encargados de lostemas de salud y agricultura, con los de ambiente.

Pero antes conviene tener como marco referencial elplanteamiento sobre la transversalidad que el INCAE-CLACDS ha presentado a consideración de la CCAD.Básicamente se trata de que en cada proyecto o iniciativase identifiquen y consideren los elementos de prevención,mitigación o compensación de los impactos ambientales,así como el aprovechamiento de las oportunidades paraincluir la variable ambiental como un elemento decompetitividad, mediante un proceso de tres fases:

1)Caracterización de las acciones ambientales aincorporar.

2)Identificación y evaluación de las acciones incluidasen los proyectos, de manera que se permita

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involucrar autoridades provenientes de diversossectores: agua y saneamiento, recursos hídricos,asentamientos humanos, etc.

Por otra parte, iniciativas como la Cumbre del Milenio7,de la cual se han derivado una serie de Objetivos yMetas con las cuales muchos de nuestros países hanasumido compromisos de cumplimiento, y que tienencomo objetivo central reactivar la acción internacionalcontra la pobreza, sirven hoy en día como marco dereferencia para la orientación de las acciones de apoyollevadas a cabo por el Sistema de las Naciones Unidas, yen gran medida están también orientando las corrientesde cooperación internacional bilateral.

Reviste especial importancia, en este sentido, laorientación que ha seguido la agenda conjunta entre losConsejos de Ministros de Agricultura (CAC) y Ambiente(CCAD). La revisión de la temática analizada en lasreuniones intersectoriales sostenidas deja entrever algomuy relevante: la naturaleza transversal de los temas dediscusión. Si bien resulta difícil entresacar de una acta lariqueza de los análisis y la discusión circundante, esclaro que el concepto que se maneja no es el de unaagenda agregada, donde a los temas de ambiente se lesuman los de agricultura, sino que se ha hecho unesfuerzo por identificar áreas en las cuales haypreocupaciones comunes, para intentar encontrarsoluciones de la misma naturaleza, incluso pensando en

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7 OBJETIVOS Y METAS DEL MILENIO• OBJETIVO 1: ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE

- Meta 1: Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día.- Meta 2: Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen de hambre.

• OBJETIVO 2: LOGRAR LA ENSEÑANZA PRIMARIA UNIVERSAL- Meta 3: Velar por que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar el ciclo completo de enseñanza primaria.

• OBJETIVO 3: PROMOVER LA IGUALDAD ENTRE LOS SEXOS Y LA AUTONOMÍA DE LA MUJER- Meta 4: Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferentemente para el año 2005, y en todos los niveles de enseñanza antes

del fin del año 2015.• OBJETIVO 4: REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL

- Meta 5: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años.• OBJETIVO 5: MEJORAR LA SALUD MATERNA

- Meta 6: Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes.• OBJETIVO 6: COMBATIR EL VIH/SIDA, LA MALARIA Y OTRAS ENFERMEDADES

- Meta 7: Haber detenido y comenzado a revertir, para el año 2015, la propagación del VIH/SIDA.- Meta 8: Haber detenido y comenzado a revertir, para el año 2015, la incidencia de la malaria y otras enfermedades importantes.

• OBJETIVO 7: GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE- Meta 9: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida y degradación de los recursos del medio

ambiente.- Meta 10: Reducir a la mitad (respecto a 1990), para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible a agua potable y saneamiento básico.- Meta 11: Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.

• OBJETIVO 8: FOMENTAR UNA ASOCIACIÓN MUNDIAL PARA EL DESARROLLO- Meta 12: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio.- Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados.- Meta 14: Atender las necesidades especiales de los países sin litoral y los pequeños Estados insulares.- Meta 15: Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo.- Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo.- Meta 17: En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo.- Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la

información y de las comunicaciones.

identificar las fortalezas y debilidades,contrastándolas con los elementos definidos en elpunto 1.

3)Vinculaciones de las acciones identificadas con otroscomponentes o proyectos.

A la par de la propuesta del esquema6, se reconoce lanecesidad de un amplio esfuerzo político para lograrque las acciones ambientales sean adecuadamenteinsertadas en los restantes proyectos e iniciativas,debiendo darse prioridad a las acciones relativas aevitar el daño en los recursos naturales, yconsecuentemente a fortalecer la capacidad deaplicación de la legislación en todos los países y en suarmonización a nivel regional. Si bien es cierto loanterior es un planteamiento que responde a unprograma concreto, puede perfectamente servir comoreferencia para el accionar futuro de la CCAD y elmismo SICA.

Es claro que los enfoques integradores van a ser degran relevancia política en el futuro: las tendencias deldiálogo político internacional dentro del marco de lasNaciones Unidas lleva necesariamente a los países afortalecerlos, pues los marcos estratégicos avanzan enese sentido. Así por ejemplo, dentro de la agendarevisada de la Comisión de Desarrollo Sostenible(2003-2005) se plantea en análisis conjunto de temasestrechamente relacionados, con la intención de

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la necesidad de incorporar otros sectores del diálogoregional (salud, comercio, energía). Este enfoquemarca la diferencia radical con respecto a la agenda enmateria de salud y ambiente.

Consideraciones finalesA manera de conclusión, y con el objeto de reforzarnuestra posición sobre la escasa relevancia queotorgamos a la actualización del marco jurídicoregional en materia de medio ambiente y desarrollosostenible, consideramos apropiado que en el diálogoregional del futuro se consideren los siguienteselementos, que a nuestro juicio son más relevantes aefecto de buscar el cambio en el terreno y no seguirúnicamente con el discurso político:

a)En términos generales, es necesario continuarconstruyendo una acción colectiva, tanto a nivelformal (a través de la institucionalidad regional)como social (mediante la movilización yparticipación de los diferentes sectores y actores dela sociedad civil y el sector privado), que conduzcana consolidar una visión y liderazgo colectivo queprogresivamente supere las condiciones y divisioneshistóricas que se presentan en los ámbitos político,social y económico.

b)Debemos ponernos de acuerdo en torno al conceptode soberanía que queremos construir: si es regional,hay que dejar de lado las idiosincrasias y asumir elcompromiso de una soberanía compartida. De ellodependen los avances que logremos en términos dearmonización de legislación, instituciones y agendas.

c) A pesar de que no se han tomado pasos concretos–particularmente en materia de ambiente- parahacer valer herramientas jurídicas para favorecer laincorporación de las decisiones políticas en la gestiónpública a nivel nacional, es claro que dichasherramientas existen y están previstas en elordenamiento jurídico vigente a nivel regional. Enese sentido, el Consejo de Ministros del Sector(Agricultura, Ambiente, o Salud, según corresponda),de conformidad con las respectivas competenciasatribuidas expresamente en los tratados regionales,especialmente en el Protocolo de Guatemala,actuando sectorial o intersectorialmente, puedetomar la iniciativa propia, o siguiendo las propuestasde la Secretaría General (y las respectivas sub-secretarías), del Parlamento Centroamericano, o delConsejo de Ministros de Integración Económica, de

28 8 Véase al respecto: Ulate, Enrique. “Integración regional y derecho comunitario europeo y centroamericano”. Tomo I. San José, 2004

dictar reglamentos comunes, que podrán seraplicados en forma directa e inmediata por losEstados miembros; o bien resoluciones, queestablezcan directrices o principios generales para iralcanzando la armonización de las respectivaslegislaciones nacionales8.

d)Además del mecanismo para regionalizar lasdecisiones e incorporarlas al marco jurídico interno,queda siempre la alternativa de que cada paísindividualmente emita “Decretos Ejecutivos”,mediante los cuales se convierta en directrices losacuerdos del Consejo de Ministros. Obviamente estotiene que ver más con la voluntad política que con lanorma misma.

e)Se debe avanzar más rápidamente hacia las visionesintersectoriales, de manera que se mantenga el“tono” con las orientaciones de la agendainternacional, pero principalmente para continuarsiendo un mercado atractivo para las corrientes de lacooperación internacional. Además, sabemos en laactualidad que muchas de las respuestas a lasnecesidades de avance de un sector de la políticanacional no dependen enteramente del mismo,incluso en muchos casos, dependen sobre todo dedecisiones que se tomen en otros sectores.

f) No hay duda de que en la actualidad los esfuerzosinternacionales tienen una inclinación especial poratender los retos de la lucha contra la pobreza. Laspoblaciones rurales centroamericanas siguen siendovíctimas de esta condición, a pesar de la riqueza delos recursos naturales existentes. Se hace necesariorealizar esfuerzos para permitir un acceso másequitativo de las poblaciones a la riqueza.

g)Las iniciativas de desarrollo, y los planes particulareso sectoriales, deben incorporar desde el inicio ladimensión ambiental como parte de su diseño. Laconsolidación de la agenda regional ambiental en losplanes nacionales de desarrollo debe incorporarprocesos de apropiación y generar condicionesfacilitadoras del diálogo intersectorial.

h)Finalmente, las estrategias regionales en el ámbito deque se trate, pero particularmente en materia deambiente y desarrollo forestal, deben incorporarcomo parte integral de las mismas una estrategia definanciamiento, que facilite la toma de decisiones deinversión entre los diversos actores, e identifique losmecanismos más apropiados para atraer los recursosfinancieros a los objetivos nacionales que sepersiguen.

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a maximizar el flujo de ingresos (o interés) provenientede sus recursos naturales (capital), sin deteriorar el“inventario” de estos recursos (“principal”), para lo cualse requiere que se cumplan tres condiciones:

• Minimizar el desperdicio de recursos escasos porcontaminación ambiental.

• La producción, sean cultivos agrícolas, silvícola, oturismo, debe ser suficientemente flexible para serajustada constantemente a las cambiantescondiciones del mercado mundial y elevar las ventajascompetitivas; y

• Parte de las ganancias provenientes del éxitoempresarial deben ser canalizadas de vuelta a laprotección, la regeneración y la mejora de la base delrecurso que sostiene la productividad y las utilidades.

1. La Centroamérica a la cual aspiramos9

La Centroamérica que deseamos construir en lospróximos 20 años, es una región en donde la granmayoría de sus ciudadanos disfruten de bienestar socialy progreso económico, y que contribuya decisivamentea mantener los procesos económicos, políticos yambientales que hacen posible ese bienestar.

Se aspira a una Centroamérica reconocida por el restodel mundo como una región económicamente próspera,en donde el gobierno y el sector privado trabajen enforma coordinada para mejorar el entorno empresarial,y en donde progrese una economía dinamizada por unconjunto de clusters empresariales competitivos a nivelglobal.

Es una región cuyos países tengan entornos políticosdemocráticos vigorosos, estructuras sociales cada vezmás equitativas e integradas, y con recursos naturalesque sean usados de forma eficiente y con respeto a losequilibrios ambientales.

Una Centroamérica en donde coexistan los procesosde desarrollo nacional soberanos con una perspectivacomún del desarrollo regional que se base en la librecooperación y coordinación entre naciones, y que sea

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6. Centroamérica: un desafío forestal que debemos superar

9 Centroamérica en el Siglo XXI. INCAE.

Centroamérica posee una participación sobresaliente derecursos naturales tomando en cuenta su tamaño. Un7% de todas las especies del planeta residen en laregión, y una parte significativa de éstas no seencuentran en ninguna otra región del mundo, pero larealidad es que los centroamericanos no nos damos ono queremos darnos cuenta de ello y continuamosdestruyendo la región a un ritmo de 48 hectáreas porhora, lo que equivale a entre 375,000 y 400,000hectáreas por año.

La región, está llegando al límite de un procesodestructivo en donde debe decidir si desea revertir elproceso destructivo aprovechando todas las ventajascomparativas y competitivas antes descritas. Podemosestablecer un ejemplo comparativo con la situación queenfrentaba Costa Rica en 1983, cuando su coberturaforestal bajó a un piso histórico de 21% y este paísdebió decidir si seguía deforestando sus bosques otomaba medidas urgentes para revertir esa debaclenatural. La decisión tomada fue la segunda y Costa Ricaha logrado subir su cobertura forestal a un 45%(2005), con el objetivo de continuar incrementandoesta cifra hasta llegar al 75% de cobertura que señalasu vocación forestal. En un punto de inflexión similarse encuentra Centraomérica actualmente, cuyacobertura forestal es apenas de un 36.5% a nivelregional y el ritmo de deforestación continúa a pasosagigantados (48 hectáreas por horas como se hamencionado). Por lo tanto, la región debe decidir sifrena esta destrucción de sus recursos naturales yrevierte el proceso, o sigue el camino de El Salvadoren donde a pesar de un crecimiento anual de 5% delPIB (1996), no se creó riqueza neta cuando setomaron en cuenta los costos de daños ambiental y ala salud humana.

Uno de los desafíos más grandes de Centroamérica seráel de asegurar su sostenibilidad ambiental mediante lapreservación y crecimiento de su base de recursosnaturales y a la vez, la mejora de su competitividadmediante el aprovechamiento de esta misma base derecursos. En otras palabras, Centroamérica está obligada

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eficaz en la reducción de las brechas con respecto alas naciones de mayor desarrollo en el mundo.

2. Una base natural sostenible para el desarrolloEl futuro competitivo y el potencial de desarrollo deCentroamérica están estrechamente relacionadoscon el ambiente natural. La exitosa incorporación delos factores ambientales en la estructura competitivade la región hará que su clima de negociación seamás atractivo para los inversionistas extranjeros,orientará los sectores de agricultura, silvicultura yturismo hacia mercados más valiosos y ofreceránuevas oportunidades comerciales en los mercadosfuturos de cambio climático. Vincular el ambiente yla competitividad no resolverá los problemasambientales de la región, pero contribuirá de manerasignificativa a aumentar la dotación de recursosnaturales de la región y su importancia económica.

Los terrenos agrícolas de alta calidad, la ampliaprecipitación, una variedad de condicionesclimáticas, amplias áreas forestales de elevado valorbiológico y de retención de agua, zonas costerasproductivas, biodiversidad única y temporadas decultivo durante todo el año, constituyen un gruporeconocido de ventajas competitivas únicas en elmundo. Recordemos que Centroamérica posee unaparticipación sobresaliente de recursos naturales,pues el 7% de todas las especies del planeta residenen la región y muchas de ellas no se encuentran enninguna otra región del mundo.

3. Código de ConductaSe aspira a que Centroamérica ofrezca unaplataforma competitiva que atraiga y apoye lainversión extranjera de alta calidad por medio dereglas ambientales y compromisos políticos de clarocumplimiento, y que se apliquen de maneraequitativa. También se pretende que apliqueestándares de desempeño ambiental de clasemundial, a nivel interno y externo, para todas lasempresas que hacen negocio en la región.

A continuación se presenta una serie delineamientos o código de conductas que deberáadoptarse a nivel de los países de la región:

• El respeto y aprovechamiento de la vitalidad ydiversidad de la tierra y de los bosques de manerasostenible.30

• Responsabilidad intergeneracional con eldesarrollo sostenible.

• El respeto a la vida en todas sus manifestaciones.• El respeto a la pluricultura y diversidad étnica de la

región.• Frenar y revertir el proceso destructivo de los

recursos naturales de la región.• Reducir las brechas entre los niveles de pobreza de

los países de forma significativa.• Todos los países han decidido que la educación es

una prioridad estratégica, y esa decisión debereflejarse en las prioridades y en la eficiencia delgasto público.

• Ofrecer mayores alternativas de participación delos grupos organizados campesinos, indígenas ymujeres en el manejo, uso y conservación de losrecursos forestales, en forma sostenible.

• Se esperan que las naciones de la región, en unfuturo muy cercano, adopten estándaresambientales para productos y procesos que susclientes de países más exigentes van a asumircomo sus propios estándares en tres o cinco año.No hacerlo limitará, a nivel de mercado, lasexportaciones centroamericanas a nichos demercado de menor precio. A nivel de la políticacomercial, hará que las diferencias ambientalesse conviertan en barreras comerciales noarancelarias insuperables.

• En sus estrategias para atraer las empresaslíderes de clusters críticos, los países debeninvestigar los requisitos ambientales específicos,las expectativas y deseos de las principalesempresas líderes del mundo y sus principalesproveedores, e invertir tal como corresponda.Desarrollar un clima de negocios correcto creará,junto con los regímenes fiscales, los sistemaseducativos y la logística, condiciones deseablespara las empresas internacionales de altacalidad.

• Cada país deberá trabajar a corto o medianoplazo para incorporar estándares ambientalesestrictos pero flexibles en su estrategia depromoción de inversiones. Esto enviará señalesimportantes a los inversionistas internacionalessobre la seriedad de los deseos de Centroaméricade ser una región legítimamente competitiva.

• Mejorar el compromiso y el desempeñoambiental de los sectores financieros ayudará alos clusters a estar al día con las tendenciasactuales y las nuevas oportunidades de mercado.

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4. Compromiso con el sector forestalComo lo indica la Estrategia Forestal Centroamericana(CCAD/EFCA), la región debe avanzar en una procesoque en el mediano plazo (2010) le permita sentar lasbases económicas, sociales y biofísicas para el uso,manejo y conservación de los bosques de la región, quehoy cubren únicamente el 36.5 del territorio (20,064millones de hectáreas), y que se destruyen a unpromedio de alrededor de 375,000 hectáreas por año. Elobjetivo es que para el año 2025 el istmo haya revertidoel proceso destructivo del bosque y se alcance en laregión una cobertura forestal de alrededor de 50%, almenos, la cual está más acorde con el uso potencial delas tierras de la región.

5. Actividades a nivel regional en el sector forestal

5.1- Consolidar el sistema de áreas protegidas de la región

El turismo de sol y arena está perdiendo terreno anteel ecoturismo, el turismo cultural y el turismo deaventura en los mercados mundiales de turismo.Aunque el mercado total para estos destinosalternativos representa actualmente sólo el 5% de laparticipación total del mercado, la demanda estácreciendo a una tasa de 25% a 30% al año encomparación con un rango de 4% para el turismotradicional de sol y arena.

Ante esta tendencia de la demanda, Centroaméricatiene una ventaja comparativa gracias a su ricopatrimonio natural y cultural, su ubicacióngeográfica, su herencia cultural, y su elevadaconcentración y accesibilidad de atractivos. Ladiversidad de climas, topografía y ecosistemas de laregión ofrece actividades únicas basadas en lanaturaleza y el ambiente. Los bosques, playas y

volcanes, junto con los sitios culturales históricos deprimera clase, podrían diferenciar claramente laposición competitiva de la industria turística deCentroamérica ante el mundo.

Sin embargo, los recursos que constituyen la ventajacomparativa y competitiva de Centroamérica sonfrágiles y están amenazados por el uso excesivo, ladeforestación, la caza ilegal, el desarrollo turístico malplanificado y una serie de impactos directos eindirectos de otros sectores de la economía. Ladegradación o la destrucción continua de los recursosreducen el potencial competitivo.

Una considerable porción del territorio deCentroamérica está oficialmente protegida, como sepuede apreciar en el capítulo del estado deconservación del recurso, en este mismo informe, yconstituye el núcleo de los atractivos naturales yculturales de la región. Este esfuerzo refleja enforma muy positiva las metas y aspiraciones de lospaíses.

Sin embargo, debido a la situación financiera de lospaíses, en más del 80% de las principales áreasprotegidas con potenciales altos de atractivosturísticos no existe servicios básicos. Recientesencuestas realizadas entre 5,000 visitantes aGuatemala y Costa Rica mostraron que los turistasestaban anuentes a pagar tarifas de admisiónsignificativamente mayores para aumentar ladisponibilidad de agua, servicios sanitarios, mapas desitio, guías y, lo más importante, mejorar lacontemplación de la fauna silvestre.

Pareciera estar claro que nuestro reto es: siqueremos potenciar el turismo ecológico en laregión requerimos mejorar la base ambiental,consolidando el Sistema Centroamericano de ÁreasProtegidas (SICAP), abriendo las posibilidades departicipación de la empresa privada a través de uncomanejo debidamente oficializado y, de ser posible,incrementar el sistema a un 30% del territoriocentroamericano. Esto permitiría cubrir aquellasregiones ecológicas menos protegidas y mantener labase ecológica para la protección de ese 7% detodas las especies del planeta que nos hacedefinitivamente diferentes y nos puede poner enuna posición competitiva ante el mundo,especialmente si aprovechamos experiencias como

Una tarea sin visión essumamente aburrida

Una visión sin tarea es sumamente frustrante

Una visión con una tarea es lo que puede cambiar a Centroamérica

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3. Cobro y pago de servicios ambientales:Aprovechando la experiencia del Plan de IncentivosForestales (PINFOR) de Guatemala, y la de CostaRica en cobro y pago de servicios ambientales,Centroamérica puede desarrollar un programa derecuperación de tierras para su antiguo uso, elforestal, mediante proyectos de reforestación ymanejo de bosques secundarios, que permitaabastecer de materia prima en más de un 50% a laindustria forestal maderera de la región, conproductos proveniente de estas plantaciones y delbosque secundario. En mucho de los casos estaacción deberá ir acompañada de una reingenieríadel parque industrial existente, de manera deadecuarlo a las condiciones de la nueva materiaprima, aspectos que ya se ha realizado en CostaRica y que Panamá muy pronto lo estarárealizando.

5.3- El manejo del bosque naturalEn Centroamérica existe una cantidad considerable debosque natural que se encuentra fuera de las áreasprotegidas y que hoy esta siendo destruido productoprincipalmente del avance de la frontera agrícola yque terminan siendo utilizados en ganaderíaextensiva. Este bosque bien manejado, podría ser labase para desarrollar una industria forestal orientadaa cubrir las necesidades de vivienda en la región,llenar ciertos nichos internacionales en donde por lascaracterísticas de la misma madera podríamos sercompetitivos, y al desarrollo de empresas deecoturismo.

Actualmente la industria forestal de la región tieneuna demanda de aproximadamente 3 millones demetros cúbicos, los cuales bajo una buenaplanificación podrían ser abastecidos entre un 50% yun 75% por plantaciones forestales y de un 50% a un25% provenir de bosque natural manejadososteniblemente.

5.4- La Estrategia Centroamericana para el Manejode Plagas Forestales y el Combate al Fuego

Acompañada de las acciones anteriores y en formaparalela, se debe desarrollar una estrategia regionalde manejo del fuego que permita reducir losimpactos negativos que originan los incendios y lasplagas forestales sobre los ecosistemas, y fomentarel manejo de las plagas y enfermedades, así como elmanejo del fuego, a través de una amplia

la del Instituto de Biodiversidad en Costa Rica(INBio) lo cual nos permitiría poner a disposición dela biotecnología estas riquezas, con un ampliobeneficio para nuestra gente y la protección denuestro patrimonio natural.

5.2- La reforestación y el manejo de bosques secundarios

Como se ha indicado a lo largo de este mismodocumento, en Centroamérica existen más de 13millones de hectáreas de tierras que deberían estarpreferiblemente en uso forestal y hoy están siendosubutilizadas en otras actividades (ganadería yagricultura, ambas de subsistencia), con unaconsecuente sobreutilización y deterioro de lossuelos y de su capacidad productiva. Además, existen39 millones de metros cúbicos de madera que sedestinan a leña para consumo familiar e industrial, yuna gran parte de ella proviene de bosques de primery segundo crecimiento, incidiendo tremendamenteen la tasa de deforestación que hoy alcanza alrededorde 48 hectáreas por hora.

En este sentido se considera conveniente que enCentroamérica se trabaje en tres direcciones paraatacar el problema de la deforestación y, a la vez,aprovechar la función económica y social del recursoforestal:

1. Cocinas ahorrativas: Existe suficiente experienciaen la región para utilizar nuevas tecnologías encocinas de muy alto rendimiento calorífico y queutiliza un 10% de la leña que consume una cocinatradicional. Los gobiernos de la región podríandesarrollar un programa económico a favor deaquellas personas que en su casa y en la industriautilicen estos sistemas de ahorro de leña.

2. Proyectos dendroenergéticos: Centroa-méricatienen ya alguna experiencia con proyectosdendroenergéticos y un mayor desarrollo eimplementación de este tipo de proyectos vendríaa equilibrar la balanza energética en nuestrospaíses, ofreciendo soluciones de producción deenergía renovable en momentos en que los preciosdel petróleo a nivel mundial están llegando amáximos históricos. Estos proyectos inclusopodrían ser financiados en parte o totalmente através del Mecanismo de Desarrollo Limpio delProtocolo de Kyoto.

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los bosques. Los bosques son uno de los mejoresmecanismos en los países centroamericanos paracombatir la pobreza y al mismo tiempo apoyar elcumplimiento de la Meta del Milenio que apunta haciael desarrollo sostenible.

Propuesta de mecanismos de solución relacionadoscon el Estado, tendientes a aumentar la participaciónsocial en las actividades forestales:• Descentralización: Si bien el tema de bosques tiene

una alta dimensión política, si se lograra unaverdadera descentralización en la toma dedecisiones con respecto a los asuntos productivos,esto facilitaría enormemente una participación realde la gente en la formulación y revisión de políticasforestales en cada país.

• Cuantificación de los aportes: Es necesariocuantificar los aportes, principalmente en términoseconómicos, de las organizaciones campesinas a laeconomía de cada país, cuantificar la generación deempleos fijos y temporales, la inversión social quehacen en las comunidades y la inversión que dirigenpara la protección de los bosques contra losincendios, la tala ilegal y las plagas forestales.

• Simplificación de los planes de manejo: Deberíafacilitarse las condiciones de participación mediantela simplificación de los planes de manejo yoperativos, así como su revisión y aprobación, y darmás responsabilidades a la gente pero tambiénfacilitarles el trabajo.

• Estabilidad: Debería buscarse no una oficializacióncon el gobierno de turno sino una oficialización através de un marco superior que les de un carácterde convenio internacional.

• Información y acción conjunta: Es convenientesocializar la responsabilidad que tienen lasinstituciones estatales en términos de fomento delos grupos comunitarios y desarrollar planes deacción conjuntos que permitan un buenposicionamiento del sector social.

• Modernización: Dentro de los planes nacionalesforestales debe trabajarse en una estrategia demodernización y competitividad de las institucionesrelacionadas con la actividad forestal, que cada añoson más débiles y cuentan con menos recursos para 33

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participación e integración de esfuerzos de los paísescentroamericanos en forma planificada ycoordinada.

5.5- Actividades a nivel regional en lo socialAlgunas de las principales conclusiones del análisis delas barreras existentes para lograr la participación de laorganizaciones comunitarias en la formulación yrevisión de políticas forestales en Centroamérica,indican que en muchos casos los proyectos decooperación han creado conflictos en los procesosinternos de las organizaciones, y en otros son el origende las crisis en la que viven los grupos en la actualidad.Los proyectos, lastimosamente, no han logrado crearagentes de cambio y desarrollo en los grupos sino másbien un nuevo conglomerado de indigencia hacia lacooperación.

Aunque en el discurso de la mayoría de los países laforestería comunitaria es un eje de trabajo, lo cierto esque éste sigue siendo un subsector marginal, mientrasque las instituciones trabajan sobre todo en función delos sectores industriales y comerciales.

Por otro lado, no se ha logrado institucionalizar losplanes nacionales forestales en los países dondeexisten como lo que son: el plan de país en materia debosques. Por el contrario, éstos son vulnerables a loscambios de gobierno, sufriendo interrupciones en losprocesos y teniendo que iniciar de nuevo lasnegociaciones según el período electoral. Además, ensu gran mayoría, las instituciones encargadas de regirlos recursos naturales o de apoyar la protección tienenserios cuestionamientos por corrupción en todos susniveles.

La revisión de la normativa para los planes de manejoy planes operativos es una cuestión vital pues, entreotros problemas, el Estado no tiene suficiente personalni recursos para las labores de control. Es necesarioinvertir en la formación de capacidades locales para elbuen manejo de los bosques pasando desde losaspectos técnicos, administrativos y contables.

Es importante reconocer que Centroamérica vive unmomento coyuntural favorable para convertirla en lapunta de lanza en el manejo forestal comunitario. Estemomento hay que aprovecharlo y lograr acuerdos quedesemboquen en mejoras en las condiciones de vidade la gente, de sus comunidades y de la protección de

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afrontar sus responsabilidades, de modo que ayudena desentrabar la dinámica del sector productivo y noseguirla obstaculizando.

• Monitoreo: Es necesario fomentar los mecanismosde control social o auditoría social, además de lossistemas de monitoreo independiente, sobre todo enlo que se refiere al aprovechamiento de la madera.

Propuesta de mecanismos de solución relacionados conasuntos internos de las organizaciones campesinas eindígenas:• Fortalecimiento organizativo: Fortalecer las

organizaciones gremiales para que puedan hacer unabuena representación de sus bases.

• Simplificación de trámites: Simplificación de lanormativa referente a los planes de manejo y losplanes operativos; crear convenios con bancos dedesarrollo para que financien la actividad.

• Liderazgo: Fomentar programas de renovación yentrenamiento constante de líderes y técnicos en lasorganizaciones.

• Disminuir trabas: Disminuyendo las trabas en elaspecto productivo podrá lograrse una buenadinámica en este campo.

• Incidencia: Trabajar en la concientización de lossocios de los grupos para que reconozcan laincidencia como un servicio a considerar dentro desus costos de producción.

• Facultad y recursos: En los espacios de coordinacióny toma de decisiones, las organizaciones realmente noestán facultadas para asumir un nivel alto deresponsabilidad; estos espacios se reducengeneralmente a la transferencia de información. Hayque trabajar en función de que los planes y accionesque se acuerden en estos espacios, estén dotadostambién de recursos para llevarlos a la práctica.

• Formación humana: La formación de capacidadeshumanas en todos los niveles de las organizaciones esfundamental para mejorar las condicionesadministrativas, financieras y técnicas de los grupos.

• Apoyo en el campo: Las instituciones de gobiernodeben acercarse más al trabajo con los sectores en el34

campo, e inclinar la balanza hacia el trabajo másoperativo y no burocrático.

Propuesta de mecanismos de solución relacionadoscon las agencias de cooperación internacional yorganismos internacionales:• Institucionalidad regional: El Comité Técnico de

Bosques, enmarcado dentro de la ComisiónCentroamericana de Ambiente y Desarrollo, debeconvertirse en el ente articulador de la política dedesarrollo forestal de Centroamérica y punto decoordinación con la cooperación internacional, conapoyo de la EFCA y ACICAFOC.

• Agenda regional clara: Debe revertirse latendencia de que los países se adaptan a laspolíticas de cooperación y aclarar las agendas dedesarrollo para que la cooperación invierta enfunción de ellas.

• Resolver lo primero: En la actualidad se fomentantemas “nuevos” como mecanismos innovadores definanciamiento o recuperación del paisaje forestal,dejando sin resolver temas como manejo de bosques,transformación y desburocratización de los procesosestatales, entre otros. Es necesario regresar a lostemas de base para poder avanzar hacia los nuevos.

∑ Cooperantes informados: Los cooperantes antes deaprobar un determinado proyecto deben conocer elproceso que lleva la organización e invertir enfunción del mismo, asegurando que al finalizar estevan a dejar una capacidad instalada con posibilidadde continuar sin el mismo.

5.6- Actividades a nivel regional en lo financieroPor los rezagos que enfrentan los países de la regiónen los ámbitos económico, social, ambiental y político,por la carencia de suficientes recursos financierospara apoyar las transformaciones estructurales querequiere Centroamérica y por la premura de lostiempos que imponen tratados comerciales comoCAFTA para el desarrollo de una competitividadsostenible y equitativa, es fundamental contar con elapoyo financiero y técnico de la comunidadcooperante.

En este sentido, con la idea de establecer un esquemaque permita articular la cooperación internacional enfunción de necesidades más apremiantes queenfrenta la región y aprovechar al máximo el impacto

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Los países de la región cada vez más, se vieneninvolucrando en la identificación y aplicación demecanismos financieros adaptados a sus propiascondiciones, para ampliar la disponibilidad definanciamiento hacia el uso sostenible y laconservación de los bosques. Entre ellos, Costa Ricatiene un liderazgo en el área de mecanismosinnovadores para la conservación y el uso sosteniblede los recursos forestales, tales como el cobro y pagopor servicios ambientales.

Tales experiencias prácticas proveen importanteslecciones que pueden contribuir a generar, en uncorto plazo, los conocimientos necesarios paraaumentar la disponibilidad financiera hacia el manejosostenible de los bosques. A través del intercambio deestas experiencias y conocimientos, se espera crearuna mayor capacidad local para la diseminación demecanismos financieros para el desarrollo forestal.Existe la expectativa que esta acción permitirá en elfuturo generar los recursos financieros necesariospara cubrir la brecha existente entre las prácticasforestales no sostenibles y las prácticas sostenibles.

5.8- Otras actividades a nivel regional prioritarias.Es mandato del Comité Técnico de Bosques de laCCAD que todas las acciones regionales identificadasy en especial estas denominadas como prioritarias,deberán enfocarse en acciones concretas dirigidas asolucionar los problemas de los grupos meta máspobres de la región.

• Estrategia Centroamericana para el Manejo delFuego 2005 – 2015Reducir los efectos negativos que originan losincendios forestales sobre los ecosistemas naturales,la biodiversidad, el desarrollo socioeconómico yfomentar acciones sobre el manejo del fuego en unaforma racional, que permita una ampliaparticipación e integración de esfuerzos de lasociedad civil y de las instituciones gubernamentalesy no gubernamentales.

• Sistema de información y monitoreo de losbosques de Centroamérica.Completar los esfuerzos que realizan los gobiernos dela región a través de los Servicios Forestales paradesarrollar un sistema de información y de monitoreode los bosques de Centroamérica, que permitaconocer como están cambiando y ofrecer alternativas 35

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que tratados como CAFTA podrían tener en eldesarrollo económico y social de los países del istmo,se propone la revisión de los Fondos de InversiónSocial existentes en los países y además revisar elFondo Especial para la Transformación Social deCentroamérica (FETS). La idea es orientarlos hacia unFondo de Cohesión Social, que podría continuarligado al Banco Centroamericano de IntegraciónEconómica (BCIE), y fortalecer sus recursos confuentes financieras bilaterales y multilaterales.

Dichos recursos se destinarán a financiar programasde reconversión productiva en algunos sectoresproductivos sensibles, al fortalecimiento y desarrollode la competitividad de sectores productivos quepotencialmente se puedan beneficiar de estostratados, al fortalecimiento de PyMe´s, a la creaciónde condiciones que posibiliten encadenamientosproductivos ligados al sector exportador, al desarrollode competencias para la fuerza laboral, almejoramiento de las condiciones laboralesambientales, y al desarrollo de una infraestructurafísica, social y virtual adecuada al desarrollocientífico y tecnológico necesario para la innovaciónproductiva. En general, serán programas orientados agenerar mayores oportunidades económicas y eldesarrollo del capital social que ayude a la lucha porerradicar el flagelo de la pobreza; que generecondiciones para la sostenibilidad del desarrollohumano en Centroamérica.

5.7- Actividades a nivel regional en cobro y pago de servicios ambientales

El reconocimiento creciente del valor de los bosquespara conservar la naturaleza y para proveer bienes yservicios esenciales para el desarrollo local, nacional einternacional viene motivando un movimiento globalen favor del Manejo Forestal Sostenible (MFS). Éste seentiende como el cuidado y el uso de los bosques y delas tierras forestales de manera que se pueda mantenersu diversidad biológica, productividad, capacidad deregeneración y vitalidad, así como su potencial deproporcionar, ahora y en el futuro, los beneficiosecológicos, económicos y sociales a niveles local,nacional y global, sin causar daño a otros ecosistemas.

Sin embargo, el cambio hacia la sostenibilidad tieneun costo que todavía no está siendo suficientementecubierto (internalizado) para garantizar el buenmanejo y la conservación de las áreas forestales.

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para revertir el proceso destructivo, mejorando lasituación económica y social de los pobladores de laszonas de la región.

• Proyecto Bosques y Cambio Climático con énfasisen el consumo de leña como solución alincremento de los precios de los hidrocarburos.Coadyuvar a los esfuerzos nacionales para larestauración, conservación y manejo sostenible delos ecosistemas forestales aprovechando lasoportunidades que se presentan dentro de laConvención Marco sobre Cambio Climático, tantoen materia de mitigación con proyectos dendro-energéticos como de adaptación.

• Restauración de las tierras boscosas degradadasde Centroamérica.Contribuir a la mitigación de la vulnerabilidadambiental, social y económica de Centroamérica, através de la generación de planes de acciónnacionales y una estrategia regional sobrerecuperación, rehabilitación y restauración de tierrasboscosas degradas incorporando el enfoque deecosistema mediante el manejo del paisaje.

• Análisis de los impactos transfronterizos delcomercio ilegal de productos forestales enCentroamérica.Identificar lineamientos y directrices para uso de lospaíses de Centroamérica que contribuyan a mitigarlos impactos transfronterizos del comercio ilegal deproductos forestales.

• Gobernanza un mecanismo de participacióncomunitaria.Posicionar al sector forestal en los países de laregión como agente de desarrollo económico,social y ambiental, articulando los planesnacionales forestales a las estrategias del combatea la pobreza.

• Conservación y manejo de bosques nubosos deCentroamérica.Fortalecer los esfuerzos nacionales y regionalesque se realizan para lograr la conservación ymanejo adecuado de los bosques nubosospresentes, con el fin de que estos continúenbrindando los bienes y servicios, principalmentedel agua.

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Bibliografía

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n las últimas dos décadas (1980 y 2000) se hanpresentado una serie de eventos y procesos quehan creado un ambiente alentador a la condición

del sector forestal guatemalteco, especialmente con elfortalecimiento del marco institucional y de políticasvinculadas al sector, donde sobresalen la aplicación dealgunos instrumentos de política como el otorgamiento deconcesiones forestales de El Petén, la creación deincentivos de tipo económico para actividades dereforestación y manejo del bosque natural, el desarrollo deun cluster forestal, el fortalecimiento de los procesos dedescentralización y la organización y participación denuevos actores en el sector.

El sector forestal de Guatemala ha sido definido como“un subsistema del sistema económico nacional, quesobre la base de motivaciones y decisionessocioeconómicas y ambientales desarrolladas en tornode ecosistemas con distintos grados de intervención,cuyo componente dominante son los árboles, generamúltiples bienes maderables y no maderables y serviciosambientales, producto del desarrollo de un conjunto deactividades que se aplican de acuerdo a un régimen deordenación con objetivos bien definidos que puedenincluir la extracción y aprovechamiento, la protecciónabsoluta o la restauración de tierras forestalesdegradadas. Estas acciones descansan sobre unaplataforma institucional pública y privada que incluyelos ámbitos legal, financiero, académico y empresarial yque en conjunto determinan un desempeño que serefleja en las cuentas nacionales”. (MAGA/PAFG, 2002).

Bajo ese concepto el sector forestal comprende unconjunto de actores: sector público, sector privadoempresarial, ONGs, pequeños, medianos y grandespropietarios individuales, comunidades y grupos decampesinos propietarios colectivos de bosques,comunidades beneficiarias de concesiones forestalesotorgadas por el Estado, municipalidades que tienen bajosu dominio tierras y bosques municipales, entre otros.Estos actores se relacionan entre sí por intermedio de lasactividades de aprovechamiento, protección,comercialización e industrialización, entre otras; recibeinsumos (servicios primarios y secundarios como eltransporte, financiamiento, seguros, capacitación,publicidad, comunicaciones y otros) y genera productospara otros sectores en el contexto del sistema económiconacional y global (bienes y servicios forestales).

La importancia económica de los bosques de Guatemalareside, por un lado, en el abastecimiento de bienesmaderables, con lo cual se cubre la mayor parte de lademanda del mercado interno de la industria forestal(estimada en alrededor de los 800,000 m3/año), y lademanda de leña como material combustible (estimada enun metro cúbico per cápita por año). Por otro lado, está laprovisión de bienes no maderables (flora, proteína, animal)y los servicios ambientales vinculados a los bosques.

En las cuentas nacionales no se tienen cuantificados losaportes en términos económicos de todos los bienes nomaderables y servicios ambientales generados por elsector forestal en beneficio de la sociedad

Desafíos para la implementaciónde la Política Forestal

en Guatemala

1. El sector forestal guatemalteco1

E

1Tomado de Informe Nacional de Guatemala. Estudios de Tendencias y perspectivas del Sector Forestal en América Latina Documento de Trabajo. INAB-FAO. 2004.

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guatemalteca. Sin embargo, partiendo del estudio sobrela determinación del valor económico del SistemaGuatemalteco de Áreas Protegidas –SIGAP- (CATIE-CONAP, 2000), se ha estimado el valor anual de losbienes no maderables y servicios ambientales del SIGAPen US$252 millones anuales, de los cuales los bienes nomaderables (flora, cacería) representan US$250 millonesanuales; y la función de sumideros de carbono US$76millones anuales. Dentro del SIGAP está contenido másdel 55% de la cobertura forestal del país.

En el plano social, más del 60% de la población dependede los recursos forestales, especialmente de la leña,utilizada como fuente energética para la cocción dealimentos, principalmente en áreas rurales. Estasituación ha sido corroborada con datos del inventarioforestal nacional (FAO-INAB 2004) donde se encontróque para el 65% de los pobladores, uno de losprincipales usos de los productos y servicios del bosquees la producción de leña. El consumo de leña seestimaba para 1996 en 11 millones de m3/año, quesignificaba un valor de US$300 millones de dólares, siésta tuviera que sustituirse por un derivado de petróleo(MAGA/PAFG, 2000).

Otro de los aspectos importantes del sector es lacondición de generador de empleos directos eindirectos ligados a la producción y transformación deproductos forestales.

La cobertura forestal del país al año 2002, ha sidoestimada en 4,286,650 hectáreas, que representan el

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Cuadro No.1Categorías de las áreas protegidas de Guatemala por cantidad y superficie

Categorías Número Superficie (ha) %Parque Nacional 21 742.4342 22.11Reserva Biológica 1 18,646 0.56Biotopo Protegido 6 118,758 3.54Monumento Cultural 6 7,365 0.22Monumento Natural 1 1,714 0.05Refugio de Vida Silvestre 6 142,900 4.26Área de Uso Múltiple 4 101,154 3.01Reserva Protectora de Manantiales/Forestal 2 24,707 0.74Parque Regional 15 33,962 1.01Reserva Natural Privada 59 24,172 0.72Reserva de la Biosfera 5 1,109,311 33.04Zona de Veda Definitiva 36 45,617 1.36Zona de Amortiguamiento ------- 986,486 29.38TOTAL 161 3,357,226 100.0

Fuente: Actualización octubre 2005, según base de datos del SIGAP del Departamento de Unidades de Conservación de CONAP

39,4% del territorio nacional y de las cuales el 55.6% seencuentra dentro de áreas protegidas, mientras que el44.4% se ubican fuera de áreas protegidas (INAB,CONAP; MAGA; UVG, 2004).

El Inventario Forestal Nacional refleja cifras similaresde cobertura forestal, con una superficie de 4,046,016hectáreas (INAB-FAO, 2004). Según esta última fuente,la cobertura forestal por tipos de bosques es de3,336,435 hectáreas de bosques latifoliados, querepresentan el 82.6% de la cobertura total; 396,938hectáreas de bosques de coníferas equivalentes al9.8% de la cobertura y 312,643 hectáreas de bosquesmixtos para un 7.7% del total de bosques.

La posesión o propiedad de los bosques está divididabásicamente en tres tipos de regímenes: bosques depropiedad nacional (1,367,133 hectáreas equivalentesal 33.7%); bosques privados (1,531,133 hectáreasequivalentes a 37.8%); bosques municipales y/ocomunales (934,630 hectáreas, equivalentes al 23.1%)(INAB-FAO, 2004).

Respecto al uso de la tierra ha habido un incrementode áreas agrícolas dedicadas a nuevos productos queno son ni los típicos productos de mercado internoen Centroamérica (maíz, frijol, y arroz) ni los cultivostradicionales de exportación (café, banano, caña deazúcar). Los llamados cultivos no tradicionales quehan pasado de 72,000 hectáreas cultivadas en 1979a 202,000 hectáreas cultivadas en 1999 (PNUD,2002).

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Áreas Protegidas y BiodiversidadEl 30% del territorio guatemalteco está cubierto poráreas protegidas legalmente declaradas. El Cuadro No.1presenta la distribución de las áreas protegidas enGuatemala en las seis categorías de manejo reconocidasinternacionalmente. La categoría con mayor extensiónes la de Reserva de Biósfera, donde la Reserva de laBiósfera Maya y la Reserva de la Biósfera Sierra de lasMinas son las más representativas.

Respecto a la diversidad de especies, en Guatemala setienen registradas un total de 7,754 especies de floranativa. Además, se tienen registros de al menos 1,651especies vertebradas de las cuales 688 son aves, 435 sonpeces, 213 son mamíferos, 209 son reptiles y 106 anfibios.Por otra parte, es importante señalar que Guatemalaregistra 1,171 especies endémicas. (FIPA/USAID, 2002b).

Por otro lado, más de 40 áreas protegidasguatemaltecas se administran actualmente bajo elesquema de gestión compartida y se ha conformadoincluso una Mesa de Coordinación deCoadministradores, formada hace varios años. EstaMesa ha organizado capítulos en cuatro regiones delpaís: el área del Petén, la región del Altiplano, la regióndenominada REcosmos y la Mesa de COBISUR.

Bosques naturales bajo manejoEn Guatemala se han realizado importantes esfuerzos, en laúltima década, por apoyar el manejo de los bosquesnaturales, orientados principalmente a la generación deinstrumentos de apoyo como: el desarrollo de modelossimplificados para el manejo de coníferas (modeloCentroamericano para el manejo de bosques de coníferasdesarrollado e impulsado por PROCAFOR); el modelosimplificado para bosques latifoliados, elaborado eimpulsado por CATIE-CONAP con la elaboración de tablas,curvas y guías de apoyo a la planificación del manejo,capacitación de recurso humano; así como la creación deincentivos de tipo económico (PINFOR, Concesionesforestales, Apoyos Forestales Directos) para el manejo debosques naturales.

El Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) que entró envigencia en 1997, incluye dos modalidades para apoyar elmanejo de bosques naturales: el manejo de bosques con finesde protección y el manejo de bosques con fines de producción.Este Programa ha permitido incrementar el área bajo manejoforestal en los últimos tres años. El 51% de los bosquesnaturales incentivados con PINFOR hasta el año 2001 tienencomo objetivos inmediatos la protección de la masa boscosa(garantizar la provisión de servicios ambientales), y el 49%tiene objetivos de producción de bienes maderables.

Figura No.1Bosques naturales bajo manejo forestal durante el período de 1999-2003

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Las Concesiones Forestales de El Petén otorgadas por elEstado a las comunidades y la industria forestal de laregión, han contribuido significativamente a incrementarel área bajo manejo forestal en el país.

En la Figura No.1 el área que se muestra bajo manejocon licencias corresponde sólamente a bosquessometidos a planes de manejo con una duración mayoro igual a tres años.

Es importante señalar que en Guatemala ha habidoavances significativos tendientes al buen manejo de losbosques latifoliados y que el proceso de certificaciónforestal ha contribuido sustancialmente en este proceso.El 78% del total de área concesionada al año 2002cuenta con certificación forestal avalada por el ForestSterwardship Council (FSC), y el resto está en proceso deobtener la certificación. Esta situación coloca aGuatemala a la vanguardia de los bosques certificados enCentroamérica.

A finales del 2002 entró en operaciones de campo elPrograma Piloto de Apoyos Forestales Directos (PPAFD),como parte del Programa de Apoyo a la ReconversiónProductiva Alimentaria, impulsada por el Ministerio deAgricultura Ganadería y Alimentación, a través del cual elEstado otorga incentivos económicos (US$55/ha durante5 años) al manejo de bosques con fines de protección. Enel marco del PPAFD se incorporaron en el año 2002, untotal de 10,000 hectáreas de bosques naturales.

Las estadísticas, tanto del INAB como del CONAP, nomuestran con claridad una tendencia definida en torno alos bosques que se someten anualmente a un régimen demanejo forestal “sostenible”. El área bajo manejo seincrementó significativamente a partir de 1999 con elotorgamiento de las concesiones forestales de El Petén,las cuales hoy representan la mayor superficie de losbosques naturales bajo algún tipo de manejo yconcentran la mayor cantidad de bosque latifoliado. En elcaso de los bosques de coníferas y mixtos, el manejo seconcentra principalmente en las regiones I (Guatemala), II(Las Verapaces) y IV (Sur-oriente), y en conjuntorepresentan el 80% de los bosques manejados bajo laadministración de INAB.

El Estado, a través del Programa de IncentivosForestales, ha incorporado al manejo forestalsostenible un total de 29,256 hectáreas entre 1998 y2002 (Base de datos del PINFOR 2003), lo que42

representa una tasa de 7,314 ha por año. De manteneresa tendencia, se estima que para el año 2017 sehabrán incorporado al manejo forestal sostenible porlo menos 150,000 hectáreas de bosque natural, através del PINFOR, que vendrán a sumarse a las500,000 hectáreas de concesiones forestales de ElPetén que ya están bajo manejo y a las 50,000hectáreas que tiene como meta el Programa deApoyos Forestales Directos para los próximos cincoaños.

Plantaciones ForestalesEn Guatemala las plantaciones se han venido fomentandodesde 1976, a través de diferentes programas y/oproyectos y como producto de esos programas diseñadose implementados por las distintas instituciones: INAFOR(1974-1988), DIGEBOS (1988-1997) y a partir de 1997 porINAB. En un período de 25 años se estima que se hanplantado aproximadamente 71 mil hectáreas, sinconsiderar las plantaciones de hule (Hevea brasilensis) quesobrepasan las 50 mil hectáreas. Los alcances que hantenido los diferentes programas de reforestación semuestran en la Figura No.2.

El Programa de Incentivos Fiscales ha sido el de mayorpermanencia con más de 20 años; sin embargo, con estePrograma sólamente se logró plantar alrededor de 20,000hectáreas, lo cual contrasta con lo alcanzado por el actualPrograma de Incentivos Forestales (PINFOR), que en susprimeros cinco años ha rebasado lo logrado por los otrosprogramas, lo cual muestra la efectividad de esteinstrumento de política.

EL PINFOR, desde sus inicios en 1997, ha generado unadinámica en torno al establecimiento de plantacionesforestales, logrando establecer un total de 33,900hectáreas al año 2002, que representan una tasapromedio de 5,600 ha/año, duplicando la máxima tasaanual alcanzada por programas de reforestaciónanteriores.

La tendencia también puede ser influenciada por algunoscambios en los factores sociales o ambientales quepueden generar modificaciones a corto plazo en lasactividades inherentes al establecimiento de plantacionesforestales o pueden desplazar el ritmo de plantación haciauna línea de tendencia diferente. Así por ejemplo, si lasplantaciones se convierten en una opción viable para losproyectos conexos con la retención de carbono, puededespertar mayor interés en otros sectores (caficultores,

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azucareros) por los beneficios adicionales que obtendríanpor fijación de carbono. Otra opción puede ser eldesarrollo de mercados nacionales de servicios ambien-tales por el vínculo hidrológico forestal.

Los cambios en la cobertura forestal En relación con el cambio de uso de la tierra, existendiferentes estimaciones sobre la pérdida de coberturaforestal en diferentes períodos; las cifras varían entre54,000 a 90,000 hectáreas anuales. Una estimaciónprecisa resulta difícil debido a que los métodos utilizadosen los estudios más recientes de cobertura forestaldifieren considerablemente.

Las últimas estimaciones realizadas por FAO en el 2001,señalan una pérdida anual de cobertura de 53,700 ha. Seconsidera como realista una cifra entre 50,000 a 60,000hectáreas por año, pero resulta difícil deducir en quédirección han sido los cambios en la tasa anual dedeforestación; aunque comparando las diferentescategorías de bosques del mapa de cobertura de 1992contra el de 1999, se visualiza que proporcionalmente lacategoría que se está perdiendo más rápidamente es la deconíferas.

Loening y Markussen (2003) generaron un modeloeconométrico para explicar el incremento en ladeforestación per cápita en Guatemala, en el cualrelacionan el área total de las microfincas2, la pobrezaextrema rural, el rendimiento del maíz como una variable

para la productividad agrícola, el empleo rural no agrícolay la educación, partiendo de una relación lineal entrevariables; y encontraron que existe una relaciónsignificativa entre el consumo per cápita de recursosforestales y la pobreza rural. Señalan que con unaproporción creciente de la población rural en condicionesde extrema pobreza, se da un incremento de ladeforestación per cápita a nivel departamental.

El manejo de bosques naturales tomó auge a partir de1999 con la implementación de la política deotorgamiento de concesiones forestales de El Petén yúltimamente con el otorgamiento de incentivoseconómicos a la actividad a través del Programa deIncentivos Forestales y del Programa de Apoyos ForestalesDirectos. Esta situación ha contribuido a mantener lacobertura forestal, lo cual es más evidente en las áreasconcesionadas en El Petén, como se mencionóanteriormente.

Índice de Atracción a la Inversión ForestalEl Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF)3,tiene como objetivo general medir los factores delclima de negocios que determinan la atracción delsector forestal a las inversiones directas (BID,2005). La construcción del IAIF está basada en unmodelo que agrega índices existentes, indicadoresespecíficos y datos relevados a través deencuestas(actualmente este índice está siendoactualizado a solicitud del BID).

Figura No.2Superficie reforestada, promedio quinquenal, con programas de INAFOR, DIGEBOS e INAB (desde 1976 al 2003)

2 Microfincas = unidades de producción agrícola no mayor de 0.7 hectáreas3 Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente el clima de inversiónen negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

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El modelo está fundamentado en la hipótesis que elnivel de ID en negocios forestales sostenibles esafectado proporcional y directamente por laatracción de la inversión en tales negocios. Así, laatracción de la inversión depende de la rentabilidadde los negocios forestales sostenibles; es decir, quecuanto más rentable el negocio, más atractivo será. Asu vez, la rentabilidad de los negocios foresto-industriales es afectada por una serie de factores, quepueden limitar o maximizar sus niveles de ingresos ocostos. Conocer los diversos factores y tener clara lainfluencia e importancia de ellos sobre los negociosforesto-industriales es punto imprescindible paracualquier inversionista.

En el cuadro No.2 se resumen los principalesresultados de los tres índices calculados para el caso deGuatemala. En el índice SUPRA sectorial, Guatemala seubica en una situación más o menos estable en cuantoa indicadores PIB, tasa de interés, tasa de cambio ycarga tributaria. Podríamos decir que, con algunas

44

Cuadro No.2Índice de Atracción a la Inversión Forestal en Guatemala

INDICADOR PUNTAJE CLASIFICACIONTasa de crecimiento del PIB 60 19Tasa de interés pasiva real 92 5Estabilidad de la tasa de cambio 100 4Libertad del comercio internacional 54 19Riesgo político 63 17Carga tributaria sobre el PIB 81 1Subíndice SUPRA 75 4Infraestructura económica 45 16Infraestructura social 65 25Regulaciones 25 17Mano de obra 34 11Mercado de capitales 22 25Derecho de propiedad 25 18Flujos de capital e inversión extranjera 25 23Políticas agropecuarias 52 13Restricciones a las pantaciones o a los aprovechamientos 49 13Subíndice INTER 38 25Recurso forestal 11 22Apoyo a los negocios forestales – industriales 16 14Tamaño del mercado doméstico 8 6Tierras de vocación forestal 5 23Acciones adversas 34 18Subíndice INTRA 15 17Índice de Atracción de Inversión Forestal (IAIF) 30 24

excepciones, Guatemala no enfrenta grandesinestabilidades macroeconómicas, lo cual crea unambiente macroeconómico sano con potencial para laatracción de las inversiones forestales. En cuanto alíndice INTER sectorial la condición cambia un poco, yaque se ubican en una escala debajo de la intermedia,respecto al resto de países latinoamericanos. Puededecirse que el país se encuentra en una situación endonde no existe una alta integración con el resto desectores, de manera que incentive la rentabilidad delos negocios forestales, y que debe realizar esfuerzosque tiendan a mejorar esos encadenamientos.Finalmente, en el índice INTRA sectorial, Guatemalaocupa un índice relativamente bastante bajo respectoa países como Argentina y Chile, reflejando la bajaproductividad y por ende la baja competitividad delsector en el país.

