Número: 00190.028054/2011-19
Unidades Examinadas: Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental do Ministério das Cidades
Relatório de Demandas Externas
n° 00190.028054/2011-19
Sumário Executivo
Este Relatório apresenta os resultados da ação de controle desenvolvida pela Controladoria-
Geral da União (CGU) sobre os empreendimentos do Programa PAC-Drenagem do Ministério das
Cidades na cidade de Americana-SP, os quais foram objeto de contrato de financiamento celebrado
entre a Prefeitura Municipal de Americana e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES. Os trabalhos foram realizados no segundo semestre de 2012.
Esclarecemos que os órgãos envolvidos no empreendimento foram previamente informados
dos fatos relatados:
a Prefeitura foi informada por meio do Ofício nº 6206/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de
2013, tendo se manifestado em 13 de março de 2013, por meio do Ofício SNJ nº 031/2013, e
em 10 de abril de 2013, por meio de Ofício dos seus advogados legalmente constituídos.
o BNDES foi informado por meio do Ofício nº 2119/DI/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro
2013, tendo se manifestado em 27 de fevereiro de 2013, por meio do Ofício AT-027/2013, e
em 24 de abril de 2013, por meio de Ofício AT-046/2013.
o Ministério das Cidades foi informado por meio do Ofício nº 2117/DI/SFC/CGU-PR, de 24
de janeiro 2013, tendo se manifestado em 18 de março de 2013, por meio do Ofício nº
102/2013/GM/MCIDADES, e em 29 de abril de 2013, por meio de Ofício nº
1387/2013/GM/MCIDADES.
Foram analisados os procedimentos relativos à contratação e à execução dos projetos de
investimentos em canalização e urbanização das margens dos córregos São Manoel, do Parque e
Pylles e implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo, abrangendo o contrato de
execução das obras e o contrato de gerenciamento das obras, bem como a atuação da Prefeitura, do
Ministério das Cidades e do BNDES no acompanhamento da implantação do empreendimento.
Destaca-se que o contrato de financiamento, entre a Prefeitura e o BNDES, foi celebrado em
18 de junho de 2010 e que o contrato de execução das obras, entre a Prefeitura e o Consórcio Parque,
foi firmado em 29 de junho de 2010 e rescindido em 16 de maio de 2012.
Cumpre registrar que da amostra analisada, no montante de R$ 47.409.984,55 (quarenta e
sete milhões, quatrocentos e nove mil, novecentos e oitenta e quatro reais e cinquenta e cinco
centavos), sendo R$ 44.367.819,55 do contrato de execução das obras e R$ 3.042.165,00 do contrato
de gerenciamento das obras, foi identificado um superfaturamento de R$ 24.926.703,22 (vinte e
quatro milhões, novecentos e vinte e seis mil, setecentos e três reais e vinte e dois centavos).
Principais Fatos Encontrados
Deficiências no acompanhamento do agente financeiro
Deficiências no acompanhamento da Prefeitura
Falhas diversas no processo licitatório, destacando Projeto Básico deficiente, não
parcelamento do objeto, inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários,
ausência de composições de custos unitários, percentual de BDI excessivo.
Não utilização de BDI diferenciado para fornecimento de materiais
Descaracterização do objeto contratado
Extrapolação do limite de 25% de acréscimo nos aditivos
Execução sem cobertura contratual
Contratação de serviços por custos superiores aos de mercado
Jogo de Planilha
Medição de serviços em quantidades ―a maior‖
Superdimensionamento das estacas metálicas
Sobrepreço nos serviços de consultoria
Indícios de irregularidades na contratação e execução do gerenciamento das obras
Relação entre as empresas envolvidas na implantação do empreendimento
Superfaturamento
Dano ao erário: R$ 24.926.703,22
Principais Recomendações
Este Relatório é destinado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, gestores
centrais dos programas de execução descentralizada, para a adoção de providências quanto às
situações evidenciadas, especialmente, para a adoção de medidas preventivas e corretivas, visando à
melhoria da execução dos Programas de Governo.
Foram realizadas recomendações aos gestores federais no sentido de:
aprimorar os controles primários, visando possibilitar a detecção tempestiva de
irregularidades;
aperfeiçoar os normativos quer regem a execução e monitoramento do Programa;
glosar os valores apontados como superfaturamento; e
apurar responsabilidades.
Sumário 1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 2
1.1. Histórico dos fatos ...................................................................................................................... 4
1.1.1. Seleção da proposta – MCIDADES (2009) ......................................................................................... 6
1.1.2. Financiamento – BNDES (2010) ......................................................................................................... 7
1.1.3. Licitação para contratação da execução das obras – CP 001/2010...................................................... 8
1.1.4. Contrato de implantação das obras .................................................................................................... 11
1.1.5. Contratação do gerenciamento das obras .......................................................................................... 12
1.1.6. Implantação das obras ....................................................................................................................... 13
1.2. Escopo dos serviços a serem analisados ................................................................................... 34
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS ........................................................................................ 36
2.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR ............................................ 36
2.1.1. Programa............................................................................................................................................ 36
3. OUTRAS AÇÕES .................................................................................................................. 224
3.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR .......................................... 224
3.1.1. Programa.......................................................................................................................................... 224
4. CONCLUSÃO ........................................................................................................................ 274
2
1. INTRODUÇÃO
Com o objetivo de cumprir o estabelecido na Ordem de Serviço nº 201205008
da Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Cidades – DIURB/SFC foram analisados os
procedimentos relativos à contratação e à execução dos projetos de investimentos em canalização e
urbanização das margens dos córregos São Manoel, do Parque e Pylles e implantação do Parque
Linear às margens do Ribeirão Quilombo, na cidade de Americana-SP. Essas obras, que têm por
finalidade impedir a ocorrência de inundações nos pontos mais críticos do Município e proporcionar
mais operações de mobilidade e de lazer à população, foram objeto de contrato de financiamento
celebrado entre a Prefeitura Municipal de Americana (doravante designada Prefeitura) e Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.
A presente ação de controle buscou atender à representação encaminhada por
meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de outubro de 2011, motivada por possíveis irregularidades
ocorridas na execução de obras do PAC-Americana. Essa demanda foi autuada sob o processo
principal de nº 00190.028054/2011-19, ao qual foram apensados outros processos.
Os empreendimentos foram selecionados no âmbito do Programa PAC-
Drenagem do Ministério das Cidades, sendo que os investimentos foram divididos pelo Município
em quatro cartas-consulta, de forma a atender ao disposto nas normas expedidas pelo Conselho
Monetário Nacional e Ministério das Cidades (IN 25/2009), tendo em vista a atual política de
descontingenciamento de crédito ao setor público. No processo de hierarquização, as quatro cartas-
consultas foram selecionadas e validadas pelo BNDES, de forma que o Município pudesse utilizar os
recursos descontingenciados para executar ações de macrodrenagem nos córregos São Manoel, do
Parque e do Pylles e para implementar o Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo,
objetivando a urbanização das margens dos córregos e a solução dos problemas de alagamento e
inundação nas regiões vizinhas às intervenções.
Para execução das obras foi firmado o Contrato nº 153/2010, em 29 de junho
de 2010, entre a Prefeitura de Americana/SP e o Consórcio Parque, no valor de R$ 74.989.425,50,
contratado por meio de Concorrência Pública nº 001/2010, em um único lote. Em 16 de maio de
2012, a Prefeitura, mediante o Ofício nº 513/GP/05/2012, comunicou ao Consórcio Parque a rescisão
do Contrato nº 153/2010.
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O presente trabalho foi realizado no segundo semestre de 2012, incluindo
visitas aos locais das obras, em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao Serviço
Público Federal. Foram analisadas as obras financiadas parcialmente pelo BNDES, por meio do
Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, de 18 de junho de 2010, firmado com o Município de
Americana/SP, no valor de R$ 62.871.961,00.
Para a execução do trabalho foram adotadas as seguintes ações prévias:
Levantamentos de dados:
a) Documentos relativos ao processo de seleção dos empreendimentos no âmbito do PAC-
Drenagem do Ministério das Cidades;
b) Documentos do BNDES relacionados ao Contrato de Empréstimo nº 09.2.1516.1,
concernentes às fases de enquadramento do PAC-Americana, análise, aprovação,
contratação, liberação de recursos e acompanhamento;
c) Documentos relativos ao processo licitatório: edital, especificações técnicas, memoriais
descritivos, memórias de cálculo e desenhos de projeto básico, planilhas orçamentárias,
propostas das licitantes e atas de julgamento; e
d) Documentos relativos à execução das obras: contratos e termos aditivos, desenhos e
memórias de cálculo dos projetos executivos, relatórios de acompanhamento, planilhas e
memórias de cálculo de medição.
Diligências:
a) Ofício nº 13.041/DI/SFC/CGU-PR, de 04/05/2012, à Prefeitura;
b) Ofício nº 13.660/DI/SFC/CGU-PR, de 11/05/2012, à Prefeitura;
c) Ofício nº 15.226/DI/SFC/CGU-PR, de 25/05/2012, à Prefeitura;
d) Ofício nº 15.659/DI/SFC/CGU-PR, de 30/05/2012, ao Secretário Nacional de Saneamento
Ambiental do Ministério das Cidades;
e) Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18/06/2012, à Prefeitura;
f) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/001, de 12/07/2012;
g) Ofício nº 19.875/DI/SFC/CGU-PR, de 12/07/2012, à empresa SANEN – SANEAMENTO
E ENGENHARIA S/A;
h) Ofício nº 19.877/DI/SFC/CGU-PR, de 12/07/2012, à empresa TAVARES PINHEIRO
INDUSTRIAL LTDA;
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i) Ofício nº 19.878/DI/SFC/CGU-PR, de 12/07/2012, à empresa SINGULARE PRÉ-
MOLDADOS EM CONCRETO LTDA;
j) Ofício nº 22.399/DI/SFC/CGU-PR, de 03/08/2012, à empresa OLIVIAL INDÚSTRIA E
COMÉRCIO LTDA;
k) Solicitação de Auditoria SA nº 201202008/002, de 17/08/2012;
l) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/003, de 30/08/2012;
m) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/004, de 24/09/2012; e
n) Solicitação de Auditoria SA nº 201205008/005, de 01/10/2012.
Foram realizadas duas visitas no local das obras do PAC-Americana, nos
períodos de 4 a 6 de junho de 2012 e 2 a 4 de julho de 2012, especificamente no Córrego Parque/Av.
Brasil e no Córrego São Manoel, bem como nas áreas de bota-fora e de jazidas de empréstimo.
Registra-se que o trabalho realizado por esta Controladoria abrangeu a análise
da atuação dos agentes responsáveis pela aprovação e pelo acompanhamento dos empreendimentos,
dos procedimentos licitatórios, de fragmentos dos projetos básico e executivo, bem como a
verificação física das obras executadas no Córrego do Parque. A presente atuação pautou-se,
basicamente, na análise dos documentos disponibilizados, principalmente quanto aos documentos
encaminhados pelo BNDES e pela Prefeitura, na consulta a sistemas de informação desta
Controladoria, bem como nos resultados de duas vistorias efetuadas no local das obras em tela.
1.1. Histórico dos fatos
Esta ação de controle foi realizada em atendimento à representação
encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de outubro de 2011, autuada sob o
processo de nº 00190.028054/2011-19, que solicitou a possibilidade de instalação de procedimento
de fiscalização pela Controladoria-Geral da União nas obras do Plano de Aceleração do Crescimento
– PAC, no Município de Americana/SP.
A representação encaminhada pelo Ofício nº 018/11 GABJM, refere-se a fatos
veiculados na imprensa local e informações da Comissão Especial de Fiscalização das Obras de
Canalização do Parque, composta por Vereadores da Câmara municipal, versando acerca de
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possíveis irregularidades ocorridas na execução de obras do PAC, sendo transcrito a seguir o trecho
principal da representação:
(...)
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos R$
30 milhões previstos, foram gastos R$ 37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor estimado.
Outro fato relevante e preocupante, também, diz respeito à eficácia das obras para os fins a que
se destinam. Segundo reportagem do jornal O Liberal, de 23 de agosto de 2011, chuvas de
baixa intensidade ocorridos no sábado, dia 19, provocaram deslocamentos de terra e placas de
gramas recentemente implantadas. O desmoronamento deixou exposta a tubulação, o que
coloca em questão a baixa qualidade técnica da obra.
A Comissão Especial de Fiscalização das Obras de Canalização do Parque, composta por
Vereadores da Câmara Municipal de Americana, após vistoria do local e efetuado medições,
alertou que as obras poderão não resolver o histórico de problemas das enchentes na principal
via da cidade. Os Vereadores da Comissão Especial, também reclamam da total falta de
informação acerca das obras em comento, fato que eleva o grau de desconfiança de
irregularidades na execução do contrato e da própria obra.
(grifos adicionados)
Conforme será tratado detalhadamente adiante, em função da representação em
questão, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatando irregularidades e suspendendo os
repasses financeiros para a Prefeitura, uma vez que apontou ―alterações no objeto da obra, sem
qualquer comunicação ao Banco‖, além de ―desajustes e modificações indevidas nos valores
contratados por meio de aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria
externa prevista no contrato, dentre outras irregularidades‖. Ressalte-se que o contrato a que se
refere a representação diz respeito ao Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, firmado entre o
BNDES e a Prefeitura de Americana, destinado à canalização e urbanização das margens dos
córregos São Manoel, do Parque e do Pylles e implantação do Parque Linear à margens do Ribeirão
Quilombo.
Com a finalidade de subsidiar a análise da representação foram solicitados pela
CGU ao BNDES, em 11 de outubro de 2011, por correio eletrônico, informações referentes ao
acompanhamento do contrato de financiamento. O BNDES, por meio do Ofício BNDES/AT-
116/2011, de 31 de outubro de 2011, encaminhou os seguintes documentos:
Relatório de Análise da Área de Inclusão Social/Departamento de Saneamento Ambiental -
AS/DESAM nº 006/2009, de 15 de dezembro de 2009;
6
Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, firmado entre o BNDES e o Município de
Americana/SP, em 18 de junho de 2010;
Relatório de Acompanhamento AS/DESAM nº 107/2010, de 23 de dezembro de 2010; e
Relatório de Acompanhamento AS/DESAM nº 57/2011, de 1º de julho de 2011.
Além da documentação solicitada, o Banco encaminhou, também, a Nota
Técnica BNDES-AS/DESAM nº 16/2011, de 14/10/2011, versando sobre informações do objeto
contratado, incluindo acompanhamento dos empreendimentos realizados pelo Banco.
Para que se possa ter um entendimento geral dos fatos relativos ao
acompanhamento do empreendimento, ocorridos ao longo do período transcorrido desde a Seleção
da Proposta no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em 2009, até a sustação
do contrato administrativo celebrado entre o Consórcio Parque e a Prefeitura Municipal de
Americana/SP, em 2012, é importante apresentar, em resumo, um histórico dos acontecimentos.
1.1.1. Seleção da proposta – MCIDADES (2009)
O Município de Americana/SP foi selecionado em processo vinculado à
Instrução Normativa nº 25/2009 do Ministério das Cidades, homologado em 09 de junho de 2009,
com a inclusão de quatro operações no PAC, na modalidade de Manejo de Águas Pluviais, relativas
aos corpos d‘água apresentados na tabela a seguir.
Tabela 1 – Valores dos investimentos conforme IN 25/2009
Item Corpo d’água Investimento
total (R$)
Financiamento
BNDES (R$)
Contrapartida
Prefeitura (R$)
1 Córrego do Parque 30.127.407 28.621.027 1.506.380
2 Córrego do Pylles 14.813.850 14.073.158 740.693
3 Córrego São Manoel 8.900.000 8.455.000 445.000
4 Ribeirão Quilombo 12.339.765 11.722.776 616.988
Total 66.181.022 62.871.961 3.309.061
O plano de trabalho apresentado pela Prefeitura definiu quatro intervenções
fundamentadas nos projetos básicos relativos aos corpos d‘água relacionados na tabela a seguir.
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Tabela 2 – Intervenções segundo Plano de Trabalho da Prefeitura de Americana
Item Corpo d‘água Objeto Autor do projeto
1 Córrego do Parque Retificação e canalização do Córrego do Parque até
a Praça dos Trabalhadores, urbanização e
revitalização da Av. Brasil
PLANESAN/2007
2 Córrego do Pylles Canalização do Córrego do Pylles – implantação,
ampliação e melhoria da infraestrutura urbana, além
da urbanização da Av. Marginal
PLANESAN/2007
3 Córrego São Manoel Canalização do Córrego São Manoel – execução do
sistema de galeria de águas pluviais, canalização do
córrego e pavimentação asfáltica
PLANESAN/2007
4 Ribeirão Quilombo Implantação do Parque Linear às margens do
Ribeirão Quilombo, arborização, construção de
espaços e equipamentos públicos de esporte e lazer,
recomposição de mata ciliar e urbanização
Sem registro
Fonte: BNDES. Análise de viabilidade de projeto, institucional e financeira. RJ – 15/12/2009
1.1.2. Financiamento – BNDES (2010)
Em 18 de junho de 2010, a Prefeitura e o BNDES celebraram o Contrato de
Financiamento nº 09.2.1516.1, cuja Cláusula Primeira – Natureza, Valor e Finalidade do Contrato –
dispõe que ―o BNDES abre ao BENEFICIÁRIO, por este contrato, um crédito no valor de
R$ 62.871.961,00 (sessenta e dois milhões, oitocentos e setenta e um mil, novecentos e sessenta e um
reais) [...] destinado à canalização e urbanização das margens dos Córregos São Manoel, do
Parque e Pylles e implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo‖.
Em relação ao objeto do financiamento concedido pelo BNDES, registra-se
que em novembro/2010, logo após a assinatura do Contrato nº 259/2010, segundo o qual foi
contratada a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., CNPJ 06.237.944/0001-63, para
prestação de serviços de gerenciamento das obras, a Prefeitura solicitou ao BNDES inclusão dos
custos desse contrato no montante financiado, mediante readequação dos orçamentos das 4 (quatro)
obras, porém, sem alterar o valor total contratado. Essa solicitação foi atendida, conforme registrado
no Relatório de Acompanhamento AS/DESAM nº 57/2011, e, em janeiro/2011, passou a constar, a
partir da Medição nº 4 do Contrato nº 259/2010, a informação do percentual de repasse de 94,51% e
de contrapartida de 5,49%.
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Sobre as parcelas repassadas à Prefeitura, de acordo com a Nota Técnica
AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, de 14/10/2011, do valor total previsto de R$ 62.871.961,00 do
Contrato de Financiamento nº 09.2.1516.1, foram liberados R$ 37.461.538,80 para a execução do
objeto, portanto, aproximadamente 60% dos recursos financeiros.
1.1.3. Licitação para contratação da execução das obras – CP 001/2010
Visando a realização do certame para contratação de empresa para a execução
das obras, a Prefeitura, primeiramente, contratou empresa para a elaboração do pacote técnico base
da licitação. Posteriormente, realizou a Concorrência Pública nº 001/2010 (processo nº 04830/2010),
que foi dividida em duas etapas: pré-qualificação e apresentação de propostas financeiras
1.1.3.1. Elaboração do pacote técnico base da licitação
Conforme Processo Administrativo nº 63563/2009, e dotação orçamentária da
Secretaria de Obras e Serviços Urbanos, referente ao exercício de 2010, a Prefeitura realizou
Licitação na modalidade Convite (CV Nº 044/2009), pelo menor preço global, no regime de
empreitada por preço unitário, tendo como objeto a ―Contratação de Empresa de Consultoria para
Elaboração de Pacotes Técnicos para a Contratação de Obras de Canalização, Reservatórios de
Amortecimento e Parque Lineares no Município de Americana‖. O Termo de Referência, anexo ao
Edital, definiu o valor de R$ 150.000,00 como limite máximo do preço global e estabeleceu que o
escopo dos serviços consistia na ―apresentação de um volume contendo os documentos necessários
para licitação da obra composta de resumo do projeto, relação de desenhos, especificação técnica,
planilha de quantidades, regulamentação de preços, lista de materiais, cronograma, ficha de
―Situação do Projeto‖ e planta de localização‖.
A sessão de recebimento e abertura dos envelopes foi realizada no dia 25 de
janeiro de 2010, contando com a participação das empresas MC Engenharia Ltda., ENGEFIG
Engenharia Ltda. e HAGAPLAN Planejamento e Projetos Ltda., cujas propostas atenderam as
condições técnicas e apresentaram os preços globais de R$ 149.850,00, R$ 148.000,00 e
R$ 145.000,00, respectivamente. Sagrou-se vencedora do certame a empresa HAGAPLAN
Planejamento e Projetos Ltda. - CNPJ 57.654.089/0001-27.
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Desse modo, em 01 de março de 2010, a Prefeitura celebrou o Contrato nº
53/2010 e emitiu a Nota de Empenho nº 3126. Em 11 de junho de 2010, aproximadamente três meses
e meio da contratação, a empresa HAGAPLAN encaminhou à Prefeitura a Nota Fiscal nº 2781, no
valor R$ 145.000,00, a qual foi liquidada em 29 de junho de 2010 e paga em 22 de julho de 2010.
1.1.3.2. Etapa de pré-qualificação
A Comissão Especial de Licitação, constituída pela Portaria nº 5.390, de 13 de
julho de 2009, tornou público o Edital da primeira etapa, convidando empresas de engenharia para a
sessão de Pré-qualificação (HABILITAÇÃO), que se realizaria no dia 4 de março de 2010, às 10:00
horas, visando a seleção de empresas para participação na concorrência para execução de obras do
PAC I de Americana, envolvendo as obras de drenagem e canalização e preservação dos córregos do
Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e implantação de parque linear Quilombo, incluindo obras
de arte e pavimentação asfáltica sob a coordenação da Secretaria de Obras e Serviços Urbanos.
O Edital, no item 2.2, informa que ―O valor estimado para as obras é de R$
75.531.096, 78 (setenta e cinco milhões, quinhentos e trinta e um mil, noventa e seis reais e setenta e
oito centavos)‖. No item 3, quanto às ―Condições de participação‖, informa no subitem 3.1.2 que
―As licitantes poderão participar individualmente ou reunidas em consórcio composto por no
máximo duas empresas.‖
Após impugnações relativas a restrições na forma de exigência de
comprovação de qualificação técnica de serviço idêntico e em local específico, de quantidade de
atestados e de critérios de pontuação quanto à metodologia de execução, o Edital foi retificado com
base na Nota Técnica nº 050/2010, da ASB Advogados Associados, sendo republicado, com nova
sessão de apresentação dos envelopes marcada e realizada no dia 5 de abril de 2010.
Em sessão realizada em 20 de abril de 2010, pela Comissão Especial de
Licitação, foram pré-qualificadas e habilitadas, conforme Ata de Julgamento: 1.) CONSTRUCAP
CCPS Engenharia e Comércio S/A; 2.) DELTA Construções S/A e Construtora Estrutural Ltda.; 3.)
PLANOVA Planejamento e Construções S/A; 4.) CVS Construtora S/A; 5.) Consórcio CGL
PAULITEC Americana.
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1.1.3.3. Etapa de apresentação de proposta financeira
A segunda etapa da Concorrência Pública – CP 001 foi contemplada em edital
convocando as empresas pré-qualificadas na etapa anterior a apresentarem PROPOSTAS DE
PREÇOS, na sessão de Recebimento e Abertura de Envelopes marcada e realizada no dia 09 de
junho de 2010, para o seguinte objeto em licitação: Execução das obras do programa de aceleração
do crescimento de Americana, envolvendo obras de drenagem, canalização e preservação dos
córregos do Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e implantação de parque linear Quilombo,
incluindo obras de arte e pavimentação asfáltica sob a coordenação da Secretaria de Obras e
Serviços Urbanos.
Conforme definido no Edital, as propostas de preços deveriam se basear nos
seguintes anexos: I - Planilha básica de quantidades de serviços e custos, II – Especificações
técnicas, III – Regulamentação de preços e critérios de medição, XV – Projeto básico e XVI –
Normas para elaboração de projeto executivo.
Planilha Básica de Quantidades de Serviços e Custos
No Anexo I (Planilha básica de quantidades de serviços e custos) do Edital, o
resumo da Planilha de Orçamento Global registra o custo total geral R$ 57.697.358,71 (cinquenta e
sete milhões, seiscentos e noventa e sete mil, trezentos e cinquenta e oito reais e setenta e um
centavos) e o preço, acrescentando o BDI (35%), de R$ 77.891.434,26 (setenta e sete milhões,
oitocentos e noventa e um mil, quatrocentos e trinta e quatro reais e vinte e seis centavos).
Não obstante os registros do Anexo I, o qual resultou do produto do Contrato
nº 053/2010 (referido no item 1.1.3.1), o Edital, no item 2 - DO VALOR GLOBAL, registra no
subitem 2.1 que ―O valor global estimado para o objeto desta Licitação é de R$ 81.248.362,66
(oitenta e um milhões, duzentos e quarenta e oito mil, trezentos e sessenta e dois reais e seis
centavos) na base econômica de Abril/2010, conforme Anexo I, correspondente ao valor de
referência de R$ 75.531.096,78 em janeiro/2009, devidamente atualizado.‖ Ou seja, observa-se uma
divergência quanto aos preços globais registrados no Anexo I do Edital (R$ 77.891.434,26) e no item
2 (R$ 75.531.096,78).
A tabela a seguir apresenta os preços (com BDI de 35%) registrados na
Planilha de Orçamento – Resumo constante do Anexo I. Foram destacados, na última coluna, os
valores destinados ao pagamento do Projeto Executivo.
11
Tabela 3 – Preços de referência do Edital da CP nº 001/2010
Item Corpo d’água Preço global (R$) Preço do Projeto
Executivo (R$)
1 Córrego do Parque 32.252.668,71 742.500,00
2 Córrego do Pylles 18.303.461,28 405.000,00
3 Córrego São Manoel 11.820.552,97 337.500,00
4 Ribeirão Quilombo 15.514.751,30 540.000,00
TOTAL 77.891.434,26 2.025.000,00
Projeto Básico
Em relação ao projeto básico das obras, o Anexo V do Edital contempla a seguinte
documentação: a) Projeto Básico de Revisão de Retificação e Canalização do Córrego do Parque até o
local da Praça dos trabalhadores em Americana – SP; e b) Projeto Básico de Retificação e Canalização
do Córrego Pylles das nascentes até o lançamento no Ribeirão Quilombo. Observa-se que não foram
apresentados os projetos relativos ao Córrego São Manoel e ao Parque Linear do Ribeirão do Quilombo.
Propostas Financeiras
Na ata da sessão de recebimento e abertura de envelopes, realizada no dia 09 de
junho de 2010, há registro das seguintes propostas de preços dos licitantes pré-qualificados: 1.)
CONSTRUCAP CCPS ENGENHARIA E COMÉRCIO S/A - R$ 80.836.775,71; 2.) DELTA
CONSTRUÇÕES S/A E CONSTRUTORA ESTRUTURAL LTDA – R$ 74.989.425,50; 3.) CVS
CONSTRUTORA S/A – R$76.265.369,13; 4.) CONSÓRCIO CGL PAULITEC AMERICANA – R$
76.715.645,81.
Na ata de julgamento, consta a deliberação da Comissão classificando como 1ª
colocada para adjudicação do objeto do certame a proposta apresentada pela empresa/consórcio
DELTA CONSTRUÇÕES S/A e CONSTRUTORA ESTRUTURAL LTDA.
1.1.4. Contrato de implantação das obras
Em 29 de junho de 2010, a Prefeitura firmou o Contrato nº 153/2010 com o
Consórcio Parque (CNPJ: 12.152.316/0001-88), composto pelas empresas Delta Construções S.A
(CNPJ: 10.788.628/0001-57) e Construtora Estrutural Ltda. (CNPJ: 75.154.385/0001-40), no valor
de R$ 74.989.425,50, com prazo de 36 meses, tendo como objeto: ―Programa de Aceleração do
Crescimento I de Americana, envolvendo: obras de drenagem e canalização dos córregos do
12
Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo, além da implantação de Parque Linear do Ribeirão
Quilombo, incluindo obras de arte e pavimentação asfáltica‖.
A tabela a seguir apresenta a distribuição do valor original do contrato para as
quatro intervenções, destacando na última coluna os valores destinados à remuneração do Projeto
Executivo.
Tabela 4 - Preços do Contrato nº 153/2010
Item Corpo d’água Preço global (R$) Preço do Projeto Executivo
(R$) *incluso no preço global
1 Córrego do Parque 32.324.459,44 742.500,00
2 Córrego do Pylles 17.770.207,75 405.000,00
3 Córrego São Manoel 9.075.555,79 337.500,00
4 Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 540.000,00
TOTAL 74.989.425,50 2.025.000,00
1.1.5. Contratação do gerenciamento das obras
Em 17 de junho de 2010, a Prefeitura publicou a Portaria Nº 5.806 em que
constituiu ―Comissão Especial de Julgamento de Licitação referente à contratação de empresa de
consultoria para prestação de serviços de gerenciamento de obras de canalização no Município de
Americana‖.
A seleção da empresa deu-se por meio da Concorrência Pública nº 003/2010,
cujo Edital definiu como objeto a ―Contratação de Empresa de Consultoria para Prestação de
Serviços de Gerenciamento de obras de Canalização no Município de Americana‖, estimou o preço
global máximo em R$ 3.730.173,00 e estabeleceu que a licitação seria do tipo técnica e preço, o
regime de execução dos serviços como sendo de empreitada por preço unitário e que o prazo de
execução seria de 24 meses
Em 8 de julho de 2010, na sessão de abertura dos envelopes, apresentou-se
como única proponente a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda. Assim, na primeira
etapa (Habilitação e Proposta Técnica), conforme ata de julgamento de 21 de setembro de 2010, a
licitante obteve pontuação 96,60, do total de 100 pontos.
Na segunda etapa, conforme registrado na ata de julgamento de 4 de outubro
de 2010, a Comissão de Licitação deliberou classificar como 1ª colocada para adjudicação do objeto
13
do certame a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., que propôs o preço global de R$
3.655.728,00 (três milhões, seiscentos e cinquenta e cinco mil, setecentos e vinte e oito reais).
Em 19 de outubro de 2010, foi firmado o Contrato nº 259/2010 entre a
Prefeitura de Americana/SP e a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., doravante
denominada Gerenciadora, CNPJ 06.237.944/0001-63, tendo como objeto a ―consultoria para
prestação de serviços de gerenciamento de obras de canalização no município de Americana‖, no
valor de R$ 3.655.728,00, com prazo de 12 meses. Destaca-se que o contrato divergiu quanto ao
prazo definido de 24 meses no Edital, porém o valor da proposta ficou próximo ao orçamento de
referência da Prefeitura. Ademais, conforme citado anteriormente, as obras estavam previstas para
serem executadas em 36 meses.
Em relação ao escopo dos serviços, o item 2.2.1 do Plano de Trabalho
constante da proposta apresentada pela Gerenciadora, define que:
Contempla, portanto, as atividades necessárias para atender ao escopo solicitado, a saber:
• Readequação/complementação de projetos e gerenciamento das obras de Canalização
de Córregos (São Manuel, do Parque e Pylles) e Implantação de Parques Lineares.
1.1.6. Implantação das obras
O contrato de execução das obras foi assinado em 29 de junho de 2010, tendo
a primeira medição dos serviços sido emitida no mês de julho de 2010, contemplado a apropriação
de serviços referentes ao período de 29 a 30 de junho de 2010.
Visualizaram-se três momentos distintos na execução do contrato: junho/2010
a dezembro/2010 – execução de serviços preliminares e elaboração de projeto executivo;
janeiro/2011 a outubro/2011 – implantação de obras priorizadas pela Administração em ritmo
acelerado; e novembro/2011 a abril/2012 – diminuição do ritmo de execução até suspensão das
obras.
1.1.6.1. Fase I – junho/2010 a dezembro/2010
Nestes sete meses iniciais (medições de nº 1 a 7), foram consumidos 2,32% do
valor total contratado na execução de serviços preliminares nas 4 intervenções, com maior ênfase na
obra do Córrego do Parque, onde foram consumidos 61,53% do total medido, tendo já sido
apropriado algum quantitativo de movimento de terra. Os serviços executados referiram-se
basicamente a: canteiro de obras, placa de obra, topografia e projeto executivo.
14
O desenvolvimento do Projeto Executivo fez parte do escopo do Contrato nº
153/2010, tendo o Consórcio Parque subcontratado sua elaboração à empresa Velloso Ferreira
Engenharia Ltda., conforme Anotação de Responsabilidade Técnica nº 922212201022470007.
Ressalva-se que apesar do projeto executivo do Córrego do Parque ter sido totalmente mensurado até
a 5ª medição, referente ao mês de outubro de 2010, os serviços de sondagem só começaram a ser
apropriados a partir da 9ª medição, referente ao mês de fevereiro de 2010, e o contrato entre o
Consórcio Parque e a Velloso Ferreira Engenharia, conforme ART, é datado de 27 de dezembro de
2010.
Registra-se que a partir de 19 de outubro de 2010, data em que foi assinado o
Contrato nº 259/2010, a Prefeitura passou a contar com os serviços de consultoria da empresa
HAGAPLAN no gerenciamento das obras.
Em 23 de dezembro de 2010, o BNDES emitiu o Relatório de
Acompanhamento - RAC AS/DESAM nº 107, relativo à visita ao Município de Americana realizada
por técnicos do Banco no período de 18 a 19 de novembro de 2010. Resume-se a seguir as principais
informações contidas no relatório:
principal finalidade da visita foi tomar conhecimento do andamento do projeto, possibilitar a
1ª liberação de recursos e planejar os procedimentos de modo a minimizar qualquer
possibilidade de problema futuro, uma vez que até aquele momento não tinha sido realizado
qualquer liberação, e o percentual de execução do projeto era baixo.
o Município e o Consócio realizaram uma repactuação do cronograma físico-financeiro do
projeto, com indicação de que o ritmo das obras deveria ser intensificado em 2011, ano em
que estava prevista a conclusão das obras do Córrego do Parque, o qual foi priorizado em
razão de possuir maior nível de inundação e de se localizar na principal via do centro da
cidade, sendo que a conclusão das demais obras estaria prevista para seis meses após a
conclusão das obras do Córrego do Parque.
até a data de 30/09/2010 foi realizado um único gasto no valor de R$ 145 mil, o qual foi
efetivado dentro do período de seis meses anteriores à apresentação do Pedido de
Financiamento pela Prefeitura junto ao BNDES, situação em o Banco permite o cômputo do
gasto como contrapartida.
15
Recomendações dos técnicos do BNDES:
a) executar a obra de modo a priorizar a conclusão do Córrego do Parque;
b) prever as liberações a partir da repactuação do cronograma físico-financeiro enviada pelo
Município;
c) monitorar a revalidação da autorização ambiental a ser emitida para o Córrego São Manoel; e
d) acompanhar a renovação do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) do
Município.
Por meio do Ofício nº 2.276/2010/GP, de 15 de dezembro de 2010, a Prefeitura
encaminhou ao BNDES a planilha de reprogramação física e financeira da obra, com a readequação
dos prazos de execução e respectivos valores em função do andamento da obra e do contrato firmado
com o BNDES, conforme solicitado por esse Banco em reunião realizada em 18 de novembro de 2010.
A Prefeitura informou, ainda, que do valor total do contrato celebrado com o Consórcio Parque foi
destacado o montante de R$ 12.267.950,45, referente aos serviços de pavimentação de vias de
circulação pública, que não estavam contemplados no projeto aprovado pelo Ministério das Cidades e
não estavam previstos no valor do contrato de financiamento com o BNDES.
1.1.6.2. Fase II – janeiro/2011 a outubro/2011
Nestes dez meses (medições de nº 8 a 17) foram consumidos aproximadamente
66% do valor total do Contrato nº 153/2010, dos quais cerca de 90% foram aplicados apenas na obra
do Córrego do Parque.
Também neste período foram solicitados os cinco replanilhamentos (aditivos)
do contrato. Observa-se que, apesar dos valores previstos para as obras do Córrego do Parque
representarem aproximadamente 43% do valor total do contrato original, no 5º replanilhamento esse
percentual evoluiu para 74,65%. Em termos de valores medidos, até o mês de outubro/2011, foi
apropriado para a obra do Córrego do Parque quase 90% do valor total medido.
8ª Medição (Janeiro/2011)
Na medição nº 8 do Contrato nº 153/2010, referente ao mês de janeiro/2011, o
valor apropriado para as quatro intervenções representou 2,98% do valor total do contrato sendo que
57,28% foram relativos aos serviços da obra do Córrego do Parque, dos quais 60,1% se referiram ao
serviço de Remoção de terra além do primeiro Km.
16
1ª Reprogramação
Por meio da correspondência COR 003/2011, de 28 de fevereiro de 2011, o
Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura uma solicitação de replanilhamento e aprovação de
acréscimo de novos itens ao objeto do Contrato nº 153/2010, mas que não alteraram o valor total
contratado, conforme detalhado a seguir. Ressalta-se que o valor previsto para os serviços novos
representou 13,10% do valor total do contrato.
Tabela 5 – Valores da 1ª solicitação de replanilhamento
Obra Valor Previsto – R$
(1)
Valor 1º Replan. – R$
(2)
Var.% (2)/(1) Serviços Novos
Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 5.780.526,13 -63,46 14.992,29
Córrego do Parque 32.324.459,44 43.484.548,55 +34,53 9.707.973,22
Córrego do Pylles 17.770.207,75 16.538.329,75 -6,93 59.251,5
Córrégo São Manoel 9.075.555,80 9.186.021,07 +1,22 38.066,48
Total 74.989.425,51 74.989.425,50 9.820.283,49
Apesar da solicitação de replanilhamento ter sido encaminhada apenas em 28
de fevereiro, as alterações propostas já constaram da Medição nº 9, referente ao mês de
fevereiro/2011, onde consta a coluna intitulada 1ª Reprogramação. O valor medido no período
representou 3,45% do valor total do contrato, sendo que 87,59% foram relativos aos serviços da obra
do Córrego do Parque.
Com relação aos serviços dessa obra, previstos inicialmente no contrato, os mais
significativos nessa medição foram a Remoção de terra além do primeiro Km e a Fundação de rachão,
que representaram, respectivamente, 10,72% e 22,57% do valor medido para essa intervenção.
Quanto aos serviços extracontratuais (novos) inseridos na 1ª reprogramação, os
valores apropriados representaram 47,34% do valor medido para a obra do Córrego do Parque e
41,47% do valor medido no período para as quatro intervenções. Destaca-se que os novos serviços
de Fornecimento e assentamento de aduelas representaram 36,64% do valor medido no Córrego do
Parque e o serviço de Fundação de rachão representou 6,62%.
Em 11 de março de 2011, a Prefeitura enviou correio eletrônico ao BNDES
encaminhando a ―planilha orçamentária da obra com readequação de quantidades e serviços, porém
17
sem alteração de valores‖ e informando que ―O contrato está sendo aditado entre Prefeitura e
Empresa‖.
Na mesma data, também por meio de correio eletrônico, o BNDES respondeu
à Prefeitura solicitando o envio do aditivo, quando esse fosse assinado.
Abril/2011 – 2ª Reprogramação
Por meio da correspondência nº HES-A-011/2001, de 16 de março de 2011, a
Gerenciadora encaminhou para aprovação da Prefeitura processo de replanilhamento do Contrato nº
153/20-10, contendo serviços extra contratuais. Destaca-se que tal correspondência aparece no
processo sendo encaminhada mediante Ofício datado de 26 de maio de 2011, onde o Diretor da
Unidade de Serviços Gerais da Prefeitura solicita a protocolização dos documentos referentes ao
replanilhamento, tendo em vista a não localização do protocolo de nº 17363/2011. A tabela a seguir
mostra as alterações dos valores totais por intervenção. Ressalta-se que o valor previsto para os
serviços novos aumentou para 34,78% do valor total do contrato.
Tabela 6 - Valores da 2ª solicitação de replanilhamento
Obra Valor 1ªRepl. – R$ (1) Valor – 2ªRepl. – R$ (2) Var.% (2)/(1) Serviços Novos
Quilombo 14.334.434,16 12.705.772,64 -11,36 34.558,37
Córr.Parque 43.484.548,55 52.780.107,07 +21,38 24.743.816,62
Córr.Pylles 8.881.772,24 3.668.358,30 -58,70 43.451,10
Córr.São Manoel 8.288.670,55 5.835.187,49 -29,60 1.259.807,93
Total 74.989.425,50 74.989.425,50 26.081.634,02
Observa-se que os valores apresentados na 1ª coluna da tabela acima,
intitulada 1º Replanilhamento, diferem dos constantes do anexo da correspondência COR 003/2011
do Consórcio Parque, de 28 de fevereiro de 2011, que solicitou o 1º Replanilhamento,
especificamente com relação aos valores das obras do Quilombo, Córrego Pylles e Córrego São
Manoel.
Em 21 de março de 2011, foi assinado o 1º Termo Aditivo ao Contrato nº
153/2010, celebrado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque, visando a reprogramação dos
quantitativos iniciais, sob a justificativa de que tais alterações foram devidas à execução de
sondagens, levantamento topográfico e dos projetos executivos definitivos, que resultou nas
modificações apresentadas na tabela a seguir.
18
Tabela 7 – Valores da 1ª reprogramação
Em 24 de março de 2011, por meio de correio eletrônico, o BNDES solicitou à
Prefeitura o envio do ―novo cronograma mensal reprogramado‖, uma vez que o cronograma enviado
por e-mail em 11 de março de 2011, juntamente com ―a nova planilha orçamentária‖, estava
desatualizado.
Na medição nº 10, referente aos serviços executados no mês de março/2011, as
obras do Córrego do Parque continuaram priorizadas, representando 100% do valor medido no mês e
4,60% do valor total previsto no Contrato nº 153/2010, sendo que 53,61% se referiram a serviços
novos que foram objeto da primeira reprogramação.
Em 19 de abril de 2011, por meio de correio eletrônico, a Prefeitura informou
ao BNDES que estava providenciando a ―reprogramação de serviços referentes às obras objeto do
contrato do município com o BNDES‖. Informou, ainda, que ―Nessa reprogramação estão sendo
incluídos alguns serviços que não constavam da planilha inicial‖.
Em 3 de maio de 2011, o Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a
correspondência COR 006/2011, retificando o índice de retroação aplicado aos preços dos serviços
novos do 1º replanilhamento. Informou que a data-base de jan/2009 considerada para o contrato
seria, na realidade, abril/2010 e que, em função desse ―equívoco‖, os preços dos serviços novos
haviam sido erroneamente retroagidos para jan/2009.
Contrato 1ªRepr. Contrato 1ªRepr. Contrato 1ªRepr. Contrato 1ªRepr.
1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30
2Topografia - Equipamentos e
Serviços32.989,84 32.989,84 33.454,78 190.647,63 28.357,83 106.245,23 8.100,88 78.254,11
3 Sondagens e ensaios 4.190,41 17.828,22 28.426,25 26.156,18 24.065,32 3.337,28 5.582,84
4 Projetos, Estudos e Serviços 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00
5 Movimento de terra 1.680.562,19 1.680.562,19 4.194.265,89 4.787.869,45 3.704.047,97 3.704.047,97 1.998.349,29 1.998.349,29
6 Pavimentação 9.438.686,18 212.553,40 2.389.352,66 2.389.352,66 1.193.884,69 0,00 1.635.379,62 1.635.379,62
7 Canalização de tubos 0,00 0,00 4.673.913,72 5.364.635,02 3.004.328,50 3.004.328,50 2.715.275,71 2.715.275,71
8Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 12.794.340,58 12.794.340,58 7.777.867,43 7.777.867,43 698.631,17 698.631,17
9 Paisagismo e Urbanismo 3.831.597,66 3.008.252,17 6.916.688,13 6.916.688,13 875.086,54 702.045,20 542.848,30 542.848,30
10Execução de galerias pelo método
não destrutivo - MND0,00 0,00 0,00 0,00 433.072,79 433.072,79 873.463,95 873.463,95
11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31
12 Equipamentos e diversos 18.004,68 18.004,68 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
15.819.202,52 5.765.533,84 32.324.459,48 33.776.575,22 17.770.207,74 16.479.078,25 9.075.555,81 9.147.954,60 65.169.141,91
1 Sondagens e ensaios 0,00 14.992,29 0,00 76.707,00 0,00 59.251,50 0,00 38.066,48
2 Movimento de terra 0,00 0,00 0,00 930.642,47 0,00 0,00 0,00 0,00
3 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 8.670.279,11 0,00 0,00 0,00 0,00
4Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 0,00 30.344,64 0,00 0,00 0,00 0,00
14.992,29 9.707.973,22 59.251,50 38.066,48 9.820.283,49
5.780.526,13 43.484.548,44 16.538.329,75 9.186.021,08 74.989.425,40
SERVIÇOS NOVOS
Subtotal 1
Subtotal 2
Item Especificação do Serviço
Valores (R$) - data base abr/2010
Total 1ªRepr.
Total
Rib. Quilombo Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São Manoel
SERVIÇOS PREVISTOS INICIALMENTE NO CONTRATO
19
A alteração dos preços unitários em função da correção dos índices de
retroação e as modificações referentes à 2ª solicitação de replanilhamento foram consideradas na
Medição nº 11, relativa a mês de abril/2011, cujo valor total medido no mês correspondeu a 5,84%
do valor total do contrato, sendo que 97,13% foram referentes à apropriação dos serviços do Córrego
do Parque.
Em 3 de maio de 2011, por meio do Ofício nº 273/2011/CONVGP, a
Prefeitura enviou ao BNDES informações e documentos relativos ao Contrato nº 153/2010, incluindo
o Relatório de Desempenho nº 03, relativo ao período de 1º de janeiro 2011 a 31 de março de 2011.
Nesse relatório, no item relativo à execução física, algumas informações merecem destaque, tais
como:
Durante a execução das obras no Córrego do Parque surgiram grandes interferências e
serviços não previstos inicialmente.
A sondagem inicialmente prevista era a trado manual, porém foi necessário a execução à
percussão, buscando a agilização dos serviços pré-obra.
Não estava prevista também a escavação de solo brejoso bem como a demolição de gabiões
existentes, uma vez que os mesmos estavam recobertos com argamassa e não foi possível o
seu reaproveitamento.
No orçamento das aduelas que compunha a planilha de licitação foram consideradas nas
dimensões previstas no projeto básico e com a conclusão dos projetos executivos e também
diante das interferências das palmeiras existentes, as aduelas tiveram que ser
redimensionadas e conseqüentemente provocaram as alterações de custo apresentada em
planilha.
Para atender a demanda financeira das alterações provocadas pelos projetos executivos
foram suprimidos alguns serviços do item 7 (Urbanismo e Paisagismo do Ribeirão
Quilombo) do Parque do Quilombo tendo em vista que começaram a se intensificar a
presença de capivaras ao longo do Ribeirão Quilombo, uma vez que elas são hospedeiras do
carrapato estrela que é o vetor transmissor da febre maculosa. Portanto optou-se por
melhorias na urbanização do Córrego do Parque para atender a demanda de munícipes que
usariam o Parque Linear para seu lazer, caminhadas e faixas de ciclovias.
Todos os serviços alterados estão sendo aditados com a empresa vencedora do certame.
20
Em 19 de maio de 2011, foi firmado o 2º Termo Aditivo ao Contrato nº
153/2010, celebrado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque, visando a reprogramação dos
quantitativos iniciais, sob a justificativa de que tais alterações foram devidas à execução de
sondagens, levantamento topográfico e dos projetos executivos definitivos, que resultou nas
alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.
Tabela 8 - Valores da 2ª reprogramação
Em 25 de maio de 2011, por meio de correio eletrônico a Prefeitura informa o
encaminhamento de ―novo cronograma em função de aditivo contratual assinado para adequação
de data-base‖.
Junho/2011 – 3ª Reprogramação
Em 14 de junho de 2011, por meio da correspondência COR 010/2011, o
Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a solicitação do 3º replanilhamento do Contrato nº
153/2010, contendo alterações em quantitativos de alguns itens, correspondentes aos projetos dos
córregos São Manoel, do Parque e do Pylles, bem como a implantação do Parque Linear às margens
do Ribeirão Quilombo, sem alteração no valor total contratado. A tabela a seguir mostra as alterações
dos valores totais por intervenção. Ressalta-se que o valor previsto para os serviços novos aumentou
para 35,77% do valor total do contrato.
1ªRepr. 2ªRepr. 1ªRepr. 2ªRepr. 1ªRepr. 2ªRepr. 1ªRepr. 2ªRepr.
1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30
2Topografia - Equipamentos e
Serviços32.989,84 84.953,54 190.647,63 190.647,63 106.245,23 146.269,91 78.254,11 78.254,11
3 Sondagens e ensaios 0,00 0,00 28.426,25 28.426,25 24.065,32 24.065,32 5.582,84 5.582,84
4 Projetos, Estudos e Serviços 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00
5 Movimento de terra 1.680.562,19 252.084,33 4.787.869,45 4.787.869,45 3.704.047,97 785.333,52 1.998.349,29 1.998.349,29
6 Pavimentação 212.553,40 9.438.686,28 2.389.352,66 3.023.727,46 0,00 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62
7 Canalização de tubos 0,00 0,00 5.364.635,02 4.971.940,20 3.004.328,50 68.617,04 2.715.275,71 144.268,05
8Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 12.794.340,58 6.864.696,76 7.777.867,43 543.383,88 698.631,17 10.477,66
9 Paisagismo e Urbanismo 3.008.252,17 2.064.313,89 6.916.688,13 6.864.367,21 702.045,20 130.215,15 542.848,30 95.079,49
10Execução de galerias pelo
método não destrutivo - MND0,00 0,00 0,00 0,00 433.072,79 5.731,86 873.463,95 7.818,89
11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31
12 Equipamentos e diversos 18.004,68 18.004,68 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
5.765.533,84 12.671.214,28 33.776.575,22 28.036.290,46 16.479.078,25 3.624.907,21 9.147.954,60 4.575.379,56 48.907.791,51
1 Sondagens e ensaios 14.992,29 12.018,40 76.707,00 56.251,80 59.251,50 43.451,10 38.066,48 34.667,99
2 Movimento de terra 0,00 0,00 930.642,47 4.470.731,83 0,00 0,00 0,00 0,00
3 Canalização de tubos 0,00 0,00 8.670.279,11 14.961.467,96 0,00 0,00 0,00 0,00
4Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 30.344,64 5.204.661,01 0,00 0,00 0,00 1.225.139,94
5Topografia - Equipamentos e
Serviços0,00 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 0,00 50.703,99 0,00 0,00 0,00 0,00
14.992,29 34.558,36 9.707.973,22 24.743.816,59 59.251,50 43.451,10 38.066,48 1.259.807,93 26.081.633,98
5.780.526,13 12.705.772,64 43.484.548,44 52.780.107,05 16.538.329,75 3.668.358,31 9.186.021,08 5.835.187,49 74.989.425,49
Rib. Quilombo Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São ManoelItem Especificação do Serviço
Valores (R$) - data base abr/2010
SERVIÇOS PREVISTOS INICIALMENTE NO CONTRATO
SERVIÇOS NOVOS
Subtotal 1
Subtotal 2
Total
Total 2ª Repr.
21
Tabela 9 – Valores da 3ª solicitação de replanilhamento
Obra Valor 2º Repl. – R$
(1)
Valor – 3ªRepl. – R$
(2)
Var.% (2)/(1) Serviços Novos
Ribeirão Quilombo 12.705.772,64 10.903.742,51 -14,18 34.558,37
Córrego doParque 52.780.107,07 56.075.652,68 +6,24 25.487.997,36
Córrego do Pylles 3.668.358,30 3.183.915,70 -13,21 43.451,10
Córrego São Manoel 5.835.187,49 4.826.114,59 -17,29 1.259.807,93
Total 74.989.425,50 74.989.425,48 26.825.814,75
Em 14 de junho de 2011, por meio de correio eletrônico, o BNDES
encaminhou à Prefeitura solicitação de documentos e fotos, conforme acordado em reunião realizada
em Americana, sem precisar a data da reunião. Entre os documentos foi solicitada a ―nova
repactuação‖ do contrato entre Americana e o Consórcio Parque e a ‖extensão total e realizada de
aduelas, gabiões e contenção de perfil metálico‖.
As alterações referentes à 3ª solicitação de replanilhamento foram
consideradas na Medição nº 13, relativa a mês de junho/2011, cujo valor total medido no mês
correspondeu a 8,67% do valor total do contrato, sendo que 98,97% foram referentes à apropriação
dos serviços do Córrego do Parque, dos quais 75,79% se referiram à execução de serviços novos.
Julho/2011 – 4ª Reprogramação
Em 1º de julho de 2011, o BNDES emitiu o relatório de Acompanhamento
RAC AS/DESAM nº 57, relativo à visita ao Município de Americana realizada por técnicos do
Banco no período de 09 a 10/06/2011. Resumem-se a seguir as principais informações contidas no
relatório:
Execução Física:
a) Córrego do Parque: 36% executados. Previsão de término: jan/2012.
De acordo com o relatório a ―intervenção no Córrego do Parque foi priorizada, por ser a
via principal da cidade e na qual a ocorrência de alagamentos causa maiores
transtornos‖. Os técnicos do BNDES visitaram vários pontos da obra e consideram o
ritmo de execução satisfatório. A principal ocorrência não prevista que mereceu registro
dos técnicos foi o escoramento das palmeiras que existem ao longo do córrego, sendo que
em alguns locais a escavação e a colocação das aduelas colocaram em risco a estabilidade
22
de algumas palmeiras. Essa situação gerou a necessidade de estaqueamento de toda
extensão que apresenta palmeiras e o redimensionamento das aduelas previstas, que foram
reduzidas na largura e acrescidas em profundidade. Ainda, de acordo com o relatório essa
alteração resultou em impacto no orçamento previsto e como consequência foi assinado
um aditivo ao contrato firmado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque.
b) Córrego do Pylles: 20% executados. Previsão de término: jan/2012.
No relatório foi registrado que ―ocorreram apenas a elaboração do projeto executivo e
execução de alguns serviços preliminares de limpeza da área de atuação‖.
c) Córrego São Manoel: 9% executados. Previsão de término: jan/2012.
No relatório foi registrado que ―ocorreram apenas a elaboração do projeto executivo e
serviços preliminares pré-intervenção relacionados com a limpeza da área para atuação‖.
d) Parque Linear do Ribeirão Quilombo: 6% executados. Previsão de término: jun/2012.
No relatório foi registrado que a intervenção se limitou à elaboração do projeto executivo
e execução de serviços preliminares. Porém foi destacada a ―situação encontrada de
ocorrência de capivaras, e, consequência desta, de carrapatos transmissores de doença‖,
relatando que, em função disso, a Prefeitura estaria avaliando a manutenção ―do projeto
original que transformaria o local num ambiente para visitação e caminhada, o que pode
não ser adequado devido à situação insalubre do ambiente‖. Desse modo, estaria sendo
avaliada a possibilidade de transferência de recursos dessa obra para a pavimentação do
Córrego do Parque, mas ainda não tinha havido pedido formal neste sentido.
Comentários Usos e Fontes / Análise dos Desvios:
O Grupo de Acompanhamento - GAC do BNDES informou que o QUF apresentado
contemplou o ―pleito do Município para alteração dos valores aprovados, o qual aumenta os
valores do Córrego do Parque e diminui o das demais intervenções, com a justificativa de
priorizar a conclusão do Córrego do Parque, localizado na principal avenida do centro da
cidade‖. Acrescentou que o GAC aceitou o pleito e as justificativas.
Recomendações:
a) ―executar a obra de modo a priorizar a conclusão do Córrego do Parque‖;
b) ―cobrar o envio de planilha de reprogramação orçamentária relativa à nova
repactuação‖.
23
Em 11 de julho de 2011, por meio da correspondência COR 012/2011, o
Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a solicitação do 4º replanilhamento ao objeto do Contrato
nº 153/2010, firmado entre o Consórcio e a Prefeitura, sem alteração no valor total. A tabela a seguir
mostra as alterações dos valores totais por intervenção. Ressalta-se que o valor previsto para os
serviços novos aumentou para 45,37% do valor total do contrato.
Tabela 10 – Valores da 4ª solicitação de replanilhamento
Obra Valor 3ªRepl. – R$ (1) Valor – 4ªRepl. – R$ (2) Var.% (2)/(1) Serviços Novos
Ribeirão Quilombo 10.903.742,51 10.643.421,35 -2,39 34.558,37
Córrego do Parque 56.075.652,68 55.462.430,30 -1,09 31.455.520,51
Córrego do Pylles 3.183.915,70 2.952.509,21 -7,27 43.451,10
Córrego São Manoel 4.826.114,59 5.931.064,64 +22,90 2.486.480,44
Total 74.989.425,48 74.989.425,50 34.020.010,42
As alterações referentes à 4ª solicitação de replanilhamento foram
consideradas na Medição nº 14, relativa a mês de julho/2011, cujo valor total medido no mês
correspondeu a 9,10% do valor total do contrato, sendo totalmente (100%) referente à apropriação
dos serviços do Córrego do Parque, dos quais 79,08% se referiram à execução de serviços novos.
Em 26 de agosto de 2011, por meio de correio eletrônico, a Prefeitura
encaminhou ao BNDES o ―cronograma conforme ultimo aditivo (quarto)‖.
Em 29 de agosto de 2011, foi firmado o 3º Termo Aditivo ao Contrato nº
153/2010, celebrado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque, visando a reprogramação dos
quantitativos iniciais, que resultou nas alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.
24
Tabela 11 - Valores da 3ª reprogramação
Também em 29 de agosto de 2011, foi firmado o 4º Termo Aditivo ao
Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura e o Consórcio Parque, visando a reprogramação
dos quantitativos iniciais, que resultou nas alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.
Tabela 12 - Valores da 4ª reprogramação
Total 3ª Repr
2ªRepr. 3ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr.
1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30
2Topografia - Equipamentos e
Serviços84.953,54 84.953,54 190.647,63 190.647,63 146.269,91 146.269,91 78.254,11 78.254,11
3 Sondagens e ensaios 0,00 0,00 28.426,25 28.426,25 24.065,32 24.065,32 5.582,84 5.582,84
4 Projetos, Estudos e Serviços 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00
5 Movimento de terra 252.084,33 25,64 4.787.869,45 4.787.869,45 785.333,52 785.333,54 1.998.349,29 999.174,64
6 Pavimentação 9.438.686,28 9.438.686,28 3.023.727,46 3.179.644,62 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62
7 Canalização de tubos 0,00 0,00 4.971.940,20 8.355.799,81 68.617,04 68.617,04 144.268,05 144.268,09
8Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 514.342,45 6.864.696,76 7.043.679,53 543.383,88 58.941,23 10.477,66 579,37
9 Paisagismo e Urbanismo 2.064.313,89 0,00 6.864.367,21 5.696.972,55 130.215,15 130.215,15 95.079,49 95.079,49
10Execução de galerias pelo
método não destrutivo - MND0,00 0,00 0,00 0,00 5.731,86 5.731,88 7.818,89 7.818,90
11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31
12 Equipamentos e diversos 18.004,68 18.004,68 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
12.671.214,28 10.869.184,15 28.036.290,46 30.587.655,34 3.624.907,21 3.140.464,60 4.575.379,56 3.566.306,67 48.163.610,76
1 Sondagens e ensaios 12.018,40 12.018,40 56.251,80 56.251,80 43.451,10 43.451,10 34.667,99 34.667,99
2 Movimento de terra 0,00 0,00 4.470.731,83 4.905.637,53 0,00 0,00 0,00 0,00
3 Canalização de tubos 0,00 0,00 14.961.467,96 15.176.816,96 0,00 0,00 0,00 0,00
4Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 5.204.661,01 5.298.587,08 0,00 0,00 1.225.139,94 1.225.139,94
5Topografia - Equipamentos e
Serviços22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 50.703,99 50.703,99 0,00 0,00 0,00 0,00
34.558,36 34.558,36 24.743.816,59 25.487.997,36 43.451,10 43.451,10 1.259.807,93 1.259.807,93 26.825.814,75
12.705.772,64 10.903.742,51 52.780.107,05 56.075.652,70 3.668.358,31 3.183.915,70 5.835.187,49 4.826.114,60 74.989.425,51Total
Rib. Quilombo Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São Manoel
SERVIÇOS PREVISTOS INICIALMENTE NO CONTRATO
Valores (R$) - data base abr/2010
Item Especificação do Serviço
SERVIÇOS NOVOS
Subtotal 1
Subtotal 2
3ªRepr. 4ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr.
1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30
2Topografia - Equipamentos e
Serviços84.953,54 84.953,54 190.647,63 190.647,63 146.269,91 146.269,91 78.254,11 78.254,11
3 Sondagens e ensaios 0,00 0,00 28.426,25 28.426,25 24.065,32 24.065,32 5.582,84 5.582,84
4 Projetos, Estudos e Serviços 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00
5 Movimento de terra 25,64 25,64 4.787.869,45 3.870.792,24 785.333,54 654.486,40 999.174,64 877.452,17
6 Pavimentação 9.438.686,28 9.438.686,28 3.179.644,62 2.751.828,85 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62
7 Canalização de tubos 0,00 0,00 8.355.799,81 9.899.698,08 68.617,04 43.891,07 144.268,09 144.268,09
8Galerias moldadas, córregos e
drenagem514.342,45 0,00 7.043.679,53 3.271.950,99 58.941,23 58.941,23 579,37 579,37
9 Paisagismo e Urbanismo 0,00 254.021,29 5.696.972,55 2.688.950,25 130.215,15 54.381,78 95.079,49 95.079,49
10Execução de galerias pelo
método não destrutivo - MND0,00 0,00 0,00 0,00 5.731,88 5.731,88 7.818,90 7.818,90
11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31
12 Equipamentos e diversos 18.004,68 18.004,68 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
10.869.184,15 10.608.862,99 30.587.655,34 24.006.909,79 3.140.464,60 2.909.058,12 3.566.306,67 3.444.584,20 40.969.415,10
1 Sondagens e ensaios 12.018,40 12.018,40 56.251,80 56.251,80 43.451,10 43.451,10 34.667,99 34.667,99
2 Movimento de terra 0,00 0,00 4.905.637,53 8.776.073,26 0,00 0,00 0,00 1.151.014,71
3 Canalização de tubos 0,00 0,00 15.176.816,96 16.749.187,29 0,00 0,00 0,00 0,00
4Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 5.298.587,08 5.823.304,15 0,00 0,00 1.225.139,94 1.300.797,72
5Topografia - Equipamentos e
Serviços22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 50.703,99 50.703,99 0,00 0,00 0,00 0,00
34.558,36 34.558,36 25.487.997,36 31.455.520,49 43.451,10 43.451,10 1.259.807,93 2.486.480,42 34.020.010,37
10.903.742,51 10.643.421,35 56.075.652,70 55.462.430,28 3.183.915,70 2.952.509,22 4.826.114,60 5.931.064,62 74.989.425,47
Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São Manoel
Valores (R$) - data base abr/2010
Item Especificação do Serviço
Total
SERVIÇOS PREVISTOS INICIALMENTE NO CONTRATO
SERVIÇOS NOVOS
Total 4ª Repr
Subtotal 1
Subtotal 2
Rib. Quilombo
25
Em 6 de setembro de 2011, o BNDES encaminhou à Prefeitura o Ofício
AS/DESAM-BNDES nº 035/11, que trata de itens relativos ao Contrato de Financiamento BNDES
nº 09.2.1516.1, do qual destacam-se alguns pontos:
(...) durante a fase de execução do projeto, e em desacordo com a estrutura do projeto e o
Quadro de Usos e Fontes aprovados pela Diretoria do BNDES, foram realizados aditivos
contratuais ao Contrato Administrativo com o Consórcio Parque, executor das obras
relacionadas ao Contrato de Financiamento. A ciência de tais alterações pelo BNDES somente
ocorreu após seu envio, por meio digital, utilizando e-mail corporativo, após solicitação do
Grupo de Acompanhamento, em 24/08/2011.
