Aktueller Status des neuenAktueller Status des neuenkommunalen kommunalen
RechnungswesensRechnungswesens
DWP AktiengesellschaftWirtschaftsprüfungsgesellschaft
Dipl.Finw. Dieter Dunkerbeck
Wirtschaftsprüfer / Steuerberater
Suche nach neuen Steuerungsinstrumenten
HGrG § 33a: „Die Buchführung kann zusätzlich nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung und Bilanzierung in sinngemäßer Anwendung der Vorschriften des Handelsgesetzbuches erfolgen.“
Art. 117a GO (Bayern): „Das Staatsministerium des Innern kann im Interesse der Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung zur Erprobung neuer Modelle der Steuerung des Haushalts- und Rechnungs-wesens ... Ausnahmen von organisations- und haushaltsrechtlichen Regelungen ... genehmigen.“
Art. 126 GO (Baden-Württemberg) analog
Art. 126 GO (Nordrhein-Westfalen) analog
Beschlüsse des Deutschen Beschlüsse des Deutschen StädtetagesStädtetages
Einführung eines neuen, integrierten kommunalen Haushalts- und Einführung eines neuen, integrierten kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens auf der Grundlage der Doppik erforderlichRechnungswesens auf der Grundlage der Doppik erforderlichEinstieg muss sofort ermöglicht werden, Einstieg soll in den Einstieg muss sofort ermöglicht werden, Einstieg soll in den nächsten fünf Jahren abgeschlossen seinnächsten fünf Jahren abgeschlossen sein(Beschluss des Präsidiums des DST, 4.11.1998)(Beschluss des Präsidiums des DST, 4.11.1998)
Argumente des DST für die Doppik:Argumente des DST für die Doppik:Vereinheitlichung des Rechnungswesens im „Konzern Kommune“Vereinheitlichung des Rechnungswesens im „Konzern Kommune“Geschlossenes ressourcenverbrauchsorientiertes Geschlossenes ressourcenverbrauchsorientiertes RechnungskonzeptRechnungskonzeptNutzung der betriebswirtschaftlichen SoftwareNutzung der betriebswirtschaftlichen SoftwareEntspricht der internationalen EntwicklungEntspricht der internationalen Entwicklung
Beschlüsse des Deutschen Beschlüsse des Deutschen LandkreistagesLandkreistages
Beschlüsse des DLT-Präsidiums 08.03.1999:Beschlüsse des DLT-Präsidiums 08.03.1999:Forderung nach kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen auf Forderung nach kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen auf Grundlage der DoppikGrundlage der DoppikBestandteile: Vermögensrechnung, Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bestandteile: Vermögensrechnung, Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Kosten- und LeistungsrechnungKosten- und LeistungsrechnungAufforderung an IMK zu einer verbindlichen RichtungsentscheidungAufforderung an IMK zu einer verbindlichen Richtungsentscheidung
Forderungen des DLT vom 10./11.03.2002:Forderungen des DLT vom 10./11.03.2002:Bundeseinheitliches kommunalen HaushaltsrechtBundeseinheitliches kommunalen HaushaltsrechtWahlfreiheit zwischen produkt- und organisationsbezogener Wahlfreiheit zwischen produkt- und organisationsbezogener HaushaltsgliederungHaushaltsgliederungBekräftigung der ursprünglichen Beschlüsse (keine reduzierte Bekräftigung der ursprünglichen Beschlüsse (keine reduzierte Finanzrechnung)Finanzrechnung)AHK-Prinzip bei der Bewertung (auch bei EB)AHK-Prinzip bei der Bewertung (auch bei EB)HH-Ausgleich auf Basis sämtlicher Erträge / AufwendungenHH-Ausgleich auf Basis sämtlicher Erträge / AufwendungenAblehnung der KLR als Bestandteil des kommunalen HaushaltsrechtsAblehnung der KLR als Bestandteil des kommunalen Haushaltsrechts
Doppik und Kommune - Beschlusslage IMK
Juni 1999:Die Innenministerkonferenz der Länder spricht sich für das sogenannte „Optionsmodell“ aus; d.h. Wahlrecht zwischen erweiterter Kameralistik und Doppik, jeweils mit Kosten- und Leistungsrechnung.
