Шаг вперед – шаг назад :Опыт реформы энергосектора Индонезии
Фабби ТумиваИнститут эффективных реформ в сфере основных услуг
Международная Конференция “Развитие диалога по инициативе в сфере прозрачности топливно-энергетического сектора”
Бишкек, 26-27 сентября 2011 г.
ИНДОНЕЗИЯ
Обзор энергосектора Индонезии (1)
• 13,466 островов, 1.9 млн кв. м. • Население: 237.6 миллионов
человек (2010)• Валовой национальный доход на
душу населения: $ 2500 (2010)• Доля бедного населения: 13.3%
(2010)• Выбросы CO2 на душу населения:
1.7 (2007)• Коэффициент электрификации:
65% (оценочно, 2010 г.)
Обзор энергосектора Индонезии (2)
• Закон об электричестве, принятый в 2009 году, заложил основу для изменений в структуре энергосектора, а также положил конец особому статусу государственной компании - PLN. – Дальнейшая либерализация
энергосектора– Новая промышленная структура,
смешение вертикальной интегрированной модели и разукрупненной модели монополий
– Разделение ответственности и децентрализация полномочий – МСУ районного и провинциального уровня
– Региональные тарифы как альтернатива единому национальному тарифу на электричество.
Обзор энергосектора Индонезии(3)
• Доминирующая роль PLN в энергосекторе– Компания охватывает всю
страну– Компания является
вертикально интегрированной – производство, доставка и распределение
– 40,000 сотрудников– 27,000 МВт установленной
мощности (на 2010 г.) + приобретение у независимых производителей (~ 3000 МВт)
– 40 миллионов клиентов– 170 ГВт/час общее
производство, продажи – электроэнергии - 147 ГВт/ч
– Ежегодные расходы : ~18 млрд. долларов
Проблемные вопросы для государственного управления
• Электроэнергетика – сектор политической значимости– В Конституции Индонезии
электроэнергетика рассматривается как жизненно важный и стратегический сектор для страны
– Сектор регулируется и контролируется государством
• “Регулируемая модель” подвержена коррупции, а услуга становится объектом политических интересов– Политические, социальные и
экономические интересы с одной стороны – коммерческие интересы – с другой
– Серьезно компрометируется процесс управления
История развития энергетического сектора в Индонезии
• 1882 – 1942: Создание голландских энергокомпаний, предоставление услуг по подаче электричества клиентам в ряде крупных городов
• 1945: Голландская компания LWB занимает лидирующее место, создание Министерства общественных работ и энергетики Республики Индонезия
• 1945 – 1956: Национализация иностранных компаний – поставщиков газа и электроэнергии
• 1965: Разделение газового и энергосектора, создание компании Perum PLN (поставщик электричества) и компании – поставщика природного газа
• 1972: Компания PLN получает задачу по электрификации всей страны, ей дан статус «монополиста»
История развития энергетического сектора в Индонезии
• 1985: принятие нового Закона об электричестве, начало дерегулирования и либерализации энергосектора Индонезии, открытого для частных производителей (“первая реформа”)
• 1990-1997: Появление частных производителей, PLN является единственным покупателем
• 1995: PLN становится корпорацией, отделение активов и других подразделений в рамках вертикально-интегрированной структуры: производство, передача и распределение (“вторая реформа”);
• 1998 – 2002: Реформа энергосектора в целях полной либерализации и приватизации, развитие конкурентоспособного рынка электроэнергии, принятие нового закона об электричестве (№20/2002) (“третья реформа”)
• 2004: Отмена Закона об электричестве № 20/2002 Конституционном судом
• 2006 – 2009: Разработка нового закона об электричестве, его введение в 2009 г. (Закон № 30/2009)
Реформа энергосектора в Индонезии (1)
• Реформа началась в 1980-х годах• Основная структурная реформа в секторе была разработана в
начале 90-х годов Всемирным Банком и донорскими агентствами по развитию (в том числе USAID).– Она была вызвана усилиями по дерегулированию промышленности в
80-х годах– Основная цель – отмена статуса монополиста для государственной
компании, введение ориентированной на рынок промышленной структуры, создание рынка электроэнергии, содействие частным инвестициям
• Реформа стала набирать темпы после экономического кризиса в 1997 году– Кредиты на стабилизацию экономики, были предоставлены
Всемирным Банком и МВФ с условием проведения реформ (дерегулирование и приватизация) сектора электроэнергетики и нефте- и газодобывающей промышленности
– Азиатский Банк Развития и USAID оказывали содействие в формулировании реформы энергосектора и разработке проекта закона
Реформа энергосектора в Индонезии (2)
• Компоненты предлагаемой реформы («Белая книга» 1998 года и Закон об электричестве № 20/2002):– Разделение активов PLN на Яву – Бали и другие регионы.