De posse de tais documentos, foi possível avaliar que existe uma significativa alteração no
orçamento inicialmente proposto, que resultou, até o momento, em uma nova estimativa de
custos para o Córrego do Parque, que passou a ter seu custo de conclusão estimado em R$
56,00 milhões. Outro aspecto que mereceu destaque foi o registro de uma sensível diminuição
dos quantitativos pretendidos e de valores a serem destinados para os demais itens, em
contraste com a finalidade do Contrato de Financiamento celebrado com o BNDES, tendo em
vista que, segundo o novo QUF, encaminhado, alguns itens seriam inviabilizados ou
diminuídos sensivelmente. Neste sentido, convém lembrar o disposto no parágrafo segundo do
art. XII, das Disposições Aplicáveis aos contratos do BNDES, ―o projeto amparado pelo
BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa autorização deste‖.
(...) as informações colhidas nas visitas de acompanhamento até o momento, sendo a mais
recente em março de 2011, apontavam para mudanças basicamente nos itens de pavimentação,
que poderiam ser reduzidas, visto que não afetavam a funcionalidade das intervenções nos
Córregos São Manoel e Pylles.
(...) conforme as informações prestadas pelo Município a partir do dia 24/08/2011, a
viabilidade do alcance dos objetivos do projeto, com as alterações subsequentes nos custos,
passa a estar severamente comprometida pela sequência de aditivos, que remetem o valor do
Contrato com o Consórcio Parque ao valor de R$ 74.989.425,50 (setenta e quatro milhões,
novecentos e oitenta e nove mil, quatrocentos e vinte e cinco reais e cinqüenta centavos), disto
resultando uma proposta de exclusão de importantes itens que não estão no âmbito do Córrego
do Parque.
(...) levando em consideração que o Município de Americana encontra-se contratualmente
obrigado a entregar a íntegra do objeto contratado, a proporção entre recursos do BNDES e
recursos do Município passa a estar significativamente alterada. Diante disto, o Município terá
que, o quanto antes, aportar valor suficiente para que, vis-à-vis o valor já liberado pelo
BNDES, a relação seja adaptada à realidade.
Cumpre esclarecer que o aporte deverá preceder qualquer nova liberação de recursos por parte
do BNDES. Ademais, o incremento na contrapartida pelo Município está previsto pela
Cláusula Oitava, inciso IX, do Contrato com o BNDES, a qual exige que o Município aporte
‗os recursos próprios previstos para a execução do projeto‘, bem como ―os necessários à
cobertura de eventuais insuficiências ou acréscimos do orçamento global do projeto
financiado‖.
26
No que concerne ao item Gerenciamento, convém assinalar que o valor de R$ 3.800.728,00
(três milhões, oitocentos mil, setecentos e vinte e oito reais) está apartado do Contrato com o
Consórcio Parque, e que, dessa forma, o custo total do projeto está, até o momento, estimado
em R$ 78.790.153,50 (setenta e oito milhões, setecentos e noventa mil, cento e cinqüenta e
três reais e cinqüenta centavos). Para melhor verificação de sua execução físico-financeira,
solicito o envio de informações detalhadas acerca do objeto e do valor contratado, incluindo,
em havendo, as alterações posteriores.
(...) reportamo-nos ao inciso XIX da Cláusula Oitava do Contrato de Financiamento, que
define a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de auditoria e avaliação
externas para o acompanhamento das obras relacionadas a este Contrato de Financiamento,
para solicitar informações sobre o cumprimento também deste item.
(grifos adicionados)
O normativo Disposições Aplicáveis aos contratos do BNDES, citado no
parágrafo anterior, refere-se à Resolução BNDES-665/87, que dispões em seu artigo 12, parágrafo
primeiro, que ―O projeto amparado pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa
autorização deste‖.
Em 22 de setembro de 2011, o BNDES encaminhou à Prefeitura o Ofício
AS/DESAM-BNDES nº 040/11, que trata dos questionamentos feitos no Ofício AS/DESAM-
BNDES nº 035/11 e dos assuntos discutidos na reunião realizada no BNDES em 22/09/2011, tais
como:
O Banco solicitou ―o envio de relatório que compreenda as justificativas, apresentadas por
ocasião da referida reunião, para as alterações na estrutura do projeto, em especial as
reduções de valores para os projetos do Córrego do Pylles, do Córrego São Manoel e do
Ribeirão Quilombo‖. Acrescentado, que o referido relatório ―deverá conter como conclusão
uma proposta de um Quadro de Usos e Fontes, atualizado extremos de prazos, orçamentos e
objetivos‖.
O Banco afirmou, ainda, que ―a partir das informações encaminhadas formalmente, será
possível avaliar a manutenção da funcionalidade de cada projeto, bem como a necessidade
de aditamento ao Contrato de Financiamento em relação ao seu objetivo, sujeito à
aprovação das alterações junto ao Ministério das Cidades, e/ou aumento da contrapartida
financeira do Município, visando à retomada das liberações de recursos‖.
27
Em 14 de outubro de 2011, o BNDES encaminhou a Nota Técnica
AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, em resposta à solicitação da CGU feita por correio eletrônico, em
11 de outubro de 2011. A seguir, são apresentadas algumas informações relevantes extraídas da Nota
Técnica:
O BNDES citou o RAC AS/DESAM nº 107/2010, de 23 de dezembro de 2010, relativo à
visita de acompanhamento realizada nos dias 18 e 19 de novembro de 2010, onde ―o Grupo
de Acompanhamento recomendava prioridade à conclusão do Córrego do Parque, por se
tratar do principal dos quatro projetos, enquanto os demais teriam seus projetos executivos
concluídos, o que foi aceito pelo município‖.
Foi citado também o RAC AS/DESAM nº 57/2011, de 01/07/2011, relativo à visita realizada
por técnicos do BNDES no período de 09 a 10/06/2011 , que ―atestou o andamento normal
das obras do Córrego do Parque, em torno de 36% de execução física, com frentes
trabalhando em movimento de terra, canalização e pavimentação, bem como foi atestado o
estágio inicial das demais intervenções, que se encontravam em serviços preliminares e
elaboração de projetos executivos‖.
Com relação às liberações de créditos, o BNDES informou que ―pelo fato de as intervenções
terem sido formalizadas em um mesmo contrato de financiamento sem divisão de subcréditos,
a liberação ocorre sem discriminação para os quatro projetos. Logo, o recurso é alocado
pelo Município à medida que as obras avançam, e a comprovação dos gastos ocorre
posteriormente‖. Do quadro de liberações apresentado, pôde-se verificar que, do total
previsto de R$ 62.871.961,00, havia sido liberado até 14 de outubro de 2011 o valor de R$
37.461.538,80, restando um saldo a liberar de R$ 25.410.422,20. As liberações ocorreram no
período de 25 de novembro de 2010 (1ª liberação no valor de R$ 2.332.002,01) a 16 de
agosto de 2011 (8ª liberação no valor de R$ 6.623.223,43). Com relação à suspensão das
liberações, o Banco informou que ―após a última liberação de recursos durante o exercício
regular de acompanhamento do projeto, o BNDES obteve documentos que permitiram
detectar a existência de uma significativa alteração no orçamento inicialmente proposto para
o Córrego do Parque, bem como uma sensível diminuição dos quantitativos pretendidos e de
valores a serem destinados para os demais itens, o que poderia comprometer a
funcionalidade do objeto contratual‖. Acrescentou que, em função disso, ―o Município foi
notificado formalmente pelo BNDES em setembro de 2011, sobre a solicitação de
informações e suspensão das liberações até que as questões levantadas fossem esclarecidas‖.
28
Sobre a resposta da Prefeitura aos questionamentos, o Banco informou que ―em 22/09/2011 o
BNDES recebeu representantes do Município, que, na ocasião, apresentaram à equipe
técnica do BNDES esclarecimentos verbais sobre as alterações contingentes em questão, que
foram as seguintes, em linhas gerais:
a. Canalização do Córrego do Parque: o aumento global de R$ 32,3 milhões para R$ 55,4
milhões ocorreu em função da inclusão de itens que não constavam do projeto original, a
saber: escoramento das palmeiras históricas que ameaçavam tombar e inclusão do Parque
Linear que tinha sido previsto no Ribeirão Quilombo.
b. Parque Linear do Ribeirão Quilombo: houve diminuição do valor de R$ 15,8 milhões
para R$ 10,6 milhões, pois os equipamentos do parque foram transferidos para o Córrego do
Parque, em razão de recente aparecimento de vetores de febre maculosa no local. Apesar
disso, a recuperação vegetal foi mantida.
c. Canalização e retificação do Córrego do Pylles: a diminuição no valor original, sobretudo
nos serviços de canalização, de R$ 17,8 milhões para R$ 3,0 milhões, deveu-se ao fato de
que a maior parte dos serviços citados já estavam executados, o que ocorreu após a
apresentação do projeto à seleção do PAC, em 2009.
d. Canalização do Córrego São Manuel: houve diminuição de R$ 9,1 milhões para R$ 5,9
milhões, em parte, em função de que alguns trechos também já teriam sido executados após
2009 e, em parte, em função dos ajustes advindos da conclusão dos projetos executivos, que
geraram alteração da tecnologia utilizada.‖
O BNDES concluiu que ―Diante das justificativas apresentadas, a equipe técnica do BNDES
formalmente solicitou, ainda em setembro de 2011, relatórios técnicos que as embasassem,
de forma a documentar que os objetivos contratados venham a estar ao máximo preservados,
bem como seus pressupostos funcionais e orçamentários, para que as liberações sejam
retomadas e para instruir, se o caso for, as devidas propostas de alteração nos respectivos
Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades. Nesse último aspecto a equipe
técnica do BNDES encontra-se informada de que relatórios em questão estão sendo
elaborados e que deverão ser entregues em breve ao BNDES. Paralelamente, o BNDES, o
Município e o Ministério das Cidades agendaram reunião para 24/10/11 a fim de regularizar
as possíveis alterações nos projetos e seus Termos de Habilitação emitidos por aquele
Ministério. As liberações permanecem paralisadas.‖
Em 31 de outubro de 2011, por meio da correspondência COR 013/2011, o
Consórcio Parque encaminhou à Prefeitura a solicitação do 5º replanilhamento sem alteração no
valor total contratado. A tabela a seguir mostra as alterações dos valores totais por intervenção.
Ressalta-se que o valor previsto para os serviços novos aumentou para 48,57% do valor total do
contrato.
29
Tabela 13 – Valores da 5ª solicitação de replanilhamento
Obra Valor 4ªRepl. – R$ (1) Valor – 5ªRepl. – R$ (2) Var.% (2)/(1) Serviços Novos
Ribeirão Quilombo 10.643.421,35 9.319.729,02 -12,44 34.558,37
Córrego do Parque 55.462.430,30 55.977.125,73 +0,93 33.802.757,04
Córrego do Pylles 2.952.509,21 2.144.807,71 -27,36 43.451,10
Córrego São Manoel 5.931.064,64 7.547.763,05 +27,26 2.541.332,06
Total 74.989.425,50 74.989.425,50 36.422.098,57
Com relação ao 5º Aditamento ao Contrato, observa-se que a cópia
encaminhada pela Prefeitura não tem data nem aposição de assinaturas. Ressalta-se, contudo, que as
cópias das planilhas orçamentárias relativas ao 5º Termo Aditivo estão rubricadas e assinadas por
representantes da Prefeitura, do Consórcio Parque e da Gerenciadora, e que a cópia da Planilha
Comparativa de Preços está assinada por uma engenheira da Prefeitura e datada de 08 de novembro
de 2011. De qualquer forma, esse aditamento visou reprogramação dos quantitativos iniciais,
resultando nas alterações de valores apresentadas no quadro a seguir.
Tabela 14 - Valores da 5ª reprogramação
As alterações referentes à 5ª solicitação de replanilhamento foram
consideradas na Medição nº 17, relativa a mês de outubro/2011, cujo valor total medido no mês
correspondeu a 4,37% do valor total do contrato, sendo 60,88% referente à apropriação dos serviços
do Córrego do Parque, dos quais 27,06% se referiram à execução de serviços novos.
Total
4ªRepr. 5ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr.
1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30
2Topografia - Equipamentos e
Serviços84.953,54 84.953,54 190.647,63 190.647,63 146.269,91 146.269,91 78.254,11 78.254,11
3 Sondagens e ensaios 0,00 0,00 28.426,25 28.426,25 24.065,32 24.065,32 5.582,84 5.582,84
4 Projetos, Estudos e Serviços 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00
5 Movimento de terra 25,64 25,64 3.870.792,24 4.822.724,26 654.486,40 32,33 877.452,17 877.452,17
6 Pavimentação 9.438.686,28 8.290.925,40 2.751.828,85 2.855.193,77 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 2.783.140,37
7 Canalização de tubos 0,00 0,00 9.899.698,08 9.477.251,07 43.891,07 1.047,64 144.268,09 522.071,47
8Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 3.271.950,99 1.734.859,38 58.941,23 1.902,34 579,37 36.862,01
9 Paisagismo e Urbanismo 254.021,29 95.194,29 2.688.950,25 1.350.410,35 54.381,78 1.016,66 95.079,49 95.079,49
10Execução de galerias pelo
método não destrutivo - MND0,00 0,00 0,00 0,00 5.731,88 5.731,88 7.818,90 7.818,90
11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31
12 Equipamentos e diversos 18.004,68 900,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
10.608.862,99 9.285.170,66 24.006.909,79 21.764.128,21 2.909.058,12 2.101.356,61 3.444.584,20 5.006.430,97 38.157.086,45
1 Sondagens e ensaios 12.018,40 12.018,40 56.251,80 56.251,80 43.451,10 43.451,10 34.667,99 34.667,99
2 Movimento de terra 0,00 0,00 8.776.073,26 7.868.738,16 0,00 0,00 1.151.014,71 1.151.014,71
3 Canalização de tubos 0,00 0,00 16.749.187,29 16.916.985,03 0,00 0,00 0,00 0,00
4Galerias moldadas, córregos e
drenagem0,00 0,00 5.823.304,15 5.788.890,44 0,00 0,00 1.300.797,72 1.355.649,36
5Topografia - Equipamentos e
Serviços22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
6 Paisagismo e Urbanismo 0,00 0,00 50.703,99 3.582.132,09 0,00 0,00 0,00 0,00
34.558,36 34.558,36 31.455.520,49 34.212.997,52 43.451,10 43.451,10 2.486.480,42 2.541.332,06 36.832.339,04
10.643.421,35 9.319.729,02 55.462.430,28 55.977.125,73 2.952.509,22 2.144.807,71 5.931.064,62 7.547.763,03 74.989.425,49
Subtotal 2
Total
Valores (R$) - data base abr/2010
Item Especificação do Serviço
SERVIÇOS PREVISTOS INICIALMENTE NO CONTRATO
SERVIÇOS NOVOS
Subtotal 1
Rib. Quilombo Córrego do Parque Córrego Pylles Córrego São Manoel
30
Conforme exposto nesta Fase II – janeiro/2011 a outubro/2011, observou-se
que, nas cinco reprogramações realizadas ao longo de 10 meses de contrato, ocorreram vários
acréscimos de quantitativos de serviços previstos no Edital de licitação. Além disso, alguns serviços
apresentaram alterações tanto a maior em um determinado aditivo quanto a menor no aditivo
seguinte, conforme mostrado nos quadros a seguir.
Tabela 15 – Valores das cinco reprogramações
Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr. Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr.
1 Canteiro de Obras 273.171,56 273.171,56 273.171,56 273.171,56 273.171,56 273.171,56 562.115,50 562.115,50 562.115,50 562.115,50 562.115,50 562.115,50
2
Topografia -
Equipamentos e
Serviços
32.989,84 32.989,84 84.953,54 84.953,54 84.953,54 84.953,54 33.454,78 190.647,63 190.647,63 190.647,63 190.647,63 190.647,63
3 Sondagens e ensaios 4.190,41 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 17.828,22 28.426,25 28.426,25 28.426,25 28.426,25 28.426,25
4Projetos, Estudos e
Serviços540.000,00 540.000,00 540.000,00 540.000,00 540.000,00 540.000,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00 742.500,00
5 Movimento de terra 1.680.562,19 1.680.562,19 252.084,33 25,64 25,64 25,64 4.194.265,89 4.787.869,45 4.787.869,45 4.787.869,45 3.870.792,24 4.822.724,26
6 Pavimentação 9.438.686,18 212.553,40 9.438.686,28 9.438.686,28 9.438.686,28 8.290.925,40 2.389.352,66 2.389.352,66 3.023.727,46 3.179.644,62 2.751.828,85 2.855.193,77
7 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4.673.913,72 5.364.635,02 4.971.940,20 8.355.799,81 9.899.698,08 9.477.251,07
8Galerias moldadas,
córregos e drenagem0,00 0,00 0,00 514.342,45 0,00 0,00 12.794.340,58 12.794.340,58 6.864.696,76 7.043.679,53 3.271.950,99 1.734.859,38
9Paisagismo e
Urbanismo3.831.597,66 3.008.252,17 2.064.313,89 0,00 254.021,29 95.194,29 6.916.688,13 6.916.688,13 6.864.367,21 5.696.972,55 2.688.950,25 1.350.410,35
10
Execução de galerias
pelo método não
destrutivo - MND
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
12Equipamentos e
diversos18.004,68 18.004,68 18.004,68 18.004,68 18.004,68 900,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
15.819.202,52 5.765.533,84 12.671.214,28 10.869.184,15 10.608.862,99 9.285.170,66 32.324.459,48 33.776.575,22 28.036.290,46 30.587.655,34 24.006.909,79 21.764.128,21
1 Sondagens e ensaios 0,00 14.992,29 12.018,40 12.018,40 12.018,40 12.018,40 0,00 76.707,00 56.251,80 56.251,80 56.251,80 56.251,80
2 Movimento de terra 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 930.642,47 4.470.731,83 4.905.637,53 8.776.073,26 7.868.738,16
3 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 8.670.279,11 14.961.467,96 15.176.816,96 16.749.187,29 16.916.985,03
4Galerias moldadas,
córregos e drenagem0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 30.344,64 5.204.661,01 5.298.587,08 5.823.304,15 5.788.890,44
5
Topografia -
Equipamentos e
Serviços
0,00 0,00 22.539,96 22.539,96 22.539,96 22.539,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
6Paisagismo e
Urbanismo0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 50.703,99 50.703,99 50.703,99 3.582.132,09
0,00 14.992,29 34.558,36 34.558,36 34.558,36 34.558,36 0,00 9.707.973,22 24.743.816,59 25.487.997,36 31.455.520,49 34.212.997,52
15.819.202,52 5.780.526,13 12.705.772,64 10.903.742,51 10.643.421,35 9.319.729,02 32.324.459,48 43.484.548,44 52.780.107,05 56.075.652,70 55.462.430,28 55.977.125,73
Subtotal 1
Total (Sub1+Sub2)
Subtotal 2
Item Especificação ServiçoContrato e Reprogramações - Valor (R$)
SERVIÇOS PREVISTO INICIALMENTE NO CONTRATO
SERVIÇOS NOVOS
Rib. Quilombo Córrego do Parque
Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr. Contrato 1ªRepr. 2ªRepr. 3ªRepr. 4ªRepr. 5ªRepr.
1 Canteiro de Obras 322.405,81 322.405,81 322.405,81 322.405,81 322.405,81 322.405,81 206.409,30 206.409,30 206.409,30 206.409,30 206.409,30 206.409,30
2
Topografia -
Equipamentos e
Serviços
28.357,83 106.245,23 146.269,91 146.269,91 146.269,91 146.269,91 8.100,88 78.254,11 78.254,11 78.254,11 78.254,11 78.254,11
3 Sondagens e ensaios 26.156,18 24.065,32 24.065,32 24.065,32 24.065,32 24.065,32 3.337,28 5.582,84 5.582,84 5.582,84 5.582,84 5.582,84
4Projetos, Estudos e
Serviços405.000,00 405.000,00 405.000,00 405.000,00 405.000,00 405.000,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00 337.500,00
5 Movimento de terra 3.704.047,97 3.704.047,97 785.333,52 785.333,54 654.486,40 32,33 1.998.349,29 1.998.349,29 1.998.349,29 999.174,64 877.452,17 877.452,17
6 Pavimentação 1.193.884,69 0,00 1.193.884,72 1.193.884,72 1.193.884,72 1.193.884,72 1.635.379,62 1.635.379,62 1.635.379,62 1.635.379,62 1.635.379,62 2.783.140,37
7 Canalização de tubos 3.004.328,50 3.004.328,50 68.617,04 68.617,04 43.891,07 1.047,64 2.715.275,71 2.715.275,71 144.268,05 144.268,09 144.268,09 522.071,47
8Galerias moldadas,
córregos e drenagem7.777.867,43 7.777.867,43 543.383,88 58.941,23 58.941,23 1.902,34 698.631,17 698.631,17 10.477,66 579,37 579,37 36.862,01
9Paisagismo e
Urbanismo875.086,54 702.045,20 130.215,15 130.215,15 54.381,78 1.016,66 542.848,30 542.848,30 95.079,49 95.079,49 95.079,49 95.079,49
10
Execução de galerias
pelo método não
destrutivo - MND
433.072,79 433.072,79 5.731,86 5.731,88 5.731,88 5.731,88 873.463,95 873.463,95 7.818,89 7.818,90 7.818,90 7.818,90
11 Sinalização 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 56.260,31 56.260,31 56.260,31 56.260,31 56.260,31 56.260,31
12Equipamentos e
diversos0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
17.770.207,74 16.479.078,25 3.624.907,21 3.140.464,60 2.909.058,12 2.101.356,61 9.075.555,81 9.147.954,60 4.575.379,56 3.566.306,67 3.444.584,20 5.006.430,97
1 Sondagens e ensaios 0,00 59.251,50 43.451,10 43.451,10 43.451,10 43.451,10 0,00 38.066,48 34.667,99 34.667,99 34.667,99 34.667,99
2 Movimento de terra 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.151.014,71 1.151.014,71
3 Canalização de tubos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
4Galerias moldadas,
córregos e drenagem0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.225.139,94 1.225.139,94 1.300.797,72 1.355.649,36
5
Topografia -
Equipamentos e
Serviços
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
6Paisagismo e
Urbanismo0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
0,00 59.251,50 43.451,10 43.451,10 43.451,10 43.451,10 0,00 38.066,48 1.259.807,93 1.259.807,93 2.486.480,42 2.541.332,06
17.770.207,74 16.538.329,75 3.668.358,31 3.183.915,70 2.952.509,22 2.144.807,71 9.075.555,81 9.186.021,08 5.835.187,49 4.826.114,60 5.931.064,62 7.547.763,03
SERVIÇOS NOVOS
Subtotal 1
Subtotal 2
Item Especificação Serviço
Contrato e Reprogramações - Valor (R$)
Córrego Pylles Córrego São Manoel
SERVIÇOS PREVISTO INICIALMENTE NO CONTRATO
Total (Sub1+Sub2)
31
A tabela a seguir apresenta os valores previstos por intervenção para o
Contrato nº 153/2010, comparando o contrato original e a 5ª reprogramação e destacando percentual
correspondente aos serviços novos em relação ao que foi previsto na 5ª reprogramação.
Tabela 16 - Resumo dos valores da 5ª Reprogramação
Obra Contrato original
(R$)
Reprogramação nº
5 Variação (%)
Serviços novos
(R$)
Serv. Novos / 5ª
reprogr. (%)
Córrego do Parque 32.324.459,44 55.977.125,73 73,17% 33.802.757,04 60,39%
Córrego do Pylles 17.770.207,75 2.144.807,71 -87,93% 43.451,10 2,03%
Córrego São Manoel 9.075.555,79 7.547.763,05 -16,83% 2.541.332,06 33,67%
Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 9.319.729,02 -41,09% 34.558,37 0,37%
TOTAL 74.989.425,50 74.989.425,50 - 36.422.098,57 48,57%
1.1.6.3. Fase III – novembro/2011 a abril/2012
A partir do mês de novembro/2011 houve forte diminuição no andamento do
contrato, provavelmente, diante da suspensão de repasses pelo BNDES. Nestes seis meses (medições
nº 18 a 23) foram consumidos 3,40% do valor total do contrato nº 153/2010, dos quais mais de 90%
foram aplicados na obra do Córrego do Parque.
Em 2 de dezembro de 2011, foram solicitadas pela CGU, por meio de
mensagem eletrônica, informações relativas à análise do BNDES quanto às alterações propostas pela
Prefeitura nos orçamentos e quantitativos dos projetos, bem como em relação aos desdobramentos da
reunião realizada entre o Banco, a Prefeitura e o Ministério das Cidades, a qual, segundo a Nota
Técnica AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, havia sido agendada para o dia 24 de outubro de 2011
com o objetivo de regularizar as possíveis alterações nos projetos e seus Termos de Habilitação
emitidos pelo Ministério.
Em resposta à solicitação da CGU, o BNDES enviou por meio digital, em 19
de dezembro de 2011, a Nota Técnica AS/DESAM-BNDES nº 024/2011, de 16/12/2011, com
informações a respeito da referida reunião realizada em 24 de outubro de 2011. Reproduzem-se a
seguir as principais informações da Nota Técnica:
32
A reunião tratou essencialmente da avaliação da execução do projeto e sua aderência
aos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades no âmbito do PAC.
Durante a conversa foi ressaltado ainda que deveria ser verificada a possibilidade ou
não da execução do projeto original em sua integralidade, levando em consideração que
(i) os Termos de Habilitação foram emitidos com dados extraídos do projeto básico; (ii)
algumas intervenções poderiam ter sido iniciadas ou concluídas entre o tempo de
elaboração do projeto básico e a execução efetiva do projeto; e (iii) os custos poderiam
estar defasados em relação à data de elaboração do primeiro levantamento.
Sendo assim foi solicitado que o Município encaminhasse:
Relatório das obras;
Planilhas orçamentárias;
Declaração de que fizeram cotação ou usaram referências de preços;
Novo Quadro de Usos e Fontes proposto;
Novas Planilhas Orçamentárias propostas;
Minuta de ofício da solicitação; e
Laudo sobre situação epidemiológica do Ribeirão Quilombo.
O BNDES informou, também, que a documentação havia sido recebida e, à
época, encontrava-se em análise, ressaltando que ―qualquer alteração depende de análise por parte
do Ministério das Cidades, que possui a competência para a emissão dos Termos de Habilitação que
descontingenciaram os recursos para a execução do projeto‖. Acrescentou, por fim, que ―desde
setembro de 2011, após a notificação formal do Município pelo BNDES e da solicitação de
informações, foram, suspensas as liberações até que as questões levantadas fossem esclarecidas.
Esta situação permanece até o momento‖.
Em 23 de dezembro de 2011, a CGU encaminhou o Ofício n°
39.062/DEDIC/DE/SFC/CGU-PR, solicitando ao BNDES informações/documentos acerca das
alterações propostas pela Prefeitura. Em resposta, o BNDES encaminhou, em 31 de janeiro de 2012,
por mensagem eletrônica, as informações/documentos, bem como a Nota Técnica AS/DESAM-
BNDES nº 005/2012, de 24 de janeiro de 2012.
33
Quanto à Nota Técnica AS/DESAM-BNDES nº 005/2012, destaca-se a
seguinte ressalva do BNDES relativa às alterações propostas pela Prefeitura: ―a competência para
alterar a concepção do projeto original é mesma que aprovou o descontigenciamento dos recursos
para o projeto, no âmbito do PAC, a qual foi atribuída ao Ministério das Cidades, a quem caberá
apreciar o pleito do Município e conceder ou não a alteração do Termo de Habilitação. A análise do
BNDES deverá ocorrer a posteriori e poderá ensejar aditivo contratual, dentro dos limites definidos
por possíveis alterações no referido Termo de Habilitação.‖
A última medição realizada foi a de número 23, referente aos serviços
executados no mês de abril/2012, cujo valor total apropriado correspondeu a 0,29% do valor total do
contrato, sendo 97,18% referente à apropriação dos serviços do Córrego do Parque, dos quais 100%
se referiram à execução de serviços novos.
Conforme mostrado na tabela a seguir, o valor total apropriado, até a 23ª
medição, foi de R$ 53.836.546,47, o que corresponde a 71,79% do valor total previsto segundo 5ª
reprogramação, sendo que quase 90% foram destinados ao pagamento pela execução de serviços da
obra do Córrego do Parque. Observa-se, ainda, que a medição dos serviços novos representou
64,55% do total medido na obra do Córrego do Parque e 61,69% do valor total medido nas 4
intervenções.
Tabela 17 – Valores apropriados na 23ª medição
Obra Contrato
original (R$)
Reprogramação
nº 5 (R$)
Total medido
(R$) % Medido
Total medido
serviços novos
(R$)
% medição
serviços
novos
Córrego do Parque 32.324.459,44 55.977.125,73 48.105.656,33 85,94% 31.054.355,91 64,55%
Córrego do Pylles 17.770.207,75 2.144.807,71 780.779,16 36,40% 43.451,10 5,57%
Córrego São Manoel 9.075.555,79 7.547.763,05 4.156.069,55 55,06% 2.080.939,04 50,06%
Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 9.319.729,02 794.044,79 8,52% 34.558,37 4,35%
TOTAL 74.989.425,50 74.989.425,50 53.836.546,47 71,79% 33.213.304,42 61,69%
Em 16 de maio de 2012, a Prefeitura, por meio do Ofício nº 513/GP/05/2012,
comunicou ao Consórcio Parque a rescisão do Contrato nº 153/2010, alegando amparo na cláusula
13.1.2 do referido contrato, a qual autoriza a rescisão no caso de ―(...) paralisação dos serviços, sem
comprovada justificativa apresentada à CONTRATANTE por escrito e por ela aceita‖.
34
1.2. Escopo dos serviços a serem analisados
Os trabalhos desta equipe de auditoria abrangeram a licitação para contratação
da empresa executora das obras, a atuação dos agentes envolvidos e, principalmente, a execução do
Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Americana e o Consórcio Parque.
Ressalta-se, entretanto, que as análises focaram nos serviços relacionados à execução das obras do
Córrego do Parque, haja vista que os valores dessa obra, após a 5ª reprogramação efetuada, passaram
a representar aproximadamente 75% do valor total do contrato, e que o valor medido nessa
intervenção equivale a cerca de 90% do valor total medido até a 23ª medição (abr/2012).
Contudo, tendo em vista o grande número de serviços constantes da planilha
contratual do Córrego do Parque, utilizou-se o método denominado curva ABC para escolher uma
amostra dos itens mais representativos. Para a aplicação do método, foram tomados como base os
custos totais dos itens de serviço correspondentes à 5ª reprogramação. A tabela a seguir apresenta a
amostra resultante da aplicação dessa metodologia, composta de 19 itens de serviço que totalizam o
custo contratual total de R$ 34.147.791,72 e representam 82,35% do custo total da obra do Córrego
do Parque.
Tabela 18 - Curva ABC de serviços
Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Valor Total % % Acum
7.16 FUNDAÇÃO DE RACHÃO m³ 1.039,82 85,89 89.310,14 1.039,82 103,07 107.174,25 62.050,63 6.395.558,10 15,42% 15,42%
736 ESTACA METALICA, FORNEC. E CRAVACAO kg 6,32 0,00 660.592,97 4.173.181,31 10,06% 25,49% Sim
819
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA,
H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM, GALVANIZADO E
REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,4MM
m³ 271,53 0,00 12.454,50 3.381.727,20 8,16% 33,64% Sim
717Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 5,00x2,70 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpa m 3.311,14 0,00 964,00 3.191.937,94 7,70% 41,34% Sim
512Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias
superiores a 15 km até 20 kmm³ 17,73 0,00 173.447,23 3.075.219,39 7,42% 48,76% Sim
511 Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa m³ 13,79 0,00 173.447,23 2.391.837,30 5,77% 54,53% Sim
924 Piso de concreto estampado m² 77,82 0,00 30.000,00 2.334.525,94 5,63% 60,16% Sim
734Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto
Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 3.518,88 0,00 631,00 2.220.411,35 5,35% 65,51% Sim
5.10 REMOÇÃO DE TERRA ALÉM DO PRIMEIRO KM m³xkm 2.087.785,29 0,70 1.461.449,70 2.087.785,29 0,60 1.252.671,17 2.647.637,52 1.588.582,51 3,83% 69,34%
5.6
FORNECIMENTO DE TERRA, INCLUINDO ESCAVAÇÃO,
CARGA E TRANSPORTE ATÉ A DISTÂNCIA MÉDIA DE
1,0KM, MEDIDO NO ATERRO COMPACTADO
m³ 1.077,00 9,83 10.586,91 1.077,00 8,85 9.531,45 104.465,69 924.521,36 2,23% 71,57%
719Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 2,50x2,50 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpam 2.897,84 0,00 310,00 898.330,53 2,17% 73,74% Sim
820
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO
COLCHÃO RENO, H = 0,23M, DE MALHA 6 X 8CM,
GALVANIZADO, REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,0MM
m³ 87,64 0,00 8.685,49 761.204,49 1,84% 75,58% Sim
6.6 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) m³ 1.924,10 232,33 447.026,15 1.924,10 313,65 603.493,97 1.924,10 603.493,97 1,46% 77,03%
4.1 PROJETO EXECUTIVO vb 1,00 550.000,00 550.000,00 1,00 550.000,00 550.000,00 1,00 550.000,00 1,33% 78,36%
718Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 4,50x3,00 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpam 3.384,30 0,00 162,00 548.256,20 1,32% 79,68% Sim
733Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto
Dimensões: 5,00x1,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpam 2.697,57 0,00 191,00 515.236,45 1,24% 80,92% Sim
735Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 4.998,98 0,00 88,00 439.909,93 1,06% 81,98% Sim
7.11FORNECIMENTO E ASSENTAMENTO DE ADUELAS DE
CONCRETO ARMADO - B=2,00m E H=1,50m;m 44,00 1.616,19 71.112,36 44,00 2.020,24 88.890,56 46,00 92.931,04 0,22% 82,21%
7.9FORNECIMENTO E ASSENTAMENTO DE ADUELAS DE
CONCRETO ARMADO - B=2,50m E H=2,00m COMPR. 1,00Mm 108,00 1.523,17 164.502,36 108,00 1.903,96 205.627,68 32,00 60.926,72 0,15% 82,35%
2.793.987,63 2.817.389,08 34.147.791,72
23.890.865,71 23.944.044,19 41.464.537,58CUSTO TOTAL DO CÓRREGO DO PARQUE
CUSTO TOTAL DA AMOSTRA
Edital datado de 07/05/2012 Contrato Reprogramação nº 05 Serviço
novoItem Especificação do Serviço Unid.
35
Para melhor entendimento da tabela acima, esclarece-se que os valores
apresentados referem-se aos custos dos serviços, sobre os quais incide ainda o percentual de BDI
previsto no contrato. Na última coluna, denominada ―serviço novo‖, estão marcados com ―sim‖ os
itens de serviço que não faziam parte do contrato original e que foram acrescentados posteriormente
mediante a celebração de aditivos contratuais.
Ressalva-se, conforme relatado no histórico dos fatos, que os valores
constantes da coluna ―Custo Unit.‖ do Edital referem-se à data-base jan/2009, enquanto os valores da
coluna ―Custo Unit.‖ do Contrato referem-se à data-base abr/2010.
Fazendo uma avaliação preliminar, chama a atenção o fato do custo total
desses ―serviços novos‖ representar 70,08% (R$ 23.931.778,03) do total da amostra (R$
34.147.791,72). Tal fato fica ainda mais alarmante ao se constatar que o custo das alterações
aumenta para R$ 31.330.402,64, ou seja 91,75% do valor da amostra, quando se consideram os
acréscimos de quantitativos dos serviços previstos originalmente no contrato.
Observa-se, ainda, que, apesar dos serviços das outras obras não terem sido
analisados, as conclusões referentes à obra do Córrego do Parque foram estendidas a situações
similares nas demais intervenções.
36
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
A seguir apresentamos as constatações relacionadas às situações que foram
examinadas, agrupadas por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores.
2.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR
2.1.1. Programa
PROGRAMA DE DISPÊNDIOS GLOBAIS - BNDES
Objeto Examinado:
Objetiva apoiar projetos de caráter social nas áreas de geração de emprego e renda, serviços
urbanos, saúde, educação e desportos, justiça, meio ambiente, desenvolvimento rural e outras
vinculadas ao desenvolvimento regional e social.
Agente Executor Local: 179003 AGENCIA ESP.DE FINANC.
INDUSTRIAL
Montante de Recursos Financeiros
Aplicados:
R$ 120.000.000,00
Ordem de Serviço: 201205008
Forma de Transferência: Não se Aplica
2.1.1.1. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
37
CONSTATAÇÃO
Deficiências no acompanhamento da Prefeitura
a) Fato:
Visando a execução das obras de macrodrenagem, a Prefeitura Municipal de
Americana/SP celebrou, em 29 de junho de 2010, o contrato nº 153/2010, o qual contemplava
também a elaboração dos projetos executivos.
Com relação à responsabilidade da Prefeitura sobre a gestão dos contratos por
ela celebrados, destaca-se o que está estabelecido no art. 67 da Lei 8.666/93: ―A execução do
contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração
especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de
informações pertinentes a essa atribuição‖.
Nesse sentido, a Prefeitura, a partir de 19 de outubro de 2010, passou a contar
com o apoio da empresa de consultoria HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda. no
acompanhamento e na supervisão das obras e serviços do empreendimento, haja vista a celebração
do Contrato nº 259/2010, que teve como objeto a ―consultoria para prestação de serviços de
gerenciamento de obras de canalização no município de Americana‖. Ressalta-se que, conforme
item 2.2.a do Termo de Referência do Edital de Licitação, também constituiu atribuição da
Gerenciadora o ―acompanhamento e avaliação dos projetos elaborados no âmbito dos contratos que
estarão sendo objeto do gerenciamento‖.
Quanto à evolução do contrato de execução das obras, desde a sua assinatura,
em junho/2010, até a rescisão, em maio/2012, destaca-se a ocorrência de cinco termos aditivos com
alterações significativas no objeto e na planilha orçamentária, conforme histórico mostrado na tabela
a seguir:
38
Tabela 19 – Histórico dos eventos relacionados ao contrato nº 153/2010
ID Descrição Data do Evento
1 Assinatura do Contrato de Obras e Emissão da Ordem de Serviços 29/06/2010
2 Assinatura do Contrato de Gerenciamento das Obras 19/10/2010
3 Entrega do Projeto Executivo do Córrego do Parque Out/2010*
4 Entrega dos Projetos Executivos do Córrego São Manuel, Pylles e Quilombo Jan/2011*
5 Solicitação do 1º Replanilhamento do Contrato de Obras, pelo Consórcio
Parque 28/02/2011
6 Solicitação do 2º Replanilhamento do Contrato de Obras, pela HAGAPLAN 16/03/2011
7 Assinatura do 1º Termo Aditivo do Contrato de Obras 21/03/2011
8 Assinatura do 2º Termo Aditivo do Contrato de Obras 19/05/2011
9 Solicitação do 3º Replanilhamento do Contrato de Obras, pelo Consórcio
Parque 14/06/2011
10 Solicitação do 4º Replanilhamento do Contrato de Obras, pelo Consórcio
Parque 11/07/2011
11 Assinatura do 3º Termo Aditivo do Contrato de Obras 29/08/2011
12 Assinatura do 4º Termo Aditivo do Contrato de Obras 29/08/2011
13 Solicitação do 5º Replanilhamento do Contrato de Obras, pelo Consórcio
Parque 31/10/2011
14 Assinatura da Planilha de Preços - 5º Termo Aditivo do Contrato de Obras 08/11/2011
16 Ofício da Prefeitura informando a rescisão do contrato de obras 16/05/2012
* Data estimada de acordo com as faturas dos serviços nos boletins de medição do contrato de obras.
Observa-se que os diversos aditivos ocorreram em menos de 8 meses,
destacando o prazo de apenas 15 dias entre a solicitação do 1º replanilhamento (28/02/2011) e a
solicitação do 2º replanilhamento (16/03/2011) e as assinaturas do 3º e do 4º Termo Aditivo na
mesma data (29/08/2011). Ressalva-se, ainda, que, conforme dados das faturas dos serviços, os
Projetos Executivos do Córrego do Parque teriam sido concluídos até out/2010 e os das demais
intervenções até jan/2011.
Assim, face à quantidade de aditivos celebrados, mesmo após os Projetos
Executivos já estarem concluídos, e considerando o nível das alterações promovidas no objeto
contratado, verificou-se a necessidade de avaliar a atuação da Prefeitura no acompanhamento da
implantação dos empreendimentos, salientando-se que as deficiências detectadas refletiram em
diversas irregularidades que serão tratadas de forma mais detalhada nas constatações ao longo deste
relatório.
39
Fiscalização dos Projetos Executivos
A Prefeitura Municipal de Americana licitou as obras de canalização baseadas
no Projeto Básico elaborado em 2006 e imputou o desenvolvimento dos projetos executivos à mesma
empresa contratada para a execução das obras.
Durante o desenvolvimento dos Projetos Executivos, a cargo do Consórcio
Parque, foram efetuadas alterações significativas no objeto contratado sob alegação de falhas e
necessidades de complementação de estudos do Projeto Básico. Salienta-se que, para a elaboração
dos projetos executivos, o Consórcio Parque contratou a empresa Velloso Ferreira Engenharia Ltda.
Com relação a essas modificações, a Gerenciadora elaborou o Relatório HES-
C148-GE-001-PMA, onde apresenta o comparativo entre o Projeto Básico e Executivo. No entanto,
ressalva-se que esse relatório foi elaborado apenas em outubro/2011.
Em relação ao acompanhamento efetuado pela Gerenciadora visando à
aprovação dos Projetos Executivos, foram disponibilizados à equipe de auditoria da CGU diversos
formulários de ―Análise de Relatórios e Desenhos‖, da própria empresa. Verificou-se que tais
documentos, além de não possuírem data nem indicação dos responsáveis pelas análises, não
mostram as análises técnicas efetuadas pela Gerenciadora que embasaram a aceitação das
modificações propostas.
Ou seja, não foram identificadas documentações que registrassem de forma
detalhada as análises técnicas, pesquisas de preços ou memórias de cálculo efetuadas pela
Gerenciadora com vistas à avaliação da adequação técnica das alterações propostas, sua viabilidade
frente a outras alternativas, seu impacto financeiro e comprometimento da conclusão do objeto
contratual.
Além disso, em relação ao desenvolvimento dos Projetos Executivos pelo
Consórcio Parque, foram verificadas incompatibilidades entre as datas dos documentos emitidos,
conforme elencado a seguir:
a) os desenhos de projeto executivo, em geral, são datados de ago/10;
b) Pelos Boletins de Medições, os serviços de execução do projeto executivo do Córrego do
Parque foram faturados em ago/10, set/10 e out/10;
40
c) Segundo o Relatório HES-C148-GE-001-PMA, em seus anexos, as sondagens do Córrego
do Parque foram realizadas entre set/2010 e dez/2010, os pareceres geotécnicos foram
emitidos em dez/10 e jan/11 e o cálculo das estabilizações das margens foi emitido em 29
de agosto de 2011.
Ou seja, apesar dos valores referentes ao Projeto Executivo do Córrego do
Parque terem sido totalmente medidos até out/2010 e dos desenhos datarem de ago/2010, as
sondagens (set a dez/2010), pareceres geotécnicos (dez/2010 e jan/2011) e cálculo das estabilizações
realizadas (ago/2011), que são os principais motivos alegados para alteração do Projeto Básico,
foram concluídos posteriormente.
Destaca-se, ainda, que o contrato entre o Consórcio Parque e a empresa
Velloso Ferreira Engenharia Ltda., conforme dados da ART, é datado de 27 de dezembro de 2010,
ou seja, posterior às datas dos desenhos e medição dos projetos executivos do Córrego do Parque.
Portanto, verificou-se deficiência na fiscalização, pela Prefeitura e pela
Gerenciadora, no acompanhamento dos serviços de elaboração dos Projetos Executivos, havendo um
descompasso entre as medições e as datas dos documentos de projeto e, principalmente insuficiência
de análises técnicas sobre as modificações propostas.
Alterações contratuais
As modificações propostas pelo Projeto Executivo resultaram em alterações
profundas na planilha orçamentária da obra, inclusive mediante inclusão de diversos serviços novos,
isto é, não previstos no contrato inicial. Além disso, observou-se, com base nas memórias das
medições, que ocorreram modificações durante a realização das obras com execução de serviços em
desacordo com as prescrições do próprio projeto executivo.
Contudo, com relação à aprovação das solicitações de replanilhamento
encaminhadas pelo Consórcio Parque, observou-se que constam no processo, além das memórias de
cálculo e cotações apresentadas pelo próprio Consórcio, apenas o Quadro de Alteração Contratual e
a Planilha Comparativa de Preços.
Destaca-se que o Quadro de Alteração Contratual, onde constam as
assinaturas do Fiscal da Obra, CPF nº ***.295.458-**, e do Diretor da Unidade de Obras Públicas da
Prefeitura, CPF nº ***.148.198-**, contempla pouca informação com relação à avaliação da
41
Prefeitura sobre as modificações propostas, se resumindo à apresentação da variação de valor, que no
caso não ocorreu em aditivo algum, e às justificativas, sendo que esse campo, de maneira geral,
reproduziu em todos os aditivos, informação similar à da 3ª solicitação, a qual se transcreve a seguir:
Faz-se necessário a reprogramação da obra.
Com o Projeto Executivo definido alguns serviços sofreram alterações nos seus quantitativos,
como também alguns serviços previstos foram suprimidos e aprovados serviços novos não
previstos anteriormente no Projeto Básico.
Já a Planilha Comparativa de Preços, assinada pelo Fiscal da Obra, consistiu
apenas na organização, em uma tabela, dos preços propostos pelo Consórcio para os serviços novos,
registrando, basicamente, a fonte de consulta do preço e a respectiva data-base, bem como o preço
retroagido para a data-base do contrato. Contudo, apesar da planilha conter uma coluna destinada ao
preço da Prefeitura, observou-se que, via de regra, foi acatado o preço proposto pelo Consórcio.
Assim, verificou-se deficiência nos procedimentos da Prefeitura quanto à
aprovação das solicitações de alteração contratual, haja vista a insuficiência de análises e
justificativas apresentadas no Quadro de Alteração Contratual, além da não realização de análise
mais aprofundada, ou mesmo pesquisas de mercado, com vistas à avaliação dos preços propostos
para os serviços novos.
Fiscalização da execução das Obras
Observou-se que os quantitativos de serviços aumentaram significativamente
no decorrer da execução das obras, extrapolando, inclusive, aqueles previamente estimados no
Projeto Executivo. Nas análises efetuadas no decorrer deste relatório, verificou-se que esses
aumentos foram devidos, basicamente, à extrapolação dos limites ou especificações definidos no
Projeto Executivo e à apropriação de quantitativos além dos efetivamente executados.
Com relação à extrapolação das prescrições do projeto executivo, é importante
destacar que não se verificou no processo e nem no Diário de Obras qualquer comunicação do
Consórcio ou observação da Fiscalização da Prefeitura ou Gerenciadora quanto a essas
intercorrências, apesar dos critérios de medição de certos serviços estipularem que a apropriação de
quantitativos é limitada às linhas de projeto.
Além disso, com base nas informações das planilhas de medição, notou-se que,
em diversos momentos, os serviços novos, inseridos nas reprogramações contratuais das obras, já
42
haviam sido medidos em períodos anteriores à assinatura do Termo Aditivo correspondente, e até
mesmo anteriormente à própria solicitação de replanilhamento, conforme registrado na tabela a
seguir.
Tabela 20 – Descompasso entre medições e aditivos
Boletim de
Medição nº
Mês de
Referência
Termo Aditivo
Correspondente
Data de
Assinatura do
Aditivo
9 Fev/2011 1º Aditivo 21/03/2011
11 Abr/2011 2º Aditivo 19/05/2011
13 Jun/2011 3º Aditivo 29/08/2011
14 Jul/2011 4º Aditivo 29/08/2011
17 Out/2011 4º Aditivo 08/11/2011*
* Data da assinatura da planilha de preços
Assim, conclui-se que, em que pese a Prefeitura tenha contratado empresa para
auxiliá-la na supervisão da execução das obras, os procedimentos de acompanhamento foram
deficientes na medida em que: a) não registraram no diário de obras as extrapolações das prescrições
de projeto; b) efetuaram medição de serviços novos antes da formalização dos termos aditivos que
contemplavam a sua inclusão; e c) permitiram a apropriação de serviços não executados.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Em atendimento ao Ofício nº 6206/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de 2013,
que encaminhou o Relatório Informativo de Demandas Externas, contendo os fatos apontados
preliminarmente pela equipe de auditoria da CGU, a Prefeitura Municipal de Americana/SP enviou à
CGU o Ofício SNJ nº 031/2013, de 13 de março de 2013, da Secretária de Negócios Jurídicos,
transcrito a seguir:
Em resposta ao ofício n° 6206/DI/SFC/CGU-PR recebido em 05 de março de 2013 e
do Relatório Informativo de Demandas Externas que o acompanhou, vimos nos manifestar e
esclarecer o que segue.
1º) Durante a fase de licitação das obras mencionadas no relatório em questão a
Prefeitura Municipal de Americana estava "subordinada", ou sob a égide do Ministério das
Cidades e também do BNDES, respectivamente órgão gerenciador, financeiro e fiscalizador e
estes em nenhum momento alertaram, informaram ou solicitaram que a Prefeitura Municipal
de Americana alterasse o projeto ou tomasse providências sobre eventuais erros na execução
da obra.
2º) Durante a execução da obra a Prefeitura Municipal de Americana sempre esteve
sob a guarda e fiscalização do Ministério das Cidades e do BNDES. O agente financiador e
43
fiscalizador (BNDES), inclusive de posse de todos os documentos projetos e alterações,
visitou in loquo por três oportunidades a execução das obras, e em nenhum momento a
Prefeitura Municipal de Americana foi informada sobre possíveis irregularidades, erros ou
quaisquer outros aspectos relativos ao contrato e ao andamento das obras.
3º) A Prefeitura Municipal de Americana informa ainda que da primeira vez que teve
acesso a um documento oficial relatando possíveis erros e irregularidades na licitação como
também na execução do projeto, o que se formalizou com o relatório emitido pelo Ministério
das Cidades (19/04/2012), imediatamente rompeu o contrato com o consórcio responsável e
vencedor da licitação (16/05/2012). Ato seguinte constituiu comissão de sindicância para
apurar os fatos elencados em tal relatório e suas responsabilidades.
4º) Em que pese o exíguo tempo para manifestação (oito dias) acerca do contido no
Relatório Informativo de Demandas Externas, que possui 184 (cento e oitenta e quatro) folhas,
a Prefeitura Municipal de Americana, de pronto se opõe à algumas das conclusões ali
apresentadas e, em sua totalidade, á utilização de termos acusatórios acerca da conduta da
administração municipal.
5º) Salientamos que embora tenha sido recomendado ao Ministério das Cidades e ao
BNDES que comunicassem à Prefeitura Municipal de Americana sobre o Relatório
Informativo de Demandas Externas expedido pela Controladoria Geral da União, tais órgãos
permaneceram inertes desde 24 de janeiro de 2013, como também ocorreu durante todo o
procedimento licitatório e de execução da obra, o que, frise-se novamente, impossibilitou uma
análise precisa e sistemática do conteúdo do relatório.
6º) Por fim, diante de tais fatos requer-se a concessão de novo prazo, não inferior a 30
(trinta) dias, para que Prefeitura Municipal de Americana possa se manifestar de forma
definitiva sobre o relatório em questão, esclarecendo ainda que foi remetida cópia do presente
ofício ao BNDES e ao Ministério das Cidades.
Atendida, por meio do Ofício nº 8704/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de março de
2013, a solicitação de prorrogação de prazo contida no item 6º do Ofício SNJ nº 031/2013, a
Prefeitura Municipal de Americana/SP enviou ao Ministério das Cidades a manifestação
complementar, por meio dos seus ―advogados legalmente constituídos‖, transcrita a seguir, a qual foi
encaminhada à CGU pelo ministério por meio do Ofício nº 1387/2013/GM/MCIDADES, de 29 de
abril de 2013. Observa-se que os anexos citados na manifestação da Prefeitura (Documentos 1 a 7)
não foram incluídos no presente relatório por serem muito extensos e por se tratarem de cópias de
outros documentos, mas que os mesmos foram apensados ao processo nº 00190.028054/2011-19.
O MUNICÍPIO DE AMERICANA - SP, por meio dos seus advogados legalmente
constituídos (Doc. 01), em atenção ao Ofício n° 8704/DI/SFC/CGU- PR encaminhado pela
Controladoria Geral da União, no qual determinou a este Município o encaminhamento de
manifestação ao BNDES e ao Ministério das Cidades sobre o Relatório Preliminar produzido
44
nos autos da Ação de Controle n° 00190.028054/2011-19, vem à presença de Vossa Senhoria
expor o que segue.
I - DA INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DA CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO
PARA FISCALIZAR A APLICAÇÃO DOS RECURSOS ORIUNDOS DO CONTRATO
CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE AMERICANA E O BNDES
Em 18 de junho de 2010, o Município de AMERICANA/SP celebrou com o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), um contrato de financiamento,
(contrato n° 09.2.1516.1) no valor de R$62.871.961,00 (sessenta e dois milhões, oitocentos e
setenta e um mil, novecentos e sessenta e um reais), destinados às obras de canalização e
urbanização das margens dos córregos São Manoel do Parque e Pylles, e implantação do
Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo, buscando impedir a ocorrência de
inundações nos pontos mais críticos do Município, além de propiciar mais opções de
mobilidade e de lazer à população.
Referida contratação foi antecedida de envio de propostas pelo Município ao
Ministério das Cidades, pelas quais os projetos apresentados foram habilitados para inclusão
no PAC — Drenagem, o que possibilitou o contrato de financiamento com o BNDES e,
consequentemente, a realização dos devidos certames licitatórios destinados à contratação de
empresas para a execução das obras em questão.
Entretanto, após as obras já estarem cm curso avançado, os Vereadores Adelino Leal,
Celso Zoppi, Divina Bertalia e Marco Antônio Alves Jorge, com o alegado intuito de que
fossem investigados o financiamento, a aplicação dos recursos e a execução das obras,
apresentaram representações a diferentes instituições e órgãos da Administração Federal e
Estadual, entre eles, ao TCU, ao MPF e à CGU (Doc. 02).
A) Pois bem. No que tange à representação encaminhada ao Tribunal de Contas da
União (TCU), aquela Corte de Contas instaurou a Tomada de Contas n° 031.204/2011-2, de
modo a verificar eventuais irregularidades na utilização dos recursos oriundos do BNDES.
Conforme se observa no acórdão exarado em 15 de fevereiro de 2012 na referida
Tomada de Contas (Doc. 03), o Tribunal de Contas da União não conheceu a
representação ofertada uma vez que possui JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA de
que NÃO POSSUI COMPETÊNCIA para fiscalizar a aplicação de recursos oriundos de
contratos onerosos de financiamento do BNDES a Municípios.
Deste modo, além de asseverar que não houve qualquer irregularidade na concessão
do financiamento pelo BNDES ao Município de Americana, o TCU determinou o
arquivamento da representação, uma vez que não há qualquer interesse da União Federal
no feito.
B) Por conseguinte, a representação destinada ao Ministério Público Federal originou
o Inquérito Civil n° 1.34.008.000408/2011-39 e que, posteriormente, o Parquet ajuizou a
Medida Cautelar nº 0004282-18.2012.403.6109 perante a 2ª Vara Federal desta Subseção
judiciária de Piracicaba – SP, visando a produção antecipada de provas com o fim de apurar o
45
uso de verbas oriundas do contrato de financiamento celebrado pelo Município de Americana
com o BNDES.
Ocorre que, após o ajuizamento da referida medida cautelar, e ao tomar conhecimento
da decisão proferida pelo TCU, o Ministério Público Federal declinou sua competência
informando ser parte ilegítima para a propositura da demanda (Doc. 04).
Conforme se observa na bem fundamentada manifestação do MPF, o órgão
ministerial expôs claramente ser de competência estadual a fiscalização da aplicação das
verbas oriundas do contrato de financiamento em questão, uma vez que inexiste interesse da
União Federal no presente caso, pois é fato incontroverso que o Município de Americana
deve arcar com o valor integral do empréstimo acrescido dos juros previstos no termo
contratual.
Desta forma, abalizando-se em consolidada jurisprudência do Tribunal de Contas
da União sobre o caso, em Súmula (209)¹ do Superior Tribunal de Justiça e em diversos
julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo, o MPF demonstrou que é parte ilegítima
para fiscalizar a aplicação das verbas oriundas do contrato de financiamento do BNDES,
bem como falece à União Federal qualquer interesse no presente caso.
Ao analisar o pleito do Ministério Público Federal, o MM. Juízo da 2ª Vara Federal
da Subseção Judiciária de Piracicaba/SP proferiu decisão (Doc. 04), em 11 de outubro de
2012, reconhecendo a incompetência absoluta da Justiça Federal para julgar o feito,
declinando assim a competência para uma das Varas da Fazenda Pública da Comarca de
Americana — SP, pelos motivos que podem ser destacados nos seguintes trechos da decisão:
"Como cediço, compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de
verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal, nos termos do enunciado
da Súmula 209 da jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça.
Da análise concreta dos documentos juntados aos autos, consistentes em 'contrato de
financiamento mediante abertura de crédito' (f/s. 60/111), bem como 'Acórdão do
Tribunal de Contas da União - Plenário - n. 340/2012' (f/s. 712/716), infere-se que
foi celebrado contrato de mútuo entre o BNDES e o Município de Americana — SP,
por meio do qual foram disponibilizados recursos financeiros, que passaram a
integrar o patrimônio do Município — Tomador, que se obrigou à devolução das
parcelas avençadas, com acréscimo de juros e em prazo determinado.
Ressalte-se que o negócio jurídico celebrado vincula garantia em favor do BNDES,
em caráter irrevogável e irretratável, as parcelas ou quotas-parte do Fundo de
Participação dos Municípios — FPM e do Imposto de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS destinadas ao beneficiário
da avença, tendo sido realizadas as projeções das referidas receitas, que concluíram
pela existência de margem líquida satisfatória, de forma que não há sequer
possibilidade de prejuízo à empresa pública federal. Destarte, tratando-se de
empréstimo de coisa fungível que passou a integrar o patrimônio do Município de
Americana no momento em que a recebeu., não há que se falar na fiscalização
desses recursos a ser exercida pelo TCU, consoante estabelece o artigo 71 da
46
Constituição da República, sendo, pois, evidente a ausência de interesse federal e,
assim, a competência da Justiça Federal."
1 Súmula 209 - Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida
incorporada ao patrimônio municipal.
Após o MM. Juízo Federal declinar a competência, os autos foram remetidos à Justiça
Estadual, sendo que o MM. Juízo da Comarca de Americana extinguiu o feito em razão da
ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal para propositura da demanda (Doc.
05).
C) Por fim, a representação destinada a Controladoria-Geral da União originou o
processo administrativo n° 00190.028054/2011-19, que, na forma de sindicância, visa
apurar eventual irregularidade na aplicação dos recursos do contrato de financiamento
celebrado pelo Município de Americana com o BNDES.
No início do ano de 2012, o Município recebeu diversos ofícios da Controladoria-
Geral da União - CGU, pelos quais foram solicitados documentos relativos ao contrato em
questão, assim como documentos referentes ao certame licitatório destinado à contratação das
empresas responsáveis pelas obras e documentos relativos à sua execução.
Deve-se ressaltar que Município apresentou os documentos solicitados acerca do
financiamento do BNDES pela CGU, não obstante a fiscalização realizada por este órgão
federal viola de maneira flagrante as regras de competência fixadas no âmbito constitucional e
legal.
Nesta toada, percebe-se que foram proferidas decisões pelo Tribunal de Contas
da União (TCU), bem como pelo MM. Juízo da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária
de Piracicaba - SP, que evidenciam a nítida incompetência da Controladoria-Geral da
União (CGU) na apuração de eventuais irregularidades na aplicação dos recursos
oriundos do contrato de financiamento celebrado entre o Município e o BNDES.
Isto implica, por óbvio, na nulidade absoluta do processo administrativo em
questão, vez que inexiste interesse da União Federal, no presente caso, conforme restou
consignado em decisão judicial transitada em julgado.
Apesar da superveniência das referidas decisões, a CGU - Controladoria - Geral
da União não arquivou os referidos autos do processo administrativo e prosseguiu de
forma manifestamente ilegal na apuração de fatos que não repousam na sua competência
constitucional e legal, sendo que por meio do ofício nº 8704/DI/SFC/CGU-PR,
determinou a este Município que se manifestasse sobre o Relatório Preliminar produzido
nos autos da Ação de Controle n" 00190.028054/2011-19, devendo encaminhar sua
resposta ao BNDES e ao Ministério das Cidades, sendo que estes devem encaminhar suas
manifestações à CGU até o dia 17 de abril de 2012.
Deve-se ressaltar, no entanto, que este Município não tem qualquer obrigação legal e
constitucional de se submeter a determinações da CGU, pois este órgão não possui
competência para realizar qualquer tipo de controle no presente caso. Aliás, a atividade de
controle exercida pela CGU neste caso fere as decisões proferidas pelo TCU e a orientação
jurisprudencial vigente, bem como representa grave violação ao princípio federativo, uma vez
47
que restou consignado em decisão transitada em julgado que não há interesse da União Federal
no caso em questão.
I.2 - A INCOMPETÊNCIA DA CGU EM INSTAURAR O PROCESSO
ADMINISTRATIVO N° 00190.028054/2011-19 - NULIDADE DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
A Lei nº 10.180/2001, em atendimento ao artigo 74 da Constituição Federal, cumpre
ao Poder Executivo Federal, através da Controladoria-Geral da União, o seguinte:
Art. 17. À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao
Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e
providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do
patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à
prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da
transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.
Art. 19. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação
da ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais, por
intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, e a apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Art. 20. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes
finalidades:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto á eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos óigãos e nas
entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
CAPÍTULO II
DA ORGANIZAÇÃO E DAS COMPETÊNCIAS
Art. 21. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende as
atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da
gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumentos a
auditoria e a fiscalização.
Deste modo, afigura-se como incontroverso que este órgão possui competência
fiscalizatória QUANDO SE TRATA DA APLICAÇÃO DE RECURSOS FEDERAIS
TRANSFERIDOS VOLUNTARIAMENTE PELA UNIÃO AOS ESTADOS E
MUNICÍPIOS. Vale destacar que esta fiscalização tem evidentemente caráter interno,
48
posto que exercida exclusivamente sobre a parcela proveniente do orçamento do Poder
Executivo Federal destinada às transferências voluntárias aos Estados e Municípios.
Este cenário foi bem delimitado pelo Supremo Tribunal Federal no RO em MS n°
25.943/DF (Doc. 06) oportunidade em que restou assentado que a Controladoria Geral da
União possui a função dc fiscalizar nas seguintes hipóteses, verbis:
"Nota-se, pois, que a edição da Lei 10.180/2011 teve como escopo dar cumprimento
ao art. 70 da Carta Magna, que dispõe que a fiscalização dos recursos federais, não
apenas configura atribuição do Congresso Nacional com o auxílio do TCU (controle
externo), como também obrigação de cada Poder (controle interno).
O Poder Executivo da União é exercido, nos termos do art. 76 do Texto
Constitucional, pelo Presidente da Republica, com o auxílio dos Ministros de Estado.
O Presidente da República vale-se, para exercer suas atribuições nesse campo, da
estrutura da Presidência da Republica, que é integrada por uma série de órgãos.