Hat sich eine Kommune für eine der Alternativen entschieden, so gilt diese für die gesamte Verwaltung.
Gesetzliche Grundlage: Ausnahmetatbestände in den Gemeinde- und Landkreisordnungen der Länder („Experimentierklauseln“)
Option A: Erweiterte Kameralistik
Weiterhin kameralistische Datenbasis (Einnahmen und Ausgaben) Weiterhin klassischer, jahresbezogener Haushaltsplan Zusätzlich Darstellung der Verwaltungsleistungen („Produkte“) Einführung budgetierter Produkthaushalte Integration Fach- und Ressourcenverantwortung „Bedarfsgemäß“ ausgestaltete Kosten- und Leistungsrechnung Darstellung des Ressourcenverbrauchs für die einzelne Verwal-tungsleistung
(Vermögens- bzw. Anlagenrechnung?) Entwicklung quantitativer und qualitativer Kennzahlen für
die Verwaltungsleistungen für ein aussagefähigesControlling
Unterjähriges Berichtswesen (Controlling) zur Wahrungder Haushaltsverantwortung bei Abweichung vonBudgetzielen
Option B: Doppisches Rechnungswesen
Rein doppische Datenbasis (kaufmännische Buchungserfassung)
Periodengenaue Darstellung Gesamtressourcenverbrauch und
Gesamtressourcenaufkommen
Doppelte Erfolgsermittlung über Vermögensrechnung (Bilanz) und
Erfolgsrechnung (GuV)
Darstellung der Liquiditätsentwicklung
durch Erfassung der Zahlungsvorgänge
(Plan und Ist)
Konsolidierung der Jahresabschlüsse
mit Tochterbetrieben
Oktober 2000:Oktober 2000:Eckpunktepapier der InnenministerkonferenzEckpunktepapier der Innenministerkonferenz
Es wird ein Drei-Komponenten-Rechnungssystem Es wird ein Drei-Komponenten-Rechnungssystem vorgeschlagen, das sich ausvorgeschlagen, das sich aus
Ergebnisrechnung, Ergebnisrechnung, Vermögensrechnung undVermögensrechnung und
FinanzrechnungFinanzrechnungzusammensetzt.zusammensetzt.
IMK-Eckpunktepapier
IMK- Beschluss vom 21. November 2003Die Innenministerkonferenz beschließt:Die Innenministerkonferenz beschließt:
– die Umstellung des kommunalen Haushalts- und die Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte DarstellungDarstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung
– Die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die Die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vergabe von Zielen für die (Inputsteuerung) durch die Vergabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung)
– LeittexteLeittexteGemHVO für ein doppisches SystemGemHVO für ein doppisches SystemGemHVO für ein erweitertes kameralistisches SystemGemHVO für ein erweitertes kameralistisches SystemProduktrahmenProduktrahmenKontenrahmenKontenrahmen
IMK-Unterausschuss-Entwurf
Die Arbeitsgruppe „Doppik“ im Unterausschuss der Innenministerkonferenz legt zur Diskussion vor
„Musterregelungen für eine doppische Gemeindehaushaltsverordnung“1. Haushaltsplan umfasst Ergebnishaushalt, Finanzhaushalt, Teilhaushalte,
Stellenplan und ggf. HH-Sicherungskonzept2. Ergebnishaushalt enthält ordentliche Erträge und Aufwendungen3. Finanzhaushalt enthält laufende Einzahlungen und Auszahlungen4. Gesamthaushalt ist in Teilhaushalte zu gliedern, die nach Produkt-
bereichen aufzustellen sind; Teilhaushalte bestehen aus Teilergebnisplan und Teilfinanzplan
5. Zur Unterstützung der Verwaltungssteuerung ist eine KLR zu führen6. HH-Ausgleich ist gegeben, wenn Ergebnishaushalt unter Berücksichtigung
der Vorjahresfehlbeträge ausgeglichen ist7. Buchführungspflicht, Ausweis von Abschreibungen, DRS-II, GoB etc.