• Система Ява - Бали отличалась более развитой инфраструктурой, в регионе продавалось 75 % электроэнергии, производимой PLN
– Разукрупнение PLN на компании по выработке, передаче и распределению;
• Последующая приватизация разукрупненных компаний– Отделение стратегической и регулятивной функции Правительства
в сфере энергосектора• Создание регулирующего органа для рынка электроэнергии
– Создание рынка электроэнергии (энергетического пула) в системе Ява-Бали
– Рационализация Независимых производителей электроэнергии• По оценкам, общие затраты на завершение программы реформ
составляли около 4-5 миллиардов долларов США
Реформа энергосектора в Индонезии(3)
• В 2003 году организации гражданского общества и профсоюзы представили Закон об электричестве 2002 года на рассмотрение Конституционного Суда– В 2004 году Конституционный Суд отменил действие
закона, что практически повлекло за собой прекращение реализации программы по реформе энергосектора
Почему гражданское общество было против реформы энергосектора 2002 года?
• Эти реформы управлялись извне международными финансовыми институтами и западными донорскими организациями, а это рассматривалось как инструмент в поддержку «капиталистических интересов»
• Пакет реформ расценивался как программа, нацеленная только на продвижение и содействие частных интересов и преимущественно на финансовый аспект сектора, без учета интересов широкой общественности
• В пакете реформ не была учтена необходимость обеспечить населению поставки электроэнергии, которые отличались бы надежностью и приемлемостью по цене– “Ответственность государства и частный интерес”
Почему гражданское общество было против реформы энергосектора 2002 года?
• В разработке реформы и формулировании закона 2002 года не принимали участие гражданское общество и в особенности потребители– Сам процесс не освещался должным образом, трудно было
получить информацию и документы;– Не была произведена оценка воздействия предлагаемого проекта
закона, это воздействие не нашло отражение в тексте закона
Провал реформ
• Правительство не смогло разработать и реализовать реформу сектора, закон об электричестве был отменен Конституционным Судом :– Закон был принят без проведения консультаций с
общественностью в должной степени или без учета общественных интересов
– Существовали сомнения относительно того, в какой мере реализация закона сможет привести к разрешению проблем в части поставок электроэнергии
– Не удалось создать независимый регулирующий орган для контроля над PLN и частными структурами
– За последние 5 лет субсидии на электроэнергию оставались на высоком уровне, в среднем от 6 до 8 миллиардов долларов в год
– Несмотря на предполагаемую отмену монополии PLN в соответствии с законом, на практике роль PLN еще более усилилась (в т.ч. приобретение электричества из возобновляемых источников – геотермальных и малых ГЭС)
Уроки, полученные в ходе разработки и реализации реформы сектора
электроэнергетики (1)• Реформа сектора электроэнергетики – вопрос сложный
– До проведения реформ в данном секторе, необходима более широкая институциональная реформа
• Объем и содержание реформы сектора электроэнергетики– Реформа должна быть направлена на удовлетворение
потребностей граждан – Реформа не обязательно должна завершаться приватизаций и
повышением тарифов– При проведении реформ следует учитывать особенности каждой
страны (политическую ситуацию, уровень экономического развития, состояние сектора энергетики и т.п.)
– Необходимо оценивать воздействие, затраты и нежелательные последствия
Уроки, полученные в ходе разработки и реализации реформы сектора
электроэнергетики (2)• На начальном этапе разработки программы
реформ следует принять во внимание вопросы и проблемы, волнующие гражданское общество и потребителей– Создание платформы и процессов участия
общественности и механизмов для проведения консультаций
– Для эффективности процесса необходимо наличие сильных и хорошо осведомленных организаций гражданского общества
Вывод• В развивающихся странах сектор энергетики является
одним из важных, он часто становится объектом политической борьбы
• Провал реформы данного сектора в Индонезии обусловлен многими факторами, при том, что сама реформа являлась сложной
• Реформа в секторе требует широкомасштабных изменений в энергосекторе и секторе государственной экономики
• Создание платформы для диалога, четкий и прозрачный механизм консультаций с общественностью являются обязательными условиями для проведения «ориентированной а граждан реформы энергосектора»
Спасибо за внимание[email protected] website: www.iesr-indonesia.org