Nesse sentido, a MP 2.143-32 de 2/4/2001, criou, na estrutura da Presidência da
República, a Corregedoria-Geral da União, órgão ao qual competia assistir direta e
imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições,
quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, fossem
atinentes à defesa do patrimônio público.
A lei 10.180/2003, do seu lado, alterou a denominação de Corregedoria-Geral da
União, bem como atribuiu ao seu titular a denominação de Ministro de Estado de
Controle e da Transparência.
(...)
Verifica-se, desta forma, que a CGU é órgão que auxilia o Presidente da República
na sua missão constitucional de controle interno do patrimônio da União.
Nesse sentido, pode a Controladoria-Geral da União fiscalizar a aplicação de
dinheiro da União onde quer que ele esteja sendo aplicado, isto é, se houver um
repasse de verbas federais a um município, ele pode ser objeto de fiscalização no
tocante à sua aplicação. E essa fiscalização tem, evidentemente, caráter interno,
pois e exercida exclusivamente sobre verbas provenientes do orçamento do
Executivo destinadas a repasses aos entes federados.
Isto posto, pelo meu voto, nego provimento ao recurso, ressaltando que a fiscalização
somente recairá sobre verbas federais repassadas nos termos dos Convênios,
excluídas verbas de outras naturezas e verbas estaduais e municipais".
Neste acórdão, prosseguindo ao debate, os Ministros do Excelso Supremo Tribunal
Federal delimitaram com precisão o espectro de atuação da Controladoria- Geral da União,
verbis:
"O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
São os convênios de transferência voluntária, de trato sucessivo. Presidente, que
têm de se submeter a auditoria para que se possa passar o restante da verba.
(...)
49
Dou uma resposta: nos convênios de trato sucessivo, uma obra em convênio da
União com o município, a União só vai liberar a segunda parcela se a primeira
parcela tiver sido executada(...)
Trata-se de aplicação de verbas federais, aplicação de convênios.
(...)
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Então o meu eu voto é nessa linha que de
fato a União só pode, em regime de convênio, conveniadamente, exigir documentos
os documentos respeitantes às verbas federais transferidas.
(...)
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Isto posto, pelo meu voto,
nego provimento ao recurso, ressaltando que a fiscalização somente recairá sobre
verbas federais repassadas nos termos dos convênios."
(grifos nossos)
Ocorre que, no presente caso NÃO HÁ REPASSE DE VERBAS FEDERAIS,
mas sim um contrato de financiamento envolvendo o Município de Americana e o
BNDES² no valor de R$ 62.871.961,00 (sessenta e dois milhões, oitocentos e setenta e um
mil, novecentos e sessenta e um reais), o que afasta a fiscalização por parte da
Controladoria-Geral da União.
2 Destaca-se que, o BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social inicialmente criado pela Lei
n° 1.628, de 20 de junho de 1952 como uma autarquia federal, atualmente se trata de uma empresa pública federal de
personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio, conforme definição traçada pela Lei n° 5.662, de 21
de junho de 1971
Diante deste cenário, o BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social atualmente é um
importante instrumento financiador de grandes empreendimentos industriais e de infra-estrutura, tendo, ademais,
marcante posição no apoio aos investimentos na agricultura, no comércio e serviço e nas micro, pequenas e médias
empresas, e aos investimentos sociais, direcionados para a educação e saúde, agricultura familiar, saneamento
básico e ambiental e transporte coletivo de massa.
Não há o envolvimento de verbas federais, porque o Município, vislumbrando a
premente necessidade de recursos para o desenvolvimento da canalização dos córregos São
Manoel, do Parque e Pylles e implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão
Quilombo, celebrou um CONTRATO DE FINANCIAMENTO, tratando-se de mútuo,
empréstimo feneratício, de dinheiro que, neste caso, é absolutamente fungível e
incorporado ao patrimônio do Município, para posterior devolução, mediante juros e
correção monetária, conforme dicção expressa do Código Civil³.
3 Art. 586. O mútuo é o empréstimo de coisas fungíveis. O mutuário é obrigado a restituir ao mutuante o que dele
recebeu em coisa do mesmo gênero, qualidade e quantidade.
Art. 587. Este empréstimo transfere o domínio da coisa emprestada ao mutuário, por cuja conta correm todos os
riscos dela desde a tradição.
50
Assim é de se notar que o contrato de financiamento realizado pelo BNDES -
Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social se distancia dos repasses ou
transferências voluntárias da União, uma vez em que nestes, os recursos financeiros são
repassados em decorrência da celebração de convênios ou outros instrumentos similares, cuja
finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum, e no contrato firmado
entre o Município de Americana e o BNDES, os recursos serão devolvidos acrescidos de
juros e correção monetária, em prazo determinado.
Não obstante, irrelevante que o patrimônio do BNDES seja formado pelo FAT
(Fundo de Amparo ao Trabalhador) e por Fundo de Participação do PIS/PASEP. Neste
contexto é de se notar que não é este patrimônio que será objeto de emprego pelo
Município de Americana, mas sim, recursos deste mesmo Município, uma vez que o
contrato fumado diz respeito a um mútuo feneratício, relação em que a Municipalidade se vê
obrigada a devolver tais valores somados aos acréscimos previstos contratualmente.
A definição de Transferência Voluntária está prevista no artigo 25 da Lei
Complementar n° 101/2000 e, "é a entrega de recursos a outro ente da Federação, a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional ou legal".
Com base nesta definição, a diferença central entre a transferência voluntária e o
contrato de financiamento é que aquela representa instrumento derivado da própria estrutura
federativa, em que cada ente, dispondo de receitas próprias, participa em projetos em caráter
complementar, ou seja, mediante convênios ou outros instrumentos similares.
Vale lembrar que os convênios são acordos celebrados entre os órgãos públicos e
outras instituições, públicas ou privadas, para a realização de um objetivo comum, mediante
formação de parceria. Neste contexto, as transferências voluntárias dizem respeito à
participação de determinado ente à formação de recursos do ente executor do projeto,
verdadeiro compartilhamento de receitas e obrigações.
Já o contrato de financiamento objeto da presente controvérsia, ao contrário, não
implica na transferência de recursos pela União Federal. Em verdade, os recursos serão
aplicados exclusivamente pelo Município de Americana, já que o mesmo arcará com a
totalidade do montante alocado.
Ou seja, os recursos emprestados aos Estados por meio de contratos onerosos,
devem ser devolvidos ao mutuante na forma contratualmente estabelecida, não se
confundindo com os recursos transferidos pela União a Estados e Municípios a "fundo
perdido" por meio de "convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres",
relativos aos repasses por "transferências voluntárias".
In casu, não há qualquer repasse de verbas da União Federal, seja diretamente
mediante convênio ou por intermédio de instituição financeira mediante repasse, sendo
possível dizer que o Município de Americana arcará com a obra inteira, sem qualquer
participação da União Federal, como já consignado pelo TCU e pela Jusitça Federal, em
decisões transitadas em julgado. Logo, a CGU não possui competência ou interesse em
instaurar um processo administrativo para apurar eventuais irregularidades na aplicação das
verbas decorrentes do Contrato de Financiamento firmado entre o Município e o BNDES.
51
Importa destacar: A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO APENAS PODE
FISCALIZAR QUANDO HÁ RECURSOS DA PRÓPRIA UNIÃO FEDERAL
EMPREGADOS, O QUE NÃO OCORRE NO PRESENTE CASO.
Assim, não se encontra presente um dos requisitos ensejadores da fiscalização interna
da CGU - Controladoria-Geral da União: verbas oriundas da União Federal, portanto falece
totalmente de interesse para levar adiante da fiscalização e, mais do que isto, carece
absolutamente de competência para tanto.
Este é o entendimento da jurisprudência dos Tribunais Federais, razão pela qual é
possível notar que há uma distinção clara entre repasses da União por meio de
transferências voluntárias, seja diretamente por meio de convênios ou por instituição
financeira por meio de "contratos de repasse", aos contratos de financiamento realizados
diretamente pelos Estados e Municípios, ocasião em que não serão empregados recursos
federais:
―INVESTIGAÇÃO CRIMINAL. QUESTÃO DE ORDEM. PREFEITO. PROGRAMA
DE MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO DE PONTA
GROSSA/PR (PMAT). CONTRATO DE FINANCIAMENTO JUNTO AO BNDES.
COMPETÉCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ.
1. Em se tratando de contrato de financiamento junto ao BNDES, através do
mandatário Banco do Brasil, para fins de realização do Programa de Modernização
Administrativa no Município de Ponta Grossa/PR, a competência para a fiscalização
dos recursos é do Tribunal de Contos do Estado do Paraná. Isso porque, tendo os
recursos ingressado no Tesouro Estadual (ou Municipal), passam a compor o
patrimônio daqueles entes, devendo, em respeito ao princípio federativo, ser
fiscalizados pelo respectivo Tribunal de Contas Estadual (ou Municipal).
2. OS RECURSOS PROVENIENTES DE CONTRATOS ONEROSOS NÃO SE
CONFUNDEM COM OS TRANSFERIDOS PELA UNIÃO A ESTADOS E
MUNICÍPIOS POR MEIO DE CONVÉNIOS OU ACORDOS, cuja competência
fiscalizatória está constitucionalmente atribuída ao Tribunal de Contas da União,
nos termos do inciso VI do artigo 71 da Constituição da República Federativa do
Brasil. (TRF4, INQ 2009.04.00.015695-7, Quarta Seção, Relator Victor Lutados
Santos Laus, D.E. 28/04/2010)
Vale citar trecho deste v. Acórdão que ilustra com clareza a discussão ora travada:
"Inicialmente, relatou-se na decisão que o PMAT é um Programa implementado pelo
BNDES, cuja finalidade é modernizar a administração tributária e agregar qualidade
ao gasto público dentro de uma perspectiva de desenvolvimento local sustentável.
Após, referiu- se que, no que tange à gestão de recursos transferidos mediante
financiamento, o Tribunal de Contas da União teria firmado entendimento, após
Decisão 1007/2000 do Plenário, no sentido de não ser competente para fiscalizar tais
recursos.
Da referida decisão passo à transcrever excerto que bem esclarece o entendimento
apresentado pelo Tribunal de Contas da União (f/s. 587/588):
52
"(...) não figura entre as competências do TCU fixadas pela Constituição Federal,
em seu art. 71, a fiscalização da aplicação de recursos transferidos pela União aos
entes federados por meio de contratos de financiamento. Esses recursos, (...) uma
vez tendo ingressado nos cofres do Tesouro Estadual (ou Municipal) passam a
integrar o patrimônio daqueles entes, devendo, em atenção ao princípio federativo,
ser fiscalizados pelo correspondente Tribunal de Contas Estadual (ou Municipal).
ESSES RECURSOS EMPRESTADOS AOS ESTADOS POR MEIO DE
CONTRATOS ONEROSOS, DEVEM SER DEVOLVIDOS AO MUTUANTE NA
FORMA CONTRATUALMENTE ESTABELECIDA, NÃO SE CONFUNDINDO
COM OS RECURSOS TRANSFERIDOS PELA UNIÃO A ESTADOS E
MUNICÍPIOS A 'FUNDO PERDIDO ' POR MEIO DE 'CONVÊNIOS,
ACORDOS, AJUSTES OU OUTROS INSTRUMENTOS CONGÊNERES', CUJA
COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA É ATRIBUÍDA AO TCU POR FORCA DO
INCISO VI DO REFERIDO ARTIGO DA CARTA MAGNA E DO INCISO VII
DO ART. 5° DA LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL (...) Quando gere recursos de
convênios, o Estado ou Município está aplicando recursos da União, ainda que
para a consecução de objetivos de interesse de ambas as partes e por isso sujeita-se
ao dever de prestar contas dos recursos recebidos, e à fiscalização, tanto do órgão
repassador quanto do Tribunal de Contas da União. Esses recursos são plenamente
vinculados ao objetivo ao qual se destinam, devendo ser aplicados conforme
convencionado, sob pena de seu ressarcimento ao repassador, sem prejuízo da
aplicação de sanções por parte do TCU. (..) JÁ QUANDO GERE RECURSOS
ORIUNDOS DE EMPRÉSTIMO OU FINANCIAMENTO. O ENTE FEDERADO
ESTÁ, UM ÚLTIMA ANÁLISE, GERINDO SEUS PRÓPRIOS RECURSOS
CUJA DISPONIBILIDADE FUTURA É ANTECIPADA, AO CUSTO DOS
JUROS COBRADOS NA OPERAÇÃO. PORTANTO, CABE AO TRIBUNAL DE
CONTAS ESTADUAL OU MUNICIPAL FISCALIZAR A APLICAÇÃO DESSES
RECURSOS" (destaquei).
Considerando o teor da decisão do Tribunal de Contas da União, é necessário
declinar da competência da presente investigação em favor do Tribunal de Justiça do
Estado do Paraná, conforme requereu o órgão ministerial. Isso porque, referindo-se
a presente investigação à apuração da existência de supostas irregularidades no
Programa de Modernização Administrativa do Município de Ponta Grossa/PR
(PM/AT), para cuja realização foi firmado contrato de financiamento junto ao
BNDES, através do mandatário Banco do Brasil, no valor de R$4.331.182,43,
tratam-se de recursos cuja fiscalização cabe ao Tribunal de Contas do ente
respectivo, no caso, o Estado do Paraná. Por conseguinte, ausente interesse federal
no deslinde da controvérsia, o que atrairia a competência a esta Corte, nos termos do
artigo 109, inciso IV, deve-se declinar da competência à Justiça Estadual do Paraná
ou, especificamente, ao Tribunal de Justiça do referido ente federativo, em razão da
prerrogativa de função do investigado." (g.n)
53
Inclusive, como já narrado, o próprio Tribunal de Contas da União, ao ser instado
para exercer a fiscalização externa, por meio da Tomada de Contas n° 031.204/2011-2,
entendeu não ser competente para exercer o controle externo de eventuais
irregularidades na utilização dos recursos oriundos do BNDES no presente caso,
justamente por não haver qualquer interesse da União Federal nesses recursos.
Além do que, o próprio Ministério Público Federal, na Medida Cautelar n°
0004282-18.2012.403.6109 perante a 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Piracicaba -
SP reconheceu a sua incompetência para apurar eventuais irregularidades no contrato
em comento. Nessa oportunidade o órgão ministerial seguiu o raciocínio de que a haveria
competência estadual para tratar da fiscalização da aplicação das verbas oriundas do contrato
de financiamento em questão, uma vez que inexiste interesse da União Federal no presente
caso, porque é o Município que arcará com o valor integral do empréstimo, mais os juros
previstos no termo contratual.
Ora, se tanto o Tribunal de Contas da União como o Ministério Público Federal,
amparado por uma decisão judicial proferida pela Subseção Judiciária de Piracicaba/SP,
entenderam, em síntese, que não remanesce competência à União Federal para tratar dos
contratos firmados pelo BNDES, principalmente no contrato em discussão, justamente por
não se tratar de repasse de verbas, mas sim de empréstimos, não há razão para a CGU
exercer qualquer tipo de fiscalização, pois este órgão não está acima das regras de
competências estabelecidas pela Constituição Federal, tampouco da autonomia dos entes
federativos.
Assim, a instauração de um processo administrativo, ou qualquer tipo de exercício de
fiscalização por parte desses órgãos para apurar eventuais irregularidades na aplicação das
verbas obtidas através desse contrato de empréstimo é totalmente ilegal, eivada de nulidade,
impossível de ser sanada, haja vista a própria inexistência de titularidade da Controladoria-
Geral da União no escopo ora debatido.
II - DA INEXISTÊNCIA DE QUALQUER IRREGULARIDADE NOS ATOS DE
COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO DE AMERICANA NA APLICAÇÃO DOS
RECURSOS ORIUNDOS DO CONTRATO DE FINANCIAMENTO
Em que pese a CGU seja absolutamente incompetente para exercer qualquer tipo de
controle no presente caso, deve-se destacar que o Município de Americana atuou dentro da
mais estrita legalidade na execução dos atos que eram da sua competência.
Inicialmente, deve-se ressaltar a natureza do contrato nº 167/2010, celebrado entre o
Município de Americana e o BNDES.
Conforme se observa no referido contrato, a cláusula oitava, inciso XIX, traz a
seguinte obrigação ao Município de Americana:
"XIX - contratar empresa especializada na prestação de serviços de auditoria e
avaliação externas, com o início da execução do objeto contratado, em ate 01 (um)
mês contado da primeira liberação de recursos deste Contrato e que se estenda até a
final conclusão do projeto, com a previsão de, pelo menos, as seguintes obrigações:
54
a) Elaboração de relatórios gerenciais mensais, contendo informações e dados
relevantes, inclusive sobre o cumprimento da execução física e financeira do projeto
mencionado na Cláusula Primeira, observando as disposições contidas na Instrução
Normativa n° 25, de 09 de junho de 2009, e demais Instrução(es) Normativa(s)
específicas a ser(em) editada(s) pelo Ministério das Cidades, inclusive quanto à
periodicidade da realização dos relatórios gerenciais e o conteúdo dos mesmos;
b) Elaboração de Relatório Final de Implantação do projeto, ao término das
intervenções; e
c) Prévia autorização no contrato de prestação de serviços para que o BNDES
solicite, caso necessário, diretamente à empresa encarregada de sua execução,
informações que entenda necessárias e complementares, mediante simples
comunicação por escrito, dispensada qualquer outra formalidade."
Verifica-se claramente que uma das obrigações primordiais do Município de
Americana consistia na contratação de empresa especializada para gerenciar o
acompanhamento das obras.
Por certo que esta obrigação se coaduna com a modelagem estabelecida para o PAC-
Drenagem, uma vez que a maioria dos municípios brasileiros não possui qualquer estrutura
para realizar o acompanhamento de grandes obras de saneamento, como ocorre no presente
caso.
Pois bem, conforme consta no próprio Relatório Preliminar elaborado pela CGU, o
Município de Americana realizou certame a fim de contratar empresa para elaborar todo
pacote técnico da licitação a ser realizada para as obras de canalização dos córregos. Referida
contratação se fez necessária em razão da ausência de estrutura do Município de Americana
para realizar tais serviços.
Desta forma, foi instaurado o certame (Convite n° 044/2009) destinado à contratação
de empresa para "apresentação de um volume contendo os documentos necessários para a
licitação da obra composta de resumo do projeto, relação de desenhos, especificação técnica,
planilha de quantidades, regulamentação de preços, lista de materiais, cronograma, ficha de
'Situação de Projeto' e planta de localização". A empresa HAGAPLAN se consagrou
vencedora do certame e realizou os serviços em questão.
Após serem concluídos os aspectos técnicos necessários, foi publicado edital da
primeira etapa da concorrência destinada à contratação de empresa para a execução das obras
de canalização.
Superada a fase de pré-qualificação e, posteriormente as fases de habilitação e análise
de propostas e preços, o CONSÓRCIO PARQUE (Delta e Estrutural) foi considerado
vencedor do certame, sendo assim responsável pela "execução das obras do programa de
aceleração do crescimento de Americana, envolvendo obras de drenagem, canalização e
preservação dos cónegos do Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e implantação do parque
linear Ouilombo, incluindo obras de arte e pavimentação asfáltica sob a coordenação da
Secretaria de Obras e Serviços Urbanos".
55
Em atendimento à previsão contratual, bem como tendo em vista que o Município de
Americana não detém estrutura para o acompanhamento da execução de obra de tal porte, foi
aberta a Concorrência n° 003/2010, na modalidade técnica e preço, com o fim de "contratação
de empresa de consultoria para prestação de serviços de gerenciamento de obras de
canalização no Município de Americana", sendo que a empresa HAGAPLAN Engenharia e
Serviços Ltda. se consagrou vencedora do certame.
Desta forma, após as obras serem iniciadas, o Consórcio contratado encaminhava as
medições dos serviços realizados, o que era atestado pela empresa gerenciadora e, por
consequência encaminhado ao BNDES para a validação e a liberação dos recursos a serem
pagos posteriormente por intermédio da Caixa Econômica Federal.
Deste modo, a modelagem do contrato torna a atuação do Município de pouca
expressão, sendo que a execução das obras é acompanhada por uma gerenciadora, bem como
as medições das obras foram por ela atestadas e, em seguida, chanceladas no âmbito do
BNDES para posterior liberação de recursos. Inclusive, torna-se oportuno salientar que o
próprio BNDES pode realizar solicitações diretamente à gerenciadora das obras, sem
intermédio do Município.
Em relação à execução das obras, é importante destacar que se mostrou necessária a
realização de reprogramações da locação dos recursos em razão de justificativas técnicas
apresentadas pelo Consórcio Parque, as quais foram ratificadas pela Gerenciadora e pelo
próprio BNDES.
Após o início das obras, foi constatada a necessidade de priorização da execução dos
serviços no Córrego Parque em razão do mesmo estar localizado na principal via do
Município, cuja ocorrência de alagamentos causa maiores transtornos. A priorização desta
obra inclusive foi objeto de recomendação por parte do BNDES.
Posteriormente, por razões técnicas que foram confirmadas pela Gerenciadora das
obras houve necessidade de reprogramações na execução dos serviços consistentes na
realocação de recursos destinados às obras objeto do contrato.
O BNDES foi comunicado da necessidade das referidas reprogramações, sendo que o
GAC — Grupo de Acompanhamento acatou o "pleito do Município para alteração dos
valores aprovados, o qual aumenta os valores do Córrego do Parque e diminuiu o das demais
intervenções, com a justificativa de priorizar a conclusão do Cónego Parque, localizado na
principal avenida do centro da cidade".
Ademais, constam no próprio relatório da CGU todas as justificativas para as
reprogramações que se fizeram necessárias, as quais foram abalizadas na execução das obras
atestadas pela gerenciadora e, posteriormente, encaminhadas ao BNDES.
Este Município não deu causa à paralisação da liberação dos recursos por parte
do BNDES, tampouco a suspensão da execução das obras por parte do Consórcio
Parque.
O Município de Americana cumpriu com todas as suas obrigações dentro da estrita
legalidade. Todos os seus atos foram abalizados pelas constatações da Gerenciadora, bem
como encaminhou todas as informações necessárias ao BNDES.
56
Tanto assim é que em abril de 2012, a Gerenciadora encaminhou ao Município de
Americana relatório de andamento (RA 019-PMA) informando acerca da existência de atraso
injustificado por mais de 120 (cento e vinte) dias nas obras, bem como a paralisação
injustificada em 18/04/2012 da execução dos serviços, sem que houvesse comunicação prévia
ao Município dessa paralisação. Deste modo, não restou outra alternativa à Municipalidade
senão a rescisão unilateral do contrato e a retomada da execução das pendências finais não
concluídas pelo Consórcio Parque.
Neste sentido, torna-se importante anexar aos autos o laudo pericial produzido no
âmbito da medida cautelar de produção antecipada de provas (processo n° 019.01.2012.02386-
1), ajuizada pelo Consórcio Parque em face do Município de Americana, a qual tramita
perante a 4ª Vara Cível da Comarca de Americana - SP (Doc. 07). Apesar da Municipalidade
não chancelar neste ato o parecer em tela que se encontra sob o escrutínio judicial — e que a
Municipalidade se reserva no direito de se manifestar integralmente sobre o mesmo naquele
foro, verifica-se também por este documento que a Prefeitura de Americana/SP adotou,
quando ciente pela gerenciadora do descompasso na execução das obras, as medidas
necessárias para salvaguardar o interesse público municipal, entre elas, a rescisão contratual e
as providências para a conclusão dos serviços indispensáveis ao cumprimento do objeto
contratual.
Por meio do referido laudo pode ser constatado que as obras realizadas correspondem
ao relatado nas medições, bem como que este Município providenciou a execução das
pendências não concluídas pelo Consórcio Parque após a paralisação das obras em 18/04/2012.
Deste modo, o Município de Americana agiu dentro da mais estrita legalidade em relação aos
atos de sua competência.
III – CONCLUSÕES
Pelo exposto, a guisa de conclusão o Município de Americana sustenta o seguinte:
a-) a Controladoria Geral da União é órgão absolutamente incompetente para
instaurar e dar andamento a procedimento administrativo destinado a fiscalizar a aplicação de
recursos oriundos do empréstimo realizado entre Município de Americana e o BNDES, quer
por não se tratar de atribuição fixada na Constituição (arts. 70 e 71) a ela (não há transferência
de verbas federais, apenas empréstimo), quer por não se subsumir a legislação federal que trata
das competências da CGU, quer por não se coadunar nem remotamente com as decisões
uníssonas proferidas acerca da incompetência federal para a fiscalização de empréstimos do
BNDES, como a do próprio TCU, da Justiça Federal em medida cautelar já mencionada nestes
autos, o que torna imperiosa a necessidade de arquivamento da Ação de Controle nº
00190.028054/2011-19, em razão da sua nulidade absoluta.
b-) o Município de Americana, tendo em vista as atribuições que lhe reservou a
modelagem do sistema de financiamento oriundo do PAC-Drenagem, atuou dentro do marco
da mais estrita legalidade, sendo que não deu causa a paralisação na liberação de recursos, bem
como dos serviços, os quais diligenciou para que fossem concluídos a fim de priorizar o
atendimento ao interesse público envolvido nas obras de saneamento em questão.
57
c) Análise do Controle Interno
A manifestação complementar da Prefeitura de Americana/SP, por meio dos
seus advogados legalmente constituídos, é composta de duas partes: I) da incompetência absoluta da
Controladoria-Geral da União para fiscalizar a aplicação dos recursos oriundos do contrato celebrado
entre o Município de Americana e o BNDES; II) da inexistência de qualquer irregularidade nos atos
de competência do Município de Americana na aplicação dos recursos oriundos do contrato de
financiamento.
Em relação à primeira parte, na qual a Prefeitura questiona a competência da
CGU em fiscalizar a aplicação de recursos de empréstimos onerosos, transcreve-se a seguir o
despacho da Assessoria Jurídica da CGU (às fls. 1165 e 1166 do processo nº 00190.028054/2011-
19), segundo o qual não restam dúvidas quanto à competência desta Controladoria na fiscalização de
financiamentos junto ao BNDES:
Em atenção à situação submetida à ASJUR pela Secretaria Federal de Controle Interno, por
meio do Despacho nº 3.874/2013/GABDI/DI/SFC/CGU-PR, de 13 de maio de 2013, acerca
dos questionamentos jurídicos da Prefeitura de Americana/SP sobre a competência da
Controladoria-Geral da União em fiscalizar a aplicação de recursos de empréstimos onerosos,
não representa motivos para o não encerramento do respectivo relatório de fiscalização.
A argumentação jurídica trazida pelo Município ainda está em discussão junto ao judiciário
por força da Ação Ordinária nº 0002027-83.2013.403.6109, em trâmite perante a 3ª Vara
Federal de Piracicaba da Seção Judiciária de São Paulo, na qual o Município de Americana já
teve pedido de antecipação de efeitos de tutela e de efeito suspensivo em agravo de
instrumento indeferidos (documentos anexos). Aliás, as referidas decisões consideraram,
prima facie, que a CGU possui sim competência para a fiscalização.
Conforme se verifica das Informações nº 21/2013/ASJUR/CGU-PR, a CGU apresentou à
Procuradoria-Seccional da União em Campinas razões pela defesa da competência da CGU
para fiscalizar financiamentos junto ao BNDES (documento anexo), bem como a AGU já as
apresentou ao juízo conforme cópia anexa da contraminuta ao agravo de instrumento.
Desta forma, não há como considerar esgotada qualquer manifestação do Judiciário acerca da
matéria, sendo que, na visão desta Assessoria Jurídica não restariam dúvidas acerca da
competência da Controladoria-Geral da União para o exercício de seu mister quando da
fiscalização de financiamentos junto ao BNDES.
58
As informações trazidas pelo Município de Americana dizem respeito a uma outra ação
judicial - Ação Cautelar - movida pelo Ministério Público Federal face ao referido município e
ao Consórcio Parque, na qual se objetivava a produção antecipada de provas de maneira
preparatória para uma ação civil pública que visaria a responsabilização do prefeito e demais
réus. Assim, não guarda qualquer relação de prejudicialidade com a demanda judicial
existente.
Desta forma, entendo desnecessária a produção de novo parecer acerca da matéria submetida
pelo Município, uma vez que a tese desta Controladoria-Geral da União encontra-se em
discussão na ação ordinária ainda em trâmite. Por fim, não vislumbro óbice para o regular
encerramento das atividades ora desenvolvidas pela Secretaria Federal de Controle
Interno acerca do caso em tela.
(grifos adicionados)
A análise quanto à segunda parte, apresentada a seguir, abrange também o
conteúdo do Ofício SNJ nº 031/2013, de 13 de março de 2013, da Secretária de Negócios Jurídicos.
Inicialmente, é preciso discutir a concepção equivocada defendida pela
Prefeitura quanto às obrigações e responsabilidades sobre a execução e fiscalização da obra, cujas
argumentações consistiram, basicamente, em:
Durante a execução da obra a Prefeitura Municipal de Americana sempre esteve sob a guarda e
fiscalização do Ministério das Cidades e do BNDES.
...o Consórcio contratado encaminhava as medições dos serviços realizados, o que era atestado
pela empresa gerenciadora e, por consequência encaminhado ao BNDES para a validação e a
liberação dos recursos...
... a modelagem do contrato (assinado entre o BNDES e a Prefeitura de Americana-SP) torna a
atuação do município de pouca expressão, sendo que a execução das obras é acompanhada por
uma gerenciadora, bem como as medições das obras foram por ela atestadas e, em seguida,
chanceladas no âmbito do BNDES para posterior liberação de recursos...
...se mostrou necessária a realização de reprogramações da locação dos recursos em razão de
justificativas técnicas apresentadas pelo Consórcio Parque, as quais foram ratificadas pela
Gerenciadora e pelo próprio BNDES.
Faz-se necessário e adequado transcrever as avaliações do Ministério das
Cidades e do BNDES quanto a essas argumentações apresentadas pela Prefeitura.
O Ministério, na Nota Técnica/DAGES/SNSA/MCIDADES nº 291/2013, se
manifestou no seguinte sentido:
59
Quanto à este posicionamento do Município, vale destacar a manifestação da Controladoria
Geral da União - CGU contida no item 2.3 do Relatório Informativo de Demandas Externas
associado ao contrato de financiamento BNDES n° 09.2.1516.1, a qual se reporta ao Artigo 67
da Lei 8.666/93 (...) Tal dispositivo legal e outros aplicáveis a matéria estabelecem que,
independente da origem dos recursos, o poder público ao contratar obras e serviços é o
principal responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos diferentes prestadores de
serviços, incluindo empresas de suporte, gerenciadoras, que apenas o assiste, não o
substituindo das responsabilidades inerentes do tomador de recursos e executor de obras.
E o BNDES, na Nota AS/DESAM 014/2013, se manifestou no seguinte
sentido:
(...) O BNDES tem consistentemente adotado a prática de solicitar que, nos projetos
executados pelo setor público (Municípios e Estados), seja contratada empresa gerenciadora
que auxilie os executores no acompanhamento dos serviços e no controle das medições.
Entretanto, a gerenciadora visa tão somente mitigar riscos de acompanhamento, e não substitui
o Município na responsabilidade sobre a utilização dos recursos públicos, responsabilidade
esta que não poderia ser delegada em um Contrato Administrativo de gerenciamento de obras.
(...) A descrição do procedimento do BNDES quanto às liberações de recursos para as
suas operações se encontra equivocada. Este Banco não "chancela" medições para posteriores
liberações. Realiza as liberações pari passu, a partir de cronograma prospectivo fornecido pelo
Beneficiário. A posteriori o beneficiário presta contas do recurso liberado, salvaguardado o
direito de glosa pelo BNDES de parte da prestação de contas, se ela se mostrar inadequada.
Esta equipe de auditoria coaduna com as avaliações apresentadas pelo
Ministério das Cidades e pelo BNDES, pois não pode a Prefeitura alegar que toda a responsabilidade
pelas medições e alterações contratuais efetuadas é da empresa Gerenciadora, a qual, de acordo com
os ditames da Lei de Licitações tem a função, na realidade, de assistir e subsidiar o representante
da Administração designado para acompanhar a execução do contrato. Ou seja, cabe à
Prefeitura, por intermédio de sua Fiscalização, acompanhar o desenvolvimento do contrato,
especialmente quanto ao cumprimento do cronograma, o atendimento das especificações, o ateste das
medições apresentadas pelo contratado e a aprovação das solicitações de alteração contratual, bem
como adotar medidas visando garantir a conclusão do objeto pactuado.
Tanto é assim que as planilhas de medições foram assinadas, não só pelo
Consórcio e pela Gerenciadora, mas também pela Fiscalização da Prefeitura. E os Quadros de
Alteração Contratual foram assinados pelo Fiscal da Obra e pelo Diretor da Unidade de Obras
Públicas da Prefeitura.
60
Tão pouco procede a tentativa da Prefeitura de atribuir ao BNDES a
responsabilidade pela ―validação‖ de medições, a qual cabe exclusivamente à Prefeitura, sendo
competência do BNDES apenas avaliar o andamento do contrato de execução das obras em relação
ao que foi pactuado inicialmente no contrato de financiamento.
A Prefeitura defende também que ―não deu causa à paralisação da liberação
dos recursos por parte do BNDES, tampouco a suspensão da execução das obras por parte do
Consórcio Parque‖. Acrescenta que ―a Gerenciadora encaminhou ao Município de Americana
relatório de andamento (RA 019-PMA) informando acerca da existência de atraso injustificado por
mais de 120 (cento e vinte) dias nas obras, bem como a paralisação injustificada em 18/04/2012 da
execução dos serviços, sem que houvesse comunicação prévia ao Município dessa paralisação.
Deste modo, não restou outra alternativa à Municipalidade senão a rescisão unilateral do contrato e
a retomada da execução das pendências finais não concluídas pelo Consórcio Parque‖.
O BNDES, na Nota AS/DESAM 014/2013, contrapôs as alegações da
Prefeitura afirmando que o Ente deu causa sim à paralisação das liberações devido a:
(...) incapacidade de gerir as reprogramações sucessivas e o orçamento da obra. Isto porque
resta como condição contratual a obrigação do Município aportar os valores necessários para a
finalização das intervenções (vide inciso IX da Cláusula Oitava do Contrato), o que segundo o
próprio Município era dificultado pelas sucessivas alterações ao contrato de empreitada com o
aumento do custo das obras. Ademais, a alínea "a" do inciso II da Cláusula Nona do Contrato
de Financiamento exige a "inexistência de qualquer fato que, a critério do BNDES, venha a
alterar substancialmente a situação econômica-financeira da beneficiária ou que possa
comprometer a execução do empreendimento ora financiado, de forma a alterá-lo ou
impossibilitar sua realização, nos termos previstos no projeto aprovado pelo BNDES" como
condição de liberação.
Quanto à informação da Prefeitura de que o relatório de andamento (RA 019-
PMA), elaborado pela Gerenciadora, informou o atraso injustificado por mais de 120 (cento e vinte)
dias nas obras, ressalva-se que no relatório do mês anterior não havia qualquer comentário acerca de
atrasos nas obras.
Diante do exposto, conclui-se que as manifestações da Prefeitura de
Americana não justificaram as falhas apontadas e não elidiram a constatação de que o
acompanhamento da Prefeitura foi deficiente.
61
d) Conclusão sobre a situação verificada
As deficiências apontadas quanto à atuação da Prefeitura contribuíram para
ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle.
2.1.1.2. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Licitação com Projeto Básico deficiente
a) Fato:
Em que pese a equipe de auditoria não tenha feito análise do Projeto Básico,
mas tendo em vista as alterações propostas pelo Projeto Executivo, boa parte sob alegação de falhas
e necessidades de complementação de estudos do Projeto Básico, pode-se inferir que o processo
licitatório destinado à contração da execução das obras foi baseado em um Projeto Básico deficiente,
em desacordo com a Lei de Licitações.
Sobre a utilização de projeto básico deficiente na licitação das obras, cita-se o
Acórdão 1755/2004 – Plenário:
Portanto, fixadas as possíveis situações de alteração contratual e o modo correto de a
Administração proceder ao ajuste, a atuação do gestor passa necessariamente, sob pena de
responsabilização perante o TCU, pela adoção das seguintes medidas:
62
a) exigir que o projeto básico, com os elementos descritivos a ele pertinentes, seja
tecnicamente adequado e atualizado, no momento da realização da licitação de obras públicas,
conforme prescrevem os arts. 6º, inciso IX, e 7º, ambos da Lei 8.666/93, evitando-se alterações
contratuais que o desnaturem ou que sejam motivadas por erros grosseiros, omissões,
insuficiências ou obsolescência do projeto básico, o qual deve permitir a correta aferição dos
quantitativos de serviços necessários à execução integral da obra;
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada
A realização de licitação utilizando Projetos Básicos deficientes foi fator
determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente
ação de controle.
2.1.1.3. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
63
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Itens cotados como verba
a) Fato:
Na elaboração do orçamento de referência para as obras do Córrego do Parque,
Córrego do Pylles, Córrego São Manuel e Ribeirão Quilombo, a Prefeitura de Americana considerou
nos itens de serviço 1.1 - Instalações de Canteiro de Obras e 4.1 – Projeto Executivo a unidade de
medida verba ―vb‖, o que é contrário à jurisprudência existente, haja vista que o art. 7º, § 2º, inciso
II, da Lei nº 8.666/1993, determina que as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando
existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários.
O entendimento do Tribunal de Contas da União está consolidado nesse
sentido, citando-se, para exemplificar, as determinações dos acórdãos a seguir:
Acórdão nº 157/2009-TCU/Plenário:
9.4. determinar à Compesa que em futuras licitações e contratos que envolvam total ou
parcialmente recursos públicos federais:
9.4.1. abstenha-se de utilizar a unidade ―verba‖ para referenciar serviços de sua planilha
orçamentária integrante do projeto básico e expresse a composição de todos os custos unitários
necessários e suficientes à sua precisa identificação, em consonância com o art. 7º, § 2º, inciso
II, da Lei 8.666/93;
Acórdão nº 2049/2008-TCU/Plenário
9.1. determinar à Eletrobrás Termonuclear S.A. que:
9.1.3. detalhe todas as "verbas" remanescentes do contrato, possibilitando a exata identificação
do que as compõe e a avaliação de eventual duplicidade na prestação dos serviços;
Assim, entende-se que a Prefeitura deveria ter especificado as características
do canteiro de obras, observando as áreas de cada ambiente construído, os tipos de materiais a serem
utilizados e detalhando os itens a serem fornecidos, bem como deveria ter detalhado as etapas e
produtos do projeto executivo as serem entregues, de forma a estabelecer unidades de medição que
permitissem uma adequada aferição do serviço efetivamente executado.
64
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada
A realização de licitação utilizando ―verba‖ como unidade de medição de
serviços está em descordo com a legislação e constitui obstáculo à adequada avaliação dos preços
dos serviços e aferição de sua execução.
2.1.1.4. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Inconsistências nos valores e nas datas base do orçamento de referência
a) Fato:
65
O Item 2 do Edital nº 001/2010, destinado à contratação da execução das
obras, informa que ―O valor global estimado para o objeto desta Licitação é de R$ 81.248.362,66
(oitenta e um milhões, duzentos e quarenta e oito mil, trezentos e sessenta e dois reais e sessenta e
seis centavos) na base econômica de Abril/2010, conforme Anexo I, correspondente ao valor de
referência de R$ 75.531.096,78 em Janeiro/2009, devidamente atualizado‖ (grifos adicionados).
Entretanto, quanto ao valor global estimado para a contratação, observou-se
que a planilha orçamentária constante do Anexo I do Edital apresenta o montante total de R$
77.891.434,26 em vez dos R$ 75.531.096,78 citados no item 2 do mesmo Edital.
Para dirimir a dúvida sobre o valor estimado global correto na base jan/2009,
foi solicitado à Prefeitura, por meio do item 2 da Solicitação de Auditoria nº 20125008/003, de 30 de
agosto de 2012, que esclarecesse a diferença entre o valor apresentado no item 2.1, no montante de
R$ 75.531.096,78 (jan/2009), e o valor apresentado na planilha de orçamento-resumo do Anexo I, no
montante de R$ 77.891.434,26.
Em resposta, por meio do Ofício nº 365/GP/09/2012, de 6 de setembro de
2012, a Prefeitura informou que ―o valor correto é o apresentado na planilha de Orçamento-resumo
do anexo I no montante de R$ 77.891.434,26, sendo que o valor apresentado no item 2.1 no
montante de R$ 75.531.096,78 constou incorretamente no edital e pedimos que o mesmo seja
desconsiderado‖.
Contudo, atualizando o valor global de R$ 77.891.434,26 pelo índice
Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 =
410,55; jan/2009 = 396,32), que é o índice utilizado para reajustamento do contrato, obtém-se o valor
de R$ 80.688.151,84. Assim, tendo em vista que o valor global estimado, conforme item 2 do Edital,
é de R$ 81.248.362,66, não ficou claro como foi feita a atualização do valor global constante da
planilha orçamentária do Anexo I da data-base jan/2009 para abr/2010.
É preciso destacar que a disponibilização da planilha orçamentária estimativa
em data-base distinta (jan/2009) da data-base que seria considerada no contrato (abr/2010)
certamente gerou dificuldade para a comissão de licitação avaliar a adequabilidade dos preços
unitários propostos pelos licitantes àqueles estimados pela Administração. Além, disso essa
disparidade de datas base é motivo de dúvidas quanto à data-base real do contrato, como
efetivamente aconteceu nas primeiras inclusões de serviços extracontratuais que tiveram seus preços
66
retroagidos erroneamente para a data-base jan/2009, quando na realidade a data-base do contrato é
abr/2010, conforme registrado no Ofício nº 006/2011, de 03 de maio de 2011, do Consórcio Parque.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada
A inconsistência nos valores e nas datas base do orçamento de referência das
obras, em que pese não tenha sido, isoladamente, fator determinante para a ocorrência das
irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, certamente teve
sua contribuição na medida em que dificultou a avaliação dos preços tanto por parte da comissão de
licitação quanto dos próprios licitantes.
2.1.1.5. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
67
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Divergências nos índices de reajustamento do contrato
a) Fato:
O Item 3.4 do Contrato nº 153/2010, destinado à execução das obras, prevê, no
caso de inclusão de serviços não previstos inicialmente, que a retroação dos preços deveria utilizar o
índice Edificações definido por Portaria da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de
São Paulo – PMSP. Já a cláusula quarta do contrato estipula que o reajustamento será calculado
com base no índice Pavimentação e Canalização publicado pela Secretaria de Finanças, sem,
contudo, especificar se é a Secretaria de Finanças da PMSP.
Enquanto isso, o item 20 do Edital nº 001/2010, destinado à contratação da
execução das obras, estabelece que o preços contratuais seriam reajustados pelo índice FIPE
Setorial da Construção Civil e Obras Públicas – São Paulo.
Contudo, conforme consta nas Planilhas Comparativas de Preços, elaboradas
pela Prefeitura quando da avaliação das solicitações de replanilhamento, verificou-se que, na
retroação dos preços dos itens novos para a data-base do contrato, foi efetivamente utilizado o índice
FIPE – coluna Edificações-Geral.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
68
d) Conclusão sobre a situação verificada
A divergência nos índices de reajustamento, em que pese não tenha sido fator
determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente
ação de controle, certamente contribuiu para o cenário de conturbado em que foi executado o
contrato de implantação das obras.
2.1.1.6. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Não parcelamento do objeto
a) Fato:
A Lei de Licitações de Contratos – LLC - (Lei nº 8.666/93), no § 1º do art. 23,
estabelece que ―as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em
tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à
licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação
da competitividade sem perda da economia de escala‖.
Observa-se, então, que o parcelamento é a regra. A intenção do legislador tem
por objetivo propiciar a ampliação do universo de concorrentes e por decorrência a escolha da
proposta mais vantajosa pela Administração.
69
Sobre o tema, o TCU publicou a súmula nº 247, de 23 de novembro de 2004,
reproduzida a seguir:
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja
divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de
escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora
não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do
objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de
habilitação adequar-se a essa divisibilidade.
No caso concreto do Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura de
Americana/SP e o Consórcio Parque, em decorrência da Concorrência Pública nº 001/2010, que teve
como objeto a execução das obras de drenagem e canalização dos Córregos do Parque, Pylles, São
Manoel e Quilombo, além da implantação de Parque Linear Quilombo incluindo obras de arte e
pavimentação asfáltica, verifica-se que a Prefeitura optou por licitar os objetos em um lote único,
sem a devida justificativa técnica, quando poderia ter feito a adjudicação por item – conforme é a
regra.
A Prefeitura deveria ter demonstrado as razões técnicas e econômicas da
inviabilidade do parcelamento do objeto, bem como os motivos da indivisibilidade da obra.
Conforme se observa na figura abaixo, vê-se que os córregos estão em locais
diversos, o que, em princípio, materializa a sua divisibilidade.
70
Figura 1 - Vista da cidade de Americana com a indicação dos córregos (fonte: Google – adaptada).
Para corroborar com a tese da divisibilidade do empreendimento, verifica-se
que para cada córrego foi montado um orçamento distinto, inclusive com previsão de despesas com
canteiros de obras individualizados, o que anula, a princípio, a ideia de que poderia haver ganho
substancial com a implantação de um canteiro único para atender as 4 intervenções.
A tabela a seguir, mostra o resumo dos preços globais do orçamento de
referência e os preços previstos para o canteiro de obras de cada intervenção, com a respectiva
participação percentual no preço global. Pode-se observar, então, que foi destinado para cada uma
das obras o mesmo percentual do preço global para a remuneração pelo canteiro de obras, isto é, para
cada obra havia um centro de custo e um cronograma físico-financeiro específico.
Tabela 21 – Resumo do orçamento de referência – Preço global x Canteiro de obras.
Item Corpo d’água Preço global (R$) Preço do Canteiro
de Obras (R$)
Canteiro / Preço
global (%)
1 Córrego do Parque 32.252.668,71 939.398,12 2,91%
2 Córrego do Pyles 18.303.461,28 533.110,52 2,91%
3 Córrego São Manoel 11.820.552,97 344.287,95 2,91%
4 Ribeirão do Quilombo 15.514.751,30 451.885,96 2,91%
TOTAL 77.891.434,26 2.268.682,55
71
Salienta-se que o parcelamento, nesse caso, poderia ter ocasionado um melhor
aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado, ao permitir a participação de mais empresas na
execução das obras, bem como poderia ter ampliado a disputa no certame licitatório, em decorrência
da redução do peso dos quesitos de qualificação técnica-operacional e econômico-financeira, que são
proporcionais à parcela da obra.
Ademais, a contratação em lote único de um objeto que é, na realidade,
divisível, permitindo a execução de todas as intervenções por uma única empreiteira, além de
afrontar a LLC, favorece a ocorrência do ―jogo de planilha‖ entre os serviços dos diversos córregos:
aumentando o quantitativo de itens com sobrepreço de uma determinada intervenção combinado, ou
não, com a supressão de itens com subpreço de outra intervenção. Essa tese foi concretizada no
empreendimento, conforme mostrado na tabela a seguir, onde se pode observar que, após a 5ª
reprogramação, houve grande aumento no valor da obra do Córrego do Parque e reduções
significativas nos valores das demais intervenções. Essa questão será tratada de forma mais detalhada
no item sobre ―jogo de planilha‖.
Tabela 22 - Resumo do orçamento contratado x 5ª reprogramação.
Obra Contrato original (R$) Reprogramação nº 5 Variação (%)
Córrego do Parque 32.324.459,44 55.977.125,73 73,17%
Córrego do Pylles 17.770.207,75 2.144.807,71 -87,93%
Córrego São Manoel 9.075.555,79 7.547.763,05 -16,83%
Ribeirão Quilombo 15.819.202,52 9.319.729,02 -41,09%
TOTAL 74.989.425,50 74.989.425,50 -
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
72
d) Conclusão sobre a situação verificada
A realização de licitação sem o adequado parcelamento do objeto foi fator
determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente
ação de controle, na medida em que possibilitou a ocorrência do ―jogo de planilha‖ entre os serviços
dos diversos córregos, além de ter restringido a possibilidade de aumento da disputa no certame
licitatório.
2.1.1.7. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários
a) Fato:
O Edital de Concorrência nº 001/2010 foi omisso ao não prever expressamente
em seus itens um critério de aceitabilidade dos preços unitários, em desconformidade com o disposto
no inciso X, artigo 40 da Lei nº 8.666/93, in verbis:
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da
repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação,
a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
73
documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará,
obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a
fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou
faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e
2º do art. 48;(grifos adicionados)
Vale frisar que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União está
pacificada no sentido de que, mesmo para licitações do tipo ―menor preço global‖, o critério de
aceitabilidade de preços unitários é indispensável, vide excerto do Acórdão nº 2381/2008 –
TCU/Plenário:
9.2.1. faça constar obrigatoriamente dos atos convocatórios, em futuros certames licitatórios,
critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação de preços máximos, tanto
para as licitações do tipo menor preço unitário quanto nas de menor preço global, em
observância ao disposto nos artigos 40, caput, e inciso X, e 43, inciso IV, da Lei 8.666/93;
Diante do exposto resta claro que o Edital, ora sob análise, além de ter
estipulado critério de aceitabilidade do preço global, em seu item 13.2.3 – valor estimado pela
Administração, deveria ter estabelecido um critério limitando o preço unitário máximo de cada
serviço. Tal omissão, além de contrariar o previsto na Lei de Licitações e Contratos, deu azo a outras
irregularidades, notadamente, aquelas relacionadas a sobrepreços em vários serviços, conforme será
apontado no decorrer deste relatório.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
74
A realização de licitação sem a utilização de critérios de aceitabilidade de
preços unitários foi fator determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação
que originou a presente ação de controle, na medida em que permitiu a contratação de serviços por
preços unitários acima do previsto no edital.
2.1.1.8. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Ausência de composições de custos unitários
a) Fato:
Quando da análise do Edital da Concorrência Pública nº 001/2010, verificou-se
que não constavam as Composições de Custos Unitários utilizadas para formação dos preços de
referência. Observou-se, também, que não havia previsão expressa do fornecimento, pelas licitantes,
das composições juntamente com as propostas de preços. No item 11.1.2 do Edital é exigida apenas a
entrega das planilhas orçamentárias contendo todos os preços unitários propostos, totais de cada
serviço e valor global, porém, não é exigida a entrega das Composições de Custos Unitários.
Nos itens 2, 3 e 5 do Ofício nº 17296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de
2012, encaminhado à Prefeitura, a CGU solicitou que fossem informadas as fontes de referência e
correspondentes códigos de serviços utilizados para formação dos preços, acompanhadas das
75
respectivas composições de custos unitários, tanto para o orçamento de referência quanto para o
orçamento ofertado pela empresa vencedora.
Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22de junho de 2012, a
Prefeitura apenas informou as fontes de referência utilizadas para formação dos preços de alguns
serviços da planilha orçamentária de referência, mas não encaminhou as respectivas composições,
acrescentando que o restante seria enviado o mais breve possível.
Reiterou-se a demanda por meio da Solicitação de Auditoria nº
201205008/001, de 12 de julho de 2012, a qual foi respondida pela Prefeitura por meio do Ofício nº
312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012. Novamente, a Prefeitura não encaminhou as composições
relativas aos preços do orçamento de referência e, com relação às composições da proposta da
vencedora da licitação, informou que o Consórcio Parque recusou-se a realizar o esclarecimento
solicitado e que a municipalidade não possui meios para compeli-lo a prestar as informações
insistentemente negadas.
Primeiramente, é preciso esclarecer que o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº
8.666/1993, determina que as obras e os serviços de engenharia somente poderão ser licitados
quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus
custos unitários.
Nesse sentido, é pacífico o entendimento do Tribunal de Contas da União de
que as composições de preços unitários devem constar dos anexos do Edital de Licitação, a exemplo
da determinação contida no acórdão nº 157/2009-TCU/Plenário:
9.4. determinar à Compesa que em futuras licitações e contratos que envolvam total ou
parcialmente recursos públicos federais:
9.4.1. abstenha-se de utilizar a unidade ―verba‖ para referenciar serviços de sua planilha
orçamentária integrante do projeto básico e expresse a composição de todos os custos unitários
necessários e suficientes à sua precisa identificação, em consonância com o art. 7º, § 2º, inciso II,
da Lei 8.666/93; (grifos adicionados)
Além disso, a Prefeitura deveria ter incluído no Edital cláusula de
obrigatoriedade da apresentação das composições de preços unitários por parte das empresas licitantes,
haja vista que o art. 48, inciso II, da Lei 8.666/1993, determina que deverão ser desclassificadas:
II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente
inexeqüiveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade
76
através de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com os de
mercado e que os coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do
contrato, condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação. (grifos
adicionados).
Tal entendimento também já foi pacificado no TCU, a exemplo das
determinações exaradas nos seguintes acórdãos:
Acórdão 1726/2008-TCU/Plenário:
9.1. determinar à Fundação Nacional de Artes (Funarte/MinC) que:
9.1.2. nos processos de licitação de obras e serviços, faça constar orçamento detalhado em
planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, conforme prescrito no
art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 e já determinado no Acórdão 1.705/2003 - Plenário,
exigindo, ainda, dos participantes, demonstrativos que detalhem os seus preços e custos;
Acórdão 3083/2008-TCU/Plenário:
9.2. determinar ao TRE/PR que, em futuras licitações que realizar para execução de obras que
envolvam a utilização de peças pré-moldadas de concreto, em atenção ao que dispõe o § 2º,
inciso II, art. 7º da Lei n. 8.666/1993, exija que o orçamento-base e as propostas das licitantes
contenham o devido detalhamento desses elementos estruturais, com composições de custos
unitários que especifiquem os materiais utilizados e mão-de-obra e equipamentos empregados.
(grifos adicionados)
Diante do exposto, conclui-se que a Prefeitura falhou ao não incluir no Edital
de Licitação as composições unitárias de formação dos preços de referência e não exigir que as
licitantes apresentassem as composições unitárias dos preços consignados em suas propostas
comerciais. Ressalta-se que a disponibilização das composições no orçamento de referência confere
maior transparência ao processo e permite que os licitantes identifiquem com mais precisão os
insumos, e respectivas quantidades, necessários à execução dos serviços, facilitando a identificação
de eventuais falhas nos preços de referência e favorecendo o oferecimento de propostas mais
condizentes com objeto que se quer contratar.
Já a exigência de apresentação das composições pelos licitantes, além de
conferir maior credibilidade aos orçamentos propostos, dota a Administração de informações
necessárias à averiguação da cobrança de insumos em duplicidade e à avaliação dos custos dos
insumos em eventuais aditivos de inclusão de serviços novos visando à manutenção dos custos de
insumos constantes das composições de serviços contratados inicialmente.
Com relação à alegação da Prefeitura de que não possui meios para compelir o
consórcio executor a fornecer as composições, salienta-se que constitui obrigação da contratada,
77
conforme item 10.1.1 do Contrato nº 153/2010, firmado entre a Prefeitura de Americana-SP e o
Consórcio Parque:
Prestar todo e qualquer esclarecimento ou informação solicitada pela CONTRATANTE e seus
prepostos garantindo-lhe o acesso, a qualquer tempo, ao local dos serviços, bem como aos
documentos relativos aos serviços executados e em execução.
Assim, diante da previsão contratualmente expressa, há um claro
descumprimento de cláusula contratual, o que pode ensejar as penalidades previstas no artigo 87 da
Lei 8.666/93.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A ausência das composições unitárias do orçamento de referência e da
proposta da licitante vencedora contribuiu para a ocorrência das irregularidades citadas na
representação que originou a presente ação de controle, na medida em que não possibilitou maior
clareza na identificação dos serviços e insumos considerados no orçamento de referência e,
principalmente, por não ter munido a administração de informações mais detalhada sobre a proposta
da vencedora, as quais poderiam ter sido utilizadas para avaliar os custos das alterações contratuais.
2.1.1.9. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
78
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Ausência de detalhamento dos encargos sociais e BDI no Edital de Licitação
a) Fato:
Apesar do Edital de Licitação nº 001/2010 ter estipulado, em seu item 11.1.5,
que os encargos sociais e o Benefício e Despesas Indiretas – BDI deveriam ser demonstrados pelos
licitantes, conforme modelos que estariam indicados no Anexo VII do Edital, verificou-se que o
citado anexo não apresentou modelo de detalhamento dos encargos sociais e, quanto ao BDI,
apresentou uma planilha contendo a descrição dos itens que o compõem, mas sem expressar o
percentuais de cada parcela considerados para formar o BDI utilizado no orçamento de referência.
Nesse sentido, o entendimento do Tribunal de Contas da União, consolidado
na Súmula 258/2010, é que os detalhamentos de encargos sociais e do BDI integram o orçamento
que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia e devem constar dos anexos do Edital
de Licitação, citando-se, para exemplificar, a determinação do Acórdão nº 0608/2008–TCU/Plenário,
anterior à Concorrência Pública:
9.3. determinar à Prefeitura Municipal de Várzea Grande, que, no caso de nova licitação para
as obras em comento, bem como nas demais licitações envolvendo recursos federais:
79
9.3.8. elabore projeto básico que contenha orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição de todos os preços unitários, inclusive a composição da taxa de Bonificação e
Despesas Indiretas (BDI) e da taxa de encargos sociais, conforme exigido pelo art. 6º, inciso
IX, alínea f, c/c art. 7, § 2º, inciso 2º, da Lei 8.666/93;
(Grifos adicionados)
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A ausência de detalhamento dos encargos sociais e do BDI no Edital de
Licitação, em que pese não tenha sido fator determinante para a ocorrência das irregularidades
citadas na representação que originou a presente ação de controle, certamente contribuiu para o
cenário de conturbado em que foi licitado o contrato de implantação das obras.
2.1.1.10. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
80
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Percentual de BDI excessivo.
a) Fato:
O Edital de Licitação nº 001/2010 estipulou, em seu item 11.1.5, que os
percentuais de Benefício e Despesas Indiretas – BDI deveriam ser demonstrados pelos licitantes de
acordo com o modelo indicado no Anexo VII, reproduzido na tabela a seguir. Apesar do orçamento
de referência considerar o percentual de BDI de 35% para a formação do preço, não há detalhamento
dos percentuais de cada item que o compõe, constando, no modelo disponibilizado no Edital, apenas
a descrição dos itens.
Tabela 23 - Modelo de composição de BDI – Anexo VII - Edital da Concorrência Pública nº 001/2010
Item Discriminação Taxa Adotada %
A Administração Central
B Administração Local da obra
C Impostos e taxas
C.1 ISS
C.2 PIS
C.3 COFINS
D Equipamentos
E Outros
E.1 Alimentação
E.2 Transporte de Pessoal
E.3 Seguros
E.4 Consumo de combustível
E.5 EPI‘s / Ferramentas
E.6 Controle Tecnológico
E.7 Equipamentos de informática / Fornec. automóvel
F Lucro
% Total Taxa BDI
Essa orientação do Edital conduziu os licitantes à inclusão, no BDI de suas
propostas, de parcelas as quais deveriam ser detalhadas na planilha de custos diretos da obra, pois,
considerando que os custos diretos são aqueles relacionados aos materiais e equipamentos que
compõem a obra, bem como os custos operacionais e de infraestrutura necessários para sua
81
transformação no produto final, como os relativos à mão de obra, à logística e outros, não deveriam
constar da composição do BDI os seguintes itens:
Administração local da obra;
Equipamentos; e
Os subitens considerados no item E-Outros, excetuando-se o subitem E.3- Seguros.
A composição do BDI do Consórcio Parque, contratado pela Prefeitura para
execução das obras, é apresentada na a seguir.
Tabela 24 - Composição do BDI – Consórcio Parque
Item Discriminação Taxa Adotada %
A Administração Central 4,50
B Administração Local da obra 6,00
C Impostos e taxas
C.1 ISS 2,00
C.2 PIS 0,65
C.3 COFINS 3,00
D Equipamentos 0,80
E Outros
E.1 Alimentação 0,40
E.2 Transporte de Pessoal 0,30
E.3 Seguros 2,00
E.4 Consumo de combustível 0,40
E.5 EPI‘s / Ferramentas 0,35
E.6 Controle Tecnológico 0,75
E.7 Equipamentos de informática / Fornec. automóvel 0,294
F Lucro 10,00
% Total Taxa BDI 35,00
Com vistas a analisar as taxas adotadas pelo Consórcio Parque, utilizaram-
se como referência, basicamente, as recomendações do TCU, especialmente, as emanadas nos
Acórdãos nº 325/2007 e 157/2009, ambos decididos por votação em sessão Plenário. Como
resultado, ajustando-se as parcelas componentes do BDI da contratada aos referenciais
consultados, obteve-se a taxa de BDI paradigma detalhada na tabela a seguir.
82
Tabela 25 - BDI paradigma CGU – Serviços
Item DiscriminaçãoTaxa ajustada
(%)Observações
Despesas Indiretas 9,16
Administração Central 4,50 Valor da contratada mantido
Administração Local da Obra 3,61 Referência DNIT (outubro 2009)
Alimentação 0,40 Valor da contratada mantido
Transporte de pessoal 0,30 Valor da contratada mantido
EPI‘s / Ferramentas 0,35 Valor da contratada mantido
B Despesas Financeiras 1,00Inserido o valor médio do Acórdão (contratada
não considerou o item)
C Seguros 2,00 Adotado o valor máximo do Acórdão
D Lucro 10,00 Valor da contratada mantido
E Impostos e Taxas 5,65
ISS 2,00 Valor da contratada mantido
PIS 0,65 Valor da contratada mantido
COFINS 3,00 Valor da contratada mantido
Taxa BDI ajustado – Serviços 31,11%
Fórmula = {(1+A/100)*(1+B/100)*(1+C/100)*(1+D/100)/(1-E/100)} – 1
A
Esclarece-se que:
a) foi mantido percentual proposto pelo Consórcio Parque para o item Administração
Central, tendo em vista que se encontra dentro dos limites definidos no Acórdão nº
325/2007–TCU/Plenário;
b) foi incluído o item Despesas financeiras, não previsto no BDI da contratada, adotando-se
o percentual de 1,0%, seguindo o mesmo raciocínio do Acórdão nº 157/2009–
TCU/Plenário;
83
c) com relação aos Impostos e taxas, foram mantidos os percentuais da contratada;
d) foi mantido o percentual da contratada para o item Seguros, tendo em vista que está
abaixo do limite máximo definido no Acórdão nº 325/2007 para o item Riscos; e
e) quanto ao item Lucro, foi mantido o percentual proposto pela Contratada, tendo em vista
que está muito próximo do valor máximo definido no citado Acórdão nº 325/2007.
Quanto ao item Administração local da obra, o BDI da contratada registra
o percentual de 6%, sem apresentar o detalhamento de seus componentes. Além da administração
local, o BDI da contratada contempla, ainda, a remuneração de outras despesas relacionadas à
administração da obra: Equipamentos (0,80%), Alimentação (0,40%), Transporte de pessoal
(0,30%), Consumo de combustível (0,40%), EPI‘s / Ferramentas (0,35%), Controle tecnológico
(0,75%) e Equipamentos de informática / Fornec. automóvel (0,294%).
Reitera-se que o custo da administração local, assim como dessas outras
despesas, deveria ter sido computado na planilha de custo direto, com o detalhamento de todas as
parcelas que os compõe, visando a maior transparência na contratação, conforme determina o
Acórdão TCU nº 325/2007–TCU/Plenário.
Contudo, tendo em vista que a própria Prefeitura incluiu o item Administração
local no modelo padronizado constante do Edital, e considerando a ausência de seu detalhamento no
BDI contratado e a consequente impossibilidade desta equipe de auditoria dimensionar os custos
desse serviço ou mesmo averiguar o percentual proposto pela contratada, foram pesquisados
percentuais adotados por outras instituições, visando estabelecer parâmetros para comparação do
percentual praticado na obra com outros referenciais de mercado.