Fortentwicklung in den Bundesländern
Länderspezifisch unterschiedlich Nordrhein Westfalen ab 2005 vollständige Entwürfe eines Gesetzes zur
Einführung des neuen Kommunalen Finanzmanagements. Reine Doppik Baden Würtemberg Entwurf der Gemeindehaushaltsverordnung Doppik –
Stand 15.3.2004, Inkrafttreten noch offen wahrscheinlich 1.1.2006, Optionsmodell
Übrige Bundesländer ebenfalls alle unterschiedliche Arbeitsstände
Begründung einer Begründung einer Umstellung der Umstellung der
kameralistischen Systeme kameralistischen Systeme auf die doppische auf die doppische
BuchführungBuchführung
Einnahmen /Einnahmen /AusgabenAusgaben
Aufwendungen /Aufwendungen /ErträgeErträge
Kosten /Kosten /ErlöseErlöse
Unterschiedliche Erfolgsmaßstäbe in der Rechnungslegung
HaushaltsrechnungHaushaltsrechnung KaufmännischesKaufmännischesRechnungswesenRechnungswesen
Kosten- und Kosten- und LeistungsrechnungLeistungsrechnung
Dominanz derFinanzrechnung
Dominanz derVermögensrechnung
Dominanz derBetriebsergebnis-
rechnung
Beispiel zur Diskrepanz Beispiel zur Diskrepanz Ausgabe / AufwandAusgabe / Aufwand
Zeitablauf
Bestellung von Streusalz für Bauhof
Lieferung, Rechnungseingang, Einlagerung (Verb.)
Bezahlung der Rechnung (Bestand)
Lagerentnahme
Verbrauch des Streusalzes im Winterdienst (Erfolg)
Ausgabe
Auszahlung
Aufwand
Ziele eines Neuen Kommunalen Ziele eines Neuen Kommunalen Rechnungswesens (I)Rechnungswesens (I)
Dokumentation kommunalen VermögensDokumentation kommunalen Vermögens
– Systematische VermögensrechnungSystematische Vermögensrechnung
– Kommune: Nettovermögensentwicklung vs.Kommune: Nettovermögensentwicklung vs.
Privatwirtschaft: ErfolgsausweisPrivatwirtschaft: Erfolgsausweis
Intergenerative Gerechtigkeit / NachhaltigkeitIntergenerative Gerechtigkeit / Nachhaltigkeit
– Periodengerechte Verteilung von Nutzen und LastenPeriodengerechte Verteilung von Nutzen und Lasten
– Gesamtressourcenverbrauchskonzept (Erträge und Aufwendungen)Gesamtressourcenverbrauchskonzept (Erträge und Aufwendungen)
Sicherung der ZahlungsfähigkeitSicherung der Zahlungsfähigkeit
– Praktische Handlungsfähigkeit der KommunePraktische Handlungsfähigkeit der Kommune
Gewährleistung des Budgetrechts des Vertretungsorgans Politische Ziele, Haushaltshoheit und -kontrolle Sonderrolle des Gemeinderats
Verwendung eines kaufmännischen Rechnungswesens Berücksichtigung der o.a. Ziele in einem konsistenten
Rechnungssystem Output-Orientierung Einheitliches Rechnungswesen im kommunalen Wirkungskreis Systemsicherheit in der Doppik
Ziele eines Neuen Kommunalen Ziele eines Neuen Kommunalen Rechnungswesens (II)Rechnungswesens (II)
Thesen zur erweiterten Kameralistik (1)
Die grundlegende betriebswirtschaftliche Steuerung ändert sich nicht, d. h. weiterhin jahresbezogene Plansteuerung.
Die erweiterte Kameralistik widerspricht dem Ressourcenverbrauchskonzept auch dann, wenn der Ressourcenverbrauch für Leistungen ausgewiesen wird, da die grundlegende Steuerung über die Haushaltsplanung nach dem Geldverbrauchskonzept erfolgt.
Der Ressourcenverbrauch läßt sich auf Basis von Einnahmen und Ausgaben nicht darstellen. Die Erweiterung um Aufwands- und Ertragskomponenten läßt sich in der Kameralistik nur durch aufwendige, nicht integrierte Nebenrechnungen erreichen.