Estos índices sectoriales ubican al país en el puesto24 a nivel de América Latina y sexto a séptimo anivel de Centroamérica.

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El marco jurídico del sector forestal está definido porvarias leyes y reglamentos que inciden directa oindirectamente sobre el sector. Las dos leyesespecíficas que regulan al recurso bosque son la LeyForestal (Decreto 106-96) y la Ley de Áreas Protegidas(Decreto 4-86 y sus reformas Decreto 110-96).

La Ley de Áreas Protegidas dio vida, desde 1989, alConsejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) comoórgano máximo de dirección y coordinación delSistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP), ycon la Ley Forestal se creó en 1996 el InstitutoNacional de Bosques (INAB).

El INAB es el ente rector que vela por la parteoperativa y administrativa el manejo de bosquesfuera de áreas protegidas; mientras que el CONAP esresponsable de asegurar la conservación de nivelessocialmente deseables de biodiversidad y laadministración de áreas protegidas, quedando bajosu control y supervisión el Sistema Guatemalteco deÁreas Protegidas (SIGAP).

El Instituto Nacional de Bosques (INAB) es unaentidad estatal, autónoma, descentralizada, conpersonería jurídica, patrimonio propio eindependencia administrativa. En su nivel superiortiene una Junta Directiva integrada por unrepresentante titular y un suplente de las diferentesinstituciones: Ministerio de Agricultura, Ganadería yAlimentación (MAGA), quién la preside, Ministerio deFinanzas Públicas (MIFP), la Asociación Nacional deMunicipalidades (ANAM), Escuela Nacional Central deAgricultura (ENCA), Gremial Forestal, universidadesque impartan estudios forestales y conexos dentro delas profesiones afines, y la Asociación Nacional deOrganizaciones No Gubernamentales de los RecursosNaturales, Ecología y el Medio Ambiente (ASOREMA).La forma en que está integrada su Junta Directiva leha dado solidez a la dirección institucional ycontinuidad a las políticas impulsadas.

El Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) esla institución rectora del SIGAP, de la protección y deluso sostenible de la biodiversidad y la vida silvestreen el ámbito nacional. Su propósito es asegurar lapermanencia y equilibrio de los bienes y servicios del

patrimonio natural, para el beneficio de las presentesy futuras generaciones. Tiene en su estructuraorganizativa, en su nivel superior, dos órganos: laSecretaría Ejecutiva que depende directamente de laPresidencia de la República, y el Consejo Nacionalque está integrado por siete representantes de lassiguientes instituciones: Ministerio del Ambiente yRecursos Naturales que lo preside, Centro de EstudiosConservacionistas (CECON), Instituto de Antropologíae Historia (IDAHE), Ministerio de AgriculturaGanadería y Alimentación (MAGA), AsociaciónNacional de Municipalidades (ANAM), y un delegadode las organizaciones no gubernamentalesrelacionadas con los recursos naturales y el medioambiente, registradas en el CONAP.

El INAB tiene bajo su administración los bosquesfuera de Áreas Protegidas, que suman un total de19,032 Km2 y representan el 44.4% de la coberturaforestal del país, mientras que al CONAP lecorresponde la administración de los recursosforestales contenidos dentro de las Áreas Protegidasy éstos ascienden a 23,835 Km2 que representan el55.6% de la cobertura forestal (INAB,CONAP;UVG,2004).

Además del INAB y el CONAP, el marco institucionaldel subsector de los recursos naturales y medioambiente está caracterizado por la interacción de losministerios de Agricultura, Ganadería y Alimentacióny el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales.Este marco institucional del sector forestal no definecon claridad un ente rector que coordine el accionarinstitucional.

Complementan el marco institucional las 331municipalidades representadas en la AsociaciónNacional de Municipalidades (ANAM), que se apoyantécnicamente en el Instituto Nacional de FomentoMunicipal (INFOM), así como los ConsejosDepartamentales de Desarrollo Urbano y Rural(principalmente en los aspectos referidos a lasinversiones en el ámbito del municipio), el subsectorde la industria forestal y los actores involucrados: losproductores locales, comunidades rurales,Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y lascooperativas.

2. Marco Legal e Institucional

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El marco institucional creado con la Ley Forestal(Decreto 101-96) establece la participación de lasmunicipalidades en su órgano de dirección y asignaatribuciones a las municipalidades al señalar queserán las que otorguen las licencias para la tala deárboles ubicados dentro de sus perímetros urbanos,para volúmenes menores de diez metros cúbicos porlicencia, por finca y por año. Asimismo, en el artículo58 de la Ley forestal se establece que lasmunicipalidades ejecutarán los sistemas de vigilanciaque se requieran para evitar los aprovechamientosilegales de productos forestales a nivel de cadamunicipio, con el apoyo del INAB.

Por su parte, el Código Municipal (Decreto 12-2002)define el papel de las municipalidades en laconservación y manejo de sus recursos naturalesrenovables. Además asigna al Consejo Municipal lacompetencia de “la promoción y protección de losrecursos renovables y no renovables del municipio, yseñala como gestión de intereses del municipio ycompetencias propias del municipio la “promoción ygestión ambiental de los recursos naturales delmunicipio”.

Marco Legal del Ministerio de Ambiente y Recursos NaturalesDe acuerdo con la Ley del Organismo Ejecutivo, elMinisterio de Ambiente y Recursos Naturales es laentidad pública encargada de formular y ejecutar laspolíticas relativas a su ramo, así como de cumplir yhacer que se cumpla el régimen concerniente a laconservación y protección, sostenibilidad ymejoramiento del ambiente y los recursos naturalesen el país. También debe tutelar el derecho humano aun ambiente saludable y ecológicamente equilibrado,previniendo la contaminación del ambiente, ydisminuyendo el deterioro ambiental y la pérdida delpatrimonio natural.

Objetivos• El Reglamento del Ministerio de Ambiente y

Recursos Naturales, establece los siguientesobjetivos institucionales:

• Formular y ejecutar políticas relativas a su ramo. • Cumplir y hacer que se cumpla el régimen jurídico

concerniente a la conservación, protección,sostenibilidad y mejoramiento del ambiente y losrecursos naturales y tutelar el derecho humano a46

un ambiente saludable y ecológicamenteequilibrado.

• Prevenir la contaminación del ambiente. • Disminuir el deterioro ambiental y la pérdida del

patrimonio natural. • Ejecutar las políticas en materia de ambiente y

recursos naturales, acorde con el Gobierno.

FuncionesLa Ley del Organismo Ejecutivo asigna al Ministeriode Ambiente y Recursos Naturales las siguientesfunciones: • Formular participativamente la política de

conservación, protección y mejoramiento delambiente y de los recursos naturales y ejecutarla enconjunto con las otras autoridades concompetencia legal en la materia correspondiente,respetando el marco normativo nacional einternacional vigente en el país.

• Formular las políticas para el mejoramiento ymodernización de la administracióndescentralizada del Sistema Guatemalteco de ÁreasProtegidas, así como para el desarrollo yconservación del patrimonio natural del país,incluyendo las áreas de reserva territorial delEstado.

• Formular en coordinación con el Ministerio deAgricultura, Ganadería y Alimentación, la políticasobre la conservación de los recursos pesqueros ysuelo, estableciendo los principios sobre suordenamiento, conservación y sostenibilidad, yvelando por su efectivo cumplimiento.

• En coordinación con el Consejo de Ministros,incorporar el componente ambiental en laformulación de la política económica y social delGobierno, garantizando la inclusión de la variableambiental y velando por el logro de un desarrollosostenible.

• Diseñar, en coordinación con el Ministerio deEducación, la política nacional de educaciónambiental y vigilar porque se cumpla.

• Ejercer las funciones normativas, de control ysupervisión en materia de ambiente y recursosnaturales que por ley le corresponden, velando porla seguridad humana y ambiental.

• Definir las normas ambientales en materia derecursos no renovables.

• Formular la política para el manejo de los recursoshídricos en lo que corresponda a contaminación,calidad y para renovación de dicho recurso.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN GUATEMALA

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aprovechamiento racional de los recursosnaturales.

• Formular participativamente la política deconservación, protección y mejoramiento delambiente y de los recursos naturales, y ejecutarlaen conjunto con las otras autoridades concompetencia legal en la materia dentro del marconormativo nacional e internacional.

• Formular políticas para el mejoramiento ymodernización de la administracióndescentralizada del Sistema Guatemalteco de ÁreasProtegidas; así como para el desarrollo yconservación del patrimonio natural del país,incluyendo las áreas de reserva territorial delEstado.

• Diseñar en coordinación con el Ministerio deEducación, la política nacional de educaciónambiental y vigilar porque se cumpla.

• Formular la política para el manejo del recursohídrico en lo que corresponda a contaminación,calidad y renovación de dicho recurso.

Líneas de acciónEl Plan Estratégico del MARN, establece las siguienteslíneas de acción por ámbito de actividad:

ÁMBITO SOCIAL Desarrollo de una cultura, conducta y participaciónsocial que conserve los recursos naturales y la calidadambiental.

ÁMBITO ECONÓMICO Desarrollo de una cultura y conducta económica queaproveche sosteniblemente los recursos naturales ypreserve la calidad ambiental.

ÁMBITO INSTITUCIONAL Desarrollo y fortalecimiento de la gestión pÚblica,privada y civil del ambiente y de los recursosnaturales.

ÁMBITO DE CONTINGENCIA Desarrollo de la capacidad del MARN para la gestión,negociación y ejecución de recursos públicosnacionales y de cooperación externa.

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• Controlar la calidad ambiental, aprobar lasevaluaciones de impacto ambiental, practicarlas encaso de riesgo ambiental y velar porque secumplan, e imponer sanciones por suincumplimiento.

• Elaborar las políticas relativas al manejo de cuencashidrográficas, zonas costeras, océanos y recursosmarinos.

• Promover y propiciar la participación equitativa dehombres y mujeres, personas naturales o jurídicas yde las comunidades indígenas y locales en elaprovechamiento y manejo sostenible de losrecursos naturales.

• Elaborar y presentar anualmente el informeambiental del Estado.

• Promover la conciencia pública ambiental y laadopción del criterio de precaución.

Competencias El Reglamento Interno del MARN, establece lassiguientes competencias: • Cumplir y hacer cumplir el régimen jurídico del

ambiente y de los recursos naturales, dirigiendo lasfunciones generales asignadas al Ministerio yespecialmente las funciones normativas, de controly supervisión.

• Formular, aprobar, orientar, coordinar, promover,dirigir y conducir las políticas nacionales deambiente y recursos naturales, para el corto,mediano y largo plazo, en íntima relación con laspolíticas económica, social y de desarrollo del paísy sus instituciones de conformidad con el sistemade leyes atinentes a las instrucciones del Presidentey Consejo de Ministros.

• Velar por el estricto cumplimiento de las leyes, laprobidad administrativa y la correcta inversión delos fondos públicos, en los asuntos confiados aldespacho.

• Ejercer la rectoría sectorial y coordinar las accionesdel Ministerio con otros ministerios e institucionespúblicas y del sector privado, promoviendo laparticipación social en su diálogo, con el propósitode facilitar el desarrollo nacional en materia deambiente y recursos naturales, y así propiciar unacultura ambiental y de conservación y

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La Política Forestal para Guatemala fue publicada en1999, elaborada conjuntamente por el MAGA, el INAB,el CONAP y el PAFG. Esta política constituye el marcoorientador para el INAB como organismo especializadorector del sector forestal, de acuerdo con la Ley Forestal,así como para las otras instituciones relacionadas.Complementariamente, el CONAP adoptó y publicó en1999 la Política Nacional sobre Biodiversidad y elSistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP), lacual se involucra sensiblemente en los aspectos delmanejo forestal, sobre todo en el ámbito de influenciadirecta de dichas áreas.

Es importante destacar la complementariedad de ambaspolíticas, por lo que es fundamental una ejecución muycoordinada entre el INAB y el CONAP, ya que son lasinstituciones más interrelacionadas para gestionar losrecursos forestales en Guatemala.

La Política Forestal para Guatemala se define como "elconjunto de principios, objetivos, marco legal einstitucional, líneas de política, instrumentos y situacióndeseada, que el Estado declara con el propósito degarantizar la provisión de bienes y servicios de losbosques (naturales o cultivados) para el bienestar socialy económico de sus pobladores. Adicionalmenteestablece las orientaciones de comportamiento yactuación, que con el propósito de alcanzar los objetivoso situación deseada, deben observar los diferentesactores del sector forestal."

Las políticas enmarcan las decisiones cotidianas de lasautoridades forestales, particularmente del INAB enestrecha coordinación con el CONAP, y comprendentanto un aspecto formal en relación con la regulaciónde los actores del sector como un ámbito de accióntemático que se traduce en planes, programas,proyectos, actividades y tareas de corto, mediano ylargo plazo.

Bajo el anterior marco, las líneas políticas son lassiguientes:• Contribución al fortalecimiento del Sistema

Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP) yprotección y conservación de ecosistemas forestalesestratégicos.

• Fomento al manejo productivo de bosques naturales. 48

• Promoción de la silvicultura de plantaciones.• Fomento de sistemas agroforestales y silvopastoriles

en tierras de vocación forestal.• Fomento a la ampliación y modernización del parque

industrial de transformación primaria y secundaria.• Contribución a la búsqueda y aprovechamiento de

mercados y diseños de productos forestales.

El objetivo general de la política forestal de Guatemala es"incrementar los beneficios socioeconómicos de losbienes y servicios generados en los ecosistemas forestalesy contribuir al ordenamiento territorial en tierras rurales,a través del fomento del manejo productivo y de laconservación de la base de recursos naturales, con énfasisen los forestales y los recursos asociados como labiodiversidad, el agua y los suelos; incorporando cada vezmás la actividad forestal a la economía del país enbeneficio de la sociedad guatemalteca". En tal sentido,presenta una orientación hacia el fomento de la actividadforestal productiva, estimulando la inversión pública yprivada así como el desarrollo de la competitividad delsector forestal.

Tanto la Ley Forestal como la Política Forestal contemplancomo una prioridad “el fomento del manejo sostenible delos bosques naturales”. Por lo tanto, es de esperarse que afuturo se de un mayor fomento al manejo sostenible delos bosques naturales.

Además de las políticas nacionales, se han desarrollado eimplementado políticas forestales a nivel municipal enmás de 30 municipalidades. El INAB, a través del proyectopara el Fortalecimiento Forestal Municipal y Comunal(BOSCOM), y con el apoyo de la cooperacióninternacional (GTZ, FINNIDA; PNUD), ha venidotrabajando sobre aquellos factores y condiciones quepropiciaron la formulación y socialización de políticasforestales públicas y forestales municipales, las cualestratan de devolverle a las municipalidades y a los gruposorganizados de la sociedad civil la posibilidad departicipar y decidir directamente sobre sus recursosforestales (CODERSA, 2002 ).

Política nacional para el desarrollo del SistemaGuatemalteco de Áreas ProtegidasEsta política se define como "la descripción del conjuntode principios, objetivos, marco legal e institucional, líneas

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3. La Política Forestal

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de política, instrumentos y situación deseada, que elEstado declara con el propósito de garantizar la provisiónde bienes y servicios ambientales y la conservación de ladiversidad biológica para el bienestar social y económicode sus pobladores".

Algunos de los principios de la política de áreasprotegidas son los siguientes: respeto a la vida en todassus formas; oferta sostenible de bienes y serviciosambientales para la sociedad; ordenamiento territorial entierras rurales; sostenibilidad en el acceso y uso de labiodiversidad.

La Política de Áreas Protegidas tiene como objetivo“mejorar la protección y la utilización sostenible delpatrimonio natural y cultural del país, para coadyuvar aincrementar la calidad de vida de los guatemaltecos delpresente y del futuro”. Para alcanzar ese objetivo definelas siguientes líneas y estrategias:

a)Administración integral del SIGAP4

b)Fortalecimiento a la representatividad biológica ycultural del SIGAP.

c) Fomento del manejo productivo de bienes y serviciosambientales.

d)Restauración ecológica en espacios naturalesdegradados.

e) Aumento de la disponibilidad de información yconocimientos sobre el patrimonio natural y cultural dela nación.

f) Fortalecimiento y consolidación de la participación dela sociedad civil en la administración del SIGAP.

g)Consolidación de sistemas e instrumentos definanciamiento para el SIGAP. (CONAP, 1999).

Además de las políticas mencionadas, también influyendirectamente sobre el sector forestal dos políticasimportantes: la Política Agropecuaria y la PolíticaAmbiental.

Política agropecuariaEn la política agraria, el Fondo de Tierras (FONTIERRAS)plantea la promoción del acceso a la propiedad y usosostenible de los recursos naturales, así como el desarrollode planes de reordenamiento territorial y la aplicación decriterios de sostenibilidad económica y ambiental. Seplantea también la creación de jurisdicción agraria yambiental dentro del organismo judicial, mediante laemisión de una ley correspondiente.

La presentación de los lineamientos de política delMinisterio de Agricultura, Ganadería y Alimentación(MAGA) para el período 2004-2007, puede influirpositivamente al sector forestal, dado que sus objetivostienen relación con la contribución al acceso dealimentos vía la generación de empleos agrícolas y noagrícolas en el área rural, conservar el recurso hídrico eincrementar el área con reforestación y lograr el usoadecuado de los suelos de vocación forestal.

La Política Agropecuaria contempla ejecutar los dosúltimos objetivos, mediante las siguientes acciones:

a) Promoción de la producción forestal sostenible confines comerciales.

b) Ampliación de la cobertura de incentivos forestales.c) Promoción del aprovechamiento integral del bosque

y generación de valor agregado.

Política ambientalGuatemala es un país que tradicionalmente ha basadosu economía en la agricultura, siendo la mayoría de sustierras de vocación forestal. Esta paradoja es un claroejemplo de la importancia de una política ambientalcoherente y abordada desde varias ópticas disciplinares.Además, la economía y la cultura guatemaltecas tienenfuertes nexos con la naturaleza, por lo que elaprovechamiento sostenible de la misma se haceurgente (MARN/FIPA USAID, 2002).

En los esfuerzos realizados por superar esta situación deno inclusión del tema ambiental en el quehacer delEstado y detener el deterioro de los recursos naturales,el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales haformulado la Política Ambiental Nacional y una AgendaEstratégica Nacional de Ambiente y Recursos Naturales2002-2004, estableciendo mecanismos que permitan ala sociedad crear condiciones para la participación en lasolución de problemas que atañen a toda la poblaciónguatemalteca (MARN/FIPA USAID, 2002).

El objetivo de la Política Ambiental se establece en elmarco de acción de los Acuerdos de Paz, procurando sucumplimiento, y “pretende promover la conservación,protección y mejoramiento del ambiente, previniendosu deterioro, así como el manejo sostenible de losrecursos naturales del país; defendiendo el derechohumano a convivir en un ambiente saludable conequidad social, económica, ecológica y ambiental”

4 Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, lo conforman todas las áreas protegidas declaradas y las entidades que las administran.

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(MARN/FIPA USAID, 2002). Sin embargo, el temaambiental es el que menos atención ha recibido por partede las instituciones públicas. Hay muy pocas políticasformuladas, y menos aún implementadas, para abordar lacompleja problemática ambiental del país.

Entre estas podemos mencionar el programa “VamosGuatemala” que incluye cuatro áreas de acción: “GuateSolidaria”, “Guate Crece”, “Guate Compite” y “GuateVerde”. Se intenta impulsar la activación económica y laarmonía social por medio de acciones de rápido yamplio impacto. El programa se enmarca en el Plan deGobierno 2004-2008 y en los compromisos definidos enlos Acuerdos de Paz. Abarca proyectos específicos ymedibles que propicien un clima favorable a la inversiónproductiva y generen beneficios concretos a los hogaresguatemaltecos (MARN, 2005).

El área de “Guate Verde” contempla accionestransversales en los ejes económico, productivo y social,los cuales contemplan acciones que mejoren la condiciónde los recursos naturales y el medio ambiente.

Política de EcoturismoEn Guatemala, país tradicionalmente agrícola, el turismoha tomado un auge especial en los últimos tiempos,abriendo las puertas a un nuevo desarrollo que debe sersostenible económica, ambiental y culturalmente. A travésdel ecoturismo, Guatemala tiene una buena oportunidadde diversificar su economía, no sólo a nivelmacroeconómico sino principalmente brindándole a laspersonas del área rural la oportunidad de una actividadeconómica alternativa a los monocultivos y la agriculturade subsistencia (FIPA/EPIQ/USAID, 2003).

El Instituto Guatemalteco de Turismo vio la necesidad deproporcionar un marco general de políticas que incentivenun cambio conductual en la forma de hacer turismo elpaís, guiando dichas acciones hacia la sostenibilidad, ypara ello promulgó en septiembre del 2003 la PolíticaNacional de Ecoturismo (FIPA/EPIQ/USAID, 2003). EstaPolítica pretende marcar las pautas del turismo sostenibleen Guatemala, evitando las malas prácticas, incentivandola tecnología limpia, rescatando el uso ético del prefijo“Eco” y fomentando el desarrollo sostenible del país enbeneficio de las comunidades locales.

Entre los objetivos de ésta política figura el de propiciar laconsolidación y desarrollo del ecoturismo, beneficiando atodos los guatemaltecos en los ámbitos económico,50

sociocultural y ambiental, tal como lo indican losAcuerdos de Paz. También busca desarrollar y consolidarproductos ecoturísticos de iniciativa privada (individual ocomunitaria) a través de la conservación y el usosostenible de los recursos naturales y culturales deGuatemala, orientando los beneficios económicos delecoturismo hacia las comunidades locales.

Política de DescentralizaciónLa descentralización forma parte de la reforma del Estado,es parte de los Acuerdos de Paz y, sobre todo, constituyeuna medida que se vincula directamente con los procesosde democratización de la vida social y política del agroguatemalteco. El marco normativo de las políticas dedescentralización y desconcentración se encuentra en loque dispone la actual Constitución Política de Guatemalay en las leyes de descentralización promulgadas en el 2002.

En el marco de la descentralización, el INAB ha impulsadoun modelo de administración forestal municipal,fomentando la creación de Oficinas ForestalesMunicipales. Los resultados muestran que de las 331municipalidades, el 33% cuenta con este tipo de oficinas.Por su parte, el CONAP ha desarrollado el proceso deotorgamiento de Concesiones Forestales del Petén. Ambosson procesos orientados a descentralizar la administracióny manejo forestal, y a fortalecer el poder local.

La existencia de oficinas forestales en las municipalidadesha abierto un espacio en el cual se facilita el acceso de losvecinos a los servicios que en materia forestal está encapacidad de brindar la municipalidad. Tambiénconstituyen un espacio de comunicación y diálogo con loslíderes comunitarios interesados en el manejo deconflictos rurales, derivados del arbitrario uso de losrecursos forestales, teniendo como punto de partida lasleyes vigentes en materia forestal y la participación de lamunicipalidad en la administración de tales recursos.

La descentralización, contenida en la Constitución Políticade la República de Guatemala, establece que se debeinvertir en el desarrollo social del país, a través de laaprobación de un presupuesto nacional que privilegie losgastos sociales y el combate a la pobreza. Éste comprendeun porcentaje (10% de los ingresos ordinarios) delpresupuesto que por ley debe canalizar el gobierno centrala las 301 municipalidades, para concretar lainfraestructura y los servicios sociales, incluidas lasacciones para aprovechar sostenidamente los recursosnaturales (Ferrouki, L.; Echeverria, R.).

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Política de fomento a la competitividad: fomento de clustersEl Gobierno de Guatemala junto con los Jefes de Estado delos otros países centroamericanos, promovieron lacreación del Proyecto Regional de Competitividad durantela reunión de Presidentes de Centroamérica de 1996,enmarcados en la Alianza Centroamericana para elDesarrollo Sostenible (ALIDES), y con el apoyo financierodel Banco Centroamericano de Integración Económica(BCIE). De tal modo, este tema se ubica en el marco de laagenda de trabajo propuesta por el Gobierno para elperíodo 1996-2000 y en respuesta a las condicionesimperantes en el país.

En Guatemala, dicho proyecto se concretiza en el año1997 y a principios de 1998 se define la Agenda Nacionalde Competitividad, que incluye varias áreas de acción ydos ejes centrales de trabajo. El primero se concentra enáreas prioritarias del clima de negocios, y el segundo en elfortalecimiento de clusters. Posteriormente se definencuatro sectores prioritarios para el Programa deCompetitividad: agroindustria alimenticia, vestuario ytextiles, turismo y sector forestal.

El objetivo principal del proceso de desarrollo de clustersforestales es promover las acciones tendientes a elevar lacompetitividad de las empresas del sector forestal,principalmente las directamente involucradas en lacadena productiva tales como producción de semilla,producción de planta, reforestadoras, silvicultores,industria primaria y secundaria, y comercializadoras.También procura lograr la integración de las empresas delos sectores de servicios, conexos y de apoyo. El proceso dedesarrollo del Cluster Forestal enfoca sus esfuerzos en tresáreas: competitividad, promoción de inversiones ypromoción de negocios (IDC. 1999).

Política de Participación ComunitariaGuatemala es un país que ha desarrollado grandes retoscon respecto al manejo de los bosques y la participacióncomunitaria. Las concesiones forestales comunitarias enPetén, han acumulado una buena experiencia y se estátratando de ampliar el manejo adecuado en todo el país.

Sin embargo, el poco peso que tienen los pequeñosproductores en el sector dificulta un adecuado espacio departicipación en el Consejo Directivo del INAB. Aún así, estainstitución está haciendo esfuerzos para ampliar las áreas deplantaciones en manos de pequeños productores y que deesta forma ellos lleguen a este espacio de decisión.

Las organizaciones comunitarias de Guatemala se hancaracterizado por una fuerte lucha por accesar a losrecursos del bosque, siendo impulsado este procesodespués de los Acuerdos de Paz. En un plazo bastantecorto, han logrado integrar la cadena productiva desde laproducción primaria hasta la comercialización certificada.

Los mejores ejemplos de manejo comunitario del bosquese pueden encontrar en el Petén; sin embargo, estasorganizaciones se desgastan mucho en luchas condiferentes actores interesados en estos recursos(principalmente extranjeros) que ellos manejan, a pesar delos convenios firmados y de la buena experiencia que hangenerado. Estas organizaciones tienen un buen grado deconsolidación e innovación de sus actividades, pero lasconstantes luchas por proteger su patrimonio les impideavanzar más rápidamente.

Un recurso social muy valioso en el caso de Guatemala esla Asociación de Comunidades Forestales del Petén(ACOFOP), como ente enfocado a la participación políticaen lo relacionado al manejo de bosques.

4. El Programa Forestal NacionalEl Programa Forestal Nacional (PFN) plantea un escenariode desarrollo sectorial e intersectorial consensuado conuna visión de “Guatemala Forestal” para la próximadécada (2002-2012), a partir de una determinación de lasituación forestal actual, un análisis de brechas y ladefinición de la ruta a seguir materializada medianteproyectos, estudios y arreglos institucionales. El programatiene como finalidad la sostenibilidad de la gestiónforestal ambiental, mediante la existencia, permanencia,

mejoramiento y multiplicación de la actividad forestal,productiva y protectiva en el país, como un medio paracontribuir al desarrollo económico, social y ambiental dela sociedad guatemalteca.

El PAFG se inicia a finales de 1989, concluye su primerafase de planificación en 1992 con una Mesa RedondaInternacional, y subsecuentemente se articula en dosfases del Proyecto de "Apoyo a la Dirección y

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Coordinación del Plan de Acción para Guatemala",suscrito por el Gobierno de Guatemala y la FAO enoctubre 1994, y que se inició operativamente al comienzode 1995.

En diciembre de 1996, mediante el Decreto Legislativo101-96, se aprobó una nueva Ley Forestal y con ella secreó el Instituto Nacional de Bosques, INAB, como elprincipal ejecutor de la misma.

Entre 1995 y 2003, Guatemala ratificó diferentesconvenios internacionales sobre los bosques, y entre

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el 2002 y principios del 2003 se ha realizado unarevisión y actualización del PFN que permitióidentificar una serie de temas generadores dentro delas áreas temáticas consideradas, los que necesitanser desarrollados como parte de la agenda nacionaldurante el fomento e implementación del Plan.

La mayoría de ellos demandan ser sometidos a unproceso de negociación y búsqueda de soluciones obien ser soportados con estudios especiales quepermitan avanzar en la identificación desoluciones.

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5. Mecanismos FinancierosEn Guatemala, se vienen aplicando diferentesmecanismos financieros de fomento a la reforestacióndesde hace tres décadas, y en la última década se hanpuesto en marcha otros mecanismos innovadores depago de servicios ambientales. Aunque los que hansido aplicados hace mucho tiempo atrás no tenían unenfoque de servicios ambientales, han servido paraacumular experiencias valiosas para desarrollarmecanismos de compensación económica de losservicios ambientales que brindan los bosques.

Los mecanismos financieros tradicionales secaracterizan por su enfoque principal en larepoblación forestal para la producción forestal comouna actividad económica, por servir de instrumentopara el desarrollo de programas forestales integrados(producción de madera y de subproductos del bosque),por contribuir al desarrollo económico del país y porofrecer asistencia crediticia, entre otros.

La Ley Forestal vigente incluye tanto aspectostradicionales como innovadores. Los cobros por lasLicencias de Aprovechamiento Forestal son un ejemplode estos mecanismos, aunque no han sido establecidosbásicamente por un enfoque ambiental o de serviciosambientales. La mitad de los montos cobrados porestas licencias se transfieren a las municipalidadesdonde están ubicados los bosques aprovechados.Algunas municipalidades asumen con estos fondos loscostos de operación de las oficinas forestalesmunicipales que prestan la asistencia técnica, en uncontexto de los servicios ambientales a nivelmunicipal.

Los mecanismos financieros innovadores secaracterizan, principalmente, por considerar los otrosbeneficios que genera el bosque, sobre todo losservicios ambientales como protección del suelo,manutención del ciclo hidrológico, la biodiversidad y laconservación del paisaje. También se distinguen porincluir entre los beneficiarios a los pequeñospropietarios y productores, a comunidades ymunicipalidades, cuando éstos contribuyen amantener la superficie boscosa existente y a laconservación de los bosques naturales en áreasambientalmente estratégicas.

Igual que en el caso de los mecanismos financierostradicionales, los Pagos por Concesiones Forestales enÁreas Protegidas se detallan en el inciso E de estecapítulo, como un mecanismo de carácter especial.

Mecanismos financieros aplicadosA. Pagos por las Licencias de AprovechamientoForestal. Cualquier aprovechamiento forestal demadera u otros productos leñosos podrá hacersesolamente con una licencia que el INAB otorgarádentro del período que se indica en el Artículo 49 dela Ley Forestal vigente. Esta licencia será laautorización para implementar el Plan de Manejo.

La misma ley establece, en el capítulo de Derecho deCorta, artículo 87, un monto equivalente al diez porciento del valor de la madera en pie, que pagará todapersona a la que se le conceda licencia paraaprovechamiento forestal. Este pago debe hacerseefectivo al momento de ser autorizada la licencia.

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B. Programa de Incentivos Fiscales (PIF). La LeyForestal (Decreto 58-74) aprobada en 1974, por primeravez contiene un artículo que permite una deducción dehasta 50% del valor del impuesto sobre la renta a laspersonas individuales o jurídicas que ejecutaron gastosdebidamente comprobados en reforestación ymantenimiento de plantaciones no menores de cincohectáreas. Con ello, el Gobierno ha tratado deemprender una iniciativa para lograr un crecimiento enel sector forestal y mejorar la economía nacional. Elmismo decreto promovió una serie de exoneraciones yexenciones para las personas y empresas que se dedicana la actividad forestal (exoneración de pago deimpuestos municipales y de importación de maquinariarelacionada a actividad de reforestación, entrega detierras nacionales sin costo para su reforestación yotros).

Mediante el Decreto 118-84 se modificó esta LeyForestal en 1984, ratificando lo estipulado en el Decretoanterior 58-74 en materia de incentivos fiscales a lareforestación.

La siguiente Ley Forestal promulgada en 1989 (Decreto70-89) mantiene en vigencia el incentivo fiscal a la

reforestación, ampliándolo a actividades de forestación,mantenimiento, protección, prevención y combate deincendios y plagas forestales, así como al manejo debosques naturales. A la deducción de impuesto sobre larenta se suma el impuesto de circulación de vehículos.Para aquellas personas que transformaron el 50% de supropiedad en una plantación, queda vigente laexoneración del pago del impuesto único sobreinmuebles durante un período de 10 años. El últimoproyecto aprobado por la anterior administraciónforestal (Dirección General de Bosques y Vida Silvestre),finalizará en el año 2006. Durante los más de 20 añosde vigencia del Programa se han reforestado 18,715.76hectáreas.

Los montos anuales de los certificados de InversiónForestal (CIF)5 varían entre Q.2,745,582.83 en el año2002 (equivalentes a US$351,997.80) y Q.2,253,411.65en el año 1988 (equivalentes a US$866,697.79), quesuman en total Q.276,747,320.54 (US$44,978,444.57aproximadamente).

C. Proyecto Piloto de Forestación de 5 mil hectáreasen el Oriente y Nor-Oriente de Guatemala6. Paralograr experiencia suficiente en el manejo de semillas,

Cuadro No.3Resumen de Mecanismos Financieros Tradicionales

(1) Entre 1974 y 2002 cuatro Leyes Forestales (1974, 1984, 1989, 1996).(2)1974 hasta abril del 2002 según Menéndez, D. Guatemala. 2002. Evaluación general del programa de incentivos fiscales para la reforestación en Guatemala.(3) Otorgados durante la vigencia del Programa según CORFINA.

Incentivos / Pago

Primer Incentivo a la Reforestación en Guatemala- PIFDecreto 58 –74 (1) Se ha podido deducir del Impuesto sobre la Renta hasta un 50% del valordel impuesto por reforestación y mantenimiento de plantaciones (Área nomenor de 5 ha).Cada proyecto ha podido llegar a tener hasta 10 años de vida dentro delPIF (1 año de establecimiento más 9 años de mantenimiento).Certificados de Inversión Forestal (CIF).

Proyecto Piloto de Forestación de 5,000 ha en el Oriente y Nororiente deGuatemalaFideicomiso denominado “Fondo para el Fomento de la Forestación yReforestación del Oriente y Nororiente de Guatemala”. Plazo de fideicomiso 25 años. Fideicomitente: el Estado de Guatemala.Fiduciario: Corporación Financiera Nacional – CORFINA. Créditos.

Añosdel - al

1974 - 2006

1988 -

Inversión / PagoTotal

Q.276,747,320.54 (2)

Q.17,728,000.00 (3)

ÁreaReforestada

18,865 ha

5,540 ha

5 Fuente: Menéndez D. Guatemala. 2002. Evaluación general de programa de incentivos fiscales para la reforestación en Guatemala. Universidad de San Carlos de Guatemala.Instituto de Investigaciones Agronómicas.6 Fuente de datos sobre montos, áreas: Ing. Baudilio Velásquez. Asesor técnico particular.

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plantación, distanciamiento adecuado, demanda deusuarios y ajustes del proyecto, se inició en 1988 unproyecto piloto de 5,000 hectáreas de forestación. Paraello, el Estado de Guatemala constituyó el fideicomisodenominado “Fondo para el Fomento de la Forestacióny Reforestación del Oriente y Nor-Oriente deGuatemala”, mediante escritura pública número 192 de21 de abril de 1988, administrado por la CorporaciónFinanciera Nacional-CORFINA (fiduciario).

De 1988 al 1990, se han ejecutado 64 proyectos en igualnúmero de fincas, alcanzando un total de 5,540 ha. Elfinanciamiento lo ha facilitado CORFINA con base en unmonto de Q.3,200/ha, incluyendo establecimiento y tresaños de mantenimiento de la plantación, con garantíasprendarias al inicio, hipotecaria o una combinación deambas más adelante. El monto total de fondos paraotorgar los créditos asciende a Q.17,728,000.00 (sintomar en cuenta los intereses).

En el Cuadro No.3 se resumen los dos principalesmecanismos financieros tradicionales aplicados en el sectorforestal de Guatemala: el primer incentivo a la reforestaciónen Guatemala (PIF), y el Proyecto Piloto de Forestación de5,000 ha en el Oriente y Nor-Oriente del país.

D. Programa de Incentivos Forestales –PINFOR. ElInstituto Nacional de Bosques (INAB), creado a finales de1996 mediante Decreto Legislativo 101-96, asumió laresponsabilidad de otorgar incentivos a los propietarios detierras de vocación forestal que se dediquen a la ejecuciónde proyectos forestales. El Decreto indicado crea elPrograma de Incentivos Forestales (PINFOR) y estableceque el Estado destinará anualmente una partida en elpresupuesto de Ingresos y Egresos de la Naciónequivalente al 1% del presupuesto de Ingresos Ordinarios,que serán traspasados al INAB, a través del Ministerio deFinanzas Públicas, para otorgar incentivos forestales.

Esta misma Ley establece la vigencia de los proyectos deincentivos fiscales para reforestación que hayan sidoaprobados de conformidad con la anterior legislación.Éstos tendrán vigencia hasta su vencimiento, lo quepara el caso del último proyecto aprobado en 1996representa una finalización en el año 2006.

De tal modo, el PINFOR es un instrumento de la políticaforestal que promueve una mayor incorporación de lapoblación guatemalteca a la actividad forestal formal,

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incentivando la inversión para el establecimiento ymanejo de plantaciones forestales, el manejo sostenidode bosques naturales y la silvicultura con finesambientales.

Al final de cada año, el INAB realiza la evaluación dela ejecución de las actividades planificadas yaprobadas, para determinar la conveniencia de pagarel incentivo respectivo.

Con base en los fondos asignados al PINFOR, se hafijado una meta de 285,000 hectáreas deplantaciones y su manejo, así como incorporar alrégimen de manejo forestal sostenible 650,000hectáreas de bosques naturales en el período deduración del Programa que es de 20 años(1997–2017).

El incentivo para la actividad de reforestación ha sidoestablecido en Q.12,400.00/ha, incluyendo costo deestablecimiento más los costos de cinco años demantenimiento, de los cuales un 91% recibe elusuario y un 9% el INAB por concepto de supervisión.

Los incentivos para el manejo de bosques naturalescon fines de producción hasta por cinco años varían,según el área, entre Q.2,807.04/ha (áreas menores a 5ha) hasta Q.36,450.70 por las primeras 90 ha, másQ.190.98 por hectárea adicional .

El incentivo con fines de protección oscila entreQ.2,660.30/ha (área menor de 5 ha) y Q.32,709.10 por lasprimeras 90 ha, más Q 175.03 por hectárea adicional.

Hay ocho tipos de beneficiarios: personasindividuales, empresas privadas, cooperativas,comunidades, municipalidades, fundaciones (nolucrativas), asociaciones y comités, organizaciones(ONG, OG, etc.).

Según datos del INAB7, la Inversión total enreforestación y en manejo de bosque natural de losaños 1998 a 2004, suma un monto de 401,148,421Quetzales (el tipo de cambio ha variado en el mismoperíodo entre Q.6.84 y Q.7.90 por 1 US$respectivamente).

Dentro de la Política Forestal de Guatemala, elPINFOR se identifica como el principal instrumento

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7 Al 30 de septiembre de 2004. Fuente INAB.

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para promover la reforestación nacional. La políticaestablece como meta de reforestación una tasa anualde 6,000 hectáreas, misma que ha sido superada apartir del tercer año de ejecución (1999), alcanzandoen los últimos años 8,000 hectáreas en promedio.

Con respecto al manejo de bosques naturales, lapolítica forestal establece como meta un ritmo anualde manejo de 10,000 hectáreas. A partir del año2000 esta meta ha sido superada: 19,000 hectáreasde bosque fueron incorporadas al manejo sostenibleen el año 2004.

El análisis global (número de proyectos, inversión ysuperficie) muestra que las empresas privadas, pese a notener una gran cantidad de proyectos, concentran lamayor inversión otorgada (41%) y la mayor superficieatendida (28%). Mientras tanto, los propietariosindividuales, quienes tienen la mayor cantidad deproyectos, han captado una cantidad (40%) deincentivos similar a las empresas.

El programa ha atraído la participación de ocho tipos debeneficiarios, como ya hemos visto. La importanciarelativa de cada uno de ellos (en función del número deproyectos, la superficie administrada y los montosrecibidos), muestra que los propietarios individuales(pequeños, medianos y grandes) y las empresas privadasson los de mayor participación, y su actuar ha sidoconstante durante el período 1997-2000.

El Programa de Incentivos Forestales ha cumplido engran medida con sus metas. Producto de ello son las40,855 hectáreas de reforestación y las 48,107 hectáreasde manejo de bosques naturales incentivadas.

E. Pagos por Concesiones Forestales en ÁreasProtegidas. En 1989, se promulga la Ley de ÁreasProtegidas (Decreto 4-89 y sus reformas) y con ella seconstituye el Consejo Nacional de Áreas Protegidas(CONAP). Poco después, el Congreso de la Repúblicaaprueba la creación de la Reserva de la Biosfera Maya(RBM), mediante el Decreto 5-90 y sus reformas,delegando su administración a CONAP.

El Plan Maestro para la RBM se aprueba en 1992, y en élse establece la intangibilidad de las Zonas Núcleo (ParquesNacionales y Biotopos) y la posibilidad de aprovechar losrecursos naturales renovables en la Zona de Uso Múltiple(ZUM), bajo la figura legal de concesión forestal.

Asimismo, se establecieron dos tipos de Unidades deManejo de recursos naturales renovables, de acuerdo altipo de beneficiario: Concesiones ForestalesComunitarias y Concesiones Forestales Industriales.

En 1994, se otorga la primera concesión a la comunidadde San Miguel La Palotada. Las concesionescomunitarias son de carácter integral y en ellas sepermite el aprovechamiento y manejo de recursosmaderables y no maderables, bajo la asesoría técnica yel acompañamiento inicial de una Organización NoGubernamental (ONG).

Las concesiones industriales se pueden otorgar aindustrias locales de transformación de la madera pero,a diferencia de las concesiones comunitarias, alconcesionario industrial sólo se le permite elaprovechamiento de los recursos maderables, pudiendoCONAP extender permisos a terceros para elaprovechamiento de los recursos no maderables. En vezde una ONG asesora, las concesiones industriales debencontar con un regente forestal para garantizar el buendesempeño de la misma.

En ambos casos, se debe obtener la certificación forestalo sello verde y mantenerlo vigente durante el plazo delcontrato de concesión, el cual se ha establecido en 25años.

Hasta el 2004, se habían otorgado un total de 12Concesiones Forestales Comunitarias por parte de CONAPen la Zona de Usos Múltiples de la Reserva de BiosferaMaya, en Petén, para un área total de 400,830.63hectáreas; así como dos Concesiones ForestalesIndustriales con un área total de 132,303.00 ha.

Entre 1994 y 2004, el CONAP había percibido un total de13,486,762 Quetzales aproximadamente, por conceptode las concesiones forestales, tanto comunitarias comoindustriales.

F. Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos –PPAFD. El PPAFD es un componente del Programa deApoyo a la Reconversión Productiva Agroalimentaria(PARPA), cuyo organismo ejecutor es el Ministerio deAgricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). Parte desu financiamiento lo proporciona el BID, con base en elContrato de Préstamo Número 1153-OC/GU, firmadoentre la República de Guatemala y el BancoInteramericano de Desarrollo el 26 de marzo del 2000.

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El objetivo general del PPAFD es contribuir a laconservación de los bosques naturales remanenteslocalizados en las áreas ambientalmente estratégicas,ubicadas en las regiones del Altiplano Central yOccidental del país, por medio del pago directo a lospropietarios y poseedores de los mismos, como unaforma de garantizar los servicios ambientales que éstosbrindan a la sociedad guatemalteca.

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El Cuadro No.4 resume los dos mecanismosfinancieros más innovadores aplicados en Guatemaladesde 1997, que son de suma importancia para unfuturo mercado de servicios ambientales: elPrograma de Incentivos Forestales (PINFOR) y elPrograma Piloto de Apoyos Forestales Directos(PPAFD).

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN GUATEMALA

Cuadro No.4Resumen de Mecanismos Financieros Tradicionales

(1) Al 30 de septiembre de 2004. Fuente INAB.(2) Al 30 de septiembre de 2004. Fuente PARPA/PPAFD.

Incentivos / Pago

Programa de Incentivos Forestales - PINFOR Decreto Legislativo No. 101 –96Resolución 4.23.97Metas 1997-2017:-Plantaciones forestales 285,000 ha-Manejo de bosques nat. 650,000 ha-Manten. de plantaciones 285,000 ha

Componente PPAFD Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos del Programa PARPA(Ejecutor MAGA) (Convenio Guatemala - BID)En 5 años se espera cubrir 50,000 ha de bosque natural. Pago directo a lospropietarios de los bosques naturales remanentes en áreas ambientalesestratégicas. Altiplano Central y Occidental del país. Total pagos por servicios ambientales otorgados por servicios ambientales

Añosdel - al

1977 -

1988 -

Inversión / PagoTotal

Q.401,148,421 (1)

Comprometidos a entregar en los

próximos 4 y 5 años Q.17,900,000.00 y

Q.10,300,000.00

Q. 4,430,000.00 (2)

ÁreaReforestada40,855.00 ha

Reforestación

48,107.00 haManejo de

BosqueNatural

50,000 ha

19,146 ha

6. Aplicación de buenas prácticasCriterios e indicadores para el manejo forestal sostenibleEn Guatemala, como en otros países de la región, latendencia es promover iniciativas de desarrollo decriterios e indicadores a nivel nacional y de unidad demanejo, útiles en los procesos de certificación forestal,evaluación de desempeño del manejo en áreas protegidas,y de regulación forestal por parte del servicio forestal.

La Política Forestal y los Criterios e Indicadores. LaPolítica Forestal de Guatemala incluye, dentro de susprincipios, uno específico referente a la sostenibilidaden el uso del recurso forestal a través del uso demétodos y técnicas de manejo: planificación,silvicultura, recuperación y protección, para garantizar

la perpetuidad del recurso. En este contexto hayobjetivos, líneas e instrumentos que, con una estructuralógica, apuntan a incrementar los beneficiossocioeconómicos generados por los bienes y servicios delos ecosistemas forestales.

Uno de los planteamientos de la política es contar conmecanismos que permitan medir, dar seguimiento yevaluación a las diferentes acciones que hacenexplícitas las declaraciones de política, de manera quese pueda medir el progreso hacia la ordenación forestalsostenible y, en general, hacia el desarrollo sostenible.

La Regulación Forestal y los Criterios e Indicadores.La regulación forestal es un instrumento de política que

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C A P I T U L O I I

norma el manejo de los recursos forestales y estáexplícita en la Ley Forestal y en la Ley de ÁreasProtegidas.

La Ley Forestal de Guatemala, Decreto Número 101-96del Congreso de la República, declara de urgencianacional y de interés social la reforestación y laconservación de los bosques, para lo cual se propiciaráel desarrollo forestal y su manejo sostenible. Estomediante el cumplimiento de objetivos como: lareducción de la deforestación en tierras de vocaciónforestal y el avance de la frontera agrícola, la promociónde la reforestación y el incremento de la productividadde los bosques a través de manejo forestal, así como elfomento a la inversión pública y privada en el sectorforestal y la conservación de ecosistemas. Dichosobjetivos políticos, técnicos y económicos, tienen elpropósito de mejorar el nivel de vida de la población, através del aumento de la provisión de bienes y serviciosdel bosque.

La regulación forestal respecto a la aplicación decriterios e indicadores de manejo forestal indica losiguiente:

“El aprovechamiento y manejo sostenido del bosqueestará dirigido mediante el Plan de Manejo aprobadopor el INAB. Este es un instrumento fundamental enel monitoreo del plan y de las técnicas silviculturalesaplicadas a la masa forestal”.Título V. Del aprovechamiento, manejo eindustrialización forestal.Capítulo I: Aprovechamiento y manejo del bosque.Artículo 48. Aprovechamiento y manejo sostenidodel bosque.

La Ley Forestal otorga al INAB la potestad deadministrar los recursos forestales fuera de áreasprotegidas, a través de la aplicación de criterios desostenibilidad, los cuales indica que deberán serexplícitos en el reglamento de dicha ley y manifiestos enla formulación e implementación del plan general demanejo.

Por otra parte, la Ley de Áreas Protegidas, que trasciendea lo integral de la biodiversidad, como parte delpatrimonio natural de los guatemaltecos, declarándolade interés nacional, en sus objetivos, también persigueasegurar el funcionamiento óptimo de los procesosecológicos esenciales, lograr la conservación de ladiversidad biológica, el alcance de la capacidad de una

utilización sostenida de las especies y ecosistemas, ladefensa y preservación del patrimonio natural y elestablecimiento de áreas protegidas con carácter deutilidad pública e interés social. Todos estos objetivosapuntan al desarrollo sostenible.

La Ley de Áreas Protegidas, en su Capítulo II, regula laparte de manejo de áreas protegidas, utilizando algunosinstrumentos de política como planes maestros yoperativos del área, y otros más innovadores como eluso de concesiones de las áreas para elaprovechamiento de sus recursos a través de contratosque aseguren sostenibilidad y compatibilidad en losprocesos de conservación.

Lo relativo al manejo forestal está normado en el TítuloIII, Capítulo I, donde se hace referencia alaprovechamiento de la flora y fauna, el cual debedesarrollarse cumpliendo con lo estipulado en esta ley,bajo la premisa de sostenibilidad. También se hacereferencia a que el reglamento normaráespecíficamente lo referente al manejo sostenible.

Criterios e Indicadores (C& I). Los criterios eindicadores están conceptualizados como una guía deordenación. Son directrices para la planificación forestaly una forma práctica de trascender en la búsqueda deldesarrollo sostenible, bajo la premisa de que en ningúnmomento se le considera un estado o condición, sinomás bien un proceso dinámico de cambio.

Los criterios e indicadores son una herramientadisponible para los gestores forestales, los políticos y elpúblico, que permiten evaluar el progreso hacia laordenación forestal sostenible. Esta herramienta tiene lacaracterística de que es producto de una ampliaparticipación, consenso y aceptación por parte de losinteresados.

En general, los criterios e indicadores son diseñadospara que los actores involucrados en el manejo (seanéstos los decisores de la política, los reguladores, losinteresados o usuarios del bosque, entre otros), tenganun apoyo para comprender el objetivo de sostenibilidady observar los resultados a escala nacional y de unidadesde manejo, de las actividades de ordenación forestal.

Cuando los C&I son utilizados adecuadamente,constituyen un instrumento para evaluar la eficacia delos programas gubernamentales y no gubernamentales;

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son un método para dar seguimiento al éxito de losprogramas forestales nacionales, de planes estratégicosy de planes de manejo y ordenación forestal.

Debe quedar claro que los C&I no son un modelo paracalcular un índice numérico de sostenibilidad. Elproceso hacia la ordenación forestal sostenible es elresultado de los constantes reajustes en la políticaforestal y las asociadas, las inversiones y la ordenaciónen respuesta a las tendencias de los indicadores.

Las interrogantes que surgen en los países respecto dela aplicación y uso de los C&I se presentan en variasdimensiones. En algunos casos se analiza porqué esimportante utilizarlos en la formulación de la políticaforestal u otras aplicaciones. En general, se hademostrado que pueden utilizarse para evaluar elprogreso de la ordenación forestal, como también paratomar decisiones a nivel nacional en materia demanejo y regulación forestal.

En Guatemala todavía existe una confusión oescepticismo por parte de diversos actores en cuanto alos usos propuestos de los C&I de carácter nacional opara unidades de manejo (subnacional). Esta situaciónsurge cuando se plantea si los C&I son para usonacional o internacional, al igual que cuando sediscute cuál es su trascendencia en los procesos demanejo y regulación, en la búsqueda de lasostenibilidad. Por otra parte, también se plantea cuáles la compatibilidad de los C&I con las normas técnicaso administrativas de regulación forestal, o cual es latendencia respecto a los estándares utilizados para lacertificación forestal en el territorio nacional.

La Certificación ForestalDurante el año 2000, INAB inicia un proceso paradesarrollar principios, criterios e indicadores paramanejo forestal sostenible a nivel de fincas. El PAFG sesuma a la iniciativa y con el objetivo de formalizar elproceso, en febrero de 2001 INAB y PAFGconjuntamente hacen una convocatoria nacional através de la prensa escrita para participar en un tallercuyo objetivo era formalizar, con todos los interesadosen el país, una Iniciativa Nacional para el Desarrollode Estándares Forestales. El resultado de este eventofue la formación del Comité de Dirección deCertificación Nacional (luego denominado Grupo deTrabajo de Estándares de Manejo y TransformaciónForestal).58

Para junio de 2001 se formalizó el Grupo de Trabajo,denominándose entonces Comisión Nacional deEstándares de Manejo Forestal Sostenible paraGuatemala, y se elaboró un plan operativo para lossiguientes 6 meses con especial énfasis en las áreas delegalización y normativa, promoción e incorporación, yfortalecimiento y finanzas, buscando lainstitucionalización de la iniciativa.

A finales de ese mismo año, se acordó la búsqueda delreconocimiento del FSC y el nombramiento de unapersona contacto con el Consejo del FSC. También seacordó la formalización de la Comisión como asociaciónsin fines de lucro, como figura legal, y se preparó unplan de trabajo para los siguientes tres años.

En el año 2002, la iniciativa nacional define claramentesu visión, misión, objetivos y estructura organizativa yse consolida con el nombre definitivo de "ConsejoNacional de Estándares de Manejo Forestal Sosteniblepara Guatemala" (CONESFORGUA), que nace entoncescomo una organización de la sociedad civil.

La socialización de esta iniciativa se ha venido dando através de diferentes mecanismos, especialmente talleresnacionales y regionales en los que se ha involucradouna serie de actores vinculados al sector forestal. Estostalleres regionales han permitido la capacitación sobrecertificación forestal y cadena de custodia, dirigidos alos grupos organizados del sector forestal, involucrandoa las cámaras económica, social y ambiental deCONESFORGUA. Esto ha permitido el fortale-cimientode la CONESFORGUA, mediante la consolidación degrupos regionales y la especialización de socios encertificación de manejo forestal y cadena de custodia.

También se han realizado acciones para divulgar ypromover el tema de la certificación forestal medianteel apoyo financiero del Proyecto Inversiones para la Paz;entre ellas la reproducción de material técnico ydivulgativo sobre el proceso de certificación forestal ycadena de custodia, dirigido a diversos grupos.

En el año 2004 se generó la Propuesta del EstándarNacional para Manejo Forestal Sostenible, uninstrumento diseñado para certificar manejo debosques naturales y plantaciones. Dicho estándar estábasado en los principios y criterios del FSC, y son losindicadores los que se han desarrollado a nivel nacionalcon un grupo de expertos nacionales e internacionales.

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Estos indicadores fueron sometidos a un proceso ampliode consulta, transparente y participativo, a través detalleres regionales, en los cuales hubo una coberturageográfica y por tipo de bosques bastante completa.De acuerdo con el FSC, el estándar borrador consideraen su contenido los siguientes aspectos:• Compatibilidad con los Principios y Criterios del FSC.• Compatibilidad con las circunstancias locales:

sociales, ecológicas y económicas.• Compatibilidad con los estándares de las regiones

vecinas.• Exhaustivo proceso de consulta.