O Acórdão nº 397/2008–TCU/Plenário faz a seguinte referência às Tabelas de
Composições de Preços para Orçamentos (TCPO), da Editora PINI:
A TCPO considera como adequado o percentual de 6% de Administração Local para grandes
obras. Dentro desse percentual encontram-se: mão-de-obra indireta (gerente, engenheiro, mestre de
obras, encarregado etc.), os equipamentos da administração (veículos, mobiliários, telefones fixos,
computadores etc.), o apoio à mão-de-obra (medicina e segurança do trabalho, alimentação e
transporte de funcionários administrativos, transporte dos funcionários dentro do canteiro de obras
etc.), consumos administrativos (contas de água, luz e telefone, materiais de escritório, materiais de
limpeza etc.), e, além disso, a instalação de canteiro (mobilização inicial, mobilização de mão-de-
obra, mobilização de equipamentos, construções provisórias, aluguel de casas, manutenção das
84
instalações do canteiro, controle tecnológico - serviços de laboratório de materiais de construção e
controles em geral etc.). (grifos adicionados)
Observa-se que o percentual considerado adequado pela TCPO é o mesmo
constante do BDI da contratada. Entretanto a taxa de Administração local da TCPO inclui os custos
com canteiro de obras, os quais no caso da obra ora em análise, já são contemplados em item
específico da planilha orçamentária, além de abranger custos com veículos e computadores, os quais
figuram em itens específicos do BDI da contratada.
Face à dificuldade de redefinir a taxa da TCPO para descontar a parcela
referente ao canteiro de obras e adaptá-la à realidade do orçamento contratado, optou-se por adotar a
taxa de administração local (3,61%) constante da composição de BDI utilizada pelo DNIT
(outubro/2009), a qual conforme o Manual de Custos Rodoviários - Volume 1 - Metodologia e
Conceitos (2003) do próprio DNIT inclui os itens: Custo da Estrutura Organizacional (pessoal),
Seguros e Garantias de Obrigações Contratuais e Despesas Diversas. As despesas diversas, segundo
citado manual, incluem os seguintes dispêndios: veículos leves para transporte de pessoal,
combustível e manutenção; energia elétrica para iluminação pública e domiciliar; cópias
xerográficas e heliográficas; telefonemas; telex; fotografias; fax; material de escritório;
medicamentos; consultoria externa; aluguéis; segurança: polícia e vigilância; e seguro saúde.
Observa-se que a taxa de Administração local adotada pelo DNIT é inferior à
proposta pelo Consórcio Parque, contudo, ainda assim, contempla as despesas com veículos leves,
incluindo combustível e manutenção. Além disso, acrescenta-se que o Edital de Licitação, em seu
Anexo III - Regulamentação de preços e critérios de medição - estipula que o item 50.01.01 –
Canteiro de obras compreende:
(...) operação e manutenção de todos os veículos e equipamentos de propriedade da contratada
e necessários à execução das obras. Fornecimento para uso da fiscalização de 1 (um) veículo
de passeio com seguro e no máximo 2 (dois) anos de fabricação, em perfeitas condições de uso
e segurança, mobiliário e material de escritório.
(...) Disponibilização e instalação de estação de trabalho composta por um computador de
última geração (...) (grifo adicionado)
Desta forma, adotando a taxa de administração local do DNIT e considerando
os serviços incluídos no item canteiro de obras da planilha orçamentária, entende-se que devem ser
excluídos do BDI contratado os itens Consumo de combustível e Equipamentos de informática /
Fornec. automóvel.
85
Quanto ao item Equipamentos, não foi apresentado detalhamento
discriminando quais equipamentos estariam sendo considerados. Contudo, apesar desta equipe de
auditoria não ter tido acesso às composições analíticas do Consórcio Parque, entende-se que os
custos dos equipamentos necessários à execução dos serviços estão computados na composições
unitárias de cada um dos serviços, de forma que, para evitar pagamento em duplicidade, esse item foi
excluído da composição do BDI da contratada.
O manual do DNIT também considera alguns custos adicionais incidentes
sobre o valor da mão de obra: EPI (1,12%), Transporte (4,79%), Alimentação (9,6%) e Ferramentas
Manuais (5%). No BDI da contratada, estão relacionados itens correspondentes a esses adicionais de
mão de obra do DNIT: Alimentação (0,40%), Transporte de pessoal (0,30%) e EPI‘s / ferramentas
(0,35%). Apesar de se tratarem de custos relacionados diretamente à mão de obra direta, de forma
que os percentuais representativos dos seus custos não deveriam incidir sobre os demais custos
diretos, tendo em vista que os percentuais apresentados pelo Consórcio, mesmo incidindo sobre o
total dos custos diretos, estão abaixo dos considerados pelo DNIT, e considerando, ainda, a
indisponibilidade de informações para avaliar o montante de mão de obra e os custos totais desses
adicionais, decidiu-se manter esses itens e respectivos percentuais no BDI .
Quanto ao item Controle tecnológico, as especificações técnicas (Anexo II) do
Edital de Licitação citam a necessidade de realização de controle tecnológico em vários serviços,
como, por exemplo, compactação de terra, base de binder, revestimento de concreto asfáltico, base
de brita graduada, fornecimento e aplicação de concreto usinado, etc. Contudo, não esclarece se o
custo desses controles tecnológicos estariam incluídos no preço unitário de cada serviço, à exceção
do serviço compactação de terra, para o qual a especificação técnica afirma explicitamente que
―Deverão ser executados pela contratada, sem custo adicional, os seguintes ensaios de controle
tecnológico(...) (grifo adicionado)‖. Assim, visando evitar duplicidade de pagamento, decidiu-se
excluir o item controle tecnológico do BDI.
Diante do exposto, obteve-se um BDI paradigma ajustado com taxa de
31,11%, que aplicado sobre os custos de todos os itens do contrato de obras, considerando a situação
após a 5ª reprogramação, resulta no valor total de R$ 72.828.619,09. Assim, tendo em vista que o
preço total contratado foi de R$ 74.989.425,50, verifica-se a ocorrência de um sobrepreço total R$
2.160.806,41 devido à adoção de percentual excessivo de BDI.
86
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A adoção de percentuais de BDI excessivo contribuiu para a ocorrência das
irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na medida em que
resultou em sobrepreço e superfaturamento nos serviços contratados.
2.1.1.11. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
87
Não utilização de BDI diferenciado para fornecimento de materiais
a) Fato:
Após as reprogramações do contrato de obras, ocorreu expressivo aumento dos
serviços que possuem como principal e mais representativo insumo o fornecimento de determinado
material, a exemplo dos itens Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto, Fornecimento e
colocação de gabião e Fundação de rachão.
No caso do Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto, todos os
serviços previstos no contrato inicial foram praticamente suprimidos, tendo sido substituídos por
novos itens, mediante aditivos contratuais, que resultaram em aumento de quantidade superior a
140%. Então, face ao elevado aumento do quantitativo, após as reprogramações contratuais, os itens
de Fornecimento e assentamento de aduelas passaram a ter significativa representatividade em
relação ao valor total do contrato. Tomando, como exemplo, apenas a obra do Córrego do Parque, o
valor total desses serviços totalizou R$ 10.756.719,22, que representa quase 20% do valor para essa
intervenção.
Visando o estabelecimento dos preços desses novos itens, o Consórcio Parque
efetuou cotações junto a empresas fornecedoras de peças pré-moldadas de concreto, e sobre a menor
cotação obtida aplicou o BDI de 35% com vistas a determinar o seu preço de venda à Prefeitura.
Nessa situação, poderia ter-se obtido preço mais vantajoso se tivesse sido realizada uma licitação
para fornecimento direto à Prefeitura, principalmente considerando-se que, além do desconto que
poderia ser alcançado por uma maior concorrência entre as empresas, haveria economia pelo não
pagamento do BDI à Construtora.
Contudo, tendo em vista que não foi realizada a licitação em separado,
entende-se que, ao menos, deva ser aplicada uma taxa de BDI diferenciada sobre o fornecimento de
aduelas, conforme ditames da Súmula nº 253 do TCU, a qual estipula que:
Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos
termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de
natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e
diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar
incidência de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa
aplicável aos demais itens.
88
Ressalta-se que o Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário apresenta consistentes
argumentações acerca da necessidade de adoção de BDI diferenciado para o fornecimento de
materiais, conforme trechos reproduzidos a seguir:
38.2 Contudo, tendo sido celebrado contrato único para prestação de serviço e
fornecimento de bens, há que se ressaltar que a prestação de serviços por parte da construtora
demanda uma mobilização muito maior de sua estrutura administrativa e gerencial do que a
simples aquisição de materiais e equipamentos junto a fornecedores.
38.3 Esse fato repercute no BDI a ser cobrado, de tal forma que as despesas indiretas
incorridas com simples aquisição de materiais e equipamentos são significativamente menores,
tendo em vista que a construtora apenas mobiliza seu departamento de compras para adquirir o
produto e se responsabiliza pelo seu estoque.
38.4 Admite-se, portanto, a existência apenas de despesas indiretas que efetivamente
ocorreram durante esse procedimento de aquisição de produtos. Numa análise comparativa
com o BDI que incide sobre os serviços de engenharia, verifico que há que se fazer alguns
ajustes nos itens que compõem essa taxa, em especial no que concerne aos custos incorridos
com administração local, para adequação à situação de simples aquisição de materiais e
equipamentos.
38.5 Nesse sentido, devem ser expurgados os seguintes itens constantes no BDI dos
orçamentos das construtoras OAS Ltda. e Gautama Ltda.: alimentação; medicina e segurança
do trabalho; transporte de pessoal (vale transporte e locomoção na obra); licenças e franquias;
transportes de materiais e equipamentos (já embutidos no preço de aquisição dos produtos);
ferramentas e equipamentos de pequeno porte; pessoal técnico e administrativo ligado
diretamente à obra; suprimento de materiais e equipamentos; equipamentos de segurança e
proteção de materiais para primeiros socorros; aluguéis e despesas indiretas; comunicação e
locomoção do pessoal administrativo; mão de obra indireta; material de consumo
administrativo e conservação e manutenção do canteiro de apoio.
38.6 Em contraposição, vislumbro a ocorrência, além dos impostos incidentes, de despesas
relacionadas estritamente com o estoque e controle tecnológico dos produtos adquiridos, quais
sejam: gastos com efetivação das compra e emissão de faturas; custo financeiro incorrido no
lapso temporal entre o pagamento de fornecedores e o repasse de recursos pela Administração
Pública; e despesas com seguro dos produtos adquiridos e vigilância do local em que estão
armazenados.
(grifos adicionados)
Assim, considerando os ajustes já apontados na composição do BDI de
serviços, foi definida uma taxa de BDI paradigma a ser aplicada sobre o fornecimento de materiais e
equipamentos, que está apresentada na tabela a seguir.
89
Tabela 26 – BDI paradigma CGU – Fornecimento de materiais e equipamentos
Com relação aos ajustes propostos na taxa de BDI, esclarece-se, inicialmente,
que, amparado no Acórdão nº 157/2009–TCU/Plenário, foi excluído o percentual correspondente ao
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), tendo em vista que a base de cálculo desse
imposto é o preço do serviço, não incluindo o valor dos materiais fornecidos.
Quanto aos itens Alimentação, Transporte de pessoal e EPI‘s / Ferramenta,
haja vista que são encargos diretamente relacionados à mão de obra necessária à execução dos
serviços, a qual não está presente no fornecimento de materiais e considerando o excerto do Acórdão
nº 1020/2007–TCU/Plenário, reproduzido acima, decidiu-se pela exclusão desses itens da
composição de BDI.
Quanto ao item Administração local da obra, em que pese as argumentações
do Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário apontarem a necessidade de adequação do percentual face à
evidente redução dos custos indiretos incidentes sobre a simples aquisição de materiais e
equipamentos em relação aos incidentes sobre a prestação de serviços, a presente análise manteve o
mesmo percentual de referência já adotado no BDI de Serviços em virtude da impossibilidade de
efetuar tais adequações devido à indisponibilidade de detalhamento pormenorizados das parcelas que
compõem o custo da administração local.
A Despesas Indiretas 8,11
Administração Central 4,50 Valor da contratada mantido
Administração Local da Obra 3,61 Referência DNIT (outubro 2009)
Alimentação 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário
Transporte de Pessoal 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário
EPIs / Ferramentas 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 1020/2007–TCU/Plenário
B Despesas Financeiras 1,00 Inserido o valor médio do Acórdão (contratada não considerou o item)
C Seguros 2,00 Adotado o valor máximo do Acórdão
D Lucro 4,10 Inserido o valor médio do Acórdão
E Impostos e Taxas 3,65
ISS 0,00 Excluído, conforme Acórdão nº 157/2009–TCU/Plenário
PIS 0,65 Valor da contratada mantido
COFINS 3,00 Valor da contratada mantido
TAXA BDI AJUSTADO – FORNECIMENTO 20,33%
Fórmula = {(1+A/100)*(1+B/100)*(1+C/100)*(1+D/100)/(1-E/100)} – 1
90
Quanto ao lucro, no relatório do Acórdão nº 157/2009–TCU/Plenário foi
argumentado o seguinte: ―(...) pondera-se que a estimativa de 2% pode ser tomada como justa, posto
que, conforme fundamentação presente no relatório do Acórdão 1.020/2007-Plenário, tal margem é
aderente ao papel que a construtora exerce ao ser um mero agente repassador desse material (...)‖.
No voto do referido Acórdão, quanto ao percentual de lucro estabelecido pela
contratada, o relator se posicionou no seguinte sentido:
27. Concordo com o tratamento dado aos impostos, pelas razões apresentadas pela Secob.
No que concerne ao lucro, ofereço algumas considerações. O percentual da remuneração ao
contratado no Acórdão 325/2007-P tem como limite máximo o valor de 10%. Usualmente,
esse limite provém da comparação com obras congêneres, como da média dos lucros líquidos
(ou resultado operacional líquido) de empresas de engenharia obtidas em consulta a revistas
especializadas.
28. Todavia, para simples intermediação no provimento de materiais, realmente, o
patamar não é razoável. Entretanto, nesses casos é complexo referenciar um índice justo para o
fornecimento, visto a ausência de referenciais mais diretos, A Secob utilizou 2%, por já ser
aceito em julgamento pretérito no Tribunal (Acórdão 1.020-2007-P). Em uma comparação
direta, não vejo como desproporcional o lucro de 3% apresentado pela contratada; ainda mais
depois de perpassado por um processo licitatório válido, no que o avalio como cabível.
Assim, verifica-se que os acórdãos do TCU, anteriores ao ano de 2010,
defendem que o percentual de lucro na intermediação da aquisição de equipamentos seja de 2%
(Acórdão nº 1.020/2007) a 3% (Acórdão nº 157/2009). Contudo, tendo em vista que em deliberação
recente, o Acórdão nº 2.369/2011, após pesquisa sobre BDI adotado em diversos órgãos, estabeleceu
como referência o percentual de lucro variando de 1,75% a 6,50%, decidiu-se adotar o valor médio
de 4,10%.
Por fim, esclarece-se que não foi possível avaliar o montante da redução do
valor da obra em função da aplicação do BDI reduzido devido ao fato das composições analíticas dos
serviços de fornecimento e assentamento de aduelas não detalharem adequadamente os valores que
correspondem a cada uma das parcelas: materiais adquiridos junto a fornecedores e serviço de
assentamento.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
91
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
Recomendação : 1
Recomenda-se ao BNDES que solicite à Prefeitura a apresentação de relatório relativo ao referido
contrato, acompanhado de memória de cálculo detalhada, inclusive como condição para nova
liberação de recursos, determinando:
os valores das parcelas relativas ao ―fornecimento‖ que compõem o custo unitário dos
serviços de fornecimento e assentamento de aduelas;
o valor do sobrepreço resultante da não aplicação da taxa de BDI reduzida sobre os custos do
―fornecimento‖ das aduelas previstas no contrato;
o valor superfaturamento resultante medição dos serviços de ―fornecimento‖ com sobrepreço
devido à não aplicação de taxa de BDI reduzida.
Recomendação : 2
Recomenda-se ao BNDES que, após o cálculo necessário, proceda à glosa dos valores apontados
como superfaturamento quanto a esse item.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A não utilização de BDI diferenciado para fornecimento de materiais
contribuiu para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente
ação de controle, na medida em que resultou em sobrepreço e superfaturamento nos serviços
contratados.
92
2.1.1.12. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Descaracterização do objeto contratado
a) Fato:
O Contrato nº 153/2010, firmado entre a Prefeitura Municipal de Americana –
SP e o Consórcio Parque, tem por objeto a Execução das Obras de Drenagem, Canalização e
Preservação dos Córregos do Parque, Pylles, São Manoel e Quilombo e Implantação do Parque
Linear Quilombo, incluindo Obras de Arte, Pavimentação Asfáltica e Obras Complementares,
conforme descritos e caracterizados nos Anexos do Edital de Concorrência nº 001/2010.
O Projeto Básico previa quatro intervenções nos corpos d‘água supracitados, a
saber:
a) Retificação e canalização do Córrego do Parque até a Praça dos Trabalhadores,
urbanização e revitalização da Av. Brasil;
b) Canalização do Córrego do Pylles – implantação, ampliação e melhoria da infraestrutura
urbana, além da urbanização da Av. Marginal;
c) Canalização do Córrego São Manoel – execução do sistema de galeria de águas pluviais,
canalização do córrego e pavimentação asfáltica;
93
d) Implantação do Parque Linear às margens do Ribeirão do Quilombo, arborização,
construção de espaços e equipamentos públicos de esporte e lazer, recomposição de mata
ciliar e urbanização.
A elaboração do Projeto Executivo por parte do Consórcio Parque promoveu
uma significativa alteração na concepção inicial do empreendimento à medida que, em vez de
adequar e complementar o Projeto Básico, o desconsiderou e projetou uma obra distinta. Além disso,
durante a execução dos serviços ocorreram aumentos significativos dos quantitativos, mesmo em
relação àqueles dimensionados no Projeto Executivo. Em consequência, foram celebrados cinco
termos aditivos que descaracterizaram o objeto contratado inicialmente.
Essa situação pode ser percebida, sob o ponto de vista financeiro, comparando
os valores destinados a cada intervenção no contrato original e após a 5ª reprogramação, como
mostrado na tabela a seguir. Observa-se que os montantes relativos às obras de implantação do
Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo e de canalização dos Córregos do Pylles e São
Manoel sofreram reduções da ordem de 41%, 88% e 17%, respectivamente, enquanto, por outro
lado, houve um aumento substancial, de aproximadamente 73%, no orçamento das obras de
retificação e canalização do Córrego do Parque.
Tabela 27 - Percentual de alterações contratuais por curso d‘água
Dessa forma, verifica-se que as reprogramações efetuadas tiveram por objetivo
priorizar a obra do Córrego do Parque, haja vista que houve um remanejamento dos recursos
inicialmente destinados às outras intervenções para a sua execução, gerando como consequência uma
descaracterização quase que completa das obras do Ribeirão Quilombo e do Córrego do Pylles. Tal
afirmativa pode ser confirmada aprofundando-se a análise das alterações efetivadas pelos Termos
Aditivos em nível dos macroitens de serviço, conforme mostrado na tabela a seguir.
Obra Contrato Original Contrato Aditivado Alterações
Rib. Quilombo 15.819.202,52R$ 9.319.729,02R$ -41%
Córr. do Parque 32.324.459,44R$ 55.977.125,73R$ 73%
Córr. Pylles 17.770.207,75R$ 2.144.807,71R$ -88%
Córr. São Manoel 9.075.555,80R$ 7.547.763,05R$ -17%
Total 74.989.425,51R$ 74.989.425,51R$ -
94
Tabela 28 - Percentual de supressões e acréscimos por macroitens de serviço
Como exemplo, cita-se o item da planilha orçamentária relativo à implantação
do Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo denominado 9 - Paisagismo e Urbanismo, o
qual foi suprimido praticamente em sua totalidade, o que implica na dificuldade de se denominar a
intervenção em questão, caso fosse concluída, como um parque linear.
Quanto à canalização do Córrego do Pylles, foram suprimidos 100% dos itens
5 – Movimento de terra, 7 – Canalização de tubos, 8 – Galerias moldadas, córregos e drenagem e 9
– Paisagismo e Urbanismo, restando apenas os serviços referentes a pavimentação.
Por outro lado, em relação ao Córrego do Parque, o desenvolvimento do
projeto executivo resultou em mudanças das especificações da estrutura de canalização, priorizando
a utilização de elementos de concreto pré-moldado, em alteração dos processos executivos e da
concepção dos dispositivos de amortecimento de cheia, bem como na supressão de trechos.
Tais modificações transformaram o pacote de serviços, ampliando itens e quantidades, em geral, com
repercussão nas características do objeto licitado e imediato desdobramento no respectivo orçamento.
A fim de corroborar com essa assertiva pode-se mencionar os acréscimos de 244% e 549% nos itens
5 – Movimento de terra e 7 – Canalização de tubos, respectivamente.
Sob argumentação da insuficiência de sondagens do subsolo no escopo do
Projeto Básico, vários furos de sondagens a percussão realizadas no âmbito do Contrato nº 153/2010
foram utilizadas como base de Parecer Técnico que motivou uma série de novas especificações
técnicas, tais como:
Estrutura de fundação utilizando grande quantidade de material rochoso (rachão);
Remoção do solo natural de base para substituição por esta fundação, em espessura mínima
variando de 0,60m a 0,80m, ao longo de toda a extensão do canal;
Item Serviço Supressões Acréscimos Supressões Acréscimos Supressões Acréscimos Supressões Acréscimos
2 Topografia - Equipamentos e Serviços 0% 226% 0% 470% 0% 416% 0% 866%
3 Sondagens e ensaios 100% 287% 47% 422% 71% 229% 82% 1188%
5 Movimento de terra 100% 0% 42% 244% 100% 0% 67% 69%
6 Pavimentação 12% 0% 44% 63% 0% 0% 11% 81%
7 Canalização de tubos 0% 0% 84% 549% 100% 0% 95% 14%
8 Galerias moldadas, corrégos e drenagem 0% 0% 88% 46% 100% 0% 98% 197%
9 Paisagismo e Urbanismo 98% 0% 81% 52% 100% 0% 82% 0%
10 Execução de galeria pelo método não destrutivo - MND 0% 0% 0% 0% 99% 0% 99% 0%
12 Equipamentos e diversos 95% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Córr. São ManoelRib. Quilombo Córr. Parque Córr. Pylles
95
Canalização em aduelas de concreto pré-moldado em todo o trecho, à exceção daqueles
concebidos em gabião, enquanto o Projeto Básico preconizava a canalização em seção
trapezoidal revestida com pedra argamassada, aproveitando os taludes naturais e, apenas,
27% de toda extensão do Córrego em aduelas de concreto.
Além dessas alterações, o Projeto Executivo ainda definiu pela:
Exclusão de um dos Reservatórios de Amortecimento de Cheias e redução do volume final de
acumulação dos demais;
Substituição das paredes limítrofes dos reservatórios, antes previstas em taludes naturais
revestidos com grama, por paredes verticais em muro gabião;
Implantação de revestimento de fundo nos reservatórios em gabião – tipo Colchão Reno ou
Rachão.
Ressalta-se que, por meio dos itens 9 e 16 da Solicitação de Auditoria nº
201205008/001, de 12 de julho 2012, foi solicitado à Prefeitura que apresentasse os estudos de
viabilidade técnico-econômica que culminaram na concepção adotada pelo Projeto Executivo,
contemplando a análise de outras soluções alternativas, em especial com relação à alteração da solução
de escoramento e de revestimento do canal. Em resposta ao item 16, a Prefeitura, mediante Ofício
312/GP/07/2012, de 26/07/2012, informou que ―o Projeto Executivo foi detalhado sem estudos de
viabilidade técnico-econômica, visto que tais estudos de viabilidade técnico-econômica devem ter
antecedido aos projetos básicos‖. Quanto ao item 9, a Prefeitura, mediante Ofício 347/GP/08/2012, de
22/08/2012, informou que ―não houve estudo de viabilidade técnico-econômica‖.
Assim, observa-se que esta ―nova concepção‖ contemplada no Projeto
Executivo não foi objeto de estudos de viabilidade técnica e de análise econômica entre possíveis
alternativas de intervenção, ações estas necessárias à definição da alternativa mais viável ou
recomendável.
Com relação ao serviço Fundação de rachão, considerando que o documento do
projeto executivo W20-RT1-TOMO III (Relatório do Projeto Hidráulico de Canalização do Córrego do
Parque) cita a necessidade de substituição de parte do solo (aluviões argilosos) de fundação por rachão,
informando as espessuras mínimas desses reforços, mas não apresenta a memória de cálculo desses
reforços, foi solicitado à Prefeitura por meio do item 11 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001,
96
de 12 de julho de 2012, que apresentasse o detalhamento do dimensionamento dos reforços de
fundação em rachão.
Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto
de 2012, informou que ―a definição das camadas mínimas de reforço com rachão teve como finalidade
criar uma camada de comportamento uniforme que permitisse distribuir melhor as tensões aplicadas
pelos gabiões nas camadas de solo subjacentes com grande variabilidade de resistências. A variação
nas espessuras de trecho foi feita a partir dos resultados das sondagens. Quanto maior a espessura de
argila mole embaixo da projeção do canal, maior era a espessura da camada de rachão‖. Contudo, a
manifestação da Prefeitura não incluiu a memória de cálculo de dimensionamento da camada de
rachão, conforme havia sido solicitado.
Observou-se, então, que as alterações introduzidas pelo Projeto Executivo, além
de desconsiderar o Projeto Básico, não foram devidamente embasadas por estudos técnicos e
econômicos. De qualquer forma a jurisprudência do TCU não admite alterações contratuais que
desvirtuem o objeto previsto inicialmente, defendendo que o Projeto Executivo deve se constituir na
continuação e no detalhamento do Projeto Básico, conforme mostrado no excerto do Acórdão nº
1874/2007-TCU/Plenário:
9.4. determinar ao Dnit, relativamente à revisão do projeto da obra e aos chamados relatórios
de revisão em fase de obras que:
(...)
9.4.2.1. as licitações para execução de obras somente podem ser iniciadas quando se dispuser
de projeto básico ou executivo devidamente atualizado e em perfeitas condições de ser
executado, estando vedada a aprovação de relatórios de revisão do projeto que o ignore ou o
desvirtue total ou parcialmente, ressalvada alterações pontuais sem grandes repercussões
financeiras, devendo a eventual inépcia do projeto, constatada após a licitação, acarretar a
anulação da licitação e do contrato decorrente, bem como a punição, em processo
administrativo regular, de todos os agentes responsáveis pela incorreção do projeto;
9.4.2.2. admite-se que sejam entregues à responsabilidade das empresas contratadas, como
encargo, e desde que expressamente previsto no edital, apenas a elaboração do projeto
executivo da obra, cujo principal escopo é o de continuação e detalhamento do projeto básico,
não se admitindo, por isso, que o projeto executivo traga alterações significativas nos
quantitativos dos serviços mais relevantes, em termos financeiros, estimados pelo projeto
básico e nas principais soluções técnicas nele adotadas;
(grifos adicionados)
Esse entendimento, acerca da inaceitabilidade de alterações de projeto que
possam ocasionar a descaracterização do objeto licitado, já está pacificado no âmbito da
jurisprudência do TCU pela Súmula nº 261/2010:
97
Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico
adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos
no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a
revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto
originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.
Pelo exposto, conclui-se que os quantitativos e as espécies de serviços foram
significativamente alterados após o procedimento licitatório e a formalização da contratação por
parte da Prefeitura mediante a elaboração do Projeto Executivo e a formalização dos cinco termos
aditivos ao contrato, o que ocasionou, além da desconformidade dos serviços contratados com os
projetos aprovados no plano de trabalho, a descaracterização do objeto licitado em desacordo com a
jurisprudência do TCU.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A descaracterização do objeto contratado foi fator determinante para a
ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na
medida em que deu azo às alterações contratuais, com aumentos significativos de quantitativos,
inclusão de novos serviços com preços elevados, etc.
2.1.1.13. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
98
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Extrapolação do limite de 25% de acréscimo nos aditivos
a) Fato:
Conforme relatado no histórico dos fatos do presente Relatório, durante a
execução do Contrato nº 153/2010 a Prefeitura Municipal de Americana/SP e o Consórcio Parque
formalizaram cinco termos aditivos alterando quantitativos dos serviços contratados e inserindo
novos itens de serviços, sob a justificativa de que tais modificações foram devidas à execução de
sondagens, do levantamento topográfico e dos projetos executivos definitivos.
Nas tabelas a seguir, estão listados os valores monetários inicialmente
contratados e os resultantes dos aditamentos contratuais, bem como os respectivos acréscimos e
supressões. No balanço final das reprogramações, em função da compensação entre os valores
acrescidos e reduzidos, o valor total do contrato não foi alterado. Todavia, a maior parte dos
acréscimos de valor adveio da introdução de serviços novos na planilha original, que representaram
48,57% do valor total contratado, conforme mostrado na tabela 16, lembrando-se que, nos termos do
art. 65, § 3º, da Lei 8.666/1993, os preços de serviços não contemplados no contrato são fixados
mediante acordo entre as partes contratantes, respeitando o limite de 25% previsto no § 1º.
Tabela 29 - Alterações contratuais nas obras dos Córregos Quilombo e do Parque
99
Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos
1 Canteiro de obras R$ 273.171,56 R$ 273.171,56 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 562.115,50 R$ 562.115,50 R$ 0,00 R$ 0,00
2 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 32.989,84 R$ 84.953,54 R$ 0,00 R$ 51.963,68 R$ 33.454,78 R$ 190.647,63 R$ 0,00 R$ 157.192,85
3 Sondagens e ensaios R$ 4.190,41 R$ 0,00 R$ 4.190,41 R$ 0,00 R$ 17.828,22 R$ 28.426,25 R$ 8.452,46 R$ 19.050,48
4 Projetos, Estudos e Serviços R$ 540.000,00 R$ 540.000,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 742.500,00 R$ 742.500,00 R$ 0,00 R$ 0,00
5 Movimento de terra R$ 1.680.562,19 R$ 25,64 R$ 1.680.536,57 R$ 0,00 R$ 4.194.265,89 R$ 4.822.724,26 R$ 1.745.729,70 R$ 2.374.188,02
6 Pavimentação R$ 9.438.686,18 R$ 8.290.925,40 R$ 1.147.760,89 R$ 0,00 R$ 2.389.352,66 R$ 2.855.193,77 R$ 1.049.787,05 R$ 1.515.628,12
7 Canalização de tubos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 4.673.913,72 R$ 9.477.251,07 R$ 3.938.563,68 R$ 8.741.901,01
8 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 12.794.340,58 R$ 1.734.859,38 R$ 11.212.386,19 R$ 152.904,93
9 Paisagismo e Urbanismo R$ 3.831.597,66 R$ 95.194,29 R$ 3.736.403,40 R$ 0,00 R$ 6.916.688,09 R$ 1.350.410,35 R$ 5.575.280,08 R$ 9.002,34
10 Execução de galeria pelo método não destrutivo - MND R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
11 Sinalização R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
12 Equipamentos e diversos R$ 18.004,68 R$ 900,23 R$ 17.104,45 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
Subtotal R$ 15.819.202,52 R$ 9.285.170,66 R$ 6.585.995,71 R$ 51.963,68 R$ 32.324.459,44 R$ 21.764.128,21 R$ 23.530.199,18 R$ 12.969.867,75
Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos
1 Sondagens e ensaios R$ 0,00 R$ 12.018,40 R$ 0,00 R$ 12.018,40 R$ 0,00 R$ 56.251,80 R$ 0,00 R$ 56.251,80
2 Movimento de terra R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 7.868.738,16 R$ 0,00 R$ 7.868.738,15
3 Canalização de tubos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 16.916.985,03 R$ 0,00 R$ 16.916.985,03
4 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 5.788.890,44 R$ 0,00 R$ 5.788.890,44
5 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 0,00 R$ 22.539,96 R$ 0,00 R$ 22.539,97 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
6 Paisagismo e Urbanismo R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 3.582.132,09 R$ 0,00 R$ 3.582.132,09
Subtotal R$ 0,00 R$ 34.558,36 R$ 0,00 R$ 34.558,37 R$ 0,00 R$ 34.212.997,52 R$ 0,00 R$ 34.212.997,51
Total R$ 15.819.202,52 R$ 9.319.729,02 R$ 6.585.995,71 R$ 86.522,05 R$ 32.324.459,44 R$ 55.977.125,73 R$ 23.530.199,18 R$ 47.182.865,26
Serviços Novos
Serviços previstos no contrato
Item Serviço
Item Serviço
Quilombo Córr. Parque
Córr. ParqueQuilombo
100
Tabela 30 - Alterações contratuais nas obras dos Córregos Pylles e São Manoel
Ressalva-se, entretanto, que o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993, estabelece os
limites de aditivo contratual em relação ao valor inicial atualizado do contrato. Sobre esse assunto
há diversos julgados do TCU, a exemplo do Acórdão nº 749/2010-Plenário, que estipula o seguinte:
(...) as reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou
seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o
valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem
nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no dispositivo
legal. (grifo adicionado)
Nesse sentido, cita-se, ainda, o livro Obras Públicas – Comentários à
Jurisprudência do TCU, Valmir Campelo e Rafael Jardim Cavalcante, Editora Fórum, 2012, p. 45:
[...] Exige, portanto, um claro prestígio ao princípio da isonomia e ao obrigatório dever de
licitar; e esse é o mens legis do art. 3º da Lei 8.666/93. Não se admite tergiversar o certame
licitatório por meio de sucessivas modificações na planilha orçamentária que, embora não
abrigue expressiva elevação do preço primeiramente ajustado, se distinga a tal ponto do objeto
originalmente pactuado que represente verdadeira fuga à licitação.
Muitas vezes, em virtude de projetos incipientes, são tantos itens suprimidos e outros tantos
adicionados, que não há garantia que se obteve a melhor proposta na licitação. Se houvesse
novo procedimento concorrencial, outra empresa poderia ter se sagrado vencedora.
Dessa forma, entende-se que seria possível adicionar 25% do valor total original
do contrato (R$ 74.989.425,51), o que representaria um acréscimo de R$ 18.747.356,38. Salientando
que a Lei nº 8.666/1993, apesar de limitar os decréscimos em 25%, permite que esse limite seja
extrapolado mediante acordo entre as partes, conclui-se que, uma vez que foram suprimidos R$
Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos
1 Canteiro de obras R$ 322.405,81 R$ 322.405,81 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 206.409,30 R$ 206.409,30 R$ 0,00 R$ 0,00
2 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 28.357,83 R$ 146.269,91 R$ 0,00 R$ 117.912,07 R$ 8.100,88 R$ 78.254,11 R$ 0,00 R$ 70.153,22
3 Sondagens e ensaios R$ 26.156,18 R$ 24.065,32 R$ 18.475,76 R$ 16.384,90 R$ 3.337,28 R$ 5.582,84 R$ 2.721,98 R$ 4.967,54
4 Projetos, Estudos e Serviços R$ 405.000,00 R$ 405.000,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 337.500,00 R$ 337.500,00 R$ 0,00 R$ 0,00
5 Movimento de terra R$ 3.704.047,97 R$ 32,33 R$ 3.704.015,67 R$ 0,00 R$ 1.998.349,29 R$ 877.452,17 R$ 1.345.085,89 R$ 224.188,77
6 Pavimentação R$ 1.193.884,69 R$ 1.193.884,72 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 1.635.379,62 R$ 2.783.140,37 R$ 171.968,33 R$ 1.319.729,09
7 Canalização de tubos R$ 3.004.328,50 R$ 1.047,64 R$ 3.003.280,86 R$ 0,00 R$ 2.715.275,71 R$ 522.071,47 R$ 2.567.498,67 R$ 374.294,40
8 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 7.777.867,43 R$ 1.902,34 R$ 7.775.965,17 R$ 0,00 R$ 698.631,17 R$ 36.862,01 R$ 683.812,16 R$ 22.042,98
9 Paisagismo e Urbanismo R$ 875.086,54 R$ 1.016,66 R$ 874.069,89 R$ 0,00 R$ 542.848,30 R$ 95.079,53 R$ 447.768,81 R$ 0,00
10 Execução de galeria pelo método não destrutivo - MND R$ 433.072,79 R$ 5.731,88 R$ 427.340,93 R$ 0,00 R$ 873.463,95 R$ 7.818,90 R$ 865.645,06 R$ 0,00
11 Sinalização R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 56.260,31 R$ 56.260,31 R$ 0,00 R$ 0,00
12 Equipamentos e diversos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
Subtotal R$ 17.770.207,74 R$ 2.101.356,61 R$ 15.803.148,28 R$ 134.296,97 R$ 9.075.555,81 R$ 5.006.431,01 R$ 6.084.500,90 R$ 2.015.376,00
Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos Contrato 5º Aditivo Supressões Acréscimos
1 Sondagens e ensaios R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 34.667,99 R$ 0,00 R$ 34.667,99
2 Movimento de terra R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 1.151.014,71 R$ 0,00 R$ 1.151.014,72
3 Canalização de tubos R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
4 Galerias moldadas, corrégos e drenagem R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 1.355.649,36 R$ 0,00 R$ 1.355.649,36
5 Topografia - Equipamentos e Serviços R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
6 Paisagismo e Urbanismo R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00 R$ 0,00
Subtotal R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 43.451,10 R$ 0,00 R$ 2.541.332,06 R$ 0,00 R$ 2.541.332,06
Total R$ 17.770.207,74 R$ 2.144.807,71 R$ 15.803.148,28 R$ 177.748,07 R$ 9.075.555,81 R$ 7.547.763,07 R$ 6.084.500,90 R$ 4.556.708,07
Serviços previstos no contrato
Serviços Novos
Item ServiçoCórrego Pylles Córrego São Manoel
Item ServiçoCórrego Pylles Córrego São Manoel
101
52.003.844,07, o contrato somente poderia atingir o total de R$ 41.732.937,82 (R$ 74.989.425,51 – R$
52.003.844,07 + R$ 18.747.356,38), conforme valores apresentados na tabela a seguir.
Tabela 31 - Cálculo do limite de alteração contratual
Sendo assim, entende-se que, embora o valor total avençado não tenha sido
alterado em virtude da compensação entre acréscimos e reduções, os acréscimos, que totalizaram R$
52.003.844,07, implicaram em um aumento de aproximadamente 69% no valor inicial do contrato,
percentual este superior ao limite de 25% permitido pelo art. 65, § 1°, da Lei 8.666/93.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A extrapolação do limite de 25% de acréscimo nos aditivos foi fator
determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente
ação de controle, na medida em que permitiu aumentos significativos de quantitativos e inclusão de
novos serviços com preços elevados.
2.1.1.14. Situação Verificada
Obra Contrato Supressões Saldo Acréscimo legal (25%) Valor final máximo
Quilombo R$ 15.819.202,52 R$ 6.585.995,71 R$ 9.233.206,81 R$ 3.954.800,63 R$ 13.188.007,44
Córr. do Parque R$ 32.324.459,44 R$ 23.530.199,18 R$ 8.794.260,26 R$ 8.081.114,86 R$ 16.875.375,12
Córr. Pylles R$ 17.770.207,75 R$ 15.803.148,28 R$ 1.967.059,47 R$ 4.442.551,94 R$ 6.409.611,40
Córr. São Manoel R$ 9.075.555,80 R$ 6.084.500,90 R$ 2.991.054,90 R$ 2.268.888,95 R$ 5.259.943,85
Total R$ 74.989.425,51 R$ 52.003.844,07 R$ 22.985.581,44 R$ 18.747.356,38 R$ 41.732.937,82
102
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Execução sem cobertura contratual
a) Fato:
Quando da análise das planilhas de medição acumulada, das reprogramações e
dos aditivos contratuais, correspondentes ao contrato firmado entre a Prefeitura de Americana e o
Consórcio Parque, observou-se a realização de medição de serviços antes da formalização dos termos
aditivos. Constatou-se, por exemplo, na 14ª medição, relativa ao período de 01 a 31 de julho de 2011,
a apropriação do quantitativo de 149.870,91kg de aço para o item de serviço 7.36 - Estaca metálica,
fornec. e cravação da obra do Córrego do Parque. Contudo, a solicitação do 4º replanilhamento, que
apresenta o acréscimo desse quantitativo, foi encaminha pelo Consórcio Parque à Prefeitura somente
em 11 de julho de 2011, por meio da correspondência COR 012/2011. Além disso, o correspondente
4º Aditivo Contratual foi firmado somente em 29 de agosto de 2011, o que denota a execução e
medição antes da assinatura do aditivo que considerou o acréscimo do citado quantitativo.
Foi identificada, também, a prática adotada pela Prefeitura de autorizar
informalmente acréscimo de serviços novos, uma vez que se observou a medição de serviços, não
previstos inicialmente no contrato, antes da assinatura do aditivo que acordava com a inclusão dos
mesmos, conforme exemplificado a seguir.
Explica-se que se tratam de itens da obra do Córrego do Parque, incluídos no
1º Aditivo, firmado em 21 de março de 2011, mas que foram medidos total ou parcialmente na 9ª
103
medição, correspondente ao período de 01 a 28 de fevereiro de 2011. Ressalva-se que até mesmo a
solicitação de replanilhamento, encaminhada pelo Consórcio Parque à Prefeitura mediante a
correspondência COR 003/2011, de 28 de fevereiro de 2011, ocorreu posteriormente à execução dos
serviços:
Item 5.7 - Escavação e Carga Mecanizada em Solo Brejoso ou Turfa: serviço não previsto
inicialmente no contrato e incluído no 1º aditamento com o quantitativo de 51.870,94m³.
Foram apropriados 8.373,95m³, no valor de R$ 111.289,80, na 9ª medição.
Item 7.18 - Fornecimento e Assentamento de Aduelas de Concreto. Dimensões: 5,00x2,70
esp.0,20 – Fck 30Mpa: serviço não previsto inicialmente no contrato e incluído no 1º
aditamento com o quantitativo de 151,83m, no valor de R$ 493.448,59. Foi apropriado o
quantitativo total na 9ª medição.
Item 7.19 - Fornecimento e Assentamento de Aduelas de Concreto. Dimensões: 2,50x2,50
esp.0,20 – Fck:30Mpa: serviço não previsto inicialmente no contrato e incluído no 1º
aditamento com o quantitativo de 292,30m. Foram apropriados 44,00m, no valor de R$
122.445,53, na 9ª medição.
Em que pese tenham sido citados apenas alguns exemplos, percebeu-se que ,
de maneira geral, em todos os aditivos foram acrescidos quantitativos de serviços, novos ou não,
que já tinham sido medidos:
No 1º Termo Aditivo, firmado em 21 de março de 2011, constam acréscimos de quantitativos
já medidos na 9ª medição, correspondente ao período de 1º a 28 de fevereiro de 2011.
No 2º Termo Aditivo, firmado em 19 de maio de 2011, constam acréscimos de quantitativos
já medidos na 11ª medição, correspondente ao período de 1º a 30 de abril 2011.
No 3º Termo Aditivo, firmado em 29 de agosto de 2011, constam acréscimos de quantitativos
já medidos na 13ª medição, correspondente ao período de 1º a 30 de junho de 2011.
No 4º Termo Aditivo, firmado em 29 de agosto de 2011, constam acréscimos de quantitativos
já medidos na 14ª medição, correspondente ao período de 1º a 31 de julho de 2011.
Com relação ao 5º Termo Aditivo, tendo em vista que a cópia encaminhada à CGU não está
assinada e nem possui data, considerou-se a data da Planilha Comparativa de Preços,
documento que faz parte do procedimento para aprovação da solicitação do 5º
104
replanilhamento e que foi assinado em 08 de novembro de 2011 pela engenheira da
Prefeitura. Verificou-se que no 5º Aditivo constam acréscimos de quantitativos já medidos na
17ª medição, correspondente ao período de 1º a 31 de outubro de 2011.
Os fatos relatados retratam a situação, corriqueira no andamento da obra, de
execução e medição de quantitativos e serviços extracontratuais antes da sua formalização mediante
celebração de aditivos, configurando a execução sem cobertura contratual, procedimento irregular
visto que impede o adequado planejamento e controle financeiro da obra, além de estar em desacordo
com a legislação e a jurisprudência existente, conforme excertos de acórdãos a seguir
Acórdão nº 1326/2006-TCU/Plenário:
9.1. determinar ao Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais-
DER/MG, no caso das obras referentes à restauração/duplicação da BR-381, de que trata o
Programa de Trabalho nº 26.782.0230.1B97.0031, a adoção de providências no sentido de:
9.1.2. promover a suspensão de qualquer pagamento de serviços executados sem cobertura
contratual, até a celebração dos necessários termos aditivos;
Acórdão nº 1393/2004-TCU/Plenário:
9.2. determinar à Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A - Eletronorte que:
9.2.2. formalize termo aditivo aos contratos em andamento, para incluir cláusula específica de
delimitação temporal da avença, evitando que o fornecimento de bens e a prestação de serviços
fiquem sem cobertura contratual, em contrariedade às prescrições contidas nos arts. 57, §§ 2º e
3º, e 60, da Lei 8.666/93;
Além disso, tal situação corrobora com as constatações de deficiências no
projeto executivo e no acompanhamento e gerenciamento das obras, também citadas neste relatório.
Desta forma, conclui-se que a Prefeitura deveria ter adotado a prática de
formalizar, quando pertinentes, devidamente justificadas e aprovadas, as alterações que não
descaracterizassem o objeto licitado, mediante consignação em termo aditivo de forma tempestiva,
ou seja, antes da execução dos serviços correspondentes.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
105
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A execução sem cobertura contratual, em que pese não tenha sido fator
determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente
ação de controle, certamente contribuiu para o cenário de conturbado em que foi executado o
contrato de implantação das obras.
2.1.1.15. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Contratação de serviços por custos superiores aos de mercado
a) Fato:
Foi feita a análise dos custos unitários dos itens de serviço da amostra
selecionada, à exceção do item 4.1 – Projeto Executivo, tendo em vista que esse serviço foi
contratado com a unidade de medida verba ―vb‖, o que, face à falta de detalhamento da composição
do custo do serviço e à dificuldade de conseguir valores referenciais, impossibilitou a sua análise.
106
É importante destacar que o fato da equipe de auditoria não ter tido acesso às
CPUs dos serviços novos nem às CPUs dos demais serviços contratados inicialmente impossibilitou
a avaliação da compatibilidade entre os custos dos insumos componentes dos serviços contratados
inicialmente e dos insumos dos serviços novos. Destaca-se que o TCU já se manifestou sobre a
necessidade dessa compatibilização, a exemplo do Acórdão nº 1874/2007-TCU/Plenário, conforme
excerto a seguir:
9.4. determinar ao Dnit, relativamente à revisão do projeto da obra e aos chamados relatórios
de revisão em fase de obras que:
(...)
9.4.2.5. na demonstração dos custos unitários dos eventuais novos serviços a serem
acrescentados aos contratos, o preço final deve ser deduzido dos preços dos itens congêneres
previstos no contrato original e das condições licitadas, não se admitindo que, na sua
composição de preço, constem custos elementares de insumos diferentes dos atribuídos aos
mesmos insumos em composições preexistentes nem taxas de consumo ou de produtividade
em visível desacordo com as especificadas em composições semelhantes, atentando-se para o
fato de que o preço de mercado sempre deverá servir de limitante superior;
Fundação de Rachão
O item de serviço 7.16 – Fundação de Rachão foi previsto no Edital de
Licitação ao custo de R$ 85,89/m³ (data-base jan/2009), tendo sido contratado ao custo unitário de
R$ 103,07/m³ (data-base abr/2010).
Tendo em vista que não foi localizada a fonte de referência adotada pela
Prefeitura para estimar o custo do serviço, esta equipe de auditoria solicitou, no item 3 do Ofício nº
17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que a Prefeitura informasse a fonte de referência e
correspondente código de serviço utilizado para formação do preço, acompanhado da respectiva
composição de preço unitário. Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22
de junho de 2012, informou que ―o preço adotado foi fundado em um banco oficial: SIURB/PMSP
data-base Jan/2009 – código 05-20-00‖.
Consultando a tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras
(SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, constatou-se que o custo do serviço, na data-base
jan/2009, é de R$ 85,89/m³, que corresponde exatamente ao custo considerado na planilha
orçamentária do Edital de Licitação. Considerando que a data-base do valor contratado é abr/2010 e
tendo em vista que a tabela SIURB não disponibiliza a informação para a data-base abr/2010, então
107
se adotou a data mais próxima, jan/2010, onde o custo unitário é de R$ 97,98/m³, que atualizado pelo
índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10
= 410,55; jan/2010 = 406,98) resulta no valor de R$ 98,84/m³. Assim, verifica-se o serviço foi
contratado por valor 4,28% superior à referência SIURB.
Procurando estabelecer o custo de referência com base no sistema de
referência utilizado para obras públicas com recursos dos orçamentos da União, verificou-se que o
SINAPI apresenta uma composição de embasamento com material granular ao custo unitário de R$
82,57/m³, conforme apresentado abaixo. Entretanto, observou-se que essa composição não
contempla os equipamentos para lançamento das pedras.
Utilizou-se, então, a composição de custo unitário disponibilizada na página
eletrônica da SIURB, aplicando os custos de insumos do SINAPI, o que resultou no custo unitário de
R$ 87,42/m³, conforme apresentado na tabela a seguir.
Tabela 32– Rachão - Composição de Custo SIURB/PMSP com custos insumos SINAPI
UNID VALOR
Cod. Insumo
SINAPIDescrição Insumo Unid.
Custo
InsumoCoef. Vparc
05-20-00 m³ 87,42
06111 SERVENTE H 7,9800 2,000000 15,9600
04730
PEDRA-DE-MÃO OU PEDRA RACHÃO P/
MURO ARRIMO / FUNDAÇÃO /
ENROCAMENTO ETC
M3 52,1800 1,300000 67,8340
04260
PA CARREGADEIRA SOBRE PNEUS * 105
HP CAP. 1,91M3 * TIPO CASE W - 20 EOU
EQUIV (INCL MANUTENCAO/OPERACAO)
H 77,4000 0,015900 1,2307
07626
TRATOR DE ESTEIRAS ATE 90HP C/
LAMINA PESO OPERACIONAL * 9T * (INCL
MANUT/OPERACAO)
H 86,3100 0,027800 2,3994
FUNDAÇÃO DE RACHÃO
NOME DO SERVIÇO
CÓDIGO
108
Comparando o custo contratado com o custo de referência estimado acima,
constatou-se que o serviço foi contratado por custo 17,90% superior, o que, considerando o
quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$ 971.092,36 acima do
paradigma de referência.
Estaca metálica, fornecimento e cravação
O item de serviço 7.36 – Estaca metálica, fornec. e cravação não constava da
planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha
orçamentária do contrato inicial.
Trata-se, então, de um serviço novo, que foi incluído no 2º Termo Aditivo,
assinado em 19 de maio de 2011, ao custo unitário de R$ 6,32/kg e com o quantitativo de 510.722,06
kg. A sua inclusão foi motivada pela alteração no método construtivo proposto no Projeto Executivo,
o qual, no documento W20-RT1-TOMO V – Relatório do Projeto de Estruturas de Contenção do
Córrego do Parque, prevê a utilização de perfis laminados do tipo W250x32,7 para escoramento da
escavação do canal nos trechos onde as palmeiras estão muito próximas do canal. Posteriormente, no
4º Termo Aditivo, o quantitativo foi aumentado para 660.592,97 kg, o qual foi medido na sua
totalidade.
Segundo a planilha comparativa de preços elaborada pela Prefeitura para
aprovação dos preços da 2ª solicitação de replanilhamento, a fonte de consulta utilizada para
determinação do preço foi o DER-SP.
Com vistas a avaliar o custo do serviço, e considerando que não foi localizada
na 2ª solicitação de replanilhamento a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por meio do item 6
do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a composição do
preço unitário proposto pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a indicação dos
insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de produtividade.
Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de 2012,
a Prefeitura informou que o custo de referência foi obtido do DER-SP, data-base mar/10, e que o
código do serviço é 25.04.06.
109
Consultando o site do DER-SP, verificou-se que o serviço 25.04.06 - estaca
metalica, fornec. e cravação, consta em sua tabela de preços unitários, data-base de mar/10, ao preço
de R$ 8,50/ kg. Como o BDI adotado pelo DER-SP é de 35%, o custo unitário é de R$ 6,30/kg.
Atualizando esse valor para a data-base do contrato (abr/2010), utilizando o índice Edificações em
Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 = 410,55; mar/2010 =
409,19), obtém-se o valor aprovado pela Prefeitura de R$ 6,32/kg.
Entretanto, verificou-se na tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura
Urbana e Obras (SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, que foi uma das principais fontes de
referência adotada pela Prefeitura de Americana para determinação dos preços unitários da obra, a
existência de um serviço, apresentado a seguir, compatível com este que está em análise. Inclusive, a
discriminação do serviço contemplado na tabela SIURB refere-se ao mesmo tipo de perfil
(W250x32,7) especificado no Projeto Executivo.
O custo unitário do serviço SIURB refere-se a uma unidade de comprimento (m)
de estaca metálica enquanto o custo do serviço contratado está expresso por unidade de massa (kg) de
estaca. Então, para viabilizar a comparação entre os dois custos unitários é preciso converter o custo
SIURB para a mesma unidade de medição, bastando, para tanto, dividir esse custo pela massa linear
(kg/m) de estaca, que no caso do perfil W250x32,7 é de 32,7kg/m, de forma que o custo unitário SIURB,
na data-base jan/2010, para cada kg de estaca é de R$ 3,97. Atualizando esse valor para a data-base
abr/2010, utilizando o índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de
São Paulo (abr/10 = 410,55; jan/2010 = 406,98), obtém-se o custo unitário de R$ 4,00/kg.
Diante do exposto, comparando o custo contratado do item 7.36 com o custo
de referência obtido da tabela SIURB, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 57,93%
superior, o que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante
de R$ 1.530.809,43 acima do paradigma de referência.
Fornecimento e colocação de gabião
Código Descrição Unid.Custo
Unit. R$
Mês
Referência
08-06-00FORNECIMENTO E CRAVAÇÃO DE ESTACA METÁLICA - PERFIL DE
AÇO LAMINADO W 250X32,7M 129,66 jan/10
110
A planilha orçamentária do Edital de Licitação contempla o item de serviço
8.13 - fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x 10cm, galvanizado,
de fio ø = 2,7mm, cujo custo unitário foi estimado em R$225,14/m³ (data-base jan/2009) e o
quantitativo previsto foi de 3.120m³.
O Consórcio Parque, em sua proposta financeira, atribuiu a esse serviço o
custo unitário de R$112,57/m³ (data-base abr/2010), ou seja, em que pese a divergência entre as
datas base dos custos, observa-se que foi ofertado um desconto significativo.
O contrato foi celebrado considerando o custo unitário ofertado pelo Consórcio
Parque, de R$112,57/m³. Contudo, no 2º Termo Aditivo, assinado em 19 de maio de 2011, o item de
serviço 8.13 foi suprimido, tendo sido criado um serviço novo, denominado 8.19 - Fornecimento e
colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x 10cm, galvanizado e revestido em PVC, de
fio ø = 2,4mm, ao custo unitário de R$271,53/m³ (data-base abr/2010). O quantitativo desse serviço
novo foi computado incialmente como 2.800m³, passou para 11.033,83m³ no 3º Termo Aditivo e
para 12.454,50m³ no 4º Termo Aditivo. Esse quantitativo de 12.454,50m³ foi medido integralmente.
Percebe-se, então, que foi suprimido um serviço para o qual o consórcio havia
ofertado um desconto significativo, sendo substituído por um serviço novo com custo 141,2%
superior ao contratado. Salienta-se, ainda, que o quantitativo do serviço foi acrescido em
praticamente 300% em relação ao contrato inicial e que não foi localizada no pedido de
replanilhamento qualquer justificativa técnica para essa alteração.
Comparando as descrições do serviço contratado (item 8.13) e do novo serviço
(item 8.19), observa-se que as diferenças principais estão na estrutura de arame: o diâmetro do fio no
serviço contratado era de 2,70mm, enquanto no serviço novo é de 2,4mm, sendo que neste o arame é
revestido em PVC, diferentemente do primeiro.
Com vistas a avaliar o custo do serviço previsto no Edital e considerando que
não foi localizada no processo licitatório a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por meio do
item 2 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a fonte de
referência e correspondente códigos de serviços utilizados para formação do preço, bem como a
respectiva composição de preço unitário. Essa solicitação de informações foi ratificada por meio do
item 2 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012, mas novamente não
foi atendida pela Prefeitura.
111
Contudo, consultando a tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura Urbana
e Obras – SIURB, da Prefeitura Municipal de São Paulo, verificou-se que o custo do serviço de
código 07-24-00, no valor de R$ 225,14, corresponde exatamente ao item de serviço 8.13, previsto
no Edital de Licitação. A tabela a seguir apresenta os custos SIURB para os serviços de gabião, na
data-base jan/2009, de onde pode-se observar que a diferença entre o custo do gabião revestido em
PVC em relação ao sem revestimento é de 8,76%.
Tabela 33 – Custos SIURB para o serviço de gabião – jan/2009
No entanto, como a data-base dos preços da proposta do Consórcio e,
consequentemente, dos preços do contrato é abr/2010, buscou-se essa referência na tabela de custos
SIURB. A tabela a seguir apresenta os custos SIURB para os serviços de gabião, na data-base
jan/2010, esclarecendo-se que a SIURB só disponibiliza custos referentes aos meses de janeiro e
julho, de forma que foram considerados os custos referentes ao mês jan/2010. Dos valores obtidos,
pode-se observar que a diferença entre o custo do gabião revestido em PVC em relação ao sem
revestimento é de 8,51%.
Tabela 34 - Custos SIURB para o serviço de gabião – jan/2010
Com vistas a avaliar o custo do serviço contratado, e considerando que não foi
localizada na proposta do Consórcio Parque a respectiva Composição de Preço unitário, solicitou-se
Código Descrição Unid.Custo
Unit. R$
Mês
Referência
07-24-00fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x
10cm, galvanizado, de fio ø = 2,7mmm³ 225,14 jan/09
07-26-00fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x
10cm, galvanizado e revestido em pvc, de fio ø = 2,4mmm³ 244,87 jan/09
Código Descrição Unid.Custo
Unit. R$
Mês
Referência
07-24-00fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x
10cm, galvanizado, de fio ø = 2,7mmm³ 248,09 jan/10
07-26-00fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x
10cm, galvanizado e revestido em pvc, de fio ø = 2,4mmm³ 269,20 jan/10
112
à Prefeitura, por meio do item 5 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de julho de 2012, que
apresentasse a composição do preço unitário ofertados pelo Consórcio, com a indicação dos insumos,
suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de produtividade. Essa
solicitação de informações foi ratificada por meio do item 3 da Solicitação de Auditoria nº
201205008/001, de 12 de julho de 2012. Contudo, a Prefeitura não forneceu a CPU, justificando, por
meio do item 3 do Ofício nº 312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, que o Consórcio Parque
recusou-se a realizar o esclarecimento solicitado e que a municipalidade não possui meios para
compeli-lo a prestar as informações insistentemente negadas.
Com vistas a avaliar o custo do serviço novo (item 8.19) e, considerando que
não foi localizada na 2ª solicitação de replanilhamento a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por
meio do item 6 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a
composição do preço unitário proposto pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a
indicação dos insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de
produtividade. Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho 2012, a Prefeitura
informou que o custo foi obtido na tabela de custos SIURB (data-base jan/2010), sob o código 7.26.00.
Observa-se que o custo do serviço, conforme o 2º Termo Aditivo, é de R$ 271,53/m³, que corresponde
ao custo SIURB de jan/2010 (R$269,20) atualizado para a data-base abril/2010.
Assim, tendo em vista a indisponibilidade das CPUs do Consórcio e
considerando que a Prefeitura usou como fonte de referência as tabelas de custo SIURB, adotou-se
essa mesma fonte de dados para subsidiar as análises dos custos unitários contratados. Como a base
de dados SIURB, acessível via internet, disponibiliza as CPUs apenas na data-base mais atual, estão
apresentadas a seguir as CPUs referentes ao mês julho/2011.
Tabela 35 – CPUs do serviço de gabião – SIURB – julho/2011
UNID VALOR
CODINS NOMINS UNIDCUSTO
UNIT.COEF. Vparc
07-24-00 m³ 275,53
02013 CARPINTEIRO (SGSP) H 13,0522 0,500000 6,5261
02099 SERVENTE (SGSP) H 10,7338 4,500000 48,3019
10546 PEDRA RACHÃO D= 10 A 15 CM m³ 66,9500 1,300000 87,0310
11066 PINUS - SARRAFO DE 1" X 4" - BRUTO m 0,9800 4,000000 3,9316
22015GABIÃO TIPO CAIXA, H=1,00M, MALHA 8X10,
FIO 2,7MM - GALV. (GAIOLA VAZIA)m³ 104,5600 1,000000 104,5562
94233ESCAVADEIRA HIDRÁULICA SOBRE ESTEIRAS
CAP. 1,50 M3H 125,9000 0,200000 25,1793
CÓDIGO
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA, H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM,
GALVANIZADO, DE FIO Ø = 2,7MM
NOME DO SERVIÇO Data base jul/2011
113
Observa-se que as composições analíticas acima se diferenciam apenas quanto
ao insumo ―gabião tipo caixa...‖, de forma que a variação entre os custos dos serviços 07-24-00 e
07-26-00 deve-se apenas ao custo desse insumo, o qual representa em torno de 40% do valor do
serviço. Assim, tendo em vista que já constava do contrato o preço para o item de serviço 8.13
(gabião sem revestimento de PVC), o qual, inclusive, foi contratado com um desconto significativo
em relação ao preço de referência, a Prefeitura, quando da análise e aprovação do preço do novo item
de serviço (8.19 – gabião revestido em PVC), deveria ter solicitado que o Consórcio apresentasse a
CPU desse novo serviço tendo como base os custos dos insumos adotados na composição que
resultou no preço ofertado na licitação para o item 8.13.
Diante do exposto, face à similaridade entre as composições analíticas dos
itens de serviço 8.13 (código SIURB 07-24-00) e 8.19 (código SIURB 07-26-00) e considerando que
não foram apresentadas, pelo Consórcio, as CPUs que permitissem avaliar a pertinência do preço do
novo serviço (item 8.19) em relação ao preço do serviço inicialmente contratado (item 8.13),
entende-se que, visando manter a vantagem obtida pela Administração no processo licitatório, deve
ser mantido, para aceitação do preço unitário do novo serviço, o desconto percentual ofertado na
época da contratação.
Para a determinação do desconto original utilizou-se como base o custo do
serviço de código 07-24-00 da tabela SIURB, no valor de R$ 248,09/m³ na data-base jan/2010, que,
atualizado para a data-base de abr/2010, resulta no custo de referência R$ 250,27/m³. Então, em
relação a esse custo unitário, o desconto correspondente ao custo unitário contratado (R$ 112,57/m³)
foi de 55,02%.