Das Nebeneinander von Einnahmen/Ausgaben und Aufwendungen/Erträgen in einem System führt zu Unlogiken und Fehleranfälligkeit (keine methodische Einheitlichkeit der Kommunen zu erwarten; unterschiedliche Qualitäten der KLR).
Thesen zur erweiterten Kameralistik (2)
Qualitative Kennzahlen sind nur bezogen auf die Einzelkommune, nicht aber interkommunal sinnvoll. Das Rechnungswesen kann entsprechende Informationen weder kameral noch doppisch liefern.
Quantitative Kennzahlen sind interkommunal nur in der externen Rechnungslegung und nur bei engen Standards sinnvoll (z.B. Bilanz-Kennziffern). Quantitative Kennzahlen im internen Rechnungswesen sind interkommunal kaum vergleichbar, sinnvoll sind aber Zeit- und Periodenvergleiche oder Vergleiche sachlich abgrenzbarer Aufgabengebiete, also Vergleiche „mit sich selbst“.
Der Controlling-Begriff der erweiterten Kameralistik entspricht im wesentlichen der Kontrolle des Haushaltsvollzuges, nicht aber dem Ziel der betriebswirtschaftlichen Steuerung.
Insgesamt entsteht ein wesentlich aufwändigeres System als bei der einfachen Kameralistik mit zahlreichen zusätzlichen Informationen, deren Steuerungsrelevanz jedoch in der Rechnungslegung nicht dominiert und deshalb gering ist.
Vorteile der Doppik als führendes Vorteile der Doppik als führendes SystemSystem
Erfolgs- und Vermögensrechnung integriert
Finanzrechnung möglich
Budgetrechnung / -überwachung möglich
Transparenz wird deutlich erhöht
Output-Steuerung wird möglich
Tagesaktualität der Kosten-/Erlösinformationen
Gesamte Bandbreite betriebswirtschaftlicher Auswertungen
Reduzierung der HaushaltsstellenReduzierung der Haushaltsstellen
Verwaltungs- und Vermögenshaushalt enthält Verwaltungs- und Vermögenshaushalt enthält üblicherweise ca. 7500 Haushaltsstellen!üblicherweise ca. 7500 Haushaltsstellen!
Reduzierung mit Doppik auf ca. 1000 Konten Reduzierung mit Doppik auf ca. 1000 Konten möglichmöglich
Ergebnis: Mehr Flexibilität bei der Ergebnis: Mehr Flexibilität bei der Bewirtschaftung!Bewirtschaftung!
Zusammenhang zwischen Ziel und OutcomeZusammenhang zwischen Ziel und Outcomesowie Input und Output: sowie Input und Output:
RessourcenverbrauchskonzeptRessourcenverbrauchskonzept
AufgabeAufgabeZielZiel InputInput
Ressourcen-Ressourcen-einsatzeinsatz
OutputOutputProdukteProdukte
OutcomeOutcomeWirkungWirkung
Leistuns-erstellungs-
prozess,„Produktion“
Effektivität
Effizienz
Bisheriges ReformfazitBisheriges ReformfazitModernisierung des kommunalen Rechnungswesens ist unumstrittenModernisierung des kommunalen Rechnungswesens ist unumstrittenund in Angriff genommenund in Angriff genommen
Ressourcenverbrauchskonzept ist alsRessourcenverbrauchskonzept ist alsGrundlage akzeptiertGrundlage akzeptiert
IMK-Beschlüsse sind Grundlage fürIMK-Beschlüsse sind Grundlage fürbundesweite Reform des kommunalenbundesweite Reform des kommunalenHaushaltsrechtsHaushaltsrechts
Zulassung der Doppik anstelle der Kame-Zulassung der Doppik anstelle der Kame-ralistik nach Wahl der Kommune ist nichtralistik nach Wahl der Kommune ist nichtmehr umkehrbarmehr umkehrbarAlle kommunalen Spitzenverbände befürworten einhellig den Übergang Alle kommunalen Spitzenverbände befürworten einhellig den Übergang auf die Doppik mit angemessener Übergangsfristauf die Doppik mit angemessener Übergangsfrist