Se considera que esta propuesta está armonizada; esdecir, que se revisaron los estándares aplicables a nivelregional. Es una propuesta aprobada y recomendadapor la Iniciativa Nacional, la cual ha implicado eltrabajo del equipo, los procedimientos del grupo detrabajo, y decisiones en consenso bajo las premisas de

responsabilidad y transparencia. En la propuestatambién se consideran los mecanismos de revisiónfutura, los cuales son claros para la resolución dedisputas, y también esto fue armonizado enconcordancia con los estándares aplicables a nivelregional. El paso siguiente es la validación delestándar, en campo y en gabinete.

Es importante señalar que en Guatemala ha habidoavances significativos tendientes al buen manejo delos bosques latifoliados y que el proceso decertificación forestal ha contribuido sustancialmenteen este proceso. El 78% del total de áreaconcesionada al año 2002 cuenta con certificaciónforestal avalada por el Forest Sterwardship Council(FSC), y el resto está en proceso de obtener lacertificación. Esta situación coloca a Guatemala a lavanguardia de los bosques certificados enCentroamérica.

Área de bosques certificados ó en proceso de certificación en Guatemala al año 2003No. Nombre de la Tipo de propietario Superficie (ha) Situación actual Año de operación

unidad de manejo1 Suchitecos Comunidad 12217 Certificada 19982 San Miguel Comunidad 7039 Certificada 19993 La Pasadita Comunidad 18217 Certificada 19994 Bethel Comunidad 4149 Certificada 19995 La Técnica Comunidad 4607 Certificada 19996 Carmelita Comunidad 53797 Certificada 20007 Unión Maya Itzá Comunidad 5924 Certificada 20018 AFISAP Comunidad 51940 Certificada 20019 Uaxactaún Comunidad 83558 Certificada 200110 Sayaxché Comunidad 6195 Certificada 200111 Arbol Verde Comunidad 64974 Certificada 200212 Laborantes del Bosque Comunidad 19390 Certificada 200213 Paxbán Industria 64869 Certificada 200214 Ecoforest Industria 2243 Certificada 2001

TOTAL 399119En proceso de certificación1 La Gloria Industria 66548 Evaluada 20022 Yanahí Comunidad 493 Planificada 20023 La Felicidad Comunidad 908 Planificada 20024 La Lucha Comunidad 908 Planificada 20025 Retalteco Comunidad 785 Planificada 20026 El Esfuerzo Comunidad 25328 Planificada 20027 Custosel Comunidad 21176 Planificada 20028 Cruce La Colorada Comunidad 20469 Planificada 20029 Los Alamos Comunidad 900 Evaluada 200210 Interforest Industria 5301 Planificada 200311 La Colorada Comunidad 22067 Proyectada 200212 Monte Sinaí Comunidad 542 Planificada 2002

TOTAL 165425

Fuente: Información de representante de SMARTWOOD-Guatemala, 2003.

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La tala ilegalLa tala ilegal sigue siendo una de las causas de pérdidade cobertura en Guatemala. Este fenómeno representaun grave problema para el sector forestal del país, puestiene implicaciones sobre los siguientes aspectos: “causapérdidas económicas en el país, erosiona losmecanismos formales de gobierno, impactanegativamente sobre los pobres rurales, desincentiva lasactividades de manejo forestal sostenible y deteriora elrecurso forestal de la región” (Del Gatto, 2002).

En Guatemala no se tienen cifras precisas de lo querepresenta la tala ilegal. Estimaciones realizadas porArjona en el año 2003 (Arjona 2003), señalan que la tala

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ilegal con fines de producción maderable representa del30 al 50% del volumen de madera comercial cosechadopor año. Cabe señalar que, en algunos departamentoscomo Petén, la tala ilegal se ha reducido, producto dela aplicación de uno de los instrumentos de la políticaforestal como lo es el otorgamiento de ConcesionesForestales a grupos comunitarios. De igual manera, hacontribuido la implementación de la política dedescentralización con apoyo a los gobiernos locales parafortalecer su capacidad de gestión de los recursosforestales a través de las Oficinas de AdministraciónForestal Municipal. Sin embargo, aún se tienenevidencias de contrabando de madera principalmentede Petén hacia las repúblicas de México y Belice.

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7. Las tendencias y perspectivas del sector forestal

El escenario positivo tiene como premisa fundamentalla realización de cambios positivos en el ámbito social ypolítico del país, reflejado en el cumplimiento de losAcuerdos de Paz, la consolidación del Estado de Derechoy el fortalecimiento de la institucionalidad. Lossupuestos son que se mantiene la estabilidadmacroeconómica y se alcanza la estabilidad política y laseguridad ciudadana, consideradas en la Política Forestalcomo la piedra angular del desarrollo sostenible, pues seconstituye en un requisito para atraer inversiones y parala inserción en la económica global.

En el ambiente sectorial, se parte de la aplicaciónefectiva de la Política Agraria, la Política Forestal y laintegración con el marco de otras políticas vinculadas aésta, tales como la Política de Áreas Protegidas yBiodiversidad, la Política Ambiental, la Política deCompetitividad y la Política de Ecoturismo, entre otras,que son determinantes para el futuro del sector.

La aplicación efectiva de la Política Forestal implica laconsolidación de instrumentos que actualmente seestán aplicando con cierto éxito como el PINFOR, lasConcesiones Forestales, el Sistema de Prevención yControl de Incendios Forestales, el Crédito Forestal y laCertificación Forestal, así como el desarrollo de otrosinstrumentos que incentiven la innovacióntecnológica para generar productos de alto valoragregado y lograr el desarrollo de mercados de bienesy servicios ambientales.

Es fundamental, además, la consolidación de procesos degestión local (administración forestal municipal, mesas deconcertación de política), y la consolidación de losdistintos foros o procesos nacionales como el desarrollode clusters, el Sistema de Educación Forestal y laimplementación de los programas, proyectos y accionescontemplados en el Programa Forestal Nacional (PFN).

Un elemento clave para el desarrollo de este escenariopositivo es la modernización de la industria forestal haciauna industria primaria y secundaria más eficiente quepermita el uso integral de la troza de grandes y pequeñosdiámetros y la utilización de una mayor diversidad deespecies latifoliadas, especialmente de aquellas especiespoco conocidas pero potencialmente comerciales, y queademás permita innovar productos y bajar costos.

En el ámbito socioeconómico se espera que las políticasde gobierno en las próximas décadas se orienten adisminuir la presión sobre los bosques naturales,atendiendo la demanda de tierras, que se mantenga odisminuya la tasa de crecimiento poblacional y que seatiendan los servicios básicos de la población, ademásde fomentar y diversificar el empleo rural conactividades agroindustriales y ecoturismo.

El escenario negativo parte de la premisa de que laspolíticas macroeconómicas y los procesos de cambioorientados a la modernización del Estado, no logren losimpactos positivos esperados; que se incumpla con los

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Acuerdos de Paz y que no se llegue a consolidar elEstado de Derecho y la institucionalidad en el país; esdecir, que no se den las condiciones necesarias parapromover la inversión en el sector forestal.

Según un estudio realizado por el Consejo Nacional deCambio Climático (MARN, 2001) los indicadoreseconómicos de un escenario negativo significan que setendría un crecimiento en el PIB entre 1 y 2.5%, undéficit fiscal de 2 a 4%, una inflación de 11 a 15%, unatasa de interés activa de 20 a 21%, y una cargatributaria de 9.5%; indicadores que son negativos parala inversión en el sector forestal.

En el ámbito sectorial las premisas giran en torno a unadeficiente aplicación de los instrumentos de la PolíticaForestal, y la falta de integración de ésta con el marcode otras políticas vinculadas al sector forestal, como laPolítica de Áreas Protegidas y Biodiversidad, la PolíticaAmbiental, la Política de Competitividad y la Política deEcoturismo, entre otras.

La no consolidación de instrumentos de Política Forestalcomo el PINFOR, las Concesiones Forestales, lamodernización de la industria forestal y la gestión local,son premisas de un escenario negativo. La falta deconsolidación del PINFOR puede significar la pérdida decredibilidad y el consecuente abandono de proyectospor parte de los beneficiarios, y por parte del Estado lafalta de confianza en la inversión y, por consiguiente, lano asignación de más recursos al sector forestal, enambos casos con consecuencias nefastas para el sector.

Otra premisa fundamental para el escenario negativo esque persista la desarticulación entre la industriaprimaria y secundaria y que no se den cambiostecnológicos que modernicen a la industria, lo queimplica que el sector forestal enfrentará en el medianoplazo (3-5 años) un escenario crítico. Esto provocaríaque la oferta maderable proveniente de las plantacionesno encuentre mercado, provocando una crisis quepuede impactar también en los bosques naturales,poniendo en riesgo las inversiones que el Estado harealizado en las plantaciones con el PINFOR y siendo undesestímulo para incorporar más bosques naturales a unmanejo forestal sostenible, porque no permitirá mejorarla rentabilidad del manejo forestal sostenible.

El escenario probable. Este escenario será el resultadode la combinación de la situación actual y de condiciones

que puedan dar origen a los otros dos escenariospositivo y negativo. Tiene como premisa fundamentalque se mantenga la estabilidad macroeconómica que hamostrado el país en los últimos años y que las accionesde gobierno se orienten a generar cambios en el ámbitosocial y político en cumplimiento de los Acuerdos dePaz, y a la consolidación del Estado de Derecho.

En el ámbito sectorial, las premisas están enfocadas aque las acciones que se implementen para la aplicaciónde los instrumentos de la Política Forestal, y de otraspolíticas vinculadas a ésta (como la Política de ÁreasProtegidas y Biodiversidad, la Política Ambiental y laPolítica de Ecoturismo, entre otras), mantengan unatendencia hacia su aplicación efectiva y se logre unaarmonización y fortalecimiento del marco institucionalresponsable de su aplicación.

Un elemento clave, para el desarrollo de este escenarioes la modernización de la industria forestal hacia unaindustria primaria y secundaria más eficiente, quepermita el uso integral de la troza de grandes ypequeños diámetros y la utilización de una mayordiversidad de especies latifoliadas, especialmente deaquellas especies poco conocidas pero potencialmentecomerciales, y que además, permita innovar productosy bajar costos.

Este escenario, al igual que el escenario positivo,depende de tres premisas fundamentales para quellegue a desarrollarse:

1) la armonización del marco de políticas e institucionesvinculadas al sector forestal.

2) La consolidación de los instrumentos de la Políticaforestal, con especial énfasis en el fortalecimientodel Programa de Incentivos Forestales, laconsolidación del Proceso de Concesiones Forestales;la organización de actores y fortalecimiento de lagestión local.

3) El desarrollo tecnológico de la industria forestal y laarticulación entre la industria primaria e industriasecundaria.

La dinámica y tendencias que ha mostrado el sectorforestal en los últimos cinco años, hace suponer que elescenario probable se acercará más al escenariooptimista que al escenario pesimista; pero esodependerá de la estabilidad en las políticas y accionesinstitucionales que se implementen.

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Producto del análisis realizado durante la revisión de laspolíticas forestales, se presentan a continuación las

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barreras y fortalezas identificadas para el sector forestalen Guatemala.

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8. Barreras y Fortalezas

COMPONENTE BARRERA FORTALEZASSector forestal Armonización e integración de marcos Existe un buen ambiente para integrarAporte del SF vía de política, legislación e institucionalización. la aplicación efectiva de la políticaAreas Protegidas 30% del ingreso nacional generado por el turismo. forestal, agraria y otras de interés.

Política Forestal Insuficientes claridad del órgano rector superior, Una política con instrumentos que actualmentedonde no exista dualidad de competencias en la se están aplicando (PINFOR, Concesiones conservación y el manejo productivo de los bosques Forestales, Sistema de Prevención y Controlentre el INAB y CONAP. de Incendios y Plagas Forestales, Crédito

Forestal, Certificación Forestal, etc.)

Sistema de Necesidad de un sistema de Información Forestal que Se cuenta con sistema base de información elInformación permita realizar inteligencias de mercados, análisis cual puede constituirse con el apoyo político

de coyuntura, comunicación entre productores y y financiero, en el sistema de informacióncomercializadores, integración de esfuerzos requerido.institucionales.

Áreas Protegidas Consolidación del Sistema Guatemalteco de Áreas 27.6% del territorio nacional está cubierto porProtegidas, particularmente en lo que a uso, acceso áreas protegidas legalmente declaradas.y control de recursos de tierra y bosque se refiere.

Servicios Falta una política de pago de servicios ambientales Existe una buena experiencia de mecanismos Ambientales como estrategia para generar beneficios económicos, financieros de fomento a la reforestación por

principalmente a comunidades ubicadas en las zonas más de tres décadas, y últimamente han productoras de agua. comenzado a implementarse mecanismos

innovadores de pago de servicios ambientales.

Aplicación de Se cuenta con un buen sistema de criterios eBuenas Prácticas indicadores para el manejo forestal sostenible

y además se tiene una estrategia de acciónsobre la tala ilegal, ambos requieren serfortalecidos.

Gobernanza Consolidar los espacios de diálogo referidos al tema Mesas de concertación y Política Forestal de de bosques. Necesidad de fortalecer el poder local a las Verapáces, Concesiones Forestalestravés de la consolidación de la gestión forestal Comunitarias en el Petén.municipal.

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Para alcanzar el escenario positivo presentadoanteriormente se requiere de la implementación delas siguientes acciones estratégicas identificados enel estudio de Tendencias y Perspectivas del SectorForestal de Guatemala FAO (2003).

• Armonización e integración de los marcos depolítica, legislación e institucionalización relativosa los recursos naturales (particularmente losforestales) y de las funciones y actividades que deellos se derivan. Es imperioso establecer un marcoinstitucional con un órgano rector superior, dondeno exista dualidad de competencias en laconservación y el manejo productivo de losbosques entre el INAB y CONAP, ni visionesdiferentes o contradictorias, al menos en torno alas distintas funciones del bosque (económicas yambientales).

• Consolidar la estrategia de desarrollo de clustersforestales, en el marco del Programa Nacional deCompetitividad, para superar las limitantes delsector forestal en los siguientes aspectos: a) Especialización de recursos humanos.b) Mercados de capitales adecuados para financiar

la producción forestal en el largo plazo a travésde plantaciones, alta cobertura de serviciospúblicos e insumos.

c) Servicios de calidad disponibles en formaoportuna, demanda local exigente, competenciasana y vigorosa que motive el mejoramientocontinuo y la existencia de estrategias quemotiven la innovación constante, entre otrosaspectos. Desarrollo de sub-clusters siguiendocriterios regionales (ejemplo: subcluster de LasVerapáces, Izabal, sub-cluster Petén).

• La vinculación financiera y tecnológica entre laacción de producción de materia prima, vía manejode bosques naturales o de plantaciones y latransformación de productos de madera de altovalor agregado a través de la integración decadenas productivas o estrategias de desarrollo declusters, que implica la modernización de laindustria forestal. Esto, a su vez, implica abordar eltema de la inversión privada, la educación y la

investigación básica y aplicada; esfuerzos que sepueden promover a través del Sistema deEducación Forestal (SEF).

• Consolidar los espacios de diálogo referidos al temabosques, principalmente con el fortalecimiento delpoder local a través de la consolidación de lagestión forestal municipal, que implica apoyar laconstrucción de capacidades para administraciónmunicipal forestal, así como el establecimiento yconsolidación de foros de discusión local (a nivelregional) como la Mesa de Concertación y PolíticaForestal de las Verapáces. Estos serán elementosfundamentales para mejorar la gestión de losrecursos forestales.

• La consolidación social, político, técnica,administrativa y financiera del Sistema Guatemaltecode Áreas Protegidas, particularmente en lo que a uso,acceso y control de recursos de tierra y bosques serefiere. En esta acción merece especial atención laconsolidación del Proceso de Concesiones Forestalesde la Reserva de la Biosfera Maya.

• La vinculación del sector forestal a otros sectoresde la economía, como los sectores de turismo,industria farmacéutica, construcción, energía yaguas; para desarrollar el mercado interno.Desarrollar la demanda interna aprovechando eldéficit habitacional, otras construcciones, uso departes y piezas en ingeniería vial.

• El fortalecimiento de la organización deproductores forestales para mejorar lascapacidades de acceder a la tecnología y a losmercados internacionales. Una de lasoportunidades para acceder al mercadointernacional es la conformación de alianzasestratégicas con industrias de avanzada quecuentan con la certificación de la cadena decustodia. Los pequeños productores por sí solosdifícilmente podrán acceder a estos nichos.Además, la organización social es necesaria paradesarrollar esquemas de compensación porServicios Ambientales que operen a favor de lascomunidades rurales.

9. Principales acciones

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• La necesidad de creación y/o fortalecimiento deinstancias políticas y técnicas que aborden el temabosques con la necesaria: a) independencia, b)coherencia conceptual y excelencia técnica, c)visión macro e integral del sector y; d) poder deconvocatoria.

• La gestión e implementación de mecanismosalternos y complementarios de financiamiento delsector forestal, especialmente de origen privado,orientado no solo a la creación de materia prima(plantaciones) sino al mejoramiento de procesos detransformación, comercialización y mercadeo debienes y servicios forestales.

• Implementar una política sobre el pago de serviciosambientales como estrategia para generarbeneficios económicos a comunidades ubicadas enlas zonas productoras de agua (altiplanooccidental). Es necesario establecer el marcopolítico institucional capaz de orientar, coordinar,estimular y controlar un sistema de pago porservicios ambientales, lo cual implica desarrollar losrecursos humanos y los mecanismosadministrativos, financieros y técnicos que requiereel proceso. La política de pago por serviciosambientales debe ser parte de la institucio-nalización del nuevo paradigma del desarrollosostenible, y requerirá de la discusión abierta yamplia del mismo con todos los sectoresinvolucrados de la sociedad. Su aplicación localrequerirá de instrumentos específicos que deberándiseñarse en función del servicio de que se trate yde las relaciones locales entre éste y los agentesinvolucrados. (FIPA-AID. 2002d.)

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• La apertura comercial es inminente, por lo tanto esimperativo que el sector forestal identifique lossectores que pueden ser competitivos en dichoescenario. Para el caso de la industria secundariapodrían ser los fabricantes de muebles deexportación y los artesanos ebanisteros, y en elcaso de la industria primaria la madera secadimensionada o productos semielaborados.

• Es necesario realizar acciones de investigación ypromoción para fortalecer el mercado de especiescon mercado parcialmente desarrollado (MPD) ypara abrir mercados a las especies potencialmentecomercializables (EPC) y a los productos no made-rables. También conviene hacer estudios devaloración de los servicios ambien-tales vinculadosa los bosques y la defi-nición de mecanismos decompensación.

• Desarrollar el Plan Estratégico del Sistema deEducación Forestal como mecanismo para mejorarla situación de la educación forestal en el país.

• Establecer un Sistema de Información Forestal quepermita realizar: inteligencia de mercados, análisisde coyuntura, comunicación entre productores ycomercializadores, e integración de esfuerzosinstitucionales.

• Guatemala debe especializarse en la producción ydarle mejor calificación al tema de servicios(identificación de mercados, transporte, entreotros), pues éstos representan aproximadamente el60% de los beneficios del bosque.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN GUATEMALA

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Bibliografía

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elice tiene un territorio de 22,966 Km2. Desde suindependencia en 1981, ha logrado consolidarun sistema estable de gobierno de tres poderes.

Para el 2003 la población fue de 266,440 habitantes(estimado a julio 2003), de los cuales alrededor del 46%vive en el área urbana. Ese año la tasa anual estimada decrecimiento fue de 2,44% anual. La densidad poblacionales de 11,6 habitantes por Km2 (el promedio en Norte yCentro América es de 22,4 y a nivel mundial 45,8).

La economía de Belice es pequeña y dependeprincipalmente de la agricultura, en particular de laproducción de bananos, azúcar y cítricos. En el año2000, la agricultura contribuyó con el 13% del PIB y el68% de las exportaciones. Recientemente, la economíase ha diversificado hacia el turismo, otros serviciosindustriales y la cría de camarones. La actual política

económica en Belice está enfocada a restablecer losaltos niveles de crecimiento alcanzados en los añosochenta. La política de expansión monetaria y fiscal,iniciada en 1998 ha logrado un crecimiento de laeconomía del 6,5% en 1999, 10.8% en el 2000, 4,6% enel 2001 y el 3,7% en el 2002. Los mayores problemascontinúan siendo el considerable déficit en el comercioexterior y la deuda externa (estimada en 475 millonesde US$ para el 2001).

Los bosques mantienen una cobertura del 79% del áreatotal de la tierra de Belice (CSO, 2000). El bosquelatifoliado ocupa la mayor cantidad del área (conalrededor de un 70%) y el pino ocupa un distantesegundo lugar con 2.98% (ver el Cuadro No 1). El27.02% restante se compone de bambusales, vegetaciónarbustiva, manglares y palmas.

Desafíos para la implementaciónde la Política Forestal

en Belice

1. El sector forestal de Belice

B

Cuadro No.1Cobertura forestal de Belice (En hectáreas al año 1994)

Clase de bosque Área Has % de la superficie totalBosque Latifoliado 1,419,000 65.12Bosque Latifoliado Abierto 12,031 0.55Bosque de Pino 57,625 2.64Bosque de Pino Abierto 7,307 0.34Bosques Latifoliadas no Comercial 84,838 3.89Bosque Secundario “Guamil” 18,859 0.87Bambú y Vegetación a la orilla de ríos 11,527 0.53Vegetación arbustiva a lo largo de la costa 2,483 0.11Manglares medios y altos 7,820 0.39Manglares bajos 23,460 1.08Salinos, suampos, vegetación con palmas y manglares 34,487 1.58Pantanos 41,963 1.68TOTAL 1,721,400 79.00

Fuente: Land Information Center, 1994, in NBSAP. 1998

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La importancia del sector forestalBajo la Dirección del Plan del Sistema Nacional de ÁreasProtegidas de Belice, se ha hecho un importante esfuerzo,consciente y deliberado, para poner por lo menos unaporción de cada uno de los ecosistemas principales debosque dentro de un sistema de áreas de protección. Laconservación de la biodiversidad ha ido de la mano con elmanejo convencional de la madera y la protecciónconvencional de las cuencas hidrográficas. La meta eraconseguir por lo menos el 10% de cada ecosistema delbosque bajo cierta forma de protección. A pesar de queesta meta no se ha alcanzado para todos los tipos devegetación, actualmente hay una buena representaciónbajo cobertura protegida de las diferentes áreas que, enmuchos casos, excede lo prescrito por el programa.

Con el agotamiento de la madera en tierras nacionales,ha habido un cambio de las actividades de la silviculturade concesiones en tierras privadas y públicas a lasreservas de bosque maderable, los cuales representan losúltimos remanentes, de acuerdo con el más recienteinventario nacional.

La variación anual producto del cambio de uso(deforestación) se ha calculado en 36,000 hectáreasanuales1. Los estudios, en el pasado, han indicado quesolamente cerca del 14 % de las tierras forestales sonaptas para la producción forestal; de ellas el 4.4% seubican en terrenos nacionales y el 9.6% restante en áreasprotegidas y terrenos privados. Esta categorización deterrenos aptos para el desarrollo de la actividadproductiva forestal no se refleja en la política forestal delpaís.

Los productos no maderablesLos productos no-maderables del bosque requierenatención especial, puesto que tienen gran potencial parael aprovechamiento y el uso como recurso sostenible.Más allá de las aplicaciones (sin embargo no siempresostenibles), se ha incluido la extracción del látex delzapote (Manilkara zapota, fam. Sapotáceas) para lafabricación del chicle y el uso de hierbas medicinales.Otros bienes a partir de los productos no-maderables delbosque son la miel, las materias primas para la artesanía,paja de las palmas del bosque, Xate (Chamedorea spp.),las especias, los aceites, productos farmacéuticos,semillas, plantas de semillero del árbol, plantas deorquídea, los postes, las plantas medicinales y las frutas.

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En la actualidad, especies como el Xate se estánaprovechando ilegalmente en Belice por “Xateros” nobeliceños que cruzan la frontera desde el Petén paracosechar Xate en áreas protegidas del país. Elaprovechamiento del Xate representa una industria deaproximadamente US$30 millones en la región. ElDepartamento Forestal en Belice apenas está en elproceso de otorgar permisos de cosecha a beliceños parael aprovechamiento de esta palma, cuyas hojas soncodiciadas para arreglos ornamentales en los EstadosUnidos y Europa.

Otra especie que merece atención es la palma para paja(Sabal mauritiformis) que tradicionalmente se utilizabaen la construcción de los techos de las casas y otrasestructuras rurales. En la actualidad existe una altademanda de las hojas de esta palma para la construcciónde techos de cabañas y otros edificios en la crecienteindustria turística.

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas La conservación en Belice data desde 1920, y elestablecimiento de reservas forestales ha sido parte delmanejo y modernización del desarrollo industrial forestal.Cinco de las reservas existentes (Freshwater Creek, Sibun,Silo Grass, Vaca y Columbiam River) fueron creadas en1930 (BELIZE’S INTERIM FIRST NATIONAL REPORT, 1998).La más reciente reserva creada es Terra Nova, en 1994.Hoy día, alrededor del 50% de los bosques estatales sonconsiderados como de protección (Castañeda 1996).

Belice es el país de la región con mayor proporción delterritorio destinado a acciones de conservación de labiodiversidad. Cabe destacar la importancia que el país leha dado a la conservación de recursos marinos y elcreciente interés por la conservación del patrimoniocultural (García, 1996).

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) en Belicecuenta con aproximadamente 1,033,220.96 hectáreas, loque representa alrededor del 45.3% del territorionacional. De ellas, únicamente el 38.3% (874,568hectáreas) corresponden a áreas protegidas forestales; el7% restante corresponde a reservas marinas.

En Belice existen 35 áreas protegidas bajo lamodalidad de gestión compartida, que representan el47% aproximadamente de las 75 áreas protegidas

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN BELICE

1 Situación de los bosques del mundo. 2002. FAO.

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declaradas en total que tiene el país. Cabe mencionarque en Belice, las áreas protegidas que cuentan congestión en campo son las que se encuentran bajo esteesquema de gestión compartida.

La administración del SINAP, en general, está a cargodel Departamento Forestal del Ministerio de RecursosNaturales, Ambiente e Industria, instancia adscritadirectamente al Primer Ministro del país. Pero existenotras dos instancias que pueden declarar y administraráreas protegidas: el Departamento de Pesca y elDepartamento de Arqueología (Manzanero, 1997).

Dentro de las potestades del Departamento Forestalfigura el declarar las áreas protegidas según loconsidere oportuno. Además, tiene como misiónpreservar y proteger los principales recursos naturalesy culturales del país, a través de mecanismos quepermitan el involucramiento de los habitantes y queéstos se beneficien de esa participación, haciendo usoadecuado de los recursos naturales.

Reconociendo la importancia de las áreas protegidas,el Ministerio de Recursos Naturales designó una fuerzade trabajo en Octubre de 2003 para el desarrollo deuna política y plan para el Sistema de Áreas Protegidasde Belice. Posteriormente, el gabinete aprobó estainiciativa que tiene cinco componentes. El primercomponente (próximo a ser completado) busca laformulación de una política amplia de ÁreasProtegidas, a través de la cual se establece lafundación cualitativa del proceso de planificación. Unaversión preliminar de la política, que estableceráprincipios y criterios para el sistema de áreasprotegidas, ya habría sido entregada al Ministerio deRecursos Naturales y posteriormente al gabinete parasu revisión y aprobación.

El segundo componente de esta iniciativa deplanificación esta desarrollándose actualmente, ypretende determinar el estado actual del Sistema deÁreas Protegidas y evaluar las oportunidades para sure-caracterización en lo referido a amplitud,representatividad, adecuación, balance y coherencia.Este componente determinará si las actuales áreasprotegidas brindan suficiente hábitat a las especies enconservación y si existen ecosistemas que no estánadecuadamente (o no lo están totalmente)representados o cubiertos por las áreas protegidasexistentes.

El tercer componente establecerá los Procedimientosde Manejo y Uso Sostenible de las Áreas Protegidas,determinando y evaluando los procedimientos deadministración y manejo empleados actualmente porlos diversos administradores de áreas protegidas yagencias relacionadas al tema, así como su capacidadde reflejar el pleno cumplimiento a través de losprocedimientos adicionales y la legislación adaptada.

El cuarto componente, probablemente el másimportante de esta iniciativa de planificación de áreasprotegidas, es el que busca identificar y cuantificar entérminos económicos los beneficios derivados de lasáreas protegidas. Se considera que la escasacontribución del sector forestal (y por extensión, delas áreas protegidas) al desarrollo económico, puedeser resultado de una escasa comprensión del rango debienes, beneficios y servicios que son derivados de losrecursos forestales.

Finalmente, el quinto componente busca desarrollarguías para mejorar la estructura de manejo delsistema de áreas protegidas en términos decoordinación, eficiencia y efectividad, con unconjunto amplio de procedimientos de monitoreopuestos en ejecución.

El uso del recursoA finales de los años 80 y principios de los 90, con laentrada al mercado de nuevas tecnologías y laaplicación en el país de sistemas de ordenamientoterritorial, se llega a la conclusión de que, aunque lacobertura forestal del país es de 79%, la realidad esque solo el 73.4% de esa cobertura se puedeconsiderar como arbórea y, de ella, el 14% es aptapara la producción de madera en forma sostenible. Elresto de la cobertura forestal debe manejarse más enfunción de la protección de la biodiversidad y de laproducción de servicios ambientales.

No obstante estos avances, a la fecha no existe uninventario forestal que oriente sobre la disponibilidadde tierras forestales en el país. De acuerdo con elDepartamento Forestal, los inventarios forestales sonexigidos en la actualidad para registrar los bloquessometidos anualmente a concesiones forestales.Existen indicios de que el aprovechamiento de caoba(Mahagony sp.) y pino exceden muy por encima de lacorta anual permisible. Esto también indica que existeun alto porcentaje de corta ilegal que necesita ser

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evaluada. Se debe también reconocer que el actualsistema de licencias, tipos de licencias forestales ypermisos han contribuido al uso no sostenible delrecurso maderable.

PlantacionesLa existencia de una cobertura forestal tan altapareciera haber influenciado en el poco interés dedesarrollar las plantaciones forestales. A la fecha, seindica que existen alrededor de unas 3,000 hectáreasen todo el país, las cuales forman parte de algunosensayos de pino realizados por el gobierno en PuntaGorda y algunas pequeñas plantaciones privadas decaoba recientes. El Departamento Forestal analizaactualmente la viabilidad de condicionar elotorgamiento de licencias de aprovechamientoforestal con la obligatoriedad de realizar plantacionesforestales de enriquecimiento. Se requiere poner enmarcha requisitos e incentivos.

Licencias forestalesEn tiempos de la Colonia, los ingleses ofrecíanconcesiones forestales bastante grandes que, por logeneral, eran delimitadas por ríos y entre ellos seotorgaba un área a todo lo largo de tres millas. Loanterior partió de un criterio de que el tamaño de laconcesión permitía realizar el manejo sostenible, yaque ofrecía economías de escala. Con el tiempo, lasconcesiones se han reducido considerablemente,siendo otorgadas algunas de ellas bajo criterios máspolíticos y menos técnicos, lo cual está propiciando lafalta de integración bosque-industria, ya que lasuperficie no se considera suficiente para abasteceren forma permanente y sostenida una industria.

Existe preocupación por parte de aquellos industrialesmás tradicionales y que desean respetar lasreglamentaciones, por la forma en que se estánasignando las concesiones, limitando cada día másaquellas industrias con mayor capacidad. Éstas se venobligadas a abastecer sus necesidades de materiaprima de terceros, que no siempre actúan dentro de laley. Eso está obligando al Departamento Forestal auna revisión de la actual regulación y leyes respecto ala asignación de este tipo de licencias. Al mismotiempo, se está considerando establecer vedas enciertas regiones donde se conoce que no existebosque apto para esta actividad. Las reservasforestales están siendo consideradas sólo paraoperaciones de manejo forestal de largo plazo.70

IndustriaEn Belice existen 45 aserraderos, con una capacidadinstalada de alrededor de 200,000 metros cúbicosanuales.

Esta industria trabaja al 50% de la capacidad existente.Datos de 1999 indican que tres aserraderos procesaronel 18% aproximadamente (uno con 9,000 metroscúbicos por año y los otros dos con 4,000 metroscúbicos por año). Otras 10 empresas de aserríotrabajaron el 30%, con una capacidad instalada de3,000 metros cúbicos por año; y el restante 52% seconcentra en 32 aserraderos que tienen una capacidaden el rango de 500 a 2.000 m3 por año.

Según las estadísticas del Departamento Forestal, laindustria forestal nacional procesó, en el año 1999,60,145 metros cúbicos/rollo, de los cuales solamente un39% procedía de concesiones forestales ligadas aindustrias existentes.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN BELICE

Figura 1Tipos de permiso para explotación de madera

aplicados en 1998 y 1999

Figura 2Principales industrias de la Madera y su producción

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Índice de Atracción a la Inversión ForestalEl Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF) , tienecomo objetivo general medir los factores del clima denegocios que determinan la atracción del sector forestala las inversiones directas (BID, 2005) (actualmente esteíndice está siendo actualizado a solicitud del BID). Laconstrucción del IAIF está basada en un modelo queagrega índices existentes, indicadores específicos y datosrelevados a través de encuestas. El modelo estáfundamentado en la hipótesis que el nivel de ID ennegocios forestales sostenibles es afectado proporcionaly directamente por la atracción de la inversión en talesnegocios. Así, la atracción de la inversión depende de larentabilidad de los negocios forestales sostenibles; esdecir, que cuanto más rentable el negocio, más atractivoserá. A su vez, la rentabilidad de los negocios foresto-industriales es afectada por una serie de factores, quepueden limitar o maximizar sus niveles de ingresos ocostos. Conocer los diversos factores y tener clara lainfluencia e importancia de ellos sobre los negociosforesto-industriales es punto imprescindible paracualquier inversionista.

En el cuadro No.2 se resumen los principales resultadosde los tres índices calculados para el caso de Belice. En

el índice SUPRA sectorial, Belice se ubica en unasituación más o menos estable en cuanto a indicadoresPIB, tasa de interés, tasa de cambio y carga tributaria.Podríamos decir que, con algunas excepciones, Beliceno enfrenta grandes inestabilidades macroeconómicas,lo cual crea un ambiente macroeconómico sano conpotencial para la atracción de las inversiones forestales.En cuanto al índice INTER sectorial, la condición cambiaun poco, ya que se ubica en una escala intermediarespecto al resto de países latinoamericanos. Puededecirse que el país se encuentra en una situación endonde no existe una alta integración con el resto desectores de manera que incentive la rentabilidad de losnegocios forestales, pero tampoco existen relacionesque tiendan a su deterioro. Más bien puede pensarseque existe el potencial para lograr mejoresencadenamientos. Finalmente, en el índice INTRAsectorial, Belice ocupa un índice relativamentebastante bajo respecto a países como Argentina y Chile,reflejando la baja productividad y por ende la bajacompetitividad del sector en el país.

Estos índices sectoriales ubican al país en el puesto 23a nivel de América Latina y sexto a nivel deCentroamérica.

2 Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente el clima de inversiónen negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

Cuadro No.2Índice de Atracción a la Inversión Forestal

INDICADOR PUNTAJE CLASIFICACIONTasa de crecimiento del PIB 61 14Tasa de interés pasiva real 79 14Estabilidad de la tasa de cambio 72 17Libertad del comercio internacional 54 20Riesgo político 64 15Carga tributaria sobre el PIB 59 19Subíndice SUPRA 65 17Infraestructura económica 50 11Infraestructura social 74 18Regulaciones 50 5Mano de obra 36 9Mercado de capitales 37 13Derecho de propiedad 50 6Flujos de capital e inversión extranjera 50 14Políticas agropecuarias 38 19Restricciones a las plantaciones o a los aprovechamientos 89 1Subíndice INTER 53 10Recurso forestal 16 15Apoyo a los negocios forestales – industriales 4 21Tamaño del mercado doméstico 5 23Tierras de vocación forestal 5 21Acciones adversas 32 19Subíndice INTRA 12 22Índice de Atracción de Inversión Forestal (IAIF) 31 23

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A la fecha, el accionar del sector forestal en Belicedescansa básicamente en cuatro leyes:

• La Ley Forestal, que es la más antigua.• La Ley del Sistema de Parques Nacionales.• La Ley de Vida Silvestre.• La Ley de Conservación de Bosques Privados.

La Ley Forestal y la Ley de Conservación de BosquesPrivados se orientan principalmente a regular elaprovechamiento de los productos maderables y nomaderables. Llama la atención que dentro de la LeyForestal el concepto de desarrollo sostenible semenciona una única vez, lo que pareciera reflejar lanecesidad de su actualización.

El Acta Forestal, Capítulo 176, Vol. 4 de las Leyes deBelice (1980), es el instrumento legal que le confierederechos y obligaciones al Departamento Forestal.Legislación suplementaria promulgada bajo el actaincluye el reglamento forestal (1963) y regulacionespara la protección de manglares (1989). Otras leyesque definen las responsabilidades del DepartamentoForestal incluyen:

a) El Acta de Bosques Privados (Conservación).b) El Acta para la Protección de Incendios Forestales.

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c) Regulaciones para las mediciones de madera.d) El Acta de la Industria Maderera.e) El Acta para la Protección del Chicle.f) El Acta para la Protección de la Fauna. g) El Acta de Sistemas de Parques Nacionales.

Institucionalmente, a pesar de que el DepartamentoForestal está evolucionando hacia una institución deservicio, moderna y orientada más a facilitar eldesarrollo del sector forestal sin perder de vista sufunción normativa; es una realidad que tantofinanciera como profesionalmente tiene limitacionesde importancia. Únicamente cuenta con 38funcionarios permanentes para atender todas lasnecesidades que demanda el sector forestal del país,de los cuales 9 son de nivel profesional, 6 sontécnicos forestales y 21 cumplen la función deguarda recursos.

Dentro del sector industrial forestal ha habido variasiniciativas para apoyar la institucionalidad del sectorforestal, de manera que se organice como gremio querepresente los intereses de la industria forestal.Desafortunadamente, dicha iniciativa no se ha podidoconcretar y aún se mantiene una estructura amorfa,sin que exista una verdadera representación de losmismos.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN BELICE

2. Marco legal

3. La Política ForestalHistóricamente, la política forestal beliceña fuedefinida por los colonizadores ingleses, quienestrajeron al país sus propios principios sobre manejode bosque. En 1886, E.D.M. Hooper del DepartamentoForestal de la India, hizo la primera recomendaciónpara la creación de un departamento forestal,aunque en la práctica esto no se dio hasta 1936. Unreporte elaborado por Hummel en 1921, establece laspolíticas forestales de aquel entonces y tocabrevemente los temas de conservación de suelos yaguas en relación con los bosques. Entre losprincipales puntos tratados en ese documento seencuentran:

• El fortalecimiento de las industrias forestales.• El uso de maderas de segunda calidad y la colección de

información sobre ellas.• El aumento en el crecimiento y reproducción de caoba

en áreas seleccionadas.• La construcción de carreteras.• El otorgamiento de concesiones de largo plazo.• El control de incendios en áreas seleccionadas de pino.• La protección y fomento de la regeneración de

rosewood (Dalbergia Stevensonii) y zapote.∑ La investigación sobre plantaciones de Teca.• El desarrollo de un jardín botánico, estableciendo un

arboretum.

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En 1922, Hummel sugiere por primera vez ladefinición de una política forestal comprehensiva, yal año se estableció un fideicomiso forestal con elobjetivo de desarrollar y conservar los bosques realesen la entonces llamado Honduras Británica. EsteFideicomiso Forestal se convirtió en una de lasprimeras reglamentaciones del manejo de bosquesen el país, aunque la primera política forestal generalno fue publicada sino hasta 1947. Esa política hizomás hincapié en la protección de cuencas y deanimales silvestres y contemplaba la realización deinventarios madereros, entrenamiento de personal yeducación pública para sensibilizar a la sociedadsobre la importancia de los bosques; y estuvovigente hasta 1954.

En agosto de 1954, una segunda Política Forestal deBelice (en aquel entonces Honduras Británica) fueemitida por medio del Instrumento Número 728 delConcejo Ejecutivo y fue publicada posteriormente porla Oficina del Secretario Colonial. La políticacomprende diez normas o reglamentos y trata muyhábilmente el tema del manejo de los bosquespúblicos, tanto así que cuando fue revisado yactualizado, cuarenta años después, se tuvieron quehacer muy pocos cambios (McCalla 1994). Eldocumento original recomienda el establecimiento,desarrollo y manejo de los bosques nacionales y elmanejo de los bosques productivos en tierrasnacionales y privados.

Apenas cinco años después de la elaboración de laspolíticas forestales (en 1959), sin embargo, informede Downey tuvo un impacto muy negativo sobre laforestería beliceña. Dicho reporte plantea que el paísrecibiría mayores ingresos si se apoyaba la agricultura

en lugar de la industria maderera, e influenció laspolíticas en este sentido. Como resultado, elpresupuesto del Departamento Forestal fue recortadoy sus operaciones declinaron, y fondos coloniales quehubieran ido a la forestería, se destinaron para eldesarrollo agrícola. Las plantaciones forestalessembradas anteriormente nunca se desarrollaron porfalta de mantenimiento y todo el sector forestal fueafectado por los presupuestos inadecuadosotorgados al Departamento Forestal. La forestería fueadicionalmente afectada como consecuencia delActa para el Uso de Tierras Rurales, producto de unestudio de las Naciones Unidas que recomendóimponer impuestos elevados a los terratenientes conbosques altos.

Antes del Informe de Downey, la forestería era laindustria principal de Belice. La producción madereratuvo su apogeo en 1952, cuando era responsable delsustento de un 60% de la población. Sin embargo,después se redujo rápidamente debido a la sobreexplotación de las áreas accesibles de maderas (sobretodo de pino), a la expansión de la producciónagrícola (y sobre todo la de caña de azúcar), quesuperó el sector forestal como fuente de ingresos, y ala fijación de una taza de cambio para el dólaramericano que hizo a Belice poco competitivo en elmercado mundial de madera.

Antes de todo eso, el Departamento Forestal habíacomenzando a fortalecerse y expandir susoperaciones en el área de infraestructura. Porejemplo, se construyó infraestructura para acomodarpersonal en los centros forestales de Mountain PineRidge en el distrito del Cayo y Melinda en StannCreek. Se tenía claro que la madera era un recurso

Cuadro No.3Plantaciones Forestales Establecidas durante 1955-1961

Plantación Tamaño Especies LocalidadEstación Forestal de Savannah 800 hectáreas pino Reserva Forestal de

Mango Creek

Mayflower 800 hectáreas pino, teca, caoba, Reserva forestal Silk Grassmelina, eucalyptus

Estación Forestal 800 hectáreas pino Reserva forestal, Machacade Machaca

Estación del Río Columbia 800 hectáreas caoba, melina Reserva forestal, Columbia

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DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN BELICE

4. El Plan Nacional Forestal

Belice cuenta con un Plan de Acción ForestalNacional (TFAP), publicado por primera vez en 1989 yactualizado en 1994, el cual sirve de guía a losbeliceños en materia forestal. Bajo ese plan, dosproyectos han recibido financiamiento internacionalpor cinco años cada uno. El primero es el Proyecto dePlanificación y Manejo de Recursos Naturales(NARMAP), apoyado por la Agencia para el DesarrolloInternacional de los Estados Unidos (USAID) y elFondo Mundial para la Naturaleza (WWF), el cualterminó a mediados de 1996. NARMAP esresponsable de varios estudios e informes sobre laconservación de los bosques y la planificación y elmanejo de las áreas protegidas. El componente de laProducción Agrícola Sostenible de NARMAP harealizó estudios sobre el mejoramiento de laproducción agropecuaria que han ayudado alagricultor a utilizar su tierra de forma más sostenible.

El segundo proyecto, titulado Planificación y Manejode Bosques (FPMP), fue financiado por laAdministración para el Desarollo del Ultramar (ODA)del Reino Unido, e incluye componentes de manejode bosques, planificación de uso de la tierra yplanificación social. El primer componente buscamejorar los mecanismos de planificación del

Departamento Forestal y ha auspiciado la producciónde estudios técnicos, biológicos y socio-económicossobre los bosques. También ha revisado los planes demanejo de tres reservas forestales latifoliadas. Elsegundo componente identifica tierras apropiadaspara los bosques productivos o de protección ydiferencia estas tierras de las que sirven para otrosusos. El tercer componente fortalece las capacidadesde las comunidades para la planificación social ytrabaja con muchas aldeas cercanas a las reservasforestales, particularmente con grupos de mujeres.Los estudios de este componente destacan laimportancia de la interacción entre el DepartamentoForestal y las comunidades dentro y cerca de lasreservas boscosas, para poder obtener insumos paralos planes de manejo de los bosques. Otra acciónnotable de este componente ha sido la introducciónde concesiones madereras que requieren que elmaderero consulte con las comunidades cercanas alárea donde se va a talar la madera. En 1996, el FPMPrecibió fondos adicionales de la ODA para extender elproyecto hasta mediados de 1999.

Los dos proyectos recién descritos se ubicaron comoparte del Departamento Forestal del Ministerio deRecursos Naturales.

limitado y que la regeneración natural requeriríaasistencia para lograr rendimientos sostenibles.También se establecieron plantaciones forestales decaoba, cedro, pino, teca, melina y eucalyptus envarios sitios (Ver Cuadro No.3).

La modernización de la política forestal (como seindicó la actual data de 1954), conlleva no sólo lareadecuación de la legislación forestal existente, sinoque también debe contemplar:

• Estar basada en un Plan Nacional de OrdenamientoTerritorial.

• La actualización de la realidad del sector forestal alas perspectivas futuras del mismo.

• Los principios del manejo forestal sostenible comomecanismo único que puede asegurar lapermanencia del recurso.

• Apoyar a la solución de la pobreza, principalmenteen las áreas rurales.

• Mayor apertura al desarrollo empresarial del país.• Una visión holística, integral del sector forestal,

eliminando dicotomías en la forma de ver alrecurso dentro del mismo sector (conservaciónversus aprovechamiento sostenible).

• El fortalecimiento del Departamento Forestal demanera de poder orientar su acción a facilitar eldesarrollo del sector sin perder su funciónnormativa.

• Consolidar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

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Belice se encuentra en una posición privilegiada paraprevenir la destrucción de su recurso boscoso, ya quecuenta con una cobertura forestal alta y una poblaciónrelativamente baja que demande por esos recursos.Desafortunadamente, desde mediados de los añosnoventa, la cooperación externa en apoyo al sectorforestal ha comenzado a disminuir considerablemente.Con una cubierta forestal de casi 75% y con el 45% desu territorio bajo protección, Belice ahora se encuentraen una situación difícil para continuar manejando susbosques en forma sostenible.

Con la salida de la cooperación técnica y financiera deUSAID y de la ayuda británica a finales de los 90, Belicese ha visto obligado enfrentar una serie de desafíosserios para poder continuar con las acciones quepermitieron en algún momento el reconocimientointernacional y nacional en cuanto a cobertura forestal.Entre estos desafíos, quizás uno de los más importanteses cómo levantar los recursos financieros para podercumplir con el uso, manejo y conservación del recursoforestal.

Los cánones pagados por las concesiones forestales y elimpuesto producto del aprovechamiento de la maderase han visto reducidos considerablemente, producto de

la reducción de la actividad industrial forestal. LasONG´s en el sector de la conservación han identificadoy puesto en marcha algunos mecanismos para laatracción de recursos frescos, tales como laparticipación de niños de escuelas del Reino Unido y delos Estados Unidos de América, con programas para laadopción de tierras, así como algunos otros mecanismospara la captura de carbono, pero todo pareciera indicarque dichos esfuerzos no son suficientes para resolver lasnecesidades del Departamento Forestal.

El Fondo de Áreas de Conservación, producto directo delas acciones del NARMAP, busca ser un mecanismofinanciero sostenible para la áreas protegidas de Belicey se puede considerar como la primera iniciativa en eluso del concepto del pago de servicios ambientales. EsteFondo se sustenta en un impuesto de US$3.75 cobradopor cada visitante extranjero que llegue al país. EsteFondo se ha convertido en la principal fuente financieradel sector forestal para conservar el sistema de áreas deconservación.

Más recientemente, en el 2001, los mecanismos deintercambio de deuda por conservación de la naturalezahan sido introducidos como mecanismos innovadoresaplicados por ONGs (PfB, BAS y MAREA), y PACTO.

5. Mecanismos Financieros

Un estudio realizado recientemente dentro del marco dela Estrategia Forestal Centroamericana (EFCA), analizó lasituación de la aplicación de criterios e indicadores sobreel manejo forestal sostenible en el país. Dicho análisispermitió identificar que el nivel de la implicación de loscriterios e indicadores para el manejo forestal sostenible(mfs) ha sido en gran parte teórico y es urgente laimplementación de los mismos lo antes posible. Losesfuerzos en el Departamento de Bosques sonesporádicos y no son coordinados; más bien dependen dela disponibilidad de fondos, que por lo general estánligados a fuentes externas. El esfuerzo más notable es elplaneamiento del bosque y el proyecto del DepartamentoForestal de 1992-1998 antes mencionado, que

proporcionó procedimientos operacionales claros.Desafortunadamente, estos procedimientos no tuvieroncontinuidad después de que finalizara ese proceso. Lacarencia del financiamiento del gobierno central o quizásla carencia de la capacidad del departamento del bosquepara conseguir la ayuda necesaria del gobierno es engran parte responsable de esta situación.

La puesta en práctica de los criterios e indicadores parael mfs requiere de una política forestal actualizada,acompañada de una actualización de la legislaciónforestal acorde a la realidad que vive el país y susbosques. En todo este cambio se hace necesaria lavoluntad y la ayuda al más alto nivel político.

6. Aplicación de Buenas Prácticas

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• Las estructura de las Cuentas Nacionales, con las cualesse cuantifica el aporte del sector forestal al ProductoInterno Bruto, reflejan principalmente el aporte quetiene el sector en el desarrollo industrial, mientras queotros aportes como los servicios ambientales (paraturismo, agua y otros) no son contabilizados.

• El sector forestal puede y debe apoyar en formasignificativa el combate a la pobreza, incrementando

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN BELICE

7. Tendencias y Perspectivas del Sector Forestal

Las principales premisas utilizadas para laconstrucción del escenario del desarrollo forestal enBelice son:

• El apoyo que el gobierno ofrece al sector forestal seconsidera insuficiente y es producto de una falsaimpresión de que este sector aporta poco aldesarrollo del país.

ESCENARIOS ALTERNATIVOSCOMPONENTE ESCENARIO 1: CAMBIO POSITIVO ESCENARIO 2: SITUACIÓN ACTUAL CONTINÚADepartamento Basa su trabajo en función de un Ordenamiento de las Tierras Presupuesto y personal no será suficiente paraForestal Forestales y cuenta con una Política Forestal que responde a las cubrir las necesidades y demandas del sector, del

condiciones existentes. A la vez, la Legislación Forestal se ha país y de los compromisos contraídos a través de lareadecuado a esta nueva realidad nacional y se cuenta con una Convenciones Internacionales. Estrategia Forestal de acción que responde a esta nueva visión.

Cobertura Se disminuirá a un 58.4% del territorio nacional (1,331,000 La cobertura forestal disminuirá de un 73.4% Forestal hectáreas), producto de haber designado 319,000 hectáreas al actual a 37.06% del territorio.

manejo sostenible para el abastecimiento de la industria forestal,de haber incorporado 100,000 nuevas hectáreas provenientes de plantaciones forestales y de haber consolidado el Sistema Nacionalde Áreas Protegidas en 912,000 hectáreas (40.0% del territorio nacional).

Bosque de Se asigna 319,000 hectáreas a la producción forestal El remanente de bosque de que se dispondrá será Producción sostenible. de 172,266 hectáreas.

Plantaciones Se incorporan 100,000 nuevas hectáreas de plantaciones Asumimos que el gobierno continuará realizandoforestales. esfuerzos para recuperar las tierras deforestadas,

como consecuencia de desastres naturales y plagas, por lo que se asume una reforestación de 500 hectáreas anuales, alcanzando un total al final del período de 10,000 hectáreas adicionales.

Áreas Protegidas Se espera que existan 37,500 hectáreas de bosque que Se mantiene el 45.3% del territorio nacionalpasarán a ampliar las 874,568 hectáreas ya existentes en protegido, incluyendo 158,652 hectáreas de Áreas Protegidas, para un total de 912,068 hectáreas (40.0%). Reservas Marinas.

Aporte del Sector Se cuantifica adecuadamente el aporte del sector forestal Se asume que éste se mantendrá en 1.6%, Forestal al PIB al PIB. manteniendo la imagen ante los decisores

gubernamentales de que el sector forestal es un sector que aporta poco.

Industria Forestal Se espera que la industria forestal cuente con suficiente La industria se mantendrá mientras se recupera lamateria prima proveniente de fuentes basadas en inversión realizada, sin importar que pase con el concesiones forestales. bosque.

Servicios Se prevé que parte del financiamiento de las nuevas El Sector Forestal sigue sin beneficiarse de los ambientales plantaciones provenga de proyectos ubicados dentro del bienes y servicios que presta el bosque.

Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto.

Turismo aporta significativamente a la sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas.

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C A P I T U L O I I I

el rol de los bosques para la seguridad alimentaria ygenerando ingresos para los pobladores que vivendentro y cerca del bosque en las zonas rurales, endonde se concentra principalmente dicho flagelo.

• Para lograr lo anterior, se requiere de una decisiónpolítica para que el país cuente con unordenamiento territorial que promueva un usoadecuado del potencial de la tierra.

• Se requiere también de una Política Forestalmoderna, acompañada de su respectiva estrategiade implementación.

Construcción de escenarios más probablesTomando como base el estado del sector forestal enel presente, se analizó en forma retrospectiva su

tendencia de los últimos años y la situación actual,para así identificar los factores sectoriales y extrasectoriales que han influido en forma positiva onegativa en el desarrollo del sector.

Ello permitió visualizar y caracterizar al sectorforestal al año 2020, bajo dos escenarios: elprimero considerando que el sector Forestalcontinúa igual y el segundo (deseado y factible)estimando que se orientan positivamente lasfuerzas impulsoras identificadas dentro del InformeNacional de Belice sobre Tendencias y perspectivasdel Sector Forestal en América Latina (documentode Trabajo preparado con el apoyo técnico de JorgeRodríguez).

8. Barreras y Fortalezas del Sector Forestal en Belice

El análisis de las políticas forestales, así como lastendencias y perspectivas mencionadas en el capítulo

anterior, nos llevan a identificar las siguientes barreras yfortalezas del sector forestal de Belice.

COMPONENTE BARRERAS FORTALEZASSector forestal No tiene la prioridad al más alto nivel. Cobertura Forestal existente.

Limitaciones técnicas y presupuestarias en el Capacidad instalada de de la industria Departamento Forestal. forestal.No existen reglas claras para atraer inversionistas Baja densidad poblacional.dentro del sector forestal.

Política Forestal Carencia de una Política y de una Legislación forestal acorde a la realidad actual.Falta de un Plan de Ordenamiento Territorial.

Sistema de No se cuenta con un Sistema de Información Forestal Información que refleje el aporte verdadero que hace el sector.

Áreas Protegidas Limitaciones técnicas y financieras para mantener el El país cuenta con un 45.3% de su territorioSistema de Áreas Protegidas. protegido.

Servicios No se reconoce los servicios ambientales que ofrece Potencial de tierras aptas para desarrollar Ambientales el bosque. proyectos forestales del MDL es significativo.