UNID VALOR
CODINS NOMINS UNIDCUSTO
UNIT.COEF. Vparc
07-26-00 m³ 296,69
02013 CARPINTEIRO (SGSP) H 13,0522 0,500000 6,5261
02099 SERVENTE (SGSP) H 10,7338 4,500000 48,3019
10546 PEDRA RACHÃO D= 10 A 15 CM m³ 66,9500 1,300000 87,0310
11066 PINUS - SARRAFO DE 1" X 4" - BRUTO m 0,9800 4,000000 3,9316
22010GABIÃO TIPO CAIXA, H=1,00M, MALHA 8X10,
FIO 2,4MM - GALV. E PVC PVC (GAIOLA VAZIA)m³ 125,7200 1,000000 125,7193
94233ESCAVADEIRA HIDRÁULICA SOBRE ESTEIRAS
CAP. 1,50 M3H 125,9000 0,200000 25,1793
CÓDIGO
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA, H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM,
GALVANIZADO E REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,4MM
NOME DO SERVIÇO Data base jul/2011
114
Dessa forma, considerando que o custo de referência adotado pela Prefeitura
para aprovação da inclusão do item de serviço 8.19, que se baseou na tabela de custos SIURB, é de
R$ 271,53/m³, o custo unitário considerado adequado pela CGU para o item de serviço 8.19,
aplicando o desconto original de 55,02%, é de R$ R$ 122,13/m³.
Comparando o custo contratado do item 8.19 com o custo de referência
estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 122,33% superior, o que,
considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$
1.860.659,11 acima do paradigma de referência.
Com relação ao item de serviço 8.20 - Fornecimento e colocação de gabião
tipo colchão reno, H = 0,23m, de malha 6 x 8cm, galvanizado, revestido em PVC, de fio ø = 2,0mm,
esclarece-se, inicialmente, que esse serviço não constava da planilha orçamentária da licitação e nem
contrato inicial, tendo sido incluído no 2º Termo Aditivo com custo unitário de R$87,64/m³ e com
quantitativo de 1.680m³. Salienta-se que o quantitativo previsto aumentou para 8.602,34m³ no 3º
Termo Aditivo e para 8.685,49m³ no 5º Termo Aditivo.
Observa-se que o custo unitário contratado corresponde ao custo, atualizado
para a data-base abr/2010, do serviço de código 07-31-00 da tabela (SIURB), mostrado na tabela a
seguir.
Tabela 36 – Custo do serviço de colchão reno – SIURB – jan/2010
Analisando a composição de preço unitário da base SIURB (julho/2011),
apresentada a seguir, observa-se que o serviço de gabião tipo colchão reno utiliza os mesmos
insumos dos demais serviços de ―gabião‖, variando apenas os coeficientes de produtividade e de
consumo. Desta forma, tendo em vista que já constava do contrato o preço para o item de serviço
8.13 (gabião sem revestimento de PVC), quando da análise e aprovação do preço do novo item de
serviço (8.20 – ―...gabião tipo colchão reno...‖), deveria ter-se utilizado os custos dos insumos já
definidos para a formação do custo unitário contratado do item 8.13.
Código Descrição Unid.Custo
Unit. R$
Mês
Referência
07-31-00fornecimento e colocação de gabião tipo colchão reno, h = 0,23m, de
malha 6 x 8cm, galvanizado, revestido em pvc, de fio ø = 2,0mm m² 86,89 jan/10
115
Tabela 37 - CPU do serviço de colchão reno – SIURB – julho/2011
Contudo, como não foram disponibilizadas, pelo Consórcio, as CPUs dos
serviços 8.13 e 8.20, a solução encontrada para estimar o custo do item de serviço 8.20, de forma que
ficasse compatível com os custos dos insumos já contratados, foi aplicar ao custo SIURB desse
serviço o mesmo desconto ofertado pelo Consórcio para o item 8.13. Desta forma, considerando que
o custo de referência adotado pela Prefeitura para aprovação da inclusão do item de serviço 8.20, que
se baseou na tabela de custos SIURB, é de R$ 87,64/m³, o custo unitário considerado adequado pela
CGU para o item de serviço 8.20, aplicando o desconto original de 55,02%, é de R$ 39,42/m³.
Comparando o custo contratado do item 8.20 com o custo de referência
estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 122,33% superior, o que,
considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de
R$ 418.822,47 acima do paradigma de referência.
Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Na planilha orçamentária do Edital de Licitação das obras, estava previsto, nos
itens de serviço 7.6 a 7.14, o fornecimento e assentamento de aduelas de concreto armado de
dimensões e características diversas, tendo-se verificado que o item 7.8 - fornecimento e
assentamento de aduelas de concreto armado - b=3,00m e h=2,00m - era o mais representativo, com
quantitativo de 480 m a serem executados, do total de 1.006 m previstos.
Entretanto, a partir da 1ª Reprogramação do Contrato, estes serviços
começaram a ser descaracterizados, tendo, até a 5ª reprogramação, sido suprimidos praticamente
todos os itens de aduelas previstos na planilha contratual inicial, com subsequente inserção de novos
UNID VALOR
CODINS NOMINS UNIDCUSTO
UNIT.COEF. Vparc
07-31-00 m³ 93,49
02013 CARPINTEIRO (SGSP) H 13,0522 0,175000 2,2841
02099 SERVENTE (SGSP) H 10,7338 1,035000 11,1094
10546 PEDRA RACHÃO D= 10 A 15 CM M3 66,9500 0,299000 20,0171
11066 PINUS - SARRAFO DE 1" X 4" - BRUTO M 0,9800 1,400000 1,3761
22050GABIÃO TIPO COLCHÃO RENO, H=0,23M,
MALHA 6X8, FIO 2,0MM, PVC (GAIOLA VAZIA)M2 52,9200 1,000000 52,9151
94233ESCAVADEIRA HIDRÁULICA SOBRE ESTEIRAS
CAP. 1,50 M3H 125,9000 0,046000 5,7912
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO COLCHÃO RENO, H = 0,23M, DE MALHA
6 X 8CM, GALVANIZADO, REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,0MM
CÓDIGO
NOME DO SERVIÇO Data base jul/2011
116
itens. Tais alterações, resumidas na tabela a seguir, resultaram em aumento de quantidade superior
140% e de valor total superior a 190%. Destaca-se que, em geral, as novas peças de aduelas têm
dimensões bem superiores às previstas inicialmente.
Tabela 38 – Fornecimento e assentamento de aduelas – resumo das alterações contratuais
No relatório HES-C148-GE-001-PMA, elaborado pela Gerenciadora e que
contempla o comparativo entre o projeto básico e o projeto executivo da obra, foram apresentadas
justificativas para as alterações dos serviços. Destacam-se, a seguir, algumas informações retiradas
do relatório, relativas à canalização do Córrego do Parque:
a) Os projetos básicos de retificação e canalização dos Córregos do Parque, São Manoel e
Pylles e construção do Parque Linear no Ribeirão Quilombo foram elaborados em
out/2006;
b) O projeto executivo do Córrego do Parque foi entregue em ago/2010 pelo Consórcio
Parque, responsável também pela execução das obras;
c) O projeto básico não considerou as características geotécnicas na área do projeto,
impactantes no tipo de canalização, fundação e contenção a ser utilizada; as
interligações do canal com o sistema de drenagem existente; sustentação das palmeiras
existentes; entre outros;
d) O Consórcio Parque realizou a investigação geotécnica e o levantamento planialtimétrico
cadastral no local da obra;
e) Também foi estudada e analisada a rede de micro drenagem existente ao longo do
caminhamento do Córrego do Parque para possibilitar a interligação da mesma ao novo
canal;
QtdCusto
Unit. (R$)
Preço Unit. -
BDI 35%(R$)
Preço Total
(R$)Qtd
Custo
Unit. (R$)
Preço Unit. -
BDI 35%(R$)
Preço Total
(R$)
7.6 B=2,00m; H=2,00m m 4,00 1.642,91 2.217,93 8.871,71 - 1.642,91 2.217,93 0,00 -100%
7.7 B=3,00m; H=1,80m m 24,00 2.301,21 3.106,63 74.559,20 - 2.301,21 3.106,63 0,00 -100%
7.8 B=3,00m; H=2,00m m 480,00 2.325,34 3.139,21 1.506.820,32 - 2.325,34 3.139,21 0,00 -100%
7.9 B=2,50m; H=2,00m - Q m 108,00 1.903,96 2.570,35 277.597,37 32,00 1.903,96 2.570,35 82.251,07 -70%
7.10 B=2,50m; H=1,50m m 200,00 2.305,26 3.112,10 622.420,20 - 2.305,26 3.112,10 0,00 -100%
7.11 B=2,00m; H=1,50m - Q m 44,00 2.020,24 2.727,32 120.002,26 46,00 2.020,24 2.727,32 125.456,90 5%
7.12 B=2,50m; H=2,20m; m 28,00 3.237,44 4.370,54 122.375,23 - 3.237,44 4.370,54 0,00 -100%
7.13 B=4,20m; H=2,10m m 38,00 4.836,35 6.529,07 248.104,76 - 4.836,35 6.529,07 0,00 -100%
7.14 B=5,50m; H=2,30m m 80,00 6.287,25 8.487,79 679.023,00 - 6.287,25 8.487,79 0,00 -100%
7.17 B=5,00m; H=2,70m - U m - 0,00 0,00 0,00 964,00 3.311,14 4.470,04 4.309.117,60 Novo - 1ª Repr.
7.18 B=4,50m; H=3,00m - U m - 0,00 0,00 0,00 162,00 3.384,30 4.568,81 740.146,41 Novo - 1ª Repr.
7.19 B=2,50m; H=2,50m - Q m - 0,00 0,00 0,00 310,00 2.897,84 3.912,08 1.212.746,04 Novo - 1ª Repr.
7.33 B=5,00m; H=1,00m - U m - 0,00 0,00 0,00 191,00 2.697,57 3.641,72 695.568,42 Novo - 2ª Repr.
7.34 B=4,00m; H=3,00m - U m - 0,00 0,00 0,00 631,00 3.518,88 4.750,49 2.997.557,93 Novo - 2ª Repr.
7.35 B=4,00m; H=3,00m - Q m - 0,00 0,00 0,00 88,00 4.998,98 6.748,62 593.878,82 Novo - 2ª Repr.
1.006,00 - - 3.659.774,05 2.424,00 - - 10.756.723,20 141%
Variação Qtd
Contrato Inicial 5ª Reprogramação
Qtd Total Aduelas:
ItemDimensões das
Aduelas (B x H)Unid
117
f) O Consórcio Parque verificou todos os cálculos hidráulicos apresentados pelo projeto
básico, onde foi observado que parte da canalização do córrego do Parque, prevista
dentro do Parque Ecológico Jardim Botânico, não se fazia necessária;
g) Para garantir a estabilidade da pavimentação existente e estabilidade das árvores de
grande porte ao longo das margens do canal, foram implantadas aduelas pré-moldadas
em quase toda a extensão. A irregularidade do córrego e das vias laterais ao longo do
canal também dificultava a implantação de seção trapezoidal, optando-se pela seção
retangular.
Ressalta-se que o projeto básico do Córrego do Parque previa a execução de
vários trechos da canalização seção trapezoidal, com revestimento em concreto ou em pedra
argamassada e não havia previsão de canalização nos trechos no interior das bacias de contenção. No
projeto executivo, foi priorizada a implantação de aduelas de concreto armado em seção tipo U
(B=5,00 e H=2,70 ; B=4,00 e H=3,00), bem como a execução da canalização no interior das bacias
de contenção por meio também de aduelas em seção tipo U.
Com relação aos quantitativos de serviços apropriados, observou-se, de acordo
com a 23ª medição do contrato de obras, que os serviços de fornecimento e assentamento de aduelas
de concreto armado previstos até a 5ª reprogramação foram apropriados em quase sua totalidade,
conforme tabela a seguir.
Tabela 39 - Fornecimento e assentamento de aduelas – resumo dos quantitativos medidos
Com vistas a avaliar os preços ofertados pelo Consórcio Parque, foi solicitado à
Prefeitura, mediante item 5 do Ofício n° 17.296/DI/SFC/CGU-PR de 18 de junho de 2012, que
apresentasse as respectivas CPUs. Em resposta, a Prefeitura informou, no Ofício nº 283/GP/06/2012 de
22 de junho de 2012, que a resposta seria enviada o mais breve possível. A solicitação foi reiterada no
item 3 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012. Em resposta, mediante o
QtdCusto
Unit. (R$)
Preço Unit. -
BDI 35%(R$)
Preço Total
(R$)
Qtd
Acum.
Custo
Unit. (R$)
Preço Unit. -
BDI 35%(R$)
Preço Total
(R$)
7.9 B=2,50m; H=2,00m - Q m 32,00 1.903,96 2.570,35 82.251,07 32,00 1.903,96 2.570,35 82.251,07 100%
7.11 B=2,00m; H=1,50m - Q m 46,00 2.020,24 2.727,32 125.456,90 46,00 2.020,24 2.727,32 125.456,90 100%
7.17 B=5,00m; H=2,70m - U m 964,00 3.311,14 4.470,04 4.309.117,60 944,00 3.311,14 4.470,04 4.219.716,82 98%
7.18 B=4,50m; H=3,00m - U m 162,00 3.384,30 4.568,81 740.146,41 152,00 3.384,30 4.568,81 694.458,36 94%
7.19 B=2,50m; H=2,50m - Q m 310,00 2.897,84 3.912,08 1.212.746,04 310,00 2.897,84 3.912,08 1.212.746,04 100%
7.33 B=5,00m; H=1,00m - U m 191,00 2.697,57 3.641,72 695.568,42 190,80 2.697,57 3.641,72 694.840,08 100%
7.34 B=4,00m; H=3,00m - U m 631,00 3.518,88 4.750,49 2.997.557,93 631,00 3.518,88 4.750,49 2.997.557,93 100%
7.35 B=4,00m; H=3,00m - Q m 88,00 4.998,98 6.748,62 593.878,82 88,00 4.998,98 6.748,62 593.878,82 100%
2.424,00 - - 10.756.723,20 2.393,80 10.620.906,02 99%
ItemDimensões das
Aduelas (B x H)Unid
Qtd Total Aduelas:
%
Realizado
até a 23ª Medição5ª Reprogramação
118
Ofício nº 312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, a Prefeitura informou que notificou o Consórcio
Parque para apresentar as composições, mas que este se recusou a prestar o esclarecimento solicitado,
alegando que as informações constariam do processo administrativo. A Prefeitura acrescentou, ainda,
que não possuía outros meios para compelir o Consórcio a prestar as informações.
Com relação aos serviços não previstos inicialmente no contrato, verificou-se
que as composições unitárias constantes das solicitações de replanilhamento, na realidade, não
contemplaram o detalhamento analítico da formação do preço, mas somente apresentaram o custo
obtido de cotações realizadas junto a empresas fornecedoras. Assim, mediante item 7 do Ofício n°
17.296/DI/SFC/CGU-PR, foi solicitado à Prefeitura que apresentasse cópias das cotações realizadas.
Solicitou-se, ainda, no item 8 do referido Ofício, que fossem apresentadas as memórias de cálculo de
dimensionamento das peças pré-moldadas.
Em resposta, a Prefeitura informou, por meio do Ofício nº283/GP/06/2012, de
22 de junho de 2012, que os preços utilizados foram os de menor valor obtidos de orçamentos
(cotações), os quais foram encaminhados em anexo juntamente com as memórias de cálculo..
Analisando as memórias de cálculo encaminhadas, verificou-se que se tratavam
de documentos elaborados pela empresa Betonit, que forneceu as peças utilizadas na obra. Então, por
meio do item 4 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012, foi solicitado
que a Prefeitura encaminhasse as memórias de cálculo elaboradas no âmbito do projeto executivo
contratado, as quais definiram as dimensões e resistências das peças que serviram de parâmetro para as
cotações junto ao mercado.
Em resposta, após reiteração mediante solicitação de auditoria nº
201205008/002, de 17 de agosto de 2012, a Prefeitura, mediante Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de
agosto de 2012, informou que ―não foram elaboradas memórias de cálculo das estruturas pré-
moldadas de concreto, somente foram definidas as dimensões dos elementos de concreto pré-
moldado, com as respectivas resistências‖.
Contudo, para a determinação das espessuras e resistência do concreto, é
necessária a realização, pelo menos, de um pré-dimensionamento, de forma que deveria ter sido
elaborada uma memória de cálculo contemplando, além dos cálculos realizados, os critérios de
dimensionamento e as condições de carregamento adotados. Além disso, tendo em vista que o
contrato contemplou a contratação da elaboração desse projeto executivo e considerando, ainda, a
119
questão da responsabilidade técnica pelo projeto executivo, entende-se que o dimensionamento
deveria ter sido elaborado pelo Consórcio Parque. Desta forma, teriam sido passadas às empresas
fornecedoras informações mais precisas e equivalentes sobre as características dos elementos pré-
moldados, o que possibilitaria maior confiabilidade na comparação e consequente obtenção do
melhor preço.
Observou-se, também, que a descrição dos itens de serviço 7.17 (aduela de
dimensões 5,00x2,70) e 7.19 (aduela de dimensões 2,50x2,50) especifica que o fck é de 30MPa, mas
a proposta comercial da empresa Betonit apresenta cotação para peças de fck=25MPa, resistência
que foi considerada nas memórias de cálculo elaboradas pela pela própria empresa.
De forma semelhante, em que pese a proposta da Betonit para o item 7.18
(aduela de dimensões 4,50x3,00) informe que o fck é de 30MPa, a memória de cálculo considera
fck=25MPa. Então, por meio do item 5 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de
julho de 2012, foi solicitado que a Prefeitura esclarecesse tal divergência. Em resposta, após
reiteração mediante Solicitação de Auditoria nº 201205008/002, de 17 de agosto de 2012, a
Prefeitura, mediante o Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto de 2012, informou que ―A
resistência do concreto (fck) das aduelas pré-moldadas é de 25MPa‖.
Assim, com base nas documentações obtidas, foram observadas diversas
fragilidades no procedimento realizado pelo Consórcio Parque e aceito pela Prefeitura para o
estabelecimento do preço de referência para fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
armado, conforme resumido a seguir:
a) O Projeto Executivo não apresentou o dimensionamento das peças, tendo ficado a cargo
de cada fornecedor a tarefa de dimensionar as aduelas e, consequentemente, estabelecer o
preço de fornecimento. Em consequência disso, não houve uniformização adequada das
cotações, dificultando a avaliação da melhor proposta.
b) A empresa Betonit cotou peças com fck inferior ao constante das descrições constantes
das planilhas orçamentárias da obra;
c) A proposta apresentada pela empresa Singulare, com relação aos itens de serviço 7.17 e
7.18, cotou peças de espessura 25cm, enquanto a descrição dos itens na planilha
orçamentária da obra especifica que a espessura é de 20cm;
120
d) Na 1ª reprogramação, as propostas apresentadas pelas empresas Singulare e Sanen cotam
o fornecimento e o assentamento das peças, enquanto a proposta da empresa Betonit cota
a peça posta na obra, ou seja, não faz referência ao serviço de assentamento;
e) Na 1ª reprogramação, as propostas das empresas Singulare e Sanen foram apresentadas
nos dias 17 e 18 de janeiro de 2011, enquanto a proposta da empresa Betonit foi
apresentada somente no dia 11 de fevereiro de 2011, ou seja, quase 25 dias depois;
f) Na 2ª reprogramação, as cotações apresentadas pelas empresas Betonit, Tavares Pinheiro
e Engetubo, conforme cópias encaminhadas pela Prefeitura mediante o Ofício nº
312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, são datadas de 10 de maio de 2011,
posteriormente ao encaminhamento da solicitação de replanilhamento pela Hagaplan, que
ocorreu em de 16 de março de 2011, mediante o Ofício nº HES-A-011/2011, e
posteriormente à assinatura do Quadro de Alteração Contratual, que ocorreu em 20 de
abril de 2011.
Tendo em vista a dificuldade em se analisar os preços dos itens de serviço
novos por meio das composições unitárias apresentadas, haja vista que apenas contemplam os preços
das cotações realizadas, e considerando as fragilidades detectadas nas cotações realizadas com vistas
à formação dos preços, buscou-se avaliar os preços mediante comparação com o valor do canal caso
fosse executado em concreto moldado no local, ou seja, em uma condição mais onerosa do que a
proporcionada por uma peça pré-moldada. Para tanto, inicialmente, foram obtidos, a partir das
tabelas de referência SINAPI, referência abril/2010, o custos dos serviços necessários à execução do
canal, conforme tabela a seguir.
Tabela 40 – Serviços SINAPI para execução do canal em concreto armado
Cód. Sinapi Descrição do Serviço no SINAPI Custo Unit.
Referência
26311/ 8 Concreto usinado bombeado fck=25MPa, inclusive colocação,
espalhamento e acabamento. R$ 293,20
73942/ 1 Armação (forn., corte, dobra e coloc.) aço CA-60 diam.7,0 à 8,0mm
(adaptada com a utilização do insumo aço de 9,5 mm). R$ 6,76
73942/ 2 Armação (forn., corte, dobra e coloc.) aço CA-60 diam. 3,4 a 6,0mm
(adaptada com a utilização do insumo aço de 6 mm). R$ 7,29
73942/ 2 Armação (forn., corte, dobra e coloc.) aço CA-60 diam. 3,4 a 6,0mm
(adaptada com a utilização do insumo aço de 5 mm). R$ 7,37
74075/ 8 Forma madeira comp resinada 14mm p/estrutura reaprov 8 vezes –
corte/ montagem/escoramento/desforma. R$ 42,69
121
A quantificação dos serviços foi baseada nos projetos elaborados pela empresa
Betonit, que foi a fornecedora das peças mais relevantes na implantação dos serviços.
Então, foram elaboradas as composições unitárias para cada um dos itens de
serviço de aduelas em concreto armado, considerando o método convencional de concretagem no
local. Na tabela a seguir, estão apresentadas as composições de referência adotadas.
Tabela 41 – Canal de concreto moldado no local – composições unitárias
Item 7.9: Aduela B = 2,50 x H = 2,00 (seção quadrada) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 2,04 293,20 598,12
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 54,82 7,29 399,61
Armação – aço CA-60 – 5,0 mm kg 13,68 7,37 100,81
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 13,27 42,69 566,55
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 1.665,08
Item 7.11: Aduela B = 2,00 x H = 1,50 (seção quadrada) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 1,19 293,20 347,44
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 32,49 7,29 236,87
Armação – aço CA-60 – 5,0 mm kg 14,09 7,37 103,82
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 9,96 42,69 425,34
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 1.113,46
Item 7.17: Aduela B = 5,00 x H = 2,70 (seção U) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 2,20 293,20 645,04
Armação – aço CA-60 – 9,5 mm kg 100,84 6,76 681,69
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 30,56 7,29 222,75
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 13,57 42,69 579,12
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 2.128,60
Item 7.18: Aduela B = 4,50 x H = 3,00 (seção U) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 2,22 293,20 650,90
Armação – aço CA-60 – 9,5 mm kg 129,92 6,76 878,29
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 31,03 7,29 226,23
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 14,79 42,69 631,20
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 2.386,63
Item 7.19: Aduela B = 2,50 x H = 2,50 (seção quadrada) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 2,24 293,20 656,77
Armação – aço CA-60 – 9,5 mm kg 24,37 6,76 164,76
122
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 44,25 7,29 322,58
Armação – aço CA-60 – 5,0 mm kg 13,21 7,37 97,33
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 15,47 42,69 660,47
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 1.901,91
Item 7.33: Aduela B = 5,00 x H = 1,00 (seção U) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 1,52 293,20 445,66
Armação – aço CA-60 – 9,5 mm kg 72,50 6,76 490,07
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 29,05 7,29 211,75
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 6,09 42,69 259,79
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 1.407,27
Item 7.34: Aduela B = 4,00 x H = 3,00 (seção U) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 2,10 293,20 616,45
Armação – aço CA-60 – 9,5 mm kg 137,23 6,76 927,71
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 29,14 7,29 212,44
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 14,69 42,69 626,93
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 2.383,53
Item 7.35: Aduela B = 4,00 x H = 3,00 (seção quadrada) Unid. Qtd Custo Unit (R$) Custo Total (R$)
Concreto usinado bombeado – 25 MPA m³ 3,00 293,20 879,60
Armação – aço CA-60 – 9,5 mm kg 163,32 6,76 1104,01
Armação – aço CA-60 – 6,0 mm kg 33,23 7,29 242,22
Forma – esp. 14mm – reap 8x m² 19,69 42,69 840,62
Custo Unitário do Serviço (sem BDI): 3.066,45
Verificou-se, então, que os itens de fornecimento de aduelas de concreto foram
contratados por valores superiores aos valores de referência adotados pela equipe de auditoria,
conforme mostrado na tabela a seguir. Ressalva-se que os custos paradigma (CGU) foram obtidos a
partir de composições para serviços executados pelo método convencional (concretagem no local), o
que caracteriza um posicionamento conservador haja vista que o custo de execução com elementos
pré-moldados tende a ser mais econômico em função dos ganhos de produtividade e melhor
aproveitamento de insumos.
123
Tabela 42 – Custo aduelas – 5ª reprogramação x paradigma CGU
Detectou-se, portanto, que os serviços foram contratados por custo, em média,
54% acima do paradigma de referência, totalizando o custo a maior de R$ 2.792.602,07 para o
conjunto dos serviços de fornecimento e assentamento das aduelas previstos na 5ª reprogramação
do contrato de execução das obras.
Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa
O item de serviço 5.11 – Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou
turfa não constava da planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez
parte da planilha orçamentária do contrato inicial.
Trata-se, então, de um serviço novo, que foi incluído no 1º Termo Aditivo,
assinado em 21 de março de 2011, ao custo unitário de R$ 13,29/m³ e com o quantitativo de 51.870,94
m³. Esse valor foi obtido da Tabela de custos da Companhia Paulista de Obras - CPOS (data-base
jan/2009), referente ao serviço 070501 - Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa.
Posteriormente, por meio do Ofício nº 006/2011, de 03 de maio de 2011, o Consórcio solicitou a
retificação do índice de retroação aplicado nos preços da 1ª solicitação de replanilhamento, alegando
que os mesmos haviam sido retroagidos equivocadamente para a data-base jan/2009, sendo que, na
realidade, a data-base do contrato é abr/2010. Em função disso, o custo unitário do serviço foi
alterado para R$13,79/m³, que é o valor apresentado na tabela CPOS (abr/2010).
Custo Unit.
(sem BDI)
Custo Total
(A)
Custo Unit.
(sem BDI)
Custo Total
Paradigma
(B)
7.9 B=2,50m; H=2,00m - Q m 32,00 1.903,96 60.926,72 1.665,08 53.282,63 7.644,09 14,3%
7.11 B=2,00m; H=1,50m - Q m 46,00 2.020,24 92.931,04 1.113,46 51.219,30 41.711,74 81,4%
7.17 B=5,00m; H=2,70m - U m 964,00 3.311,14 3.191.938,96 2.128,60 2.051.970,00 1.139.968,96 55,6%
7.18 B=4,50m; H=3,00m - U m 162,00 3.384,30 548.256,60 2.386,63 386.633,37 161.623,23 41,8%
7.19 B=2,50m; H=2,50m - Q m 310,00 2.897,84 898.330,40 1.901,91 589.591,23 308.739,17 52,4%
7.33 B=5,00m; H=1,00m - U m 191,00 2.697,57 515.235,87 1.407,27 268.788,40 246.447,47 91,7%
7.34 B=4,00m; H=3,00m - U m 631,00 3.518,88 2.220.413,28 2.383,53 1.504.008,29 716.404,99 47,6%
7.35 B=4,00m; H=3,00m - Q m 88,00 4.998,98 439.910,24 3.066,45 269.847,83 170.062,41 63,0%
- 7.967.943,11 5.175.341,04 2.792.602,07 54,0%CUSTO TOTAL (SEM BDI):
QtdUnidDimensões das
Aduelas (B x H)Item
Valores da 5ª
Reprogramação (R$)Dif. Custo
(C) = (A) - (B)% (C/B)
Valores Paradigma (R$)
124
Com vistas a avaliar o custo do serviço e considerando que não foi localizada,
na 1ª solicitação de replanilhamento, a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura, por meio do item 6
do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse a composição do
preço unitário proposta pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a indicação dos
insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de produtividade.
Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de 2012,
a Prefeitura apenas informou que o custo de referência foi obtido da Tabela de Custos da Companhia
Paulista de Obras - CPOS (data-base abr/2010) e que o código do serviço é 07.05.01. Contudo não
foi apresentada a CPU, nem tampouco a referência CPOS, de forma que não foi possível avaliar o
detalhamento dos insumos que compõe esse serviço.
De qualquer forma é importante destacar que o referido serviço foi incluído no
contrato apesar de existir três serviços destinados à remuneração da escavação, os quais têm custo
bastante inferior, quais sejam: 5.1-escavação mecânica para fundações e valas com profundidade
menor ou igual à 4,0m, ao custo de R$ 4,92/m³; 5.2-escavação mecânica para fundações e valas
com profundidade maior que 4,0m, ao custo de R$ 5,13/m³; e 5.3-escavação mecânica de córrego,
ao custo de R$ 3,24/m³.
Salienta-se que não foi localizado no processo argumentação técnica
explicitando as razões para a desconsideração dos serviços contratados inicialmente e justificando a
necessidade da inclusão desse novo serviço, existindo apenas um Parecer Geotécnico (PT-10.596-
EG01-001-Rev.2), integrante do Projeto Executivo, que indica a ocorrência de ―solo mole‖.
Contudo, o contrato inicial já previa um serviço destinado especificamente à
escavação de córrego, o qual se refere à escavação de solo mole, tanto que o Edital de Licitação nº
001/2010, fase de Pré-Qualificação, no item 7.6.3.1, que trata da comprovação de Experiência
Técnico-Profissional, faz referência ao seguinte serviço Escavação mecânica de córrego (escavação
de solo mole sob lâmina d‘água). Além disso, as especificações técnicas, constantes do Edital,
descrevem o processo executivo do serviço prevendo a utilização de ensecadeiras e desvios.
Assim, entende-se que os serviços de escavação em ―solo brejoso‖ deveriam
ter sido remunerados pelo custo unitário contratado para o serviço 5.3-escavação mecânica de
córrego, no valor de R$ 3,24/m³. Desta forma, entende-se que a inclusão desmotivada do item 5.11
caracterizou a contração por custo 325,62% acima do serviço já existente no contrato inicial, o que,
125
considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$
1.829.868,28 acima do paradigma de referência.
Transporte de solo brejoso
O item de serviço 5.12 – Transporte de solo brejoso por caminhão para
distâncias superiores a 15 km até 20 km não constava da planilha orçamentária do Edital de
Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha orçamentária do contrato inicial.
Trata-se então de um serviço novo, que foi incluído no 2º Termo Aditivo,
assinado em 19 de maio de 2011, ao custo unitário de R$ 17,73/m³ e com o quantitativo de 51.870,94
m³. Ressalva-se que esse quantitativo foi aumentado nas alterações contratuais posteriores, constando
na 5ª reprogramação o quantitativo de 173.447,23m³.
Com vistas a avaliar o custo do serviço novo (item 5.12) e considerando que
não foi localizada na 2ª solicitação de replanilhamento a respectiva CPU, solicitou-se à Prefeitura,
por meio do item 6 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que apresentasse
a composição do preço unitário proposto pelo Consórcio Parque e aprovada pela Prefeitura, com a
indicação dos insumos, suas especificações, seus custos unitários e coeficientes de consumo e de
produtividade.
Em resposta, por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de 2012,
a Prefeitura informou que o custo foi obtido na tabela de custos da Companhia Paulista de Obras -
CPOS (data-base abr/2010), sob o código 051013. Ressalva-se que, a referência CPOS não
disponibiliza a CPU, de forma que não foi possível avaliar sua adequação à realidade da obra.
Contudo, tendo em vista que a equipe de auditoria verificou, durante visita a
campo, que a distância do ponto central da obra do Córrego do Parque até a área de bota fora é de
15km, será abordado adiante, e considerando ainda que os critérios de medição da CPOS para esse
serviço determinam o desconto de 1,0km na distância entre os pontos de carregamento e destinação
final, entende-se que deve ser adotado o serviço CPOS 051011 - Transporte de solo brejoso por
caminhão para distâncias superiores ao 10° km até o 15° km, cujo custo unitário é de R$ 13,30/m³.
126
Desta forma, comparando o custo contratado do item 5.12 com o custo de
referência estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 33,31% superior, o
que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$
768.371,23 acima do paradigma de referência.
Piso de concreto estampado
O item de serviço 9.24 – Piso de concreto estampado não constava da planilha
orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha orçamentária do
contrato inicial.
Trata-se, então, de um serviço novo, que foi incluído na 5ª Reprogramação
Contratual ao custo unitário de R$ 77,82/m² e com o quantitativo de 30.000 m². O custo do serviço
foi determinado retroagindo-se para a data-base do contrato (abril/2010) o custo de R$ 88,13/m²
(ago/2011), o qual foi obtido a partir da CPU apresentada pelo Consórcio, reproduzida na Figura 2 a
seguir.
127
Figura 2 - Composição de Preço Unitário do serviço de Piso em Concreto Estampado
128
Tendo em vista que não foi localizado serviço similar nas fontes oficiais de
referência de preços pesquisadas, em especial SINAPI, SIURB e CPOS, a equipe de auditoria
decidiu analisar a CPU apresentada pelo Consórcio, visando avaliar a compatibilidade dos custos dos
insumos à realidade mercado, bem como a adequação dos insumos e respectivos consumos às
exigências do serviço. Para tanto, foram pesquisadas especificações técnicas relativas à execução,
consultados catálogos técnicos de fornecedores dos insumos principais e cotados, junto a
fornecedores, preços dos insumos não constantes das tabelas oficiais. Apresenta-se, na Figura 3 a
seguir, a CPU ajustada pela CGU em função das informações coletadas e, na sequência, são
detalhados os ajustes efetuados.
Figura 3 - Composição de Preço Unitário do serviço de Piso em Concreto Estampado - CGU
ITEM UNIDADE
CPU.021.AM m²
A) MÃO DE OBRA
descrição un índice sal (h) s/ enc custo total (R$)
Encarregado de obras h 0,4000 4,8010 1,92 4083
Servente h 1,7000 3,4893 5,93 6111
Pedreiro h 1,3500 4,1714 5,63 4750
13,48
0,00
Encargos sociais (sobre A.1) 128,7% 17,35
30,84
B) MATERIAIS
descrição un índice custo unit. custo total (R$)
Concreto Fck=18MPa, E=7cm, inclusive transporte m³ 0,0735 237,9588 17,49
Fornecimento e aplicação de seladora lts 0,1375 10,8800 1,50
Fornecimento e aplicação de resina acrílica lts 0,1500 12,6700 1,90
Isolamento da área e cura m 1,0500 0,0716 0,08
Desmoldante kg 0,0440 19,3800 0,85
Areia de Quartzo kg 0,00
Cimento branco kg 0,00
Pigmento kg 1,9975 1,9200 3,84
25,65
C) SUBEMPREITEIROS / TRANSPORTES
descrição un índice custo unit. custo total (R$)
0,00
D) EQUIPAMENTOS un Custo total
Produtivo Improdutivo Produtivo Improdutivo (R$)
Betoneira 320 litros motor elétrico h 0,0080 0,0020 12,5900 6,9700 0,11 10531
Compactador manual tipo sapo h 0,0025 0,0025 106,1200 58,3600 0,41 1445
Serra circular tipo maquita h 0,0025 0,0025 50,9400 28,6500 0,20
Gerador de energia h 0,0080 0,0000 7,9900 2,9400 0,06
Caminhão pipa h 0,0050 0,0050 75,0000 37,5000 0,56 1147
1,35
CUSTO TOTAL R$ 57,84
D) TOTAL R$
DATA
01/04/2010
ENCARGOS SOCIAIS
A) TOTAL R$
B) TOTAL R$
C) TOTAL R$
Consumo Custo Horário
DESCRIÇÃO
Execução de piso em Concreto Estampado E=7cm,
com fornecimento de Concreto Fck=18Mpa co
brita zero, incluindo materiais e serviços de
limpeza, transporte, compactação, lastro, juntas,
estampagem, selantes, coloração, desmoldagem,
isolamento da área e cura.
Código
SINAPI
A.1) SUB TOTAL R$
ADICIONAIS DE MÃO DE OBRA
A.2) SUB TOTAL R$
129
Com relação à mão de obra, foram ajustados os custos unitários horários de
acordo com os valores informados na tabela de insumos do SINAPI (abrangência nacional,
localidade São Paulo) para a data-base abr/2010.
Com relação aos materiais, foram mantidos os custos unitários apresentados
pelo Consórcio para os insumos concreto Fck=18MPa, E=7cm, inclusive transporte e Isolamento da
área e cura, efetuando-se apenas a retroação da data da CPU (ago/2011) para a data-base do contrato
(abr/2010) utilizando-se o índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura
Municipal de São Paulo (ago/2011 = 458,59; abr/10 = 410,55).
Quanto aos insumos seladora, resina acrílica, desmoldante e pigmento, foram
alterados os coeficientes de consumo, tendo-se adotado o valor médio dos rendimentos informados
nas especificações técnicas de fornecedores pesquisados pela equipe de auditoria. Também foram
ajustados os custos unitários para refletir o valor médio obtido nas cotações realizadas junto a
fornecedores. Tendo em vista que as cotações foram realizadas em out/2012, efetuou-se a retroação
dos valores para a data-base do contrato (abr/2010) utilizando-se o índice Edificações em Geral da
Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo, ressalvando-se que foi utilizado o
índice do mês de jun/2012 (485,64), que era o mais próximo disponível à época.
Os insumos areia de quartzo e cimento branco foram suprimidos da CPU
tendo em vista que as especificações técnica de execução do concreto estampado pesquisadas pela
equipe de auditoria não fazem referência à utilização desses insumos.
Com relação aos equipamentos, apesar da equipe de auditoria considerar que
os custos unitários adotados na CPU estão muito elevados, não foram efetuados ajustes tendo em
vista que a pesquisa de valores mais adequados demandaria muito tempo e que o custo unitário total
dos equipamentos tem baixa representatividade no valor unitário total do serviço.
Desta forma, comparando o custo contratado do item 9.24 com o custo de
referência estimado acima, constatou-se que o serviço foi contratado por custo de 34,54% superior, o
que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante de R$
599.400,00 acima do paradigma de referência.
130
Remoção de terra além do 1º km
O item de serviço 5.10 – Remoção de terra além do primeiro km foi previsto
no Edital de Licitação ao custo de R$ 0,70/m³×km (data-base jan/2009), tendo sido contratado ao
custo unitário de R$ 0,60/m³×km (data-base abr/2010).
Tendo em vista que não foi localizada a fonte de referência adotada pela
Prefeitura para estimar o custo do serviço, esta equipe de auditoria, solicitou, no item 3 do Ofício nº
17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que a Prefeitura informasse a fonte de referência e
correspondente código de serviço utilizado para formação do preço, acompanhado da respectiva
composição de preço unitário. Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22
de junho de 2012, informou que ―o preço adotado foi fundado em um banco oficial: SIURB/PMSP
data base Jan/2009 – código 04-60-00‖.
Consultando a tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras
(SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, constatou-se que o custo do serviço, na data-base
jan/2009 é de R$ R$ 0,70/m³×km, que corresponde exatamente ao custo considerado na planilha
orçamentária do Edital de Licitação. Considerando que a data-base do valor contratado é abr/2010 e
tendo em vista que a tabela SIURB não disponibiliza a informação para essa data-base, então foi
consultada a data mais próxima, jan/2010, onde o custo unitário é de R$ 0,90/m³×km, que atualizado
pelo índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo
(abr/10 = 410,55; jan/2010 = 406,98) resulta no valor de R$ 0,91/m³×km.
Procurando estabelecer o custo de referência com base no sistema de
referência utilizado para obras públicas com recursos dos orçamentos da União, verificou-se que o
SINAPI apresenta a composição 5626 - transporte de material de qualquer natureza dmt > 10 km ao
custo unitário de R$ 0,60 para a unidade de medição t×km. Contudo, tendo em vista que a unidade
de medição do serviço contratado é m³×km, é preciso ajustar o valor da composição do SINAPI para
convertê-la para a mesma unidade de medição do serviço contratado. Assim, considerando que a
densidade de material escavado (solto) é da ordem de 1,6 t/m³, obtém-se que o custo unitário
equivalente do serviço SINAPI, em m³×km, é de R$ 0,96.
Desta forma, verificou-se que o item de serviço 5.10 foi contratado com custo
inferior aos custos de referência estimados acima, cujo impacto financeiro será tratado
posteriormente no item de superfaturamento, no caso em benefício aos auditados.
131
Fornecimento de terra
O item de serviço 5.6 – Fornecimento de terra, incluindo escavação, carga e
transporte até a distância média de 1,0km, medido no aterro compactado foi previsto no Edital de
Licitação ao custo de R$ 9,83/m³ (data-base jan/2009), tendo sido contratado ao custo unitário de R$
8,85/m³ (data-base abr/2010).
Tendo em vista que não foi localizada a fonte de referência adotada pela
Prefeitura para estimar o custo do serviço, esta equipe de auditoria solicitou, no item 3 do Ofício nº
17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de 2012, que a Prefeitura informasse a fonte de referência e
correspondente código de serviço utilizado para formação do preço, acompanhado da respectiva
composição de preço unitário. Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22
de junho de 2012, informou que ―o preço adotado foi fundado em um banco oficial: SIURB/PMSP
data base Jan/2009 – código 04-31-00‖.
Consultando a tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras
(SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, constatou-se que o custo do serviço, na data-base
jan/2009 é de R$ R$ 9,83/m, que corresponde exatamente ao custo considerado na planilha
orçamentária do Edital de Licitação. Considerando que a data-base do valor contratado é abr/2010 e
tendo em vista que a tabela SIURB não disponibiliza a informação para a data-base abr/2010, então
foi consultada a data mais próxima, jan/2010, onde o custo unitário é de R$ 9,28/m³, que atualizado
pelo índice Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo
(abr/10 = 410,55; jan/2010 = 406,98) resulta no valor de R$ 9,36/m³.
Procurando estabelecer o custo de referência com base no sistema de
referência utilizado para obras públicas com recursos dos orçamentos da União, pesquisou-se por
serviços equivalentes no SINAPI, contudo não foi encontrado serviço que contemplasse a
apropriação do quantitativo executado pela medição no aterro.
Assim, optou-se por utilizar a Composição de Custos do sistema
SIURB/PMSP, substituindo os custos dos insumos pelos valores correspondentes constantes do
SINAPI, conforme apresentado na tabela a seguir, que resultou no custo unitário de R$ 9,08/m³.
Esclarece-se que, no caso do caminhão basculante, como o SINAPI não apresenta custo para o
veículo de 10m³ de capacidade, foi utilizado o custo da própria SIURB/PMSP, fazendo apenas a
atualização da data-base de jan/2010 para abr/2010.
132
Tabela 43– Fornecimento de terra - Composição de Custo SIURB/PMSP com custos insumos SINAPI
Desta forma, verificou-se que o custo contratado (R$8,85/m³) para o item de
serviço 5.6 é inferior ao custo de referência estimado (R$9,08/m³), cujo impacto financeiro será
tratado posteriormente no item de superfaturamento, em benefício aos auditados.
Base de Binder aberto
O item de serviço 6.6 – Base de binder aberto (sem transporte), no qual a
unidade de medida era m³, foi previsto no Edital de Licitação ao custo de R$ R$ 232,33/m³ (data-
base janeiro/2009), tendo sido contratado ao custo unitário de R$ 313,65/m³ (data-base abril/2010).
Entretanto, verificou-se na tabela de custos da Secretaria de Infraestrutura
Urbana e Obras (SIURB) da Prefeitura Municipal de São Paulo, uma das principais fontes de
referência adotada pela Prefeitura de Americana para determinação dos preços unitários da obra, a
existência do serviço 05-25-01, conforme abaixo:
Código Descrição Unid. Custo
Unit. R$
Mês
Referência
05-25-01 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) M3 246,02 jan/10
Atualizando esse valor para a data-base abril/2010, utilizando o índice
Edificações em Geral da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 =
410,55; jan/2010 = 406,98), obtém-se o custo unitário de R$ 248,18/ m³.
VALOR
Código NOMINS Vparc
04-31-00 m³ 9,08
94008 CAMINHÃO BASCULANTE - 10 M3 H 95,5200 0,047040 4,4933
4260/SINAPI
PA CARREGADEIRA SOBRE PNEUS
* 105 HP CAP. 1,91M3 * TIPO CASE
W - 20 EOU EQUIV (INCL
MANUTENCAO/OPERACAO)
H 77,4000 0,028000 2,1672
7626/SINAPI
TRATOR DE ESTEIRAS ATE 90HP
C/ LAMINA PESO OPERACIONAL *
9T * (INCL MANUT/OPERACAO)
H 86,3100 0,028000 2,4167
FORNECIMENTO DE TERRA, INCLUINDO ESCAVAÇÃO , CARGA E
TRANSPO RTE ATÉ A DISTÂNCIA MÉDIA DE 1,0KM, MEDIDO NO ATERRO
COMPACTADO
CÓDIGONOME DO SERVIÇO
UNID COEF. UNIDCUSTO
UNIT.
133
Diante do exposto, comparando o custo contratado do item 6.6 com o custo de
referência obtido da tabela SIURB, constatou-se que o serviço foi contratado por custo 26,38%
superior, o que, considerando o quantitativo previsto na 5ª reprogramação, resulta em um montante
de R$ 125.970,83 acima do paradigma de referência.
Vale frisar que, tal irregularidade não se materializaria caso a Prefeitura tivesse
incluído critério de aceitabilidade de preços unitários no Edital de contratação da obra, tendo em
vista que o valor contratado (R$ 313,65/m³) foi superior ao constante da planilha de referência da
licitação (R$ 232,33/m³), sendo que este é inferior ao custo paradigma obtido pela equipe de
auditoria (R$ 248,18/ m³).
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A constatação de contratação de serviços por custos superiores aos de mercado
foi fator determinante para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a
presente ação de controle, na medida em que possibilitou o ―jogo de planilha‖ e o superfaturamento
dos serviços executados.
2.1.1.16. Situação Verificada
134
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Jogo de Planilha
a) Fato:
O "jogo de planilha", segundo o Acórdão do TCU-Plenário nº 1380/2008,
ocorre em dois momentos distintos: ―No primeiro, verifica-se a adoção de projeto básico deficiente,
que dará origem ao dano ao erário. Em uma segunda etapa, há a consumação do prejuízo, com as
revisões no contrato para acréscimo de quantitativos de itens com preços acima dos praticados no
mercado ou para a redução ou exclusão de itens que foram contratados com valores inferiores aos
habitualmente negociados‖.
Com base nos dados do relatório HES-C148-GE-001-PMA – Comparativo
entre o Projeto Básico e Executivo, elaborado pela Gerenciadora, e também considerando as
informações consignadas no item do Histórico dos Fatos deste Relatório, verificou-se que a licitação
das obras teve início em janeiro/2010, com posterior assinatura do contrato e emissão da ordem de
serviço no dia 29 de junho de 2010.
Destaca-se que a licitação foi baseada no Projeto Básico e que o contrato de
execução das obras previa, também, o desenvolvimento dos Projetos Executivos das quatro
intervenções. Segundo consta no relatório HES-C148-GE-001-PMA, o Projeto Executivo do Córrego
do Parque foi entregue pelo Consórcio Parque em agosto/2010, portanto aproximadamente 2 meses
após a assinatura do contrato.
135
De acordo com o Projeto Executivo e o supracitado relatório, foram verificadas
diversas falhas e necessidades de complementação de estudos do projeto básico, o que resultou nas
revisões/reprogramações da planilha contratual apresentadas resumidamente na tabela a seguir:
Tabela 44- Evolução do valor da obra do Córrego do Parque
Data da Assinatura
Eventos de alterações contratuais - Replanilhamentos
Valor das Obras do Córrego do Parque
% Acum. Alteração
29/06/2010 Contrato de Obras e Emissão da Ordem de Serviços
R$ 32.324.459,44 -
21/03/2011 1º Aditivo do Contrato de Obras R$ 43.484.548,55 34,5%
19/05/2011 2º Aditivo do Contrato de Obras R$ 52.780.107,07 63,3%
29/08/2011 3º Aditivo do Contrato de Obras R$ 56.075.652,68 73,5%
29/08/2011 4º Aditivo do Contrato de Obras R$ 55.462.430,30 71,6%
08/11/20111 5º Aditivo do Contrato de Obras R$ 55.977.125,73 73,2%
Notas: 1 – Data da planilha comparativa de preços referente à 5ª solicitação de replanilhamento.
Observa-se, portanto, que no período de março a novembro de 2011, ou seja,
em oito meses, foram assinados cinco termos aditivos ao contrato de execução das obras com
alteração na planilha orçamentária, resultando na elevação dos custos da obra do Córrego do Parque
em mais de 73% em relação ao valor original contratado. Assim, após as cinco reprogramações do
contrato de obras e considerando isoladamente os acréscimos de quantitativos e a inserção de itens
novos, as alterações contratuais nas obras do Córrego do Parque somaram R$ 47.182.865,26,
conforme tabela 29 chegando-se ao percentual da ordem de 146% no acréscimo de serviços das
obras dessa intervenção.
Com vistas a analisar a ocorrência do ―jogo de planilha‖ no contrato, foram
detalhados os quantitativos e preços unitários iniciais e finais (após as reprogramações) para os itens
mais relevantes do orçamento da obra do Córrego do Parque, cujos valores somados representam
aproximadamente 51% do valor total previsto para essa obra na 5ª reprogramação, conforme
detalhado a seguir:
Serviços de Escavação Mecânica em geral
Observando a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações ocorridas,
os itens de serviço de escavações previstos no contrato original, cujos preços unitários contratados
136
estavam com desconto original de 19% e 23%, tiveram seus quantitativos quase totalmente suprimidos,
de forma que o custo total suprimido, considerando os três serviços foi de R$ 1.082.043,13. Em
contrapartida, foi inserido um item novo de escavação, conforme mostrado na tabela seguinte, que
representou um acréscimo de custo no montante de R$ 2.391.837,30. Salienta-se que custo unitário
desse item ficou cerca de 320% acima do custo paradigma considerado pela CGU, conforme relatado
anteriormente neste Relatório.
Tabela 45 – Escavação mecânica – itens com quantitativos reduzidos
Tabela 46 - Escavação mecânica – item novo
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m³)
Qtd. Final
5º Aditivo
(m³)
Acréscimo
(%)
Custo Unit.
Paradigma
CGU - abr/10
(R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
Original
(%)
Custo Total
5º Aditivo
(R$)
5.11 Escavação e carga de solo brejoso ou turfa
0,00 173.447,23 - 3,24 13,79 -326% 2.391.837,30
Esclarece-se que para determinação dos custos unitários de referência na data-
base abr/2010, tendo em vista que a planilha do orçamento de referência constante do Edital
apresenta os custos unitários na data-base jan/2009, foi utilizado o índice Edificações em Geral da
Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo (abr/10 = 410,55; jan/2009 = 396,32).
Serviço de Fornecimento de Terra
Segundo a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações ocorridas, o
serviço de fornecimento de terra teve sua quantidade substancialmente acrescida (9.600%),
representando um acréscimo de custo total de R$ 914.989,91,00. Ressalta-se que o custo unitário
deste serviço praticamente não teve desconto original na licitação (5%).
Tabela 47 – Fornecimento de terra – acréscimo de quantitativo
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m³)
Q td. Final
5º Aditivo
(m³)
Redução
(%)
Custo Unit.
Referência
abr/10 (R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
O riginal
(%)
Custo Total
Contrato
(R$)
Custo Total
5º Aditivo
(R$)
Redução
(R$)
5.1
Escavação mecânica
para fundações e valas -
prof. até 4m
108.689,69 13.104,00 -88% 6,00 4,92 18% 534.753,27 64.471,68 470.281,59
5.2
Escavação mecânica
para fundações e valas -
prof. > 4m
103.323,17 885,67 -99% 6,64 5,13 23% 530.047,86 4.543,49 525.504,38
5.3Escavação mecânica de
córrego37.234,41 10.611,83 -71% 2,94 3,24 -10% 120.639,49 34.382,33 86.257,16
249.247,27 24.601,50 -90% 1.185.440,63 103.397,50 1.082.043,13TOTAL (Redução)
137
Serviços de Fornecimento e Assentamento de Aduelas (m):
Observando a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações
ocorridas, os serviços de fornecimento e assentamento de aduelas de concreto armado existentes no
contrato original foram praticamente excluídos, representando uma redução de custo no montante de
R$ 2.561.126,46. Em contrapartida, foram inseridos novos itens de aduelas, conforme tabela
seguinte, em quantidade bastante superior à prevista no projeto básico, e cujos custos unitários estão
superiores em até 90%, se comparados com os custos paradigmas de referência adotados pela CGU,
conforme explanado anteriormente neste relatório, representando um acréscimo de custo total no
montante de R$ 7.814.085,35.
Tabela 48 – Fornecimento e assentamento de aduelas – itens com quantitativos reduzidos
Tabela 49 - Fornecimento e assentamento de aduelas – itens novos
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m³)
Qtd. Final
5º Aditivo
(m³)
Acréscimo
(%)
Custo Unit.
Paradigma
CGU - abr/10
(R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
Original
(%)
Custo Total
Contrato
(R$)
Custo Total
5º Aditivo
(R$)
Acréscimo
(R$)
5.6 Fornecimento de Terra 1.077,00 104.465,69 9600% 9,36 8,85 5% 9.531,45 924.521,36 914.989,91
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m)
Qtd. Final
5º Aditivo
(m)
Redução
(%)
Custo Unit.
Referência
abr/10 (R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
Original
(%)
Custo Total
Contrato (R$)
Custo Total
5º Aditivo
(R$)
Redução
(R$)
7.6 Aduelas - B=2,00m E H=2,00m 4,00 0,00 -100% 1361,51 1.642,91 -21% 6.571,64 - 6.571,64
7.7 Aduelas - B=3,00m E H=1,80m 24,00 0,00 -100% 1907,06 2.301,21 -21% 55.229,04 - 55.229,04
7.8 Aduelas - B=3,00m E H=2,00m 480,00 0,00 -100% 1927,05 2.325,34 -21% 1.116.163,20 - 1.116.163,20
7.9 Aduelas - B=2,50m E H=2,00m 108,00 32,00 -70% 1577,85 1.903,96 -21% 205.627,68 60.926,72 144.700,96
7.10 Aduelas - B=2,50m E H=1,50m 200,00 0,00 -100% 1910,42 2.305,26 -21% 461.052,00 - 461.052,00
7.12 Aduelas - B=2,50m E H=2,20m 28,00 0,00 -100% 2682,93 3.237,44 -21% 90.648,32 - 90.648,32
7.13 Aduelas - B=4,20m E H=2,10m 38,00 0,00 -100% 4007,98 4.836,35 -21% 183.781,30 - 183.781,30
7.14 Aduelas - B=5,50m E H=2,30m 80,00 0,00 -100% 5210,37 6.287,25 -21% 502.980,00 - 502.980,00
962,00 32,00 -97% 2.622.053,18 60.926,72 2.561.126,46TOTAL (Redução)
138
Serviço de Fundação de Rachão:
De acordo com a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações
ocorridas, o serviço de fundação de rachão teve sua quantidade substancialmente acrescida (5.867%),
representando um aumento de custo total no montante de R$ 6.288.384,19. Ressalta-se que o custo
unitário contratado deste serviço é 16% superior ao custo de referência do Edital de Licitação.
Tabela 50 – Fundação de rachão – acréscimo de quantitativo
Serviço de fornecimento e colocação de gabião tipo caixa
Observando a tabela a seguir, verifica-se que, após as reprogramações
ocorridas, o serviço de fornecimento e colocação de gabião tipo caixa previsto no contrato original,
cujo custo unitário estava com o desconto original de aproximadamente 50%, foi excluído,
representando uma redução de custo no montante de R$ 352.218,40.
Em contrapartida, foi inserido um item novo de fornecimento e colocação de
gabião tipo caixa, com quantidade substancialmente superior (300%) à prevista inicialmente e cujo
custo unitário ficou mais de 140% superior ao do serviço contratado inicialmente, representando um
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m)
Qtd. Final
5º Aditivo
(m)
Acréscimo
(%)
Custo Unit.
Paradigma
CGU - abr/10
(R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
Original
(%)
Custo Total
5º Aditivo
(R$)
7.17 Aduelas - B=5,00m E H=2,70m 0,00 964,00 - 2.145,59 3.311,14 -54% 3.191.938,96
7.18 Aduelas - B=4,50m E H=3,00m 0,00 162,00 - 2.403,61 3.384,30 -41% 548.256,60
7.19 Aduelas - B=2,50m E H=2,50m 0,00 310,00 - 1.935,94 2.897,84 -50% 898.330,40
7.33 Aduelas - B=5,00m E H=1,00m 0,00 191,00 - 1.418,22 2.697,57 -90% 515.235,87
7.34 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m-U 0,00 631,00 - 2.388,52 3.518,88 -47% 2.220.413,28
7.35 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m 0,00 88,00 - 2.989,27 4.998,98 -67% 439.910,24
2.346,00 7.814.085,35TOTAL (Acréscimo)
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m³)
Qtd. Final
5º Aditivo
(m³)
Acréscimo
(%)
Custo Unit.
Referência
abr/10 (R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
Original
(%)
Custo Total
Contrato
(R$)
Custo Total
5º Aditivo
(R$)
Acréscimo
(R$)
7.16 Fundação de Rachão 1.039,82 62.050,63 5867% 88,97 103,07 -16% 107.174,25 6.395.558,43 6.288.384,19
139
acréscimo de R$ 3.381.770,39 no custo total. Salienta-se que, conforme relatado anteriormente neste
Relatório, o custo do novo serviço está 122% acima do custo paradigma adotado pela CGU.
Tabela 51 – Fornecimento e colocação de gabião – item suprimido
Tabela 52 – Fornecimento e colocação de gabião – item novo
Diante do exposto, conclui-se que a formalização de vários termos aditivos ao
contrato de execução das obras resultou em reduções nos quantitativos e até a exclusão de itens cujos
custos unitários estavam abaixo do valor de referência do Edital, concomitantemente com o
acréscimo de quantitativos de serviços cujos custos unitários estavam próximos ou acima do valor de
referência do Edital ou dos valores paradigma adotados pela CGU, bem como, principalmente, a
inclusão de serviços novos, com custos acima dos valores de referência, caracterizando a ocorrência
do ―jogo de planilha‖ nas reprogramações contratuais da obra.
Observa-se que não foram avaliados os descontos originais dos itens reduzidos
ou suprimidos das demais intervenções, tendo em vista que não estavam no escopo dos serviços
analisados nesse relatório, salientando-se, contudo, que sem essas reduções nas demais intervenções
não teria sido mantido o valor global do contrato quando da promoção dos acréscimos na obra do
Córrego do Parque.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m³)
Qtd. Final
5º Aditivo
(m³)
Redução
(%)
Custo Unit.
Referência
abr/10 (R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
Original
(%)
Custo Total
Contrato
(R$)
Custo
Total 5º
Aditivo
(R$)
Redução
(R$)
8.13
Gabião tipo caixa,
h=1,00m, malha 8 x 10cm,
galvanizado, fio ø = 2,7mm
3.120,00 0,00 -100% 233,22 112,57 52% 351.218,40 - 351.218,40
Item Descrição
Qtd. Inicial
Contrato
(m³)
Qtd. Final
5º Aditivo
(m³)
Acréscimo
(%)
Custo Unit.
Paradigma
CGU - abr/10
(R$)
Custo Unit.
Contratual
(R$)
Desconto
Original
(%)
Custo Total
5º Aditivo
(R$)
8.19
Gabião tipo caixa,
h=1,00m, malha 8 x 10cm,
galvanizado, fio ø = 2,7mm
0,00 12.454,50 - 122,13 271,53 122% 3.381.770,39
140
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A operacionalização do ―jogo de planilha‖ foi fator determinante para a
ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na
medida em que, mediante supressão de serviços com valores abaixo de mercado e acréscimo de
quantitativo ou inclusão de novos serviços com preços acima do mercado, propiciou o aumento do
valor das obras e, consequente, o superfaturamento dos serviços executados.
2.1.1.17. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Medição de serviços em quantidades ―a maior‖
a) Fato:
141
Procurou-se avaliar as medições referentes aos serviços da amostra
selecionada, com vistas a identificar a coerência entre as prescrições de projeto, as memórias de
cálculo das medições realizadas, os relatórios de andamento das obras e as observações da equipe de
auditoria realizadas durante as visitas aos locais das obras, ressalvando-se que a equipe não efetuou
medições em campo, à exceção da verificação das distâncias entre os locais das obras, das jazidas de
empréstimo e do bota-fora.
Ressalta-se que o impacto financeiro referente à diferença de quantitativos será
tratado posteriormente no item de superfaturamento e que, face ao grande volume de trabalho
necessário para analisar as memórias de todas as medições mensais, não foi possível avaliar todos os
serviços da amostra.
Distância de transporte
O documento HES-C148-GE-001-PMA - Relatório Geral - Comparativo entre
o Projeto Básico e o Projeto Executivo – Revisão 0, de outubro/2011, elaborado pela empresa
HAPGAPLAN, relata que o Projeto Básico estimou em 4km a distância entre o local das obras e o
bota-fora de materiais. Ressalva, contudo, que o Projeto Executivo considerou a distância de 21km,
tendo em vista que a Secretaria Municipal de Meio Ambiente autorizou o Consórcio Parque a
depositar o material inerte proveniente das escavações do Córrego do Parque em área denominada
Aterro do Salto Grande. O documento apresenta, ainda, a Figura 4, reproduzida a seguir, com a
localização do bota-fora e o trajeto desde o local da obra.
142
Figura 4 - Localização do bota fora – Relatório Proj. Básico x Executivo - Prefeitura de Americana
143
Tendo em vista que as especificações técnicas integrantes do Edital de
Licitação da CP nº 001/2010 determinam, no item 04.60.00 – Remoção de terra além do primeiro
Km, que ―a localização, bem como itinerários utilizados no transporte para ‗bota-fora‘, assim como
de jazidas (áreas de empréstimo) deverão ser registradas, através de croqui a serem entregues pela
Contratada e aprovada pela Fiscalização‖, solicitou-se, por meio do item 18 da Solicitação de
Auditoria nº 201205008/001, de 12 de julho de 2012, que a Prefeitura apresentasse, em relação às
áreas de bota-fora‖ e empréstimos de material (jazidas), os croquis e itinerários aprovados pela
Fiscalização.
Em resposta, por meio do Ofício nº 312/GP/07/2012, de 26 de julho de 2012, a
Prefeitura de Americana informou que ―O croqui do itinerário da área de bota-fora e empréstimo de
material (jazidas) aprovada pela Fiscalização faz parte do relatório HES-C148-GE-001 –
Ilustrações, e está sendo reapresentado em anexo‖. Apresenta-se na Figura 5, a seguir, o croqui
encaminhado pela Prefeitura.
Figura 5 - Localização do bota fora e jazida – Of. nº 312/GP/07/2012 – Prefeitura de Americana
144
Primeiramente, salienta-se que esse croqui, apesar de a Prefeitura ter
informado que é integrante do documento HES-C148-GE-001-PMA, difere daquele constante do
documento de mesma numeração (HES-C148-GE-001-PMA - Revisão 0, de outubro/2011), o qual
foi encaminhado à CGU pela Prefeitura por meio do Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de
2012. Os croquis se diferem tanto quanto à localização da área de bota-fora quanto ao itinerário
indicado.
De qualquer forma, a equipe de auditoria, durante visita a campo, percorreu,
guiada e acompanhada pela engenheira da Prefeitura responsável pelo acompanhamento das obras,
os itinerários que foram utilizados pelo Consórcio para transporte do material de destinado ao bota-
fora, bem como do material oriundo das áreas de empréstimo. A Figura 6, apresentada a seguir,
mostra o itinerário percorrido pela equipe de auditoria, desde a estaca final da obra do Córrego do
Parque, no Reservatório mais a montante, até a área de bota-fora. Comparando-o com os croquis
apresentados pela Prefeitura, além da discrepância entre as localizações da área de bota-fora,
percebe-se que o itinerário realmente utilizado difere bastante dos que foram indicados pela
Prefeitura.