AusblickAusblickDauer der ReformDauer der Reform– Konzeptphase ist erst mit Entwürfen für neues HaushaltsrechtKonzeptphase ist erst mit Entwürfen für neues Haushaltsrecht
abgeschlossenabgeschlossen– GO NRW / Hessen: Doppik ab 1.1.2005GO NRW / Hessen: Doppik ab 1.1.2005– Praxiseinführung bei mehr als 8000 Gemeinden erfordert weitere 10 JahrePraxiseinführung bei mehr als 8000 Gemeinden erfordert weitere 10 Jahre– Haushaltsreform hat wegen grundlegendem SystemwechselHaushaltsreform hat wegen grundlegendem Systemwechsel
Dimension einer GenerationenaufgabeDimension einer Generationenaufgabe
Fortsetzung der KonzeptdiskussionFortsetzung der Konzeptdiskussion– Geteiltes kommunales Finanzwesen auf Dauer problematisch, Streitfrage Geteiltes kommunales Finanzwesen auf Dauer problematisch, Streitfrage
Kameralistik oder Doppik muss durch die IM der Länder ausgetragen Kameralistik oder Doppik muss durch die IM der Länder ausgetragen werdenwerden
– Streitfrage Finanzrechnung als dritte Rechnungskomponente des Streitfrage Finanzrechnung als dritte Rechnungskomponente des doppischen kommunalen Rechnungswesens muss ausdiskutiert werdendoppischen kommunalen Rechnungswesens muss ausdiskutiert werden
– Weitere Detailfragen (Vermögensbewertung, Haushaltsausgleichsregeln) Weitere Detailfragen (Vermögensbewertung, Haushaltsausgleichsregeln) sind zu klärensind zu klären
„„Es führen mehrere Wege zum Ziel,Es führen mehrere Wege zum Ziel,aber es führt kein Weg zurück“aber es führt kein Weg zurück“
Edgar QuasdorffEdgar Quasdorff(Innenministerium NRW,(Innenministerium NRW,
Projektleiter Modellprojekt doppischer Kommunalhaushalt)Projektleiter Modellprojekt doppischer Kommunalhaushalt)
Elemente des Neuen Elemente des Neuen Kommunalen Kommunalen
RechnungswesensRechnungswesens
Bestandteile neues Rechnungswesen
Grundaus-wertungen
(SUSA, PN...)
Kfr. Erfolgs-rechnung
DB-Rechnung Erfolgs-
übersicht
Betriebs-zweig-
abrechnung
Bilanz mitGuV
Anlagen-nachweis
Wirtschafts-plan
Kapitalfluss-(Finanz-)rechnung
RechnungswesenlösungKommunen
Individueller KontenplanIndividueller Kontenplan Der individuelle Kontenplan für Kommunen basiert auf dem SKR 04Der individuelle Kontenplan für Kommunen basiert auf dem SKR 04 Der ersten Stelle der Kontenplansystematik des SKR 04 wurden die ersten drei Der ersten Stelle der Kontenplansystematik des SKR 04 wurden die ersten drei
Stellen aus der Gruppierung angefügt, Beispiel:Stellen aus der Gruppierung angefügt, Beispiel:
44 = Erträge aus gewöhnlicher Geschäftstätigkeit (SKR = Erträge aus gewöhnlicher Geschäftstätigkeit (SKR 04)04)
100100 = Einnahmen aus Verwaltungsgebühren (Gruppierung)= Einnahmen aus Verwaltungsgebühren (Gruppierung)
= 4100= 4100 Erträge aus VerwaltungsgebührenErträge aus Verwaltungsgebühren
WirtschaftsplanWirtschaftsplanDer Wirtschaftsplan einer kaufmännisch rechnenden Kommune besteht aus Der Wirtschaftsplan einer kaufmännisch rechnenden Kommune besteht aus
folgenden Bestandteilen:folgenden Bestandteilen:
VermögensVermögensplanplan
InvestitionsplanInvestitionsplan
FinanzierungsplanFinanzierungsplan