Aplicación de No existe voluntad política para implementar la Existen los mecanismos para implementarBuenas Prácticas aplicación de buenas prácticas. criterios e Indicadores para el manejo

Necesidad de priorizar el Manejo forestal Sostenible forestal sostenible.utilizando el esquema de concesiones forestales.

Gobernanza No existe un plan para descentralizar y desconcentrar el departamento Forestal.

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Es urgente revertir la carencia que tiene el país deuna Política Forestal moderna, la cual debe estaracompañada de un Plan de OrdenamientoTerritorial.

También es fundamental priorizar el manejo forestalsostenible (mfs), utilizando el esquema deconcesiones forestales, de manera que aquellos queinvierten en el sector tengan seguridad a largoplazo para desarrollarse dentro del mismo.

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Igualmente es clave consolidar el Sistema Nacionalde Áreas de Conservación como productor de bienesy servicios ambientales, dentro de los cuales sonprioritarios la protección de la biodiversidad, laproducción de agua y la belleza escénica.

Es estratégico implementar un mecanismo de cobroy pago de servicios ambientales que permitacontrarrestar las políticas fiscales que propician elcambio de uso del suelo.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN BELICE

9. Principales acciones a implementar

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Bibliografía

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onduras posee una extensión superficial de112,492 km2, con un área de vocaciónforestal de 9.8 millones de hectáreas,

equivalente al 87% del territorio (PLANFOR, 1996). Deellas, 5.4 millones cuentan con cobertura forestal(PROBOSQUE,2004), cuya distribución, según tenenciade la tierra, es 47% nacional, 23% ejidal y 30%privada.

La superficie cubierta con bosques latifoliados,incluyendo manglares, se estima en 2.9 millones dehectáreas, concentrándose en los departamentos deGracias a Dios, Olancho, El Paraíso, Colón yAtlántida.

Los bosques de pino están localizados principalmenteen la parte centro oriental y occidental del país ycubren una extensión de aproximadamente 2.5millones de hectáreas. Los estudios sobre elcrecimiento de estos bosques, realizados en losúltimos veinte años, muestran un evidente potencialen su productividad (a través del manejo) de 9 vecesmás que el crecimiento anual actual.

Se estima que entre 80,000 y 100,000 hectáreas sepierden anualmente debido a la ampliación de lafrontera agrícola, los incendios forestales y la talailegal, especialmente en bosques latifoliados, para unacumulado de 4.1 millones de hectáreas de tierrasdeforestadas. El bosque de coníferas, aunqueaparentemente estable en su cobertura, ha sufridouna reducción en su capacidad productiva y calidadgenética, principalmente como resultado delproblema de los incendios y las plagas forestales.

Datos de la AFE-COHDEFOR registran que en losúltimos cinco años han ocurrido un promedio de2,152 incendios por año, afectando un área promediode 50,000 ha/año. Con respecto a las plagas, para elaño 2002 se detectaron 5,973 brotes en una superficiede 13,511 hectáreas, afectando un volumen de715,480 metros cúbicos (COHDEFOR,2002).

Cabe destacar que solamente 1.5 millones dehectáreas cuentan con planes de manejo (94%corresponde a pino), con una corta anual permisiblede 1.8 millones de metros cúbicos (FAO, 2002). Con lafinalidad de hacer transparente el proceso decomercialización de ese recurso forestal y contribuir auna optimización de su aprovechamiento, la AFE haimplementado el sistema de subastas, principalmentepara la venta de madera en pie proveniente de losbosques de coníferas; sin embargo, aún sólo seaprovecha el 60% del árbol.

Con respecto a la reforestación, los datos de la AFE-COHDEFOR reportan la producción de 20 millones deplantas en 5,179 viveros, plantadas en 37,112hectáreas (período 1995–2002). No obstante, estascifras no reflejan la totalidad del esfuerzo delsubsector.

Estudios realizados recientemente muestran queHonduras tiene un total de 4,762,510 hectáreas (42%del territorio nacional) en terrenos que califican comoÁreas Kyoto, según los lineamientos establecidos por elProtocolo de Kyoto y las definiciones de reforestación yforestación que aparecen en el Acuerdo de Marruecos(Honduras Frente al Cambio Climático, FAO 2003).

Desafíos para la implementaciónde la Política Forestal

en Honduras

1. El sector forestal hondureño

H

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La importancia del recurso forestal en términoseconómicos, se evidencia en la participación delsubsector en el PIB agrícola, que fluctúa entre el 6 y10% (PNUD, 2002). Sin embargo, esto no refleja lacontribución real, ya que el sistema de cuentasnacionales no registra la mayoría de los bienes yservicios provenientes del bosque, considerandosólamente el aporte de la silvicultura. Los rubros deproducción y exportación de madera en trozas,madera aserrada, muebles, palos para escoba, nasaspara pesquería y otros productos como resina yderivados y semillas forestales se registran en otrascuentas, como industria y comercio.

La Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), ubicaal subsector forestal en el contexto del desarrollorural como un importante elemento para elcrecimiento económico, vinculado con la generaciónde empleo. Aproximadamente un 40% de la poblaciónrural, equivalente a 1.5 millones de habitantes, seubica en áreas con cobertura forestal1 .

El Sistema de Áreas ProtegidasEl Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Honduras(SINAPH) está constituido por 98 áreas protegidas, delas cuales 61 están declaradas por decreto, 13 poracuerdo ejecutivo y 24 están propuestas. Se utilizan16 categorías locales de manejo y del total de áreasprotegidas, la mayoría están constituidas por ReservasBiológicas, Parques Nacionales y Refugios de VidaSilvestre. Se incluyen 16 sitios internacionales: 5 sitiosde humedales reconocidos internacionalmente(RAMSAR), 2 sitios de Patrimonio Mundial y 1 Reservade la Biosfera. También hay 8 áreas protegidasfronterizas, cuatro de las cuales abarcan cuencasinternacionales.

En Honduras existen 28 áreas protegidas bajo lamodalidad de gestión compartida, lo cual representacasi el 30% de las 95 áreas protegidas declaradas delpaís. El número de acuerdos de comanejo ha venidoaumentando en los últimos años y por eso el paísdiseñó recientemente una propuesta de “Políticas deComanejo de Áreas Protegidas en Honduras”. Estapolítica pretender poner reglas del juego claras entreel Estado y el comanejador, e indicará cuál es el rol delEstado, en este caso representado por la AFE-

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COHDEFOR, y qué se espera del comanejador, quepuede ser ONG, empresa privada, municipalidad,mancomunidad u otros actores. La importancia de lagestión compartida en Honduras ha alcanzado unnivel tal, que también ha sido creada una Mesa deComanejadores de Áreas Protegidas de Honduras, queagrupa a las organizaciones, grupos y empresas quegestionan áreas protegidas en el país.

Pago de servicios ambientalesAlgunas leyes recién aprobadas (OrdenamientoTerritorial, Agua y Saneamiento) y en proyecto (LeyForestal), consideran la valoración de bienes yservicios ambientales; sin embargo, los instrumentosoperativos y las experiencias son aún incipientes.Existen algunos ejercicios de valoración, pero sonescasos los ejemplos de compensación por serviciosambientales. El inventario de experiencias de pago porservicios ambientales desarrollado por el ComitéNacional de Bienes y Servicios Ambientales(CONABISAH) en el año 2003, registró 12 proyectosen gestión, orientados al servicio hídrico, para untotal de 362,664 ha.

Índice de Atracción a la Inversión ForestalEl Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF)2,tiene como objetivo general medir los factores delclima de negocios que determinan la atracción delsector forestal a las inversiones directas (BID, 2005)(actualmente este índice está siendo actualizado asolicitud del BID). La construcción del IAIF está basadaen un modelo que agrega índices existentes,indicadores específicos y datos relevados a través deencuestas. El modelo está fundamentado en lahipótesis que el nivel de ID en negocios forestalessostenibles es afectado proporcional y directamentepor la atracción de la inversión en tales negocios. Así,la atracción de la inversión depende de la rentabilidadde los negocios forestales sostenibles; es decir, quecuanto más rentable el negocio, más atractivo será. Asu vez, la rentabilidad de los negocios foresto-industriales es afectada por una serie de factores, quepueden limitar o maximizar sus niveles de ingresos ocostos. Conocer los diversos factores y tener clara lainfluencia e importancia de ellos sobre los negociosforesto-industriales es punto imprescindible paracualquier inversionista.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN HONDURAS

1 José Flores Rodas, Contribución del Sector Forestal la Estrategia de Reducción de la Pobreza. 2 Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente el clima de inversiónen negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

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En el cuadro No.1 se resumen los principales resultadosde los tres índices calculados para el caso de Honduras.En el índice SUPRA sectorial, Honduras se ubica en unasituación más o menos estable en cuanto a indicadoresPIB, tasa de interés, tasa de cambio y carga tributaria.Podríamos decir que Honduras no enfrenta grandesinestabilidades macroeconómicas, lo cual crea unambiente macroeconómico sano con potencial para laatracción de las inversiones forestales. En cuanto alíndice INTER sectorial, la condición cambia un poco, yaque se ubican en una escala intermedia respecto al restode países latinoamericanos. Puede decirse que el país seencuentra en una situación en donde no existe una alta

integración con el resto de sectores de manera queincentive la rentabilidad de los negocios forestales, perotampoco existen relaciones que tiendan a su deterioro,más bien puede pensarse que existe el potencial paramejorar esos encadenamientos. Finalmente, en el índiceINTRA sectorial, Honduras ocupa un índice bastantebajo respecto a países como Argentina y Chile,reflejando la baja productividad y por ende la bajacompetitividad del sector en el país.

Estos índices sectoriales ubican al país en el puesto21 de América Latina y quinto a nivel deCentroamérica.

Cuadro No.1Índice de Atracción a la Inversión Forestal en Honduras

INDICADOR PUNTAJE CLASIFICACIONTasa de crecimiento del PIB 50 22Tasa de interés pasiva real 78 15Estabilidad de la tasa de cambio 95 10Libertad del comercio internacional 68 5Riesgo político 61 19Carga tributaria sobre el PIB 61 16Subíndice SUPRA 69 12Infraestructura económica 37 20Infraestructura social 67 23Regulaciones 25 19Mano de obra 34 12Mercado de capitales 22 26Derecho de propiedad 25 19Flujos de capital e inversión extranjera 25 25Políticas agropecuarias 65 6Restricciones a las plantaciones o a los aprovechamientos 70 7Subíndice INTER 41 22Recurso forestal 37 3Apoyo a los negocios forestales – industriales 24 9Tamaño del mercado doméstico 5 9Tierras de vocación forestal 5 12Acciones adversas 11 25Subíndice INTRA 16 14Índice de Atracción de Inversión Forestal (IAIF) 31 21

2. Marco jurídico institucional

En primera instancia se considera a la Constitución de laRepública como la plataforma jurídica nacional(Decreto No. 131 de fecha 11 de enero de 1982.Artículos 171,172, 272, 274, 340 y 354).

En una segunda instancia se encuentran los DecretosLegislativos Forestales, Acuerdos Ejecutivos Forestales y

la Legislación de Naturaleza Administrativa y Financiera.Una tercera instancia son las Leyes Conexas, una cuartainstancia los convenios y tratados internacionales y unaquinta instancia son las cumbres presidenciales.

Los instrumentos legales principales para el sectorforestal son: el Decreto 85-71 (Ley forestal), el

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Decreto 103-74 (Creación de COHDEFOR), el Decreto31-92 (Ley de Modernización Agrícola) y elReglamento General Forestal (Acuerdo 634-84). Lapromulgación de la Ley para la Modernización yDesarrollo del Sector Agrícola contempla, en el sectorforestal, reorientar el accionar del Estado hacia elmanejo sostenible y la conservación de los recursosnaturales, haciendo a los productores y a lascomunidades corresponsables en esta tarea, quetrasciende las dimensiones de lo que el Estado mismopodría garantizar.

Las instituciones forestales gubernamentalesinvolucradas en el sector forestal de Honduras sonbásicamente tres:

• La Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), quetiene funciones normativas y en definición depolíticas forestales.

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• La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente(SERNA), responsable de dictar las políticas sobre lasáreas protegidas y la vida silvestre, además de lasambientales.

• La AFE-COHDEFOR (Administración Forestal delEstado - Corporación Hondureña de DesarrolloForestal).

En la Ley Forestal (1971) aparece el concepto deAdministración Forestal del Estado, como el conjunto deentidades relacionadas con el sector. En este marco, laCOHDEFOR, como institución descentralizada, fuecreada en 1974 para ejecutar la política forestal delEstado, pasando a administrar todos los recursosforestales de la nación independientemente del régimende propiedad. Esta función, junto con lacomercialización externa de la madera, la convirtió enuna de las instituciones de mayor importancia, por lamagnitud de los recursos que administra.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN HONDURAS

3. Política Forestal

Políticas de ajuste para el sector forestalA principios de la década de los setenta, se promuevenlos recursos naturales como base del Estado promotor,reconociendo que éstos deben ser utilizados enbeneficio de la sociedad en su conjunto y de maneraeficiente. En el campo forestal, se modifica la políticade libre acceso al uso del recurso y se crea laCOHDEFOR para controlar la explotación,conservación, reforestación y comercialización de losbosques de propiedad privada y nacional. COHDEFORtambién recibe la responsabilidad de realizar laslabores de madereo, aserrío, resinación ytransformación de productos derivados del bosque, ycon ese fin crea las industrias de aserrío y de pulpa ypapel. Además, se busca estimular la mayorincorporación a la población asentada en el bosque, através de su organización en cooperativas yasociaciones campesinas, poniendo en marcha elSistema Social Forestal.

A principios de la década de los ochentas, a raíz de loscambios de la política macroeconómica en el mundo ydel fracaso generalizado de las iniciativasempresariales del Estado, los organismos financieros

inician un movimiento en contra del modelo estatal dedesarrollo prevaleciente. Entre los primeros cambiosque proponen para el sector forestal están el aumentoal tronconaje (impuesto sobre el volumen de lamadera), la privatización de la comercialización de lamadera y el cierre o privatización de las empresasforestales estatales. También promueven la venta demadera en pie y exigen el cumplimiento de laelaboración de planes de manejo, previoaprovechamiento. Estos cambios son apoyadosfinancieramente por la AID a través del Proyecto deDesarrollo Forestal (PDF), y a pesar de que sepromueven desde principios de la década, recién seimplantan hacia finales de la misma.

Los cambios propuestos en el marco del ajuste estructural,se sustentan en el fracaso del anterior modelo. Esto seevidencia en el hecho de que la exportación de maderaregistra una tendencia decreciente muy marcada y ladeforestación se acelera. En 1975, el primer año defuncionamiento de la COHDEFOR, Honduras exportaba192 millones de P.T. de madera, pero para 1990, esto sehabía reducido a 36.8 millones - menos del veinte porciento del nivel de 1974-.

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La política del ajuste, que entra con fuerza definitiva de1990 en adelante, postula la importancia de fortalecerlos sectores productores de bienes transables y, sobretodo, aquellos basados en los recursos relativamenteabundantes dentro del país. Las industrias deexplotación de recursos naturales, y en particular elsector forestal, figuran en el centro de la nuevaestrategia, la cual trata de estimular su futurocrecimiento de una manera sostenible.

En función de estas tesis, se establecieron las medidaspolíticas cuyos elementos claves se encuentranexplicitados en la Ley para la Modernización y elDesarrollo del sector Agrícola (LMDSA). El propósito delos cambios, según sus promotores, es incentivar elmanejo y protección de los recursos forestales parareducir el avance de la frontera agrícola. Dichos cambiosse plasman en los siguientes elementos que seconsideran los más importantes para el sector:

• Se devuelve la tenencia de los árboles a los dueñosde la tierra.

• Se privatiza la comercialización externa y sepromueve el libre mercado de los productosforestales.

• Se estipula la creación de planes de manejo forestalcomo requisito obligatorio para la explotación delbosque, bajo la supervisión de la COHDEFOR.

• Se establece la venta del bosque nacional (estatal) através de subasta, con el propósito de aumentar elvalor de la materia prima.

• Se estimula el uso racional de las tierras a través dela titulación, según su vocación, y se promueve laregularización de los derechos de la poblaciónasentada ilegalmente en tierras forestalesnacionales.

Finalmente, con la Ley de Incentivos a la Forestación yReforestación, basada en la legislación chilena yaprobada en 1993, pero todavía sin ejecución, secrearon una serie de incentivos fiscales para dichasactividades.

Con el propósito de consolidar todos estos cambios, sesuscribió el Préstamo de Ajuste Sectorial para el SectorAgrícola con el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y el Banco Mundial (BM). En el contrato de esepréstamo el Gobierno de Honduras se comprometió alas siguientes acciones relevantes para el sector forestal:

• Agilizar el proceso catastral para definir cuales de losterrenos nacionales son de dedicación forestal. Lafinalidad de esta acción es dejar de titular aparticulares las tierras en dichas zonas e iniciar unproceso de normalización de la situación de losparticulares actualmente ocupando dichas tierras.

• Establecer 10 Unidades de Manejo de áreas mayoresde 25 mil ha como Unidades de Gestión prioritarias ycompletar como mínimo 5 planes de manejo paraexplotaciones comerciales de madera.

• Mantener el sistema de subastas para la venta demadera de los bosques estatales.

• Completar la definición de las áreas protegidas einiciar programas de conservación dentro de ellas.

• Iniciar un sistema de monitoreo socio-ambientalpara generar "avisos adelantados", los cualesservirían como una base para la revisión permanentede las políticas estatales en el sector forestal yagrícola.

Estos compromisos fueron parcialmente cubiertos, paraasegurar el cumplimiento de varios de ellos y a la vezpermitir a las instituciones forestales del Estadofortalecerse y cumplir con su nuevo mandato.

A principios del año 2000 inicia un proceso deformulación de una nueva ley forestal, que comenzócon la aprobación de una “Política Forestal, de las ÁreasProtegidas y la Vida Silvestre” (febrero del 2001). Laformulación de la nueva Ley Forestal contempla lacreación de una nueva institucionalidad (para junio del2005, el proyecto de ley estaba aún en proceso dediscusión en el Congreso Nacional).

La Política Forestal, de las Áreas Protegidas y de la VidaSilvestre aprobada, busca optimizar la contribución delsector al desarrollo sustentable del país, en los ámbitoseconómico, social y ambiental. Dicha política ha sidodesagregada en objetivo general, objetivos específicos,lineamientos de política, estrategias e instrumentos depolítica.

El objetivo general de la Política Forestal es“incrementar los beneficios económicos, sociales yambientales de los bienes y servicios provenientes de losecosistemas forestales, asegurando su perpetuidadmediante la protección de su biodiversidad y elmanejo racional y sostenible de los bosquesproductivos y de protección, la armonización y

3 COHDEFOR.2002. Política Forestal, de las Áreas Protegidas y de la Vida Silvestre.

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articulación con políticas nacionales relacionadas ycon la participación e interés responsable de lasociedad”.

La validación de las normas técnicas es un proceso querequiere bastante tiempo, pero ya se ha avanzadobastante y se ha ganado experiencia en este aspecto. Elárea sometida a manejo aumenta cada año, así como elinterés y la confianza de los propietarios yadministradores de bosques privados y municipales.

Por otra parte, los conflictos relacionados con latenencia de la tierra, tienden a disminuir al definirse conmayor precisión los titulares del dominio de la tierra.Este aspecto ha sido y seguirá siendo importante alpropiciar la co-inversión, al tiempo que se creanalianzas entre propietarios e industriales.

Con la promulgación de una nueva Ley Forestal secreará una nueva institucionalidad caracterizada pormayor estabilidad económica, menos influenciaspolíticas sectarias en las decisiones, mayordescentralización operativa y técnica, y mayor libertadde acción y responsabilidades para las municipalidadesy los propietarios forestales.

La reforestación y protección de los bosques contra losincendios seguirá siendo una prioridad nacional,mientras que la definición de la corta anual permisiblede los bosques bajo manejo genera una mayorconfianza de la industria forestal.

Las plantaciones con fines comerciales seguramente seincrementarán, aunque no como resultado de unprograma de incentivos económicos, sino comoconsecuencia de otros incentivos de tipo fiscal y por lasventajas comparativas y competitivas que ofrece elsector forestal. Tomando en cuenta que elestablecimiento de plantaciones forestales de pino y demadera de color será una práctica muy común, comoresultado de la aplicación de incentivos, es necesarioconsiderar para el futuro todo el aspecto del manejoforestal, la tecnología para la transformación de maderaprocedente de plantaciones, así como lacomercialización de productos diferentes a losprovenientes de bosques naturales.

El Programa Forestal NacionalEl Programa Forestal Nacional (PFN) hace unaproyección del sector forestal a mediano y largo plazo,86

enmarcado en los principios y las líneas de la nuevaPolítica Forestal, de las Áreas Protegidas y de la VidaSilvestre (2002 – 2025), así como en la propuesta dePolítica de Estado para la Agricultura Hondureña(2003–2021). De manera intersectorial, también seenmarca en el Plan Maestro de Transformación yReconstrucción Nacional (PMTRN), en la Estrategia parala Reducción de la Pobreza (ERP), en la EstrategiaAgroalimentaria Integral para el Desarrollo de laEconomía Rural (EAI), en la Estrategia del SistemaNacional de Áreas Protegidas de Honduras (SINAPH), enla Estrategia de Biodiversidad, así como en las mesassectoriales y los procesos de concertación (políticaforestal, legislación y actualización del PLANFOR).

Los principales objetivos que persigue el PNF para elsector forestal hondureño son:

• Integrar los diferentes instrumentos (política forestal,legislación y el Plan Nacional Forestal) con un criteriointersectorial amplio en todas las etapas.

• Operativizar la Política Forestal, de las ÁreasProtegidas y de la Vida Silvestre, para alcanzar eldesarrollo sostenible del sector forestal.

Programa Nacional Forestal (PRONAFOR), abril 2004La Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) y laAdministración Forestal del Estado (AFE/COHDEFOR)han elaborado el Programa Nacional Forestal(PRONAFOR), como una planificación estratégica delEstado, en consulta con los diferentes actoresintegrantes del Subsector Forestal. El PRONAFOR seenmarca en la Política de Estado para el SectorAgroalimentario y del Medio Rural y constituye elbrazo operativo de la Política Forestal, de las ÁreasProtegidas y de la Vida Silvestre. Busca una significativacontribución del subsector al desarrollo socio-económico y a la reducción de la vulnerabilidadambiental de Honduras.

Este Programa es fundamentalmente importante para elpaís porque constituye la guía para la gestión forestaldurante los próximos 16 años. Orientará la planificaciónoperativa de los diferentes actores del subsector,considerando que es el resultado convergente de unproceso de concertación entre los mismos. En él sereconoce que el subsector forestal es de granimportancia y, a la vez, se pone de manifiesto que serequieren grandes inversiones en temas multisectoriales

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para garantizar la sostenibilidad a largo plazo y que,además, se necesita una coordinación continua entre elsector público, privado, social y los cooperantesinternacionales. Por lo anterior, en consonancia con laPolítica de Estado para el Sector Agroalimentario, se haconvenido que la orientación de la inversión en elsubsector forestal será responsabilidad de la SAG, AFE ylos sectores social y privado, en forma coordinada.

El PRONAFOR, aprovechando las ventajas comparativasdel país, pretende consolidar la competitividad de losrecursos forestales para el cumplimiento satisfactoriode sus tres funciones primordiales:

• Lo social, con el desarrollo consolidado de cadenasforestales productivas especialmente en el contextodel Sistema Social Forestal (SSF), como resultado de la

implementación de la forestería comunitaria enbosques nacionales y ejidales en el contexto de losprocesos de combate de la pobreza rural.

• Lo económico, incorporando mayores volúmenes demadera a la base forestal productiva, como resultadode un proceso de planificación integral que permitaposicionar los recursos forestales en una justacontribución al Producto Interno Bruto (PIB) y aldesarrollo nacional.

• Lo ambiental, potenciando la capacidad protectoradel suelo que poseen los bosques así como su acciónreguladora de los recursos hídricos, para respondercon mayores ventajas a los embates de los diferentesfenómenos naturales que constantemente nosafectan y promoviendo la conservación y el usosostenible de otros bienes y servicios que contribuyena mejorar el nivel de vida de la población.

4. Mecanismos financieros

Para la captación y distribución de recursos, se hanestablecido fondos para el sector agroalimentario, loscuales son: El Fondo del Desarrollo Agroalimentario(FONDAGRO), los Fondos establecidos en elAnteproyecto de Ley Forestal, de Áreas Protegidas y VidaSilvestre; y el mecanismo de Repago.

El Fondo del DesarrolloAgroalimentario (FONDAGRO) Fue establecido en la Política de Estado para el SectorAgroalimentario y el Medio Rural de Honduras (2003-2021), como mecanismo para coordinar la asignación derecursos provenientes de la cooperación externa para elsector agrícola (apoyo a las actividadesagroalimentarias). Este fondo contará, entre otras, conuna ventanilla para el PRONAFOR, con su respectivacontabilidad.

Los Fondos establecidos en el Anteproyecto de LeyForestal, de Áreas Protegidas y Vida SilvestreEstos fondos son:• Fondo de Reinversión Forestal para elaboración de planes

manejo, áreas estatales y actividades silviculturales y deinfraestructura prescritas en los mismos.

• Fondo para Fomento de Plantaciones para lapromoción de plantaciones forestales en áreasdeforestadas y degradadas.

• Fondo para el Manejo Forestal Municipal para elfinanciamiento de actividades silviculturales y deinfraestructura prescritas en los planes de manejoque se ejecuten en áreas forestales municipales, asícomo de obras para el desarrollo social en lascomunidades ubicadas en las áreas preferentementedonde se originó el ingreso.

• Fondo para el Manejo de Áreas Protegidas y VidaSilvestre para la conservación y manejo de las áreasprotegidas y de la vida silvestre, conforme a lasdirectrices del Sistema Nacional de Áreas Protegidasde Honduras (SINAP).

El RepagoEn el marco del sector forestal, a través del ProyectoMARENA-BID (HO-0179), se ha estado implementandorecientemente un mecanismo de Pago por ServiciosAmbientales denominado “Repago”, para aquellosbienes esencialmente públicos de alto impacto social yambiental. Para tales efectos, se han consideradoproyectos de nivel 2 y 3.

En los de nivel 2, la ejecución de acciones y la generaciónde beneficios colectivos se darán en el marco de lagestión municipal; y en los de nivel 3, los beneficiostrascienden a comunidades y municipios en el contextoregional de sub-cuencas. Estos proyectos incluyen:

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a. Desarrollo e implementación de planes de manejosostenibles en bosques ejidales (municipales),nacionales y privados.

b. Procesamiento, industrialización, comercializacióny mercadeo de productos forestales, incluyendoproductos no maderables.

c. Manejo de áreas protegidas, incluyendo vigilancia,infraestructura básica, planes de manejo yecoturismo, astilleros comunales, manejo de microcuencas, reservas extractivas.

d. Pequeñas obras de aguas y saneamiento.e. Control de contaminación hídrica (e,g.,

contaminación por pulpa y mucílago provenientede los beneficios de café), pero manteniendo elprincipio básico de “quien contamina paga”.

f. Protección de fuentes de agua.g. Programas de alerta local y monitoreo artesanal de

zonas con riesgo de derrumbes.h.Construcción de obras de control de torrentes y de

protección en riberas y taludes.i. Estabilización y protección de áreas críticas para la

protección de poblados, caminos, puentes y otrainfraestructura básica de carácter público.

j. Protección, asignación y aprovechamiento delrecurso hídrico.

k. Protección de obras hidráulicas de carácterpúblico.

88

l. Implementación de esquemas de ordenamientoterritorial y educación ambiental.

m.Infraestructura física básica, calificada comonecesaria para apoyar de manera directa el logro deobjetivos del Programa.

Bajo el esquema anterior, se considera que el bien aproteger es el recurso hídrico, estableciendo que lamejora al recurso hídrico deberá estar orientada aobtener efectos positivos como:

• Incremento de la cantidad y mejoramiento de lacalidad y para uso doméstico.

• La disminución de los costos para el tratamientodel agua para consumo humano.

• La regularización del caudal y régimen de aguapara riego.

• La recarga de acuíferos.• La vulnerabilidad física y la disminución de riesgos

y daños por fenómenos naturales.• La disminución de la sedimentación, aumentando

la vida de las represas para la generación deenergía hidroeléctrica.

• La reducción de los costos de operación de losequipos de las empresas generadoras de energía.

• La reducción de los costos de operación de losequipos de las empresas generadoras de energía.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN HONDURAS

5. Aplicación de buenas prácticas

La aplicación de criterios e indicadores para el manejoforestal sostenible

En 1996, la Administración Forestal del Estado tomó lainiciativa de formular una estrategia de ordenación delos recursos forestales, bajo una plataforma queofrece la Agenda Forestal Hondureña (AFH) como entepromotor, facilitador y negociador entre los sectoresinvolucrados (organizaciones gubernamentales, nogubernamentales, empresa privada, gremiosforestales, organizaciones campesinas e indígenas).

Surge así el Plan de Acción Forestal 1996-2015(PLANFOR) como parte de las estrategias nacionales,enmarcando las prioridades del subsector forestal de

Honduras, que contempla aspectos importantes de laAgenda Agrícola de Honduras y de ALIDES. Este planestablece seis categorías temáticas para la definicióny ejecución práctica de la propuesta de criterios eindicadores, que son: marco político y jurídico,socioeconómico, ordenación forestal, recursosnaturales, biodiversidad y utilización forestal.

Un estudio realizado recientemente dentro delmarco de la Estrategia Forestal Centroamericana(EFCA), muestra que Honduras cumple con loscompromisos regionales de apoyo al Proceso deLepaterique de Criterios e Indicadores para laordenación forestal sostenible, a través de diferentesacciones, entre ellas:

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• Oficialización de los Criterios e IndicadoresNacionales como la herramienta del manejoforestal sostenible del país por el Consejo Directivode la Administración Forestal del Estado.

• Conformación de un Comité Técnico Asesor deCriterios e Indicadores, que ha permitido al paísrealizar una serie de seminarios, conferencias ytalleres en diferentes regiones para socializar losC&I, así como participar en los forosinternacionales.

• Honduras acata la recomendación del CICI 2003,cuando en su Programa Nacional Forestal(PRONAFOR) incorpora los C&I como laherramienta complementaria de evaluación yseguimiento del mismo.

• Honduras apoya las iniciativas nacionales deCertificación Forestal, las que considera comoesfuerzos complementarios del Manejo ForestalSostenible (MFS) del país.

• Honduras continuará impulsando la aplicación de losC&I como herramienta de seguimiento de los Planesde Manejo Forestal, ya que la AFE ha sido criticada,con alguna razón, por la falta de seguimiento a losPlanes de Manejo Forestal (PMF).

• Se continuará con la socialización de los C&I y conello se incorporarán a otros actores importantesdel bosque como son las mismas municipalidades ypropietarios privados de bosques.

• Honduras ofrece sus experiencias y conocimientosen el tema para apoyar, en lo posible, a la regióncentroamericana u otro país de la región en formaindividual que así lo requiera, aprovechando suComité Técnico Asesor de Criterios e Indicadorespara la Ordenación Forestal Sostenible.

La tala ilegalLos principalesproblemas delsubsector forestalhondureño sedeben, entre otrosaspectos, a laincapacidad delsubsector forestalde poder responder a las expectativas para el desarrolloeconómico y social del país, como resultado dedecisiones políticas no congruentes con la magnitud dedicho reto, puesta de manifiesto en la debilidadesfinancieras y de gestión de la institucionalidad delsubsector.

Como parte de esta problemática se encuentra laexplotación ilegal que, según algunos estudios,sobrepasa el 60% de los aprovechamientos forestaleslegales, principalmente en el bosque latifoliadodonde la tala ilegal supera el 80% de dicha corta,según la Comisión Interventora de COHDEFOR.

6. Tendencias y perspectivas4

Con las condiciones actuales por las que atraviesa elsector forestal en Honduras, existe muchaincertidumbre por lo que pueda ocurrir a corto ymediano plazo, principalmente porque el marco legal enel cual se enmarca la actividad del sector todavía noesta claro. A la fecha, todavía no se tiene la nueva leyforestal aprobada, aunque ha tenido dos años deconcertación con todos los actores involucrados. Elproyecto de ley todavía se encuentra en el CongresoNacional y no se tiene seguridad de su aprobación. Lasperspectivas se analizan y proyectan de acuerdo a lastendencias históricas y los visos de cambio que pudierandarse por las condiciones propias de otros sectores que

están relacionados. A futuro, y para efectos del presentedocumento, se considera que pueden derivarseperspectivas en dos escenarios posibles:

Escenario 1: que la política de Estado con respecto aldesarrollo del Sector Forestal se mantenga como hastaahora. Escenario 2: que la política de Estado se oriente adesarrollar el sector forestal aplicando estrictamente lasleyes, brindando financiamientos, promoviendo eldesarrollo de la industria, incentivando y educando a lapoblación para realizar la actividad forestal en formasostenible.

4 Basado en el Estudio de tendencias y perspectivas del Sector Forestal en América Latina. Informe Nacional de Honduras, Elaborado por Renán Mairena y Manuel Hernándezy Publicado por la FAO en el 2005

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DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN HONDURAS

ÁREA ECONÓMICACOMPONENTE ESCENARIO 1 ESCENARIO 2Industria Mantener el estatus de los últimos 30 años. La producción aumentará si es acompañada Forestal Podría disminuir el número de unidades de aserrío de nuevas industrias con tecnología de

y mejorar su eficiencia. punta.Productos de pequeña industria son sacados del mercado por ineficientes.

Oferta y La leña continuará siendo un producto importante y No existirá problema con la oferta para usodemanda para prioritario. Su producción provendrá de bosque natural doméstico rural, donde la leña es cosechadauso industrial y los grupos agroforestales tendrán mayor oferta de leña. directamente por los usuarios finales.y para leña Se incrementará su uso industrial para generar energía

(panaderías, tortillerías, caleras, ladrilleras, tostadoras de café, secadoras y consumo doméstico)

Balanza La balanza comercial del sector forestal se mantendrá Se presentará una oferta grande de comercial del negativa. diámetros menores de los bosques de pino, lo sector forestal La industria de la maquila y los exportadores de que generará nuevos mercados para este tipo

productos agropecuarios tendrán una demanda de materia prima.alta de cartón. El país entraría a programas de reciclaje de

productos maderables, disminuyendo la importación de productos derivados de papely cartón.

Mercados Los mercados tradicionales de madera aserrada de pino Con la apertura de nuevos mercados y lafuturos de con bajos niveles de transformación continuarán. vigencia de tratados de libre comercio productos Los productos transformados del bosque latifoliado podrían venir inversionistas extranjeros a forestales tendrían mejores posibilidades de mejorar. instalar nuevas industrias.madereros, La industria del mueble podrá tener un repunte de Podrá incrementarse el mercado de no madereros las maquilas. productos de raleo de bosque de pino.y servicios La certificación del manejo de bosque latifoliado Se incrementará la oferta de resina de pino

igualmente desarrollará la industria del mueble. y se diversificarán los subproductos de la resina.

ÁREA SOCIALCOMPONENTE ESCENARIO 1 ESCENARIO 2Trabajadores El clima de inseguridad para la inversión en la industria Se experimenta un cambio en los procesosforestales forestal provocará una disminución de trabajadores en de capacitación y especialización de los

esta actividad. trabajadores forestales.No habrá tendencia a la especialización de los Las empresas basan la calidad de su trabajadores. producción de acuerdo a su personal.

Uso social Bosque parcelado en una gran cantidad de pequeños Se fomentará la forestería comunitaria.del bosque propietarios, principalmente los bosques degradados Un sistema social forestal consolidado

y mal manejados. atenderá una población en franca mejoríaHabrá un aumento en la demanda de energía y aceptación de la convivencia con el contribuyendo a degradar las áreas boscosas. bosque.Hábitos actuales y concepciones con respecto al Paquetes tecnológicos serán puestos a bosque continuarán. disposición de las comunidades, que serán

aplicados de acuerdo a las políticas ambientales.El acceso al crédito de las poblaciones rurales para las actividades forestales serán brindado.Los incentivos para la reforestación crearánun mercado de oportunidades de productos y servicios en general.

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ÁREA AMBIENTALCOMPONENTE ESCENARIO 1 ESCENARIO 2Recursos Los bosques se reducen, se fragmentan y pierden su Los bosques se mantendrán como hastaforestales calidad genética. ahora en superficie.naturales No se tendrá escasez de materia prima para la industria Se aumenta la superficie de bosque con plantados fines comerciales producto de incentivos.

En el bosque latifoliado aumenta la demandade especies no tradicionales.

Oferta de La demanda de materia prima se mantendrá La oferta de madera aumenta y se diversifica.madera en pie (0.9 millones de m3). Los esquemas comunales estarán ofertando

No se producirá materia bajo plantaciones. madera proveniente de plantaciones.El acceso al usufructo de recursos de áreasestatales por los pobladores estará establecido.La política de certificación estará en pleno desarrollo.

Biodiversidad Aumentará la vulnerabilidad y fragilidad de los ecosistemas. Total de áreas protegidas bajo manejo y en Continuará el manejo incipiente de las áreas protegidas, ejecución.continuará indefinida la situación legal de las mismas. La mayor parte de las áreas protegidasHabrá pérdida de la biodiversidad. pasarán a ser manejadas bajo convenios con

ONGs, desempeñando el Estado un papelregulador.

Desertificación No existirán problemas en este sentido. Se ponen en práctica los acuerdos y convenios internacionales que promueven lamitigación de los cambios climáticos.

Normativa Se mantiene la dispersión de leyes y contraposición en Producto de una normativa clara se asegura ambiental algunas de ellas. la sostenibilidad del recurso forestal, y seaplicada a Continuará inseguridad jurídica en tenencia de tierra, contribuye al mejoramiento de la calidad de bosques podría acrecentarse la violencia en zonas rurales. vida de la población. general.

Criterios e Criterios e Indicadores oficializados a escala nacional, Los C/I son ejecutados en todo el país en susIndicadores de basados en cuatro ecosistemas (coníferas, bosque distintos niveles de aplicación, lo que manejo forestal latifoliado, bosque secos y manglares). facilitaría la aplicación de correctivos en lassostenible actividades silviculturales.

7. Barreras y oportunidadesdesde sus inicios, en 1970, el Sector Forestal Hondureño seha visto sujeto a una serie de cambios en lo jurídico,institucional y político, que han limitado el desarrollo delmismo; y lo más grave es que la apuesta que se hace en elpresente sigue rodeada de mucha incertidumbre,principalmente en lo político.

Estos cambios siempre han estado supeditados por lapresencia e influencia de la cooperación externa.Primeramente, a raíz de la creación de COHDEFOR, elEstado toma el control de los recursos forestales delpaís, se monta una estrategia en base a la exportaciónde la madera y se lidera y controla la inversión en laindustria forestal. Producto de este proceso, el paísqueda con una capacidad instalada en la industria

forestal que no corresponde a la realidad nacional. Noobstante, en este período surge la figura jurídica delSistema Social Forestal, que define el uso sostenido delbosque por campesinos bajo la modalidad de gruposasociativos de trabajo.

En el año 1992, y bajo la influencia del Préstamo de AjusteSectorial para el Sector Agrícola, se considera que elmodelo estatizado del recurso forestal no habíafuncionado como se había planificado y se vuelve alegislar a través de la Ley para la Modernización y elDesarrollo del Sector Agrícola (LMDSA), Decreto No. 31-92del 06-04-1992. Este marco reorganiza el sector públicoagrícola interfiriendo en todas aquellas leyes relacionadascon el sector y por ende en lo forestal.

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Bajo el contrato de este préstamo, tanto el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) como el BancoMundial, condicionan al Gobierno a asumir una serie decompromisos que son cumplidos sólo parcialmente. Poreso, al cabo de una década, se inicia un nuevomovimiento propiciado por acciones de la cooperaciónexterna que lleva al país a emprender un nuevo proceso,empezando con la aprobación de una Política Forestalde las Áreas Protegidas y la Vida Silvestre y con larevisión y concertación de un anteproyecto de LeyForestal.

Esta Ley supuestamente vendría a modernizar la actualadministración forestal, creando un entedescentralizado denominado Servicio Forestal parahacerse cargo de la aplicación de la política forestal.Con ello se pretende resolver algunos problemasproducto del marco institucional actual. A la fecha deelaboración de este documento (junio del 2005), el

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anteproyecto se encontraba haciendo fila en lacorriente legislativa del Congreso Nacional.

La misma cooperación externa, a través de los proyectosfinanciados, ha propiciado una serie de Unidades Ejecutorasque incluso son más fuertes que la misma Oficina Central,ya que cuentan con suficiente capacidad técnica yfinanciera, lo que les permite a los jefes de estas Unidadesun mayor empoderamiento dentro del mismo sector.

En este período de 1997 al 2005, el Poder Ejecutivo noevidencia muestras de voluntad política en apoyo amedidas colaterales (aplicación de la Ley y educación dela comunidad) y muchos políticos sólo ven en el sectoruna oportunidad para financiar sus intereses. Se handescuidado los logros alcanzados por el Sistema SocialForestal, propiciando una reacción fuerte de los grupossociales que termina con la intervención de la AFE-COHDEFOR.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN HONDURAS

COMPONENTE BARRERAS FORTALEZASSector forestal Sector Forestal como botín político. Cobertura actual forestal.

Definición de la tenencia de la tierra, incluyendo catastro y registro de la propiedad para regularizar grandes extensionesde bosques y de la población asentada en los mismos.

Política Forestal Intereses de grupos políticos, productivos y sociales no permiten Propuesta de Ley Forestal su implementación; y mucho menos la concertación y aprobación suficientemente discutida.por el Congreso de la República de la nueva ley forestal.

Sistema de No se cuenta con un sistema de información de recursos Se cuenta con la experiencia suficienteInformación forestales. Consolidado; que permita recopilar, procesar, analizar para implementar un sistema de

y presentar información actualizada relevante del sector forestal, información forestal. como herramienta para la toma de decisiones y su incorporaciónen el sistema de cuentas nacionales.

Areas Protegidas No existe una institucionalidad adecuada para fortalecer el Honduras cuenta con un 26% de su SINHAP. territorio protegido.

Servicios No se cuenta con propuestas de proyectos para ser sometidos 42% del territorio tiene tierras aptasAmbientales al MDL. Y a otras fuentes alternas. para desarrollar proyectos forestales

Falta una propuesta de Servicios ambientales para poyar temas dentro del MDLclaves como agua para consumo humano, producción de energía, riego; ecoturismo y otros, relacionados con el manejo de cuencas hidrográficas, incorporando la participación comunitaria, de los gobiernos municipales y entes estatales vinculados y que pueden y deben obtener beneficios directos.

Aplicación de No existe un buen control de la tala ilegal. Se cuenta con un buen esquema de Buenas Prácticas criterios e indicadores para el manejo

forestal sostenible.

Gobernanza Falta de mecanismos de descentralización que mejoren la Organizaciones de Municipalidades yparticipación de os actores locales en el manejo, conservación grupos de base trabajando en forma y desarrollo del recurso bosque. conjunta por el desarrollo del sector

forestal (MAMUCA, REHMBLA, REHDES,FEHCAFOR)

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Bibliografía

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DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN EL SALVADOR

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l Salvador tiene un territorio de 21,040 km2.Para el 2003 la población salvadoreñaalcanzaba cerca de 6.5 millones de habitantes,

de los cuales alrededor del 62% reside en el área urbana.Para ese año la tasa anual estimada de crecimiento fuede 1.81%; su densidad poblacional es de 308.9habitantes por km2, una de las más altas del hemisferiooeste.

Se considera que el sector forestal en El Salvador seencuentra en un proceso de recuperación, con unacobertura de alrededor de 9.6% entre coníferas, lati-foliadas, manglares y plantaciones (202,000 Has.).Incluyendo las 160,000 Has. de café bajo sombra, éstapodría llegar al 17.2%1.

En El Salvador el 77% de la población nacional utiliza laleña como fuente de energía, con un consumo anual demadera de 300,000 m3 y una demanda de leña de 4.6millones de m3 por año, que contrasta con unaproducción nacional, procedente principalmente de lapoda de la sombra del cultivo de café, de 2.6 millonesm3 de leña. Este déficit representaría (asumiendo unacarga maderable de 120 m3/ha) una deforestación de14,000 ha/año, mientras que las cifras oficiales dedeforestación rondan las 4,000-7,000 ha.

La cobertura forestal ha sido objeto de atención dada laproblemática de los recursos naturales en el país, yaunque no existe una cifra detallada del espacio quecubre, sí es posible considerar que al menos entre 6 y

13% tiene o ha tenido formaciones forestales,principalmente bosques latifoliados, manglares,coníferas y en menor grado plantaciones forestales. Seespera tener un mayor detalle al finalizarse el InventarioNacional Forestal, que actualmente está en proceso.

Existen cifras “oficiales” muy variables, que oscilanentre el 2% de cobertura boscosa primaria, 5% en1992 por el Banco Mundial (World Bank 1992), 5% porla FAO en el 2000 (www.fao.org/forestry/fo/country),18% en 1996 (DGEA 1996; Zambrana 1996), y 12% en1996 (Cruz & Gómez 1996). Todas las cifras incluyen lastres formaciones principales y más densas, excluyendolos bosques secundarios, tierras en barbecho y zonas depastos arboladas.

La actual cobertura de plantaciones registradasrepresenta únicamente un 0.15% de la superficienacional. Sin embargo, cabe señalar que aunque elregistro está en proceso, se refleja una concentración delas plantaciones en Santa Ana, Ahuachapán ySonsonete, que en conjunto concentran dos tercios deltotal de las plantaciones registradas.

Las plantaciones forestales tienen un bajo nivel derepresentación, pero un notable potencial. El 38% de lasuperficie es sembrado por teca, 18% por pepeto, 10%pino, 10% madrecacao y 10% eucalipto.

Según la Ley de Áreas Naturales Protegidas, aprobada el15 de febrero del 2005, bajo Decreto Legislativo 579; el

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E

Desafíos para la implementación de la Política Forestal

en El Salvador

1. El sector forestal salvadoreño

1 Fuente: elaborado con base en DGRNR (1979), Núñez y otros (1990), MARN (2000), EPYPSA-IBERINSA (2003) y Banco Central de Reserva.

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Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SANP), estáconstituido por áreas de propiedad del Estado, depropiedad Municipal y de entidades autónomas. Seincluyen también en el SANP las propiedades privadasde interés para la conservación, las cuales suspropietarios deciden incorporarlas voluntariamente, asícomo los bosques salados y las tierras queoriginalmente estuvieron cubiertas con este tipo debosque. De igual forma, se incluyen los humedales,cráteres, lavas, acantilados y farallones que son tambiénbienes nacionales y forman parte del patrimonionacional de la Nación. Actualmente El Salvador hadefinido 136 áreas naturales con potencial para integrarel Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SANP), conuna superficie total protegida de 90, 256 Has.

En El Salvador 36 áreas protegidas se administran bajo elesquema de gestión compartida. Como en los otros paísescentroamericanos, la modalidad de gestión compartida havenido creciendo en El Salvador, y por ello el país optó poractualizar recientemente dos importantes instrumentos:la “Estrategia para la Participación de la Sociedad en laGestión de las Áreas Naturales Protegidas” y el “Manual deProcedimientos para la Participación de la Sociedad en laGestión de las Áreas Naturales Protegidas”. En amboscasos, se ha contado con la activa participación de lasONG y las Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCOS)que tienen proyectos y coadministran áreas protegidas. Eneste sentido, la Red de Gestores de Áreas NaturalesProtegidas (REDANP) ha jugado un papel muyimportante.

De acuerdo con el Mapa de Zonas con Potencial Forestaldel Ministerio de Agricultura y Ganadería (Díaz 2001), el45% de El Salvador posee clara vocación forestal y deprotección, o su combinación con aprovechamientoganadero; mientras que los datos de ocupación real debosques continentales y salados, incluyendo zonas depastos, matorral y arbustal, alcanzan tan sólo el 13.56%de la superficie del país. Esto muestra la existencia deun déficit significativo de territorio destinado a usosforestales y de protección. Un porcentaje importantedel déficit observado se debe a que la mayor parte delos granos básicos se desarrollan en terrenosinadecuados para este fin. Se pone de manifiesto,entonces, la existencia de oportunidades en lapromoción de nuevas plantaciones forestales, comotambién en la conservación de los recursos naturales yen la necesidad de preservar los bosques existentes porsu valor ecológico.96

Dinámica y tendencias de la cobertura arbórea anivel nacionalUn análisis reciente basado en la interpretación deimágenes de satélite Landsat TM con una resolución de30 metros, permite un acercamiento a los cambios en lacobertura y uso de la tierra entre 1990 y 2000. El Mapa1 muestra la cobertura para el año 2000 y el cambio enlos distintos usos de la tierra. Según las estimaciones, lasuperficie bajo pastos y cultivos agrícolas se redujo deun 63.5% del territorio a un 51.7%, o el equivalente amás de 200,000 ha. Además, se redujo la superficie quese pudo discriminar estrictamente como café (de 3.6%del territorio a 3.0%) y ligeramente la superficiededicada a los cultivos forestales y de frutales (de 1.2%a 1.0%), así como la superficie bajo bosque salado omanglar. Todas las otras categorías muestranincrementos. En conjunto, la superficie bajo bosquedenso, bosque tropical seco y la mezcla de café ybosque, se incrementó en 4.1% o alrededor de unas80,000 ha. La superficie bajo “chaparral” (queposiblemente incluye también zonas cultivadas concaña de azúcar) se incrementa de un 2.7% al 5.0% yobviamente la superficie bajo uso urbano.

Las estimaciones gruesas que permite el análisis de lasimágenes, sin verificación de campo, estarían indicandoque unas 670,000 hectáreas han experimentadodeforestación, mientras que en 1,100,000 hectáreas haocurrido algún tipo de reforestación. En ese sentido, elbalance neto en términos globales es positivo. Comomuestra el Gráfico 1, las áreas con una densidad arbóreade menos del 25% disminuyeron significativamente, almismo tiempo que las áreas con densidades arbóreasentre 41% y 55% aumentaron significativamente.

Si bien esos datos requieren una verificación de campopara obtener cifras más precisas y reducir los márgenesde error, la coexistencia de procesos de deforestacióncon procesos de recuperación arbórea no esinconsistente con los cambios económicos ydemográficos. Por ejemplo, las remesas familiares, laescasez de mano de obra familiar masculina productode la emigración y la poca rentabilidad de la producciónagrícola tradicional, pueden estar promoviendo enalgunas zonas procesos de regeneración natural queaumentan la cobertura arbustiva y arbórea al reducirseel área dedicada a la agricultura. Por el contrario, lacrisis del café puede estar promoviendo cambios en elsentido opuesto, al impulsar una reducción de lasuperficie dedicada a este cultivo perenne.

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Usando otro tipo de imágenes, Saatchi también estimólos cambios en la densidad arbórea entre 1992-93 y2000-01. Para este análisis se utilizaron imágenesderivadas de sensores satelitales AVHRR para los años1992-93, e imágenes derivadas de sensores satelitalesMODIS para los años 2000-01. Los Mapas 2 y 3muestran las densidades arbóreas por estratos. Las áreasmarrón tienen las menores densidades de árboles,mientras que las áreas verde oscuro corresponden acobertura arbórea relativamente densa. El Mapa 4muestra el cambio en la densidad arbórea entre los dosperíodos. Las áreas en negro son los cuerpos de agua yzonas sin cambio perceptible. Las áreas rojizas indicanque se ha reducido la densidad arbórea; es decir, haocurrido deforestación, mientras que los otros coloresindican las zonas donde ahora existe una coberturaarbórea más densa.

La ubicación de los cambios resulta particularmenteimportante. Aunque en todas las zonas del país los

procesos se dan en ambas direcciones – deforestación yregeneración – predominan los procesos de deforestaciónen las zonas de creciente concentración poblacional,industrial y comercial como la Región Metropolitana deSan Salvador, el Valle de San Andrés y otros centrosurbanos (Mapa 4). En el caso de las zonas cafetaleras enla cordillera volcánica central, por el momento susnúcleos se mantienen inalterados (manchas negras enMapa 4), pero en algunas partes de sus periferias seaprecian procesos significativos de deforestación. Comoestas zonas volcánicas son de alta infiltración, estoscambios pueden estar afectando la recarga de las fuentessubterráneas. En el caso de la Región Metropolitana y elValle de San Andrés también está creciendo el riesgo decontaminación de esas fuentes.

Los mapas generados a través de imágenes de satélitemuestran claramente que la dinámica forestal ocurre demanera distinta en los diferentes territorios del país. ElMapa 5, basado en el inventario de cobertura

Mapa 1El Salvador: Cobertura del Suelo, según LANDSAT TM 2000

Cultivos Bosque Bosque Manglar Bosque/ Café Forestales Chaparral Cultivos UsoDenso Seco Café y Frutales Pastos Urbano

TM 0.81% 9.3% 1.9% 3.2% 3.6% 1.2% 2.7% 63.5% 2.1%1990TM 0.92% 11.4% 1.8% 5.1% 3.0% 1.1% 5.0% 51.7% 2.4%

2000

Fuente: Sassan Saatchi (NASA/Jet Propulsion Laboratory)

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Mapa 2 Densidad arbórea, 1992-1993 (AVHRR)

0-10%

11-25%

26-40%

41-55%

56-70%

71-100%

Mapa 3 Densidad arbórea, 2000-2001 (MODIS)

0-10%

11-25%

26-40%

41-55%

56-70%

71-100%

Mapa 4Cambios en la densidad arbórea

entre 1992 y 2001 (MODIS)

0-10%

11-25%

26-40%

41-55%

56-70%

71-100%

Fuente: Sassan Saatchi, NASA/Jet Propulsion Laboratory

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vegetacional del Ministerio de Medio Ambiente yRecursos Naturales, ejemplifica algunas tendencias enla cobertura forestal, las cuales obedecen a unacomplejidad de factores y dinámicas que han desatadoprocesos inéditos de regeneración, al mismo tiempo quecoexisten procesos de deforestación en distintosterritorios del país. En dicho mapa se ejemplificanalgunas causas de los cambios en la cobertura forestalen territorios específicos. Por ejemplo, en el occidentedel país se observa una dinámica de deforestación queafecta principalmente a los cafetales con sombra,mientras que en el norte del país existen procesos desustitución del bosque por pastos y cultivos agrícolas.

Fuente: Hecht y Saatchi (por publicar)

Gráfico 1El Salvador: Cambios en la densidad arbórea

entre 1992 y 2001 (Porcentajes)

Ventura y otros (2000) sostienen que la cobertura de lasformaciones vegetales naturales ha disminuido en lasúltimas dos décadas por una diversidad de factores, entreellos el desarrollo de cultivos permanentes, laslotificaciones, los complejos habitacionales, industrialesy turísticos, y otros. Según los mismos autores, tambiénes evidente la sustitución de masas de bosque naturalpor bosques monogenéricos o plantaciones limpias deteca (Tectona grandis), eucalipto (Eucalyptus spp),melina (Gmelina arborea), flor amarilla(Cochlospermum vitifolium), madre cacao (Glirricidiasepium) y marañón (Anacardium occidentale) enregiones que deberían contar con formaciones

Mapa 5El Salvador: Tendencias actuales en la cobertura

vegetacional

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1002 Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente elclima de inversión en negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

Cuadro No.1Índice de Atracción a la Inversión Forestal

Indicador Puntaje ClasificaciónTasa de crecimiento del PIB 63 9Tasa de interés pasiva real 92 6Estabilidad de la tasa de cambio 100 3Libertad del comercio internacional 63 8Riesgo político 65 13Carga tributaria sobre el PIB 78 4Subíndice SUPRA 77 2Infraestructura económica 46 15Infraestructura social 72 20Regulaciones 75 3Mano de obra 31 23Mercado de capitales 37 10Derecho de propiedad 50 9Flujos de capital e inversión extranjera 75 6Políticas agropecuarias 80 3Restricciones a las plantaciones o a los aprovechamientos 81 5Subíndice INTER 61 2Recurso forestalApoyo a los negocios 9 26forestales – industriales 13 16Tamaño del mercado doméstico 5 16Tierras de vocación forestal 5 20Acciones adversas 14 24Subíndice INTRA 9 25Índice de Atracción de Inversión Forestal (IAIF) 33 17

ecotonales deciduas en estación seca, chaparrales,morrales, riparial y semideciduas de tierras bajas.Además de esto, coexisten procesos de avance desabanización o desertificación, como en La Unión,Morazán y San Miguel, con procesos de regeneraciónnatural en algunas formaciones que según Ventura yotros, enriquecen en biodiversidad (Mapa 5).