Figura 6 - Localização do bota fora – Levantamento equipe auditoria CGU
145
Da medição do itinerário percorrido pela equipe de auditoria, verificou-se, que
a distância do ponto central da obra do Córrego do Parque até a área de bota fora é de 15km e não de
21km, como foi considerado no Projeto Executivo. No caso das áreas de empréstimo, verificou-se
que a distância até o ponto central da obra do Córrego do Parque é de 12km.
Quanto ao impacto dessa diferença de DMT, no caso do item 5.12 –
Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias superiores a 15 km até 20 km, a equipe de
auditoria adotou outro serviço com a seguinte descrição Transporte de solo brejoso por caminhão
para distâncias superiores ao 10° km até o 15° km e, consequentemente com custo unitário inferior,
conforme descrito anteriormente no presente Relatório.
Com relação ao item 5.10 – Remoção de terra além do primeiro km,
analisando as memórias de cálculo das medições, verificou-se que o serviço foi apropriado para
remuneração do transporte extraordinário, superior a 1,0km, dos volumes de material resultantes da
execução das escavações dos itens 5.1, 5.2 e 5.3, da limpeza do terreno (item 5.8) e do fornecimento
de terra (item 5.6). No caso dos itens 5.1 – Escavação mecânica para fundações e valas com
profundidade menor ou igual a 4,0m, 5.2 – Escavação mecânica para fundações e valas com
profundidade maior que 4,0m, 5.3 – Escavação mecânica de córrego e 5.8 – Limpeza mecanizada de
terreno, inclusive de camada vegetal até 30cm de profundidade, sem transporte, trata-se de material
destinado à área de bota-fora, tendo sido considerada nas medições a distância de 21km. No caso do
item 5.6 – Fornecimento de terra, incluindo escavação, carga e transporte até a distância média de
1,0km, medido no aterro compactado, trata-se de material proveniente de jazida para o qual também
foi considerada nas medições a distância de 21km.
Com base nas distâncias medidas pela equipe de auditoria durante visita a
campo, procedeu-se à correção dos quantitativos considerando para o transporte até a área de bota-
fora a distância de 14km, que corresponde aos 15km aferidos pela equipe de auditoria descontando-
se o quilômetro inicial.
Para o transporte de material proveniente da jazida considerou-se a distância
de 11km, que corresponde aos 12km aferidos pela equipe de auditoria descontando-se o quilômetro
inicial. Ressalva-se que a equipe de auditoria não conferiu os quantitativos medidos dos serviços
(itens 5.1, 5.2, 5.3, 5.6 e 5.8) e que, no caso do item 5.8, o volume foi obtido mediante a
multiplicação da área de limpeza pela profundidade de 0,30m.
146
O resultado está apresentado na tabela a seguir, onde se percebe que foi
apropriado a maior o quantitativo de 1.019.326,44 m³xkm.
Tabela 53 – Quantitativo de Remoção de terra além do primeiro km
Estaca metálica, fornecimento e cravação
O item de serviço 7.36 – Estaca metálica, fornec. e cravação não constava da
planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez parte da planilha
orçamentária do contrato inicial, tendo sido incluído no 2º Termo Aditivo, assinado em 19 de maio
de 2011, ao custo unitário de R$ 6,32/kg e com o quantitativo de 510.722,06 kg. Posteriormente, no
4º Termo Aditivo, o quantitativo foi aumentado para 660.592,97 kg, tendo esse quantitativo sido
medido na totalidade.
A sua inclusão foi motivada pela alteração do método construtivo proposta no
Projeto Executivo, conforme documento W20-RT1-TOMO V – Relatório do Projeto de Estruturas de
Contenção do Córrego do Parque, o qual traz em anexo o documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0 –
Estabilização das margens – Córrego e Reservatórios – Memorial Justificativo e de Cálculo, de
29/02/2011, segundo o qual:
Item 3.3 – Soluções Adotadas
(...)
Foi projetado um escoramento com perfis metálicos e pranchas de madeira, que poderia ser
removido e transferido para os trechos seguintes. Em alguns trechos, devido à largura do canal
necessário ser praticamente a mesma da distância entre as árvores situadas nas margens, foi
necessário criar um escoramento específico, que não poderia ser retirado para não danificar
nem o canal e nem comprometer a segurança das árvores.
(...)
Item 4 - Escoramento do Canal
DMTRemoção -
m³xkm
5.1Escavação mecânica para fundações e valas com
profundidade menor ou igual a 4,0mm³ 11.532,72
5.2Escavação mecânica para fundações e valas com
profundidade maior que 4,0mm³ 885,67
5.3 Escavação mecânica de córrego m³ 10.611,83
5.8Limpeza mecanizada de terreno, inclusive de camada
vegetal até 30cm de profundidade, sem transportem² 21.907,13
5.6
Fornecimento de terra, incluindo escavação, carga e
transporte até a distância média de 1,0km, medido no
aterro compactado
m³ 97.280,98 11 1.070.090,78
5.10 Remoção de terra além do primeiro km m³xkm 2.503.850,25 1.484.523,81
14
CGU
23ª mediçãoUn.
414.433,03
Item Descrição do serviço
147
(...)
Em função das características de resistência dos materiais, dos desníveis envolvidos e do
comprimento máximo que os perfis conseguem atingir chegou-se ao seguinte
dimensionamento:
Cortina de perfis laminados W250x32,7 a cada 1,40m com comprimento cravado de
10,0m e cota de topo variando ao longo da extensão do canal.
Nos trechos onde não havia a possibilidade de colocação de pranchas de madeira e nem a
remoção posterior dos perfis adotou-se o mesmo perfil (W250x32,7) espaçado a cada 0,8m nos
trechos entre palmeiras e, defronte às palmeiras, o espaçamento foi reduzido para 0,5m entre
perfis.
Analisando a memória de cálculo da 4ª Solicitação de Replanilhamento,
observou-se que, para a determinação do quantitativo do serviço, foi considerada massa linear de
38,50kg/m. Contudo, consultado o catálogo de produtos da fabricante Gerdau, verificou-se que a
massa linear do perfil especificado (W250x32,7) é, na realidade, de 32,70kg/m.
Então, por meio do item 9 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de
junho de 2012, solicitou-se à Prefeitura que encaminhasse as especificações dos perfis utilizados. Em
resposta, mediante o Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho de 2012, a Prefeitura apenas
encaminhou cópia do documento de projeto executivo PT-10.596-EG02-001-Rev.0. Em função
dessa resposta, depreende-se que os perfis efetivamente utilizados foram os previstos no projeto
executivo, de forma que deveria ter sido considerada a massa linear de 32,7kg/m.
Com vistas a verificar a massa linear que foi efetivamente considerada para a
apropriação dos serviços realizados, foram consultadas as memórias de cálculo das medições dos
meses de maio a julho/2011 (11ª a 14ª), onde se observou que foram usados dois valores diferentes,
conforme tabela a seguir, a qual apresenta também uma estimativa do espaçamento médio obtido a
partir dos dados dessas medições.
Tabela 54 – Estacas metálicas – Massa linear e espaçamento
Est parcial Est parcial
Massa
linear
(kg/m)
Massa
Total (kg)
Quant.
Estacas
(kg/m)
Espaç.
Médio
(m)
10 2 12 6 44,00 34,83 53.470,41 153,52 0,57
0,91
612,00 0,66
28 3,5 43 5 301,50 34,65 228.868,75 660,52
165.094,20 474,00 0,36
17 7,4 27 9,5 202,10 34,83 213.159,60
Início trecho Fim trechoComp
trecho
(m)
Medido
12 6 16 11,22 85,22 34,83
148
Com relação à tabela acima, esclarece-se que: a) os valores das colunas
―Massa Linear‖ e ―Massa Total‖ foram obtidos das Planilhas de Medição; b) as quantidades de
estacas por trecho foram obtidas dividindo-se a Massa Total pela Massa Linear e pelo comprimento
cravado de 10m estipulado no documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0; e c) o espaçamento médio
entre as estacas foi determinado dividindo-se o comprimento do trecho, multiplicado por 2, visto que
os perfis são colocados nas duas margens, pela quantidade de estacas diminuída de 2 unidades.
Observou-se que os espaçamentos médios dos dois primeiros trechos ficaram
muito pequenos, especialmente no trecho entre a estaca 12+6 e a estaca 16+11,22, haja vista que o
documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0 estabelece os espaçamentos de 0,8m entre palmeiras e de
0,5m defronte às palmeiras, de forma que o espaçamento médio não poderia ser inferior a 0,50m.
Então, com relação a esses trechos, entre as estacas 10+2 a 16+11,22,
procurou-se estabelecer quais seriam as quantidades de estacas de acordo com os espaçamentos
definidos no projeto executivo (documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0), considerando os
comprimentos dos trechos e as observações da equipe de auditoria durante visita a campo, conforme
detalhado a seguir: i) o trecho tem 129,22m de comprimento, de forma que são 258,44m a serem
escorados com estacas metálicas; ii) durante vistoria de campo efetuada pela equipe de auditoria,
verificou-se quo o trecho tem 23 palmeiras; iii) adotando-se a informação constante da memória de
cálculo da 12ª medição, segundo a qual seriam utilizadas 11 estacas defronte de cada palmeira, tem-
se que defronte as palmeiras seriam utilizadas 253 estacas; iv) considerando que, segundo o projeto
executivo, o espaçamento defronte as palmeiras é de 0,50m, estas 253 estacas escoram uma extensão
de 126,5m; e v) considerando que o espaçamento das estacas entre as palmeiras é de 0,80m, para
escorar a extensão restante de 131,94m (258,44-126,5) seriam necessárias 165 estacas, totalizando
418 estacas.
Assim, considerando esse ajuste na quantidade de estacas que seriam
necessárias para o escoramento do trecho entre as estacas 10+2 e 16+11,22, bem como a massa
linear informada no catálogo da fabricante GERDAU, elaborou-se a tabela a seguir. Esclarece-se que
para a determinação da massa total ―ajustada‖ no primeiro trecho, foi utilizada a quantidade de
estacas determinada acima (418), o comprimento cravado (10m) previsto no projeto executivo e a
massa linear de 32,7kg/m, enquanto nos outros dois trechos procedeu-se apenas ao ajuste da massa
total considerando a massa linear de 32,7kg/m.
149
Tabela 55 – Estacas metálicas – Ajuste medição
Desta forma, mesmo diante da impossibilidade de conferir a quantidade de
estacas efetivamente implantadas, mas considerando a diferença entre a massa linear utilizada na
medição e a informada pelo fabricante, e limitando a quantidade de estacas do trecho entre as estacas
10+2 e 16+11,22 de acordo com as premissas de projeto, verificou-se que foram apropriados a maior
107.794,27kg.
Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa
O item de serviço 5.11 – Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou
turfa não constava da planilha orçamentária do Edital de Licitação e, consequentemente, não fez
parte da planilha orçamentária do contrato inicial, tendo sido incluído no 1º Termo Aditivo, assinado
em 21 de março de 2011, ao custo unitário de R$ 13,29/m³ e com o quantitativo de 51.870,94 m³.
O quantitativo desse serviço foi acrescido gradualmente nas alterações
contratuais posteriores, atingindo 173.447,23 m³ no 5º Termo Aditivo, tendo sido apropriados, até a
23ª medição, 161.747,21 m³.
A planilha orçamentária contratual previa três serviços de escavação: 5.1-
escavação mecânica para fundações e valas com profundidade menor ou igual à 4,0m, ao custo de
R$ 4,92/m³; 5.2-escavação mecânica para fundações e valas com profundidade maior que 4,0m, ao
custo de R$ 5,13/m³; e 5.3-escavação mecânica de córrego, ao custo de R$ 3,24/m³.
Ou seja, mesmo existindo três serviços destinados à remuneração da
escavação, foi inserido um novo serviço com custo bastante superior. Salienta-se que não foi
localizado no processo argumentação técnica explicitando as razões para a desconsideração dos
serviços contratados inicialmente e justificando a necessidade da inclusão desse novo serviço,
Est parcial Est parcial
Massa
linear
(kg/m)
Quantidade
(kg)
Massa
linear
(kg/m)
Massa
Total (kg)
660.592,96 552.798,69TOTAL
34,83
34,83
34,65
Medido
218.564,61
213.159,60
228.868,7528 3,5 43 5 301,50 32,70 215.988,69
136.686,00
17 7,4 27 9,5 202,10 32,70 200.124,00
Início trecho Fim trechoComp
trecho
(m)
Medição Ajustada
10 2 16 11,22 129,22 32,70
150
existindo apenas um Parecer Geotécnico (PT-10.596-EG01-001-Rev.2), integrante do Projeto
Executivo, que indica a ocorrência de ―solo mole‖.
Contudo, o contrato inicial já previa um serviço destinado especificamente à
escavação de córrego, o qual provavelmente já deveria considerar os custos de escavação em
material mole e cujas especificações técnicas, constantes do Edital, descrevem o processo executivo
com utilização de ensecadeiras e desvios. Com relação a esse serviço, até a 23ª medição, foi
apropriado o volume de 10.611,83m³.
Também chamou à atenção o fato de quase 90% do volume total de material
escavado ter sido apropriado, até a 23ª medição, como ―solo brejoso‖, sendo que conforme fotos
constantes dos relatórios de andamento das obras, a exemplo das mostradas na Figura 7 a seguir, é
possível observar que houve escavação de material ―não brejoso‖ em diversos locais.
Av. Brasil, Travessia da estaca 121 (Jan/2011) Av. Brasil, Travessia da estaca 111 (Jan/2011)
Av. Brasil, lado esquerdo, bacia estaca 122
(Mar/2011)
Av. Brasil, bacia e canal, estacas 100 a 109
(Abr/2011)
151
Av. Brasil, canal em gabião, estaca 0 a 10 (Mai/2011) Av. Brasil, travessia da estaca 50 (Jul/2011)
Figura 7 – Escavação em material ―não brejoso‖ – Relatórios de andamento
Com vistas à avaliação do volume de material de escavação medido, esta
equipe de auditoria solicitou, no item 10 do Ofício nº 17.296/DI/SFC/CGU-PR, de 18 de junho de
2012, que a Prefeitura encaminhasse os levantamentos topográficos que subsidiaram a verificação e
elaboração das medições dos serviços executados, especificamente, as seções transversais ao longo
do Córrego do Parque que retrataram a execução dos serviços de movimento de terra.
Em resposta, a Prefeitura, mediante Ofício nº 283/GP/06/2012, de 22 de junho
de 2012, encaminhou um CD informando que este conteria as informações solicitadas, contudo
verificou-se que o mesmo continha apenas o levantamento planialtimétrico do Projeto Executivo.
Assim, por meio do item 7 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de
12 de julho de 2012, foi ratificada a solicitação para que a Prefeitura apresentasse os levantamentos
topográficos que subsidiaram as medições dos serviços de movimento de terra. Em resposta, a
Prefeitura, mediante Ofício nº 300/GP/07/2012, de 4 de julho de 2012, encaminhou o arquivo com as
seções transversais de medição e o arquivo com a planilha de cálculo dos volumes medidos.
É importante destacar que os critérios de medição, constantes do Edital,
estipulam que o pagamento do serviço 5.3-escavação mecânica de córrego é feito pelo volume, em
m³, medido no corte e na geometria do projeto, sendo que não se verificou no processo e nem no
Diário de Obras, qualquer comunicação do Consórcio ou observação da Fiscalização da Prefeitura/
Gerenciadora quanto à extrapolação dos limites de escavação definidos no Projeto Executivo.
152
Efetuou-se, então, conforme descrito a seguir, a avaliação dos volumes de
escavação medidos mediante o confronto dos dados de medição com os registros fotográficos
constantes dos relatórios de andamento das obras, elaborados pela empresa Hagaplan, com os
detalhamentos do projeto executivo e com as observações coletadas pela equipe de auditoria durante
as vistorias nos locais das obras.
Trecho da estaca 0 a 9+5,00
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
001 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais constantes do
desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0) detalham apenas o canal em aduela de concreto. O
detalhamento desses muros são apresentados nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-510A a 510C
(Rev.0).
Com relação à medição dos serviços, as seções transversais levantadas para
registro e cálculo dos quantitativos executados, a exemplo da seção da estaca 0 (Figura 8), retratam
que teria sido executada uma escavação única e implementada uma camada de rachão com
aproximadamente 1,45m sob o canal e sob os muros gabião. Contudo, as seções transversais do
projeto executivo, constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-013 (rev.0), detalham a execução de
camada de rachão sob a aduela de concreto com uma espessura de 70cm, ou seja, menor do que a
apropriada na medição. E o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-510C indica a utilização de reforço de
rachão sob o muro com espessura inferior a 1,0m. Ressalva-se que a nota 5 do desenho estabelece
que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de suporte do
terreno na base do muro.
Figura 8– Estaca 0 – Seção de medição
153
Analisando a foto 85 (Figura 9) do relatório de andamento das obras do mês de
maio/2011, percebe-se que os taludes da escavação estão mais verticais do que está representado na
medição, aproximando-se mais da geometria definida no projeto executivo. Além disso, as fotos 82
(Figura 10) e 86 (Figura 11) do mesmo relatório mostram que os muros foram executados mais
próximos ao talude do que foi registrado nas seções transversais de medição.
Figura 9 – Execução gabião estaca 0 a 10 - Relatório de andamento maio/2011 (foto 85)
Figura 10 – Execução gabião estaca 0 a 10 - Relatório de andamento maio/2011 (foto 82)
154
Figura 11 – Execução gabião estaca 0 a 10 - Relatório de andamento maio/2011 (foto 86)
Em função dessas observações e tendo em vista a necessidade de estabelecer
uma seção transversal que permitisse avaliar a quantidade de escavação, a equipe de auditoria adotou
novas seções de escavação, a exemplo da seção correspondente à estaca 0 (Figura 12). Sob o canal,
foi considerada uma camada de rachão de 70cm de espessura, conforme consta no desenho de
projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0). Quanto aos muros, foi considerada a
utilização de reforço de rachão, conforme previsto no desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-510C,
apesar da nota 5 do desenho estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da
avaliação das condições de suporte do terreno na base do muro.
Figura 12 – Estaca 0 – Seção transversal – Linha de escavação ajustada.
Travessia da estaca a 9+5,00 a 10+2,00
A seção transversal de medição adotada na estaca 9+5,00 refere-se à situação
com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião. No entanto, no trecho
de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a escavação para a
implantação das aduelas quadradas, conforme registro da foto 77 do relatório de andamento das
155
obras do mês de setembro/2011 (Figura 13), o que resulta em seções de escavação bem menores do
que as utilizadas na medição. Assim, visando determinar o quantitativo, essa equipe de auditoria
utilizou as informações da geometria definidas para a seção de escavação prevista no detalhamento
da estaca 9, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0).
Figura 13 – Travessia da estaca 10 - Relatório de andamento set/2011 (foto 77)
Trecho da estaca 10+2,00 a 16+11,22
Trata-se de trecho onde foram utilizados perfis metálicos para escoramento da
escavação. Para avaliação dos quantitativos, essa equipe de auditoria adotou a espessura de camada
de rachão (70cm) prevista nos desenhos de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-013 (Rev.0)
a 015 (Rev.0).
Travessia da estaca 16+11,22 a 17+7,40
A seção transversal de medição adotada na estaca 16+11,22 refere-se à
situação com contenção lateral em gabião. Entretanto, verificou-se que o desenho W20-RT1.3-CPQ-
PE-HD-002 (Rev.3), de planta do canal, não indica a utilização de gabião, mas apenas canal em
aduela de concreto. Constatou-se, ainda, na foto 98 do relatório de andamento das obras do mês de
junho/2011 (Figura 14) que o canal em aduela liga-se diretamente à galeria quadrada da travessia,
sem transição em muro gabião, o que descaracteriza a seção utilizada na medição para representar os
serviços executados na estaca 16+11,22.
Entende-se também não ter sido adequada a seção utilizada para medição na
estaca 17+7,40, com taludes de escavação inclinados em 45º e distanciados em aproximadamente
1,40m da aduela, haja vista que a foto 98 (Figura 14) mostra que os taludes foram escavados
praticamente na vertical e mais próximos à aduela.
156
Figura 14 – Travessia da estaca 17 - Relatório de andamento jun/2011 (foto 98)
Em função disso, para avaliação dos quantitativos foram adotadas seções
transversais indicadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0).
Trecho da estaca 17+7,40 a 27+9,50
Trata-se de trecho onde foram utilizados perfis metálicos para escoramento da
escavação. Para avaliação dos quantitativos, essa equipe de auditoria adotou a espessura de camada
de rachão (70cm) prevista no desenho de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0).
Travessia da estaca 27+9,50 a 28+3,50
A seção transversal de medição adotada na estaca 16+11,22 refere-se à
situação com contenção lateral em gabião. Entretanto, verificou-se que o desenho W20-RT1.3-CPQ-
PE-HD-002 (Rev.3), de planta do canal, não indica a utilização de gabião, mas apenas canal em
aduela de concreto. Constatou-se, ainda, na foto 109 do relatório de andamento das obras do mês de
agosto/2011 (Figura 16) que o canal em aduela liga-se diretamente à galeria quadrada da travessia,
sem transição em muro gabião, o que descaracteriza a seção utilizada na medição para representar os
serviços executados na estaca 27+9,50.
Entende-se também não ter sido adequada a seção utilizada para medição na
estaca 28+3,50, com taludes de escavação inclinados em 45º e distanciados em aproximadamente
1,40m da aduela, haja vista que a foto 109 (Figura 15) mostra que os taludes foram escavados
praticamente na vertical e mais próximos à aduela.
157
Figura 15 – Travessia da estaca 28 - Relatório de andamento ago/2011 (foto 108)
Figura 16 – Travessia da estaca 28 - Relatório de andamento ago/2011 (foto 109)
Em função disso, para avaliação dos quantitativos foram adotadas seções
transversais indicadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0).
Trecho da estaca 28+3,50 a 43+5,00
Trata-se de trecho onde foram utilizados perfis metálicos para escoramento da
escavação. Para avaliação dos quantitativos, essa equipe de auditoria adotou a espessura de camada
de rachão (70cm) prevista nos desenhos de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-014 (Rev.0)
e 015 (Rev.0).
158
Travessia da estaca a 43+5,00 a 44
As seções transversais de medição adotadas nas estacas 43+5 e 44 referem-se a
situações com contenção lateral em gabião. Com relação à estaca 43+5, a jusante da travessia,
verificou-se divergência nos documentos do projeto executivo: de acordo com os desenhos de planta
de locação do canal, W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003-Rev.39 (Figura 17), e de seções transversais,
W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-015 (Rev.0), não seriam executados gabiões, enquanto o desenho W20-
RT1.5-CPQ-PE-ES-511 (Rev.0) detalha a utilização de contenção com gabiões, semelhante ao que
foi considerado na medição.
Contudo, conforme registrado em fotografia tirada pela equipe da CGU
(Figura 18), em vistoria realizada no período de 4 a 6 de junho de 2012, observa-se que o canal em
aduela liga-se, na estaca 43+5, diretamente à galeria quadrada da travessia, sem transição em muro
gabião, o que descaracteriza a seção utilizada na medição para representar os serviços executados na
estaca 43+5 (Figura 19).
Figura 17 – Detalhe do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003 (Rev.3)
159
Figura 18 – Travessia rua Florindo Cibin – Vistoria CGU em 05/06/2012
Figura 19 – Estaca 43+5,0 – Seção de medição
Entende-se também não ter sido adequada a utilização da seção da estaca 44
com contenção lateral em gabião visto que, para a execução da travessia, foi escavada apenas a vala
necessária à implantação das galerias quadradas, conforme registro da foto 59 do relatório de
andamento das obras do mês de setembro/2011 (Figura 20). Sendo assim, a seção da estaca 44, com
gabião deveria ter sido aplicada apenas para a determinação dos quantitativos no trecho de transição
da estaca 44 a 44+5,0.
160
Figura 20 – Travessia rua Florindo Cibin - Relatório de andamento set/2011 (foto 59)
Então, para a determinação dos quantitativos utilizaram-se as seções de
escavação previstas no projeto executivo (W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-015 - Rev.0).
Trecho da estaca 44 a 44+5,00 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
003 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, a seção transversal da estaca 44,
constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-015 (Rev.0), detalha apenas o canal em aduela de
concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-511 (Rev.0) apresenta o
detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho relativas à
geometria da escavação para determinação dos quantitativos.
Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o que
aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto estabelecer
que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de suporte do
terreno na base do muro.
Trecho da estaca 44+5,0 a 48 – canal em aduela de concreto – verificação quantitativos
Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram
utilizadas as seções transversais detalhadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1).
O projeto executivo não apresenta a seção transversal na estaca 44+5,00, então
se utilizou a seção de projeto da estaca 45.
161
Quanto ao volume entre as estacas 47 e 48, observou-se que a seção
transversal utilizada para medição dos serviços considerou, para cálculo das áreas transversais na
estaca 48, a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é bastante
superior à do trecho de canal em aduela em concreto. O mais correto, considerando que o canal muda
de aduela em concreto para gabião exatamente na estaca 48 (Figura 21), é adotar duas seções na
estaca 48: uma com aduela em concreto e outra com gabião. Desta forma, os volumes medidos entre
a estaca 47 e 48 deve utilizar, para a determinação da área média, a seção na estaca 48 com canal em
aduela de concreto, enquanto o volume entre a estaca 48 e 49 deve utilizar a seção na estaca 48 com
transição em gabião.
Figura 21 – Detalhe do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003 (Rev.3)
Observando a foto 62 do relatório de andamento das obras do mês de
julho/2011 (Figura 22), que mostra a execução do canal próximo à travessia da Rua Florindo Cibin,
pode-se perceber que a representação da área de escavação constante das seções transversais
utilizadas para medição dos serviços executados, a exemplo da seção da estaca 45 (Figura 23), não
está coerente com o serviço de escavação efetivamente realizado.
A imagem da referida foto demonstra que foi escavada uma vala de largura
pouco superior à largura das aduelas, conforme previsto inicialmente no projeto executivo, enquanto
a seção transversal utilizada na medição registra uma área escavada bastante superior. Para esclarecer
melhor, a Figura 23 apresenta a comparação entre as seções transversais de projeto e de medição.
162
Figura 22 – Trecho de canal – travessia rua Florindo Cibin – Relatório de andamento jul/2011 (foto 62)
Figura 23 – Estaca 45 – Seções transversais de Projeto e de Medição.
Trecho da estaca 48 a 48+18,05 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
003 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, a seção transversal da estaca 48,
constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-016 (Rev.1) detalha apenas o canal em aduela de
concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-509 (Rev.1) apresenta o
detalhamento da seção transversal do gabião, utilizou-se as informações desse desenho relativas à
geometria da escavação para determinação dos quantitativos.
Travessia da estaca a 48+18,05 a 49+14,04
Primeiramente, registra-se que o desenho W20-RT1.3-CPQ- HD-016 (Rev.1)
apresenta seção transversal na estaca 49 com apenas duas galerias paralelas de concreto, enquanto o
desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-003 (Rev.3) mostra, em planta, que são três galerias.
163
Para o cálculo dos volumes de escavação, os desenhos de medição
consideraram, na estaca 49, uma seção transversal com muro gabião e, na estaca 49+14,04, uma
seção transversal referente ao reservatório. Contudo, conforme registrado na foto 43 do relatório de
andamento das obras do mês de julho/2011 (Figura 24), para a execução da travessia foi escavada
apenas a vala necessária à implantação das aduelas de concreto.
Assim, visando avaliar o quantitativo elaborou-se, com base nas diretrizes
constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ- HD-016 (Rev.1), uma seção de escavação para ser aplicada
nas estacas 49 e 49+14,04. Desta forma, em cada uma dessas estacas, foram consideradas duas
seções. No caso da estaca 49, foi considerada uma seção com a escavação da vala para implantação
das aduelas e outra com transição em muro gabião. Enquanto na estaca 49+14,04, além da seção de
escavação da vala, foi considerada uma seção de escavação no reservatório.
Figura 24 – Travessia est. 50 - Relatório de andamento jul/2011 (foto 43)
Reservatório da estaca 49+14,04 a 56
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
003 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião nas bordas do reservatório, as seções
transversais constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1) não detalham esses muros,
apresentando apenas o detalhamento do canal em aduela de concreto. O detalhamento desses muros
são apresentados nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-507 a 509 (Rev.1).
Com relação à medição dos serviços, as seções transversais levantadas para
registro e cálculo dos quantitativos executados, a exemplo da seção da estaca 51 (Figura 25),
retratam que teria sido executada uma camada de rachão com aproximadamente 1,60m sob os muros
gabião, estendendo-se em toda a largura do reservatório, inclusive sob a aduela de concreto.
164
Contudo, as seções transversais do projeto executivo, constantes do desenho
W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (rev.1), detalham a execução de camada de rachão apenas sob a aduela de
concreto, mas com uma espessura (70cm) menor do que a apropriada na medição. Já o desenho
W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-508 apresenta a camada de rachão sob a aduela com 60cm de espessura e
indica a utilização de reforço de rachão sob o muro com espessura inferior a 1,0m. Ressalva-se que a
nota 5 do desenho estabelece que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das
condições de suporte do terreno na base do muro.
Figura 25 – Estaca 51 – Seção transversal de Medição.
Observando-se a foto 56 do relatório de andamento das obras (Figura 26) do
mês de maio/2011, pode-se inferir que não há camada de rachão sob o muro de gabião executado.
Figura 26 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento maio/2011 (foto 56)
Além disso, o desenho de medição registra que a camada de rachão cobriria a
totalidade das laterais externas do canal. No entanto, a foto 52 do relatório de andamento das obras
(Figura 27) do mês de julho/2011 mostra a execução de aterro compactado na lateral esquerda do
canal. Considerando, ainda, que a foto mostra uma superfície aplainada na área à direita do canal,
onde não se percebe a presença de rachão, infere-se que não foi executada a camada de rachão da
forma como está registrado na seção transversal de medição.
165
Reforçando essa inferência, observa-se, na foto 54 (Figura 28) do mesmo
relatório de andamento, a presença de camada de pedras apenas na vala para assentamento das
aduelas de concreto do canal, bem como a execução de aterro na lateral direita.
Figura 27 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento julho/2011 (foto 52)
Figura 28 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento julho/2011 (foto 54)
Em função dessas observações e tendo em vista a necessidade de estabelecer
uma seção transversal que permitisse avaliar a quantidade de escavação, a equipe de auditoria adotou
novas seções de escavação, a exemplo da seção correspondente à estaca 51 (Figura 29). Na região do
canal foi considerada a seção de projeto representada no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1),
com camada de rachão de 70cm de espessura.
Quanto aos muros, foi considerada a utilização de reforço de rachão, conforme
previsto no desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-508, apesar da nota 5 do desenho estabelecer que a
necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de suporte do terreno na
Rachão sob
canal.
166
base do muro e da foto 56 (Figura 26) permitir inferir que não foi utilizado o reforço de rachão.
Quanto à cota de escavação no fundo do reservatório, apesar foto 54 (Figura
28) registrar o assentamento da aduela em cota inferior à cota de escavação do fundo, foi adotada a
mesma cota de assentamento das aduelas devido ao fato de não termos encontrado uma referência
mais adequada. Ressalta-se que essas considerações são conservadoras à medida que conduzem a
volumes de escavação superiores.
Figura 29 – Estaca 51 – Seção transversal – Linha de escavação ajustada.
No trecho a partir da estaca 54, com aduelas de 2,70m de altura, as seções
transversais de medição dos serviços executados, a exemplo da seção da estaca 55 (Figura 30),
registram que teria sido executada escavação até uma profundidade de aproximadamente 4,25m
abaixo da cota de base do muro de gabião.
Contudo, a linha de escavação apropriada na medição é incompatível com a
situação retratada na foto 67 do relatório de andamento das obras (Figura 31) do mês de abril/2011, a
qual registra o início da execução do muro gabião em frente ao ponto de cruzamento da Av. Brasil
com a Rua das Palmeiras, próximo às estacas 54 e 55. Analisando essa foto, percebe-se que não foi
executada a escavação na profundidade indicada na medição, pois se observa que o terreno natural,
caracterizado pela vegetação remanescente, está em nível próximo à base do muro em execução.
Na foto 71 (Figura 32), do mesmo relatório de andamento, é possível observar,
ainda, que o talude atrás do muro também não foi escavado como indicado na medição, pois foi
efetivamente executado com inclinação praticamente vertical e mais próximo ao muro.
A incompatibilidade entre a seção de medição e a realidade da execução
também fica evidenciada na foto 66 do relatório de andamento das obras (Figura 33) do mês de
maio/2011, a qual mostra que, na realidade, foram escavadas valas independentes para implantação
167
dos muros e do canal apenas nas dimensões necessárias à implantação desses elementos, e não uma
grande e única escavação conforme apresentada na seção de medição da estaca 55.
Figura 30 – Estaca 55 – Seção transversal de Medição.
Figura 31 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento abril/2011 (foto 67)
Figura 32 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento abril/2011 (foto 71)
168
Figura 33 – Reservatório da estaca 50 (hospital Unimed) - Relatório de andamento maio/2011 (foto 66)
Assim, no trecho a partir da estaca 54, foram adotadas seções de escavação
similares à apresentada a seguir, definidas em função das geometrias de escavação constantes dos
desenhos de projeto W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1) e W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-507 a 509 (Rev.1) .
Figura 34 – Estaca 54 – Seção transversal – Linha de escavação ajustada.
Trecho da estaca 56 a 74 – canal em aduela de concreto - verificação quantitativos
Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram utilizadas
as seções transversais detalhadas nos desenhos W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (Rev.1) e W20-RT1.3-CPQ-
HD-017 (Rev.0).
Trecho da estaca 74 a 74+5 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
005 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, a seção transversal da estaca 74,
constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-017 (Rev.0), detalha apenas o canal em aduela de
concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-514 (Rev.1) apresenta o detalhamento
169
da seção transversal do gabião, utilizou-se as informações desse desenho relativas à geometria da
escavação para determinação dos quantitativos.
Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o que
aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto
estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de
suporte do terreno na base do muro.
Travessia da estaca a 74+5 a 75+8
As seções transversais de medição adotadas nas estacas 74+5 e 75+8
referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em
gabião. No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária
apenas a escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o
que resulta em seções de escavação bem menores do que as utilizadas na medição.
Assim, visando determinar o quantitativo, essa equipe de auditoria utilizou as
informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no detalhamento da
estaca 75, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-017 (Rev.0).
Trecho da estaca 75+8 a 75+14,236 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
005 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais constantes do
desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-017 (Rev.0) e W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-018 (Rev.0) detalham
apenas o canal em aduela de concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-514
(Rev.1) apresenta o detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações
desse desenho relativas à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.
Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o que
aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto
estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de
suporte do terreno na base do muro.
Trecho da estaca 75+14,236 a 88 – canal em aduela de concreto - verificação quantitativos
170
Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram
utilizadas as seções transversais detalhadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-018 (Rev.0).
Quanto ao volume entre as estacas 87 e 88, observou-se que a seção
transversal utilizada para medição dos serviços considerou, para cálculo das áreas transversais na
estaca 88, a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é bastante
superior à do trecho de canal em aduela em concreto.
O mais correto, considerando que o canal muda de aduela em concreto para
gabião exatamente na estaca 88, é adotar duas seções na estaca 88: uma com aduela em concreto e
outra com gabião. Desta forma, os volumes medidos entre a estaca 87 e 88 deve utilizar, para a
determinação da área média, a seção na estaca 88 com canal em aduela de concreto, enquanto o
volume entre a estaca 88 e 88+5,0 deve utilizar a seção na estaca 88 com transição em gabião.
Trecho da estaca 88 a 88+5 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
005 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais constantes do
desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-018 (Rev.0), detalham apenas o canal em aduela de concreto.
Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-513 (Rev.1) apresenta o detalhamento da
seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho relativas à geometria da
escavação para determinação dos quantitativos.
Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o que
aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto estabelecer
que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de suporte do
terreno na base do muro.
Travessia da estaca a 88+5 a 89+5,60
As seções transversais de medição adotadas, nas estacas 88+5 e 89+5,60,
referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião.
No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a
escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o que resulta
em seções de escavação bem menores do que as utilizadas na medição.
171
Assim, visando determinar o quantitativo, essa equipe de auditoria utilizou as
informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no detalhamento da estaca
89, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-019 (Rev.1).
Trecho da estaca 89+5,60 a 89+10,60 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-
HD-005 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais
constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-019 (Rev.1), detalham apenas o canal em
aduela de concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-513 (Rev.1) apresenta
o detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho
relativas à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.
Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o
que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto
estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de
suporte do terreno na base do muro.
Trecho da estaca 89+10,64 a 98
Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram
utilizadas as seções transversais detalhadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-019 (Rev.1).
Quanto ao volume entre as estacas 89+10,60 e 90, observou-se que a seção
transversal utilizada para medição dos serviços considerou, para cálculo das áreas transversais na
estaca 89+10,60 a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é
bastante superior à do trecho de canal em aduela em concreto. O mais correto, considerando que
o canal muda de gabião para aduela em concreto exatamente na estaca 89+10,60, é adotar duas
seções na estaca 89+10,60: uma com aduela em concreto e outra com gabião.
Desta forma, os volumes medidos entre a estaca 89+10,60 e 90 deve
utilizar, para a determinação da área média, a seção na estaca 89+10,60 com canal em aduela de
concreto, enquanto o volume entre as estacas 89+6,60 e 89+10,60 deve utilizar a seção na estaca
89+10,60 com transição em gabião. Como o desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-019 (Rev.1) não
apresenta a seção de projeto na estaca 89+10,60, foi utilizada a seção da estaca 90.
172
A medição apresenta uma seção na estaca 97+19,12 com aduela em
concreto e outra na estaca 98 com gabião, de forma que ficou minimizado o equivoco cometido
em outros trechos referente à apropriação indevida de quantitativos devido utilização de seções
com gabião e com aduela para o cálculo das áreas médias.
Mesmo assim, para a determinação dos quantitativos entre as estacas
97+19,12 e 98 é necessário considerar duas seções na estaca 98, sendo uma com aduela em
concreto e outra com gabião, conforme explicado em trechos anteriores. Não consta da medição
seção na estaca 97, ou seja, após a estaca 96 foi levantada a estaca 97+19,12.
Trecho da estaca 98 a 99+10,64 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
006 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais constantes do
desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-019 (Rev.1), detalham apenas o canal em aduela de concreto.
Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-506 (Rev.1) apresenta o detalhamento da
seção transversal do gabião, utilizou-se as informações desse desenho relativas à geometria da
escavação para determinação dos quantitativos. Ressalta-se que foi considerada a utilização de
rachão na base do muro, o que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do
desenho de projeto estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das
condições de suporte do terreno na base do muro.
Travessia da estaca 99+10,64 a 100+3,55
As seções transversais de medição adotadas, nas estacas 99+10,64 e 100,
referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião.
No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a
escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o que resulta
em seções de escavação bem menores do que as utilizadas na medição. Assim, visando determinar o
quantitativo, essa equipe de auditoria utilizou as informações da geometria definidas para as seções
de escavação previstas no detalhamento da estaca 100, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-
HD-019 (Rev.1). Com relação à seção na estaca 100+3,55, utilizou-se a geometria de escavação
definida nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-505 e 506 (Rev.1).
Reservatório da estaca 100+3,55 a 107
173
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
006 (Rev.3), de planta do canal, indicar a utilização de gabião nas bordas do reservatório, as seções
transversais constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-019 (Rev.1) não detalham esses muros,
apresentando apenas o detalhamento do canal em aduela de concreto. O detalhamento desses muros
são apresentados nos desenhos W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-504 a 506 (Rev.1).
Com relação à medição dos serviços, as seções transversais levantadas para
registro e cálculo dos quantitativos executados, a exemplo da seção da estaca 101 (Figura 35),
retratam que teria sido executada uma camada de rachão com aproximadamente 1,60m sob os muros
gabião, estendendo-se em toda a largura do reservatório, inclusive sob a aduela de concreto, onde a
espessura chega a 1,80m.
Contudo, as seções transversais do projeto executivo, constantes do desenho
W20-RT1.3-CPQ-HD-016 (rev.1), detalham a execução de camada de rachão apenas sob a aduela de
concreto, mas com uma espessura (70cm) menor do que a apropriada na medição. Já os desenho
W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-505 e 506 apresentam a camada de rachão sob a aduela com 60cm de
espessura e indica a utilização de reforço de rachão sob o muro com espessura inferior a 1,0m.
Ressalva-se que a nota 5 do desenho estabelece que a necessidade do reforço de fundação dependeria
da avaliação das condições de suporte do terreno na base do muro.
Figura 35 – Estaca 101 – Seção transversal de Medição.
Na foto 41 do relatório de andamento das obras (Figura 36) do mês de
maio/2011, observa-se a camada de rachão sob o muro de gabião executado, contudo não há sinais
da execução da camada de rachão no interior do reservatório. É possível observar, ainda, que o
talude atrás do muro também não foi escavado como indicado na medição, pois foi efetivamente
executado mais próximo ao muro.
174
Figura 36 – Reservatório da estaca 100 - Relatório de andamento maio/2011 (foto 41)
Além disso, o desenho de medição registra que a camada de rachão cobriria a
totalidade das laterais externas do canal, sendo que a foto 64 do relatório de andamento das obras
(Figura 37) do mês de junho/2011 mostra o preenchimento das laterais com solo.
Figura 37 – Reservatório da estaca 100 - Relatório de andamento junho/2011 (foto 64)
Em função dessas observações e tendo em vista a necessidade de estabelecer
uma seção transversal que permitisse avaliar a quantidade de escavação, a equipe de auditoria adotou
novas seções de escavação, a exemplo da seção correspondente à estaca 101 (Figura 38). Na região
do canal foi considerada a seção de projeto representada no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-019
(Rev.1), com camada de rachão de 70cm de espessura. Quanto aos muros, foi considerada a
utilização de reforço de rachão, conforme previsto no desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-506, apesar
da nota 5 do desenho estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação
das condições de suporte do terreno na base do muro. Quanto à cota de escavação no fundo do
175
reservatório, foi adotada a mesma cota de assentamento das aduelas devido ao fato de não termos
encontrado uma referência mais adequada. Ressalta-se, que essas considerações são conservadoras à
medida que conduzem a volumes de escavação superiores.
Figura 38 – Estaca 101 – Seção transversal – Linha de escavação ajustada.
Trecho da estaca 107 a 108+16,00
Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram
utilizadas as seções transversais detalhadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-020 (Rev.1).
Quanto ao volume entre as estacas 108 e 108+16,00, observou-se que a
seção transversal utilizada para medição dos serviços considerou para cálculo das áreas
transversais na estaca 108+16,00 a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção
de escavação é bastante superior à do trecho de canal em aduela em concreto.
O mais correto, considerando que o canal muda de gabião para aduela em
concreto exatamente na estaca 108+16,00, é adotar duas seções na estaca 108+16,00: uma com
aduela em concreto e outra com gabião. Desta forma, para calcular o volume entre as estacas 108
e 108+16,00 deve-se utilizar, na determinação da área média, a seção na estaca 108+16,00 com
canal em aduela de concreto, enquanto no cálculo do volume entre as estacas 108+16,00 e 109
deve-se utilizar a seção na estaca 108+16,00 com transição em gabião. Como o desenho W20-
RT1.3-CPQ-HD-020 (Rev.1) não apresenta a seção de projeto na estaca 108+16,00, foi utilizada
a seção da estaca 108.
Trecho da estaca 108+16,00 a 110+16,00 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-
HD-006 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais
constantes do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1) detalham apenas o canal em aduela
de concreto. Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-512 (Rev.1) apresenta o
176
detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho
relativas à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.
Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o
que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto
estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de
suporte do terreno na base do muro.
Travessia da estaca 110+16,00 a 111+19,17
As seções transversais de medição adotadas, nas estacas 110+16,00 e
111+19,17, referem-se a situações com contenção lateral em gabião, que é seção típica das
transições em gabião. No entanto, no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião,
sendo necessária apenas a escavação para a implantação das aduelas quadradas, que são
posteriormente aterradas, o que resulta em seções de escavação bem menores do que as utilizadas
na medição, conforme mostrado na foto 38 do relatório de andamento das obras (Figura 39) do
mês de janeiro/2011.
Figura 39 – Travessia da estaca 111 - Relatório de andamento janeiro/2011 (foto 38)
Nessa mesma foto, observa-se que foram implantadas, conforme já estava
previsto em projeto, duas novas linhas de aduelas, tendo sido mantidas as outras duas já existentes.
Contudo, a seção transversal de medição da estaca 110+16,00 (Figura 40), assim como a da estaca e
111+19,17, representam uma situação onde teria sido escavada uma grande vala, inclusive sob as
177
aduelas existentes, implantada uma camada de 1,50m de rachão e posteriormente assentadas as
aduelas.
Observa-se, também, que: i) a largura total das aduelas na medição é de
10,30m, enquanto o projeto executivo indica que a largura seria de 9,40m; e ii) a linha utilizada na
medição como indicativa do terreno original não está condizente com o trecho da travessia, onde
nível do terreno era o da rua existente. Salienta-se, ainda, que o volume de escavação apropriado na
medição computou o volume correspondente às aduelas existentes o qual deveria ter sido
descontado.
Figura 40 – Estaca 110+16,0 – Seção transversal de medição.
Assim, visando determinar o quantitativo, essa equipe de auditoria utilizou as
informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no detalhamento da estaca
111, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1), ressalvando-se que o projeto
também incorreu no erro de apresentar a seção transversal com a camada de rachão sob as aduelas já
existentes. A Figura 41 apresenta a seção transversal adotada.
Figura 41 – Estaca 110+16,0 – Seção transversal adotada pela CGU.
178
Trecho da estaca 111+19,17 a 112+19,17 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
007 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais constantes do
desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1) detalham apenas o canal em aduela de concreto.
Considerando que o desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-512 (Rev.1) apresenta o detalhamento da
seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desse desenho relativas à geometria da
escavação para determinação dos quantitativos. Ressalta-se que foi considerada a utilização de
rachão na base do muro, o que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do
desenho de projeto estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das
condições de suporte do terreno na base do muro.
Trecho da estaca 112+19,17 a 121
Para avaliação dos quantitativos previstos no projeto executivo foram
utilizadas as seções transversais detalhadas no desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-020 (Rev.1).
Quanto ao volume entre as estacas 112+19,17 e 113, observou-se que a seção
transversal utilizada para medição dos serviços considerou, para cálculo das áreas transversais na
estaca 112+19,17, a seção para implantação da transição em gabião, onde a seção de escavação é
bastante superior à do trecho de canal em aduela em concreto. O mais correto, considerando que o
canal muda de gabião para aduela em concreto exatamente na estaca 112+19,17, é adotar duas seções
na estaca 112+19,17: uma com aduela em concreto e outra com gabião.
Desta forma, para calcular o volume entre as estacas 112+19,17 e 113 deve-se
utilizar, na determinação da área média, a seção na estaca 112+19,17 com canal em aduela de
concreto, enquanto no cálculo do volume entre as estacas 112 e 112+19,17 deve-se utilizar a seção
na estaca 112+19,17 com transição em gabião. Como o desenho W20-RT1.3-CPQ-HD-020 (Rev.1)
não apresenta a seção de projeto na estaca 112+19,17, foi utilizada a seção da estaca 113. Essa
mesma metodologia deve ser adotada na determinação dos quantitativos que envolvem a estaca 121.
Trecho da estaca 121 a 121+5,00 – transição em muro gabião
Primeiramente, registra-se que, apesar do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
007 (Rev.2), de planta do canal, indicar a utilização de gabião, as seções transversais constantes do
desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1) detalham apenas o canal em aduela de concreto.
179
Considerando que os desenho W20-RT1.5-CPQ-PE-ES-501 (Rev.2) a 503 (Rev.2) apresentam o
detalhamento da seção transversal do gabião, utilizaram-se as informações desses desenhos relativas
à geometria da escavação para determinação dos quantitativos.
Ressalta-se que foi considerada a utilização de rachão na base do muro, o que
aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante do desenho de projeto estabelecer
que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de suporte do
terreno na base do muro.
Travessia da estaca 121+5,00 a 122
A seção transversal de medição adotada, na estaca 121+5,00, refere-se à
situação com contenção lateral em gabião, que é seção típica das transições em gabião. No entanto,
no trecho de travessia não há contenção lateral em gabião, sendo necessária apenas a escavação para
a implantação das aduelas quadradas, que são posteriormente aterradas, o que resulta em seções de
escavação bem menores do que as utilizadas na medição, conforme pode ser observando nas fotos a
seguir (Figura 42 e Figura 43).
Assim, visando determinar o quantitativo e tendo em vista não ter sido
localizado no projeto executivo detalhamento de seção transversal na estaca 122, essa equipe de
auditoria utilizou as informações da geometria definidas para as seções de escavação previstas no
detalhamento da estaca 121, constante do desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-020 (Rev.1). Ressalva-
se, contudo, que na seção adotada para a estaca 121+5,00 foi considerado o mesmo perfil do terreno
constante da medição na estaca 122, que deve corresponder ao nível da rua.
Figura 42 – Travessia da estaca 121 - Relatório de andamento janeiro/2011 (foto 20)
180
Figura 43 – Travessia da estaca 121 - Relatório de andamento janeiro/2011 (foto 24)
Reservatório da estaca 122+3,55 a 127
Registra-se, inicialmente, que foi verificada divergência entre as informações
dos desenhos de projeto executivo, bem como entre esses e a obras efetivamente executada. O
desenho de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-007 (Rev.2), de planta do canal, indica a
utilização de contenção em muros gabião em apenas em dois trechos, nos taludes direito e esquerdo,
próximo ao vertedor, e não faz menção à utilização de colchão reno no fundo do reservatório.
Já o desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-ES-501 (Rev. 2) – Contenção com Gabião
– Reservatório 121 – acrescenta a execução de muro gabião atrás do vertedouro e de colchão reno
em parte do fundo do reservatório. Por fim, o desenho W20-RT1.3-CPQ-PE-ES-518 (Rev. 0) –
Contenção com Gabião – Reservatório est. 121 – Complemento - acrescenta a execução de muro
gabião no restante do contorno do reservatório.
Com relação às seções transversais de medição, verificou-se que foi apropriada
a aplicação de camada de rachão em todo o fundo do reservatório, enquanto os desenhos W20-
RT1.3-CPQ-PE-ES-501 a 503 e W20-RT1.3-CPQ-PE-ES-518 a 520 somente indicam a utilização de
rachão na base dos muros gabião. Além disso, observou-se, conforme mostrado na seção da estaca
124 (Figura 44), divergência entre as linhas representativas do terreno original indicadas nos
desenhos de projeto e aquelas indicadas nas seções de medição, estas em cotas superiores àquelas, o
que conduz à apropriação de volumes de escavação maiores.
181
Figura 44 – Estaca 124 – Seção transversal.
Então, a equipe de auditoria utilizou as informações relativas à geometria da
escavação e à linha de terreno original, constantes dos desenhos de projeto executivo, para avaliar os
quantitativos, ressalvando-se que foi considerada a utilização de rachão na base de todos os muros, o
que aumenta a profundidade de escavação, apesar da nota 5 constante dos desenhos de projeto
estabelecer que a necessidade do reforço de fundação dependeria da avaliação das condições de
suporte do terreno na base do muro.
No caso da estaca 127, não foi localizado o detalhamento da seção transversal
nos desenhos de projeto, não existindo, portanto, referência quanto à linha de terreno original.
Assim, visando avaliar o quantitativo de escavação, e considerando que nas seções das demais
estacas (123 a 126) foi constatado que a linha do terreno original de projeto encontrava-se entre
1,37m a 3,25m (medidos no eixo do estaqueamento) abaixo da linha de terreno original constante da
medição, adotou-se, na estaca 127, a mesma linha de terreno original da medição deslocada em
2,30m para baixo.
Conclusão do serviço Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa
O resultado da avaliação dos volumes de escavação está resumido na tabela a
seguir, a qual apresenta também, para efeito de comparação, os quantitativos constantes da planilha
de cálculo dos volumes medidos apresentada pela Prefeitura. Ressalva-se que, apesar da planilha da
Prefeitura registrar o volume de escavação de 162.443,14m³, foi apropriado, até a 23ª medição, o
quantitativo de 161.747,21 m³ para o serviço 5.11 - Escavação e carga mecanizada em solo brejoso
ou turfa e de 10.611,83 m³ para o serviço 5.3-escavação mecânica de córrego, o que totaliza um
quantitativo total medido de 172.359,04 m³.
Verificou-se, então, que o quantitativo obtido com base nas observações da
equipe de auditoria quanto às divergências entre medição, projeto e serviços efetivamente
182
executados, resultou no volume de 67.475,74m³, ou seja, 39% do que foi medido nos serviços 5.3
e 5.11. Assim, tendo em vista que o volume de 10.611,83 m³ já foi apropriado no serviço de
escavação mecânica de córrego, estimou-se que no serviço 5.11 deveria ter sido apropriado o volume
de 56.863,91 m³ ao invés dos 161.747,21 m³, ou seja, 35,2% do que foi medido.
183
Tabela 56 - Avaliação dos volumes de escavação
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
0,00 + 0,00 149,96 85,50
248,68 10,00 2.486,80 138,80 1.388,02
1,00 + 0,00 98,72 53,30
163,82 10,00 1.638,20 88,01 880,08
2,00 + 0,00 65,10 34,71
135,46 10,00 1.354,60 65,22 652,18
3,00 + 0,00 70,36 30,51
138,94 10,00 1.389,40 60,58 605,83
4,00 + 0,00 68,58 30,07
141,23 10,00 1.412,30 64,75 647,54
5,00 + 0,00 72,65 34,68
144,52 10,00 1.445,20 68,34 683,36
6,00 + 0,00 71,87 33,65
149,36 10,00 1.493,60 73,84 738,44
7,00 + 0,00 77,49 40,19
160,41 10,00 1.604,10 83,13 831,29
8,00 + 0,00 82,92 42,94
172,07 10,00 1.720,70 89,33 893,34
9,00 + 0,00 89,15 46,39
178,24 2,50 445,60 89,98 224,94
9,00 5,00 43,58
9,00 5,00 89,09 14,67
106,60 8,50 906,10 29,62 251,74
10,00 + 2,00 17,51 14,95
36,69 9,00 330,21 29,89 269,03
11,00 + 0,00 19,18 14,95
38,36 3,85 147,84 29,99 115,58
11,00 + 7,71 19,18 15,04
38,24 6,15 235,02 29,42 180,81
12,00 + 0,00 19,06 14,37
38,64 10,00 386,40 29,43 294,28
13,00 + 0,00 19,58 15,05
39,69 10,00 396,90 30,68 306,83
14,00 + 0,00 20,11 15,63
41,75 10,00 417,50 33,04 330,36
15,00 + 0,00 21,64 17,41
44,85 10,00 448,50 36,14 361,38
16,00 + 0,00 23,21 18,73
110,20 5,61 618,22 45,10 252,99
16,00 + 11,22 86,99 26,36
158,68 8,09 1.283,72 59,47 481,13
17,00 + 7,40 71,69 33,11
89,47 6,30 563,66 47,18 297,23
18,00 + 0,00 17,78 14,07
36,27 10,00 362,70 28,86 288,55
19,00 + 0,00 18,49 14,78
37,58 10,00 375,80 29,54 295,38
20,00 + 0,00 19,09 14,75
39,11 10,00 391,10 30,04 300,37
21,00 + 0,00 20,02 15,28
38,68 10,00 386,80 30,24 302,36
22,00 + 0,00 18,66 14,95
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
184
36,69 10,00 366,90 29,27 292,75
23,00 + 0,00 18,03 14,32
35,61 10,00 356,10 28,50 285,02
24,00 + 0,00 17,58 14,18
35,16 10,00 351,60 28,31 283,09
25,00 + 0,00 17,58 14,13
36,61 10,00 366,10 27,66 276,63
26,00 + 0,00 19,03 13,53
37,74 10,00 377,40 26,74 267,41
27,00 + 0,00 18,71 13,21
89,54 4,75 425,32 29,82 141,63
27,00 + 9,50 70,83 16,61
100,87 5,25 529,57 41,17 216,16
28,00 + 0,00 30,04 24,56
47,66 10,00 476,60 36,69 366,87
29,00 + 0,00 17,62 12,12
34,90 10,00 349,00 23,91 239,06
30,00 + 0,00 17,28 11,78
34,40 10,00 344,00 23,40 233,99
31,00 + 0,00 17,12 11,62
32,14 10,00 321,40 22,67 226,67
32,00 + 0,00 15,02 11,05
30,65 10,00 306,50 21,18 211,83
33,00 + 0,00 15,63 10,13
32,01 10,00 320,10 21,01 210,08
34,00 + 0,00 16,38 10,88
31,51 10,00 315,10 20,51 205,07
35,00 + 0,00 15,13 9,63
28,41 10,00 284,10 18,68 186,83
36,00 + 0,00 13,28 9,05
26,84 10,00 268,40 18,38 183,84
37,00 + 0,00 13,56 9,33
26,91 10,00 269,10 18,98 189,75
38,00 + 0,00 13,35 9,64
27,27 10,00 272,70 19,86 198,56
39,00 + 0,00 13,92 10,21
27,81 10,00 278,10 20,40 203,95
40,00 + 0,00 13,89 10,18
26,59 10,00 265,90 19,17 191,71
41,00 + 0,00 12,70 8,99
25,07 10,00 250,70 17,65 176,53
42,00 + 0,00 12,37 8,66
28,22 10,00 282,20 20,80 208,04
43,00 + 0,00 15,85 12,14
79,09 2,50 197,73 29,26 73,15
43,00 + 5,00 63,24 17,12
124,16 7,50 931,20 37,91 284,32
44,00 + 0,00 20,79
44,00 + 0,00 60,92 31,59
137,85 2,50 344,63 62,71 156,77
44,00 + 5,00 31,12
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
185
44,00 + 5,00 76,93 20,30
108,15 7,50 811,13 32,84 246,27
45,00 + 0,00 31,22 12,54
64,77 10,00 647,70 26,29 262,87
46,00 + 0,00 33,55 13,75
70,81 10,00 708,10 28,06 280,61
47,00 + 0,00 37,26 14,31
147,71 10,00 1.477,10 39,97 399,70
48,00 + 0,00 25,66
48,00 + 0,00 110,45 46,82
250,24 9,02 2.258,42 106,66 962,62
48,00 + 18,05 139,79 59,84
339,80 0,98 331,31 164,03 159,93
49,00 + 0,00 200,01 104,19
456,59 7,02 3.204,58
49,00 + 0,00 68,93
7,02 95,73 672,05
49,00 + 14,04 26,80
49,00 + 14,04 256,58 150,65
496,47 2,98 1.480,23 257,24 766,96
50,00 + 0,00 239,89 106,59
503,29 10,00 5.032,90
50,00 + 0,00 97,95
10,00 186,77 1.867,69
51,00 + 0,00 263,40 88,82
485,44 10,00 4.854,40 176,89 1.768,87
52,00 + 0,00 222,04 88,07
420,76 10,00 4.207,60 162,64 1.626,37
53,00 + 0,00 198,72 74,57
336,16 10,00 3.361,60 101,88 1.018,82
54,00 + 0,00 137,44 27,31
259,70 10,00 2.597,00 51,81 518,05
55,00 + 0,00 122,26 24,49
181,67 10,00 1.816,70 40,08 400,77
56,00 + 0,00 59,41 15,59
98,19 10,00 981,90 28,47 284,68
57,00 + 0,00 38,78 12,88
92,54 10,00 925,40 28,41 284,14
58,00 + 0,00 53,76 15,53
90,13 10,00 901,30 23,75 237,54
59,00 + 0,00 36,37 8,22
80,79 10,00 807,90 19,34 193,43
60,00 + 0,00 44,42 11,12
87,15 10,00 871,50 22,15 221,51
61,00 + 0,00 42,73 11,03
85,13 10,00 851,30 22,97 229,67
62,00 + 0,00 42,40 11,94
96,49 10,00 964,90 30,17 301,74
63,00 + 0,00 54,09 18,24
106,67 10,00 1.066,70 35,87 358,68
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
186
64,00 + 0,00 52,58 17,63
104,70 10,00 1.047,00 35,11 351,12
65,00 + 0,00 52,12 17,48
103,45 10,00 1.034,50 34,80 348,02
66,00 + 0,00 51,33 17,32
100,49 10,00 1.004,90 33,75 337,51
67,00 + 0,00 49,16 16,43
96,73 10,00 967,30 31,54 315,41
68,00 + 0,00 47,57 15,11
95,92 10,00 959,20 29,49 294,86
69,00 + 0,00 48,35 14,37
97,20 10,00 972,00 29,72 297,19
70,00 + 0,00 48,85 15,34
96,28 10,00 962,80 29,05 290,51
71,00 + 0,00 47,43 13,71
96,95 10,00 969,50 29,71 297,07
72,00 + 0,00 49,52 16,00
99,11 10,00 991,10 32,70 326,97
73,00 + 0,00 49,59 16,70
113,38 10,00 1.133,80 40,88 408,84
74,00 + 0,00 63,79 24,19
74,00 + 0,00 63,79 62,27
151,31 2,50 378,28 122,76 306,89
74,00 + 5,00 60,49
74,00 + 5,00 87,52 24,24
176,25 11,50 2.026,88 46,57 535,54
75,00 + 8,00 22,33
75,00 + 8,00 88,73 68,09
151,15 3,12 471,29 114,11 355,78
75,00 + 14,24 46,02
75,00 + 14,24 62,42 21,02
112,87 2,88 325,29 38,50 110,94
76,00 + 0,00 50,45 17,48
91,92 10,00 919,20 31,02 310,16
77,00 + 0,00 41,47 13,54
88,35 10,00 883,50 26,37 263,74
78,00 + 0,00 46,88 12,84
99,02 10,00 990,20 27,23 272,27
79,00 + 0,00 52,14 14,39
97,03 10,00 970,30 27,15 271,49
80,00 + 0,00 44,89 12,76
94,95 10,00 949,50 26,25 262,52
81,00 + 0,00 50,06 13,50
100,13 10,00 1.001,30 26,52 265,17
82,00 + 0,00 50,07 13,02
97,59 10,00 975,90 25,34 253,41
83,00 + 0,00 47,52 12,32
90,38 10,00 903,80 23,83 238,32
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
187
84,00 + 0,00 42,86 11,51
79,30 10,00 793,00 20,59 205,90
85,00 + 0,00 36,44 9,08
77,20 10,00 772,00 20,03 200,32
86,00 + 0,00 40,76 10,96
78,74 10,00 787,40 20,18 201,78
87,00 + 0,00 37,98 9,22
102,42 10,00 1.024,20 23,70 237,05
88,00 0,00 14,48
64,44 0,00 0,00
88,00 + 0,00 64,44 36,70
121,93 2,50 304,83 67,38 168,44
88,00 + 5,00 57,49 30,68
57,49 0,00
88,00 5,00 15,65
147,60 10,30 1.520,28 43,81 451,28
89,00 + 5,60 90,11 28,16
89,00 + 5,60 51,41
175,62 2,50 439,05 79,36 198,41
89,00 + 10,60 27,96
89,00 + 10,60 85,51 8,38
111,20 4,70 522,64 16,26 76,40
90,00 + 0,00 25,69 7,88
49,02 10,00 490,20 16,45 164,48
91,00 + 0,00 23,33 8,57
47,39 10,00 473,90 15,10 150,99
92,00 + 0,00 24,06 6,53
50,10 10,00 501,00 16,45 164,47
93,00 + 0,00 26,04 9,92
54,22 10,00 542,20 23,20 232,00
94,00 + 0,00 28,18 13,28
60,07 10,00 600,70 26,75 267,51
95,00 + 0,00 31,89 13,47
59,18 10,00 591,80 27,03 270,28
96,00 + 0,00 27,29 13,56
58,05 19,56 1.135,46 26,18 512,12
97,00 + 19,12 30,76 12,63
84,96 0,44 37,38 25,38 11,17
98,00 + 0,00 12,76
98,00 + 0,00 54,20 19,71
109,20 10,00 1.092,00 41,91 419,08
99,00 + 0,00 55,00 22,20
108,90 5,32 579,35 51,97 276,46
99,00 + 10,64 53,90 29,77
99,00 + 10,64 14,06
157,28 4,68 736,07 33,76 158,00
100,00 + 0,00 103,38 19,70
359,09 1,78 639,18 183,78 327,13
100,00 + 3,56 255,71 164,08
479,30 8,22 3.939,85 262,28 2.155,92
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
188
101,00 + 0,00 223,59 98,19
413,37 10,00 4.133,70 176,31 1.763,06
102,00 + 0,00 189,78 78,11
423,59 10,00 4.235,90 159,38 1.593,85
103,00 + 0,00 233,81 81,27
393,50 10,00 3.935,00 148,09 1.480,85
104,00 + 0,00 159,69 66,81
310,82 10,00 3.108,20 135,17 1.351,65
105,00 + 0,00 151,13 68,35
287,53 10,00 2.875,30 131,85 1.318,48
106,00 + 0,00 136,40 63,49
164,14 10,00 1.641,40 79,89 798,90
107,00 + 0,00 27,74 16,40
51,35 10,00 513,50 30,20 302,03
108,00 + 0,00 23,61 13,81
66,22 8,01 530,55 22,00 176,25
108,00 + 16,02 8,19
108,00 + 16,02 42,61 19,15
70,77 1,99 140,69 30,33 60,29
109,00 + 0,00 28,16 11,18
106,84 10,00 1.068,40 45,77 457,72
110,00 + 0,00 78,68 34,60
146,83 8,00 1.174,64 71,46 571,72
110,00 + 16,00 36,87
110,00 + 16,00 68,15 29,19
161,99 11,59 1.876,65 56,03 649,14
111,00 + 19,17 26,85
111,00 + 19,17 93,84 54,74
176,94 0,41 73,43 101,83 42,26
112,00 + 0,00 83,10 47,10
110,07 9,59 1.055,02 57,49 551,01
112,00 + 19,17 26,97 10,39
41,54 0,41 17,24
112,00 + 19,17 5,43
113,00 + 0,00 14,57 6,02
32,52 10,00 325,20 10,84 108,40
114,00 + 0,00 17,95 4,82
31,74 10,00 317,40 10,50 105,05
115,00 + 0,00 13,79 5,68
32,25 10,00 322,50 13,15 131,47
116,00 + 0,00 18,46 7,46
36,95 10,00 369,50 14,92 149,25
117,00 + 0,00 18,49 7,46
37,21 10,00 372,10 14,32 143,21
118,00 + 0,00 18,72 6,86
42,86 10,00 428,60 13,82 138,18
119,00 + 0,00 24,14 6,96
42,24 10,00 422,40 13,69 136,92
189
Fundação de rachão
Quanto à espessura da camada de reforço de rachão, o documento PT-10.596-
EG01-001-Rev.2 – Canalização do Córrego do Parque – Parecer Geotécnico, de 17/12/2010, anexo
do documento do projeto executivo W20-RT1-TOMO III – Relatório do Projeto de Hidráulico de
Canalização do Córrego do Parque, informou que:
Item 4.1 – Canalização
(...)