ErfolgsplanErfolgsplan (mit Teilerfolgsplänen) (mit Teilerfolgsplänen)
FinanzplanFinanzplan
StellenplanStellenplan
Finanzrechnung als kommunale BesonderheitFinanzrechnung als kommunale Besonderheit Zweck: Finanz- und Liquiditätsplanung, Ableitung Finanzstatistik Methodik: Cash-Flow-Rechnung Diskussion: Teilfinanzrechnung (NRW) oder Gesamtfinanzrechnung,
Steuerungszwecke Arten: Plan- und Ist-Rechnung
Struktur:+ Cash Flow aus lfd. Verwaltungstätigkeit+ Cash Flow aus Investitionstätigkeit+ Cash Flow aus Finanzierungstätigkeit+ / - Veränderungen des Bestandes an liquiden Mitteln+ Anfangsbestand an Zahlungsmitteln= Endbestand an Zahlungsmitteln
Teil-/ Produktergebnisrechnung als Teil-/ Produktergebnisrechnung als kommunale Besonderheitkommunale Besonderheit
Zweck: Steuerung der Teilergebnisse, Vergleichbarkeit der Kommunen, Vorgabe einer „Kostenstellen-Grobstruktur“
Methodik: Betriebsergebnisrechnung Arten: Plan- und Ist-Rechnung Dzt. keine verbindlichen GliederungsvorschriftenStruktur = Betriebsergebnisrechnung nach Produktbereichen (Bsp.)1. Allgemeine Verwaltung2. Öffentliche Sicherheit und Ordnung3. Schulen4. Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege5. Soziale Sicherung6. Gesundheit, Sport, Erholung7. Bau- und Wohnungswesen, Verkehr8. Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung9. Allgemeine Finanzwirtschaft
Bestandteile des JahresabschlussesBestandteile des Jahresabschlusses BilanzBilanz ErgebnisrechnungErgebnisrechnung (auch Teil- bzw. Produkthaushalte) (auch Teil- bzw. Produkthaushalte) Anhang (Erläuterungsbericht) u.a. mitAnhang (Erläuterungsbericht) u.a. mit
Bilanzierungsmethoden und -erläuterungenBilanzierungsmethoden und -erläuterungen Bewertungsmethoden und -erläuterungenBewertungsmethoden und -erläuterungen AnlagenspiegelAnlagenspiegel VerbindlichkeitenspiegelVerbindlichkeitenspiegel RechenschaftsberichtRechenschaftsbericht
LageberichtLagebericht FinanzrechnungFinanzrechnung (ersetzt Haushaltsplan und Finanzstatistik) (ersetzt Haushaltsplan und Finanzstatistik)
Statistische / demografische DatenStatistische / demografische Daten Übersicht GemeindeorganeÜbersicht Gemeindeorgane
Drei-Komponenten-RechnungswesenDrei-Komponenten-Rechnungswesen
•Kein Ressourcenverbrauch
•Verschuldungssituation wird dargestellt
•Keine fest Eigenkapitalgröße
•Ressourcenverbrauch
•Nominale Substanzerhaltung
Bestandteile des neuen HaushaltsBestandteile des neuen Haushalts
„„Ausgeglichener Haushalt“ und Doppik?Ausgeglichener Haushalt“ und Doppik?
Dokumentation des RessourcenverzehrsDokumentation des Ressourcenverzehrs Haushaltsausgleich am Saldo der Ergebnisrechnung fest Haushaltsausgleich am Saldo der Ergebnisrechnung fest
gemachtgemacht Aufwendungen und Erträge einer Periode sollen mindestens Aufwendungen und Erträge einer Periode sollen mindestens
ausgeglichen seinausgeglichen sein d.h. auch Aufwendungen für Abschreibungen oder Pensionen d.h. auch Aufwendungen für Abschreibungen oder Pensionen
sollen von Kommune erwirtschaftet werdensollen von Kommune erwirtschaftet werden
Jede andere Definition verfehlt das Reformziel des Jede andere Definition verfehlt das Reformziel des Ressourcenverbrauchskonzeptes!Ressourcenverbrauchskonzeptes!