Este mapa resalta la necesidad de que los esfuerzos dedesarrollo forestal sean vistos desde una perspectivaterritorial, más que sectorial, ya que la informaciónreflejada en las tendencias de la cobertura forestalmuestra los distintos impactos de una diversidad defactores que impulsan dinámicas diferentes, enterritorios diferentes del país. De ahí que, seríainapropiado impulsar iniciativas de desarrollo forestalgeneralizadas para todo el país, ignorando la diversidadde dinámicas ecológicas, sociales y económicas en losdiferentes territorios.

Índice de Atracción a la Inversión ForestalEl Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF)2, tienecomo objetivo general medir los factores del clima denegocios que determinan la atracción del sector forestala las inversiones directas (BID, 2005). La construccióndel IAIF está basada en un modelo que agrega índicesexistentes, indicadores específicos y datos relevados através de encuestas (actualmente este índice estásiendo actualizado a solicitud del BID). El modelo estáfundamentado en la hipótesis de que el nivel de ID ennegocios forestales sostenibles es afectado proporcionaly directamente por la atracción de la inversión en talesnegocios. Así, la atracción de la inversión depende de larentabilidad de los negocios forestales sostenibles; esdecir, que cuanto más rentable el negocio, más atractivoserá. A su vez, la rentabilidad de los negocios foresto-industriales es afectada por una serie de factores, quepueden limitar o maximizar sus niveles de ingresos ocostos. Conocer los diversos factores y tener clara lainfluencia e importancia de ellos sobre los negociosforesto-industriales es punto imprescindible paracualquier inversionista.

En el cuadro No.1 se resumen los principales resultadosde los tres índices calculados para el caso de El Salvador.En el índice SUPRA sectorial, El Salvador se ubica en unasituación más o menos estable en cuanto a indicadoresPIB, tasa de interés, tasa de cambio y carga tributaria.

Podríamos decir que El Salvador no enfrenta grandesinestabilidades macroeconómicas, lo cual crea unambiente macroeconómico sano con potencial para laatracción de las inversiones forestales. En cuanto alíndice INTER sectorial, la condición cambia un poco, yaque se ubica en una escala intermedia respecto al restode países latinoamericanos. Puede decirse que el país seencuentra en una situación en donde no existe una altaintegración con el resto de sectores de manera queincentive la rentabilidad de los negocios forestales, perotampoco existen relaciones que tiendan a su deterioro,más bien puede pensarse que existe el potencial paramejorar esos encadenamientos. Finalmente, en el índiceINTRA sectorial, El Salvador ocupa un índice bastantebajo respecto a países como Argentina y Chile,reflejando la baja productividad y por ende la bajacompetitividad del sector en el país.

Estos índices sectoriales ubican al país en el puesto 17de América Latina y cuarto a nivel de Centroamérica.

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2. Marco legal e institucional

En materia de legislación, la aprobación de la LeyForestal en febrero de 1973 representa un hito. Suprimer considerando expresa que "el bosque es unfactor imprescindible para la conservación y mejorade los otros recursos naturales renovables" y ofreceuna definición de bosque como "superficie pobladadel todo o en su mayor parte por árboles, arbustos omatorral, que con funciones de producción oesparcimiento, sirva para conservar e incrementar losrecursos naturales renovables". Esta ley es congruentecon la visión que se venía manejando desde los añoscuarenta con la pretensión de fomentar unareforestación con carácter protectivo.

Dada esa visión, es comprensible lo expresado en losartículos 1 y 2 de esta ley de que sus disposiciones seapliquen "en todos los terrenos forestales, cualquieraque sea su régimen de propiedad" y de limitar "elejercicio de los derechos sobre los bosques o tierras devocación forestal, de dominio público o privado" (LeyForestal, 1973).

Lamentablemente, a pesar de las pretensiones de laLey Forestal y de los planes de reforestación durantelos años setenta y ochenta, en la práctica no se logródetener los procesos de deforestación. Tampoco selogró modificar los patrones de uso predominantes enlas tierras de vocación forestal y las metas de losdistintos programas de reforestación nunca fueronalcanzadas.

Respecto al inadecuado patrón de uso de la tierra,Michaelsen (1976) había resaltado el vínculo con elpatrón existente de tenencia de la tierra. SegúnMichaelsen, desde el punto de vista del ordenamientode cuencas hidrográficas, el esquema de tenencia másapropiado era el siguiente: las tierras de altapendiente mayormente de protección y producciónforestal debían estar en manos del Estado; las tierrasmarginales para la agricultura intensiva pero aptaspara la producción forestal, cultivos permanentes ypastoreo debían estar concentradas en propiedadesmedianas y grandes; y finalmente, las tierras aptas

para la agricultura intensiva debían estarconcentradas en propiedades pequeñas y medianas.

Sin embargo, la situación de El Salvador en lossetenta, con excepción de las fincas de café, eraprecisamente lo contrario a esa situación idealprescrita por Michaelsen. Por un lado, las grandesexplotaciones se ubicaban en las tierras bajasaluviales aptas para cultivos intensivos; por otro lado,las pequeñas propiedades que necesariamente teníanque utilizar la tierra de forma intensiva, se ubicabanen tierras marginales y de elevada pendiente.

La aprobación de una nueva Política Forestal yLegislación ForestalLuego de la promulgación oficial de la PolíticaForestal en enero del 2002 en El Salvador, se aprobóen seguida una nueva Ley Forestal (DecretoLegislativo No. 852, publicado en el Diario Oficial No.355 de mayo del 2002). Esta Ley asignó al Ministeriode Agricultura y Ganadería como responsable de laaplicación de esta normativa y como autoridadcompetente para conocer de la actividad productiva,creando la Comisión Forestal para el desarrollotecnológico e industria. Esta Ley tiene por objetoestablecer disposiciones que permitan implementar lapolítica nacional a través del incremento, manejo yaprovechamiento sostenible de los recursos forestales,y el desarrollo de la industria maderera. Los recursosforestales son parte del patrimonio natural de laNación y corresponde al Estado su protección ypromoción de su manejo. Asimismo, esta Leyestablece condiciones para estimular la participacióndel sector privado y de las comunidades locales en lareforestación del territorio nacional con finesproductivos, y en el manejo integral sostenible de losrecursos forestales, maderables y no maderables.

A fin de coordinar la aplicación de esta Ley y laadministración de los recursos forestales del país, todoslos organismos e instituciones de la administraciónpública, en el área de su respectiva competencia,estarán obligados a prestar su colaboración al MAG.

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3. Las políticas forestalesLa preparación de la política forestal estuvo lideradadesde 1992 por la Unidad de Análisis de PolíticasAgropecuarias (UAPA), del Ministerio de Agricultura yGanadería. En febrero de 1993, la UAPA presentó eldocumento de Política Forestal (UAPA/MAG, 1993), elcual fue avalado y difundido en forma oficial por elMAG. Por su parte, la Unidad Coordinadora del Plan deAcción Forestal de El Salvador (PAFES) presentó losborradores de anteproyecto de Ley Forestal y laestrategia para el desarrollo del sector forestal. Lapolítica forestal difundida en 1993 se proponía entreotras cosas:

• Promover la reforestación de áreas forestales sinbosque mediante la formación de plantaciones ysistemas agroforestales que produjeran ingresospermanentes y competitivos con otros usos de latierra.

• Conservar los ecosistemas naturales a través deprogramas de conservación y manejo sostenido, queincluyan proyectos de inversión y asistencia técnicadonde participen el sector público y privado, así comolas comunidades en las áreas vecinas a losecosistemas que serían objeto de protección especial.

• Restaurar áreas degradadas, especialmente las deimportancia en la captación de aguas en las cuencashidrográficas.

Para alcanzar esos objetivos, se planteó que eranecesario:

• Sensibilizar e informar al público y a los sectores deinfluencia y decisión.

• Crear el Sistema Salvadoreño de Áreas Protegidas(SISAP) y dotarlo de los instrumentos legales, técnicosy financieros necesarios para su eficazfuncionamiento.

• Concentrar la regulación estatal sobre los recursosforestales en proteger, conservar y restaurar áreasconsideradas “críticas” (el SISAP, bosques salados yáreas claramente delimitadas como vitales para laprotección de cuencas hidrográficas). Fuera de esasáreas, el desarrollo forestal se promovería a través dela iniciativa e inversión privada, la cual gozaría de librecosecha, transporte y comercio de los productosforestales.

• Elaborar un plan de incentivos para fomentar elestablecimiento de plantaciones forestales por partedel sector privado.

• Modificar el marco legal y fortalecer las institucionesestatales relacionadas con el desarrollo del sectorforestal.

Esta política forestal anunciada y difundida en 1993 notuvo aplicación en la práctica, razón por la cual en 1994el gobierno inició un proceso de reformulación de dichapolítica. Se argumentó que la política forestal de 1993era inadecuada, porque a pesar de establecer que elsector privado sería el pilar fundamental del desarrolloforestal del país, en la práctica la orientación de lapolítica todavía obedecía a una visión intervencionistadel Estado centrada en la protección y conservación deecosistemas.

Se planteó que era necesario definir una políticaforestal que distinguiera las actividades de fomento ydesarrollo del sector forestal (con participaciónpredominante del sector privado) de las actividades deprotección que por su naturaleza sólo puede asumir elEstado. En este mismo proceso de reformulación de lapolítica, también se evaluaría la necesidad de ajustar elmarco legal implicando que la ley forestal actual estarásujeta a reformas o a ser reemplazada por una nueva,según sea el caso. Finalmente, el régimen de incentivosforestales también surgiría en función de la nuevapolítica forestal.

En tal sentido, se integra un comité interinstitucionalpara la elaboración de propuestas de cara a lareformulación de la política forestal nacional. Dichocomité fue integrado por la DGRNR, SEMA, OAPA/MAG,BMI y Green Project (que funciona como coordinador yfacilitador), y retomó el trabajo de un equipo consultor(contratado por Green Project) para diseñar lapropuesta final de política forestal, que incluiría unesquema de incentivos forestales.

La nueva Política Forestal fue aprobada en octubre de 2002,y señala al sector forestal como estratégico en el proceso dedesarrollo económico nacional, basado en la participaciónciudadana y generación de opciones económicas, quedeterminen el uso y manejo sostenible de bosques

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Los ejes de acción de la Política Forestal estánorientados hacia la producción de bienes y servicios, asícomo a la protección de áreas que por suscaracterísticas biofísicas, diversidad biológica y por lasrelaciones de uso integral en las cuencas hidrológicas.

La política define el rol del gobierno y la empresaprivada con énfasis en uso, protección, conservación yrestauración de los recursos forestales, generando ydivulgando información técnica y económica queestimule el sector privado a dedicar recursos para lareforestación, manejo, cosecha, industrialización ycomercialización de los productos y servicios de losbosques naturales y las plantaciones forestales.

Las políticas forestales en cuanto a participacióncampesina e indígena, seràn desarrolladas con el apoyode ACICAFOC.

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naturales y plantaciones forestales, así como la generaciónde bienes y servicios ambientales para la sociedad.

La política representa una guía para las acciones delsector y está orientada a establecer un balance entre lassatisfacciones de las necesidades de los productos yservicios ambientales del bosque y la conservación deecosistemas que permitan la viabilidad del desarrolloeconómico y social.

Está enmarcada bajo lineamientos tendientes agenerar confianza dentro del sector forestal, a fin defomentar la participación de la empresa privada,autoridades locales, mujeres y hombres de lascomunidades en el desarrollo forestal, dejando algobierno las actividades de normador y facilitadorpara estimular al sector forestal hacia unaproductividad sostenible.

4. El Plan Nacional ForestalAnte el fracaso de los intentos anteriores paradesarrollar un sector forestal en El Salvador, en losnoventa no sólo se proponen nuevos planes dereforestación, sino que se inicia, de nuevo con el apoyode FAO, la formulación de una política forestal. Esteproceso también se liga a la preparación del Plan deAcción Forestal para El Salvador (PAFES), aunque surelevancia no ha sido tan significativa por la escasez derecursos asignados a su preparación y por la bajaprioridad que en los hechos ha tenido dicho proceso.Ello no sólo ha prolongado su formulación, sino quetambién ha limitado su alcance.

En efecto, aunque a finales de 1991 ya se habíafinalizado el primer borrador del PAFES, el proceso seinterrumpió a inicios de 1992 para concentraresfuerzos en la preparación del Plan deReconstrucción Nacional, no siendo sino hasta finalesde 1997 que se reinició el proceso de preparación delPAFES, de la Política Forestal y de una nueva propuestade anteproyecto de Ley Forestal, que culmina como yase dijo con la aprobación de una Nueva PolíticaForestal y de la legislación pertinente.

Para poder poner en marcha los enunciados de laPolítica y de la Ley Forestal aprobados, el Gobierno deEl Salvador solicitó a la FAO el apoyo para formular eimplementar de forma participativa una estrategia

forestal orientada a promover la participación de todala sociedad salvadoreña, la cual incluye al gobiernocentral, los gobiernos locales, las comunidades, lasONG's y el sector privado. La estrategia consideraría almenos las siguientes actividades forestales:establecimiento de sistemas agroforestales,establecimiento de viveros y reforestación y manejo debosques naturales y plantaciones forestales.

El apoyo de la FAO se concretó a través de un Proyectode Asistencia Técnica de corta duración (TCP) por 18meses, que inició actividades a principios del 2005, conel objetivo general de “tener un sector forestalfortalecido y con capacidad para incorporar a losdiferentes sectores y grupos en el desarrollo forestalsostenible”. Los objetivos específicos son:

• Formulación participativa y puesta en marcha de unaEstrategia para el Desarrollo Sostenible del SectorForestal en donde resalten aspectos económicos,sociales, ambientales e institucionales del sectorforestal y su relación con los demás sectores de laeconomía salvadoreña.

• Incorporación de los actores y/o sectores vinculadosal sector forestal en el proceso de toma de decisionespara el diseño e implementación de políticas.

• Identificación de mecanismos de acceso a lasalternativas económicas del sector forestal.

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5. Mecanismos Financieros

El Gobierno de El Salvador, a través del Ministerio deAgricultura y Ganadería (MAG), tiene entre susobjetivos de muy corto plazo realizar cambiossignificativos en el sector forestal, para lo cual se haformulado la Política Forestal y la Ley Forestalacordes a la realidad actual. Asimismo, estáimpulsando el programa de desarrollo forestal y elbono forestal como incentivos directos al incrementode cobertura arbórea. También está ejecutando elproyecto de inventario forestal que servirá de insumopara conocer el estado actual de las plantacionesforestales en el ámbito nacional, así como unapolítica crediticia de apoyo al sector forestal. Acontinuación se detallan los distintos instrumentosjurídicos y políticos en los cuales se sustentan losmecanismos financieros que el país está buscandodesarrollar.

Política ForestalEl MAG y el Ministerio de Medio Ambiente y RecursosNaturales (MARN) han formulado la Política Forestal,que representa una guía para las acciones en el sectory procura un balance entre la satisfacción de lasnecesidades de los productos y servicios ambientalesdel bosque y la conservación de ecosistemas quepermitan la viabilidad del desarrollo económico ysocial.

La política define el rol del gobierno y la empresaprivada en cuanto al uso, protección, conservación yrestauración de los recursos naturales. Este rolconsiste en generar y divulgar la información técnicapara orientar la producción forestal, los mecanismosde autogestión de las comunidades en el manejo delbosque, así como un fomento forestal que estimule alsector privado a dedicar recursos para lareforestación, manejo, cosecha, industrialización ycomercialización de los productos y servicios delbosque.

Su objetivo principal es el de consolidar el desarrolloforestal sostenible a través de la realización deactividades de protección y aprovechamiento racionalde los recursos forestales, manteniendo el equilibriode los ecosistemas y proporcionando seguridadjurídica en la propiedad sobre los bienes y servicios

que produce el bosque. Este marco orientadorcontempla la participación activa de los diferentesactores del sector forestal, así como mecanismos depromoción e instrumentos económicos queincentiven a la inversión forestal productiva yaltamente rentable.

La nueva Ley Forestal (junio 2002)Esta ley establece como objetivo la creación demecanismos que permitan el incremento, manejo yaprovechamiento en forma sostenible de los recursosforestales y el desarrollo de la industria maderera.Asimismo, se declara de interés económico eldesarrollo forestal del país desde el establecimientode la plantación hasta el aprovechamiento final ytodas sus formas de valor agregado. Esta Ley tambiénbusca establecer las condiciones para estimular laparticipación del sector privado en la reforestacióndel territorio nacional con fines productivos.

La nueva Ley Forestal es una normativa que concedelibertad al productor particular que desee reforestarcon fines comerciales y de protección, para queaproveche lo que ha plantado dentro de un marco quegarantice la permanencia del recurso a largo plazo. Sebusca eliminar los desincentivos a la actividadproductiva, al mismo tiempo que se eliminan tambiénlas distorsiones que actualmente existen en elmercado como consecuencia de la legislación.Además, este nuevo marco jurídico acentúa el papelorientador y facilitador del Estado, el cual será llevadoa cabo mediante actividades de seguimiento,supervisión y asistencia técnica.

Tomando en cuenta lo esencial de la nueva LeyForestal, ésta incorpora un programa de incentivosforestales y contempla promover la reforestación enzonas de vocación forestal actualmente sin bosque.Esto para proveer al país de los productos forestalesque demande, así como incrementar la productividadde los bosques naturales y plantaciones forestalesexistentes, sometiéndolos a un manejo racional ysostenible según su potencial biológico y económico.Igualmente, busca promover el uso de sistemas yequipos industriales que logren el mayor valoragregado para los productos forestales.

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Programa Nacional de Desarrollo Forestal El MAG, consciente de la problemática del sectorforestal y con la visión de que la actividad forestal searentable y sostenible, está impulsando el ProgramaNacional de Desarrollo Forestal. Este programa, quefue previsto para iniciarse en el 2004, es financiadocon el Fondo Especial de los Recursos Provenientes dela Privatización de la Administración Nacional de lasTelecomunicaciones (FANTEL), conforme al DecretoLegislativo No.605, 6 de mayo de 1999. Este decretoestablece en el Artículo 11 que una de las áreassujetas a financiamiento por dicho Fondo es la de“Desarrollo y Protección Forestal”, con lo cual seestaría cumpliendo con este tipo de Programas quecontribuyen a revertir el proceso de deforestación enque se encuentra el país.

El Programa persigue los siguientes objetivos:

• Fomentar el desarrollo forestal productivo, a travésdel manejo, aprovechamiento y protección delbosque, y la industrialización y comercialización dela madera, para satisfacer la demanda de bienes yservicios económicos, sociales y ambientales delpaís.

• Promover la inversión privada en el desarrolloforestal, a través de la transferencia tecnológica,inteligencia de mercados y capacitación.

El Programa establece un marco estratégico hacia eldesarrollo forestal sostenible considerando la cadenaforestal productiva, por lo que un elemento esenciales la participación del sector privado para lograrsatisfacer la demanda de las necesidades de bienes yservicios forestales del país, integrando el sectorforestal al desarrollo económico productivo de lanación.

El Programa Nacional de Desarrollo Forestalcontempla los siguientes componentes:

I Asistencia Técnica y Capacitación Forestal.II Abastecimiento de material genético forestal de

buena calidad.III Industrialización y transformación de la madera.IV Gestión Financiera.V Inteligencia de Mercados.

Política crediticia para el sector forestal

Como se mencionó, el objetivo del Fondo de Créditopara el Medio Ambiente (FOCAM) es promover laconservación del medio ambiente en El Salvador,mediante el otorgamiento de créditos a una tasa deinterés preferencial inferior a la de mercado, conplazos largos y amplios períodos de gracia. Este fondoes administrado por el Banco Multisectorial deInversiones (BMI, Banco Estatal de Segundo Piso), y esotorgado a la Banca Privada a una tasa de interés del2%, llegando a los usuarios al 6% como tasa fijadurante la vida del proyecto. En el caso del sectorforestal, el período de gracia se ha establecido en 15años y un plazo de 25 años, independientemente dela especie a plantar. Con estos créditos se financiará:estudios y servicios técnicos, preparación de tierras,siembra y mantenimiento de almácigos, viveros ycultivos, construcciones, maquinaria y equipo.

Programa Bono Forestal, fondos FANTELEl Programa Bono Forestal de El Salvador buscainsertar al sector en el desarrollo económico nacional,por medio de la participación privada en el proceso,para generar un incremento en el PIB y para generarempleo y otros beneficios del incremento de estaactividad.

Objetivo General

El Programa Bono Forestal tiene como objetivogeneral el de promover el desarrollo del sectorforestal para incentivar el establecimiento de nuevasplantaciones y el manejo de plantaciones forestalesexistentes, con la idea de generar bienes, serviciostangibles e intangibles y un flujo de productosforestales que satisfagan la demanda y contribuyan amejorar las condiciones económicas, sociales yambientales del país.

Objetivos Específicos

• Impulsar con el Bono Forestal el establecimientode un área de por lo menos 11,800 hectáreas debosques plantados en un período de seis años.

• Apoyar el desarrollo forestal, por medio delmantenimiento y manejo silvícola de al menos6,100 hectáreas de plantaciones forestales yaexistentes.

• Contribuir a la generación de por lo menos 7,158empleos directos y mejorar las condiciones de vidade las familias rurales de las áreas de influencia delos proyectos forestales.

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La formulación de criterios e indicadores para el manejoforestal sostenible en El Salvador, es considerado comoun paso necesario hacia las prácticas de conservación ymanejo forestal, y para un monitoreo más eficiente delos efectos, a corto y largo plazo, de las intervencionesde conservación y del manejo forestal.

El documento “Criterios e indicadores para el manejoforestal sostenible a nivel nacional y de unidad demanejo forestal” (MAG 2001), define ocho (8) criterios ytreinta y nueve (39) indicadores. Este es un documentobase que plasma la necesidad de adoptar los criterios eindicadores en:

• La Política.• El marco jurídico e institucional.• El aprovechamiento en las Unidades de Manejo

Forestal.• En la conservación de la Diversidad Biológica,

conservación del suelo y agua.• En la generación de beneficios socioeconómicos a

diferentes grupos sociales.

Una segunda fuente de información está enpreparación y aún no tiene un carácter oficial. Es laexpuesta por Díaz Rivera (2004) denominada:“Desarrollo de Protocolos para aplicación de Criterios eIndicadores de Manejo Forestal Sostenible a Nivel deUnidad de Manejo Forestal”.

Este documento es una herramienta práctica deaplicación de los criterios en/o durante lasevaluaciones a las fincas o unidades de manejoforestal, ya que la misma expone a manera deformulario, la obtención de respuestas que permitenevaluar el estado de cumplimiento en la unidad demanejo y, desde ésta, el estado de manejo sosteniblea nivel nacional.

Este documento es una herramienta con unametodología práctica y eficiente para la aplicación,seguimiento ordenado, y evaluación de los criterios eindicadores, que facilitará la determinación del gradode validez del manejo forestal y la incorporación de losmismos a la normativa respectiva, considerando surelación con otros sectores.

En definitiva, ambos documentos permiten exponer 8criterios y 39 indicadores a nivel nacional, así como 7criterios, 52 indicadores y 69 verificadores a nivel deUnidad de Manejo Forestal (UMF).

Sin embargo, hasta la fecha los criterios e indicadoresa nivel nacional no han sido oficializados medianteun decreto ejecutivo para su adopción a travésde la normativa y su aplicación en el manejoforestal en el ámbito nacional y no existe unaUnidad de Coordinación nacional que de seguimientoa este proceso.

• Sustitución de importaciones de madera en susdiferentes presentaciones hasta por un 30% delmonto promedio anual ($12 millones de dólares),por efecto de la producción esperada de lasplantaciones a establecer.

Oportunidad de la fijación de carbono dentrodel MDLEn el marco de las agendas ambientales más recientes,el sector forestal sigue siendo visto como un sectorclave y estratégico, tal como ocurre con el aumento dela fijación de dióxido de carbono en la biomasa. Frentea las expectativas generadas por mecanismos

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novedosos como los mercados de mitigación de CO2,se elaboró una propuesta para El Salvador según la cualse asignaba un rol fundamental al sector forestal enuna serie de acciones sugeridas hasta el año 2015. Así,se proponía el establecimiento de plantacionesforestales con fines energéticos e industriales, elestablecimiento de sistemas agroforestales yagrosilvopastoriles, así como una estrategia dereducción del consumo doméstico e industrial de leña.Según esta propuesta, las acciones conducirían alincremento en la cobertura forestal de al menos unas586,000 hectáreas para el 2015. En la práctica, al igualque otras propuestas para el desarrollo forestal, éstatampoco se logró implementar.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN EL SALVADOR

6. Aplicación de buenas prácticas

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C A P Í T U L O V

De acuerdo con el informe Nacional sobre Tendencias yPerspectivas al año 2020, elaborado por el país con lacolaboración de la FAO, y dadas las tendencias negativasmostradas a lo largo de las últimas tres décadas, elsector forestal salvadoreño se inclinará en adelantehacia un mayor esfuerzo de conservación, reforestación,recuperación y manejo de la cobertura boscosa.

Además de los planes de manejo, así como de laadopción de criterios e indicadores, las escasas áreas debosque natural estarán sujetas a criterios de acceso, usoy manejo con fines de conservación, así como aregímenes de gestión que limitarán mucho más laextracción de madera y productos no maderables. Laejecución y consolidación de las estrategias deconservación de la biodiversidad también abrirá nuevasoportunidades para la producción en zonas de usomúltiple, donde las opciones forestales pudieranagregar atributos ambientales que hasta hoy no poseen,sobre todo si se adoptan criterios e indicadores demanejo en corredores biológicos o ambientales queconectarían las áreas naturales protegidas ó unidadesde conservación.

Por la relevancia ambiental, zonas de regeneraciónnatural también estarán sometidas a esfuerzos deconservación y manejo local con el fin de garantizar laprovisión de servicios ambientales críticos,particularmente del agua para consumo humano. Si lastendencias institucionales actuales se mantienen, sobretodo a nivel local, aumentará mucho más el rol de lasmunicipalidades y de las comunidades locales enacciones, arreglos y estrategias de manejo de recursosforestales.

No obstante, en cuanto a la deforestación, la dinámicagenerada por la urbanización seguirá impulsandocambios en el uso del suelo, particularmente en zonascafetaleras próximas a centros urbanos y a corredoreslogísticos y maquileros que aumentarán la presión porla tierra para fines industriales, residenciales ycomerciales. Esto, adicionalmente presionará por elaumento en el precio de la tierra, constituyendo unarestricción más para las inversiones forestales.

La silvicultura continuará teniendo un peso limitado enla producción. En esto incidirán las limitaciones deextracción derivadas de los regímenes de gestión de lasáreas de bosque natural, secundario y regenerado, asícomo del alcance limitado de la extracción de maderaproveniente de plantaciones. De continuar el conjunto derestricciones estructurales y sectoriales que han limitadoel desarrollo forestal durante las últimas tres décadas, lacobertura bajo plantaciones forestales seguirá siendolimitada, aún considerando los impactos de los actualesprogramas de fomento e incentivos para el desarrolloproductivo y competitivo de la actividad forestal.

El dinamismo de ramas industriales como las deproductos de la madera, papel, cartón y otras ramasafines continuará, independientemente de la capacidadinterna de provisión de materias primas. Esto se verámucho más facilitado por las tendencias de mayorliberalización del comercio regional y continental, queimplicarán un mayor acceso de las industriassalvadoreñas a materias primas provenientes de laactividad forestal de los socios comerciales. Estotambién supone la apertura de nuevos mercados paraexportaciones salvadoreñas, en donde El Salvadornecesitará ampliar su oferta exportable de productosforestales para nichos de mercado, sobre todoselectivos, más que masivos.

La actual crisis del café ya ha resultado en unareducción de la superficie cubierta por sistemasagroforestales de café con sombra, derivando en usosno agrícolas y sustitución de cultivos, que van desdeproyectos turísticos, hasta plantaciones forestales,árboles frutales y plantas ornamentales. Dado elescenario actual de reducción de los sistemasagroforestales de café con sombra puede visualizarseun escenario al 2020 con un mayor grado de reducciónde este tipo de cobertura. Esta transformación se daráprincipalmente en las zonas de potencial turístico y enaquellas más cercanas a centros urbanos. Estatendencia es probablemente inevitable ya que el valorde la tierra para estos usos siempre será mayor a lo quepudiera ofrecer la producción de café, aún cuando losprecios internacionales mejoren. Por lo tanto, los

7. Las tendencias y perspectivas del sector forestal al 2020

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cafetales en zonas peri-urbanas, de atractivo turísticoy/o en corredores logísticos, se verán reducidos al 2020. La permanencia de los cultivos alternativos no puedepredecirse de manera tan clara, ya que están sujetas alas incertidumbres del mercado. Sin embargo, se esperaque las iniciativas de cafetaleros que ya han logradoinsertarse en nichos de mercados alternativos, talescomo de comercio justo, de producción orgánica, deproducción ecológica - que además han acudido a ladiversificación de sus plantaciones como estrategiaparalela a los mercados alternativos- contribuirán almantenimiento de importantes zonas cafetaleras. Eneste punto, es importante encontrar opciones dediversificación que mantengan cobertura arbórea, talcomo las plantaciones forestales y frutales. Unreemplazo completo hacia monocultivos que noincluyan cobertura arbórea, probablemente tendríaconsecuencias sobre recursos como el agua y el suelo,de tal manera que las opciones forestales -en unsentido amplio- pudieran tener un papel clave en labúsqueda de tales opciones.

La revalorización de los servicios ambientales hacobrado mayor importancia en las iniciativas dedesarrollo y conservación que están dando paso apropuestas de gestión territorial. Esta tendencia se verámucho más reforzada al 2020, por lo que másproyectos, actividades y políticas estarán relacionadascon la gestión de los recursos naturales bajo esteenfoque. Dada esta tendencia, la dinámica sectorial(agrícola, ganadera y forestal) tenderá a buscarmecanismos de mayor compatibilización con laprovisión y/o mantenimiento de servicios ambientales.Esto posiblemente abra nuevas oportunidades para quelos actores forestales tengan la posibilidad de ser partede mecanismos de compensación y además obtenerposibles beneficios de proyectos relacionados con losservicios ambientales. En ese sentido, opcionesvinculadas a la innovación forestal tendránoportunidades inéditas que vinculen objetivos de

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producción y de provisión de servicios ambientales,tales como las plantaciones forestales mixtas. Elmanejo de múltiples propósitos de los bosques tambiénaparece como una oportunidad, incluso asociandoactividades de ecoturismo y turismo rural.

El Plan Nacional de Ordenamiento y DesarrolloTerritorial es todavía una propuesta. Sin embargo, elpaís ya entró en una tendencia de gestión territorialque será mucho más marcada hacia el 2020. En estoson particularmente relevantes las emergentesdinámicas locales, microregionales y territoriales que sehan desatado en distintas zonas del país y que estánfuertemente asociadas a los procesos dedescentralización, así como de las estrategias localesy/o microregionales de desarrollo. Más allá de sudimensión sectorial, el ámbito forestal en El Salvadordel 2020 tendrá mayores interacciones con lasestrategias, políticas y acciones de ordenamiento ydesarrollo territorial, tanto a escala nacional, como aescala local-microregional. El rol de lasmunicipalidades aumentará, no sólo por suparticipación en ordenanzas, sino también por el rol delas mismas en la gestión de planes regionales ymicroregionales más integrados.

Con estas perspectivas, el sector forestal del 2020deberá superar en gran parte las restricciones que a lolargo de tres décadas han limitado su desarrollo y otrasnuevas que en conjunto, marcarán la naturaleza delsector forestal salvadoreño, el cual deberá enfrentar laencrucijada de aumentar la producción, eficiencia ycalidad de los productos forestales maderables y nomaderables, para una población crecientemente másurbana, en un contexto de crisis prolongada de lasactividades productivas del agro que desincentiva lasinversiones de largo plazo, de un redimensionamientode las políticas ambientales con claras expresionesinstitucionales de uso del territorio, así como denuevos marcos institucionales y de gestión local.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN EL SALVADOR

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C A P Í T U L O V

Durante los días 15 y 16 de junio del 2005, se realizaronreuniones con las autoridades de la Dirección Generalde Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego, queculminó con un encuentro con diferentes funcionariosdel MARN, OPEP/MAG y de COMAGRO, institución estaúltima encargada de llevar adelante el proceso de la

Estrategia Nacional Forestal apoyada por la FAO. Una vezpresentado el documento de “Revisión de la políticaforestal de El Salvador”, y después de una amplia discusión,se identificaron, como una primera aproximación, lasbarreras y oportunidades que tiene el sector forestal paraaportar al desarrollo sostenible del país.

8. Barreras y oportunidadesdel sector forestal

Sector Forestal

Política Forestal

Sistemas deInformación

Áreas Protegidas

Desafíos para la implementación de la Política Forestal en El SalvadorEl sector forestal no ha sido prioritario a nivel gubernamental.

Deficiente valoración del aporte del sector forestal al PÎB.

Falta de una visión holística del sector forestal.

Falta una definición clara y aceptada por todos de lo que es elsector forestal salvadoreño.Visión tradicional de ver al bosque como productor de madera.

Visión de una política del sector demasiado tradicional, sinintegrar otras dependencias (agua, energía, salud, educación,otros).Falta de una cultura forestal a nivel nacional.

Tema de investigación tecnológico ausente de las políticasforestalesNunca se ha colocado el sector forestal como base pararesolver el problema de la leña, de la energía, del agua y de lapobreza.Aunque ha existido continuidad institucional, ha faltadocontinuidad en la aplicación de las políticas forestales.

Necesidad de compatibilizar la dinámica sectorial (agrícola,ganadera y forestal).Presión sobre la tierra (densidad poblacional de 308.9habitantes por km2).

Falta de un sistema de información que reflejeverdaderamente el aporte del sector forestal.Cuantificación de la tala, extracción, importación ilegal de losrecursos forestales en general.Cuantificación real de la cobertura forestal del país.

Consolidación del Sistema de Áreas Naturales Protegidas(SANP) basado en procesos de comanejo.Poco involucramiento de gobiernos locales.

Participación incipiente pero con fuerza.

Alta fragmentación del sistema.

Existe suficiente capacidad técnica en el país, pero no seaprovecha.La problemática del agua permite ofrecer al sector forestalcomo un elemento de apoyo, para mitigar dicha elabastecimiento del agua.El sector forestal podría ayudar a mitigar los índices depobreza existentes en las zonas rurales.

Existencia de una Política Forestal y de una Legislaciónreciente de Bosques y de Áreas Protegidas.

Existencia de un sistema de radio y televisión que llega agran parte de la población.

Nueva Ley de Áreas Protegidas y Reglamento en proceso.

Existencia de una estrategia y manual de procedimientossobre comanejo de áreas protegidas para ser consultado.

Existencia de una red nacional (mesa nacional decomanejadores) la cual debería ser parte integral de lamesa forestal.Corredores biológicos en proceso de desarrollo.

MATRIZ DE BARRERAS Y OPORTUNIDADESCOMPONENTE BARRERAS OPORTUNIDADES

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DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN EL SALVADOR

ServiciosAmbientales

Aplicación debuenas prácticas

Gobernanza

Falta de una adecuada cuantificación del aporte del bosque yde las plantaciones forestales de la producción de bienes yservicios. Alta fragmentación de ecosistemas boscosos.

Riesgo de que el incremento en los combustibles se traduzcaen más deforestación por leña.Ausencia de mecanismos establecidos para el PSA sobre agua.

La falta de aplicación de criterios e indicadores para el manejoforestal sostenible.

La falta de integración del sector forestal dentro del PlanNacional de Ordenamiento Territorial.

La falta de adopción de procesos de certificación de la cadenaproductiva forestal.

Falta de una adecuada desconcentración y descentralizaciónde la gestión forestal.Falta de una mayor participación de las municipalidades y delos grupos organizados en la toma de decisión y en elseguimiento de la gestión forestal.

Mecanismos de desarrollo limpio y la propuesta de Kyotoy la cuantificación de tierras aptas para el desarrollo deproyectos forestales.Corredor Biológico Mesoamericano y el Sistema de ÁreasProtegidas como prioridad para la aplicación del PSA.Mecanismos Financieros establecidos que deben serampliados.Alta conciencia sobre la necesidad de proteger las zonasde producción de agua.Existencias de criterios e indicadores de manejo forestalsostenible a nivel nacional, así como verificadores a nivelde Unidad de manejo Forestal.

Tendencias de gestión territorial a nivel local,microregionales y territoriales que se están desarrollandoen varias zonas del país.

Un sistema de Gobiernos Locales consciente cada día másde la problemática del recurso natural.Un grupo de ONGs y de agrupaciones locales concapacidad de incidencia cada día mayor.

MATRIZ DE BARRERAS Y OPORTUNIDADESCOMPONENTE BARRERAS OPORTUNIDADES

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C A P Í T U L O V

Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Estudio sobre Inversión Directa en Negocios Forestales Sostenibles.Brasil, 2005

E. Méndez; S. Larios, L. Dimas, H. Rosa. Estudio de Tendencias y Perspectiva del Sector Forestal en América LatinaDocumento de Trabajo. Informe Nacional El Salvador. FAO, Roma 2004.

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Participantes en ejercicio de Sistematización de la experiencia 06-05-05:• Sr. Julio Olano. Director.• Sr. Hugo A. Zambrana. MARN• Sr. Raúl A. García. CAMAGRO.• Sr. Juan Carlos Hidalgo. CAMAGRO• Sr. Romeo Aníbal Herrera. MAG• Sr. Manuel Sosa. OPO/MAG• Sr. Mauricio Ayala. MARN• Sra. Yvette Aguilar. MARN• Sr. Edgar A. Cruz. MAG

Bibliografía

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C A P Í T U L O V I

proximadamente el 50% de la superficie deNicaragua se considera como de vocaciónforestal. De los 6.2 millones de hectáreas de

tierras forestales, 3.278 millones tenían coberturaboscosa en el 2000; 1.8 millones se dedican a laganadería o están en procesos de degradación. Losbosques naturales se concentran en la Región Atlánticacon predominancia de los latifoliados (unos 2.3 millonesde hectáreas) y 460,000 hectáreas de pino. Además, seestiman 282,000 hectáreas de manglar.

La industria forestal no está muy desarrollada. Hay unalto consumo de leña que se estima en 3.97 millones dem3, representando más del 55% del consumo neto deenergía en el país.

Nicaragua ha destinado el 18.2% de su territorio comoáreas protegidas, que representan más de 2.16 millonesde hectáreas, de las cuales 1.87 millones se concentranen la Región Atlántica.

Este Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Nicaragualo componen actualmente 75 áreas legalmentedeclaradas. También se ha propuesto adicionar unas 21nuevas áreas para lograr una mejor representatividad delos ecosistemas forestales. Las áreas protegidas, al igualque en el resto de los países de la región, no están exentasde ocupación. En ellas habitan personas y también se danotros tipos de aprovechamientos agrícolas y forestales,generando conflictos entre los objetivos del área y losdiferentes grupos de usuarios. Para tratar de incorporar alos habitantes en una forma positiva a las actividades deconservación, dentro del entorno en el cual viven, la

política del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales(MARENA) es trabajar con la gente dentro de las áreasprotegidas o en sus áreas de influencia. Pocas áreascuentan con planes de manejo y sus delimitaciones en elterreno no están concluidas.

El personal destinado al manejo de las áreas protegidases limitado, por lo que se realizan convenios decolaboración-comanejo con ONGs para atender lasnecesidades de manejo y protección. Son varios losejemplos exitosos de trabajo participativo con ONGs ycomunidades en este sentido. En la actualidad son 9 lasáreas protegidas que se encuentran bajo la modalidadde gestión compartida, lo cual representa un 12%aproximadamente del total de áreas protegidas del país.

Unas 309,149 hectáreas (de las 879,423 hectáreas desistemas productivos existentes en el área rural en 1998),se benefician con la incorporación del árbol en distintasmodalidades, asociaciones y densidades tales como:ganadería bosque, agricultura-bosque, agricultura-frutales-bosque, agricultura-frutales-ganadería bosque-otras, pero se desconoce sobre el tipo y sostenibilidad desu manejo (Informe de País sobre Biodiversidad). Elproceso de arborización-reforestación tiene un arraigosobre más del 35% de la superficie cultivada,manteniendo una contribución económica y ambientalimportante. Aunque los datos a nivel nacional no sonprecisos y son difíciles de agrupar debido a las diferentesfuentes, el Informe presenta detalles sobre lapotencialidad de uso de las tierras por regiones, en lasque es evidente la presencia de importantes superficiesque deberían destinarse a la reforestación.

A

Desafíos para la implementación de la Política Forestal

en Nicaragua1. El sector forestal nicaragüense

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La tasa de deforestación alcanza las 150,000 hectáreasanuales, según lo indica el Plan Nacional de DesarrolloOperativo 2005-2009. Esta pérdida de cobertura esproducto de los incendios forestales y enfermedadestales como el ataque del descortezador de los pinos(Dendroctonus s.p.), más el avance de la fronteraagrícola. Este nivel de deforestación es alarmante yaque sitúa a Nicaragua con la tasa más alta dedeforestación entre los países centroamericanos,aportando el 42% del total de la tasa de deforestaciónde la región, la cual se ha calculado en una cifra cercanaa las 400,000 hectáreas por año.

El manejo sostenible de bosques se comenzó adesarrollar a partir de la década de los noventas,después de concluir el conflicto armado. Gran parte del

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manejo ha sido impulsado por empresas privadas,ONGs, organizaciones comunitarias y dueños debosques, que han recibido el apoyo de diferentesproyectos. Las áreas bajo manejo se han incrementadosignificativamente: para el año 2004 se registran 457Planes Generales de Manejo Forestal aprobados, conuna extensión de 77,578 has, los cuales tienenproyectado aprovechar alrededor de 72 especiesdiferentes, aunque la mayor parte delaprovechamiento estaba orientado hacia especiespreciosas o tradicionales que actualmente el mercadodemanda. Cabe desatacar que la mayoría del área amanejar se concentra en Nueva Segovia, Río San Juan,la RAAN y la RAAS, donde se ubica más del 90% de lasáreas con planes generales de manejo, como se puedeapreciar en el Cuadro 1.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN NICARAGUA

Cuadro No.1Áreas bajo planes generales de manejo 1999-2004

Fuente: Sergio Sánchez y Anielka Reyes. Situación del Sector Forestal: Manejo forestal en Nicaragua.INAFOR. Marzo 2005.

Respecto a las plantaciones, en Nicaragua existe ungran potencial para el desarrollo de las mismas. Unestudio llevado a cabo por Interforest Consulting en1985, indica que en el país existían 1,2 millones dehectáreas para plantaciones de alta productividad y1,3 millones de hectáreas de baja productividad. Lospuntos geográficos más importantes identificados yque lo siguen siendo son: Boaco, Chontales, NuevaGuinea, Matagalpa, Jinotega, RAAN y RAAS.

En el 2001, INAFOR inició el registro de plantaciones,como lo muestra el Cuadro 2, en donde se refleja una

inscripción de un total de 5,513 Has, entre el 2001 yel 2004. Se espera que con la aprobación de la nuevaLey Forestal No.462 y motivado por los incentivos,estas cifras se vean incrementadas sustancialmenteen los próximos años.

Íncide de Atracción a la Inversión ForestalEl Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF)1, tienecomo objetivo general medir los factores del clima denegocios que determinan la atracción del sector forestala las inversiones directas (BID, 2005)(actualmente esteíndice está siendo actualizado a solicitud del BID). La

Boaco 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00Carazo 0 0.00 5 377.92 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 5 377.92Chontales 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00Chinandega 0 0.00 2 260.00 0 0.00 0 0.00 1 553.94 0 0.00 3 813.94Estelí 1 151.00 7 295.45 0 0.00 0 0.00 3 11.40 4 102.30 15 560.15Granada 0 0.00 1 25.56 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 1 25.56Jinotega 3 144.20 2 68.20 0 0.00 0 0.00 0 0.00 4 55.77 9 268.17León 5 141.46 3 42.77 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 8 184.23Managua 2 73.41 9 1,074.53 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 11 1,147.94Masaya 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00Matagalpa 1 190.40 2 161.96 0 0.00 0 0.00 0 0.00 0 0.00 3 352.36Madriz 2 10.70 7 410.45 0 0.00 0 0.00 4 156.60 9 355.40 22 933.15N. Segovia 33 1,831.03 103 15,323.10 22 1,371.99 1 52.00 68 2,390.67 119 3,170.32 346 24,139.11RAAN 4 1,614.00 5 6,419.00 5 8,926.31 3 10,100.00 2 7,149.98 0 0.00 19 34,209.29RAAS 0 0.00 2 3,401.50 1 31.61 0 0.00 1 1,144.70 0 0.00 4 4,577.81Río San Juan 1 95.00 7 7, 427.80 0 0.00 1 1,536.58 0 0.00 0 0.00 9 9,059.38Rivas 1 579.00 0 0.00 0 0.00 1 350.00 0 0.00 0 0.00 2 929.00Total 53 4,830.20 155 35,288.24 28 10,329.91 6 12,038.58 79 11,407.29 136 3,683.79 457 77,578.01

Departamento 1999 2000 2001 2002 2003 2004 TotalAutorz Área (ha) Autorz Área (ha) Autorz Área (ha) Autorz Área (ha) Autorz Área (ha) Autorz Área (ha) Autorz Área (ha)

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construcción del IAIF está basada en un modelo queagrega índices existentes, indicadores específicos y datosrelevados a través de encuestas. El modelo estáfundamentado en la hipótesis de que el nivel de ID ennegocios forestales sostenibles es afectado proporcionaly directamente por la atracción de la inversión en talesnegocios. Así, la atracción de la inversión depende de larentabilidad de los negocios forestales sostenibles; esdecir, que cuanto más rentable el negocio, más atractivoserá. A su vez, la rentabilidad de los negocios foresto-industriales es afectada por una serie de factores, quepueden limitar o maximizar sus niveles de ingresos ocostos. Conocer los diversos factores y tener clara lainfluencia e importancia de ellos sobre los negociosforesto-industriales es punto imprescindible paracualquier inversionista.

En el Cuadro No.3 se resumen los principalesresultados de los tres índices calculados para el casode Nicaragua. En el índice SUPRA sectorial, Nicaraguase ubica en una situación más o menos estable encuanto a indicadores PIB, tasa de interés, tasa de

cambio y carga tributaria. Podríamos decir queNicaragua no enfrenta grandes inestabilidadesmacroeconómicas, lo cual crea un ambientemacroeconómico sano con potencial para laatracción de las inversiones forestales. En cuanto alíndice INTER sectorial, la condición cambia un poco,ya que se ubica en una escala debajo de laintermedia respecto al resto de paíseslatinoamericanos. Puede decirse que el país seencuentra en una situación en donde no existe unaalta integración con el resto de sectores de maneraque incentive la rentabilidad de los negociosforestales y que debe realizar esfuerzos parapotenciar ese encadenamientos. Finalmente, en elíndice INTRA sectorial, Nicaragua ocupa un índicebastante bajo respecto a países como Argentina yChile, reflejando la baja productividad y por ende labaja competitividad del sector en el país.

Estos índices sectoriales ubican al país en el puesto11 de América Latina y tercero a nivel deCentroamérica.

Cuadro No.2Plantaciones forestales 2001-2004

Fuente: Sergio Sánchez y Anielka Reyes. Situación del Sector Forestal: Manejo forestal en Nicaragua.INAFOR. Marzo 2005.

1 Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente el clima de inversiónen negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

Municipio 2001 2002 2003 2004 Total MunicipioBoaco 0.00 0.00 11.50 83.48 94.98Comoapa 0.00 0.00 7.00 0.00 7.00Chichigalpa 0.00 0.00 2,075.61 0.00 2,075.61Chinandega 0.00 13.17 0.00 0.00 13.17El Viejo 0.00 3.50 714.12 0.25 717.87Jinotega 0.00 0.00 1.45 0.00 1.45Jinotepe 0.00 0.00 0.00 12.00 12.00La Paz Centro 0.00 0.00 2.50 0.00 2.50León 0.00 0.00 16.50 62.57 79.07Malpaisillo 0.00 35.00 50.00 0.00 85.00Masatepe 0.00 5.00 0.00 0.00 5.00Managua 0.00 0.00 0.00 3.00 3.00Masaya 102.45 0.00 0.00 0.00 102.45Matagalpa 210.67 0.20 0.43 0.00 211.30Nagarote 327.60 0.00 198.00 0.00 525.60Posoltega 0.00 0.00 0.00 93.80 93.80Pto. Morazán 0.00 0.00 224.56 0.00 224.56Quesalquaque 0.00 0.00 7.67 210.70 218.37San Juan del Sur 648.35 7.00 0.00 0.00 655.35San Marcos 15.00 0.00 0.00 0.00 15.00Santa Lucía 0.00 0.00 3.00 0.00 3.00Telica 0.00 0.00 20.50 1.80 22.30Villa El Carmen 0.00 320.00 0.00 8.77 328.77Villa Nueva 0.00 16.16 0.00 0.00 16.16Total Hectáreas 1,304.07 400.03 3,332.84 476.37 5,513.31

Municipio 2001 2002 2003 2004 Total Municipio

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Durante los años sesenta y setenta, se crearon variasleyes y decretos relacionados con el manejo de losrecursos naturales, incluyendo la Ley General sobreExplotación de Riquezas Naturales, la Ley deConservación, Protección y Desarrollo de las RiquezasForestales y la Ley de Emergencia sobre elAprovechamiento Racional de los Bosques. Éstas fueronmodificadas en los años ochenta, bajo un nuevo modeloeconómico y social alejado de la tradicional economía demercado, mediante la promulgación de al menos docedecretos con carácter de Ley. Como resultado, seanularon todas las concesiones anteriores, se creó elInstituto Nicaragüense de Recursos Naturales(posteriormente Instituto Nicaragüense de MedioAmbiente y Recursos Naturales -IRENA) y se estableció laLey de Emergencia sobre Aprovechamiento Racional delos Bosques Corporación Forestal del Pueblo (CORFOP).

Tradicionalmente, las leyes nacionales en materiaforestal no han sido debidamente reglamentadas, y estoha limitado su aplicación. Esta situación llevó al ServicioForestal Nacional (SFN) a gestionar la elaboración deuna reglamentación basada en el cuerpo jurídicoexistente, cuyas disposiciones estarían vigentes duranteun período transitorio mientras se elabora una LeyForestal. Este nuevo Reglamento Forestal fueestablecido mediante el Decreto Ejecutivo No.45-93 el15 de octubre de 1993.

El Reglamento Forestal estableció un nuevo marco depolítica forestal basado en el manejo forestal, y creóinstrumentos mediante los cuales se pretende poner enpráctica ese nuevo marco. Definió también lasfunciones del SFN y de la Administración ForestalEstatal (ADFOREST), como normador y regulador de las116

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN NICARAGUA

2. Marco jurídico e institucional

Cuadro No.3Índice de Atracción a la Inversión Forestal

Indicador Puntaje ClasificaciónTasa de crecimiento del PIB 57 21Tasa de interés pasiva real 96 3Estabilidad de la tasa de cambio 95 11Libertad del comercio internacional 71 4Riesgo político 60 20Carga tributaria sobre el PIB 46 24Subíndice SUPRA 71 9Infraestructura económica 33 25Infraestructura social 67 24Regulaciones 25 20Mano de obra 29 26Mercado de capitales 28 22Derecho de propiedad 25 20Flujos de capital e inversión extranjera 50 19Políticas agropecuarias 43 17Restricciones a las plantaciones o a losaprovechamientos 68 8Subíndice INTER 41 23Recurso Forestal 20 9Apoyo a los negocios forestales – industriales 21 10Tamaño del mercado doméstico 5 15Tierras de vocación forestal 5 13Acciones adversas 52 9Subíndice INTRA 21 10Indice de Atracción de Inversión Forestal (IAIF) 34 11

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actividades forestales el primero y como administradorde los recursos forestales del Estado el segundo.Igualmente, creó un foro de concertación de políticaspara impulsar el desarrollo del sector: la ComisiónNacional de Bosques y Desarrollo Forestal (CONAFOR),integrada por representantes de varios ministerios, elsector privado, la Asociación de ForestalesNicaragüenses (AFONIC) y los Gobiernos Autónomos dela Costa Atlántica.

El Reglamento estableció las Normas Técnicas yDisposiciones Administrativas Forestales comoinstrumentos de regulación de las actividadesforestales, pretendiendo hacer más transparente ymenos discrecional el proceso de control forestal. Estasnormas técnicas y administrativas son un complementodel Reglamento y brindan el soporte técnico básico dealgunos aspectos del manejo forestal. Establecencriterios referidos al sistema y tipo de manejo aimplementar, los tratamientos silviculturales a que debeser sometido el bosque, la definición del turno de cortasegún el tipo de bosque y los diámetros mínimos decorta, las especies apropiadas para el aprovechamientoy el procesamiento de la madera. Además, sirven comoguía en el proceso administrativo de normación,regulación y control de las actividades forestales.

Sin pretender ser una solución definitiva al vacío legalexistente, el Reglamento Forestal ha sido un paliativo deesa problemática. Su promulgación generó muchoaliento y expectativas entre los diferentes agentes delsector, y representó el inicio de una nueva relación conel ente normador y un paso hacia la simplificación delos trámites administrativos. Para el Estado, tambiénpermitió establecer el manejo como práctica natural enlas actividades de aprovechamiento forestal.

En Junio del 2003, la Asamblea Nacional de la Repúblicade Nicaragua aprobó la Ley No.462, titulada “Ley deConservación, Fomento y Desarrollo Sostenible delSector Forestal”, bajo los siguientes considerandos:

• “Que el sector forestal en Nicaragua debe constituirseen un eje del desarrollo económico y social del paíscon la participación de todos los involucrados en laejecución de la actividad forestal”.

• “Que se hace necesario actualizar y modernizar elmarco jurídico existente en materia forestal, con el finde que sea un instrumento que coadyuve a laconservación, fomento y desarrollo sostenible del

recurso forestal en armonía y coherencia con loestablecido en la política forestal de Nicaragua”.

• “Que el establecimiento de un régimen jurídicoforestal moderno, ágil y aplicable para el sector,contribuirá a la generación de empleos y alincremento del nivel de vida de la poblaciónmediante su involucramiento en las actividades yprácticas forestales”.

• “Que es responsabilidad del Estado, a través de susinstituciones y con participación de los GobiernosRegionales Autónomos, gobiernos municipales y lasociedad Civil en general, garantizar el cumplimientode los Convenios Internacionales ratificados porNicaragua, y el de velar por la conservación de labiodiversidad incluyendo las cuencas hidrográficasasegurando los múltiples beneficios en bienes yservicios producidos por los bosques”.