A solução mais indicada é a substituição de parte dos aluviões por rachão. Na Tabela 1 que se
segue indicamos de uma forma aproximada as espessuras de reforço que devem ser adotadas
em cada trecho da canalização. Como regra geral deverá ser colocada uma camada de
espessura mínima de 60cm de rachão em toda a extensão do canal. (...)
(...)
Contudo, em algumas situações a espessura dos aluviões é muito significativa e a resistência
muito baixa, sendo necessário recorrer a reforços mais profundos. Nestes casos específicos e
120,00 + 0,00 18,10 6,73
70,79 10,00 707,90 11,15 111,55
121,00 + 0,00 4,42
121,00 + 0,00 52,69 11,77
92,20 2,50 230,50 26,03 65,06
121,00 + 5,00 14,25
121,00 + 5,00 39,51 41,62
162,15 7,50 1.216,13 83,24 624,33
122,00 + 0,00 122,64 41,62
356,52 10,00 3.565,20 230,39 2.303,89
123,00 + 0,00 233,88 188,77
411,76 10,00 4.117,60 246,91 2.469,11
124,00 + 0,00 177,88 58,14
421,36 10,00 4.213,60 118,27 1.182,70
125,00 + 0,00 243,48 60,12
469,32 10,00 4.693,20 141,13 1.411,30
126,00 + 0,00 225,84 81,00
391,11 10,00 3.911,10 221,55 2.215,46
127,00 + 0,00 165,27 140,54
330,54 2,50 826,35 281,08 702,71
127,00 + 5,00 165,27 140,54
165,27 2,50 413,18 140,54 351,35
162.443,14 67.475,74 VOLUME DE ESCAVAÇÃO (m³)
190
localizados recomendamos a cravação de pares de troncos de eucalipto (diâmetro superior a
20cm) afastados de 2,0m ao longo dos trechosindicados. (...) [grifos nossos]
Enquanto isso, nos desenhos de projeto executivo W20-RT1.3-CPQ-PE-HD-
013 a 020, que apresentam o detalhamento das seções transversais do canal, é considerada a camada
de rachão com espessura de 70cm.
Contudo, nas seções transversais de medição apresentadas pela Prefeitura,
conforme mostrado no item anterior, verificou-se que foram apropriadas camadas de rachão com
espessuras bastante superiores às mínimas indicadas no projeto. A equipe de auditoria não localizou
no processo e nem no Diário de Obras qualquer comunicação do Consórcio ou observação da
Fiscalização da Prefeitura / Gerenciadora quanto ao aumento do volume de rachão previsto. Além
disso, observou-se, conforme já explanado no presente Relatório, que foi apropriada a aplicação de
rachão em locais e larguras não previstas no projeto.
Assim, considerando as observações consignadas no item anterior, efetuou-se a
avaliação dos volumes de escavação medidos, mediante o confronto dos dados de medição com os
registros fotográficos constantes dos relatórios de andamento das obras, elaborados pela empresa
Hagaplan, com os detalhamentos do projeto executivo e com as observações coletadas pela equipe de
auditoria durante as vistorias nos locais das obras.
O resultado da avaliação dos volumes de rachão está resumido na tabela a
seguir, a qual apresenta também, para efeito de comparação, os quantitativos constantes da planilha
de cálculo dos volumes medidos apresentada pela Prefeitura. Ressalva-se que, apesar dessa planilha
registrar o volume de rachão de 51.242,68m³, foi apropriado, até a 23ª medição, o quantitativo de
51.496,59 m³.
Verificou-se, então, que o quantitativo obtido com base nas observações da
equipe de auditoria quanto às divergências entre medição, projeto e serviços efetivamente
executados, resultou no volume de 12.083,61m³, ou seja, 23,5% do que foi medido.
191
Tabela 57 - Avaliação dos volumes de fundação de rachão
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
0,00 + 0,00 31,75 13,00
57,40 10,00 574,00 20,02 200,20
1,00 + 0,00 25,65 7,02
45,45 10,00 454,50 15,45 154,52
2,00 + 0,00 19,80 8,43
44,00 10,00 440,00 15,08 150,79
3,00 + 0,00 24,20 6,65
47,50 10,00 475,00 13,93 139,25
4,00 + 0,00 23,30 7,28
46,62 10,00 466,20 14,58 145,77
5,00 + 0,00 23,32 7,30
46,66 10,00 466,60 13,77 137,75
6,00 + 0,00 23,34 6,48
45,74 10,00 457,40 13,70 136,97
7,00 + 0,00 22,40 7,22
44,96 10,00 449,60 14,01 140,09
8,00 + 0,00 22,56 6,79
45,36 10,00 453,60 13,21 132,10
9,00 + 0,00 22,80 6,42
41,94 2,50 104,85 12,60 31,50
9,00 5,00 19,14 6,18
9,00 5,00 2,79
25,20 8,50 214,20 6,29 53,42
10,00 + 2,00 6,06 3,50
13,79 9,00 124,07 7,00 63,00
11,00 + 0,00 7,73 3,50
15,43 3,85 59,46 7,00 26,98
11,00 + 7,71 7,70 3,50
8,19 6,15 50,33 7,00 43,02
12,00 + 0,00 8,19 3,50
16,22 10,00 162,23 7,00 70,00
13,00 + 0,00 8,03 3,50
16,02 10,00 160,17 7,00 70,00
14,00 + 0,00 7,98 3,50
15,71 10,00 157,08 7,00 70,00
15,00 + 0,00 7,73 3,50
15,71 10,00 157,08 7,00 70,00
16,00 + 0,00 7,98 3,50
18,11 5,61 101,60 6,87 38,51
16,00 + 11,22 10,13 3,37
20,17 8,09 163,20 6,73 54,45
17,00 + 7,40 10,05 3,37
17,26 6,30 108,71 6,87 43,25
18,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
19,00 + 0,00 7,21 3,50
15,04 10,00 150,38 7,00 70,00
20,00 + 0,00 7,83 3,50
16,07 10,00 160,68 7,00 70,00
21,00 + 0,00 8,24 3,50
15,45 10,00 154,50 7,00 70,00
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
192
22,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
23,00 + 0,00 7,21 3,50
14,11 10,00 141,10 7,00 70,00
24,00 + 0,00 6,90 3,50
13,85 10,00 138,53 7,00 70,00
25,00 + 0,00 6,95 3,50
14,16 10,00 141,63 7,00 70,00
26,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
27,00 + 0,00 7,21 3,50
18,29 4,75 86,88 6,87 32,61
27,00 + 9,50 11,08 3,37
21,94 7,00 153,60 6,73 47,11
28,00 + 3,50 10,86 3,37
18,07 8,25 149,10 6,87 56,64
29,00 + 0,00 7,21 3,50
14,68 10,00 146,78 7,00 70,00
30,00 + 0,00 7,47 3,50
14,84 10,00 148,39 7,00 70,00
31,00 + 0,00 7,37 3,50
14,84 10,00 148,39 7,00 70,00
32,00 + 0,00 7,47 3,50
14,94 10,00 149,35 7,00 70,00
33,00 + 0,00 7,47 3,50
14,94 10,00 149,35 7,00 70,00
34,00 + 0,00 7,47 3,50
14,94 10,00 149,35 7,00 70,00
35,00 + 0,00 7,47 3,50
15,19 10,00 151,93 7,00 70,00
36,00 + 0,00 7,73 3,50
15,45 10,00 154,50 7,00 70,00
37,00 + 0,00 7,73 3,50
14,94 10,00 149,35 7,00 70,00
38,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
39,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
40,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
41,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
42,00 + 0,00 7,21 3,50
14,42 10,00 144,20 7,00 70,00
43,00 + 0,00 7,21 3,50
19,01 2,50 47,53 7,68 19,21
43,00 + 5,00 11,80 4,18
22,20 7,50 166,50 7,85 58,89
44,00 + 0,00 3,67
44,00 + 0,00 10,40 4,18
32,08 2,50 80,20 9,03 22,57
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
193
44,00 + 5,00 4,85
44,00 + 5,00 21,68 4,07
30,58 7,50 229,35 8,25 61,85
45,00 + 0,00 8,90 4,18
18,09 10,00 180,93 8,37 83,65
46,00 + 0,00 9,19 4,18
18,94 10,00 189,43 8,25 82,48
47,00 + 0,00 9,75 4,07
36,46 10,00 364,60 8,13 81,30
48,00 + 0,00 4,07
48,00 + 0,00 26,71 4,28
63,45 9,02 572,64 11,83 106,72
48,00 + 18,05 36,74 7,55
77,86 0,98 75,91 15,10 14,72
49,00 + 0,00 7,55
49,00 + 0,00 41,12 6,38
131,97 7,03 927,43 14,86 104,40
49,00 + 14,06 8,48
49,00 + 14,06 90,85 10,94
175,08 2,97 520,43 28,08 83,47
50,00 + 0,00 17,14
50,00 + 0,00 84,23 8,50
168,36 10,00 1.683,60 16,86 168,63
51,00 + 0,00 84,13 8,36
162,08 10,00 1.620,80 16,83 168,27
52,00 + 0,00 77,95 8,46
146,59 10,00 1.465,90 16,93 169,33
53,00 + 0,00 68,64 8,47
121,85 10,00 1.218,50 15,91 159,14
54,00 + 0,00 53,21 7,45
100,62 10,00 1.006,20 13,91 139,06
55,00 + 0,00 47,41 6,46
55,98 10,00 559,79 10,53 105,25
56,00 + 0,00 8,57 4,07
22,00 10,00 219,99 8,13 81,30
57,00 + 0,00 13,43 4,07
33,43 10,00 334,30 8,13 81,30
58,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
59,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
60,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
61,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
62,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
194
A corte (m²) Soma (m²) S D (m)
Volume
lançado
(m³)
A corte (m²) Soma (m²)
Volume
lançado
(m³)
MEDIÇÃO CONSÓRCIO / PREFEITURA CGU
Estaca + distância
63,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
64,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
65,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
66,00 + 0,00 20,00 4,07
40,00 10,00 400,00 8,13 81,30
67,00 + 0,00 20,00 4,07
40,07 10,00 400,66 8,13 81,30
68,00 + 0,00 20,07 4,07
40,19 10,00 401,91 8,13 81,30
69,00 + 0,00 20,13 4,07
40,25 10,00 402,50 8,13 81,30
70,00 + 0,00 20,13 4,07
40,25 10,00 402,50 8,13 81,30
71,00 + 0,00 20,13 4,07
40,38 10,00 403,75 8,13 81,30
72,00 + 0,00 20,25 4,07
40,50 10,00 405,00 8,13 81,30
73,00 + 0,00 20,25 4,07
40,50 10,00 405,00 8,13 81,30
74,00 + 0,00 4,07
74,00 + 0,00 20,25 8,55
46,03 2,50 115,06 16,22 40,56
74,00 + 5,00 7,68
74,00 + 5,00 25,78 4,30
47,16 11,50 542,28 7,90 90,85
75,00 + 8,00 3,60
75,00 + 8,00 21,38 9,52
32,48 3,12 101,27 16,89 52,66
75,00 + 14,24 7,37
75,00 + 14,24 11,10 3,47
22,70 2,88 65,42 7,54 21,72
76,00 + 0,00 11,60 4,07
23,20 10,00 232,00 8,13 81,30
77,00 + 0,00 11,60 4,07
25,52 10,00 255,20 8,13 81,30
78,00 + 0,00 13,92 4,07
27,84 10,00 278,42 8,13 81,30
79,00 + 0,00 13,92 4,07
27,84 10,00 278,42 8,13 81,30
80,00 + 0,00 13,92 4,07
27,84 10,00 278,40 8,13 81,30
81,00 + 0,00 13,92 4,07
27,84 10,00 278,40 8,13 81,30
82,00 + 0,00 13,92 4,07
27,86 10,00 278,63 8,13 81,30
195
83,00 + 0,00 13,94 4,07
26,76 10,00 267,58 8,13 81,30
84,00 + 0,00 12,82 4,07
24,47 10,00 244,65 8,13 81,30
85,00 + 0,00 11,65 4,07
24,47 10,00 244,65 8,13 81,30
86,00 + 0,00 12,82 4,07
26,80 10,00 267,95 8,13 81,30
87,00 + 0,00 13,98 4,07
25,67 10,00 256,66 8,13 81,30
88,00 0,00 4,07
88,00 + 0,00 11,69 7,50
23,41 2,50 58,52 12,93 32,33
88,00 + 5,00 5,43
88,00 5,00 11,72 4,35
29,32 10,30 302,04 8,71 89,69
89,00 + 5,60 4,35
89,00 + 5,60 17,60 8,17
46,83 2,50 117,08 16,33 40,83
89,00 + 10,60 8,17
89,00 + 10,60 29,23 4,07
40,57 4,70 190,67 8,13 38,21
90,00 + 0,00 11,34 4,07
22,70 10,00 227,01 8,13 81,30
91,00 + 0,00 11,36 4,07
22,72 10,00 227,17 8,13 81,30
92,00 + 0,00 11,36 4,07
22,72 10,00 227,17 8,13 81,30
93,00 + 0,00 11,36 4,07
22,72 10,00 227,17 8,13 81,30
94,00 + 0,00 11,36 4,07
22,72 10,00 227,17 8,13 81,30
95,00 + 0,00 11,36 4,07
22,72 10,00 227,17 8,13 81,30
96,00 + 0,00 11,36 4,07
25,16 19,56 492,22 8,13 159,03
97,00 + 19,12 13,81 4,07
36,35 0,44 15,97 8,13 3,57
98,00 + 0,00 4,07
98,00 + 0,00 22,54 4,14
46,03 10,00 460,28 9,89 98,89
99,00 + 0,00 23,49 5,75
44,73 5,32 237,98 14,27 75,94
99,00 + 10,64 8,53
99,00 + 10,64 21,25 6,38
96,03 4,68 449,40 12,75 59,67
100,00 + 0,00 74,78 6,38
153,65 1,78 273,50 34,71 61,78
196
100,00 + 3,56 78,87 28,34
157,27 8,22 1.292,76 35,69 293,36
101,00 + 0,00 78,40 7,35
153,90 10,00 1.539,04 14,86 148,56
102,00 + 0,00 75,50 7,50
150,10 10,00 1.501,04 14,99 149,94
103,00 + 0,00 74,60 7,49
135,10 10,00 1.351,00 14,31 143,13
104,00 + 0,00 60,50 6,82
111,30 10,00 1.113,00 13,80 138,02
105,00 + 0,00 50,80 6,98
91,99 10,00 919,90 13,39 133,90
106,00 + 0,00 41,19 6,41
49,08 10,00 490,75 10,48 104,75
107,00 + 0,00 7,89 4,07
15,79 10,00 157,85 8,13 81,30
108,00 + 0,00 7,90 4,07
29,74 8,01 238,28 8,13 65,14
108,00 + 16,02 4,07
108,00 + 16,02 21,84 7,47
38,36 1,99 76,26 13,65 27,14
109,00 + 0,00 16,52 6,18
44,49 10,00 444,90 14,86 148,56
110,00 + 0,00 27,97 8,67
51,52 8,00 412,16 18,16 145,30
110,00 + 16,00 9,49
110,00 + 16,00 23,55 2,32
53,13 11,85 629,59 5,56 65,86
111,00 + 19,70 3,24
111,00 + 19,70 29,58 10,33
54,29 0,15 8,14 19,35 2,90
112,00 + 0,00 24,71 9,02
40,14 9,59 384,74 14,41 138,14
112,00 + 19,17 5,39
112,00 + 19,17 15,43 3,77
24,29 0,41 10,08 7,48 3,10
113,00 + 0,00 8,86 3,72
17,47 10,00 174,70 7,43 74,30
114,00 + 0,00 8,61 3,72
17,50 10,00 175,00 9,10 90,95
115,00 + 0,00 8,89 5,38
17,97 10,00 179,70 9,10 90,95
116,00 + 0,00 9,08 3,72
17,97 10,00 179,70 7,43 74,30
117,00 + 0,00 8,89 3,72
17,97 10,00 179,70 7,43 74,30
118,00 + 0,00 9,08 3,72
19,98 10,00 199,80 7,43 74,30
197
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
119,00 + 0,00 10,90 3,72
19,86 10,00 198,60 7,43 74,30
120,00 + 0,00 8,96 3,72
35,69 10,00 356,90 7,43 74,30
121,00 + 0,00 3,72
121,00 + 0,00 26,73 6,62
50,02 2,50 125,05 13,87 34,67
121,00 + 5,00 7,25
121,00 + 5,00 23,29 3,91
37,45 7,50 280,88 8,25 61,89
122,00 + 0,00 14,16 4,35
56,77 10,00 567,70 9,78 97,76
123,00 + 0,00 42,61 5,43
79,03 10,00 790,25 9,73 97,30
124,00 + 0,00 36,42 4,30
68,42 10,00 684,15 7,60 75,97
125,00 + 0,00 32,00 3,30
54,80 10,00 548,00 6,69 66,93
126,00 + 0,00 22,80 3,40
45,60 10,00 456,00 6,76 67,62
127,00 + 0,00 22,80 3,37
45,20 2,50 113,00 6,73 16,83
127,00 + 5,00 22,40 3,37
22,40 2,50 56,00 3,37 8,42
51.242,68 12.083,61 VOLUME DE ESCAVAÇÃO (m³)
198
A medição de serviços em quantidades ―a maior‖ foi fator determinante para a
ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na
medida em que propiciou o superfaturamento dos serviços executados.
2.1.1.18. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Superdimensionamento das estacas metálicas
a) Fato:
Com relação ao item de serviço 7.36 – Estaca metálica, fornec. e cravação, o
documento do Projeto Executivo W20-RT1-TOMO V – Relatório do Projeto de Estruturas de
Contenção do Córrego do Parque, o qual traz em anexo o documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0 –
Estabilização das margens – Córrego e Reservatórios – Memorial Justificativo e de Cálculo, de 29 de
fevereiro de 2011, informou que para o escoramento do canal foi dimensionada ―uma cortina de
perfis laminados W250x32,7 a cada 1,40m‖. Ressalvou, contudo, que nos trechos onde a largura do
canal é praticamente a mesma da distância entre as árvores situadas nas margens seriam adotados
espaçamentos reduzidos de 0,8m nos trechos entre palmeiras e de 0,5m defronte às palmeiras.
199
Por meio do item 8 da Solicitação de Auditoria nº 201205008/001, de 12 de
julho de 2012, foi solicitado à Prefeitura que apresentasse o detalhamento dos cálculos realizados e
esclarecesse porque foi adotado o mesmo tipo de perfil laminado para todos os trechos, haja vista
que havia previsão de trechos com espaçamentos diferenciados (1,40m, 0,80m e 0,50m) e que os
perfis espaçados a distâncias menores (0,80m e 0,50m) seriam solicitados por esforços (momentos)
menores do que os perfis distribuídos em espaçamentos maiores (1,40m), de modo que,
provavelmente, poderiam ter sido adotados perfis de dimensões inferiores e, consequentemente, de
menor custo para os trechos com espaçamentos de 0,80m e 0,50m.
Em resposta, por meio do Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto de 2012,
a Prefeitura encaminhou a revisão 1 do Memorial de Contenções do Córrego do Parque e justificou
que: ―A adoção de espaçamentos em trechos localizados, conforme já foi esclarecido no item 4 do
referido Memorial, não foi prevista em projeto, entretanto foram detalhadas as dificuldades
encontradas durante a execução em função da impossibilidade de se instalar as pranchas de
madeira por causa das palmeiras imperiais na borda das escavações.‖
Contudo, tendo em vista que o documento PT-10.596-EG02-001-Rev.0, de 29
de fevereiro de 2011, já citava a adoção de espaçamentos diferentes e considerando que a 2ª
Solicitação de Replanilhamento foi encaminhada à Prefeitura mediante Ofício HAGAPLAN nº HES-
A-011/2011, de 16 de março de 2011, entende-se que o dimensionamento dos perfis metálicos
deveria ter considerado os espaçamentos de 0,50 e 0,80m de modo a verificar a possibilidade de
adoção de perfis de menor capacidade e, consequentemente, de menor custo.
Por meio do item 9 da mesma Solicitação de Auditoria, foi solicitado à
Prefeitura que explicasse porque não foi utilizada a solução com perfis espaçados a cada 1,40m e
pranchas de madeira. Em resposta, por meio do Ofício nº 347/GP/08/2012, de 22 de agosto de 2012,
a Prefeitura informou que: ―Não foram utilizadas pranchas de madeira por causa das palmeiras
imperiais na borda das escavações‖. Em função dessa resposta, depreende-se que não foi utilizado
espaçamento de 1,40 em nenhum trecho.
Assim, procedeu-se à avaliação da possibilidade de adoção de perfis de menor
custo para o escoramento em espaçamentos menores. Para tanto, tomou-se como base a memória de
cálculo dos perfis espaçados a cada 1,40m, constante do documento PT-10.596-EG02-001-Rev.1 do
próprio Projeto Executivo, a qual é reproduzida a seguir:
200
Determinaram-se, então, quais seriam os valores dos Módulos Resistentes à
Flexão (Wx) que os perfis deveriam apresentar para resistir aos momentos atuantes correspondentes aos
espaçamentos de 0,80m e 0,50m. Consultando a tabela de perfis da fabricante GERDAU, com base nos
valores obtidos, Wx=218,4m³ (esp=0,80m) e Wx=136,5m³ (esp=0,50m), obteve-se que os perfis
W250x22,3 e W200x19,3, respectivamente, seriam suficientes para atender aos esforços atuantes.
Assim, tendo em vista que foi confirmada a possibilidade de utilização de
perfis de menor massa linear (22,3kg/m e 19,3kg/m) e lembrando que a massa linear do perfil
indicado no Projeto Executivo é de 32,7kg/m, deparou-se com a dificuldade de estabelecer a
quantidade de perfis aplicados para cada padrão de espaçamento, haja vista que a memória de cálculo
das medições não apresenta essa informação. Mas, sabe-se, a princípio, que não foram aplicados
perfis espaçados a cada 1,40m, ou seja, somente foram utilizados espaçamentos a cada 0,50m e
0,80m.
Com relação ao trecho entre as estacas 10+2 e 16+11,22, foi determinada
anteriormente no presente Relatório a quantidade de estacas utilizadas para cada espaçamento com
base nas especificações de projeto. Entretanto, quanto aos demais trechos, haja vista a insuficiência
de informações, decidiu-se considerar, de forma conservadora, o perfil correspondente ao
espaçamento a cada 0,80m. A tabela a seguir apresenta o resultado dessas considerações.
Tabela 58 – Estacas metálicas - Superdimensionamento
201
Desta forma, verificou-se que o superdimensionamento dos perfis metálicos
utilizados para escoramento do canal resultou na medição de 183.403,65kg além do que seria
necessário, ou seja, um superfaturamento de 49,65%, ressalvando-se que, face à dificuldade
encontrada pela equipe de auditoria para determinar a quantidade de estacas utilizadas em cada
espaçamento, decidiu-se adotar, de forma conservadora, o perfil destinado ao espaçamento 0,80m na
maior parte da obra.
Ressalta-se ainda que o impacto financeiro referente à diferença de
quantitativos será tratado posteriormente no item de superfaturamento.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
Est parcial Est parcial
Massa
linear
(kg/m)
Quantidade
(kg)
Perfil
adotado
Massa
linear
(kg/m)
Quant.
Estacas
Massa
Total (kg)
W200x19,3 19,30 253 48.829,00
W250x22,3 22,30 165 36.795,00
552.798,69 369.395,04
Medição Ajustada CGU
(conforme item
medição "a maior")
TOTAL
200.124,00 22,30 136.476,00
28 3,5 43 5 301,50 32,70 215.988,69
17 7,4 27 9,5 202,10
W250x22,3
Medição Ajustada CGU
(superdimensionamento)
10 2 16 11,22 129,22
W250x22,3
22,30 147.295,04
32,70 136.686,00
32,70
Início trecho Fim trechoComp
trecho
(m)
202
O superdimensionamento das estacas metálicas contribuiu para a ocorrência
das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na medida em
que aumentou o custo da obra e dando azo ao superfaturamento.
2.1.1.19. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
CONSTATAÇÃO
Sobrepreço nos serviços de consultoria
a) Fato:
O Contrato nº 259/2010, celebrado entre a Prefeitura de Americana/SP e a
empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., referente ao gerenciamento das obras, não fazia
parte do escopo inicial dos trabalhos definido por esta equipe de auditoria. Contudo, durante o
desenvolvimento das análises verificou-se, como registrado em diversas constatações ao longo deste
Relatório, que a atuação da Gerenciadora teve papel importante nas irregularidades apontadas.
Assim, viu-se a necessidade avaliar esse Contrato, tendo-se constatado
sobrepreço nos valores dos serviços de consultoria contratados, conforme detalhado a seguir.
Analisando o orçamento de referência do Edital da Concorrência nº 003/2010,
que objetivou a contratação dos serviços de gerenciamento das obras, verificou-se que os preços
unitários adotados estão em desacordo com os sistemas oficiais de preço de referência para
203
contratação com recursos federais, quais sejam SINAPI e SICRO, conforme estabelecido no artigo
112 da Lei nº 12.017/2009, LDO de 2010, tendo-se detectado sobrepreço nos valores de referência
de algumas categorias de profissionais e subpreço em outras.
Após a realização do certame, no qual houve a participação de apenas um
licitante, a empresa Hagaplan Engenharia e Serviços Ltda. foi contratada para prestar os serviços
objeto do Contrato nº 259/2010, no valor de R$ 3.655.728,00, que configurou um desconto de 2%
sobre o valor estimado pela Administração.
Tendo em vista que o objeto do Contrato nº 259/2010 era a ―consultoria para
prestação de serviços de gerenciamento de obras de canalização no município de Americana‖,
adotou-se como referência de preços paradigma a ―Tabela Preços de Consultoria do DNIT‖, que
integra o Sistema de Custos Rodoviários (SICRO), visando à comparação com os preços do
orçamento de referência e do orçamento contratado.
Vale destacar o Acórdão nº 1.261/2010, que se posicionou sobre a
aplicabilidade dos sistemas oficiais de referência de preço para serviços de consultoria em obras
hídricas:
(...)
23. Ante o exposto nos subitens acima, conclui-se que:
- a utilização dos índices do SINAPI como parâmetro para o cálculo do sobrepreço dos
serviços de técnico de nível médio, desenhista cadista, auxiliar administrativo, topógrafo e
auxiliar de topógrafo não foi a mais adequada para este caso concreto, visto que esse sistema
não considera custos para serviços de consultoria. Ademais, essa base referencial também não
se mostrou apropriada como fonte de preço do insumo "veículos de passeio com até dois anos
de fabricação, com 4 portas, equipados com ar-condicionado, inclusive as despesas com
seguro total, emplacamento, revisões, consertos, reparos, combustível e lubrificante, lavagens,
etc", visto que a Tabela de Consultoria do Dnit se mostrou mais atualizada frente ao mercado;
- a utilização da Tabela de Consultoria do Dnit foi adequada para comparação dos preços de
Consultores, Engenheiro Civil Sênior (coordenador) e Engenheiro Civil Médio (residente);
(...)
24. Para analisar a compatibilidade entre os preços oferecidos pelo Consórcio e os preços de
mercado, selecionou-se uma fonte de consulta para a obtenção de valores referenciais. Como o
objeto do Contrato é a prestação de serviços de consultoria, fiscalização e gerenciamento,
optou-se pela seguinte fonte de consulta:
- Tabela de Consultoria do Dnit, atualizada em 16/02/2009; e obtida pelo sítio
http://www1.Dnit.gov.br/rodovias/sicro/download/Tabela_de_Supervisao_2009_02.pdf. (Fl.
90 do Anexo 9 - Volume Principal);
204
25. A Tabela de Consultoria do Dnit, a qual integra o Sistema de Custos Rodoviários
(SICRO), constitui uma fonte usual para consulta de preços referenciais de serviços de
consultoria, uma vez que o SICRO é um sistema de referência previsto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Tal previsão pode ser demonstrada pelo excerto da Lei nº 12.017/2009
(LDO/2010) a seguir:
(...)
26. É fato que o SICRO pode ser aplicado em obras de adutoras, conforme mostra o Acórdão
2019/2006 no seguinte fragmento: (...) (grifos adicionados)
A tabela a seguir, evidencia o valor do salário-hora de acordo com a Tabela
Preços de Consultoria do DNIT. Esclarece-se que são apresentados os valores constantes da Tabela
de Consultoria correspondentes ao salário mensal (B1), sendo inseridos os encargos sociais, custos
administrativos, remuneração prevista para empresa e tributos (B2), conforme percentuais e
metodologia do DNIT. Por fim, calculou-se o valor dos salários por hora trabalhada.
Para obtenção do custo horário de referência, dividiu-se o salário mensal por
176 horas efetivas de trabalho, em virtude de tais profissionais serem considerados mensalistas,
conforme já citado Acórdão nº 1.261/2010-TCU/Plenário.
Tabela 59 – Tabela de preços de consultoria – DNIT – Data-base 06/2009
A tabela a seguir, apresenta os quantitativos e preços unitários de referência da
licitação, os quantitativos previstos na 2ª reprogramação e os preços unitários contratados, bem como
os preços unitários obtidos da tabela do DNIT, objetivando apontar os percentuais de alteração dos
quantitativos da 2ª reprogramação em relação aos contratados inicialmente, as diferenças entre os
preços unitários contratados e os preços do DNIT e o sobrepreço em relação aos valores paradigmas.
Código A1 T5 T6 T1 P3 P2 P1 P0 C
Profissional
Auxiliar
Administr
ativo
CadistaAuxiliar
Técnico
Tecnólogo
PlenoJunior Pleno Senior
Coordenad
or Consultor
Salário mensal (B1) -
R$/mês 1.213,94 1.004,64 669,77 2.511,61 4.897,39 6.111,57 6.823,19 7534,82 10.046,43
Salário +(Encargos, Custos
Adm, remuneração e
tributos) (B2) - R$/mês 3.774,44 3.123,68 2.082,48 7.809,22 15.227,21 19.002,40 21.215,00 23.427,64 31.236,86
Salário-hora com encargos
(B=B2/176) - R$/h 21,45 17,75 11,83 44,37 86,52 107,97 120,54 133,11 177,48
Engenherio/Arquiteto
Observação: Encargos sociais= 88,04%; Custos Administrativos=50%; Remuneração da empresa=12% e Tributos=16,62%;
sendo que: B2= (B1+0,8804*B1+0,5*B1)*1,12*1,1662
205
Tabela 60 – Sobrepreço nos serviços de consultoria – Contrato nº 259/2010
Os dados da tabela referem-se a uma amostra no montante de R$ 3.408.457,00,
que representa 93,24% do valor total previsto na 2ª reprogramação, de R$ 3.655.728,00. Destaca-se
que não foram incluídos na amostra os seguintes serviços a seguir, por não terem correspondentes na
tabela do DNIT: 1.2.2 - Equipe de topografia, com equipamentos, para locação e acompanhamento
de obras; 1.3.2 – Escritório de apoio (completo); 1.3.3 – Plotagem colorida em papel sulfite; 1.3.4 –
Cópia xerográfica (tamanho A4); 1.3.5 - Encadernação.
Enfim, pôde-se observar a ocorrência de sobrepreço para a contratação do
Coordenador, Engenheiro Sênior, Engenheiro Pleno, Auxiliar Técnico e Consultor, bem como
Q uant.
Preço
Unitário
(R$)
Q uant.
2ª
reprogr.
Alteração
quant. em
relação à
Licitação
Preço
Unitári
o (R$)
A
Valor 2ª
reprogr. (R$)
Preço
Unitário
(R$)
B
Dif.
Preço
Unitário
(R$)
A-B
Sobrepreço
(+) / Subpreço
(-) (%)
Sobrepreço
(+) /
Subpreço (-)
(R$)
1.1.1 Coordenador h 960 282,63 1.052,00 9,58% 270,00 284.040,00 133,11 136,89 102,84% 144.006,63
1.1.2 Engenheiro Sênior h 4032 214,40 9.309,00 130,88% 213,00 1.982.817,00 120,54 92,46 76,71% 860.712,19
1.1.3 Engenheiro Pleno h 4032 117,12 1.722,00 -57,29% 116,00 199.752,00 107,97 8,03 7,44% 13.830,82
1.1.4 Engenheiro Junior h 4032 77,10 4.607,00 14,26% 76,00 350.132,00 86,52 -10,52 -12,16% -48.457,48
1.1.5 Arquiteto Junior h 4032 78,02 352,00 -91,27% 77,00 27.104,00 86,52 -9,52 -11,00% -3.350,42
1.1.6 Tecnólogo Pleno h 4032 78,05 168,00 -95,83% 77,00 12.936,00 44,37 32,63 73,54% 5.481,74
1.1.7 Auxiliar Técnico h 8064 31,95 2.480,00 -69,25% 30,00 74.400,00 11,83 18,17 153,54% 45.055,93
1.1.8 Cadista h 0 48,33 0,00 -100,00% 48,33 0,00 17,75 30,58 172,31% 0,00
1.1.9Auxiliar
Administrativoh 4032 21,26 3.566,00 -11,56% 21,00 74.886,00 21,45 -0,45 -2,08% -1.589,35
1.2.1 Consultor Externo h 768 280,00 570,00 -25,78% 270,00 153.900,00 177,48 92,52 52,13% 52.735,17
1.3.1
Veículo para
Fiscalização de Obra
(sem motorista)
mês 120 2.800,00 90,36 -24,70% 2.750,00 248.490,00 3.349,83 -599,83 -17,91% -54.200,49
3.408.457,00 1.014.224,75
42,36%
Tabela consultoria DNITLicitação Contrato nº 259/2010
Item Descrição Und.
Total Sobrepreço (R$)
Sobrepreço (%)
206
subpreço para contratação do Engenheiro Junior, Arquiteto Junior e Auxiliar Administrativo, tendo-
se identificado um sobrepreço, na amostra analisada, de R$ 1.014.224,74, em decorrência da
contratação com preços unitários acima da tabela de referência do DNIT.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A constatação de sobrepreço nos serviços de consultoria contribuiu para a
ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na
medida em que possibilitou o superfaturamento dos serviços executados.
2.1.1.20. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
207
CONSTATAÇÃO
Indícios de irregularidades na contratação e execução do gerenciamento das obras
a) Fato:
Além do sobrepreço referente aos serviços do Contrato nº 259/2010, de
gerenciamento das obras, foram observados fatos que constituem indícios de irregularidades na
contratação e na execução dos serviços de gerenciamento e apontam para a necessidade de análises
mais aprofundadas.
Incoerências na medição do contrato de gerenciamento
O Contrato nº 259/2010 foi assinado em 19 de outubro de 2010 e sua última
medição foi referente ao mês de junho de 2012, enquanto a execução das obras teve início em junho
de 2010 e sua última medição foi referente ao mês de abril de 2012, salientando-se que no mês
seguinte o Contrato nº 153/2010 foi rescindido.
A tabela a seguir, mostra a evolução dos valores medidos no Contrato nº
153/2010, de execução das obras, e no Contrato nº 259/2010, de gerenciamento das obras.
208
Tabela 61 – Evolução dos valores medidos nos contratos de execução e gerenciamento.
Observa-se que o valor total medido no contrato de gerenciamento, até
jun/2012, foi de R$ 3.265.635,60, que representa aproximadamente 89% do valor global do Contrato
nº 259/2010, enquanto no contrato de execução das obras foi medido, até abr/2012, apenas 72% do
valor contratado.
Avaliando a última coluna da tabela acima, que apresenta a proporcionalidade
das medições do contrato de gerenciamento em relação ao contrato de execução das obras, chama a
atenção os altos percentuais no início do contrato de gerenciamento, especialmente no mês de
dez/2010, quando o percentual foi de 528%, bem como os altos percentuais a partir do mês de
nov/2011, quando o ritmo das obras diminuiu bastante, destacando-se, ainda, as medições realizadas
nos meses de maio e junho de 2012, quando as obras estavam paralisadas.
Global (R$)Medição /
Valor CT (%)
Córrego do
Parque (R$)
Parque/Global
(%)(R$)
Medição /
Valor CT (%)
Geranciament
o / Obra (%)
jun/10 67.692,66 0,09% 25.476,70 37,64%
jul/10 99.082,35 0,13% 39.911,39 40,28%
ago/10 101.980,26 0,14% 59.294,79 58,14%
set/10 477.342,85 0,64% 430.544,79 90,20%
out/10 535.798,70 0,71% 386.302,59 72,10% 79.575,40 2,18% 14,85%
nov/10 433.344,76 0,58% 119.234,39 27,51% 148.806,40 4,07% 34,34%
dez/10 26.770,46 0,04% 11.084,90 41,41% 139.710,40 3,82% 521,88%
jan/11 2.236.969,71 2,98% 1.281.329,17 57,28% 139.450,60 3,81% 6,23%
fev/11 2.588.499,00 3,45% 2.289.301,63 88,44% 173.645,40 4,75% 6,71%
mar/11 3.524.701,70 4,70% 3.524.701,70 100,00% 196.191,80 5,37% 5,57%
abr/11 4.381.939,93 5,84% 4.256.181,98 97,13% 185.869,40 5,08% 4,24%
mai/11 6.478.301,52 8,64% 6.478.301,52 100,00% 199.516,80 5,46% 3,08%
jun/11 6.504.230,53 8,67% 6.437.425,71 98,97% 188.551,90 5,16% 2,90%
jul/11 6.824.724,48 9,10% 6.824.724,48 100,00% 187.757,50 5,14% 2,75%
ago/11 6.625.582,56 8,84% 6.625.582,56 100,00% 191.531,00 5,24% 2,89%
set/11 7.167.632,28 9,56% 5.044.645,74 70,38% 174.509,80 4,77% 2,43%
out/11 3.280.591,34 4,37% 1.997.175,83 60,88% 185.272,80 5,07% 5,65%
nov/11 684.010,91 0,91% 630.293,73 92,15% 197.614,60 5,41% 28,89%
dez/11 449.374,80 0,60% 439.218,30 97,74% 190.120,80 5,20% 42,31%
jan/12 364.846,79 0,49% 354.690,29 97,22% 174.004,60 4,76% 47,69%
fev/12 484.976,15 0,65% 467.770,12 96,45% 143.811,20 3,93% 29,65%
mar/12 353.755,32 0,47% 266.329,81 75,29% 123.835,80 3,39% 35,01%
abr/12 216.204,69 0,29% 210.110,79 97,18% 121.610,00 3,33% 56,25%
mai/12 42.345,00 1,16%
jun/12 81.904,40 2,24%
TOTAL 53.908.353,76 48.199.632,95 3.265.635,60 6,1%
MÊS
Medição Obra Medição Gerenciamento
209
Além disso, é importante salientar que as obras foram concentradas na
intervenção do Córrego do Parque, onde foi apropriado quase 90% dos recursos medidos, e que não
foram executadas obras nas intervenções do Ribeirão Quilombo e do Córrego Pylles. Desta forma,
em função da redução das obras a serem gerenciadas e dos locais de obras a serem fiscalizados,
entende-se que haveria uma redução das equipes de trabalho da Gerenciadora.
Diante de todo exposto, observa-se que há desconformidade entre os valores
medidos a título de gerenciamento e o andamento das obras, especialmente considerando a supressão
de obras em duas intervenções, de forma que se faz necessária uma análise das medições
apresentadas pela empresa HAGAPLAN com vistas a avaliar a pertinência entre as equipes e
equipamentos apropriados e os serviços efetivamente prestados.
Execução do gerenciamento das obras
No Relatório de Andamento 019, da Prefeitura, referente ao mês de abril de
2012, elaborado pela Gerenciadora, consta a informação de que as obras haviam sido paralisadas
injustificadamente em 18 de abril de 2012 e que a obra do Córrego Parque estava com 120 dias de
atraso injustificado. Porém, nenhum dos relatórios dos meses anteriores registra informação referente
a algum atraso da obra.
Essa ausência de registro tempestivo dos atrasos das obras coaduna com as
deficiências apontadas ao longo do presente Relatório, referentes à fiscalização dos projetos
executivos e ao acompanhamento da implantação das obras, tais como: falta de análises detalhadas
das alterações propostas pelo projeto executivo, não avaliação da adequação dos aumentos de
quantitativos durante a obra, ausência de registro adequado das ocorrências no diário de obras, falhas
na averiguação dos quantitativos medidos.
Ressalta-se que fazia parte das atribuições da Gerenciadora, acompanhar e
avaliar os projetos executivos, bem como acompanhar e fiscalizar a execução das obras.
Considerando que as deficiências detectadas no desenvolvimento dessas atividades contribuíram para
a ocorrência de diversas irregularidades e o consequente comprometimento das metas pretendidas,
entende-se que é pertinente uma avaliação mais aprofundada das atividades efetivamente
desenvolvidas, dos pareceres e dos produtos apresentados pela Gerenciadora.
210
Jogo de Planilha
Foram realizadas reprogramações ao longo da execução do Contrato nº
259/2010, que alteraram de forma significativa os quantitativos inicialmente contratados, conforme
demonstrado no item referente a ―sobrepreço nos serviços de consultoria‖ deste Relatório. Pode-se
verificar que houve um aumento de 108,18% na quantidade de horas de Engenheiro Sênior e uma
redução da quantidade de horas de Engenheiro Pleno, Engenheiro Júnior e Arquiteto Júnior.
Destaca-se que foi aumentada a quantidade de horas justamente do profissional
(Engenheiro Sênior) que foi contratado com sobrepreço de 76,71%, enquanto foram reduzidas as
quantidades do Engenheiro Pleno, que foi contratado com sobrepreço de apenas 7,44%, e do
Engenheiro Júnior e Arquiteto Júnior, que foram contratados com subpreço de 12,16% e 11%,
respectivamente. Ou seja, observou-se que houve uma migração de quantidade de horas das
categorias com baixo sobrepreço e subpreço para a categoria com elevado sobrepreço, indicando a
possível ocorrência de jogo de planilha.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
As falhas na execução do gerenciamento das obras foram determinantes para a
ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente ação de controle, na
medida em que as deficiências detectadas no desenvolvimento das atividades pela Gerenciadora
propiciaram os desvios na execução do contrato de implantação das obras.
211
2.1.1.21. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
INFORMAÇÃO
Relação entre as empresas envolvidas na implantação do empreendimento
a) Fato:
Conforme relatado anteriormente no presente Relatório, o Contrato nº
153/2010, firmado entre a Prefeitura Municipal de Americana e o Consórcio Parque, constituído
pelas empresas Construtora Estrutural e Delta Construções, passou por profundas alterações na
concepção inicial do objeto pactuado, devido aos estudos e recomendações advindas do Projeto
Executivo, o qual foi elaborado por empresa subcontratada, sob a responsabilidade do próprio
Consórcio Parque, resultando em sucessivas reprogramações orçamentárias, com alterações nos
quantitativos e preços inicialmente contratados.
Com vistas a identificar indícios de favorecimento às empresas integrantes do
Consórcio Parque, procurou-se identificar algumas relações entre as principais empresas envolvidas
na implantação do empreendimento, conforme listagem a seguir:
Tabela 62 – Empresas envolvidas na implantação do empreendimento
Etapa Principais Produtos / Atividades Empresa Executora /
Fornecedora CNPJ
212
Preparação / Licitação
Projeto Básico PLANESAN Projetos e
Consultoria Ltda. 62.920.673/0001-17
Pacote de Licitação das Obras HAGAPLAN Planejamento e
Projetos Ltda. 57.654.089/0001-27
Gerenciamento /
Fiscalização do
Empreendimento
Fiscalização das Obras e Serviços do
empreendimento (apoio à Prefeitura)
HAGAPLAN Engenharia e
Serviços Ltda. 06.237.944/0001-63
Implantação das
Obras
Execução das Obras / Serviços
Consórcio Parque 12.152.316/0001-88
Delta Construções S/A 10.788.628/0001-57
Construtora Estrutural S/A 75.154.385/0001-40
Projeto Executivo (subcontratada) Velloso Ferreira Engenharia
Ltda. 00.669.197/0001-56
Sondagens PEC Consultoria e Projetos
Ltda. 06.932.501/0001-92
Projeto Geotécnico das Travessias e de
Contenções (subcontratada) Geobrax Engenharia Ltda. 00.722.510/0001-72
Fornecimento de Material Pétreo (Rachão
/ Gabião)
Basalto Pedreira e
Pavimentação Ltda. 48.302.640/0001-82
Fornecimento de Aduelas de Concreto
Armado (Pré-moldadas)
Betonit Engenharia Indústria
e Comércio Ltda. 46.114.088/0001-73
Por meio de pesquisas no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas e no
Cadastro Nacional de Pessoas Físicas, buscou-se identificar os vínculos entre as empresas envolvidas
na implantação do empreendimento, a partir de seus sócios, ex-sócios e responsáveis, tendo como
diretriz a identificação de indícios de conflito de interesse nos processos de reprogramação da
planilha orçamentária do Contrato de obras, conforme dados apresentados a seguir:
Elaboração do pacote técnico base da licitação
a) A Prefeitura de Americana contratou, mediante licitação na modalidade Convite (CV Nº
044/2009), a empresa HAGAPLAN Planejamento e Projetos Ltda. para elaborar os
pacotes técnicos necessários à realização da licitação para a Contratação de Obras de
Canalização, Reservatórios de Amortecimento e Parque Lineares no Município de
Americana. Dentre os documentos componentes desse pacote técnico destacam-se as
especificações técnicas, a planilha de orçamento das obras, a cotação dos preços não
constantes em banco de preços referenciais, os critérios de medição e o cronograma físico-
financeiro.
213
b) A empresa HAGAPLAN Planejamento e Projetos tem como responsável e sócio
administrador o CPF nº ***.371.338-**.
Elaboração e aprovação do Projeto Executivo
c) O Consórcio Parque, responsável pela execução das obras, subcontratou a elaboração do
Projeto Executivo à empresa Velloso Ferreira Engenharia Ltda.
d) A empresa Velloso Ferreira Engenharia Ltda. possuía em seu quadro societário, até 3 de
abril de 2001, o sócio-gerente de CPF nº ***.188.378-**.
e) A empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., única participante da Concorrência
Pública nº 003/2010, foi contratada pela Prefeitura para prestar o serviço de
gerenciamento das obras, tendo dentre suas atribuições, conforme previsto no item 2.2.a
do Termo de Referência do Edital, o ―acompanhamento e avaliação dos projetos
elaborados no âmbito dos contratos que estarão sendo objeto do gerenciamento‖. Ou
seja, a HAGAPLAN foi responsável pela análise e, consequentemente, recomendação à
Prefeitura quanto à aprovação do Projeto Executivo elaborado pela Velloso Ferreira
Engenharia.
f) O antigo sócio-gerente da Velloso Eng.ª, de CPF nº ***.188.378-**, passou a fazer parte
do quadro de sócios da HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., a partir de 12 de
janeiro 2004.
g) A HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., gerenciadora da obras, tem o mesmo
responsável e sócio-administrador, CPF nº ***.371.338-**, da empresa HAGAPLAN
Planejamento e Projetos Ltda., que elaborou o pacote técnico para licitação das obras. As
duas empresas também têm como sócio o antigo sócio-gerente da Velloso Engª, de CPF nº
***.188.378-**.
h) Como resultado das alterações e recomendações do Projeto Executivo, ocorreram diversas
reprogramações e, consequentemente, celebrações de termos aditivos que geraram
substancial impacto financeiro no Contrato de obras nº 153/2010.
214
Figura 45 – Esquemático relação entre empresas – Projeto Executivo.
Fornecimento de material pétreo para os serviços de fundação de rachão e gabião
i) O Projeto Executivo, elaborado por empresa subcontratada pelo Consórcio Parque,
promoveu alterações no Projeto Básico que resultaram em aumentos significativos nas
quantidades de material pétreo utilizados na obra, conforme mostrado na tabela a seguir.
Tabela 63 – Quantitativos dos serviços que utilizam material pétreo
j) A Construtora Estrutural S/A, integrante do Consórcio Parque, possui como responsável e
administrador o CPF nº ***.356.618-**.
k) A equipe de auditoria, durante visita em campo, esteve em uma das unidades da Basalto
Pedreira e Pavimentação Ltda. (Figura 46), a qual forneceu o material pétreo para os
Contrato 5ª Reprogr.
7.16 Fundação de Rachão 1.039,82 62.050,63
8.13Fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x
10cm, galvanizado, de fio ø = 2,7mm3.120,00
8.19Fornecimento e colocação de gabião tipo caixa, h = 1,00m, de malha 8 x
10cm, galvanizado e revestido em pvc, de fio ø = 2,4mm12.454,50
8.20Fornecimento e colocação de gabião tipo colchão reno, h = 0,23m, de
malha 6 x 8cm, galvanizado, revestido em pvc, de fio ø = 2,0mm8.685,49
Total 4.159,82 83.190,62
Variação
ItemQuantidades (m³)
1899,86%
Descrição
215
serviços de fundação e gabião, segundo informou a Engenheira da Prefeitura responsável
pelo acompanhamento das obras.
Figura 46- Pedreira Basalto
l) A empresa Basalto Pedreira e Pavimentação Ltda. tem o mesmo responsável e
administrador, CPF nº ***.356.618-**, da Construtora Estrutural S/A.
Figura 47 - Esquemático relação entre empresas – Material Pétreo
216
Fornecimento de aduelas pré-moldadas em concreto armado:
m) O Projeto Executivo, elaborado por empresa subcontratada pelo Consórcio Parque,
promoveu alterações nas seções das peças pré-moldadas previstas no Projeto Básico, bem
como substituiu trechos inicialmente projetados com aproveitamento do talude natural e
revestimento em pedra argamassada por canal em elementos pré-moldados de concreto.
Tais modificações, conforme mostrado na tabela a seguir, resultaram em aumento
significativo no comprimento de canal em elementos pré-moldados (147,19%) e,
consequente, acréscimo no custo total desses serviços (200,34%).
Tabela 64 - Quantitativos dos serviços de fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
n) A Betonit Engenharia Indústria e Comércio Ltda. foi a empresa que forneceu as aduelas
pré-moldadas de concreto armado utilizadas na execução da obra. Salienta-se que os
preços de aduelas pré-moldadas, utilizados pela HAGAPLAN Planejamento e Projetos
Ltda. para elaboração do orçamento de referência do Edital, foi obtido junto à Betonit.
o) A empresa Betonit Engenharia Indústri. tem o mesmo responsável e administrador, CPF
nº ***.356.618-**, da Construtora Estrutural S/A.
Contrato 5ª Reprogr. Contrato 5ª Reprogr.
7.6 Aduelas - B=2,00m E H=2,00m 4,00 0,00 1.642,91 6.571,64 0,00
7.7 Aduelas - B=3,00m E H=1,80m 24,00 0,00 2.301,21 55.229,04 0,00
7.8 Aduelas - B=3,00m E H=2,00m 480,00 0,00 2.325,34 1.116.163,20 0,00
7.9 Aduelas - B=2,50m E H=2,00m 108,00 32,00 1.903,96 205.627,68 60.926,72
7.10 Aduelas - B=2,50m E H=1,50m 200,00 0,00 2.305,26 461.052,00 0,00
7.12 Aduelas - B=2,50m E H=2,20m 28,00 0,00 3.237,44 90.648,32 0,00
7.13 Aduelas - B=4,20m E H=2,10m 38,00 0,00 4.836,35 183.781,30 0,00
7.14 Aduelas - B=5,50m E H=2,30m 80,00 0,00 6.287,25 502.980,00 0,00
7.17 Aduelas - B=5,00m E H=2,70m 0,00 964,00 3.311,14 0,00 3.191.938,96
7.18 Aduelas - B=4,50m E H=3,00m 0,00 162,00 3.384,30 0,00 548.256,60
7.19 Aduelas - B=2,50m E H=2,50m 0,00 310,00 2.897,84 0,00 898.330,40
7.33 Aduelas - B=5,00m E H=1,00m 0,00 191,00 2.697,57 0,00 515.235,87
7.34 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m-U 0,00 631,00 3.518,88 0,00 2.220.413,28
7.35 Aduelas - B=4,00m E H=3,00m 0,00 88,00 4.998,98 0,00 439.910,24
962,00 2.378,00 2.622.053,18 7.875.012,07
Q uantidades (m) Custo Unit.
Contratual
(R$)
Custo Total (R$)
Total
Item Descrição
Variação 147,19% 200,34%
217
Em resumo, verificou-se que a empresa HAGAPLAN Planejamento e Projetos
Ltda. consolidou as informações do Projeto Básico existente, elaborando as especificações técnicas,
levantando os quantitativos dos serviços e pesquisando os preços de mercado com vistas à
determinação do orçamento estimativo da Licitação. Posteriormente, durante a fase de execução das
obras a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., gerenciadora da obras, que tem sócios e
responsável em comum com a empresa que elaborou o pacote técnico, analisou e foi favorável às
alterações propostas pelo Projeto Executivo, o qual fazia parte do objeto do contrato de execução das
obras.
Destaca-se, ainda, que o Consórcio Parque subcontratou a elaboração do
Projeto Executivo para a empresa Velloso Ferreira Engenharia, sendo que o antigo sócio-gerente
desta faz parte do quadro de sócios das duas HAGAPLAN. Além disso, observa-se, que a
Gerenciadora foi favorável às alterações significativas efetuadas no Projeto Básico e no
orçamento das obras que tinham sido avalizados por empresa à qual está estreitamente
vinculada.
Além disso, as modificações contratuais promovidas tiveram forte repercussão
financeira no orçamento da obra, em especial quanto aos serviços que envolvem o fornecimento de
grande volume de material pétreo, bem como quanto aos serviços de fornecimento e assentamento de
aduelas, sendo que tanto as aduelas pré-moldadas quanto o material pétreo foram fornecidos por
empresas (Betonit Engenharia Indústria e Comércio Ltda. e Basalto Pedreira e Pavimentação Ltda.)
218
que têm o mesmo responsável e administrador da Construtora Estrutural S/A, empresa integrante do
Consórcio Parque, que é foi a empreiteira executora das obras.
É preciso destacar, ainda, conforme anteriormente neste relatório, que foi
verificada uma medição de quantitativo do serviço Fundação de Rachão muito superior ao volume
estimado pela equipe auditoria, sendo que a empresa gerenciadora também foi responsável pela
averiguação dos quantitativos medidos pelo Consórcio Parque.
Portanto, observou-se que os vínculos entre as empresas envolvidas no
empreendimento, desde a elaboração dos pacotes técnicos até a execução das obras, podem ter tido
influência nas alterações contratuais que promoveram impactos financeiros favoráveis às próprias
empresas ligadas ao Consórcio Parque. Assim, entende-se que há a necessidade de se averiguar de
forma mais aprofundada os fatos acima apontados.
b) Conclusão sobre a situação verificada:
Os vínculos entre as empresas envolvidas no empreendimento podem ter
contribuído para a ocorrência das irregularidades citadas na representação que originou a presente
ação de controle, na medida em que tais relações podem ter influenciado as alterações contratuais
que promoveram impactos financeiros favoráveis às próprias empresas ligadas ao Consórcio Parque,
entendendo-se, assim, que é recomendável averiguação mais aprofundada dos fatos relatados.
2.1.1.22. Situação Verificada
Representação encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 05 de
outubro de 2011, às folhas 001 e 002 o processo principal de nº 00190.028054/2011-19:
Informações não desmentidas pela atual administração pública municipal dão conta de que os
recursos destinados às obras já foram totalmente gastos, e em valor muito acima do orçado,
embora estas apresentem apenas algo em torno de 50% a 60% de seu total concluído. Dos
R$30 milhões previstos, foram gastos R$37,4 milhões, ou seja, de 25% acima do valor
estimado.
(...)
Por outro lado, o BNDES realizou vistoria nas obras, constatou irregularidades e suspendeu os
repasses financeiros para a Prefeitura apontando alterações no objeto da obra, sem qualquer
comunicação ao Banco, desajustes e modificações indevidas nos valores contratados através de
aditamentos não autorizados, inexistência de contratação de auditoria externa prevista no
contrato, dentre outras irregularidades.
219
CONSTATAÇÃO
Superfaturamento
a) Fato:
Contrato nº 153/2010 – Execução das obras
Com relação ao Contrato nº 153/2010, celebrado entre a Prefeitura de
Americana e o Consórcio Parque, a equipe de auditoria da CGU, conforme análises consignadas
neste relatório, detectou ocorrência de superfaturamento devido a: Contratação de serviços por custos
superiores aos de mercado, Medição de serviços em quantidades ―a maior‖ e Superdimensionamento
das estacas metálica.
A tabela a seguir apresenta o resumo do superfaturamento constatado com base
nas análises citadas no presente Relatório. Ressalva-se que a tabela se refere aos serviços
selecionados conforme explanação referente ao escopo desta auditoria, cujo custo total (sem BDI)
medido até a 23ª medição foi de R$ 30.749.920,57, tendo-se constatado um superfaturamento no
montante de R$ 16.504.914,68, o qual representa 53,67% do total medido da amostra. Ou seja,
considerando o custo total de mercado desses serviços constantes da amostra, determinado pela
equipe de auditoria de R$ 14.245.005,89, verificou-se que ocorreu um superfaturamento de 115,86%
nas obras do Córrrego do Parque, objeto do Contrato nº 153/2010.
Tabela 65 – Superfaturamento contrato nº 153/2010 – Córrego do Parque
220
Tendo em vista que alguns serviços da amostra analisada coincidem com
serviços medidos na execução das obras do Córrego São Manoel, apesar dessa intervenção não ter
feito parte do escopo definido inicialmente, avaliou-se o superfaturamento nos serviços em comum
devido à contratação por custos acima do mercado, conforme mostrado na tabela a seguir.
Ressalvando-se que não foi feita qualquer avaliação quanto à adequação dos quantitativos medidos,
verificou-se um superfaturamento adicional de R$ 610.884,91 no Córrego São Manoel.
Tabela 66 - Superfaturamento contrato nº 153/2010 – Córrego São Manoel
Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Custo Unit. Valor Total Valor %
7.16 FUNDAÇÃO DE RACHÃO m³ 51.496,59 103,07 5.307.753,53 12.083,61 87,42 1.056.349,19 4.251.404,35 402,46%
7.36 ESTACA METALICA, FORNEC. E CRAVACAO kg 660.592,96 6,32 4.173.181,25 369.395,04 4,00 1.477.580,16 2.695.601,09 182,43%
8.19
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA,
H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM, GALVANIZADO E
REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,4MM
m³ 12.454,50 271,53 3.381.727,20 122,13 1.521.068,09 1.860.659,11 122,33%
7.17Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 5,00x2,70 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpa m 944,00 3.311,14 3.125.715,16 2.128,60 2.009.398,40 1.116.316,76 55,55%
5.12Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias
superiores a 15 km até 20 kmm³ 161.747,21 17,73 2.867.778,03 56.863,91 13,30 756.290,00 2.111.488,03 279,19%
5.11 Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa m³ 161.747,21 13,79 2.230.494,03 56.863,91 3,24 184.239,07 2.046.254,96 1110,65%
9.24 Piso de concreto estampado m² 13.807,19 77,82 1.074.441,44 57,84 798.607,87 275.833,57 34,54%
7.34Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto
Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 631,00 3.518,88 2.220.411,35 2.383,53 1.504.007,43 716.403,92 47,63%
5.10 REMOÇÃO DE TERRA ALÉM DO PRIMEIRO KM m³xkm 2.503.850,25 0,60 1.502.310,15 1.484.523,81 0,91 1.350.916,67 151.393,48 11,21%
5.6
FORNECIMENTO DE TERRA, INCLUINDO ESCAVAÇÃO,
CARGA E TRANSPORTE ATÉ A DISTÂNCIA MÉDIA DE
1,0KM, MEDIDO NO ATERRO COMPACTADO
m³ 97.280,98 8,85 860.936,67 9,08 883.311,30 -22.374,63 -2,53%
7.19Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 2,50x2,50 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpam 310,00 2.897,84 898.330,52 1.901,91 589.592,10 308.738,42 52,36%
8.20
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO
COLCHÃO RENO, H = 0,23M, DE MALHA 6 X 8CM,
GALVANIZADO, REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,0MM
m³ 6.047,70 87,64 530.026,10 39,42 238.400,33 291.625,76 122,33%
6.6 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) m³ 1.287,86 313,65 403.937,29 248,18 319.621,09 84.316,19 26,38%
4.1 PROJETO EXECUTIVO vb 1,00 550.000,00 550.000,00 550.000,00
7.18Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 4,50x3,00 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpam 152,00 3.384,30 514.413,23 2.386,63 362.767,76 151.645,47 41,80%
7.33Fornecimento e assentamento de aduelas em U de concreto
Dimensões: 5,00x1,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpam 190,80 2.697,57 514.696,94 1.407,27 268.507,12 246.189,82 91,69%
7.35Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 4,00x3,00 esp. 0,20 - Fck: 25 Mpa m 88,00 4.998,98 439.909,93 3.066,45 269.847,60 170.062,33 63,02%
7.11FORNECIMENTO E ASSENTAMENTO DE ADUELAS DE
CONCRETO ARMADO - B=2,00m E H=1,50m;m 46,00 2.020,24 92.931,04 1.113,46 51.219,16 41.711,88 81,44%
7.9FORNECIMENTO E ASSENTAMENTO DE ADUELAS DE
CONCRETO ARMADO - B=2,50m E H=2,00m COMPR. 1,00Mm 32,00 1.903,96 60.926,72 1.665,08 53.282,56 7.644,16 14,35%
30.749.920,57 14.245.005,89 16.504.914,68CUSTO TOTAL DA AMOSTRA
SuperfaturamentoMedição nº 23 Ajuste CGUItem Especificação do Serviço Unid.