La Ley de Conservación, Fomento y DesarrolloSostenible del Sector Forestal contiene, entre otras, lassiguientes disposiciones:

• Tiene por objeto establecer el régimen legal para laconservación, fomento y desarrollo sostenible delsector forestal tomando como base fundamental elmanejo forestal del bosque natural, el fomento de lasplantaciones, la protección, conservación y larestauración de áreas forestales”.

• Al propietario del suelo le corresponde el dominio delvuelo forestal existente sobre él y de sus beneficiosderivados, siendo responsable de su manejo, deacuerdo a la misma Ley”.

Como órganos y competencias, la Ley crea el SistemaNacional de Administración Forestal (SNAF), el cualestará integrado por las entidades del sector público yo por personas naturales o jurídicas involucradas en laactividad forestal. También crea la Comisión NacionalForestal (CONAFOR) como instancia del más alto nivel yforo para la concertación social del sector, la cualtendrá participación en la formulación, seguimiento,control y aprobación de la política, la estrategia ydemás normativas que se aprueben en materia forestal.

Entre sus funciones principales, a la CONAFOR lecorresponde:• Aprobar la política forestal formulada y elaborada por

el MAGFOR.• Conocer las concesiones forestales que otorgue el Estado.

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• Recibir trimestralmente del INAFOR un informe de lospermisos otorgados, suspendidos o cancelados.

• Recibir trimestralmente al Comité Regulador delFondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONADEFO),un informe del uso, distribución y disponibilidad dedicho fondo.

• Otras que se establezcan en el Reglamento de estaLey.

Le corresponde al Ministerio Agropecuario y Forestal(MAGFOR) formular la política y normas forestales,supervisar los programas de fomento forestal, informarsobre el sector forestal y definir los precios de referenciadel sector.

Esta Ley, también crea el Instituto Nacional Forestal(INAFOR), bajo la rectoría sectorial del MinisterioAgropecuario y Forestal, y tiene por objeto velar por elcumplimiento del régimen forestal en todo el territorionacional.

Como apoyo al INAFOR y dentro de su marcoinstitucional, se crea la Oficina del Registro NacionalForestal, donde la información será de carácter públicoy gratuito y administrado por INAFOR.

Otro elemento de importancia es la creación de la figurade los Regentes y Auditores Forestales, como unprofesional o técnico Forestal acreditado por el INAFOR,para que de conformidad con las leyes y reglamento,garantice la ejecución del Plan de Manejo Forestalaprobado por la autoridad correspondiente, en unaunidad de producción. El Regente Forestal serácontratado en forma directa por la persona o empresaresponsable del manejo.

Principales actores en el sector forestal Antes de 1979, existió una Dirección de RecursosNaturales Renovables, como dependencia del Ministeriode Agricultura y Ganadería (MAG), que fungía como lainstitución rectora de la política forestal. Normaba lasconcesiones y permisos vigentes y administraba losbosques estatales.

Con el Reglamento Forestal de 1993, se procuróeliminar este doble rol institucional, dividiendo estasfunciones en dos agencias de gobierno: el ServicioForestal Nacional (SFN-IRENA) para ejecutar la políticaforestal, normar, regular y controlar las actividadesforestales y fomentar el desarrollo del sector; y118

ADFOREST, cuyo propósito es administrar las tierras devocación forestal y los bosques del Estado. De las dos,el SFN-IRENA mostró mayores avances. Impulsó el usode planes de manejo, cambió sus relaciones con losusuarios del bosque, fomentado las plantacionesforestales y, en general, promovió el desarrollo delsector. Mientras tanto, ADFOREST mostró una gestiónpobre.

Más recientemente, hubo un cambio jerárquico queconvirtió el IRENA de Instituto a Ministerio (MARENA).Este cambio está asociado con una nueva misión yvisión para MARENA, que provocó la desaparición delSFN, y su sustitución por una Dirección GeneralForestal (DGF) con un papel de normador, pero sin unavisión de promoción, desarrollo y fomento forestal.

MARENA se ha descentralizado y pretende involucrardirectamente a la sociedad civil, los gobiernosautónomos y municipales y el Ejército y la PolicíaNacional en la protección, control y regulación de losrecursos naturales en cada Departamento o Municipio.Ahora, en los planes de capacitación del MARENA seincluye a miembros de cada una de las entidadesmencionadas.

También ha buscado coordinar mejor con las otrasinstancias del gobierno nacional vinculadas al mundorural, como es el Instituto Nicaragüense de ReformaAgraria (INRA). Como el INRA es la institución quedetermina e implementa las políticas estatales dedistribución, se ha buscado asegurar que no seotorguen títulos de reforma agraria en las áreasprotegidas legalmente establecidas.

La investigación forestal y la formación deprofesionales forestales en el país es incipiente peroimportante. La investigación se realiza en lasuniversidades (Universidad Centroamericana-UCA,Universidad Nacional Agraria-UNA, UniversidadNacional Autónoma de Nicaragua), en el Ministerio deMedio Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) y enalgunas organizaciones no gubernamentales (ONGs).Está dirigida a temas como agroforestería,dendroenergía, tecnología de la madera, plantacionesforestales y ecología forestal. Generalmente, lasactividades son financiadas por organismos donantes.Dos instituciones forman recursos humanos para elsector: la UNA, que anteriormente formaba ingenierosagrónomos con mención forestal y que actualmente

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En el período 1990-1995, la política forestal estuvomarcada por la reversión de mucho de lo acontecidodurante el período del gobierno anterior. Se privatizaronlas empresas forestales del Estado, se desgravaron lasactividades forestales y se protegió parcialmente a losrecursos forestales.

A partir de 1991, el SFN implementa, con resultadospositivos, un conjunto de actividades tendientes a crearun mejor clima para la producción forestal. Comenzóuna política de acercamiento con los madereros ydueños de aserraderos para cambiar la imagen de"policía forestal-delicuente maderero". Se revisaron laspolíticas institucionales de regulación y control forestaly se buscó crear un sistema de incentivos para promoverel manejo del bosque.

En 1993, el SFN comenzó a promover el manejo forestalen los bosques tropicales, a través de un plan de manejopiloto de 22.4 hectáreas en la Región Norte del país yotro a gran escala en la Región Autónoma AtlánticoNorte (RAAN), con una superficie de 36,491 has. Hasta1995, se registran bajo manejo cerca de 200,000hectáreas de bosque.

Un hito importante de la política forestal en estos añosfue la elaboración del Plan de Acción Forestal de

Nicaragua (PAF-NIC), completado en 1992. El PAF-NICidentificó la problemática del sector e intentóreorientar el uso del bosque hacia su conservación,restauración y aprovechamiento sostenido, bajo lavisión de promover el desarrollo sostenido del sectorque considera los diversos aspectos sociales,económicos y ecológicos. Presenta como opciónpreferencial la producción para la conservación delrecurso, obviando tanto los criterios totalmenteconservacionistas como los de no hacer nada que freneel desarrollo.

El PAF-NIC formuló los siguientes objetivos principales,los cuales fueron retomados como la política forestal enNicaragua:• Fomentar el desarrollo de una nueva industria

forestal apropiada y eficiente, basada en su primerafase en los bosques naturales existentes.

• Aplicar medidas para frenar el avance de la fronteraagrícola.

• Aumentar el área boscosa y de producción de maderaindustrial y energética, a través de:- Restaurar los bosques naturales existentes y

someterlos bajo métodos adecuados de manejo ycontrol de incendios.

- Establecer plantaciones forestales en tierrasdespaladas para fines industriales y energéticos.

forma ingenieros forestales, y el Instituto TécnicoForestal (INTECFOR), creado con ayuda sueca, que formatécnicos forestales de nivel medio.

La Ley 462 ratifica que las entidades del sectorpúblico que conforman el Sistema Nacional deAdministración Forestal son las que, por competenciasy funciones, lo tengan establecido en la Ley 290 (Leyde Organización, Competencia y Procedimientos delPoder Ejecutivo) publicada en la Gaceta, Diario OficialNo.102, del 3 de junio de 1998; así como en lassiguientes leyes: la Ley 28, Estatuto de la Autonomíade las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua,publicada en La Gaceta, Diario Oficial No.238 del 30de octubre de 1987, y la Ley 40 y 261 (Reformas eincorporaciones a la Ley No.40-Ley de Municipios,

publicada en la Gaceta, Diario Oficial No. 162 del 26de agosto de 1997).

También es importante mencionar aquí las reformas eincorporaciones a la Ley No.40 “Ley de Municipios”,publicada en la Gaceta No.155 del 17 de agosto de1988, que da la competencia a los gobiernos localescuando indica: “Los Gobiernos Municipales tienencompetencia en todas las materias que incidan en eldesarrollo socio-económico y en la conservación delambiente y los recursos naturales de su circunscripciónterritorial. Tienen el deber y el derecho de resolver, bajosu responsabilidad, por sí o asociados, la prestación ogestión de todos los asuntos de la comunidad local,dentro del marco de la Constitución Política y demásleyes de la Nación”.

3. Las políticas forestales

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• Aumentar la eficiencia en el uso doméstico de leña yaumentar la contribución del recurso forestal en laproducción de energía eléctrica y calefacciónindustrial.

• Compatibilizar el desarrollo rural y la conservación deecosistemas a través de desarrollo de sistemasforestales, agroforestales y silvopastoriles, así como alas actividades de protección en aquellas cuencashidrográficas consideradas prioritarias.

• Consolidar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas,garantizando la conservación in situ de labiodiversidad, a través de un uso restringido de lastierras y bosques en las zonas de amortiguamiento delas áreas núcleo de conservación.

La política forestal actualUno de los principales avances del sector ha sido ladefinición de una Política Forestal, que fueampliamente discutida y consultada con diferentesactores del sector forestal. Finalmente, fue aprobada ypublicada en el diario oficial La Gaceta como DecretoNo. 50-2001 del 2001.

La Política Forestal de Nicaragua tiene como objetivo“lograr el desarrollo sostenible del sector forestal,constituyéndose en una alternativa viable para elevar lacalidad de vida de la población ligada al recurso y en uneje de desarrollo para la economía nacional”.

La Política de Desarrollo Forestal de Nicaragua planteacinco componentes con acciones concretas, las cualesdeben promover e impulsar un desarrollo integral delsector y la sustentabilidad de éste. Éstos componentesson:

• El acceso al recurso; en este punto se promueve elordenamiento del territorio para facilitar el acceso ymanejo del recurso.

• El fomento; en este componente se definen laspolíticas necesarias para generar un cambio deactitud y concienciar a la población en el buenaprovechamiento del recurso.

• La protección forestal; tiene como objetivo conservary proteger el recurso de enfermedades y plagas quepudieran reducir y deteriorar la población forestal.

• La investigación como validación y difusión,generando un conocimiento amplio del recurso y unaprovechamiento sustentable.

• Finalmente, el componente de regulación y control,que tiene por objetivo modernizar el marco120

institucional y garantizar la participación ciudadana,generando transparencia en el sistema de regulacióny control.

El Programa de Desarrollo ForestalEl Programa de Desarrollo Forestal ha sido identificadoen la Estrategia Nacional de Desarrollo del actualgobierno como uno de los “clúster, conglomerados oejes de desarrollo” del país. De esta manera, el gobiernopuede impulsar instrumentos y canalizar recursos paraalcanzar los siguientes objetivos:1.La aprobación de una nueva legislación forestal, lo

cual ya se cumplió.2.La ejecución de un Programa de Desarrollo Forestal a

largo plazo para los próximos 16 años.3.La creación de un ambiente de negocios favorables a

la inversión privada.

El Programa de Desarrollo Forestal contó, en principio,con el apoyo del Banco Mundial. El objetivo general delPrograma es: “contribuir al desarrollo sostenible delsector forestal para que a largo plazo se constituya eneje fundamental de la economía de Nicaragua”.

Los objetivos específicos del programa son:

• Modernizar y consolidar la institucionalidadpública y privada con capacidad de desarrollar unsector forestal competitivo en el mercadointernacional.

• Valorar adecuadamente el recurso bosque desde elpunto de vista social, económico y ecológico, y quesus beneficios sean equitativamente distribuidosintra e intergeneracionalmente.

• Revertir el acelerado proceso de deforestación yampliar la cobertura boscosa a través de lareforestación y el manejo sostenible de los bosquesexistentes (de coníferas y de latifoliadas).

• Proveer condiciones adecuadas para atraerinversiones dirigidas a lograr un mayor crecimientodel sector forestal, de forma sostenible ytecnológicamente más moderno.

• Desarrollar y promover los mercados tanto paraproductos como para servicios provenientes delbosque.

• Conservar la base genética del recurso forestal eimpulsar la protección física de los bienes yproductos forestales.

• Proteger y conservar el recurso suelo, agua, aire ybiodiversidad como función del bosque.

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El sector público contribuirá a la consecución de estasmetas, a través del impulso de objetivos, acciones einiciativas, las cuales complementarán las acciones delsector privado necesarias para lograr dichas metas. Lasacciones que realizará el sector privado en apoyo aestas metas no se identifican bajo este programaoperativo y se entienden como parte del proceso dedesarrollo empresarial alrededor del conglomeradoproductivo.

Meta #1: Aumentar el área de plantaciones forestalesindustriales productivas. La consecución de esta metaimplica incrementar las plantaciones de 40,000 a100,000 ha al 2009. Los esfuerzos públicos se enfocaránen un área específica:• Propiciar condiciones para atraer inversiones en

plantaciones industriales forestales con laimplementación del Fondo Nacional de DesarrolloForestal, identificación de bancos de tierra forestales,la rehabilitación del Centro de MejoramientoGenético y la elaboración de la estrategia demecanismos de desarrollo limpio para el sector.

Meta #2: Incrementar la producción forestal bajo unsistema de manejo sostenible. La consecución de estameta implica incrementar la producción de 380 a 1500miles de metros cúbicos al 2009. Los esfuerzos públicosse enfocarán en cinco áreas específicas:• Promover el manejo sostenible de bienes y servicios

ambientales del bosque con el manejo integrado debosques primarios y secundarios, prevención ycontrol de incendios e implementación de planes demanejo en áreas protegidas.

• Fomentar el proceso de reconversión tecnológicaforestal bajo un enfoque producto–mercado y calidada lo largo de la cadena productiva con elestablecimiento de centros tecnológicosespecializados en los procesos industriales,fomentando los centros de servicios empresariales eimpulsando la investigación e innovación tecnológicaforestal.

• Impulsar el desarrollo productivo de fincasproductivas forestales y agroforestales, fomentandoel cumplimiento de los planes de manejo en fincas,desarrollo de planes de diversificación productiva(ecoturismo, entre otros).

• Modernizar y consolidar la institucionalidad públicapara desarrollar la competitividad del sector en elmercado nacional e internacional, desarrollando unSistema de Administración Forestal Nacional sólido y

Metas Costo Financiamiento Total Sin Con

Forestal y Productos de Madera 163.03 141.61 21.421.Aumentar el área de plantaciones

forestales industriales productivas a 100,000 ha. 28.80 28.74 0.06

2.Incrementar la producción forestalbajo un sistema de manejo sostenibleen 1.5 millones de metros cúbicos. 101.90 80.54 21.36

3.Aumentar las exportaciones de productos de madera a 25 millonesde dólares. 4.73 4.73 0.00

4.Incrementar la capacidad de accesoal empleo del sector forestal. 6.90 6.90 0.00

5.Desarrollar infraestructura de caminos, portuario, puestos fronterizos y telecomunicacionesde apoyo al sector. 20.71 20.71 0.00

Para alcanzar estos objetivos, el Programa plantea laejecución de un conjunto de actividades en tres fases. Ala fecha se ha desarrollado únicamente la primera fase(2005-2009), que tiene como objetivo “sentar las basespara que el sector forestal se convierta en un eje deldesarrollo de Nicaragua y en alternativa viable paraelevar la calidad de vida de la población ligada alrecurso”.

El Programa de Desarrollo Forestal (Operativo 2005-2009) A través de un amplio proceso de construcciónparticipativa entre el sector público y el sector privado,se determinaron cinco grandes metas para el período2005-2009 (Tabla 1).

Este programa operativo invertirá US$163.03 millones enlos próximos cinco años. Las actividades que requierenmayor financiamiento son las de implementación de losplanes de manejo forestal en fincas (US$45.7 millones),en bosques y en áreas protegidas (US$29.4 millones), y elfortalecimiento institucional (US$11.5 millones). Las tresáreas de acción mencionadas anteriormente son parte dela meta 2. Otra área de gran peso es el desarrollo deinfraestructura productiva (US$20.7 millones). Nóteseque la distribución de las inversiones requeridas pormeta, están entrelazadas unas con otras y por lo tanto laasignación de recurso a una meta específica implica ungrado de arbitrariedad y se hace únicamente parafacilitar el análisis.

Tabla No.1Costo del Programa 2005-2009 del Conglomerado Forestal

(Millones US$)

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eficiente, operativizando los distritos forestales ydinamizando el sistema de Regencia y AuditoríaForestal.

Meta #3: Aumentar las exportaciones de productos demadera. La consecución de esta meta implicaincrementar las exportaciones de 7 a 25 millones dedólares al 2009. Los esfuerzos públicos se enfocarán enun área de gran importancia:• Desarrollar y promover los mercados de productos

forestales diseñando una estrategia decomercialización con base en el potencial forestal delpaís, mejorando el servicio de báscula, asistiendo aferias internacionales, fomentando las alianzasestratégicas de los diferentes actores delconglomerado y atrayendo inversión extranjeradirecta.

Meta #4: Incrementar la capacidad de acceso al empleodel sector forestal en 10,000 empleos. La consecuciónde esta meta implica incrementar de 3,000 a 10,000 losempleos al 2009. Los esfuerzos públicos se enfocarán enun área fundamental:• Mejorar la capacidad técnica de los recursos humanos

del sector capacitándolos a nivel de técnico y depostgrados.

Meta #5: Desarrollar infraestructura de caminos,puertos, puestos fronterizos y telecomunicaciones de

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apoyo al sector. Los esfuerzos públicos se enfocarán enun área:•Incrementar las inversiones en apoyo a la

infraestructura de este sector.

Además de su contribución directa al incremento de laproducción forestal y exportación de productos demadera, medido en las metas, estas inversionescontribuyen al crecimiento de todos los actoresvinculados al conglomerado; y permiten la creación denuevas oportunidades de negocios y empleo en losterritorios. Estas nuevas oportunidades de negocio yempleo impulsan el desarrollo de los conglomeradosurbanos, lo que a su vez permite la optimización delrendimiento de la inversión pública social, mejorandode esta manera los niveles de vida de la población.

Es fundamental para la ejecución eficiente de losrecursos, hacer cambios estructurales en lasinstituciones y desarrollar coordinación entre lasmismas. Las principales instituciones que deberánapoyar el desarrollo del conglomerado forestal y deproductos de madera son: MAGFOR, INAFOR, INPYME,MARENA, MIFIC, INTA, INATEC, MTI, ENAP, CEI, CNPE,PRONICARAGUA, CNE, INE, FCR, e INTUR, entre otras.

Las políticas forestales de participación campesinaserán desarrolladas próxima-mente con el apoyo deACICAFOC.

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4. Mecanismos financieros

Tradicionalmente, el sector forestal nicaragüense seha considerado un sector económico reprimido en lasdiferentes regiones del país, que produce bienestangibles como madera, materias primas para laconstrucción y mueblerías que, por lo general, secomercializan en el ámbito interno y en muy bajaescala a nivel externo.

Además de producir bienes forestales, las zonasrurales de Nicaragua desempeñan un rolfundamental en la provisión de beneficioseconómicos y sociales mediante la producción deservicios ambientales, como la regulación y

renovación del agua, la protección y conservación dela biodiversidad, belleza escénica y captura decarbono.

Por las implicaciones de las posibilidades y opcionesde desarrollo en Nicaragua, esos serviciosambientales están siendo reconocidos cada vez máspor las estrategias de desarrollo. Aunque los procesosde cobro y pago de servicios ambientales sonincipientes, existe una tendencia de reconocimientodel beneficio generado. No obstante, los límites a queha llegado la degradación ambiental del país imponeun fuerte desafío que requiere ir más allá de las

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estrategias tradicionales de protección yconservación, evidenciándose cada vez más lanecesidad de ampliar los beneficios derivados de laprovisión de los servicios ambientales que producenlas zonas rurales y que son críticos para el desarrollonacional.

El incipiente reconocimiento todavía no trasciende lavisión, acciones y políticas directamente vinculadascon el desarrollo forestal de las zonas rurales, por loque la lógica y orientación del sector continúanreducidos a la promoción de bienes y servicios deaprovechamiento directo, tangibles y sujetos de sercomercializados en los mercados. De hecho, estosaspectos deben de continuar, pero también debeavanzarse en la ampliación de los beneficioseconómicos y sociales generados por los serviciosambientales. De lo contrario, se mantienen yreproducen patrones insostenibles de producción enlas zonas rurales.

Los componentes legales y políticos han idocambiando en Nicaragua, en función de caracterizarcon mayor fluidez los beneficios requeridos delbosque. Por ello, la disposición de marcos legales másmodernos y más funcionales, en cuanto al manejoactual y futuro del bosque, permitirán involucrarfuturos programas de servicios ambientales tal ycomo se encuentra ya dictaminado en diferentesleyes:

a) Ley General del Medio Ambiente y losRecursos NaturalesLa Ley 217 (Ley General del Medio Ambiente y losRecursos Naturales) establece una serie de normaspara la conservación, protección, mejoramiento yrestauración del medio ambiente y los recursosnaturales que lo integran, asegurando su uso racionaly sostenible de acuerdo con lo señalado en laConstitución Política.

La misma hace mención, en sus objetivos, que esdeber del Estado y de todos los habitantesnicaragüenses el proteger los recursos naturales y elambiente, así como mejorarlos, restaurarlos yprocurar eliminar los patrones de producción yconsumo no sostenibles.

Además, propone una serie de incentivos en que daráreconocimiento moral a las personas naturales o

jurídicas y a instituciones que se destaquen en laprotección de los recursos naturales. Tambiénreconoce que se debe establecer una política deincentivos y beneficios económicos dirigidos aquienes contribuyan a través de sus inversiones a laprotección, mejoramiento y restauración delambiente.

b) Ley de Conservación, Fomento y DesarrolloSostenible del Sector Forestal La Ley de Conservación, Fomento y DesarrolloSostenible del Sector Forestal, es relativamentenueva y tiene como objeto establecer el régimenlegal para la conservación, fomento y desarrollosostenible del sector forestal, tomando como basefundamental el manejo forestal del bosque natural,el fomento a las plantaciones, así como laprotección, conservación y restauración de áreasforestales.

Es eje fundamental en esta ley, la formación de unFondo de Desarrollo Forestal, denominadoFONADEFO, el cual tendrá como objeto financiar losprogramas y proyectos que se enmarquen en losobjetivos de la ley:

1. Manejo de bosque natural.2. Ampliación de la cobertura boscosa.3. Protección y conservación de bosques.4. Incremento al valor agregado.5. Cambio tecnológico.6. Investigación.7. Fortalecimiento del sector forestal.

Además de lo anterior, se pretende crear un fondopara incentivar a los dueños de bosque para queopten por la preservación y manejo del bosque con lafinalidad de producir oxígeno para la humanidad.Este fondo será financiado mediante recursos que elEstado gestione en el ámbito internacional, dentrode los programas de fijación de carbono ypreservación del medio ambiente.

En términos generales, ambas leyes hacen pocamención del pago de servicios ambientales, pero aunasí se están creando mecanismos semejantes(incentivos), los cuales permitirán hacer valoracionessocioeconómicas futuras del comportamiento delsistema que se desea implementar.

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La aplicación de criterios e indicadores para elmanejo forestal sostenibleEn octubre del 2001, el Ministerio del Ambiente y losRecursos Naturales oficializó los “Criterios e IndicadoresForestales” de Nicaragua, los cuales tienen comofinalidad hacer aportes importantes para revertir elavance de la degradación de los recursos forestales ygenerar procesos de toma de conciencia para integrar laactividad forestal a la economía nacional. Todo ellorepercutiría en mejorar las condiciones de vida de lascomunidades rurales.

Los objetivos definidos oficialmente sobre este temason:

• Contribuir a orientar la política y el marco jurídicohacia acciones más congruentes con la realidad delbosque nacional.

• Ayudar a unificar el concepto de ordenación forestalsostenible por medio de instrumentos operacionalesen el uso del bosque.

• Establecer un diálogo coherente con el resto de lospaíses del ámbito centroamericano y otros procesos,con el fin de ponerse al día en cuanto al desarrollosostenible.

Cabe destacar que los criterios e indicadores adoptadosestán organizados en criterios e indicadores nacionalespara el seguimiento y monitoreo de la sostenibilidad delordenamiento forestal y en criterios e indicadores portipos de bosque (bosque tropical húmedo, bosque demanglar, ecosistemas marino-costeros, bosque tropicalseco, bosque de coníferas y bosque de altura). Se esperaque estos criterios sean implementados en el contextodel Plan de Desarrollo Forestal (PDF).

Es importante recalcar que el tema de los criterios eindicadores forestales se ha desarrollado en Nicaraguapor medio de diversos procesos de consulta para suformulación y mejora, algunos impulsados por lasinstituciones estatales como el MARENA e INAFOR, yotros por organismos no gubernamentales comoNICAMBIENTAL y proyectos de inversión públicaejecutados por INAFOR como el Proyecto 8 PROCAFOR.

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5. Aplicación de buenas prácticas

Todos ellos han realizado esfuerzos para apoyar eimpulsar los compromisos del Proceso de Lepaterique3,con el fin de tener el marco de referencia quedetermine un manejo forestal correcto y sostenible.

Criterios e Indicadores de la Unidad de ManejoForestal en NicaraguaEl país ha impulsado el Proceso de Lepaterique con elfin de establecer también los Criterios e Indicadores dela Unidad de Manejo Forestal (UMF). A través deprocesos participativos, se elaboró el primer estándaren el año de 1996. Los primeros esfuerzos paradesarrollar dichos estándares fueron coordinados por elDepartamento de Montes del Servicio ForestalNacional (SFN). Posteriormente, a partir de 1998, elesfuerzo se prosiguió con el recién creado InstitutoNacional Forestal (INAFOR), bajo la coordinación delDepartamento de Monitoreo Forestal.

Este proceso implicó evaluaciones de las prácticas demanejo y aprovechamiento forestal en diferentesunidades de manejo, desde finales de 1996, de lascuales se obtuvieron resultados importantes. Durantelas visitas realizadas en el campo, los diferentes actoresmostraron interés en la conceptualización delmonitoreo, concluyendo que podría ser un punto departida para mejorar el seguimiento gubernamental alas prácticas de aprovechamiento del bosque naturallatifoliado.

Hubo gran aceptación de los actores entrevistados enlas unidades evaluadas y coincidieron en que elmonitoreo es una de las herramientas que permiteretroalimentar las experiencias sociales, técnicas,ambientales y económicas derivadas del manejoforestal sostenible.

Constantes y abruptos cambios institucionales hanroto la cadena para poder seguir el modelo deformulación de los criterios e indicadores en variasocasiones. Ante esta situación ha jugado un papel muyimportante la sociedad civil, que por medio de susorganizaciones no gubernamentales y de los proyectosde la cooperación internacional, ha influido y

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN NICARAGUA

3Es uno de los esfuerzos regionales de integración en razón del desarrollo regional y en función del uso y conservación de los Recursos Forestales como parte del ManejoForestal Sostenible (MFS)

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mantenido la tendencia del Proceso de Lepaterique enNicaragua. De nuevo cabe reconocer el importantepapel desempeñado por organizaciones comoNICAMBIENTAL y el Proyecto 8 PROCAFOR. Tambiénprocede destacar la persistencia del personal técniconacional, el cual ha sido muy decidido en sus aportes alproceso, a pesar de la rotación en varias organizacionesgubernamentales y no gubernamentales. Igualmente, esimportante realzar el papel de empresas comoHermanos Ubeda, PRADA S.A. o Fundación PadreFabreto, que han aceptado el reto y el riesgo de aplicaresta nueva experiencia en Nicaragua.

La certificación forestalA partir de 1996, varias organizaciones agrupadas en laIniciativa para la Certificación Forestal Voluntaria,empezaron a trabajar para adoptar en Nicaragua elsistema de acreditación del FSC (Forest StewardshipCouncil), entre ellas varias ONG lideradas porNICAMBIENTAL.

Las tareas que se propuso esta iniciativa fueron lapromoción de la certificación forestal voluntaria y laformulación de los estándares para bosques naturales4.En el año 2000, se complementó el conjunto deestándares y se presentaron al FSC. En 2001, seconformó el Consejo de Certificación ForestalVoluntaria (CONICEFV), que tiene tres cámarasrepresentativas (Ambiental, Social y Económica).

Los estándares nacionales juegan un rol importante enel proceso, ya que sincronizan a manera de engranajeentre los estándares utilizados por los certificadoresacreditados y los principios y criterios del FSC. Nicaraguapresentó al FSC, para su aprobación, los estándares parabosques naturales y esta institución realizó ya la primerarevisión. También se ha notificado a la iniciativa losestándares que se están reformulando ycomplementando, para someterlos nuevamente a la FSC.

Este proceso ha representado un avance fundamentalpara el país, ya que con este instrumento se superanmuchas de las limitaciones imperantes cuando sepreparó y oficializó el PAFNIC (Plan de Acción Forestalde Nicaragua) y el PAANIC. Después de varios años, seestán desarrollando los procesos derivados de loscompromisos de Río 92, a partir de los cuales nace la

Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), firmadaen la ciudad de Masaya en Nicaragua. Esto le ha dadoun espaldarazo al proceso de formulación eimplementación de Criterios e Indicadores para elManejo Forestal Sostenible.

En este sentido, el MARENA ha interiorizado elconcepto y oficializó “Los Criterios e IndicadoresForestales” en octubre de 2001, dando cumplimiento alcompromiso de país y a los acuerdos que ha venidoimpulsando la Comisión Centroamericana de Ambientey Desarrollo (CCAD).

En el 2004, el MARENA inició la preparación delinstrumento técnico para monitorear y evaluar laaplicación de los criterios e indicadores forestales, elcual incluiría un proceso de consulta y mejora con otrasinstituciones del Estado relacionadas con este tema.

La base o plataforma para el seguimiento y monitoreode estos criterios para el manejo forestal sostenible seestá construyendo en el Sistema Nacional deInformación Ambiental (SINIA), con el cual se hallevado un proceso de trabajo liderado por la UCRESEP(Vicepresidencia de la República). Dos años después dehaberse formado un equipo técnico interinstitucionalconstituido por el INAFOR, MAGFOR, MARENA y otrasinstituciones, se propusieron 10 indicadores forestales.De ellos se han formulado 7 de acuerdo con lametodología para tal fin, los cuales ya se encuentran enla base de datos del SINIA y se han difundido en unaprimera publicación. Se han definido también losmecanismos para alimentar el SINIA, con los reportesque genera el Sistema de Información, Registro yControl de Operaciones Forestales (SIRCOF) del INAFOR.Se prevé que el SINIA va a funcionar desde el nivel local,municipal y nacional.

Por otro lado, en Nicaragua se certificaron 3,500 has. enel año 2001 (por parte del FSC). Esta certificaciónincluye los bosques de la Empresa Hermanos Ubeda,ubicada en el municipio de Siuna; los de la EmpresaPRADA. SA., en el municipio de Rosita en la RAAN, enconjunto con la Organización denominada PadreFabreto para el manejo de 7,400 hectáreas de bosques,ubicadas en la zona del Atlántico de Nicaragua y lacentral norte.

4 Filomeno, Serafín. Eke Janja. Certificación Forestal Voluntaria: Aspectos Generales, Situación en Nicaragua. Taller de Certificación Forestal y Cadena Productiva de Madera enNicaragua. Managua, 4-6 de Marzo del 2003.

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Según la Comisión Nacional de Certificación Forestal(CONACIF), los Criterios e indicadores para laCertificación Forestal en Nicaragua han sido analizadosen función de los Criterios e Indicadores para el ManejoForestal Sostenible que ya están oficializados en el país.Sin embargo, también se han hecho prevalecer algunoscriterios sociales y económicos que establece la FSC,para dar prioridad a la participación de los habitantesde las comunidades donde se ubican los planes demanejo forestal.

Asimismo, se está trabajando en la consolidación delas tres cámaras de certificación: Ambiental, Social yEconómica, en el marco de la Comisión Nacional deCertificación forestal.

El INPYME (Instituto Nicaragüense de la Pequeña yMediana Empresa), ha estado realizando muchosesfuerzos por potenciar el desarrollo de las pequeñasempresas productoras de muebles. Para ello, haestado formulando y consultando la EstrategiaNacional para el Desarrollo de Empresas Productorasde Muebles de Madera, que busca crear un entornomacroeconómico que aumente la competitividad yproductividad de las empresas, así como organizar losconglomerados de negocios para optimizar lasventajas comparativas y competitivas, y fortalecer lasbases de generación de riqueza desde la perspectivaterritorial. Este esfuerzo se ha cristalizado en elproceso de certificación de pequeñas y medianasfábricas de muebles del sector conocido como LosPueblos, en el departamento de Masaya. Éstas tienencomo vínculo de comercio a la empresa conocidacomo “Simplemente Madera”, ubicada en Managua.

Es importante reconocer que, si bien la certificaciónforestal ofrece grandes oportunidades para losproductos nicaragüenses, aún faltan algunos elementospor concretar para que ésta avance de formasignificativa. Entre estos elementos podemosmencionar: completar la revisión de los estándares parabosques naturales y reenviarlos al FSC, formular einterpretar los estándares para plantaciones forestales,apoyar a los grupos u organizaciones de productores, yapoyar el montaje del sistema de información sobre elmercado de madera certificada y sobre candidatos paracertificación forestal. Estos son aspectos en los cualesCONICEFV está trabajando con el apoyo de algunosproyectos forestales.

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El control de la tala ilegalEl tema del corte ilegal de la madera es uno de losproblemas de mayor preocupación en el sectorforestal. De acuerdo a estudios recientes realizadospor INPYME con el apoyo de INAFOR, el corte ilegal demadera puede andar alrededor del 60% de losvolúmenes de corta registrado por el INAFOR.

Según este estudio, en el año 2000 el INAFORautorizó la corta de 56,100 m3 de madera en rollo,pero las exportaciones fueron de 70,392 m3 demadera aserrada, lo que claramente refleja lamagnitud de la corta ilegal de madera, ya que parahaber exportado esa cantidad de madera aserrada, senecesitó haber cortado alrededor de 140,748 m3 (elrendimiento industrial promedio en Nicaragua es de1m3 en rollo es igual a 0.5 m3 de madera aserrada). Porotro lado, se considera que gran parte del consumolocal es abastecido mediante permisos domésticos y/opor el corte de la tala ilegal de madera.

Otro estudio reciente, financiado por el BancoMundial, sugiere que el corte ilegal de madera oscilaen alrededor de los 30,000 a 35,000 m3 en maderalatifoliada y entre 110,000 y 135,000 m3 en maderasde coníferas. Este estudio estima que las pérdidasfiscales producto de la tala ilegal cuestan al Gobiernode Nicaragua entre 4 y 8 millones de córdobas al año.Evaluadas en términos de valor neto descontado(VAN), estas pérdidas se estiman entre 30 y 60millones de dólares de EE.UU.

Las autoridades del sector forestal en Nicaragua,realizan grandes esfuerzos para combatir esteproblema y esperan que el corte de madera ilegal sereduzca paulatinamente, mediante las siguientesacciones:

a. Fortalecimiento de las delegaciones del INAFOR ylos puestos de vigilancia y control.

b. Participación más activa de la sociedad civil y de losgobiernos locales.

c. Instrumentos legales existentes.

d.Cambio de los mecanismos y procedimientosnecesarios para el corte y transporte de la madera,y establecimiento de la cadena de custodia.

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El estudio de Tendencias y Perspectivas del SectorForestal para Nicaragua, desarrollado recientementecon el apoyo de la FAO, presenta las siguientesconclusiones:

El sector forestal de Nicaragua se enfrenta a unconjunto de desafíos para los próximos años, quepueden convertirse en oportunidades. La demanda deproductos forestales continuará creciendo, tanto enNicaragua como en el resto del mundo. De acuerdo conlas proyecciones preliminares realizadas por la FAO, seestima que para el año 2020 en América Latina lademanda de madera aserrada alcance los 46 millones dem3, la demanda de carbón vegetal sea cercana a los 18millones de toneladas métricas, la madera en rollo seade alrededor de 200 millones de m3, los paneles demadera oscilen en valores cercanos a los 13 millones dem3 y la demanda de pulpa de madera para papel ycartón alcance cifras superiores a los 28 millones detoneladas métricas.

Nicaragua se encuentra en una posición privilegiadadebido a su posición geográfica y a su gran potencialpara la producción forestal basada en sus bosquesexistentes y en nuevas plantaciones. Esto puede significarque, en el mediano o largo plazo, el país se convierta enun oferente de productos forestales, en especial para losmercados naturales de la producción forestal como sonCentroamérica, Estados Unidos y el Caribe.

El reto comienza con preparar las condiciones para eldesarrollo forestal, tratar de aprovechar lasoportunidades y fortalezas del sector, minimizar lasdebilidades y prepararse ante las amenazas.

Si bien es cierto que el Gobierno ha priorizado al sectorforestal como uno de los ejes de desarrollo, es precisoque gestione recursos ordinarios, como los de lacooperación externa, para hacer realidad esteenunciado. La ejecución de un Programa de DesarrolloForestal coherente y coordinado con los otros sectoresde la economía es imprescindible no sólo para manejary conservar los recursos existentes si no también parafrenar el deterioro de los bosques, recuperar el áreaboscosa perdida y que esta realmente se convierta enuna fuente de desarrollo.

El avance de la frontera agrícola y las prácticasagrícolas perjudiciales para los bosques como la roza,tumba y quema, sumado al elevado crecimiento de lapoblación y a la situación de pobreza, continuaránsiendo una presión y amenaza para la preservación delos recursos forestales. Por ello, se hace imprescindibleimplementar medidas para incrementar laproductividad agrícola y usar tecnologías amigablescon el ambiente, así como tratar de elevar el nivel deconcientización en la población, especialmente enaquella que habita en las zonas rurales.

La demanda por productos forestales como madera,contrachapados, carbón, muebles, papel y cartóncontinuará creciendo y significará otro de loselementos de presión para los bosques. La leña seguiráejerciendo presión sobre los recursos forestales.

Es importante considerar seriamente el desarrollo deplantaciones comerciales como una fuente de ofertafutura para madera, leña y otros productos forestales.En el mediano y largo plazo, una parte importante delabastecimiento de materia prima de la industrianacional podría basarse en ellas, por lo cual es necesarioencaminar las acciones propuestas en la Ley paraestimular este tipo de inversiones.

El sector industrial, más que crecer en número deindustrias, se encuentra obligado a consolidar suposición y a realizar inversiones en bienes de capital ytecnología que le permita lograr mayores niveles deeficiencia.

En general, el panorama económico tiende a favoreceral sector forestal al gozar de mayor estabilidadeconómica y política, con un consecuente efecto dereducir el “riesgo país”. Este entorno podría ser másatractivo a las inversiones privadas.

Aunque es un hecho notable que la tendencia de lacooperación externa y las inversiones públicas tiendena ser cada día mayores, el papel de las inversionesprivadas será determinante para el desarrollo del sector.

Los cambios institucionales y del marco jurídicorealizados en los últimos años han favorecido al sector.

6. Principales tendencias del sector forestal

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Entre éstos se pueden destacar la aprobación de unanueva Ley Forestal y una serie de reformasinstitucionales en el Poder Ejecutivo, como la creacióndel INAFOR. Es preciso que el Gobierno continúeimpulsando este tipo de reformas a nivel del poderejecutivo y dentro de las instituciones que atiendendirectamente el sector forestal.

Los cambios políticos e institucionales que se vienendesarrollando a nivel regional también representan unentorno favorable. Los tratados de libre comercio y laintegración centroamericana no sólo representan un

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aumento y mejoramiento del flujo de comercio, sinotambién de inversiones. Dependerá del Gobierno y delos empresarios privados aprovechar estos cambios.

En síntesis, se puede decir que la suma es positiva parael sector forestal, siempre y cuando exista continuidadde las acciones y voluntad política del gobierno, lasociedad civil y el sector privado para trabajar demanera coordinada, ejecutar las propuestas que seplanten a nivel sectorial, y crear las condicionespropicias para el desarrollo sostenible del sectorforestal.

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7. Discusión sobre la evolución del sector forestal

una nueva legislación forestal, la ejecución de unPrograma de Desarrollo Forestal a largo plazo para lospróximos 16 años, y la creación de un ambiente denegocios favorables a la inversión privada.

Durante el presente año 2005, el gobierno haorientado su quehacer dentro del sector forestal a lapreparación del Programa Forestal 2005(PROFORESTAL 2005), el cual pretende sentar lasbases para que el sector forestal se convierta en uneje del desarrollo de Nicaragua y en alternativa viablepara elevar la calidad de vida de la población ligadaal recurso, para lo cual debe partir de laimplementación de la nueva Ley, principalmente enlo que corresponde a la captación de recursosfinancieros, la puesta en marcha de los incentivos y eldesarrollo de plantaciones y de la industria.

Contexto InstitucionalA finales de la década de los 80, nos encontramos conuna institucionalidad del sector forestal que descansaen el Instituto Nicaragüense de Recursos Naturales(IRENA), que posteriormente se denomina InstitutoNicaragüense de Medio Ambiente y Recursos Naturales(IRENA). Éste se instituye a través del tiempo como unsuper ministerio que incluía los componentes forestal,áreas protegidas y vida silvestre, con otra serie de áreas,tales como cuencas, suelo y otros. A pesar de tener unadébil normativa y sistemas de control deficientes, se

Los ejercicios de planificaciónDurante la década de los 80 y con la colaboración delgobierno sueco (Interforest 1985) se realiza el primerintento para elaborar un Plan de Desarrollo Forestalpara Nicaragua, el cual se orienta principalmentehacia la integración bosque e industria, pero sinconsiderar otros sectores, y al otorgamiento degrandes concesiones forestales.

Posteriormente, en 1992, se completa el Plan deAcción Forestal de Nicaragua (PAF-NIC), el cualidentificó la problemática del sector e intentóreorientar el uso del bosque hacia su conservación,restauración y aprovechamiento sostenido. Esta seconsidera la época cuando el Servicio Forestal comoinstitución ha sido más fuerte, se vincula con otrossectores y propicia la formación de recursos humanosa través de la creación de las escuelas formadoras deprofesionales forestales; además, que se da unaapertura al manejo forestal sostenible.

Con la entrada del actual gobierno y enmarcadodentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo, seprepara el Programa de Desarrollo Forestal, con elapoyo del Banco Mundial, como un eje de desarrollode la misma Estrategia. Esto permitiría al gobiernoimpulsar instrumentos y canalizar recursos paraalcanzar sus objetivos. Se presenta como grandeslogros e instrumentos del gobierno, la aprobación de

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contaba con una presencia regional a través de unainfraestructura creada por el mismo IRENA. Su principalorientación era el aprovechamiento forestal y no secontaba con suficientes lineamientos para la realizaciónde un verdadero manejo del bosque en formasostenible. En el país seguía prevaleciendo la prioridadpor el desarrollo agropecuario, en donde el bosque seve como un obstáculo para implementar la ganadería,principalmente.

Ya en 1992, el país entra en una relativa calma y secomienza la desmovilización de todas aquellaspersonas que participaron en el conflicto bélico. Elbosque, que durante la guerra se había vistoprotegido, ya que la mayoría de la gente se habíaconcentrado en las poblaciones, comienza a serutilizado como amortiguador de dichadesmovilización y comienza a darse un despaleconsiderable, debido a la apertura de esas tierras paradesarrollar la ganadería.

Para mediados de los 90, se da un cambio jerárquicoque convirtió el IRENA de Instituto a Ministerio(MARENA). Este cambio viene asociado con unanueva misión-visión para MARENA, que provocó ladesaparición del Servicio Forestal de Nicaragua y susustitución por una Dirección General Forestal (DGF)con un papel normador, pero sin una visión depromoción, desarrollo y fomento forestal.

MARENA se descentraliza y pretende involucrardirectamente a la sociedad civil, los gobiernosautónomos y municipales, así como al ejército y a lapolicía nacional, en la protección, control yregulación de los recursos naturales en cadadepartamento y municipio.

En esta fase se da un incremento considerable en lasresponsabilidades ambientales, producto no sólo de lasresponsabilidades asignadas por el propio Estado, sinotambién de aquellas asociadas a la adopción deconvenios regionales e internacionales por el país. Noobstante, es un período en donde las políticas de la bancainternacional obliga a una disminución de personal y depresupuesto, viéndose afectados directamente larepresentación a nivel regional y central.

En este mismo período, al elaborarse el Plan deAcción Forestal de Nicaragua (PAF-NIC), se da un

fortalecimiento considerable al sector, se generagran participación social, de las ONG´s, los gobiernoslocales y de la empresa privada, y se inicia unaamplia consulta de la propuesta de Ley Forestal queviene a concretarse en el 2002.

Con la aprobación de la nueva Ley Forestal se crea elInstituto Nacional Forestal (INAFOR), como órganodependiente del MAGFOR, con una orientación haciael la regulación y al control. Se cuenta con unamayor normativa y mejores técnicas, pero en generalse hace difícil su implementación.

Esta creación de INAFOR, viene acompañada por unaconsiderable dispersión institucional, en donde elsector forestal depende del MARENA para laadministración y manejo de las áreas protegidas, enlo normativo y fiscalizador a MAGFOR, y en la partede concesiones e industria depende del Ministerio deIndustria y Comercio. Todo ello propicia muchascontradicciones de responsabilidades con otrasinstituciones. Esta dispersión del sector forestal se veacompañada de descoordinación, desarticulación yfalta de cohesión en el quehacer del día a día.

Conscientes de esta situación, se trabaja en unPrograma Rural (PRORURAL) el cual pretende evitarduplicidades institucionales y orientar los recursosfinancieros y técnicos existentes. PRORURAL sevuelve el mecanismo operacional para ejecutar elPlan Operativo Forestal (PROFORESTAL.

Aspectos que han limitado el desarrollo delsector forestalJunto a esta relativamente amplia rotacióninstitucional, el país se vio envuelto en un conflictobélico que trajo consigo bastante inestabilidadeconómica, y tanto la inversión pública comoprivada para el desarrollo del sector tuvo unaconsiderable disminución. Aunque existe un mayorapoyo político, como lo demuestra la política y lalegislación vigente, la realidad no facilita laimplementación de los planes propuestos y secontinúa viendo al bosque como productor demadera y como un obstáculo para el desarrollo deotras actividades, sin importar el uso de la tierra. Lacultura de tala, roza y quema sigue prevaleciendo enaquellas áreas que aún mantienen una cubiertaforestal.

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La formulación del PAF-NIC representa el ejercicio másimportante de planificación realizado dentro del sectorforestal. Entre su principales logros figura el haberinstitucionalizado el Plan de Manejo como mecanismode sostenibilidad del bosque, y el propiciar laorganización de la empresa privada. No obstante,posterior a su formulación, se da una disminuciónconsiderable de la cooperación internacional y lainstitución responsable de la administración de losrecursos naturales queda dependiendo del canoncobrado por los aprovechamientos forestales. Latransición de MARENA a MAGFOR se considera como

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una mala negociación que propicia un debilitamientofinanciero y técnico del INAFOR. Esta nuevaestructuración trae consigo una fuerte fragmentacióninstitucional con visiones políticas encontradas, endonde unos son los que protegen el ambiente y otrosson los “talamontes” (preservación versus usosostenible). Esta situación poco aporta para visualizaral sector como un verdadero eje de desarrollo queofrezca alternativas significativas al combate de lapobreza en el país. Dentro de todas estas limitantes secuenta con un equipo técnico con una visión muchomás integral.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN NICARAGUA

8. Conclusiones

Lecciones aprendidasLa sistematización realizada con el apoyo del equipotécnico de INAFOR, permitió identificar conjuntamentelas siguientes lecciones aprendidas:• El PAF-NIC no contó con una estrategia financiera y

su gran apuesta fue preparar proyectos para presentara la mesa de donantes. A la vez, le faltó priorizar ycategorizar las acciones estratégicas.

• Un sector fragmentado institucional-mente novisibiliza bien su aporte social y económico aldesarrollo nacional.

• Se hace necesario dejar de planificar más para elEstado y propiciar una planificación más en funciónde los diferentes sectores asociados al sector forestal.

• La centralización de fondos politiza los procesos dedesarrollo forestal.

Barreras identificadasLos mayores obstáculos identificados se presentan en lasiguiente matriz:

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La fragmentación institucional propicia la falta de una visiónholística del sector.La fragmentación gubernamental del sector forestal dificultalograr una planificación participativa en donde converjantodos los actores del sector forestal.El sector forestal no ha sido prioritario a nivelgubernamental.

Los actores del sector forestal no conocen los alcances,responsabilidades y oportunidades de la nueva legislación.La problemática por la tenencia de la tierra sigue siendo unafuerte barrera para el desarrollo del sector forestal.

Deficiente valoración del aporte del sector forestal al PIBFalta una definición clara y aceptada por todos de lo que esel sector forestal nicaragüense.Visión tradicional de ver al bosque como productor demadera.La Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) a pesar de contarcon una fuerte representación ministerial y de los diferentesactores que integran el sector forestal, presenta un débilperfil político. El discurso político con referencia a la importancia delrecurso bosque no coincide con la realidad.Falta de una cultura forestal a nivel nacional.Tema de investigación tecnológico ausente de las políticasforestales.Necesidad de compatibilizar la dinámica sectorial (agrícola,ganadera y forestal).Falta de un sistema de información que reflejeverdaderamente el aporte del sector forestal.Cuantificación de la tala, extracción, importación ilegal delos recursos forestales en general.Cuantificación real de la cobertura forestal del país.Consolidación del Sistema de Áreas Naturales Protegidasbasado en procesos de comanejo.Poco involucramiento de gobiernos locales.

Participación incipiente pero con fuerza.

Alta fragmentación del sistema.Falta de una adecuada cuantificación del aporte del bosquey de las plantaciones forestales de la producción de bienes yservicios. Ausencia de mecanismos establecidos para el PSA en general.La falta de aplicación de criterios e indicadores para elmanejo forestal sostenible.

La falta de integración del sector forestal dentro del PlanNacional de Ordenamiento Territorial.La falta de adopción de procesos de certificación de lacadena productiva forestal.Falta de una adecuada desconcentración y descentralizaciónde la gestión forestal.Falta de una mayor participación de las municipalidades y delos grupos organizados en la toma de decisión y en elseguimiento de la gestión forestal.

Existe un abundante recurso forestal que noaporta al desarrollo del país y mucho menosal combate a la pobreza.Existe suficiente capacidad técnica en el país,pero no se aprovecha.El sector forestal podría ayudar a mitigar losíndices de pobreza existentes en las zonasrurales.El país es prioritario para la cooperacióninternacional.No se aprovecha la capacidad institucionalexistente dentro del sector forestal, encuanto a docencia e investigación.

Existencia de una Política Forestal y de unalegislación reciente de bosques y de áreasprotegidas.

Corredores biológicos en proceso de desarrollo.

Mecanismos de desarrollo limpio y lapropuesta de Kyoto y la cuantificación detierras aptas para el desarrollo de proyectosforestales.Corredor Biológico Mesoamericano y elSistema de Áreas Protegidas como prioridadpara la aplicación del PSA.

Mecanismos Financieros establecidos quedeben ser ampliados.

Existencia de criterios e indicadores demanejo forestal sostenible a nivel nacional,así como verificadores a nivel de Unidad deManejo Forestal.

Un sistema de gobiernos locales cada día másconsciente de la problemática del recurso natural.Un grupo de ONGs y de agrupaciones localescon capacidad de incidencia cada día mayor.

Sector Forestal

Política Forestal

Sistemas deInformación

Áreas Protegidas

ServiciosAmbientales

Aplicación debuenas prácticas

Gobernanza

MATRIZ DE BARRERAS Y OPORTUNIDADES

COMPONENTE BARRERAS OPORTUNIDADES

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Acciones para superar las barreras

• Integrar otros sectores como los gobiernos locales y lasociedad civil en la implementación de la nueva ley.

• Fortalecer las alianzas con los actores interesados.

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MATRIZ DE ACCIONESCÓMO QUIÉN CON QUÉ

Identificar instrumentos: CONAFOR Representación de INAFOR en regiones.• PNF Comisiones Forestales.• Estrategia de descentralización Cámara, ONG´s. Recursos propios.• Promover AFORES.

Acciones pendientes. MARENA INAFOR.Mayor voluntad política para implementar (normas paraFONADEFO. áreas protegidas). Falta reglamento.Hacienda (incentivos).

Reglamentación de CONAFOR. Constituyentes. Tomar liderazgo.

• Operativizar FONADEFO, asegurando unaparticipación balanceada de los diferentes actores.

• Fortalecer la CONAFOR. • Transferencia horizontal de experiencias entre

técnicos de la región.

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Participantes en ejercicio de Sistematización de la experiencia 06-05-05:

• Equipo INAFOR:

- Indalecio Rodríguez. Director

- Martín Cuadra

- Marvin Sujo

- Virgilio González

- Sergio Sanchez

- Nicolas López • Equipo EFCA - UICN

- Alberto Salas

- Jorge Rodríguez

Bibliografía

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osta Rica cuenta con una extensiónterritorial de un poco más de 5 millones dehectáreas, de las cuales se considera que el

70% son de aptitud forestal. Es notable que el 24%esté actualmente bajo varias leyes de protección. Elárea agropecuaria ocupa actualmente el 41% delterritorio, mientras que la superficie con coberturaforestal, natural y de plantación, suma 2,131,550hectáreas, es decir un 46% del total del terrritorio paraal año 2001.

El sector forestal genera alrededor de 18,000 empleosdirectos distribuidos en 17 sub-sectores, con unaprovechamiento de 950,000 m3, de los cuales el 64%provienen de plantaciones. La industria primariacuenta con aproximadamente 300 empresas, de lascuales 35 presentan una integración vertical en suproducción, iniciando con el bosque y suaprovechamiento hasta la venta de los productosterminados. Pero la diversidad en tecnologías y elgrado de sofistificación o de comercialización en elpaís se consideran reducidos en comparación conotros países industrializados. La utilización de residuospara energía o para sub-productos es mínima.

El valor agregado para los 17 sub-sectores fueestimado en más US$130 millones, siendo el sectorprimario tres veces más importante que laremanufactura o la participación de la madera en elvalor agregado por la industria de la construcción. Sinembargo, al agregar pulpa y papel al balance decomercio en productos forestales, éste se tornanegativo y alcanza un promedio de US$300 millonesanuales durante los 7 años anteriores.

Los principales recursos naturales disponibles para elaño 2001 se estiman en un total de 2,131.550hectáreas (bosques naturales 1,902,862 has yplantaciones aprovechables 52,038 has). Se estimóque el total de empresas forestales es de 650 y queexisten aproximadamente 338 ingenieros forestalestrabajando. Se cuenta con un Ministerio de Ambientey Energía y la conformación de asociaciones ygremios organizados que representan los diferentessub-sectores.

Los bosques y el paisaje forestal del país son uno delos principales atractivos para la actividad turística,considerada la primera fuente de divisas a nivelnacional. El sistema nacional de áreas protegidas,conformado por 159 áreas bajo protección (datos al2005), juga un papel preponderante como parte deestos atractivos naturales.

En Costa Rica la administración de todas las áreassilvestres protegidas es responsabilidad directa delEstado, por medio del Sistema Nacional de Áreas deConservación del Ministerio del Ambiente y Energía.No obstante, en algunas de las áreas silvestres se hanestablecido diferentes acuerdos de gestióncompartida con otros actores. Así, puedenreconocerse al menos 10 experiencias deadministración conjunta que califican dentro delconcepto de gestión compartida. Los actores queintervienen son diversos: universidades estatales,comunidades locales, centros de enseñanzasecundaria, instituciones gubernamentales,organizaciones no gubernamentales ymunicipalidades.

C

Desafíos para la implementación de la Política Forestal

en Costa Rica

1. El sector forestal costarricense

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Cuadro No.3Índice de Atracción a la Inversión Forestal

Indicador Puntaje ClasificaciónTasa de crecimiento del PIB 78 2Tasa de interés pasiva real 98 2Estabilidad de la tasa de cambio 85 15Libertad del comercio internacional 66 6Riesgo político 76 3Carga tributaria sobre el PIB 60 18Subíndice SUPRA 77 1Infraestructura económica 36 23Infraestructura social 83 4Regulaciones 50 9Mano de obra 46 3Mercado de capitales 33 19Derecho de propiedad 50 8Flujos de capital e inversión extranjera 75 5Políticas agropecuarias 63 7Restricciones a las plantaciones o a los aprovechamientos 20 24Subíndice INTER 51 12Recurso forestal 16 16Apoyo a los negocios forestales – industriales 49 5Tamaño del mercado doméstico 5 14Tierras de vocación forestal 5 18Acciones adversas 59 6Subíndice INTRA 27 8Indice de Atracción de Inversión Forestal (IAIF) 41 5

Índice de Atracción a la Inversión ForestalEl Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF)1,tiene como objetivo general medir los factores delclima de negocios que determinan la atracción delsector forestal a las inversiones directas (BID, 2005)(actualmente este índice está siendo actualizado asolicitud del BID). La construcción del IAIF está basadaen un modelo que agrega índices existentes,indicadores específicos y datos relevados a través deencuestas. El modelo está fundamentado en lahipótesis de que el nivel de ID en negocios forestalessostenibles es afectado proporcional y directamentepor la atracción de la inversión en tales negocios. Así, laatracción de la inversión depende de la rentabilidad delos negocios forestales sostenibles; es decir, que cuantomás rentable el negocio, más atractivo será. A su vez, larentabilidad de los negocios foresto-industriales esafectada por una serie de factores, que pueden limitaro maximizar sus niveles de ingresos o costos. Conocerlos diversos factores y tener clara la influencia eimportancia de ellos sobre los negocios foresto-industriales es punto imprescindible para cualquierinversionista.

En el cuadro No.1 se resumen los principales resultadosde los tres índices calculados para el caso de Costa Rica.En el índice SUPRA sectorial, Costa Rica se ubica enuna situación más o menos estable en cuanto aindicadores PIB, tasa de interés, tasa de cambio y cargatributaria. Podríamos decir que Costa Rica no enfrentagrandes inestabilidades macroeconómicas, lo cual creaun ambiente macroeconómico sano con potencial parala atracción de las inversiones forestales. En cuanto alíndice INTER sectorial, la condición cambia un poco, yaque se ubica en una escala intermedia respecto al restode países latinoamericanos. Puede decirse que el país seencuentra en una situación en donde no existe unaalta integración con el resto de sectores de manera queincentive la rentabilidad de los negocios forestales,

pero tampoco existen relaciones que tiendan a sudeterioro; más bien puede pensarse que existe elpotencial para mejorar esos encadenamientos.Finalmente, en el índice INTRA sectorial, Costa Ricaocupa un índice relativamente bajo respecto a paísescomo Argentina y Chile, reflejando la bajaproductividad y por ende la baja competitividad delsector en el país.

Estos índices sectoriales ubican al país en el puestoquinto de América Latina y primero a nivel deCentroamérica.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN COSTA RICA

1Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente el clima de inversiónen negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

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Desde el inicio de la época post-independencia, siemprehubo preocupación por regular el uso de los bosques enCosta Rica. Empero, mientras algunas leyes impulsaronla conservación, otras, siguiendo las políticaseconómicas nacionales, motivaron la tala de los bosquesnaturales.

El primer intento de planificación forestal integral enCosta Rica fue el Plan de Desarrollo Forestal 1978–1982,que no llegó a implementarse debido al escaso interésque hubo en la época por el tema forestal. Aún así, elPlan fue fundamental para la conceptualización de laposterior política de incentivos forestales. En estetiempo, la Dirección General Forestal (DGF) dependía delMinisterio de Agricultura y Ganadería (MAG) y seconsideraban las actividades forestales como parte delsector agropecuario.

En 1987, se creó el Ministerio de Recursos NaturalesEnergía y Minas (MIRENEM) y se trasladó la DGF a éste.Ya para esa época había aumentado de formasignificativa la preocupación por planificar un usoadecuado de los recursos naturales. Se establece laEstrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible(ECODES) y el tema se somete al debate nacional. Lapreocupación por la problemática ambiental crece, detal forma que se puede argumentar que contribuyó deforma importante a la proliferación de las ONGsambientalistas que hoy día impulsan una crecienteparticipación ciudadana en el país.

En el contexto anterior, y mientras a nivel mundial seestaba gestando la Cumbre de la Tierra en Río deJaneiro, en 1989 se creó el Plan de Acción Forestal paraCosta Rica (PAF-CR), como un programa de la FAOfinanciado por el Gobierno de Holanda. El PAF-CR fueun esfuerzo significativo en la planificación forestalnacional. Enumeró los principales obstáculos para eldesarrollo del sector e impulsó un debate nacional sobrela situación forestal y la necesidad de nuevas accionespara reglamentar el uso de los recursos forestales;además, permitió la creación de una significativacartera de proyectos forestales para la búsqueda derecursos financieros. Por otro lado, una limitación delPlan fue el hecho de haberse establecido como

programa autónomo que no se integró desde su inicioal órgano forestal oficial, lo que provocó ciertos rocesinterinstitucionales. No fue sino hasta 1990 que selogró institucionalizar el PAF-CR dentro de los marcoslegales estatales, cuando se creó la Secretaría Sub-sectorial de los Recursos Naturales en MIRENEM. Porotro lado, también fue difícil integrar a lasorganizaciones campesinas al proceso defortalecimiento del sector, aunque hubo avances encuanto a la participación y organización de pequeños ymedianos propietarios en programas de reforestación,protección y manejo de bosque.

Posteriormente, en 1993, se creó la Dirección Generalde Planificación y Cooperación Internacional delMIRENEM, con el objetivo de asesorar al Ministerio enmateria de planificación y cooperación internacional.Luego, ante el debilitamiento general de laplanificación estatal y la descontinuación del PAF-CR,esta entidad se convirtió en Dirección Superior deCooperación y Relaciones Internacionales. A principiosde 1994 se publicó un documento de Políticas delsector Forestal, pero con el cambio de administraciónno se le dio seguimiento.

En 1995 se aprueba la Ley Ambiental y en 1996 la LeyForestal, que definen como órgano rector de laadministración del ambiente y del recurso forestalnacional al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).Dentro del MINAE, la anterior DGF se fusiona con laDirección de vida Silvestre y el Servicio de ParquesNacionales para formar el Sistema Nacional de Áreas deConservación (SINAC). El SINAC es el ente dentro delMINAE en que recae la responsabilidad del desarrollodel sector y el buen uso de los recursos naturales.También se crea la Oficina Nacional Forestal (ONF), cuyafunción principal es la de proponer al MINAE políticas yestrategias para el adecuado desarrollo de lasactividades forestales, y los Consejos RegionalesAmbientales y Contraloría Ambiental, que son otrosórganos colaboradores de la administración del recursoforestal.

En 1998, se realizó el Foro Nacional “Análisis de PolíticasForestales y de Recursos Naturales de Costa Rica con

2. Marco legal e institucional

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Miras al Futuro” en donde se revisa y se define unapolítica para el país para los próximos 10 años. Con esteevento, el sector forestal se aboca a un proceso queculmina en junio del 2000, cuando el Gobierno presentóa la opinión pública las Políticas Forestales y el Perfil delPlan Nacional Forestal para Costa Rica.

Con esta oficialización de parte del Estado de estasnuevas Políticas y el Perfil de lo que podría ser un PlanNacional de Desarrollo Forestal, el sector Forestal seaboca a desarrollar dicha propuesta y mes y mediodespués, el 4 de de agosto del 2000, se realiza el “I ForoNacional de Desarrollo Forestal”, para presentar laspolíticas oficializadas y analizar el perfil propuesto.

En marzo del 2001 y después de un proceso deconsultas a través de grupos de trabajo, se presenta elPlan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) como laguía para catapultar al sector forestal costarricensehacia una mayor organización, competitividad, yproductividad. Así, el Plan se constituye en laherramienta fundamental que plantea el Estado parallevar adelante la planificación, seguimiento yevaluación de las políticas en este campo, con miras agarantizar el manejo y desarrollo sostenible de losrecursos derivados de los bosques del país. Pero porsobre todo, el PNDF pretende contribuir al desarrollohumano de los y las costarricenses, especialmente en lasáreas rurales, creando oportunidades para alcanzar unnivel de vida adecuado en armonía con el ambiente.

Principales actores en el sector forestalEl Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) es definidocomo el ente rector del sector forestal en Costa Rica, deacuerdo con la Ley Orgánica del Ambiente No.7554 de1995 y la Ley Forestal No.7575 de 1996. Estas leyes,además de estructurar al MINAE y definir su rol, definentambién las funciones de otras varias dependenciasinternas y de apoyo a la gestión del Ministerio. A lointerno del MINAE, el SINAC (Sistema Nacional de Áreasde Conservación) es el ente especializado paraimplementar los mandatos de la Ley Forestal. ElReglamento de esta Ley organiza su institucionalidadindicando en el Artículo 3º que el MINAE, comoAdministración Forestal del Estado, realizará susfunciones a través del Sistema Nacional de Áreas deConservación, ejecutando las políticas y prioridadesestablecidas por el Ministerio por conducto de la UnidadTécnica de Apoyo y ejecutadas en el campo en formaintegral por las Areas de Conservación respectivas. 138

La Oficina Nacional Forestal (ONF), creada por la LeyForestal, es un ente público no estatal con personeríajurídica propia. Tiene, entre otras funciones, la deproponer al MINAE políticas y estrategias para eldesarrollo adecuado de las actividades forestales,efectuar campañas de divulgación y asesorar a losConsejos Regionales Ambientales y coordinar con ellossus funciones. La Junta Directiva de la ONF, integradapor nueve miembros, representa a asociaciones deproductores, comerciantes, e industriales forestales y agrupos ecologistas del país. Para el funcionamiento dela ONF, el Estado aporta el 10 porciento de larecaudación del impuesto forestal y el 40 por ciento delmonto que la AFE reciba por los decomisos deproductos forestales debido a infracciones. LaContraloría General de la Republica ejerce el control delos fondos públicos.

El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal(FONAFIFO), es una instancia adscrita al MINAE-SINAC;cuenta con personería jurídica instrumental, salvo queel cooperante o el donante establezca condicionesdiferentes para los beneficiarios. Este ente es elencargado de canalizar los recursos financieros a lospequeños y medianos productores a través de losdistintos mecanismos financieros para el fomento delmanejo forestal y la reforestación. La Junta Directivaque rige al FONAFIFO está compuesta por cincomiembros: dos del sector privado nombrados por laOficina Nacional Forestal (uno representa a lospequeños o medianos productores y el otro a losindustriales), un representante del MINAE, unrepresentante del MAG y un representante del SistemaBancario Nacional. El FONAFIFO está autorizado pararealizar cualquier negocio jurídico no especulativo,requerido para la debida administración de los recursosde su patrimonio, incluyendo la constitución defideicomisos.

En el sector gubernamental, además del MINAE, existentres ministerios que tienen competencia directa con elsector forestal:• El Ministerio de Planificación Nacional y Política

Económica (MIDEPLAN), encargado de promover elproceso de planificación del desarrollo nacional.

• El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), cuyacompetencia es la formulación y el cumplimiento dela política en materia de desarrollo ruralagropecuario, y coadyuva al mejoramiento genéticoforestal a través de la Oficina Nacional de Semillas.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN COSTA RICA

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En 1996 Costa Rica promulgó la nueva Ley Forestal.Esta Ley crea las bases para la política forestal actual yse introduce un nuevo concepto en la política: enlugar de incentivar la reforestación masiva de tierras yla producción forestal, se estimula la conservación delos bosques y el pago por los servicios ambientales delbosque. Además, se crearon nuevos entes públicos quedan una marcada participación al sector privado, tantoen la propuesta de políticas como en la gestión delproceso de implementación de la misma.

La Ley redefinió la rectoría del sector forestal,asignándole la misma a la Administración Forestal delEstado (AFE), para cuya conformación se crearon tresinstancias institucionales: el Sistema Nacional deÁreas de Conservación (SINAC), la Oficina NacionalForestal (ONF) y el Fondo Nacional de FinanciamientoForestal (FONAFIFO). También se introdujo elmecanismo de Certificados para la Conservación delBosque (CCB), el cual tiene como propósito compensaral propietario por los servicios ambientales que dicho

bosque genera, si éste es conservado o manejadososteniblemente.

La política forestal de Costa Rica queda implícita en lanueva perspectiva de la Ley Forestal de 1996 y delReglamento de 1997, expresando elementosfundamentales tales como:

• Los temas forestales son tratados bajo una visiónintegral en el territorio, incorporando laconservación y el fomento de actividades forestalesproductivas, y viabilizando la participación delgobierno y del sector privado en dicha gestión. LosCapítulos II, III y IV especifican los roles de los entesencargados de aplicar la política forestal.

• En los terrenos con bosque no se permite el cambiode uso del suelo, ni establecer plantacionesforestales, sean éstos públicos o privados, salvoexcepciones limitadas.

• El aprovechamiento de los bosques sólo podrárealizarse si se cuenta con un plan de manejo,

• El Ministerio de Hacienda (MH), el cual tiene laresponsabilidad de canalizar los recursos financierospara el pago de los incentivos fiscales en favor delsector.

Son varias las instituciones autónomas y semi-autónomas con funciones específicas vinculadas con elsector forestal, tales como el Instituto Costarricense deElectricidad (ICE) que utiliza recursos hídricos paragenerar energía hidroeléctrica y tiene responsabilidadde velar por las buenas condiciones de las cuencas; laAutoridad Reguladora de los Servicios Públicos(ARESEP), agencia estatal reguladora de las tarifaseléctricas y de los hidrocarburos, que a la vez otorgaconcesiones para la generación privada dehidroelectricidad; la Compañía Nacional de Fuerza y Luzque realiza actividades de recuperación de cuencas yriberas de los ríos; el Instituto de Desarrollo Agrario(IDA), que tiene a su cargo la administración ydesignación de tierras de reservas nacionales para laocupación y aprovechamiento por parte de campesinos,y que también debe hacer cumplir el principio de lafunción social de la propiedad, mediante la promoción

y el ejercicio de las medidas legales pertinentes; elInstituto de Acueductos y Alcantarillados, que es elencargado de la dirección y control de todas lasactividades relacionadas con el suministro de aguapotable, la resolución y evaluación de aguas negras yresiduos industriales, y aguas pluviales en áreasurbanas, al igual que promueve la conservación decuencas y la protección ecológica; la JuntaAdministrativa Portuaria y de Desarrollo Económico dela Vertiente Atlántica, que juega un papelpreponderante en la conservación de los recursosnaturales de la región, principalmente en lo referente almantenimiento y conservación de los canales deTortuguero; y el Instituto Costarricense de Turismo(ICT), que tiene entre sus responsabilidades laplanificación del desarrollo turístico nacional y estáestrechamente vinculado con las políticas deecoturismo y promoción del turismo en las áreasprotegidas y en el litoral, y tiene derecho de veto endecisiones sobre el uso de la Zona Marítimo Terrestre de200 m. La responsabilidad administrativa de esta zonamarítimo terrestre es compartida con la Municipalidadcorrespondiente.

3. Las políticas forestales

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previamente aprobado por la autoridad forestal. • Se incentiva la conservación del bosque, mediante la

creación del Certificado para la Conservación delBosque, y del FONAFIFO, como el ente paraestablecer los reglamentos y procedimientos para laemisión, aplicación y control de los mismos.

Más recientemente, durante 1999 y 2000, se llevó acabo un proceso de consulta con varios sectores paraadoptar una política forestal nacional actualizada.Este proceso fue apoyado por el Proyecto de BosqueGlobal del PNUD y participaron en él representantesde diversos organismos gubernamentales y de lasociedad civil. La política fue oficialmente aprobadapor el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) amediados del 2000.

El documento de la nueva política consta de dospartes: Las políticas forestales y el programa nacionalde desarrollo forestal. Ambos se basan en la situaciónnacional del sector forestal así como en laconsideración de los principales elementos del diálogointernacional sobre bosques a efecto de integrar lasacciones concretas que sean pertinentes.

Las Políticas Forestales aprobadas en junio del 2002son:

• El ordenamiento territorial para el desarrollo deactividades de manejo, conservación y desarrollosostenible de los bienes y servicios relacionados conlos bosques, será la herramienta para expresar elcompromiso político de largo plazo del PoderEjecutivo, y para garantizar las inversiones públicasy privadas con miras al mantenimiento y valoracióndel capital natural del país. Consecuentemente, seampliará el Plan de Ordenamiento Ambientalincluyéndole las variables relevantes relacionadascon la actividad forestal a nivel nacional eintegrando las áreas protegidas con diferentescategorías de manejo o aquellas fuera de las áreasprotegidas, de manera que permita establecer oactualizar periódicamente las áreas geográficas deintervención de la política forestal. Se definirá elárea destinada al manejo, conservación y desarrollosostenible de los bienes y servicios relacionados conlos bosques, para los próximos 10 años, conindicaciones precisas de los siguientes aspectos:- Área destinada a actividades de protección

absoluta.140

- Área destinada a manejo de bosques primarios ysecundarios.

- Área destinada a actividades de recuperaciónmediante reforestación con especies exóticas ynativas, y regeneración natural.

- Área destinada a actividades agrosilvopastoriles.

• Se consolidará un sistema de informacióngeográfica que sirva como plataforma para:- Mantener un registro actualizado de la

situación de los recursos forestales. - Facilitar la toma de decisiones en las diferentes

áreas de la política y administración forestal. - La incorporación adecuada de los resultados de

la actividad en el sistema de cuentasnacionales.

• Se fortalecerán las acciones gubernamentales parahacer efectivas las recomendaciones del proceso deConcertación Nacional en el tema de serviciosambientales, particularmente en el impulso a laaprobación de las Leyes de Servicios Ambientales.

• Se consolidará un mecanismo de coordinacióninterinstitucional formal que garantice una gestiónadecuada y armónica de las políticas y acciones demanejo, conservación y desarrollo sostenible de losbienes y servicios derivados de los bosques, enconsonancia con las políticas de desarrollo del país,tanto a nivel nacional como regional y local.

• Se fortalecerán los mecanismos e instrumentoseconómicos (fiscales, monetarios y crediticios) parala adecuada promoción, valoración,internalización, retribución y financiamiento de lasactividades relacionadas con la producción debienes y servicios derivados del bosque, quepermitan la reactivación del sector forestal en susdiferentes fases (investigación, establecimiento,manejo, industrialización, promoción,comercialización) mediante instrumentosexistentes y novedosos, procurando la justadistribución de beneficios.

• Se consolidará una capacidad nacional, regional ylocal de investigación y desarrollo en los diferentesaspectos de la actividad forestal, con miras agarantizar la competitividad del sector comercialforestal nacional dentro de los parámetros decalidad y sostenibilidad, y propiciando la mayor

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN COSTA RICA

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El Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) proponeel ordenamiento de las tierras forestales querepresentan cerca de tres cuartas partes del territorionacional. Solo este ordenamiento será un enormeaporte al país. También proyecta acabar con el lastre dela tala ilegal en bosques y potreros, que hoy por hoyalcanza un 25% de la madera que los costarricensesconsumimos. En su lugar, fomentará el buen manejoforestal mediante concientización, capacitación técnicay gerencial y, por supuesto, con financiamiento.

El PNDF se divide en seis grandes áreas. Las tresprimeras encierran el planteamiento conceptual de loque debe ser y hacia dónde ir el sector forestal de CostaRica. Por eso, la primera área está dirigida a realizar elordenamiento territorial forestal en un plazo de diez

años, la segunda está concebida para promover unamayor competitividad y proyección nacional einternacional del sector forestal, y la tercera proyecta eldiseño y operatividad de lo que debe ser el seguimiento,control y evaluación de las actividades forestales delpaís, de manera que se garantice un desarrollosostenible del sector.

Las siguientes tres áreas constituyen más bienmecanismos que darán soporte a las metas técnicas,conceptuales y comerciales del sector. Estos son losinstrumentos y mecanismos financieros, los sistemasde información, así como el proceso defortalecimiento y coordinación de las entidadespúblicas y privadas vinculadas a la actividad forestaldel país.

eficiencia administrativa del Estado sincomprometer los objetivos de conservación ydesarrollo del capital natural del país.

• Se consolidará un sistema de seguimiento, control,evaluación y auditoría de la actividad forestal,incluyendo la realización de auditorías externasindependientes, la promoción de procesos decertificación y el fortalecimiento de los criterios eindicadores de sostenibilidad.

• Se consolidará la capacidad de los diferentes órganosde la Administración Forestal del Estado: el SistemaNacional de Áreas de Conservación, como la entidadresponsable de coordinar la ejecución de las políticas yacciones de gobierno en el campo del desarrolloforestal del país; el Fondo Nacional de FinanciamientoForestal como principal mecanismo de desarrollofinanciero; y la Oficina Nacional Forestal como entidadde coordinación y diálogo político, etc.

• Participar activamente en el diálogo internacionalsobre bosques, con miras a mejorar la imagen delpaís y a fortalecer su liderazgo a nivel regional einternacional.

• Se oficializará un Programa Nacional de DesarrolloForestal, destinado a:- Garantizar la planificación, seguimiento y

evaluación de resultados de las políticas yobjetivos nacionales en este campo.

- La consolidación de una capacidad nacional en elsector público y el privado para garantizar elmanejo, conservación y desarrollo sostenible delos bienes y servicios derivados de los bosques,con participación de los sectores socialesprincipales.

- Garantizar la incorporación adecuada de lasrecomendaciones internacionales en materiaforestal, con miras a mantener y consolidar elliderazgo del país en este ámbito a nivelcentroamericano e internacional.

- Determinar las acciones específicas para laejecución de cada una de las políticas antesmencionadas, con asignación deresponsabilidades, recursos y metas.

En cuanto a las políticas forestales para laparticipación campesina e índígena, éste será uncomponente a desarrollar con el apoyo deACICAFOC.

4. El Plan Nacional de Desarrollo Forestal2001–2010

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La política de incentivos forestales se puede dividir entres etapas. La primera entre 1979 y 1987, puso enpráctica el incentivo denominado “Deducción delImpuesto sobre la Renta”, alcanzó una tasa dereforestación de 1,137 hectáreas por año y favorecióprincipalmente a grandes empresas que debían pagarimpuestos sobre la renta.

La segunda etapa (1988–1995), se caracterizó por laincorporación a la reforestación de pequeños y medianosproductores a través de organizaciones locales. Duranteeste período se utilizaron varios tipos de incentivos y latasa anual de reforestación se elevó a 10,547 hectáreaspor año. Los más importantes incentivos fueron losCertificados de Abono Forestal (CAF), los certificados deAbono Forestal por Adelantado (CAFa), los créditosblandos, el Fondo para Municipalidades y Organizaciones,el Fondo de Desarrollo Forestal (FDF), los Certificados deAbono Forestal para Manejo de Bosques (CAFma) y losCertificados de Protección de Bosques (CPB). Comoproducto de los acuerdos con el Fondo MonetarioInternacional (FMI) de disminuir el déficit fiscal, todos losincentivos, excepto el FDF, deberían haberse eliminado ennoviembre de 1995, pero por presión del sector yespecialmente de la Junta Nacional Forestal Campesina(JUNAFORCA), se extendieron hasta 1996 para un máximode 24,500 hectáreas, y los que ya habían sido otorgadoscontinuarían por el período originalmente definido.

Durante la segunda etapa también existieronincentivos para la exportaciones forestales, exceptopara la madera en troza y el cepillado. Estasexportaciones fueron clasificadas como notradicionales y gozaron de incentivos para laexportación establecida en el régimen de Contrato deExportaciones, incluyendo Certificados de AbonoTributario (CATs), exoneración de impuesto sobre larenta, exoneración de impuestos de importaciones deequipos y materiales utilizados en la elaboración de losproductos a exportar y un incentivo de depreciaciónacelerada. Estos incentivos vencieron el 30 deseptiembre de 1996, pero algunas empresas seacogieron a un adéndum que les permitía prórrogashasta 1999.

La tercera etapa se inicia a partir de 1996, y secaracteriza por el cambio de incentivar la producción aincentivar la conservación y el pago de los serviciosambientales. La Ley Forestal de febrero de 1996 crea elFondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO)para financiar, a través de crédito u otros mecanismosde fomento, actividades de pequeños y medianosproductores relacionados con el manejo del bosque,procesos de forestación y reforestación, viverosforestales, sistemas agroforestales, recuperación deáreas denudadas y el cambio tecnológico paraaprovechamiento e industrialización de los recursos142

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN COSTA RICA

Así concebido, el PNDF establece políticas específicas,objetivos, estrategias, metas y actividades, mediantelas cuales se espera que el Plan permita:

• La identificación de políticas, objetivos y metasespecíficas, con los compromisos por parte de los sectoresinvolucrados y los aportes potenciales a su logro.

• La definición de estrategias concertadas por el logrode los objetivos y metas específicas, y elseguimiento, evaluación y reorientación periódica delas políticas.

• La participación activa y responsable de los grupossociales principales, las mujeres y los indígenas en ladefinición, seguimiento y evaluación de losresultados, a nivel regional y local.

• La incorporación de una visión de solidaridad yequidad de género en la actividad forestal del país,particularmente orientada al combate de la pobrezarural.

• La participación activa de las comunidades en elmanejo y control del uso de los recursos naturales através de los mecanismos locales de participación ylas auditorías independientes.

En general, se espera que el PNDF logre conjuntar lasvoluntades, los esfuerzos y el potencial de losdistintos actores forestales del país, lo que ya de porsí es garantía de grandes logros y un horizontepromisorio para el sector forestal costarricense y paratodas y todos aquellos que están vinculados con éste.

5. Mecanismos financieros

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forestales. El FONAFIFO contará con un patrimonio através de un impuesto selectivo de 5% sobre el preciode la gasolina, entre otros aportes.

Bajo este marco, se creó el Certificado de Proteccióndel Bosque (CPB), el cual desde que se puso enoperación se convirtió en un rotundo éxito entre losdistintos incentivos forestales del país. En sólo el primeraño, 22,000 hectáreas de bosque se sometieron aprotección mediante este incentivo, siendo que elpromedio anual de los otros esquemas había sido depoco más de 3,000 hectáreas anuales en el caso del CAFy el CAFA, y de alrededor de 6,000 hectáreas por año enel caso del CAFMA.

La razón de semejante suceso era, ni más ni menos, quepor primera vez Costa Rica estaba reconociendo a losdueños del bosque los servicios ambientales que ésteda, más allá de la madera (si bien, formalmente, aún nose había introducido el concepto ni el Programa dePago de Servicios Ambientales, que sería reconocidopor ley más adelante).

Mediante el CPB, el Estado y la sociedad costarricenseempiezan a pagar a los propietarios del bosque“simplemente” por protegerlo, reconociendo que ésteno sólo produce madera sino otros bienes y serviciosque la sociedad demanda. El CPB es, por tanto, uno delos antecedentes importantes del Programa de Pago deServicios Ambientales y el punto de inflexión quemarca una nueva visión para el fomento de la actividadforestal en el país: el fin de los incentivos forestalesconceptualizados como un subsidio al productorforestal, y el inicio del pago por los servicios que elbosque brinda, visto como el justo reconocimiento a

quienes se encargan de proteger el agua, la bellezaescénica y la biodiversidad del país, entre otros bienesy servicios. Para una nación que tiene como una de lasprimeras fuentes de divisas el turismo, servicios comola belleza natural y la biodiversidad sondefinitivamente estratégicos; y ni qué decir del agua.

En general, tanto con el CPB como con los diferentesincentivos forestales creados, Costa Rica fue sentandolas bases de lo que sería el Programa de Pago deServicios Ambientales (PSA), creado en 1996. Se fuegenerando así una nueva forma de conservar losbosques, comercializando sus productos sin hacerledaño. Fue un proceso de años de práctica, de ensayo yerror, de inspiración interna y de influencia externa, deoperatividad en los propios campos.

La Ley Forestal también establece otros incentivoscomo la exoneración de pago del impuesto territorial,exención de pago del impuesto a activos y proteccióncontra la invasión de inmuebles sometidosvoluntariamente al Régimen Forestal y/o dedicados ala actividad forestal.

El papel de las comunidades indígenas en losprogramas de reforestación y de conservación, asícomo de las mujeres, se reflejan en más de diezcomunidades y más de 21 mil hectáreas de territorioindígena integradas actualmente al Programa de PSA.Entre ellas figuran las comunidades indígenas deTalamanca, Salitre, Conte Burica, Ujarrás, el TerritorioIndígena Cabécar, el Territorio Indígena Guaymí, laReserva Indígena Cabagra, la Reserva Indígena CabécarNairi Awiri, el Territorio Indígena Talamanca Bribrí, y laReserva Indígena Guaymí de Coto Brus.

6. Aplicación de buenas prácticasLa aplicación de criterios e indicadores para elmanejo forestal sostenible y la certificaciónforestalA partir de 1994, por iniciativa del sector privado,proyectos de cooperación internacional y laAdministración Forestal del Estado iniciaron una serie dereuniones de trabajo que determinaron la necesidad dedesarrollar estándares para el Manejo Forestal Sostenible(Criterios e Indicadores) y la Certificación Forestal en

Costa Rica. Se trata del Proyecto REFORMA financiadopor la Agencia Internacional para el Desarrollo de losEstados Unidos, y dirigido por el Instituto Tecnológico deCosta Rica, y del Proyecto COSEFORMA de la GTZ-Alemania.

En 1995, se creó un Comité Técnico compuestoprincipalmente por el sector privado y académico, cuyafunción principal sería servir de foro de discusión,

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análisis y evaluación del manejo de bosque y a la vez seríaun órgano asesor y recomendador de la DirecciónGeneral Forestal, hoy representada por el SistemaNacional de Áreas de Conservación (SINAC). Larepresentación en el Comité Técnico se amplió para lasuniversidades, la Cámara Costarricense Forestal, el Colegiode Ingenieros Agrónomos en representación de losprofesionales forestales, así como para otrasorganizaciones involucradas en el campo forestal como elCATIE (Centro Agronómico Tropical de Investigación yEnseñanza), CODEFORSA (Corporación de DesarrolloForestal de San Carlos), AGUADEFOR (AsociaciónGuanacasteca de Desarrollo Forestal), FUNDECOR(Fundación para el Desarrollo de la Cordillera VolcánicaCentral), entre otras.

Los objetivos del Comité Técnico fueron:• Análisis y evaluación del manejo del Bosque Natural.• Revisión y análisis continuo y permanente de las guías y

procedimientos.• Servir de foro de discusión sobre los temas referentes a

manejo del bosque tropical, guías y procedimientos.• Asesorar a la Administración Forestal del Estado en el

manejo de bosques.• Desarrollar protocolos de evaluación para la

certificación forestal.

El Comité Técnico inició sus sesiones en marzo de 1995. Ladiscusión inicialmente se basó en la evaluación delmanejo de bosque y en la revisión y análisis de las guías yprocedimientos existentes; sin embargo, muy pronto eltema de certificación forestal pasó a ser de trascendentalimportancia, despertando el interés de todos los grupos.

Para el fortalecimiento del proceso y la generación deinformación para la formulación de criterios e indicadores,el Proyecto REFORMA estableció dos frentes deinvestigación en el país: la Zona Sur y la Zona Atlántica,complementadas por la investigación y la experienciagenerada por el Proyecto COSEFORMA en la Zona Norte.

En agosto de 1995, el Comité Técnico recibe unapropuesta del sector privado, específicamente de laCámara Costarricense Forestal (CCF), para lograr elestablecimiento y la implementación de un Sistema deCertificación Forestal en Costa Rica. Se comienza a hablarde la necesidad de generar principios y criterios de manejosostenible y de un sistema de certificación voluntaria yobligatoria. Esta iniciativa la venía planteando la CCFdesde 1994, apoyada por el proyecto COSEFORMA.

Aprovechando la coyuntura de debate que se daba enese momento para la formulación de una nuevalegislación forestal en Costa Rica, las discusiones entorno al desarrollo y formulación de criterios eindicadores para manejo forestal comienzan a mezclarsecon otro gran tema que venía cobrando mucharelevancia en el país, como es la certificación forestal. Detal forma que, en un momento dado, estos dos temas semanejaron simultáneamente.

Dado el interés de avanzar en estos dos grandes temas, ypara una mejor orientación, se contactó con el Consejode Manejo Forestal (FSC – Forest Stewardship Council)que estuvo representado en varias oportunidades en lassesiones de trabajo, presentando sus avances en criteriose indicadores y principalmente certificación forestal.

Producto de estas discusiones, se recomendó al proyectode Ley Forestal la creación de un Sistema Nacional deCertificación Forestal dirigido por la Comisión Nacionalde Certificación Forestal, que vendría a mejorar losmecanismos de control y manejo forestal y a establecernormas nacionales para un Manejo Forestal Sostenible(MFS). Por otra parte, con el objetivo de obtener unreconocimiento a futuro de la iniciativa de Costa Ricapor parte del FSC, se recomendó tomar como base y guíaen la elaboración y formulación de los estándaresnacionales, los principios, criterios e indicadores del FSC.

A partir de 1996 se retoma el tema de principios,criterios e indicadores y se formó un segundo comitétécnico para elaborar el Principio 10 y sus criterios eindicadores de sostenibilidad para manejo deplantaciones forestales, conformado por un equipo deexpertos representantes de ONG’s, empresa privada,universidades y funcionarios estatales.

Cada Comité Técnico presentó, para finales de 1997, undocumento con una propuesta concreta de principios,criterios e indicadores para manejo de bosque natural yplantaciones forestales en Costa Rica.

La Comisión Nacional de Certificación Forestal y laoficialización de los principios, criterios eindicadores para manejo sostenible en Costa Rica

El 16 de abril de 1996 se publicó la Ley Forestal 7575 yestablece lo siguiente:• La Administración Forestal del Estado otorgará

licencias de certificadores forestales, a propuesta de

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una comisión integrada por representantes de entesacadémicos y científicos reconocidos, nacionales yextranjeros, destacados en el tema ambiental (Artículo6, inciso o).

• Los bosques podrán ser aprovechados sólo si cuentancon un plan de manejo que contenga el impacto quepueda ocasionar sobre el ambiente. La AdministraciónForestal del Estado lo aprobará según criterios desostenibilidad certificados de previo, conforme a losprincipios de fiscalización y los procedimientos que seestablezcan en el reglamento de la presente ley paraese fin (Artículo 20).

La Comisión Nacional de Certificación Forestal seconformó mediante el Reglamento de la Ley Forestal,Decreto Ejecutivo N°25721-MINAE (Artículo 26). DichaLey establece un sistema de certificación forestalvoluntaria con el objetivo de reducir los procedimientosburocráticos para la aprobación de planes de manejo,garantizar la aplicación de normas de Manejo ForestalSostenible (MFS) y lograr un mejor control de lasoperaciones forestales, que ha sido ya por décadas laparte débil de la Administración Forestal del Estado.

La Comisión Nacional de Certificación Forestal (CNCF), deacuerdo con el artículo 26 del Reglamento a la LeyForestal, está integrada por instituciones yorganizaciones de reconocida solvencia técnica y moral,de la siguiente manera:• Dos representantes de las universidades nacionales con

desarrollo de carreras de educación superior en el áreaforestal y biología.

• Dos representantes de organismos científicosinternacionales involucrados en proyectos decooperación técnica y desarrollo forestal.

• Dos representantes de entidades científicas dereconocida trayectoria en el campo de la investigaciónforestal.

• Un representante del Fondo Nacional deFinanciamiento Forestal (FONAFIFO).

• Un representante del Colegio de IngenierosAgrónomos.

La participación del Sistema Nacional de Áreas deConservación (SINAC-MINAE) la establece el artículo 27del reglamento a la Ley Forestal, que en lo concernienteindica: “El Director del SINAC o su representante, será elSecretario de la Comisión, custodiará las actas y demásdocumentos y participará en las reuniones con derecho avoz pero sin voto”.

Las funciones de la CNCF son las siguientes:• Definir los mecanismos de regulación y control propios

del Sistema de Certificación y someterlos a laaprobación de la Administración Forestal del Estado(AFE).

• Recomendar a la AFE los principios, criterios eindicadores de sostenibilidad exigibles en los planes demanejo de bosque natural.

• Reconocer los sistemas de certificación internacionaleso nacionales existentes o que se establezcan en elfuturo como sistemas nacionales de certificación, asícomo a las entidades u organizaciones acreditadasante éstos y sus respectivos sellos y logotipos, ysometerlos a la AFE para su aprobación.

• Recomendar a la AFE los candidatos a convertirse encertificadores.

• Establecer el reglamento interno de la Comisión.• Solicitar a la AFE la suspensión de los certificadores.• Vigilar y supervisar las labores de los certificadores

autorizados.El Ministerio del Ambiente y Energía, a través delministro, convocó a las instituciones señaladas por lalegislación, se seleccionaron los representantes y el 10 dediciembre de 1997 quedó oficialmente juramentada laComisión Nacional de Certificación Forestal (CNCF).

La CNCF inició su trabajo el 19 de enero de 1998. La tareainmediata fue iniciar la revisión de los documentos de losestándares nacionales para manejo sostenible debosques y plantaciones propuestos por los ComitésTécnicos. La revisión de estos documentos fue ardua yrequirió de muchas horas de trabajo, consultas,audiencias, para lograr un consenso nacional y la mayorparticipación de los distintos sectores involucrados einteresados en el ambiente. Una vez concluidas lasobservaciones a los estándares, la CNCF los recomendó ala Administración Forestal del Estado. Ésta los acogió ylos oficializó por medio del Decreto Ejecutivo No.27388,en el diario oficial La Gaceta No.212 del 2 de noviembrede 1998.

Considerando la importancia que ha tomado en el país larecuperación de las áreas denudadas mediante laregeneración de bosques en crecimiento secundario, y laimportancia de desarrollar estándares para el manejoadecuado de estos bosques, la CNCF tomó la decisión deconvocar un grupo de expertos en esta materia yconformar un comité técnico (mayo de 1998), para quegeneraran una propuesta de criterios en indicadores paramanejo de bosques secundarios, e incluirlos dentro de los

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principios, criterios e indicadores como el Principio11–Bosque Secundario. Finalmente, después de concluidoel proceso de consulta y participación, se recomendó a laAdministración Forestal del Estado el Principio 11 paraManejo de Bosque Secundario con sus criterios eindicadores, el cual fue oficializado por medio del DecretoEjecutivo Nº 27998–MINAE, publicado en La Gaceta147del 29 de julio de 1999 (Anexo 3).

La Comisión inicialmente, previó un período de prueba detres años para la aplicación e implementación de losestándares y posteriormente se estaría haciendo unarevisión para recoger dudas, problemas, sugerencias yrecomendaciones producto de su aplicación en el campo.A través del Ministerio del Ambiente y Energía, serecomendó a las universidades y centros de educaciónsuperior incluirlos dentro de sus programas de estudio einvestigaciones para probar su aplicación en el campo porparte de estudiantes tesiarios. También se ha venido dandocapacitación a los técnicos forestales del Sector Privado yEstatal, se han generado publicaciones sobre certificacióny los estándares de manejo y sobre la legislación forestalrelacionada con el cumplimiento de éstos, para que sirvande herramienta a los técnicos de campo.

En el año 2001, la Comisión inició un proceso de formaciónde grupos de trabajo, consulta y participación similar a losanteriores, para realizar la primera revisión de losprincipios, criterios e indicadores para manejo sosteniblede bosque natural. La experiencia generada permitió hacermodificaciones significativas, principalmente en losindicadores, y una vez recomendados a la AdministraciónForestal de Estado se oficializaron mediante DecretoEjecutivo No.30763-MINAE, publicado en La Gaceta 194 el9 de octubre del 2002.

Actualmente, se ha finalizado con la revisión del Principio10 para plantaciones forestales y se ha convocado ungrupo de trabajo de expertos para iniciar la revisión delPrincipio 11 de bosque secundario.

Por último, es importante señalar que el desarrollo, yprincipalmente la implementación de un Sistema de

Certificación Forestal Nacional voluntario, ha sido difícil,por ser Costa Rica un país pequeño en territorio con unuso de la tierra muy fraccionado y con unidades demanejo forestal muy pequeñas (30 hectáreas enpromedio). De ahí que no haya sido fácil promover lacertificación forestal dentro de los propietarios,principalmente por los costos que conlleva, aparte deque las empresas grandes que necesitan de lacertificación forestal ya la han gestionado con el FSC. Porlo anterior, existe un Decreto Ejecutivo en proceso deoficialización para modificar las funciones y laintegración de la Comisión y cambiarle el nombre, paraque en lo sucesivo se llame: Comisión Nacional para laSostenibilidad Forestal (CNSF). Esta modificación lepermitirá continuar más profundamente con el trabajoque ha venido realizando de desarrollo y revisiónperiódica de los principios, criterios e indicadores paramanejo sostenible de bosques y plantaciones forestales.

El control de la tala ilegalCosta Rica está realizando un gran esfuerzo por mantenerel liderazgo en la conservación y protección de los recursosnaturales que le ha caracterizado por más de cuatrodécadas. En el marco de esta visión país, una decisióntrascendental ha sido el emprender - a partir de diciembredel 2002 - una acción decidida en contra de la depredaciónde los recursos forestales que se realiza en forma ilegal. Esteproblema ocasiona una degradación acelerada de losbosques, con lo que se amenaza la estabilidad ambientaldel país y se pierde la oportunidad de generar riqueza ypromover el desarrollo rural sostenible.

Sobre el tema de la deforestación y tala ilegal, se hanrealizado muchos estudios que identifican con detalle losefectos y causas globales del fenómeno. Ya en el año2000, la Contraloría General de la República2, señalabaalgunas de las causas que le impedían al SINAC ejerceren forma eficaz el seguimiento y control de lasactividades forestales entre las cuales se destacaban: laescasa disponibilidad de recursos financieros3 y logísticos,la limitada utilización de tecnologías modernas para eleficiente control4, y la excesiva cantidad de requisitos yprocedimientos.

2 Contraloría General de la República. (2000). Fiscalización sobre los Planes de Manejo para el aprovechamiento forestal. San José, Costa Rica, citado en MINAE-PNUMA (2002).Geo Costa Rica: Una Perspectiva sobre el Medio Ambiente (2002), San José, Costa Rica. 161 pp.3 Con la oficialización de la Ley Forestal No. 7575 en el año 1996, se cambió el sistema de cobro del impuesto forestal que venía operando. El nuevo sistema establecido hapresentado limitaciones legales, administrativas y operativas que han impedido que se realice el cobro de manera adecuada. Este problema ha generado una disminucióndrástica en los recursos que el SINAC dispone para el cumplimiento de las obligaciones que la Ley No. 7575 le encomienda como Administración Forestal del Estado, razónpor la cual en este proyecto se pretende atender este problema en busca de soluciones viables a la realidad del SINAC y del sector forestal costarricense. 4 El retardo tecnológico en el trámite y seguimiento de la actividad forestal, ha provocado ineficiencia e ineficacia en la gestión del SINAC, lo cual según algunas autoridadesha propiciado la deforestación, así como la ilegalidad y la impunidad en la actividad forestal. En este aspecto, la necesidad del control geográfico de los permisos, los sistemasde rastreo de madera en tránsito y el acceso a información por medio de bases de datos vía Internet, se presentan como alternativas para contrarrestar esta causa.

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En el Plan Nacional de Desarrollo Forestal5 se estimó queun 25% de la madera que el país consume es productode la tala ilegal, concluyendo que “el problema de lasostenibilidad y control de las actividades forestales esuno de los más graves que enfrenta Costa Rica”.

A solicitud de la Comisión de Seguimiento al PlanNacional de Desarrollo Forestal, el Centro AgronómicoTropical de Investigación y Enseñanza elaboró el estudio“La Tala Ilegal en Costa Rica: Un análisis para discusión”6

en donde se identifican los siguientes impactos:

• Fuerte amenaza a la función ecológica de las áreasprotegidas y áreas boscosas que son PatrimonioForestal del Estado.

• Aumento en la tasa de deforestación y sus efectos enla erosión de suelos, contaminación y regulación de lasaguas.

• Pérdida de biodiversidad debido a una mayorfragmentación y aislamiento de los bosques.

• Competencia desleal y desincentivo para la maderaproveniente de planes de manejo forestalimplementados bajo criterios de sostenibilidad y bajolas normas legales.

• Reducción del valor productivo de los bosques,disminuyendo a la vez su contribución actual opotencial a la economía, tal como la reducción en lacantidad y calidad de los servicios ambientales.

• Mayores conflictos y presión de la sociedadcostarricense e internacional hacia el sector forestalpúblico y privado para implementar medidas radicales.

En el estudio “Mitos y Realidades de la Deforestación y laTala Ilegal”7, elaborado por el SINAC, se demuestra que elprincipal efecto de la tala ilegal sobre los bosques, es quese están socolando para convertirlos a “sistemasagroforestales forzados”, porque es más fácil yeconómico obtener un permiso en un área sin bosque,que un permiso para aprovechar un bosque a través deun plan de manejo. Respecto a la sostenibilidad delsistema nacional de aprovechamiento forestal, el estudioconcluye que el mayor volumen de madera (65%) que seestá extrayendo proviene de áreas que no son bosque niplantación forestal y por lo tanto es un sistema deproducción forestal no sostenible, porque no se estáreponiendo lo que se corta. En el mismo estudio sedemuestra que los procesos de cambio de uso y tala ilegal

se han incrementado a partir de 1997, por lasrestricciones y limitaciones de la Ley Forestal 7575,aprobada en 1996.

Con base en los diagnósticos y estudios realizados (CATIE2001, SINAC 2002, SINAC 2004), se demostró lamagnitud y gravedad del fenómeno de la tala ilegal y laurgencia de formular una “Estrategia para el Control dela Tala Ilegal 2002-2007 (ECTI)8”, de manera queposibilitara enfrentar el flagelo en forma integral; estoes, no sólo incluyendo y reforzando acciones represivas yregulatorias, sino, diseñando y promoviendoinstrumentos que promuevan el uso legal y sostenibledel recurso forestal.

En la formulación de la ECTI, se partió de un análisisintegral de los mecanismos e instrumentos de carácterpolítico, legal, institucional, cultural y financiero quepodrían estar promoviendo o facilitando la tala ilegal. Apartir de este análisis integrado, se identificaron lascausas principales y se formularon solucionescongruentes a la realidad política, legal, institucional ysocioeconómica del sector forestal.

En la implementación de la ECTI, el MINAE haestablecido alianzas estratégicas con instituciones,organizaciones y sociedad civil, con el fin de obtenerapoyo técnico, para poder cumplir con esta misión. Entrelas instituciones que han apoyado a la ECTI destaca elconvenio de cooperación firmado con la Fundación parael Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central(FUNDECOR), en donde se ha fortalecido al SINAC en eluso de sistemas de posicionamiento geográfico (GPS),para ubicar los aprovechamientos y determinar si haexistido cambio de uso total o parcial de un bosque.

Dentro de los esfuerzos para apoyar la ECTI, esimportante destacar la creación del “Grupo AsesorExterno” para la ECTI, constituido por representantes delCATIE, FUNDECOR, Colegio de Ingenieros Agrónomos,Oficina Nacional Forestal (ONF), FederaciónCostarricense de Organizaciones Conservacionistas(FECON) y las Instituciones de Educación Superior queforman ingenieros forestales. Constituye un órganoconsultivo cuya función es la búsqueda eimplementación de alternativas que fomenten elmanejo forestal sostenible.

5 MINAE (2001). Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2001-2010. San José, Costa Rica. 80 pp.6 CATIE (2001). La Tala Ilegal en Costa Rica: Un análisis para discusión. Turrialba, Costa Rica. 63 pp.7 SINAC. 2002. Mitos y Realidades de la Tala Ilegal en Costa Rica. San José, Costa Rica. sp8 SINAC. 2002. Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002-2007. San José, Costa Rica. 31 p.

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El Informe Nacional de Costa Rica basado en el estudio“Tendencias y perspectivas del Sector Forestal enAmérica Latina”, concluye que en el país existe unconsumo creciente de productos y servicios forestalesen el mercado; y se estima que en el futuro estatendencia se mantendrá ya sea por medio de laproducción nacional o por el comercio internacional, opor una combinación de ambos. Se prevé que habrá unapaulatina tasa de crecimiento en el PIB y será más lentoque el incremento en el PIB per cápita en el medianoplazo. También se prevé una evidente disminución en elturismo.

Se observa una tendencia muy marcada en Costa Ricahacia una mayor urbanización, donde la población ruraldisminuirá considerablemente. Las consecuencias deesta tendencia son importantes para el sector forestal.Se puede apreciar que el consumo de leña ha bajado enforma dramática en alrededor de un 50% (con unaestimación de 0.5 m3-r por familia, para un total nomayor que 130,000 m3r/año). El ecoturismo está casi

estancado y el número de personas empleadas directa oindirectamente en el sector ha bajado: en el año 2001fueron 85,956 mientras que en el año 2002 segeneraron solamente 82,459 empleos. Las tendenciasen las visitas en los últimos dos años es apenas de 1.7%(visitas reportadas por el ICT). La tasa de ocupación enhoteles de clase ecoturismo fluctúa entre 25% y 75%.Nuevas inversiones se encuentran en la construcción decasas y quintas suburbanas, no así en posadas costeras.Estos indicadores demuestran un desarrollo futuro másbien urbano y suburbano, con sus consecuentesimplicaciones en los productos de construcción haciamaterial de lujo y aptos para edificios.

Debido a que se estima que en el futuro se realice unuso más racional de las áreas con cobertura forestal, envirtud de las fuerzas de mercado, se prevé que habrá enel mediano plazo un equilibrio entre el sectoragropecuario y el sector forestal/medio ambiental. Seconsidera que existirán más posibilidades para mejorarlos usos de diversas áreas de baja o nula productividad,

7. Principales tendencias del sector forestal

Otro aspecto importante a señalar es el apoyo que elColegio de Ingenieros Agrónomos (CIA) - entidad que seencarga de velar por el adecuado ejercicio profesional delos ingenieros forestales - ha venido dando a laimplementación de la ECTI, principalmente en loreferente a la capacitación en el uso de nuevastecnologías para la georeferenciación de permisosforestales. Para fortalecer y consolidar este proceso seestá negociando un convenio de Cooperación entre elMINAE y el CIA.

Las acciones fundamentales que establece la ECTI seagrupan en tres componentes claves: detección,prevención y supresión. Como se ha mencionado, por lacarencia de recursos técnicos y logísticos, se ha venidotrabajando paralelamente en los tres componentes yaunque ha habido avances significativos desde que seoficializó la ECTI a finales del 2002, éstos no se hanejecutado con la premura y el impacto que el problemaexige.

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Desde el mismo inicio de ejecución de la ECTI, el MINAEha reconocido que para asegurar su eficacia, se requieresubsanar el vacío de asistencia técnica especializada y deuso de tecnología; esta es la razón fundamental por laque se solicitó y se concretó la cooperación de la FAO. LaFAO viene ya desde hace algún tiempo trabajando en ladefinición de mecanismos y estrategias que permitanampliar y reforzar las capacidades técnicas einstitucionales de los países miembros para aplicar yhacer cumplir las normas que regulan el sector forestal yevitar las actividades ilegales que tienen seriasconsecuencias económicas, sociales y ambientales nosólo en el sector forestal sino en general en laseconomías nacionales. La FAO también ha estadoapoyando al MINAE y al sector forestal nacional en elseguimiento a la ejecución del Plan Nacional deDesarrollo Forestal, que resulta seriamente afectado porestas acciones que se pretenden combatir, y con suexperiencia en este campo puede contribuirsignificativamente al desarrollo y ejecución de la ECTI.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN COSTA RICA

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9La madera en Costa Rica, situación actual y perspectivas. FONAFIFO, ONF, MINAE. 2005

que consistirá en lucha contra la naturaleza quesiempre trata de recuperar terrenos aptos para lacobertura forestal.

El exceso de madera proveniente de plantaciones seráun reto e incentivo para la modernización de unaindustria hasta la fecha poco evolucionada. Se haimportado al país maquinaria especializada para elprocesamiento de los diámetros menores. Actualmenteexisten varias fábricas especializándose en este sentido,aunque aún no se observan mejoras en el consumo dedesperdicios para energía y reciclaje de residuos.También se está introduciendo maquinaria para elsecado de la madera, de finger joint y para lapreservación química de la madera.

Por otro lado, estudios realizados recientemente9

concluyen que la sociedad costarricense cuenta con unpotencial importante para la producción sostenible demadera, la cual no sólo produce beneficios económicossino que también genera beneficios ambientales ysociales de importancia para reducir los niveles depobreza de las zonas rurales. Algunos de esos factorespositivos son:

• El 70% de las tierras del país son de vocación forestal.• Los crecimientos que muestran los árboles son

superiores a los de los competidores en otros países.• El desarrollo de tecnología y conocimiento para la

producción sostenible de la madera.• La ubicación estratégica con respecto al más

importante mercado del mundo; además, la sociedadcostarricense ha demostrado alta capacidad paracompartir y acceder a los mercados internacionales.

• Los procesos de producción e industrialización de lamadera genera abundante empleo y posibilidades dedesarrollo a las familias campesinas.

• Diferentes estudios han demostrado que el uso de lamadera genera un valor agregado importante a laeconomía nacional.

No obstante, la producción sostenible de madera seencuentra seriamente amenazada por una reducciónsignificativa de la tasa de reforestación y del manejosostenible de los bosques, lo que está generando unasobreexplotación de las plantaciones forestalesorientadas a la producción de materia prima para la

construcción y para suplir la demanda de embalaje deproductos agropecuarios para la exportación, con lassiguientes consecuencias:

• Pérdida de la inversión tecnológica realizada por elpaís en materia de producción sostenible de madera.

• Reducción de la capacidad del país para la atracciónde inversiones en proyectos forestales.

• Impacto negativo en las economías de las zonasrurales, donde se produce e industrializa la madera.

• Socola de los bosques naturales y pérdida de losservicios ambientales asociados (incluida labiodiversidad y protección del recurso hídrico), lo cualpone en peligro la existencia de los bosques no sóloen terrenos de propiedad privada sino también enáreas de propiedad estatal, incluyendo áreas silvestresprotegidas.

• Degradación y pérdida de productividad de los suelosdel país.

• El país tendrá que realizar erogaciones de divisas quepueden ser del orden de $86 millones en el 2006 y$115 millones en el 2010.

A pesar de esta difícil situación, el país está a tiempo derealizar acciones que permitan revertirla, entre ellas serecomienda las siguientes:

• El SINAC deberá continuar haciendo ingentesesfuerzos en la implementación de la Estrategia deControl de la Tala Ilegal para garantizar un entornode sostenibilidad, de manera que la sociedad tengacerteza de que la madera que consume procede defuentes sostenibles sujetas a un buen manejo.

• La situación de escasez de madera en el corto plazono se resuelve sólamente con apoyo a los procesos dereforestación, dado el plazo que se requerirá para lamadurez de los proyectos, por ese motivo esimprescindible reactivar los procesos de producciónde madera proveniente de los bosques.

• Reactivar la reforestación al nivel establecido por elPlan Nacional de Desarrollo Forestal, de 9,500 has. poraño, de manera que ésta contribuya en el corto plazocon un alto porcentaje de la madera requerida. Loanterior sin perder de vista que esta actividad debedarse en un marco de competitividad económica, socialy ambiental y teniendo en cuenta la apertura comercialque este país ha decidido impulsar.

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• Reactivar el manejo sostenible de los bosquesnaturales, de manera de que contribuya a laproducción sostenible de madera y otros bienes yservicios relacionados. Se estima que anualmente sedeben cosechar y manejar 20,327 has. de bosque.Este manejo debe hacerse en un marco detransparencia y ética profesional y empresarial.

• Esto no sólo implica financiamiento para elestablecimiento de plantaciones y el manejo de losbosques (que podría estar disponible en el programa de

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8. Barreras y oportunidades

Limitaciones presupuestarias.Adecuada representación del sector forestal en la definiciónde políticas y la toma de decisiones.

Falta claridad entre sectores preservacionistas yconservacionistas (productivos).

Falta de cultura para aportar información por parte de losactores del sector al SIREFOR.

Consolidar un sistema que permita hacer llegar los recursosfinancieros aportados por las Áreas Protegidas al Sistema deÁreas de Conservación. Recursos financieros para consolidar el Sistema de Áreas deConservación, el desarrollo de plantaciones forestales, elmanejo forestal y el desarrollo de una industria forestalacorde a los requerimientos del país. Fomentar el buen manejo forestal, sin descuidar las accionesde lucha contra la impunidad frente a la legislación forestal.Necesidad de fortalecer las Municipalidades como GobiernosLocales para delegar en ellas más acciones sobre el uso,manejo y conservación del recurso bosque.

Estrategia de financiamiento para el sectorforestal del país definida. Reconocimiento del aporte del sector forestalpor la sociedad civil en general.Existe una política forestal que ha probadosuperar cambios de gobierno.Participación de la sociedad civil en losbeneficios que brinda el bosque. SIREFOR como mecanismo de informaciónpara mantener un registro actualizado de lasituación de los recursos forestales, facilitar latoma de decisiones y la incorporaciónadecuada de los resultados en la actividad enel sistema de cuentas nacionales.SINAC claramente definido y establecido.

FONAFIFO brazo financiero del quehacerforestal y un dinámico promotor deldesarrollo sostenible a nivel nacional.

Se cuenta con una Estrategia para el Controlde la Tala Ilegal (ECTI).Un sistema de Municipalidades claro en susfunciones, pero con limitantespresupuestarias y en algunos casospolitizadas.

Sector Forestal

Política Forestal

Sistemas deInformación

Áreas Protegidas

ServiciosAmbientales

Aplicación debuenas prácticas Gobernanza

MATRIZ DE BARRERAS Y OPORTUNIDADES

COMPONENTE BARRERAS OPORTUNIDADES

PSA), sino también políticas públicas de fomento yaumento de la competitividad, tales como: asistenciatécnica, capacitación, financiamiento para el manejo,industrialización, innovación tecnológica, desarrollo deproductos de alto valor agregado y mercadeo.

• Además, es imprescindible la implementación deun marco legal adecuado y de políticas en materiaforestal que faciliten la inversión privada nacionaly extranjera, con responsabilidad social yambiental.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN COSTA RICA

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anamá posee una extensión de 75,516,90 Km2,de las cuales el 45% están cubiertas debosque. El 75% de los suelos del territorio son

de vocación forestal y deberían estar destinados por lomenos a actividades amigables con el ambiente;mientras que el 25% restante es de aptitudagropecuaria. El patrimonio forestal del Estado estáconstituido por todos los bosques naturales, los suelossobre los cuales están esos bosques, por las tierrasestatales de aptitud preferentemente forestal y por lasplantaciones forestales establecidas por el Estado entierras de su propiedad.

La colonización desordenada y poco controlada de lasáreas boscosas representa el origen de la disminuciónde la cobertura boscosa de Panamá. Esta colonizaciónresponde a una tendencia de sustitución del bosque porla expansión ganadera, la agrícola, la especulación detierras y a presiones variadas como la inmigración y laconstrucción de carreteras y vías de acceso sin el debidocuidado con el impacto ambiental. Actualmente, el 38%de los suelos del territorio nacional es utilizado enactividades agropecuarias.

El proceso de deforestación se inició principalmente conel acaparamiento de tierras boscosas por agricultores,ganaderos y especuladores de tierra; proceso que hasido facilitado por la forma de aprovechamientoforestal practicado y por la debilidad institucional enpromover un desarrollo forestal sostenible en el país.

La industria para la transformación de la materia primaforestal, por su parte, está sufriendo significativosniveles de incertidumbre en el abastecimiento yvisualiza el riesgo de no contar a futuro con el flujo demateria prima que necesita. En consecuencia, tampocose anima a invertir en sus plantas lo necesario para

lograr una industria competitiva en calidad y precio. Elpaís presenta un consumo estimado de 95,000 m3anuales de madera, sin considerar otros consumos noregistrados como la madera de uso artesanal y la leña.La balanza comercial forestal del país es deficitaria, locual contribuye al endeudamiento y empobrecimientonacional. El aporte al producto interno bruto por partede este sector es menor al 1%, lo que es muy reducidosi se toma en cuenta la cobertura forestal, y lo cual noincluye los bienes y servicios que produce el bosque.

Recientemente, los recursos forestales han tomado unarenovada importancia, y esto ha motivado al GobiernoNacional a tomar una serie de acciones e instrumentosdirigidos a ordenar y compatibilizar las actividadeshumanas hacia la conservación, manejo yaprovechamiento sostenible de los recursos forestales ya detener el proceso de disminución de la coberturaforestal. El recurso forestal (bosques y tierrasforestales), ocupa un lugar preponderante por sucondición de renovable, por su significativa presenciaen las dos terceras partes del territorio nacional, por suimportancia ecológica y geopolítica, por susposibilidades de generación de riqueza y bienestar, ypor su creciente demanda en los mercados nacionales einternacionales.

Particularmente importante es el rol de los bosques enel abastecimiento de agua para el Canal de Panamá. Seestima que cada barco que cruza el canal consumealrededor de 50 millones de galones de agua dulce,necesaria para llenar las compuertas durante la travesíadel Canal. En este momento, no existe unaremuneración que compense este servicio ambientalprovisto por los bosques a una de las principalesactividades económicas del país. La deforestación en lascuencas altas representa, por lo tanto, una amenaza

P

Desafíos para la implementación de la Política Forestal

en Panamá1. El sector forestal panameño

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concreta a esta infraestructura fundamental nosólamente para Panamá, sino también para el comerciointernacional relacionado con el continente americano.

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Panamá, porsu parte, también ha ganado importancia. Actualmente,existen 65 áreas protegidas en el país y 14 de ellas (el21%) se encuentra bajo la modalidad de gestióncompartida.

Los actoresEn 1998, fue creada la Autoridad Nacional del Ambiente(ANAM) para formular la política nacional del ambiente ydel uso de los recursos naturales, conjuntamente con elSistema Interinstitucional del Ambiente y organismosprivados. La ANAM, además de la responsabilidadintersectorial de velar por la calidad del ambiente, asumela responsabilidad de administrar directamente losrecursos forestales (patrimonio forestal del Estado), elSistema Nacional de Áreas Protegidas, los recursoshídricos, la vida silvestre y la biodiversidad. Instituciónautónoma del Estado, la ANAM está supervisada por elConsejo Nacional del Ambiente, el cual está integrado portres Ministros de Estado, presidido por el Ministro deEconomía y Finanzas.

También se crea el Sistema Interinstitucional delAmbiente, integrado por todas aquellas institucionespúblicas que tienen responsabilidades importantes enel manejo y gestión de algún recurso o elementorelevante del ambiente y, específicamente para elProceso de Evaluación Ambiental, se crea la Red deUnidades Ambientales Sectoriales (RUAS) conaquellas instituciones que tienen injerencia directa enalguna fase de la evaluación del proceso de EIA, sobrela base del recurso que bajo su función administra.

Aparte de la ANAM, existen otras institucionesgubernamentales que coadyuvan la gestión forestal,entre ellas: el Ministerio de Desarrollo Agropecuario(MIDA), responsable de promover el desarrollo rural yadministrar los asuntos relativos a la asignación detierras y la resolución de conflictos relacionados contenencia de la tierra, y de promover programas dereforestación, agroforestería y conservación desuelos; el Ministerio de Economía y Finanzas,encargado de definir las políticas de desarrollo yresponsable de administrar los incentivos a lareforestación relacionados con los recursos fiscales,así como de los temas de control aduanero y catastro154

de tierras; el Instituto Nacional de Acueductos yAlcantarillados Nacionales (IDAAN), al que concierne laprotección de varias cuencas en donde se encuentraninstaladas plantas para el abastecimiento de aguapotable; el Instituto Panameño de Turismo (IPAT),encargado de la promoción del turismo en áreasnaturales, en especial las áreas protegidas; y elMinisterio de Comercio e Industrias (MICI) que tieneque ver en los temas de promoción empresarial forestaly aspectos de comercialización de productos forestales.

El sector productivo forestal está representado envarias organizaciones: la Asociación Nacional deReforestadores de Panamá (ANARAP), creada en 1985como foro del sector privado para impulsar lareforestación con fines comerciales; el Sindicato deMadereros, una organización de los empresarios quese dedican primordialmente a las actividades deaprovechamiento de madera por medio deconcesiones; y la Asociación de Industriales de laMadera que agrupa a las empresas detransformación. Cabe señalar que estasorganizaciones pueden considerarse débiles y conmuy poca efectividad en el desarrollo de propuestas.Durante varios años se han promovido variasiniciativas para consolidar una representaciónforestal privada fuerte que pueda hacer propuestaspara el desarrollo del sector. Ello ha conducido a laconstitución de la Cámara Forestal.

El recurso forestal y las plantacionesLos recursos forestales de Panamá están constituidospor las formaciones boscosas, tanto naturales comoplantadas y por los suelos de aptitud forestal. Lasuperficie total del territorio de la República dePanamá es de 7,551,690 hectáreas, de las cuales untotal de 3,364,591 hectáreas estaban cubiertas porbosques naturales en el año 2000 (un 45% de lasuperficie total del territorio nacional), segúnestimaciones del Proyecto de Información Forestal dela ANAM (descripción en Cuadros 1, 2 y 3). Adicional-mente a esta cifra, existían en el país alrededor de920,000 ha de bosques secundarios y/o intervenidos.De este total, aproximadamente 350,000 hectáreashan sido catalogadas como bosques de producción. A diciembre de 2000, la superficie total reforestada porel sector privado y estatal, por especie, se distribuía dela manera como lo detalla el Cuadro 3. No obstante,por falta de un presupuesto nacional acorde con larealidad forestal del país, los bosques de producción no

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN PANAMÁ

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Cuadro No.1Cobertura boscosa por provincia en Km

(Años 1992 – 2000)

Provincia Cobertura Forestal Cambio de la Cobertura Forestal Superficie Deforestada Superficie en el Período 1992 – 2000 Recuperada

1992 2000 KM2 Tasa% Anual Tasa Total Anual Total Anual (KM2) (KM2) KM2 anual KM2 KM2 KM2 KM2

Total 36951.60 33645.91 -305.69 -8.95 -413.21 -1.12 3772.64 471.58 466.96 58.37Bocas del toro 3522.52 3421.91 -100.61 2.86 12.58 -0.36 101.48 -12.68 0.87 0.11Coclé 691.15 654.22 -36.93 -5.34 -4.62 -0.67 -108.51 -13.56 71.58 8.95Colón 2844.72 2606.26 -238.46 -8.38 -29.81 -1.05 -293.08 -36.63 54.62 6.83Chiriquí 1049.41 1211.12 161.70 15.41 20.21 1.93 -2.78 -0.35 164.48 20.56Darién 9907.37 8531.25 -1376.12 -13.89 -172.01 -1.74 -1376.12 -172.01 0.00 0.00Herrera 102.25 93.21 -9.04 -8.84 -1.13 -1.10 -16.13 -2.02 7.10 0.89Los Santos 212.30 279.71 67.42 31.76 8.43 3.97 -1.29 -0.16 68.71 8.59Panamá 5670.53 4978.32 -692.20 -12.21 -86.52 -1.53 -751.30 -93.91 59.11 7.39Veraguas 3019.05 2830.53 -188.52 -6.24 -23.56 -0.78 -218.37 -27.30 29.85 3.73Comarca San Blas 2155.64 2123.42 -32.22 -1.49 -4.03 -0.19 -32.22 -4.03 0.00Emberá Wounaan 4018.92 3976.14 -42.78 -1.06 -5.35 -0.13 -53.44 -6.68 10.66 1.33Ngobe Buglé 3757.75 2939.82 -817.93 21.77 -102.24 -2.72 -817.93 102.24 0.00 0.00

Fuente: Sistema de Información Forestal ANAM, 2003

TIPO DE BOSQUE SUPERFICIE (ha) PORCENTAJE

Bosques de producción 350,000 10.40Bosques de protección 1,584,682 47.10Bosques de mangle 170,827 5.08Cobertura de bosque no clasificada 1,259,082 37.42

TOTAL 3,364,591 100.00

Cuadro No.2Estimación de la cobertura boscosa según tipo de bosques

(Año 2000)

Fuente: Sistema de Información Forestal, ANAM, 2003

Especie Antes 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Totalde 1992

Teca 1242 715 1523 1738 4240 4597 3019 2307 2367 3328 25076Pino 9186 75 8 143 98 187 452 133 104 95 10481Cedro espino 63 51 34 77 166 85 567 264 70 67 1444Acacia mangio 257 112 12 58 46 272 95 20 237 41 1150Caoba africana 30 251 507 49 64 63 64 63 32 22 1145Otras 268 207 9 268 172 143 190 428 789 354 2828Total 11046 1411 2093 2333 4786 5347 4387 3215 3599 3907 42124

Cuadro No.3Superficie reforestada por especie por año a escala nacional, en hectáreas

Fuente: Plantaciones Forestales, SENADAF, 2001, ANAM, Panamá.

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han sido delimitados ni cartográficamente ni a nivel deterreno, lo cual imposibilita conocer objetivamente susituación y condición actual. En la actualidad, se trabajacon información suministrada por el Sistema deInformación Geográfica de la ANAM, complementadocon el conocimiento de campo de informantescalificados. A pesar de que estos bosques constituyenlegalmente parte del patrimonio del Estado, no se hapodido diseñar y poner en práctica los controlespertinentes, lo que les deja expuestos al proceso deapropiación y titulación por parte de particulares.

En cuanto a los bosques de protección, del total de lacobertura boscosa estimada por la Estrategia Nacionaldel Ambiente (ENA) correspondiente al SistemaNacional de Areas Protegidas (SINAP), 1,584,682hectáreas han sido clasificadas o se encuentran dentrode la categoría de bosques de protección, 170,827 hason bosques de mangle (equivalentes al 5.08%) y1,259,082 ha son bosques no clasificados (37.42%).

El Cuadro 4 muestra las estimaciones cronológicas de lasuperficie boscosa de Panamá para el período 1947-2000. Para estimar el proceso de deforestación ocurridoen el país con mayor precisión, se utilizaron imágenesde satélite de los años 1992 y 2000, dando porresultado una tasa estimada de 47,158 ha anuales.

Cuadro No.4Estimaciones de la Superficie Boscosa por Año ConsideradoAño Superficie (ha) Porcentaje Fuente

1947 5,245,000 70.00 Garver1970 4.081,600 53.00 Falla 19781974 3,900,000 50.00 Falla 19781992 3,695,160 48.9 SIG/ANAM2000 3,364,591 45.0 SIG/ANAM

Fuente: Informe Cobertura Boscosa 1992 , SIG/INRENARE, 1995 y 2000.

Índice de Atracción a la Inversión ForestalEl Índice de Atracción a la Inversión Forestal (IAIF)1, tienecomo objetivo general medir los factores del clima denegocios que determinan la atracción del sector forestal alas inversiones directas (BID, 2005). La construcción delIAIF está basada en un modelo que agrega índicesexistentes, indicadores específicos y datos relevados através de encuestas. El modelo está fundamentado en lahipótesis de que el nivel de ID en negocios forestales

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sostenibles es afectado proporcional y directamente porla atracción de la inversión en tales negocios. Así, laatracción de la inversión depende de la rentabilidad delos negocios forestales sostenibles; es decir, que cuantomás rentable el negocio, más atractivo será. A su vez, larentabilidad de los negocios foresto-industriales esafectada por una serie de factores, que pueden limitar omaximizar sus niveles de ingresos o costos. Conocer losdiversos factores y tener clara la influencia e importanciade ellos sobre los negocios foresto-industriales es puntoimprescindible para cualquier inversionista.

En el cuadro No.5 se resumen los principalesresultados de los tres índices calculados para el casode Panamá. En el índice SUPRA sectorial, Panamá seubica en una situación más o menos estable en cuantoa indicadores PIB, tasa de interés, tasa de cambio ycarga tributaria. Podríamos decir que Panamá noenfrenta grandes inestabilidades macroeconómicas, lo

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN PANAMÁ

1 Procura incorporar los factores que afectan los negocios foresto-industriales más relevantes, mensurarlos y calcular una puntuación final que represente elclima de inversión en negocios forestales sostenibles para cualquier país del mundo.

Cuadro No.5Índice de Atracción a la Inversión Forestal

Indicador Puntaje Clasificación

Tasa de crecimiento del PIB 62 12Tasa de interés pasiva real 66 20Estabilidad de la tasa de cambio 100 6Libertad del comercio internacional 59 16Riesgo político 73 4Carga tributaria sobre el PIB 69 7Subíndice SUPRA 71 8Infraestructura económica 60 4Infraestructura social 79 9Regulaciones 50 12Mano de obra 30 24Mercado de capitales 48 4Derecho de propiedad 25 21Flujos de capital e inversión extranjera 75 7Políticas agropecuarias 57 12Restricciones a las plantaciones o a los aprovechamientos 64 12Subíndice INTER 54 7Recurso forestal 18 12Apoyo a los negocios forestales – industriales 8 19Tamaño del mercado doméstico 5 18Tierras de vocación forestal 5 16Acciones adversas 66 4Subíndice INTRA 20 11Índice de Atracción de Inversión Forestal (IAIF) 37 8

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La legislación forestal panameña fue readecuada a travésde la Ley Forestal de 1994 (Ley No.1 del 3 de febrero de1994), en sustitución del Decreto Ley Forestal de 1966.

En el Artículo 3 de la Ley Forestal “se declaran de interésnacional y sometidos al régimen de la presente Ley,todos los recursos forestales existentes en el territorionacional. Para tal efecto, constituyen objetivosfundamentales del Estado las acciones orientadas a:

1.Proteger, conservar e incrementar los recursosforestales existentes en el país y promover su manejoy aprovechamiento racional y sostenible.

2. Incorporar a la economía nacional las tierraspatrimoniales del Estado de aptitud preferentementeforestal, para su más adecuada utilización.

3.Prevenir y controlar la erosión de los suelos.4.Proteger y manejar las cuencas hidrográficas, ordenar

las vertientes, restaurar las laderas de montañas,conservar los terrenos forestales y estabilizar los suelos.

5. Incentivar y ejecutar proyectos de plantacionesforestales en los lugares indicados para ello."

Entre las innovaciones más sobresalientes de la LeyForestal se encuentra lo establecido en los artículos 43y 62. El primero exime de todo impuesto nacional a todasuperficie de tierra, en propiedad privada, cubierta conbosques naturales o artificiales, previa evaluación delINRENARE y el segundo reforma el Artículo 68 delCódigo Agrario, reconociendo la función social delbosque para los fines de adjudicación de tierrasestatales, con lo cual se desea superar el enfoquetradicional que promueve la deforestación como formade adjudicarle valor a la tierra.

La Ley Forestal de 1994 define el aprovechamientoforestal sostenible como la extracción de productos delbosque, con fines económicos, en forma ordenada,

aplicando las mejores técnicas silviculturales, refiriéndosetanto al bosque natural como al bosque manejado oreforestado. A pesar de esta definición amplia, en lapráctica se limita todavía al aprovechamiento de madera.

Además de la Ley Forestal, también existe una Ley deIncentivos a la Reforestación (Ley 24 del 23 denoviembre de 1992), que otorga exoneraciones fiscalespara la actividad en terrenos privados. Esa Ley fuereglamentada a través del Decreto Ejecutivo No.89 delMinisterio de Hacienda y Tesoro, publicado en la GacetaOficial No.22,317 del 29 de junio de 1993. Gracias a ella,los gastos involucrados en la reforestación, incluyendola compra de la tierra, son deducibles del impuestosobre la renta.

La nueva legislaciónDada la importancia de los recursos forestales y debidoa la creciente tasa de deforestación, a las gravesimplicaciones que esto conlleva y a la necesidad delograr una adecuada gestión ambiental, en 1998 elEstado panameño promulgó la Ley Nº 41/98 (LeyGeneral de Ambiente de la República de Panamá).Mediante esta Ley se crearon la Autoridad Nacional deAmbiente (ANAM) y el Consejo Nacional de Ambientecomo respuesta a las necesidades de organizar yconsolidar una política ambiental y un sistema degestión eficaz para enfrentar los problemas del país.

La Ley General de Ambiente menciona los siguientesprincipios y lineamientos de la política nacional delambiente: • Dotar a la población, como deber del Estado, de un

ambiente saludable y adecuado para la vida y eldesarrollo sostenible.

• Definir las acciones gubernamentales y nogubernamentales en el ámbito local, regional ynacional, que garanticen la eficiente y efectiva

cual crea un ambiente macroeconómico sano conpotencial para la atracción de las inversiones forestales.En cuanto al índice INTER sectorial, la condición cambiaun poco, ya que se ubican en una escala intermediarespecto al resto de países latinoamericanos. Puededecirse que el país se encuentra en una situación endonde no existe una alta integración con el resto desectores de manera que incentive la rentabilidad de losnegocios forestales, pero tampoco existen relacionesque tiendan a su deterioro; más bien puede pensarse

que existe el potencial para mejorar esosencadenamientos. Finalmente, en el índice INTRAsectorial, Panamá ocupa un índice relativamente bajorespecto a países como Argentina y Chile, reflejando labaja productividad y por ende la baja competitividad delsector en el país.

Estos índices sectoriales ubican al país en el puestooctavo de América Latina y segundo a nivel deCentroamérica.

2. Marco legal

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El análisis de la Política Forestal a 1995 muestra algunaslimitaciones de los enfoques hasta ese momento, talescomo:

Falta de valoración del bosque: En ese momento, enlas Cuentas Nacionales no se incluía la valoración de losrecursos naturales en los parámetros de medición delcomportamiento de la economía. Por lo tanto, elcomportamiento de los ecosistemas que conforman elsustento de las actividades económicas no se reflejaronen las estadísticas.

coordinación intersectorial, para la protección,conservación, mejoramiento y restauración de lacalidad ambiental.

• Incorporar la dimensión ambiental en las decisiones,acciones y estrategias económicas, sociales yculturales del Estado, así como integrar la políticanacional del ambiente al conjunto de políticaspúblicas del Estado.

• Estimular y promover comportamientos ambientalmentesostenibles y el uso de tecnologías limpias, así comoapoyar la conformación de un mercado de reciclaje yreutilización de bienes como medio para reducir losniveles de acumulación de desechos y contaminantesdel ambiente.

• Dar prioridad a los mecanismos e instrumentos parala prevención de la contaminación y la restauraciónambiental, en la gestión pública y privada delambiente, divulgando información oportuna parapromover el cambio de actitud.

• Dar prioridad y favorecer los instrumentos ymecanismos de promoción, estímulos e incentivos, enel proceso de conversión del sistema productivo,hacia estilos compatibles con los principiosconsagrados en la presente Ley.

• Incluir, dentro de las condiciones de otorgamiento aparticulares de derechos sobre recursos naturales, laobligación de compensar ecológicamente por losrecursos naturales utilizados, y fijar, para estos fines,el valor económico de dichos recursos, que incorporesu costo social y de conservación.

• Promover mecanismos de solución de controversias,tales como mediación, arbitraje, conciliación yaudiencias públicas.

• Destinar los recursos para asegurar la viabilidadeconómica de la política nacional del ambiente.

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De acuerdo a la visión amplia e integradora prevista en laLey 41/98, la gestión ambiental se estructura sobre la basedel diseño de una entidad reguladora en materiaambiental y de recursos naturales: la ANAM, que nosectorializa la dimensión ambiental sino que más bienjuega un rol preferentemente global, nacional, integrador,orientador y coordinador de los esfuerzos sectoriales. Como una de las estrategias para lograr medidas yacciones adecuadas para la conservación, uso, manejo yaprovechamiento de los recursos naturales yambientales, e impulsar el desarrollo del subsectorforestal, el gobierno promulgó también la Resolución deGabinete Nº36/99, por la cual se aprobó la EstrategiaNacional Ambiental, que contempla la visión dedesarrollo forestal al año 2005 y al año 2020.

Visión al año 2005

Se inicia el ordenamiento, se fortalece la capacidadinstitucional de administración forestal, la industriamejora su eficiencia, se reorganiza el subsector con laparticipación del Estado y la sociedad civil, seincrementa el área reforestada y se incorporan tierrassemiabandonadas y subutilizadas, se logra consensopara la participación del Estado, la comunidad y laempresa privada para el manejo sostenible.

Visión al año 2020

Los recursos forestales se han ordenado, incrementadoy se manejan sosteniblemente. La industria forestal haincorporado mejores tecnologías. La contribución al PIBha mejorado y la deforestación ha llegado a nivelesmínimos. Se ha logrado la participación consensuadadel Estado, la comunidad y la industria, permitiendo lagestión productiva sostenible.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN PANAMÁ

3. Las políticas forestalesRestricciones para la planificación: El Estado, elprincipal responsable de la política forestal, no lograarticular una orientación integrada y coherente, frenteal entorno socio-económico ni a los actores del sector.En cuanto a políticas y lineamientos estratégicos para elmanejo forestal, no existe un documento oficial alrespecto, a excepción de los objetivos y funcionesestablecidos en la Ley que crea el INRENARE y la LeyForestal de 1994. De igual forma, falta una políticacoordinada de captación de fondos internacionales paraactividades forestales. La institución responsable de

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velar y cumplir con la política es clasificada como detercera categoría y las propias políticas se encuentranfragmentadas y sin mayor nivel de relaciones con laplataforma económica, que tampoco considera larealidad ambiental del país.

Debilidades de las políticas de aprovechamiento: Lasdificultades encontradas en la aplicación de la Ley para laextracción forestal sostenible incluyen el hecho de que lasconcesiones de ese momento son de corto plazo, llevandoa una degradación de los bosques restantes por talaselectiva sin manejo adecuado. También incluyen laincapacidad de renovación natural por falta de árbolessemilleros de calidad y viveros en el área, así como loscostos de extracción de la madera "varios" que son igualesa los de la madera fina, pero el valor de venta es menor,llevando a una tendencia de “descremar” las especies másvaliosas. Otras dificultades son la falta maquinariatécnicamente adecuada para la extracción de la madera,por eso se despilfarra una gran cantidad de la misma(hasta un 40% de la madera aprovechable se queda en laconcesión), y el hecho de que al INRENARE le faltanrecursos para la supervisión, dejando abierta la posibilidadde soborno para evitar el decomiso de madera que sesospecha proceda de una tala ilegal.

Restricciones en el manejo de las áreas protegidas: Lasáreas protegidas no estaban bien protegidas ni bienmanejadas, y más bien estaban sujetas a varias amenazas,incluyendo la invasión de tierras causada por lacolonización, la tala, la caza y pesca ilegal, la extracciónminera, la urbanización y las quemas. Una situacióncomún en las áreas protegidas es la presencia deasentamientos humanos. Aunque no se cuantificó paratodas las áreas, probablemente el Parque NacionalSoberanía sea el único donde no haya más de una o dosfamilias. El Parque Nacional Chagres, en la cuenca delCanal, tiene unas 4,500 personas habitando dentro de suslímites, y en el caso del Parque Nacional Portobelo elgobierno fomentó la colonización aún después de creado.

Problemas con la reforestación: La reforestación amediados de los 90 estaba de moda entre las grandesempresas (almacenes de ropa, distribuidoras degaseosas, constructoras, supermercados etc.) no tantopor conservar o aumentar los recursos naturalesrenovables, sino por razones de carácter fiscal. En 1995fueron reforestadas aproximadamente 5 mil has.También existía mucha preocupación por los montosreclamados contra el impuestos sobre la renta.

La nueva Política ForestalDada la situación prevaleciente, el Estado con laparticipación de instancias públicas y privadas, diseñó ysancionó el Decreto Ejecutivo Nº 2 del 17 de enero de2003, el cual contiene los Principios y LineamientosBásicos de la Política Forestal de Panamá. La políticaestá diseñada desde tres escenarios o ámbitos:

1. Intersectorial o en el marco del modelosocioeconómico del desarrollo nacional.

2. Sectorial (sector primario). 3. Subsector forestal. En todos los ámbitos se desarrollan objetivosestratégicos y acciones para lograr la política diseñada.En el ámbito intersectorial, se promueve lacompatibilización y articulación de la política forestalen el modelo de desarrollo nacional, procurando que losrecursos forestales y su manejo sostenible mejoren sucontribución relativa al proceso de desarrollosocioeconómico, considerando que esta contribuciónfavorece principalmente a las zonas ruralestradicionalmente marginadas.

En el ámbito sectorial, se plantea incorporar el manejoforestal en la estrategia de desarrollo del sectorprimario, armonizar el uso de la tierra en función de suaptitud productiva y la sostenibilidad del manejoforestal. Como estrategias se plantean, entre otras,establecer mecanismos de trabajo con los organismosdel sector primario para revisar y compatibilizar laspolíticas y normas del sector.

En cuanto al ámbito del subsector forestal, se planteanseis políticas:i) Aprovechamiento y manejo sostenible del Patrimonio

Forestal del Estado.ii) Desarrollo del plan nacional de plantaciones

forestales.iii)Generación y difusión de información técnica para

facilitar el manejo forestal sostenible.iv)Capacitación y formación de empresarios, técnicos y

obreros forestales.v) Fortalecimiento de la capacidad técnica y

administrativa forestal.vi) Financiamiento y protección forestal.

Durante el período de enero a abril del 2001, consultorescontratados por la ANAM desarrollaron el proyectodenominado Diseño y Estrategia de Política Forestal,financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, quieneshicieron la siguiente propuesta de políticas forestales:

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DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN PANAMÁ

INTERSECTORIAL:

POLÍTICA- Compatibilización y articulación de la política

forestal en el modelo de desarrollo nacional.

ESTRATEGIA- Consejo Nacional del Ambiente incorpore la

política forestal en el Plan de Desarrollo Nacional.- Se promueve y facilita la participación de la

sociedad civil.- Se establecen mecanismos de participación,

comunicación y coordinación entre lasinstituciones.

- Se incorpora en el sistema de educación nacionalel MFS como actividad económica viable.

- Se propone un sistema de valoración de losbienes y servicios generados por los recursosforestales y su incorporación en las cuentasnacionales.

SUBSECTOR FORESTAL

POLÍTICAS- Aprovechamiento y manejo sostenible del Patrimonio Forestal del Estado.- Desarrollo del Plan Nacional de Plantaciones Forestales.- Generación y difusión de información técnica para facilitar el manejo forestal sostenible.- Capacitación y formación de empresarios, técnicos y obreros forestales.- Fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa forestal.- Financiamiento y protección forestal.

ESTRATEGIA- Promover el ordenamiento territorial forestal del país.- Fortalecer el concepto de la seguridad jurídica.- Procurar la creación de la infraestructura necesaria para el desarrollo forestal.- Facilitar la amplia participación de las comunidades en el manejo y aprovechamiento forestal.- Promover el manejo sostenible de los bosques especiales.- Facilitar la inversión en plantaciones forestales.- Creación del conglomerado del saber.- Unir esfuerzos con la empresa privada para la capacitación.- Fortalecer la prevención, manejo de plagas, enfermedades y fuegos forestales.- Promover la instalación del fondo para la protección y desarrollo forestal.

SECTORIAL:

POLÍTICA- Incorporación del manejo forestal a la estrategia

de desarrollo del sector primario como unaactividad económicamente viable.

ESTRATEGIA- Establecer mecanismos de trabajo con los

organismos del sector primario para revisar ycompatibilizar las políticas y normas del sector.

- Elaboración y puesta en práctica de unordenamiento territorial flexible e indicativo.

- Establecer un plan de extensión forestal integradoal sistema de asistencia técnica y otros serviciosdel sector.

- Estimular la incorporación del árbol en la finca delproductor agropecuario.

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La formulación del Plan Nacional de Desarrollo ForestalSostenible de Panamá es un proceso en marcha, que seestá llevando a cabo con el apoyo de un Proyecto deAsistencia Técnica de corta duración de la FAO,acordado con el gobierno para el período 2005 y 2006.Esta iniciativa se deriva de los Lineamientos de PolíticaForestal, Estrategias y Acciones, aprobados mediante elDecreto Ejecutivo No.2 de enero del 2003, el cual fueresultado de un proceso participativo que involucró adistintas instituciones nacionales, de asistencia técnicainternacional y actores públicos y privados que actúanen el ámbito del subsector forestal. El Plan NacionalForestal vendrá a facilitar la implementación de laPolítica Forestal.

El objetivo general del proyecto es contribuir aldesarrollo social, económico y ambiental de Panamá a

4. El Plan Nacional Forestal

través del uso sostenible y conservación de los recursosforestales, con la participación de todos los sectores yactores interesados. Esto se logrará a través de lossiguientes objetivos específicos: • Formular de forma participativa el Plan Nacional de

Desarrollo Forestal Sostenible como instrumento debase para la promoción del manejo de los recursosforestales y de apoyo para la implementaciónconsensuada de la Política Forestal Nacional.

• Fortalecer la capacidad institucional para fomentarla participación de los actores del subsector forestaly de otros sectores relacionados en laimplementación del Plan Nacional de DesarrolloForestal Sostenible.

• Definir y establecer una estrategia financiera para laimplementación del Plan Nacional de DesarrolloForestal Sostenible (PNDFS).

La Ley No. 24 del 23 de noviembre de 1992 estableceincentivos y reglamenta la actividad de reforestación enla República de Panamá. Esta Ley surge en un contextode gran preocupación y alarma por la deforestación,cuando se decía que ésta estaba alcanzando entre 70 y100 mil hectáreas por año. De tal forma, la legislaciónamplía los incentivos en comparación con los quehabían regido desde 1986, pero más importante aúnpermite que el reforestador aproveche el productoforestal sin mayores restricciones. Antes cabía laposibilidad de que el Estado se arrogara el derecho deregular o incluso considerar como patrimonio forestal alas plantaciones privadas.

Con la Ley No.24 se establecen incentivos y se reglamentala actividad de reforestación en lo referente a:

(i) La exoneración del pago de impuestos por laobtención de utilidades.

(ii) Las inversiones forestales.(iii) Los impuestos de importación.(iv) Los impuestos de inmuebles e impuesto de

Transferencia de Bienes Inmuebles (ITBM).(v) El establecimiento de tasas preferenciales para

préstamos forestales.

5. Mecanismos FinancierosEl reglamento establece los siguientes incentivos:

1.Están exentas del pago del impuesto sobre la renta lasutilidades provenientes de bonos, acciones y valoresde sociedades dedicadas a la reforestación, emitidoshasta por un monto que equivale al 200% de lainversión forestal realizada en cada año fiscal.

2.Se exonera del pago de impuestos de importación porla introducción al país de maquinaria y equipos einsumos necesarios para la reforestación y el manejoy/o aprovechamiento de plantaciones forestales.

3.No pagan impuestos de inmuebles e ITBM, las fincasdedicadas a la reforestación en más de 50% de suterreno o que tengan un mínimo de 200 hectáreasreforestadas.

4.Los préstamos forestales preferenciales tienen untramo preferencial de hasta 4 puntos porcentuales,inferior a la tasa de interés del mercado local. Además,se consideran gastos deducibles para los efectos delimpuesto sobre la renta el 100% de los interesespagados para financiar la reforestación y susactividades derivadas y afines.

5.A los inversionistas extranjeros que realiceninversiones forestales a través de la compra deacciones, bonos, valores o inversiones a cuenta propia

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Para el aprovechamiento forestal de los bosques naturales,de acuerdo con la Ley Forestal vigente, se requiere de uninventario forestal, un plan de manejo y un estudio deimpacto ambiental, documentos que deben serpresentados a la ANAM por el interesado. Sin embargo, ala fecha sólo una concesión ha sido aprobada por unperíodo de 20 años, y aún no ha entrado en operacionesdebido a la falta de un inventario de explotación porunidad de manejo que debe ser presentado por elconcesionario. En el caso de los permisos comunitarios, suaprovechamiento se suscribe a 2 o 3 años y su manejo a

20 años. Por lo reciente de este sistema deaprovechamiento forestal, no se ha generado experienciae información sobre los resultados logrados para serincorporados en los planes de manejo del bosque.

En general, el escenario forestal vinculado a los bosquesnaturales expresa características muy complejas yproblemas de degradación de proporciones considerables.A pesar de la innegable preocupación manifiesta delServicio Forestal sobre esta realidad y a las diferentesgestiones dirigidas a lograr dinamismo, consolidación y

por B/40,000 o más, se les otorgará una visa deinmigrante en calidad de inversionista.

Si bien se asegura que la Ley está destinada a fomentarlas empresas, asociaciones, Juntas Comunales ycooperativas relacionadas con la actividad dereforestación, nada en ella crea incentivos a las tresúltimas citadas. Ni la Ley ni su reglamentación imponenalguna edad mínima de la plantación para que se puedabeneficiar de las exenciones de impuestos sobre la renta,como hacen otros países, para buscar mayor garantíasde la perdurabilidad de la reforestación.

Una forma novedosa de financiamiento de lareforestación promovida por la Ley de Incentivos es laoferta de títulos-valores (bonos, acciones etc.) en elmercado. Como la Ley establece incentivos tanto para lainversión indirecta como para la inversión directa, unaforma indirecta de aprovechar los incentivos es a travésde la adquisición de bonos forestales. En 1995, laComisión Nacional de Valores del Ministerio deComercio e Industrias autorizó la emisión de títulos-valores en general por B/181.6 millones. Los bonos yacciones relacionados con el sector forestal fueron deB/2.0 millones en 1994 y de B/10.1 millones en 1995.Estos incentivos se derogaron en el 2002.

Incentivos para el manejo forestal sostenible delbosque naturalEn Panamá, prácticamente no existen incentivos niprogramas especiales que promuevan y faciliten elmanejo forestal en bosques naturales. La contribuciónde los escasos incentivos existentes en materia demanejo forestal sostenible, ha sido casi nula, segúnopinan los responsables públicos en la materia. Losincentivos vigentes se resumen a continuación:

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DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN PANAMÁ

6. Aplicación de buenas prácticas

• Reconocimiento del Estado de la validez de loscontratos de arrendamiento de fincas a cualquiertítulo, siempre y cuando se dediquen a actividades derepoblación, manejo y aprovechamiento forestal deconformidad a la Ley Forestal.

• Se consideran excluidas de los fines de Reforma Agraria,las fincas privadas de aptitud forestal con planes dereforestación y de manejo aprobados por la ANAM.

• Se exoneran del pago de impuesto de inmueble lasfincas que mantienen su cobertura boscosa.

• Toda persona que haya reforestado o dejado conbosques naturales primarios o secundarios al menosla mitad de las parcelas estatales adjudicables queocupan con derechos posesorios y con un plan demanejo aprobado por la ANAM, se consideranadjudicatarias mediante título condicionado.

• Todos los créditos de origen estatal que sean otorgadospara promover la reforestación y el manejo sosteniblede bosques naturales y plantados, serán consideradoscréditos de fomento. El Estado incentivará a la bancaprivada para que dedique parte de su cartera alfinanciamiento de la actividad forestal.

En el caso de este último mecanismo de fomento, labanca estatal y privada no otorga créditos al manejo debosques naturales por considerarlo como una actividadde alto riesgo. Sólo se han destinado algunos fondos enel banco central del país (Banco Nacional de Panamá),para otorgar créditos a las actividades de reforestación,pero siempre utilizando garantías colaterales.

Como puede observarse, tales incentivos no ofrecenestímulos satisfactorios al manejo forestal privado enbosques naturales, lo cual en ausencia de crédito, noinyecta dinamismo a la actividad, y ello resulta en unproceso de descapitalización natural y de ineficiencia.

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demanda nacional de productos forestales y generardivisas mediante la exportación de bienes forestales. Sinembargo, la Ley de Incentivos a la Reforestación de 1992resulta vulnerable a la evasión fiscal e incentivaactividades forestales que no obedecen a un plan dedesarrollo forestal acorde con la realidad socioeconómicaactual y de mercado; refleja costos de reforestación ymanejo significativamente elevados y que requieren deun análisis más en detalle.

Un aspecto favorable a la gestión forestal sostenible esque algunas empresas refores-tadoras están aplicandoprácticas de manejo forestal aceptables, cuya proporciónse estima en un 85% de los proyectos de reforestación(ver deducciones fiscales en el Cuadro 6). Incluso unas10,791 hectáreas entre bosques y plantaciones, han sidocertificadas bajo el sistema de certificación del ForestStewardship Council – FSC- (ver Cuadro 7).

En relación con los Criterios e Indicadores para el ManejoForestal Sostenible dentro del llamado Proceso deLepaterique, Panamá ha participado en las distintasreuniones desde que se inició dicho proceso. Si bien hastaahora no se han adoptado oficialmente los criterios eindicadores, las autoridades administrativas, en este casola Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y el Estadosupervisor (que incluye al gobierno y la sociedad civil),han desarrollado normas nacionales, conceptos yacciones relacionados con los C&I y en apoyo a laadopción de éstos.

desarrollo a largo plazo de los recursos forestales en elmarco de una perspectiva sostenible, no se observancambios que sugieran modificaciones en el manejo yaprovechamiento forestal hacia procesos sostenibles. Detal forma, sólo podría visualizarse un escenario de manejoy aprovechamiento forestal sostenible si los usuarios y losentes públicos (concepto de interinstitucionalidad) concompetencia forestal unen esfuerzos en el marco de unplan de desarrollo forestal que ordene y articulefuncionalmente la normativa e instrumentos diseñados ypor diseñar. Precisamente, la ANAM está realizandoesfuerzos para el diseño de normas y otros requerimientospropios del manejo forestal sostenible.

En lo concerniente a las actividades de reforestación, esincuestionable que ha habido una mayor atención delEstado hacia esta actividad, al establecer incentivosfiscales, créditos y recientemente un seguro forestal. Lasrazones que han motivado al Estado a brindar este apoyo,se vinculan a la política implícita de incorporar tierrasdeforestadas al proceso productivo nacional, satisfacer la

Cuadro No.6Deducciones Fiscales* en Proyectos de Reforestación

Año o Período Deducción en Hectáreas (dólares EE.UU.) reforestadas

1996 3,567,000 5,3472001 6,310,000 3,8601996 – 2001 29,298,000 24,310* Impuestos dejados de percibir por el Tesoro Nacional.Fuente: Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal.

Cuadro No.7Proyectos Certificados (Setiembre 2004)

PANAMA Número de Régimen Tipo de Bosque SuperficieRegistro de Propiedad Has

Ecoforest, S.A SGS-FM/COC-0649 PRIVADO PLANTACIÓN 7,120B. NATURAL

Futuro Forestal, S.A. SW-FM/COC-037 PRIVADO PLANTACIÓN 211

Inversiones, SGS-FM/COC-0564 PRIVADO PLANTACIÓN 1,156Agroforestales S.A.

NORDIC MANAGEMENT SW-FM/COC-1811 PRIVADO PLANTACIÓN 551GROUP S.A

Prime Forestry Panamá, S.A. SW-FM/COC- 239 PRIVADO PLANTACIÓN 1,232Subsidiary of Prime Forestry Switzerland AG

VALLEVERDE DESARROLLO SW-FM/COC-1227 PRIVADO PLANTACIÓN 521FORESTAL, S.A.TOTAL 10,792

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análisis de los posibles escenarios del desarrollo delsector forestal para el año 2020, realizado a través delestudio de “Tendencias y perspectivas del sector Forestalen América Latina Documento de Trabajo” (InformeNacional de Panamá, elaborado por Sergio Castillo en el2004), parte de las siguientes premisas:

Premisas para la elaboración del escenario positivo:

• Se logra la formulación, financiamiento y puesta enejecución del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, através de una amplia participación de todos losactores involucrados en el tema (gobierno y sociedadcivil).

• Organismos internacionales con competenciaambiental, comercial y forestal, logran estandarizar laimposición y cumplimiento de reglas ambientalesrelativas al manejo y aprovechamiento sostenible delos recursos forestales, las cuales son adoptadas por elcomercio internacional en calidad de “rigurosocumplimiento”. Este mecanismo permite lacompetencia entre los países en el marco de lasostenibilidad en el manejo y aprovechamiento de losrecursos forestales.

• La Política Forestal Nacional está vigente en formaefectiva y eficiente en cuanto a todos sus postulados.

Premisas para la elaboración del escenario si lasituación continúa en la forma actual:• Se logra la formulación, financiamiento y puesta en

ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, através de una amplia participación de todos losactores involucrados en el tema (gobierno y sociedadcivil). Los recursos humanos y financieros asignadospara su ejecución, son similares a los asignadostradicionalmente para el desarrollo del subsector.

• Organismos internacionales con competenciaambiental, comercial y forestal, no logranestandarizar la imposición y cumplimiento de reglasambientales relativas al manejo y aprovechamientosostenible de los recursos forestales, las cuales debíanser adoptadas por el comercio internacional encalidad de “riguroso cumplimiento”. En consecuencia,no existen mecanismos que permitan la competenciaen el mercado internacional entre los países en elmarco de una sostenibilidad con un mínimo de reglasestandarizadas en el manejo y aprovechamiento delos recursos forestales.

• La Política Forestal Nacional está vigente, pero elsubsector forestal no logra demostrar su capacidadreal para constituirse en un pilar importante dentrodel modelo de desarrollo socioeconómico en vigenciaen el país. Por lo tanto, el desarrollo forestal no es unaprioridad nacional.

• La política financiera y crediticia se mantiene, lo cuallimita cualquier esfuerzo de introducción deinnovaciones tecnológicas para mejorar los procesosde transformación de la materia prima forestal. Por lotanto, no se esperan grandes cambios en tecnologíaen la industria forestal en general.

DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN PANAMÁ

7. Tendencias y perspectivas del sector forestal al 2020

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ESCENARIOS ALTERNATIVOSCOMPONENTE ESCENARIO 1: CAMBIO POSITIVO ESCENARIO 2: SITUACIÓN ACTUAL CONTINÚACambio en la Estudios de impacto ambiental tienen la Los niveles de recursos humanos y financieros y cobertura forestal. formalidad y rigor necesarios para por ende el nivel de esfuerzo de la ANAM en el

impedir los procesos negativos de campo forestal continúa su tendencia actual.cambio.

La sociedad civil entiende y adopta como Los estudios de impacto ambiental no logran el norma de mercado el concepto y rigor legal necesario para evitar la destrucción etiquetado de productos ambientalmente del recurso.sostenibles.

La sociedad civil entiende y acepta la De darse estos elementos la cobertura de importancia de los bienes y servicios generados aumentar de tal forma que al final del por el bosque pero no se cuenta con período se neutraliza la deforestación y mecanismos para ponerlos en práctica. que la cubierta forestal sea similar a la actual De darse estas condiciones, la cobertura

forestal de los bosques naturales seguirá disminuyendo a tasas menores pero persistentes.

Productos forestales Producto del manejo y aprovechamiento Es de esperarse que ocurra un maderables y no sostenible de los bosques, la eficiencia desabastecimiento creciente de materia prima maderables. en el manejo de las plantaciones forestal hasta el 2011; partir de esta fecha es

forestales y el proceso de reconversión de esperarse que entren en cosecha las industrial, es de esperarse que al final plantaciones forestales. De esta forma, el país del período, el país se autoabastece de recobra su capacidad de autoabastecimiento. madera aserrada, tanto en cantidad como en calidad y precio. Productos artesanales a base de hojas de palma

y frutos, son manejados y aprovechados con Productos artesanales a base de hojas de sostenibilidad a consecuencia de la labor de palma y frutos, son manejados y educación de parte de la ANAM.aprovechados con sostenibilidad.

Servicios Se habrá establecido en el país el Se habrá establecido en el país el mercado de ambientales mercado de servicios ambientales y bajo los servicios ambientales, dado que ya se han

este concepto se recuperan áreas establecido las bases programáticas para ese forestales para protección de cuencas fin. Se recupera parte de las áreas forestales de hidrográficas, áreas protegidas y otras de protección de cuencas hidrográficas, áreas interés nacional. protegidas y otras de interés nacional.

Mercado para Los productos de la materia prima El mercado nacional es abastecido en su mayor productos forestales. forestal y la industria para su parte con importaciones en forma creciente

transformación mantienen control del hasta el año 2012 cuando entran en producción mercado local a base de competencia las plantaciones forestales. Esta situación se leal. mantendrá hasta agotar las existencias de los

bosques plantados.La balanza comercial del subsector forestal en general, ha mejorado debido La balanza comercial del subsector forestal a las exportaciones de madera aserrada, temporalmente se desmejora hasta el momento pero se mantiene deficitaria debido a la que entran las plantaciones en producción, pero carga que representan las importaciones se mantendrá deficitaria debido a la carga que de pulpa y papel, tableros y otros representan las importaciones de pulpa y papel, productos especiales. tableros y otros.

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El análisis realizado de las políticas, legislación y de la institucionalidad del sector forestal panamaño, así como delas tendencias y perspectivas, llevan a identificar las siguientes barreras y fortalezas del mismo:

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DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL EN PANAMÁ

7. Tendencias y perspectivas del sector forestal al 2020

COMPONENTE BARRERA FORTALEZASSector forestal No se cuenta con los recursos financieros para Panamá cuenta con las condiciones básicas

la puesta en ejecución del Plan Nacional de necesarias para lograr un desarrollo forestal Desarrollo Forestal sostenible que pueda atender el mercado

nacional y el internacional basado en el manejo y aprovechamiento sostenible de sus bosques.

Política Forestal Los decisores y la población en general aún no Se cuenta con un buen análisis de propuesta tienen conciencia del rol del recurso forestal de Política Forestal y el compromiso del en la calidad de vida de los Panameños. ANAM de oficializar y de ponerlas en

ejecución.Sistema de No se cuenta con un sistema de información Se cuenta con un Sistema de Información Información veraz y oportuno que permita al inversionista y Geográfica en el ANAM

al empresario forestal en general tomar decisiones

Areas Protegidas La falta de un adecuado ordenamiento de 1,584,682 Has pertenecen al Sistema tierras y un avance desordenado de la frontera Nacional de Areas Protegidasagrícola.Limitantes financieras no permiten consolidar el SINAP

Servicios Hasta la fecha no se cuenta con mecanismos Los servicios ambientales, principalmente Ambientales nacionales que permitan reconocer a los en agua que ofrece los bosques ubicados en

propietarios los servicios ambientales que la Cuenca del Canal, representan una presta el bosque oportunidad para establecer el mercado de

los servicios ambientales.Aplicación de No ha existido la capacidad institucional, por Panamá cuenta con propuestas de manejo Buenas Prácticas falta de recursos técnicos y financieros para forestal sostenible, basados en los

dar seguimiento a la normativa existente en principios, criterios, indicadores y cuanto a Concesiones Forestales y permisos verificadores a aplicar a los diferentes tipos comunitarios de bosques, plantaciones forestales y

sistemas agrosilvopastoriles.Gobernanza Falta de políticas forestales que respondan a Existe un potencial creciente en

las necesidades de las comunidades en cuanto organizaciones comunales, cooperativas y a tenencia de la tierra, participación comunal otras formas de organización comunal, que en el manejo forestal, establecer lineamientos facilitan la participación en el desarrollo de y criterios e indicadores de los que significa la actividades forestales.forestería comunitaria en el país.

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Apoyo a la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal Sostenible y a la Implementación de la PolíticaForestal. TCP/PAN/3002 (A). 2005-06-21

Autoridad Nacional del ambiente 1999. Estrategia nacional de Ambiente. Recursos Forestales de Panamá:Análisis de la situación actual. Panamá.

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172 p.; 20x27 cm.

ISBN 9968-743-99-2

1.Política forestal 2.Recursos naturales 3.Desarrollo sostenible 4.América Central

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ORGANIZACIONES QUE FORMAN EL CONSORCIO DE EJECUCIÓN DE PROARCA/APM

En la Cumbre Presidencial de 1989 los Jefes de Estado firmaron el Convenio Centroamericano parala Protección del Medio Ambiente, y así constituyeron la Comisión Centroamericana de Ambientey Desarrollo (CCAD) como parte del SICA. Los principios que fundamentan los objetivos de laComisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo son:

Darle valor y proteger el patrimonio de la región, el cual está caracterizado por la diversidadbiológica y de ecosistemas. Además es llamada a ser el vínculo que establezca la colaboraciónentre los países de la región para buscar conjuntamente la adopción de estilos de desarrollosostenible buscando la participación de todas las instancias concernidas por el desarrollo. Entretanto debería promover acciones coordinadas entre las entidades gubernamentales einternacionales para utilizar de forma óptima y racional los recursos naturales del área, asimismobuscar acciones destinadas al control de la contaminación y búsqueda de esfuerzos pararestablecer el equilibrio ecológico. Otro de sus objetivos es el de gestionar la obtención de recursosfinancieros regionales e internacionales necesarios para cumplir con las metas del presenterégimen.

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Desde su fundación por el Presidente John F. Kennedy en 1961 como una agencia federalindependiente la Agencia para el Desarrollo Internacional – USAID – ha contribuido a países envías de desarrollo a brindar oportunidad a su gente y a combatir hambruna, pobreza, enfermedady degradación medioambiental. Los programas de asistencia internacional de los Estados Unidostienen una larga y distinguida historia de logros alcanzados con la mitad de un porcentaje delpresupuesto federal. A través de más de 40 años, los programas de USAID han contribuidosignificativamente a la gobernación democrática, facilitación de crecimiento económico, manejode recursos naturales y áreas protegidas, conservación de la biodiversidad, reducción y manejo deconflicto, y la provisión de ayuda humanitaria en más de 200 países en el mundo.

The Nature Conservancy fue establecida en 1951, como una organización sin fines de lucro.Actualmente es la organización más grande no gubernamental dedicada a la conservación en losEstados Unidos. Su misión es:

Preservar las plantas, animales y comunidades naturales que representan la diversidad de la vidaen el mundo, a través de la protección de las tierras y aguas que estos necesitan para sobrevivir.Desde 1980, la división latinoamericana y del Caribe de The Nature Conservancy ha trabajado conasociados en 20 países para proteger más de 22 millones de hectáreas de hábitats críticos.

Las metas básicas de The Nature Conservancy son:

• Conservar, con base científica. La organización fue creada por un grupo de ecologistas, porlo que la ciencia ha sido siempre la base de sus acciones.

• Obtener resultados en el sitio. TNC concentra sus esfuerzos en la conservación in situ, desdela adquisición de tierras hasta la delimitación y patrullaje de áreas protegidas, y elentrenamiento y equipamiento de guardaparques.

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Programa Regional Ambiental para Centroamérica