221
Acrescenta-se que, conforme explanado no presente Relatório, foi verificada a
necessidade de utilização de um percentual de BDI diferenciado sobre os custos do fornecimento de
aduelas de concreto pré-moldado, tendo esta equipe de auditoria estimado que o percentual adequado
seria de 20,33%.
Contudo, esclarece-se que não foi possível avaliar o montante da redução do
valor da obra em função da aplicação desse BDI reduzido devido ao fato das composições analíticas
dos serviços de fornecimento e assentamento de aduelas não detalharem adequadamente os valores
que correspondem a cada uma das parcelas: materiais adquiridos junto a fornecedores e serviço de
assentamento.
Além disso, foi avaliada a composição do BDI constante da proposta do
Consórcio Parque, cuja taxa foi de 35%, tendo sido determinado por esta equipe de auditoria um BDI
paradigma ajustado com taxa de 31,11%.
Em função disso, efetuou-se o cálculo do superfaturamento total no
Contrato nº 153/2010, apresentado na tabela a seguir, que resultou no montante de
R$ 23.991.815,06, ou seja, 44,56% do valor total medido até a 23ª medição.
Tabela 67 – Superfaturamento Total
Quant. Custo Unit. Valor Total Quant. Custo Unit. Valor Total Valor %
6.25 FUNDAÇÃO DE RACHÃO m³ 6.214,65 103,07 640.543,98 87,42 543.284,70 97.259,28 17,90%
8.5
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO CAIXA,
H = 1,00M, DE MALHA 8 X 10CM, GALVANIZADO E
REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,4MM
m³ 192,00 271,53 52.133,09 122,13 23.448,96 28.684,13 122,33%
8.7Fornecimento e assentamento de aduelas de concreto
Dimensões: 5,00x2,70 esp. 0,20 - Fck: 30 Mpa m 241,80 3.311,14 800.633,40 2.128,60 514.695,48 285.937,92 55,55%
5.10Transporte de solo brejoso por caminhão para distâncias
superiores a 15 km até 20 kmm³ 14.081,38 17,73 249.662,87 13,30 187.282,35 62.380,52 33,31%
5.9 Escavação e carga mecanizada em solo brejoso ou turfa m³ 14.081,38 13,79 194.182,23 3,24 45.623,67 148.558,56 325,62%
5.8 REMOÇÃO DE TERRA ALÉM DO PRIMEIRO KM m³xkm 86.557,41 0,60 51.394,45 0,91 78.767,24 -27.372,79 -34,75%
5.12
FORNECIMENTO DE TERRA, INCLUINDO ESCAVAÇÃO,
CARGA E TRANSPORTE ATÉ A DISTÂNCIA MÉDIA DE
1,0KM, MEDIDO NO ATERRO COMPACTADO
m³ 6.476,48 8,85 57.316,85 9,08 58.806,44 -1.489,59 -2,53%
8.6
FORNECIMENTO E COLOCAÇÃO DE GABIÃO TIPO
COLCHÃO RENO, H = 0,23M, DE MALHA 6 X 8CM,
GALVANIZADO, REVESTIDO EM PVC, DE FIO Ø = 2,0MM
m³ 82,50 87,64 7.230,38 39,42 3.252,15 3.978,23 122,33%
6.7 BASE DE BINDER ABERTO (SEM TRANSPORTE) m³ 197,78 313,65 62.033,70 248,18 49.085,04 12.948,66 26,38%
2.115.130,95 1.504.246,04 610.884,91
Superfaturamento
CUSTO TOTAL DA AMOSTRA
Item Especificação do Serviço Unid.Medição nº 23 Ajuste CGU
222
Contrato nº 259/2010 – Gerenciamento das obras
Com relação ao Contrato nº 259/2010, celebrado entre a Prefeitura de
Americana/SP e a empresa HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., a equipe de auditoria da
CGU, conforme análises consignadas neste relatório, detectou ocorrência de superfaturamento,
devido a sobrepreço nos serviços de consultoria, no montante de R$ 934.888,16, conforme tabela
a seguir.
Tabela 68 – Superfaturamento no gerenciamento das obras – Contrato nº 259/2010
CustoPreço
(c\ BDI = 35%)
Amostra
Analisada
(c\ BDI = 35%)
Custo Ajustado Preço Ajustado
(c\ BDI=35%)
por Sobrepreço e
Quantidade a maior
Relacionado ao BDI
ajustado
(BDI = 31,11%)
Córrego do Parque R$ 35.633.819,50 R$ 48.105.656,33 R$ 41.512.392,77 R$ 14.245.005,89 R$ 19.230.757,95 R$ 6.593.263,56 R$ 22.281.634,82 R$ 744.114,40
Córrego São Manoel R$ 3.078.570,03 R$ 4.156.069,54 R$ 2.855.426,78 R$ 1.504.246,04 R$ 2.030.732,15 R$ 1.300.642,76 R$ 824.694,63 R$ 95.992,95
Córrego Pylles R$ 578.354,93 R$ 780.779,16 - - - R$ 780.779,16 R$ 0,00 R$ 22.498,01
Ribeirão Quilombo R$ 588.181,41 R$ 794.044,90 - - - R$ 794.044,90 R$ 0,00 R$ 22.880,26
Total R$ 39.878.923,33 R$ 53.836.546,50 R$ 44.367.819,55 R$ 15.749.251,93 R$ 21.261.490,11 R$ 9.468.730,37 R$ 23.106.329,45 R$ 885.485,61
SUPERFATURAMENTOAmostra não
Analisada
(c\ BDI = 35%)
R$ 23.991.815,06
Valores Analisados pela CGU
Obra
23ª Medição
223
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da Prefeitura com relação a esta constatação.
c) Análise do Controle Interno:
Tendo em vista que não foi apresentada manifestação quanto a esta
constatação, não há análises complementares desta equipe de auditoria.
Recomendação : 1
Recomenda-se ao BNDES que proceda à glosa dos valores apontados como superfaturamento.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
O superfaturamento apontado confirma a ocorrência das irregularidades
citadas na representação que originou a presente ação de controle, na medida em que corresponde à
materialização do prejuízo financeiro resultante da série de falhas apontadas ao longo do presente
relatório.
Q uant.
Medida
Preço
Unitári
o (R$)
A
Valor Total
Medido (R$)
Preço
Unitário
(R$) B
Dif. Preço
Unitário
(R$) A-B
Superfaturamen
to
1.1.1 Coordenador h 980,00 270,00 264.600,00 133,11 136,89 134.150,66
1.1.2 Engenheiro Sênior h 8394,00 213,00 1.787.922,00 120,54 92,46 776.111,09
1.1.3 Engenheiro Pleno h 1722,00 116,00 199.752,00 107,97 8,03 13.830,82
1.1.4 Engenheiro Junior h 3564,00 76,00 270.864,00 86,52 -10,52 -37.486,97
1.1.5 Arquiteto Junior h 184,00 77,00 14.168,00 86,52 -9,52 -1.751,35
1.1.6 Tecnólogo Pleno h 0,00 77,00 0,00 44,37 32,63 0,00
1.1.7 Auxiliar Técnico h 2480,00 30,00 74.400,00 11,83 18,17 45.055,93
1.1.8 Cadista h 0,00 48,33 0,00 17,75 30,58 0,00
1.1.9Auxiliar
Administrativoh 3039,00 21,00 63.819,00 21,45 -0,45 -1.354,47
1.2.1 Consultor h 570,00 270,00 153.900,00 177,48 92,52 52.735,17
1.3.1
Veículo para
Fiscalização de Obra
(sem motorista)
mês 77,36 2.750,00 212.740,00 3.349,83 -599,83 -46.402,72
3.042.165,00 934.888,16
44,36%
Total Superfaturamento (R$)
Superfaturamento (%)
Item Descrição Und.
Contrato nº 259/2010 Tabela consultoria DNIT
224
3. OUTRAS AÇÕES
3.1. MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR
3.1.1. Programa
PROGRAMA DE DISPÊNDIOS GLOBAIS - BNDES
Objeto Examinado:
Objetiva apoiar projetos de caráter social nas áreas de geração de emprego e renda, serviços
urbanos, saúde, educação e desportos, justiça, meio ambiente, desenvolvimento rural e outras
vinculadas ao desenvolvimento regional e social.
Agente Executor Local: 179003 AGENCIA ESP.DE FINANC.
INDUSTRIAL
Montante de Recursos Financeiros
Aplicados:
R$ 120.000.000,00
Ordem de Serviço: 201205008
Forma de Transferência: Não se Aplica
3.1.1.1. CONSTATAÇÃO
Deficiências na atuação do Ministério das Cidades
a) Fato:
Conforme relatado no item 1.1.1 deste Relatório, em 9 de junho de 2009, o
Município de Americana/SP foi selecionado em processo vinculado à Instrução Normativa nº
25/2009 do Ministério das Cidades, no qual, de acordo com o plano de trabalho elaborado a partir
dos projetos básicos, foram definidos os valores de cada empreendimento, conforme apresentado na
tabela a seguir.
Tabela 69 – Valores dos investimentos conforme IN 25/2009
Item Corpo d’água Investimento
total (R$)
Financiamento
BNDES (R$)
Contrapartida
Prefeitura (R$)
1 Córrego do Parque 30.127.407 28.621.027 1.506.380
2 Córrego do Pylles 14.813.850 14.073.158 740.693
3 Córrego São Manoel 8.900.000 8.455.000 445.000
4 Ribeirão Quilombo 12.339.765 11.722.776 616.988
Total 66.181.022 62.871.961 3.309.061
225
Após várias alterações nos orçamentos das obras, evidenciadas a partir de
documentos licitatórios e aditivos contratuais, os recursos financeiros foram paulatinamente
realocados nas obras do Córrego do Parque, o que comprometeu o alcance das demais metas do
Programa. Os valores finais previstos para cada empreendimento, após a 5ª Reprogramação do
Contrato de Obras, são mostrados na tabela a seguir.
Tabela 70 – Valores Finais após 5º Aditivo do Contrato de Obras
Item Corpo d’água Total Inicial
IN-25/2009 (R$)
Total Final
5ª Reprogramação Contrato de Obras (R$)
Diferença (R$) %
Alteração
1 Córrego do Parque 30.127.407 55.977.126 25.849.719 86%
2 Córrego do Pylles 14.813.850 2.144.808 -12.669.042 -86%
3 Córrego São Manoel 8.900.000 7.547.763 -1.352.237 -15%
4 Ribeirão Quilombo 12.339.765 9.319.729 -3.020.036 -24%
Total (R$) 66.181.022 74.989.426 8.808.404 13%
De acordo com o Anexo II da Instrução Normativa nº 25/2009 - Procedimentos
e Disposições Específicas – as atribuições e responsabilidades conferidas ao Ministério das Cidades,
de maneira geral, podem ser assim resumidas:
a) Item 11.1 - Fornecimento do Termo de Habilitação, com a identificação do
empreendimento, a modalidade, os valores do empréstimo e do investimento, as
condicionalidades, se for o caso, e o prazo de validade;
b) Item 12.2 – Avaliação da Utilização dos Recursos, por meio de demonstrativos mensais
de cada operação de crédito, emitidos pelo BNDES, contendo saldo devedor e os
montantes desembolsados no período;
c) Item 14.1 – Avaliação do Programa, por meio de relatórios gerenciais mensais, entregues
pelo BNDES, contendo informações e dados relevantes sobre os empreendimentos.
Tendo em vista que constituía obrigação do Ministério avaliar tanto a
utilização dos recursos quanto o Programa, entende-se que deveriam ter sido detectadas as alterações
promovidas no orçamento das obras e seus consequentes impactos nas metas físicas dos
empreendimentos e tomadas providências tempestivas com vistas a instar o BNDES e a própria
Prefeitura a se manifestarem a respeito.
226
Assim, verificou-se que ocorreram falhas de gestão por parte do Ministério das
Cidades, na qualidade de gestor da aplicação dos recursos federais e responsável pelo monitoramento
e avaliação do Programa.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Em resposta ao Ofício nº 6205/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de 2013, que
reiterou o Ofício nº 2117/DI/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro 2013, o qual encaminhou o Relatório
Informativo de Demandas Externas, contendo os fatos apontados preliminarmente pela equipe de
auditoria da CGU, o Ministério das Cidades, por meio do Ofício nº 102/2013/GM/MCIDADES, de
18 de março de 2013, encaminhou a Nota Técnica/DAGES/SNSA/MCIDADES nº 208/2013, de 13
de março de 2013, transcrita a seguir:
I. Introdução
Em 09 de junho de 2009, com a publicação da Instrução Normativa n° 25/2009, o
Ministério das Cidades regulamentou um Processo de Habitação para Contratação de
operações de crédito, Mutuários Públicos, para empreendimentos na modalidade de Manejo de
Águas Pluviais. O munícipio de Americana - SP foi contemplando, no processo seletivo em
questão, com 04 empreendimentos, um para cada um dos cursos d'água listados abaixo:
• Córrego do Parque
• Ribeirão do Quilombo
• Córrego do Pylles
• Córrego São Manoel
2. Para todas as quatro operações de crédito, a Prefeitura de Americana optou pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES como Agente Financeiro.
3. Embora se tratasse de 04 empreendimentos específicos, o agente financeiro BNDES
optou por inserir as quatro operações de crédito selecionadas e habilitadas pelo Ministério das
Cidades em apenas um contrato de financiamento, n° 09.2.1516.1, firmado, em 18/06/2010,
entre o referido agente financeiro e o município de Americana/SP.
4. Na condição de agente financeiro, responsável pelo acompanhamento da execução do
contrato de financiamento e da liberação dos recursos, o BNDES realizou oito parcelas de
desembolsos de recursos financeiros, a primeira em 25/11/10 e a última em 16/08/11, até
suspender as liberações, sob a alegação de ter detectado possíveis alterações nos custos
originais e possibilidade de alteração do escopo e concepção do projeto. Até o presente
momento, os repasses continuam suspensos e as obras encontram-se paralisadas.
II. Manifestação da CGU
5. Através do Ofício 2.117/ Dl/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro de 2013, a Secretaria
Federal de Controle Interno da CGU enviou, para conhecimento e manifestação da SNSA,
uma cópia do Relatório Informativo de Demandas Externas associado às ações de controle
227
desenvolvidas pela CGU sobre a aplicação de recursos do Contrato de Financiamento n°
09.2.1516.1, firmado entre o BNDES e o município de Americana/SP.
6. O relatório preliminar da CGU apresenta uma análise da atuação dos órgãos e
entidades envolvidos, Ministério das Cidades, BNDES e Prefeitura de Americana, e apresenta
uma análise detalhada da execução do contrato de financiamento celebrado entre o BNDES e o
município de Americana/SP, bem como os procedimentos e fatos ocorridos na relação do
município com as empresas executoras das obras e serviços, apresentando possíveis
deficiências na atuação dos atores e possíveis irregularidades na execução das obras e serviços.
7. No conjunto de fatos constatados, em caráter preliminar, pela CGU, há a menção a
uma possível deficiência de gestão na atuação do Ministério das Cidades, no que se refere a
não detecção de alterações dos orçamentos durante a execução das obras e seus consequentes
impactos nas metas físicas. No referido relatório, a CGU alega, com base nos normativos
internos do Ministério das Cidades, em especial a Instrução Normativa n° 25/2009, que faz
parte das atribuições do Ministério das Cidades a avaliação da utilização dos recursos e do
Programa (Saneamento para Todos), a partir de informações e dados relevantes repassados
mês a mês pelos agentes financeiros e operadores, no caso específico o BNDES, através de
demonstrativos de cada operação de crédito e de relatórios de gestão. As conclusões da CGU
são as de que:
"Tendo em vista que constituía obrigação do Ministério (das Cidades) avaliar tanto a
utilização dos recursos quanto o Programa, entende-se que deveriam ter sido
detectadas as alterações promovidas no orçamento das obras e seus conseqüentes
impactos nas metas físicas dos empreendimentos e tomadas providências tempestivas
com vistas a instar o BNDES e a própria Prefeitura a se manifestarem a respeito. "
8. No sentido de esclarecer a atuação do Ministério das Cidades, por intermédio da
SNSA, torna-se necessário demonstrar o fluxo de informações ocorrido entre o BNDES e este
Ministério relativo aos empreendimentos em questão. Inicialmente informa-se que principal
instrumento de informação existente é a disponibilização de informações mediante planilhas
eletrônicas, cujos principais campos de informações estão enumerados a seguir:
• Número do contrato
• Descrição do empreendimento
• Local da intervenção
• Quantidade de famílias atendidas
• Investimento
• Investimento atualizado
• Financiamento
• Contrapartida
• Contrapartida atualizada
• Situação do contrato (contrato/não contratado)
• Data da assinatura do contrato
• Data de início da obra
• Execução atual (%)
• Data de previsão de conclusão da obra
228
• Situação da licitação (OK/Não)
• Pendências da licitação
• Situação do projeto de engenharia (OK/Não)
• Pendências do projeto de engenharia
• Situação do licenciamento ambiental (OK/Não)
• Pendências do licenciamento ambiental
• Situação da titularidade (OK/Não)
• Pendências de titularidade
• Liberações
• Síntese da situação atual do projeto
9. No entender da SNSA, as informações listadas acima são suficientes para avaliação
da utilização dos recursos e do andamento do Programa, como também são compatíveis com a
atual estrutura do Departamento de Água e Esgoto - DAGES, responsável por coordenar as
ações relativas aos investimentos em saneamento com fontes de recursos onerosos, FGTS e
BNDES. Vale ressaltar que o DAGES conta com uma equipe de apenas 20 técnicos, todos
analistas de infraestrutura, os quais têm, dentre o conjunto de atribuições, a responsabilidade
de monitorar a implementação das ações relativas às 1.794 operações de crédito que estão em
andamento, portanto, uma média de 90 contratos para cada técnico. A atual estrutura da SNSA,
especialmente do DAGES, não permite que seja feita vistoria "in loco" em todos os
empreendimentos ou procedida a análise de todos os detalhes de execução dos contratos. A
atuação da SNSA se baseia muito nas informações prestadas pelos agentes financeiros ou outra
fonte adicional de informação.
10. Dever ser esclarecido ainda que no caso dos empreendimentos custeados com fontes
onerosas, FGTS e FAT/BNDES, o Ministério das Cidades não é partícipe do instrumento de
transferência dos recursos, contrato de financiamento, e não promove nenhuma liberação de
recursos. Portanto, são os respectivos agentes financeiros os responsáveis pelo
acompanhamento da execução das obras e serviços e pela liberação das parcelas de recursos. O
Ministério das Cidades tem uma atuação suplementar, promovendo o monitoramento do
andamento dos contratos, e, quando necessário, prioriza uma ação mais efetiva, que inclui até
visitas "in loco", como foi o caso dos empreendimentos de Americana - SP.
III. Atuação da SNSA nos empreendimentos de Americana
11. No caso das intervenções de Manejo de Águas Pluviais de Americana/SP, os 04
empreendimentos selecionados tiveram as respectivas propostas validadas pelo agente
financeiro, no caso o BNDES, o qual promoveu a análise jurídica, técnica e financeira das
propostas, concluindo pela viabilidade das mesmas, e a SNSA emitiu, após a referida
validação, os Termos de Habilitação: 59- 000505-2, 59-000522-2, 59-000523-2 e 59-000524-
2, para a contratação das operações de crédito, os quais refletiam os empreendimentos nas
condições selecionadas inicialmente. A partir de então, a SNSA passou a monitorar a execução
dos empreendimentos com base em informações transmitidas, em intervalos de tempo
regulares, pelo BNDES. Destaca-se que tais informações não proporcionaram acesso a
229
elementos que justificassem a execução de ações suplementares, por parte do Ministério das
Cidades, às ações de acompanhamento a cargo do Agente Financeiro.
III.1 Informações encaminhadas pelo BNDES ao Ministério das Cidades:
12. A seguir é apresentando um resumo das principais informações transmitidas pelo
BNDES à SNSA:
13. Apesar de, oficialmente, a Prefeitura de Americana/SP e o Consórcio Parque terem
assinado o Contrato n° 153/2010 em 29/06/10 para a execução das obras, a base de dados
disponibilizada pelo BNDES em 19/07/10 ainda não contemplava tal informação, sendo que os
04 empreendimentos apresentavam o "status" de não licitados. Tal defasagem de informação
estava dentro da normalidade, não gerando prejuízo ao acompanhamento. A atualização da
informação sobre o "status" da licitação ocorreu na base de dados disponibilizada em 31/08/10,
na qual também pode ser vista a atualização dos valores de investimento associados a cada
contrato, sendo que os valores para cada contrato não apresentavam diferenças significativas
entre os constantes nas Cartas Consultas selecionadas. Nesta mesma base de dados, para cada
um dos quatro contratos, sobre a situação dos empreendimentos, pode ser vista a informação
de que "embora o projeto esteja licitada (sic), as intervenções físicas previstas ainda não
foram iniciadas, e o projeto encontra-se em fase de mobilização, levantamento topográfico e
elaboração de projetos executivos".
14. Nas bases de dados seguintes, disponibilizadas em 05/10/10 e 05/11/10, foram
mantidas as principais informações enviadas na base de dados de 31/08/10. No entanto, entre
estas datas, as equipes técnicas da DAGES/SNSA e do BNDES se corresponderam por e-mail.
Questionada sobre os motivos da inclusão de uma data de início para o empreendimento sem
informações sobre valores liberados, a equipe técnica do BNDES registrou que:
"Embora o BNDES não tenha liberado nada obsta que o Município antecipe sua
contrapartida. O normal da maioria dos projetos do BNDES é o aporte "pari passu"
dos desembolsos e contrapartidas e o acompanhamento do andamento por parte do
BNDES. O início efetivo neste caso somente ocorreu se formos considerar os atos
preparatórios como início, cabendo aí interpretação.
Devemos considerar ainda o período eleitoral que impediu as liberações para os
projetos novos no período. Somente os projetos já iniciados poderiam continuar
recebendo recursos. Existe vedação legal. Por lei estávamos impedidos de liberar.
Isto não impediu o início das obras, mas retardou seu andamento, pois o Município
somente pode contar com os recursos próprios.
Para um melhor acompanhamento, o melhor a fazer, por motivo de cautela é ir
atualizando os valores dos itens do projeto assim que as licitações forem ocorrendo,
pois os valores inicialmente orçados passam a ser cotados por valores de mercado. A
partir daí o melhor a fazer é ir adequando os novos percentuais de participação às
liberações. Por isso já inserimos os valores licitados no incremento da contrapartida
espelhando os custos reais licitados superiores ao orçado. "
15. Na base de dados de 09/12/10, pela primeira vez, pode ser vista a liberação de
recursos para todos os quatro empreendimentos. Com relação à intervenção da Canalização do
230
Córrego do Parque, a informação sobre a situação do empreendimento passou a ser a de que "a
fase de mobilização, levantamento topográfico e elaboração de projetos executivos terminou.
Foi iniciada a movimentação de terra às margens do córrego". Nos três empreendimentos
restantes as informações sobre a situação dos mesmos continuaram sem alterações. Em
05/01/11 o BNDES disponibilizou nova base de dados, a qual não alterou as principais
informações contidas da base de dados de 09/12/10.
16. Em 04/02/11, novas informações foram disponibilizadas, as quais informavam o
aumento dos valores liberados para os 04 empreendimentos: Córrego do Parque - R$
3.990.161,26, Córrego do Pylles, R$ 149.759,43, Ribeirão dos Quilombos - R$ 168.610, 58 e
São Manuel - R$ 301.079,47. No caso do Córrego do Parque, a informação da situação passou
a ser a de que "Devido ao recesso de fim de ano, não houve medições, mas a empresa já
retomou os serviços de movimentação de terra às margens do córrego. ".
17. 14/03/11, nas novas informações disponibilizadas, houve o aumento dos valores
desembolsados para os 04 empreendimentos, os quais passaram a ser: Córrego do Parque - R$
5.995.859,66, Córrego do Pylles, R$ 1.295.414,34, Ribeirão dos Quilombos - R$ 683.283,78 e
São Manuel - R$ 868.778,78. No caso do Córrego do Parque a informação da situação passou
a ser: "ritmo lento em função das chuvas, aos poucos a construtora recupera o ritmo normal.
Frentes trabalhando em movimento de terra e assentamento de tubulação". Os valores
liberados foram mantidos na base de dados disponibilizada em 01/04/11, havendo apenas a
mudança na descrição da situação das obras do Córrego do Parque, que passou a ser:
"Andamento normal. Frentes trabalhando em movimento de terra e assentamento de
tubulação".
18. Na base de dados de 10/05/11, foi informado o aumento do valor desembolsado para
o Córrego do Parque, o qual passou a ser de R$ 15.188.061,75.
Em 07/06/11, foi disponibilizada nova base de dados, mas as informações relativas
aos empreendimentos de Americana/SP foram mantidas em relação ao informado em
10/05/11. Nas informações enviadas em 01/07/11, os valores desembolsados sofreram
acréscimos, os quais passaram a ser de: Córrego do Parque - R$ 21.364.178,00, Córrego do
Pylles, R$ 1.363.958,00, Ribeirão dos Quilombos - R$ 734.835,00 e São Manuel - R$
908.086,00.
19. Pela base de dados de 31/07/11, apenas o empreendimento do Córrego do Parque teve
aumento das liberações. Nesta base, pela primeira vez, o valor das liberações superou o valor
de financiamento de R$ 28.621.027,14. No entanto, sobre a situação do empreendimento em
questão, o BNDES manteve a mesma informação: "Andamento normal. Frentes trabalhando
em movimento de terra, canalização e pavimentação".
20. Nas principais informações, a base de dados de 31/08/11 não alterou a de 31/07/11.
21. Na base de dados de 30/09/11, as liberações continuaram as mesmas, mas, desta vez,
para a situação do empreendimento do Córrego do Parque, além da informação "Andamento
normal de obra com frentes trabalhando em movimento de terra, canalização e
pavimentação", o BNDES acrescentou que:
"As intervenções do projeto de Drenagem de Americana foram formalizadas em um
mesmo contrato de financiamento, sem divisão em subcréditos, o que faz com que a
231
liberação ocorra sem discriminação para os quatro projetos, sendo que a
comprovação dos gastos ocorre posteriormente. Logo, o preenchimento do valor
liberado é calculado por meio de rateio sobre as medições de obra apresentadas.
Durante a execução do projeto, o BNDES detectou possíveis alterações nos custos
originais dos projetos, além do fato de que determinadas intervenções já haviam sido
iniciadas, o que poderá ensejar alterações de escopo e alterações de concepção em
alguns itens. Desta forma o município foi notificado por meio de ofício encaminhado
em 06/09/11, solicitando informações e suspendendo as liberações até que as
questões levantadas fossem esclarecidas. Em decorrência do referido Ofício foi
agendada reunião no BNDES, realizada em 22/09/11, na qual foram solicitados
novos esclarecimentos, que até o momento não foram encaminhados. Durante a
reunião o Município foi informado de que, caso seja necessário realizar alterações
no objeto contratado, o Município deverá solicitar a anuência do Ministério das
Cidades, além de proceder a aditivo contratual, em seguida, com o BNDES. Após a
reunião, foi encaminhado novo pedido de informações, por meio de Ofício BNDES.
Com o intuito de solucionar a questão, o BNDES, o Município e o Ministério das
Cidades agendaram reunião para 24/10/11‖.
22. Na base de dados de 30/10/11, mais uma vez, as liberações continuaram as mesmas.
Na informação sobre a situação do empreendimento do Córrego do Parque, o BNDES apenas
excluiu a última frase, sobre a reunião agendada com o Ministério das Cidades, uma vez que,
após um breve adiamento, a mesma ocorreu em 28/10/11.
23. Nas informações principais, as bases de dados de 08/12/11 e 04/01/12 não alteraram a
de 30/10/11.
24. Na base de dados de 16/02/12, mais uma vez, as informações sobre a situação dos
empreendimentos continuaram as mesmas, mas, desta vez, na parte de liberações, diminuiu o
valor para o empreendimento do Córrego do Parque, que, assim, passou a ser igual ao valor de
financiamento da operação de crédito associada a este empreendimento, e aumentou o do
Córrego São Manoel.
25. Em anexo, segue um conjunto de tabela com as principais informações transmitidas,
via planilhas, pelo BNDES à SNSA. A avaliação da SNSA foi de que as informações
disponibilizadas pelo BNDES até 30/09/11 não indicavam a necessidade de uma atuação
suplementar e especial da SNSA, uma vez que não foi relatado pela prefeitura e pelo agente
financeiro problemas na execução dos empreendimentos, em especial quanto à alteração dos
custos e da solução técnica em relação aos projetos licitados inicialmente. A SNSA começou a
tomar conhecimento de tais fatos a partir das informações enviadas pelo BNDES em
30/09/201 1 e da reunião ocorrida no Ministério das Cidades em 28/10/201 1, com a presença
de representantes do município e do BNDES.
III.2 Ações suplementares empreendidas pela SNSA após a detecção de alterações nos
projetos básicos dos empreendimentos de manejo de águas pluviais licitados pela
Prefeitura e Americana/SP
232
26. Após ter acesso às informações de problemas de execução na obra, envolvendo
alteração de custos e de projetos e da decisão do BNDES de suspender as liberações, o
Ministério das Cidades fez a convocação e teve duas reuniões, todas em Brasília, com
representantes da Prefeitura de Americana/SP: a primeira em 28/10/11, também com a
participação de representantes do BNDES, e a segunda em 25/11/11, apenas com a
participação de representantes da Prefeitura de America/SP.
27. Nas reuniões em questão, a Prefeitura de Americana/SP expôs que, com o
desenvolvimento dos projetos executivos, os projetos básicos das intervenções tiveram que ser
alterados, aumentando os custos das intervenções. De pronto, o Ministério das Cidades
afirmou que não autoriza a ampliação dos valores de financiamento para as operações de
crédito selecionadas. Ainda assim, após a segunda reunião, inspecionando a documentação
preparada pela Prefeitura de Americana/SP para subsidiar as tratativas com a SNSA, a equipe
técnica do DAGES teve acesso a um relatório com supostas explicações técnicas sobre as - até
então não informadas - alterações nos projetos básicos (subsidiadas pelo projeto executivo); e
a um CD, no qual, para cada uma das quatro intervenções, além dos elementos que compõem
os projetos executivos, também estavam as planilhas orçamentárias 1) do projeto básico; 2) da
proposta do consórcio vencedor da licitação; e 3) do projeto executivo.
28. Após analisar a documentação a que teve acesso a partir de 25/11/11, entre 12 e 14 de
março de 2012, já com a suspeita de descaracterização dos projetos originais, a equipe técnica
do Departamento de Água e Esgotos - DAGES - da Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental - SNSA - do Ministério das Cidades esteve em Americana/SP, para uma da visita
técnica de supervisão.
29. No relatório da visita em questão, datado de 19 de abril de 2012, a equipe técnica da
DAGES/SANSA expôs as seguintes conclusões:
• A Prefeitura de Americana optou por licitar a obra com os projetos básicos, os quais
continham deficiências, prevendo que o vencedor da licitação deveria elaborar os projetos
executivos. Esta ação proporcionou a completa descaracterização do objeto licitado.
• A Prefeitura de Americana, mesmo com a substancial alteração dos projetos, após a
licitação, deu início e prosseguimento às obras sem comunicar, de modo formal, as alterações
ao BNDES, agente financeiro do contrato de financiamento, e ao Ministério das Cidades,
coordenador das ações de saneamento do PAC.
• A não formalização das alterações pela Prefeitura de Americana/SP implicou na
suspensão dos desembolsos por parte do BNDES, ocorrida no início de setembro/2011, após a
efetivação de 08 liberações.
• Durante a execução, com a revisão dos valores, os quatro projetos originais foram
praticamente reduzidos a dois: Córrego do Parque e Córrego São Manoel. A Prefeitura de
Americana apresentou uma justificativa técnica para a não execução das obras previstas para o
Ribeirão do Quilombo. No entanto, a não execução das obras previstas para o Córrego do
Pylles ainda não tem uma justificativa tecnicamente consistente. Do ponto de vista hidráulico,
a não execução da intervenção no Ribeirão Quilombo, por se tratar de um parque linear, não
tem muito impacto; no entanto, o mesmo não vale para o Córrego do Pylles, onde a não
execução das obras mantém o curso d'água com uma capacidade de vazão inferior à de projeto.
233
• Fora a questão dos quantitativos elevados (que, dadas as limitações de uma visita, não
puderam ser devidamente apurados), apesar da descaracterização dos projetos básicos, as obras
no Córrego do Parque e no Córrego São Manoel estão sendo executadas de acordo com os
projetos executivos, que, pelo que foi visto, sem entrar na questão dos custos, contornaram as
deficiências dos projetos básicos. No entanto, as obras não estão sendo executadas de modo
integral. De acordo com informações da Prefeitura de Americana, no Córrego do Parque não
deve ser executado o trecho mais a montante; e no Córrego São Manoel não deve ser
executado o trecho mais a jusante. Sobre o segundo, a conclusão é que a não execução do
trecho de jusante compromete a funcionalidade da obra, pois, neste trecho, as estruturas
existentes não são suficientes para comportar as vazões de projeto.
• Na comparação dos orçamentos dos projetos básicos e executivos e dos itens das
planilhas orçamentárias, as alterações propostas, além da correção das deficiências dos
projetos, pode ter beneficiado os executores da obra, na medida em que foram promovidos
acréscimos significativos nos quantitativos de itens que apresentaram valores superiores ao
preço de referência do edital, bem como o cancelamento e redução de itens que a empresa
vencedora cotou valores inferiores ao preço de referência do edital.
• A avaliação desta equipe técnica é de que os projetos básicos não tinham condições
de serem licitados e que o município de Americana deveria ter optado pela reformulação dos
mesmos, incluindo a elaboração dos projetos executivos, antes de licitar as obras, e que após a
formulação dos projetos, deveria ter submetido ao BNDES as alterações com as devidas
justificativas técnicas, para em seguida, no caso de aprovação das mesmas, efetuar a licitação
das obras.
30. Ainda em 19 de abril de 2012, a SNSA enviou, através do Ofício
597/2012/DAGES/SNS A/MCIDADES, uma cópia do aludido relatório para a Controladoria-
Geral da União - CGU.
Conclusões
31. Após a análise do teor do Relatório Informativo de Demandas Externas, elaborado
pela CGU, relativo aos empreendimentos de Manejo de Águas Pluviais de Americana - SP,
este Departamento faz apenas uma ressalva quanto ao item 2.1 dos Fatos Constatados, o qual
se refere à Deficiências na Atuação do Ministério das Cidades, havendo o entendimento da
CGU de que o Ministério deveria ter detectado as alterações nos orçamentos e os impactos nas
metas físicas e tomadas as providências tempestivas, de modo a instar o BNDES e a prefeitura
a se manifestarem sobre o assunto.
32. Como exposto anteriormente, as informações enviadas ao Ministério das Cidades até
30/09/2011 não continham elementos que justificassem uma atuação suplementar e especial da
SNSA, uma vez que em nenhuma das bases de dados recebidas constavam informações sobre
a alteração dos projetos e sobre o aumento significativo dos valores dos empreendimentos,
bem como problemas na execução.
33 Assim que o Ministério das Cidades, por intermédio da SNSA, teve conhecimento de
problemas na execução dos referidos empreendimentos, tomou de imediato as seguintes
providências: promoveu reuniões com a Prefeitura de Americana e com o BNDES para avaliar
234
a situação; manteve o posicionamento de não disponibilizar novos recursos, na forma de
acréscimos de financiamento, para os empreendimentos e apoiou a decisão de manutenção da
suspensão dos desembolsos; analisou documentação técnica disponibilizada pelo município; e
promoveu uma vistoria "in loco", que culminou no relatório de supervisão, o qual foi enviado
à CGU em 19/04/2012, onde o Ministério levanta uma série de indícios de irregularidades na
execução dos empreendimentos.
34. Finalizando, este Departamento não tem observações a fazer ao relatório apresentado
pelo CGU, exceto quanto à constatação daquele órgão de controle relativa ao item 2.1 -
Deficiências na atuação do Ministério das Cidades. O exposto na presente Nota Técnica
demonstra que em nenhum momento houve falhas do Ministério das Cidades em relação ao
assunto. Pelo contrário, desde o momento em que teve acesso a informações mínimas de que
poderia haver problemas na execução dos empreendimentos, o Ministério das Cidades teve
uma postura pró-ativa no sentido de identificar os mesmos, promovendo uma análise
criteriosa, dentro das possibilidades, dos fatos ocorridos na contratação e execução das obras.
Portanto, recomenda-se que a CGU possa ter acesso ao conteúdo desta Nota Técnica e que a
mesma, após análise, considerando os fatos relatados, possa rever a constatação de que houve
deficiências na atuação do Ministério das Cidades.
Anexos (Planilhas)
235
236
237
238
239
240
241
Por meio do Ofício nº 1387/2013/GM/MCIDADES, de 29 de abril de 2013, o
Ministério das Cidades, encaminhou sua manifestação acerca da documentação enviada pela
Prefeitura de Americana/SP contida na Nota Técnica/DAGES/SNSA/MCIDADES nº 291/2013, de
24 de abril de 2013, transcrita a seguir:
A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental - SNSA, do Ministério das Cidades,
recebeu, da Controladoria Geral da União - CGU, o Ofício n° 8705/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de
março de 2013, com teor igual ao do Ofício n° 8704/DI/SFC/CGU-PR, de mesma data,
enviado, também pela CGU, para a Prefeitura de Americana-SP, informando dois prazos: o
primeiro, de 11 de abril de 2013, para a Prefeitura de Americana-SP apresentar, ao Ministério
das Cidades e ao BNDES, sua manifestação sobre o Relatório Informativo de Demandas
Externas associado ao contrato de financiamento BNDES n° 09.2.1516.1; e o segundo, de 17
de abril de 2013, para o Ministério das Cidades e o BNDES enviarem, à CGU, suas avaliações
sobre a manifestação da Prefeitura de Americana-SP.
2. Em aditamento ao ofício n° 8705/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de março de 2013, em 3 de
abril de 2013, há um e-mail do Analista de Finanças e Controle [...] enviado ao Sr. Osvaldo
Garcia, Secretario Nacional de Saneamento Ambiental, informando a alteração do prazo de 17
de abril de 2013 para 26 de abril de 2013.
3. Em 12 de abril de 2013, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental recebeu um
documento, redigido em atenção ao Ofício n° 8704/DI/SFC/CGU-PR, de 21 de março de
2013, com a manifestação da Prefeitura de Americana-SP. Datado de 10 de abril de 2013, o
aludido documento foi assinado pelos "delegados legalmente constituídos" da Prefeitura de
Americana-SP.
4. Os autores da manifestação em questão dividiram-na em duas grandes partes: na
primeira, questionam a competência da Controladoria Geral da União para fiscalizar a
aplicação de recursos oriundos do contrato celebrado entre o município de Americana-SP e o
BNDES; e, na segunda, defendem a inexistência de qualquer irregularidade nos atos de
competência do município de Americana-SP na aplicação dos recursos oriundos do contrato de
financiamento (BNDES n° 09.2.1516.1).
5. Quanto à primeira parte, este Departamento entende que a Instituição que possui
maior propriedade para manifestar sobre o assunto é a própria Controladoria Geral da União -
CGU, à qual teve a sua competência questionada, pela Prefeitura Municipal de Americana- SP,
quanto à apuração de eventuais irregularidades na aplicação de verbas obtidas através de
contratos com recursos de empréstimos operados pelo BNDES, não cabendo a este Ministério
tecer comentários sobre a relevância e prevalência dos argumentos da defesa.
6. No tocante a segunda parte, os autores do documento alegam que "a modelagem do
contrato (assinado entre o BNDES e a Prefeitura de Americana-SP) torna a atuação do
município de pouca expressão, sendo que a execução das obras é acompanhada por uma
242
gerenciadora, bem como as medições das obras foram por ela atestadas e, em seguida,
chanceladas no âmbito do BNDES para posterior liberação de recursos".
7. Quanto à este posicionamento do Município, vale destacar a manifestação da
Controladoria Geral da União - CGU contida no item 2.3 do Relatório Informativo de
Demandas Externas associado ao contrato de financiamento BNDES n° 09.2.1516.1, a qual se
reporta ao Artigo 67 da Lei 8.666/93 que dispõe que: "a execução do contrato deverá ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado,
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a
essa atribuição" (grifos nossos). Tal dispositivo legal e outros aplicáveis a matéria estabelecem
que, independente da origem dos recursos, o poder público ao contratar obras e serviços é o
principal responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos diferentes prestadores de
serviços, incluindo empresas de suporte, gerenciadoras, que apenas o assiste, não o
substituindo das responsabilidades inerentes do tomador de recursos e executor de obras.
8. Na avaliação deste Departamento, a documentação apresentada pela Prefeitura
Municipal de Americana - SP, por intermédio dos "delegados legalmente constituídos", não
traz elementos que esclareçam os apontamentos feitos pela Controladoria Geral da União -
CGU nos itens 2.3 a 2.24 do Relatório Informativo de Demandas Externas - versão preliminar,
nem que atestem a inexistência de irregularidades nos atos de competência do Município na
aplicação dos recursos relacionados ao contrato de financiamento n° 09.2.1516.1.
9. Por fim, o Departamento de Água e Esgotos informa que a nova documentação
apresentada pela Prefeitura Municipal de Americana - SP não altera o posicionamento e as
manifestações emitidos anteriormente por este Departamento sobre o assunto.
c) Análise do Controle Interno
A manifestação do Ministério das Cidades, com o intuito de elidir o
apontamento da CGU quanto à atuação do órgão, argumentou, em síntese, que:
1) (...) no caso dos empreendimentos custeados com fontes onerosas, FGTS e FAT/BNDES,
o Ministério das Cidades não é partícipe do instrumento de transferência dos recursos,
contrato de financiamento (...). Portanto, são os respectivos agentes financeiros os
responsáveis pelo acompanhamento da execução das obras e serviços e pela liberação das
parcelas de recursos. O Ministério das Cidades tem uma atuação suplementar,
promovendo o monitoramento do andamento dos contratos, e, quando necessário, prioriza
uma ação mais efetiva, que inclui até visitas "in loco", como foi o caso dos
empreendimentos de Americana – SP.
2) (...) os 04 empreendimentos selecionados tiveram as respectivas propostas validadas pelo
agente financeiro, no caso o BNDES, o qual promoveu a análise jurídica, técnica e
financeira das propostas, concluindo pela viabilidade das mesmas (...)
3) (...) a SNSA passou a monitorar a execução dos empreendimentos com base em
informações transmitidas, em intervalos de tempo regulares, pelo BNDES (...)
243
4) (...) as informações enviadas ao Ministério das Cidades até 30/09/2011 não continham
elementos que justificassem uma atuação suplementar e especial da SNSA, uma vez que
em nenhuma das bases de dados recebidas constavam informações sobre a alteração dos
projetos e sobre o aumento significativo dos valores dos empreendimentos, bem como
problemas na execução.
5) Assim que o Ministério das Cidades, por intermédio da SNSA, teve conhecimento de
problemas na execução dos referidos empreendimentos, tomou de imediato as seguintes
providências: promoveu reuniões com a Prefeitura de Americana e com o BNDES para
avaliar a situação; manteve o posicionamento de não disponibilizar novos recursos, na
forma de acréscimos de financiamento, para os empreendimentos e apoiou a decisão de
manutenção da suspensão dos desembolsos; analisou documentação técnica
disponibilizada pelo município; e promoveu uma vistoria "in loco", que culminou no
relatório de supervisão, o qual foi enviado à CGU em 19/04/2012, onde o Ministério
levanta uma série de indícios de irregularidades na execução dos empreendimentos.
De fato a Instrução Normativa nº 25/2009 estipula que cabe ao Agente
Operador (BNDES) apresentar ao Gestor da Aplicação (MCidades), com vistas ao acompanhamento
e avaliação do programa, ―relatórios gerenciais mensais contendo informação e dados relevantes
sobre os empreendimentos selecionados‖.
Analisando as planilhas encaminhadas pelo Ministério, às quais registram as
informações regulares que teriam disso fornecidas pelo BNDES, observou-se que os valores da
coluna ―Investimento Atualizado‖, só foram alterados uma única vez, em 31/8/2010, para registrar os
valores referentes a cada uma das 4 obras de acordo com o resultado do processo licitatório. Ou seja,
o BNDES não procedeu em momento algum, pelo menos até a planilha com data de 16/02/2012, a
atualização dos valores em função dos aditivos contratuais celebrados entre a Prefeitura e o
Consórcio executor das obras, os quais resultaram em acréscimo significativo do montante destinado
à obra do Córrego do Parque e concomitante redução dos montantes destinados às demais
intervenções.
Além disso, somente em 30/09/2011, o BNDES registrou na coluna ―Síntese
da situação‖ a ocorrência de alterações que poderiam comprometer o escopo e a concepção de
alguns itens, informando que havia suspendido as liberações até o esclarecimento das questões pela
Prefeitura.
Desta forma, com base nas informações constantes na manifestação do
Ministério das Cidades, conclui-se que este órgão cumpriu as obrigações atribuídas ao Gestor da
Aplicação na Instrução Normativa nº 25/2009 quanto ao acompanhamento da implantação dos
244
empreendimentos selecionados, considerando-se elidida a constatação apontada inicialmente pela
equipe de auditoria haja vista que os dados informados regularmente pelo BNDES não foram
suficientes para permitir que os técnicos do Ministério detectassem as alterações significativas dos
valores previstos para a obra.
Contudo, tendo como objetivo o aperfeiçoamento da gestão, entende-se ser
oportuno recomendar ao Ministério das Cidades que estude a adoção de medidas para aprimorar seus
controles primários de forma a permitir a detecção tempestiva de irregularidades nos
empreendimentos custeados com fontes onerosas dos quais o Ministério seja Gestor da Aplicação.
Recomendação : 1
Recomenda-se ao Ministério das Cidades que reavalies os controles primários visando possibilitar a
detecção tempestiva de irregularidades nos empreendimentos custeados com fontes onerosas dos
quais o Ministério seja Gestor da Aplicação.
3.1.1.2. CONSTATAÇÃO
Deficiências no acompanhamento do agente financeiro
a) Fato:
Para financiar parte do projeto de canalização e urbanização de córregos na
cidade de Americana-SP, o BNDES disponibilizou ao Município, por meio do contrato nº
09.2.1516.1, um crédito no valor de R$ 62.871.961,00. Essa abertura de crédito ocorreu após
atendimento, pela Prefeitura, das seguintes etapas:
Consulta prévia: especificações das características básicas do proponente e do
empreendimento;
Enquadramento: realização de pré-avaliação da capacidade do Município para executar os
projetos e de aportar a contrapartida de recursos próprios; e
Análise: etapa de análise do Projeto encaminhado pelo Município. Nesta fase foi elaborado o
Relatório de Análise onde são apresentados todos os aspectos relativos ao Projeto, objeto da
análise, bem como os referentes ao postulante da colaboração financeira. A Diretoria do
BNDES deliberou sobre a operação com base nesse documento. Aprovada a operação pela
245
Diretoria do Banco, foram comunicadas à Prefeitura as exigências para contratação da
operação.
De acordo com o Relatório de Análise AS/DEURB-BNDES nº 06/2009, de 15
de dezembro de 2009, o valor total para execução do objeto é de R$ 66.181.011,98, com
contrapartida municipal de R$ 3.309.050,98. Convém salientar que o Banco não especificou a
contrapartida no instrumento contratual firmado pelas partes, nem tampouco consta no Quadro de
Usos e Fontes do Relatório de Análise (Anexo 2) os usos com as respectivas fontes de recursos,
somente aparecendo no final do citado anexo os valores totais de cada fonte, ou seja, R$
62.871.961,38 (BNDES) e R$ 3.309.050,60 (Município de Americana).
Para execução do objeto previsto no contrato BNDES nº 09.2.1516.1, a
Prefeitura de Americana contratou, por meio de concorrência pública, o Consórcio Parque,
firmando o Contrato nº 153/2010, de 29 de junho de 2010, no valor de R$ 74.989.425,50. Foram
incluídos no objeto desse contrato, além dos serviços previstos no financiamento com o BNDES,
a execução de obras de arte e pavimentação asfáltica. Em função disso, a contrapartida do
Município aumentou para R$ 12.117.464,50.
Após a contratação foram realizados desembolsos pelo Banco visando à
execução do Projeto, sendo que a para utilização de cada parcela do crédito por parte da
Prefeitura, o contrato prevê em sua cláusula nona, inciso II, alínea a, que não deverá ocorrer
―qualquer fato que, a critério do BNDES, venha alterar substancialmente a situação econômico -
financeiro da beneficiária ou que possa comprometer a execução do empreendimento ora
financiado, de forma a alterá-lo ou impossibilitar sua realização, nos termos previstos no projeto
aprovado pelo BNDES‖.
O referido contrato também determina, na cláusula nona, inciso III, alínea
b, que a utilização de cada uma das parcelas de crédito, a partir da segunda, está condicionada à
―comprovação da aplicação da parcela anteriormente utilizada‖.
Ainda, conforme a cláusula oitava do contrato retrocitado, a Prefeitura tem
as seguintes obrigações, dentre outras:
246
XI – encaminhar ao BNDES relatórios trimestrais de progresso físico-financeiro do
projeto, com a análise qualitativa de desvios e de aspectos relevantes/críticos de seu
andamento, devendo os mesmos ser considerados satisfatórios pelo BNDES;
(...)
XIII – apresentar toda a documentação necessária, sempre que solicitada, para
acompanhamento da operação;
Convém salientar que, desde a emissão da ordem serviço para início das
obras, ocorrida em junho de 2010, até o recebimento pela CGU da demanda externa
encaminhada por meio do Ofício nº 018/11 GABJM, de 5 de outubro de 2011, o BNDES
elaborou dois relatórios de acompanhamento, sendo todos presenciais, relativos a visitas
realizadas nos períodos de 18 a 19 de novembro 2010 e 09 a 10 de junho de 2011.
A primeira visita, conforme Relatório de Acompanhamento AS/DESAM-
BNDES nº 107/2010, de 23/12/2010, ocorreu quando o percentual de execução física era de
1,71%, referente aos serviços preliminares e ao início do movimento de terra verificado no
Córrego do Parque. Na segunda visita, conforme Relatório de Acompanhamento AS/DESAM-
BNDES nº 57/2011, de 1º de julho de 2011, o percentual de execução era de aproximadamente
28%, sendo a obra do Córrego do Parque a mais avançada com 36% de execução.
Durante o progresso na execução dos serviços, a prioridade passou a ser a obra
do Córrego do Parque e o desenvolvimento do projeto executivo relativo a esse córrego resultou em:
a) mudanças das especificações da estrutura de canalização, priorizando a utilização de elementos de
concreto pré-moldado; b) em alteração dos processos executivos e da concepção dos dispositivos de
amortecimento de cheia; e c) na supressão de trechos, com repercussão nas características do objeto
licitado e imediato reflexo no orçamento previsto inicialmente.
O BNDES encaminhou à Prefeitura de Americana, por meio do Ofício
AS/DESAM nº 035/11, de 6 de setembro de 2011, informações e comentários a respeito do Contrato
de Financiamento nº 09.2.1516.1, onde observa que ―durante a fase de execução do projeto, e em
desacordo com a estrutura do projeto e o Quadro de Usos e Fontes aprovados pela Diretoria do
BNDES, foram realizados aditivos contratuais ao Contrato Administrativo com o Consórcio Parque,
executor das obras relacionadas ao Contrato de Financiamento. A ciência de tais alterações pelo
BNDES somente ocorreu após seu envio por meio digital, utilizando email corporativo, após
solicitação do Grupo de Acompanhamento, em 24/08/2011. (grifos adicionados)‖.
247
O Banco acrescentou, ainda, que ―(...) conforme as informações prestadas pelo
Município a partir de 24/08/2011, a viabilidade do alcance dos objetivos do projeto, com as
alterações subseqüentes nos custos, passa a estar severamente comprometida pela sequência de
aditivos (...)‖
Destaca-se que o BNDES avaliou que houve uma alteração significativa no
orçamento proposto no Contrato de Financiamento, com variações nas quatro intervenções, com
aumento no custo estimado para executar a intervenção no Córrego do Parque, e diminuição dos
quantitativos e dos valores financeiros previstos para as demais intervenções, inclusive
inviabilizando alguns itens das mesmas. Ademais, citou também que o disposto no 2º parágrafo do
art. XII das Disposições Aplicáveis aos Contratos do BNDES, determina que ―o projeto amparado
pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa autorização deste‖
Contudo, de acordo com a análise realizada na documentação encaminhada
à CGU, foram verificadas algumas informações a respeito do assunto em questão que contrariam
as alegações do BNDES no Ofício AS/DESAM nº 035/11, as quais são apresentadas a seguir:
a) Em 11 de março de 2011, a Prefeitura encaminhou ao BNDES, por meio de correio
eletrônico, a seguinte mensagem: ―Segue para sua ciência planilha orçamentária da
obra com readequação de quantidades e serviços, porém sem alteração de valores. O
contrato está sendo aditado entre Prefeitura e Empresa. (...)‖.
Ressalvando que a equipe da CGU não recebeu o anexo encaminhado junto com o e-
mail, infere-se que se tratava da 1ª reprogramação, que resultou no 1º Termo Aditivo,
o qual foi assinado posteriormente, em 21 de março de 2011.
No mesmo dia 11 de março, o BNDES respondeu via correio eletrônico, solicitando
que a Prefeitura enviasse cópia do aditivo quando fosse assinado. Essa comunicação
demonstra o conhecimento do BNDES, ainda em 11 de março de 2011 da existência de
uma minuta, a princípio do 1º Aditivo que viria a ser assinado posteriormente, em 21
de março de 2011.
Ressalta-se que o 1º aditivo contemplou acréscimo de novos serviços (extra
contratuais), bem como no aumento e redução de quantitativos, acarretando um
acréscimo de mais de R$ 11 milhões no projeto do Córrego do Parque (cerca de 35%
248
de aumento) e uma diminuição em torno de R$ 10 milhões no projeto do Ribeirão
Quilombo (cerca de 64% de redução).
Em 3 de maio de 2011, por meio do Ofício nº 273/2011/CONVGP, a Prefeitura enviou
ao BNDES informações e documentos relativos ao contrato com o Consórcio Parque,
incluindo o Relatório de Desempenho nº 03, relativo ao período de 1º de janeiro de
2011 a 31 de março de 2011. Nesse relatório, a Prefeitura registrou algumas alterações
realizadas no orçamento da obra, como: a inclusão dos serviços de escavação de solo
brejoso e de demolição de gabiões; o redimensionamento das aduelas, que provocaram
alterações de custos; e a supressão de serviços do Parque Linear do Quilombo.
b) Em 25 de maio de 2011, a Prefeitura encaminhou ao BNDES, por meio de correio
eletrônico, a seguinte mensagem: ―(...) Segue também novo cronograma em função de
aditivo contratual assinado para adequação de data-base. (...)‖. Ressalvando que a
mensagem não precisou a qual aditivo se referia, infere-se, considerando a data do e-mail,
que se tratava do 2º Termo Aditivo, firmado em 19 de maio de 2011. Este aditivo
contemplou novo acréscimo ao Córrego Parque no valor de R$ 9.295.558,52, que
representou um aumento de 21,38% em relação ao 1º Aditivo e de 63% com relação ao
valor contratado inicialmente, tendo sido modificados, também, e de maneira
significativa, os valores das obras dos outros córregos: no Ribeirão Quilombo houve um
acréscimo de 119,8% em relação ao 1º aditivo, passando de R$ 5.780.526,13 para R$
12.705.772,64; no Córrego Pylles houve um decréscimo de 77,82%, passando de R$
16.538.329,75 para R$ 3.668.358,31; no Córrego São Manoel a redução foi de 36,48%,
passando de R$ 9.186.021,08 para R$ 5.835.187,49.
Registra-se, conforme exposto acima, que as alterações promovidas até o 2º
Aditivo representaram diferenças significativas nos valores contratados inicialmente, configurando a
descaracterização do objeto licitado em função das modificações de materiais, serviços e técnicas
construtivas.
Vale ressaltar que, além das comunicações entre Prefeitura e BNDES, citadas
acima, que fazem referência a alterações nos projetos e orçamentos das obras, as quais foram obtidas
pela equipe de auditoria da CGU quando das fiscalizações de campo, não foi identificado na
249
documentação encaminhada pelo Banco qualquer documento encaminhado pela Prefeitura ao
BNDES, com solicitação para realizar alterações nos projetos.
Contudo, no Relatório de Acompanhamento AS/DESAM-BNDES nº 57/2011,
de 1º de julho de 2011, relativo à visita realizada por técnicos do BNDES nos dias 9 e 10 de junho de
2011, foi relatado que:
(...)
A principal ocorrência não prevista a ser registrada é o escoramento das palmeiras que existem
ao longo do córrego. Em algumas partes, a intervenção para escavação e colocação das aduelas
no tamanho previsto colocaram em risco a estabilidade da palmeira próxima. Esta situação
gerou a necessidade de estaqueamento de toda extensão que apresenta palmeiras, para
preservar suas raízes, e o redimensionamento das aduelas previstas, que foram reduzidas em
largura e aumentadas em profundidade. Esse serviço foi aditado com a empresa vencedora da
licitação e houve impacto no orçamento previsto. (grifos adicionados)
Além disso, foi apresentado um Quadro de Usos e Fontes – QUF, o qual está
reproduzido de forma resumida na tabela a seguir, e que, segundo registrado no próprio RAC:
(...) o QUF ora apresentado apresenta o pleito do Município para alteração dos valores
aprovados, o qual aumenta os valores do Córrego do Parque e diminui o das demais
intervenções, com a justificativa de priorizar a conclusão do Córrego do Parque, localizado
na principal avenida do centro da cidade. O GAC aceitou o pleito e as justificativas.
(grifos adicionados)
Tabela 71 – Resumo QUF - RAC AS/DESAM-BNDES nº 57/2011
Projeto Aprovado
- Em R$ mil
Pleiteado
- Em R$ mil
1. Córrego do Parque 30.127 43.485
2. Córrego do Pylles 14.814 7.688
3. Córrego São Manoel 8.900 6.654
4. Parque Linear 12.340 4.895
5. Gerenciamento 0 3.656
6. Pct. técnico p/ contratação 0 145
Total 66.181 66.523
Destaca-se, com base nos valores totais por intervenção constantes desse
novo QUF, que era possível ao BNDES identificar, naquele momento, que:
250
a) as obras no Córrego do Parque comprometiam o percentual de 65% do valor total
pleiteado pelo Município;
b) a alteração do valor total destinado ao Córrego do Parque representava acréscimo de
44% sobre o valor inicialmente aprovado;
c) que alterações nas obras do Córrego do Pylles, do Córrego São Manoel e do Parque
Linear (Ribeirão Quilombo), representavam reduções de 48%, 25% e 60%,
respectivamente;
d) em função da amplitude das alterações nos orçamentos, poderia haver comprometimento
da conclusão de todas as intervenções.
Diante do exposto e levando em consideração, também, os fatos registrados no
item 1.1 – Histórico dos fatos deste relatório, fica evidente que as grandes alterações ocorridas
durante as obras foram informadas inoportunamente pela Prefeitura ao BNDES, uma vez que tais
comunicações ocorreram quando as modificações já estavam em execução física, ou seja, não houve
solicitação prévia de alteração pela Prefeitura ao BNDES, conforme previsto em contrato e nas
normas aplicáveis do BNDES.
Entretanto, apesar do BNDES ter afirmado, no Ofício AS/DESAM nº
035/2011, que só teve ciência das alterações a partir de 24 de agosto de 2011, ficou evidenciado que
o Banco teve conhecimento das alterações, via correio eletrônico, a partir de março/2011 e que,
conforme RAC nº 57/2011, de julho/2007, o GAC havia aceitado pleito de alterações e
correspondentes justificativas da Prefeitura.
É fato, ainda, que o BNDES tinha meios de tentar impedir que os objetivos do
Projeto fossem severamente comprometidos pela sequência de aditivos, já que a Cláusula Oitava do
Contrato de Financiamento estipula ao Beneficiário a obrigação de cumprir as ―Disposições
Aplicáveis aos Contratos do BNDES‖, aprovadas pela Resolução nº 665/87 e alterações, cujo
parágrafo segundo do art. 12, conforme citado no Ofício AS/DESAM nº 035/11, do próprio Banco,
determina que: ―o projeto amparado pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e expressa
autorização deste‖.
Registra-se, ainda, que, no contrato de financiamento firmado entre o BNDES
e a Prefeitura, o Banco, ao invés de dividir o valor de financiamento em subcréditos optou em abrir à
Prefeitura um crédito único no valor de R$ 62.871.961,00, para ser aplicado em quatro intervenções
(Quilombo, Parque, Pylles e São Manoel) distintas.
251
Em função disso, conforme citado pelo próprio Banco na Nota Técnica
AS/DESAM-BNDES nº 16/2011, de 14 de outubro de 2011, ―a liberação ocorre sem discriminação
para os quatro projetos‖, sendo que ―o recurso é alocado pelo município à medida que as obras
avançam, e a comprovação dos gastos ocorre posteriormente‖.
Contudo, entende-se que, apesar do crédito ser único, não há dificuldade para o
BNDES acompanhar o cumprimento do cronograma físico financeiro por intervenção, o que já
permitiria a detecção do carreamento dos recursos para a obra do Córrego do Parque.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Em resposta ao Ofício 2119/DI/SFC/CGU-PR, de 24 de janeiro 2013, que
encaminhou o Relatório Informativo de Demandas Externas, contendo os fatos apontados
preliminarmente pela equipe de auditoria da CGU, o BNDES, por meio do Ofício AT-027/2013, de
28 de fevereiro de 2013, encaminhou a Nota AS/DESAM 009/2013, de 27 de fevereiro de 2013,
transcrita a seguir:
Em 01/02/2013 a Controladoria Geral da União, encaminhou ao BNDES através da
Auditoria o Informativo de Demandas Externas nº 00190.028054/2011-19, em anexo ao Ofício
retrocitado, para apreciação deste.
O referido Informativo de Demandas Externas versa sobre o Contrato de
Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 09.2.1516.1, celebrado em 18/06/2010, entre
o BNDES e o Município de Americana/SP, cujo objeto visa a drenagem urbana deste mesmo
município, composto por quatro projetos que, resumidamente consistem em:
I. - Retificação e canalização do Córrego do Parque, beneficiando os bairros Jardim
Girassol, Residencial Nardini, Parque Ideal, Vila Pavan, Jardim São Paulo e Jardim Paulista,
além da urbanização e revitalização da Av. Brasil, de forma complementar à melhoria do
sistema de drenagem urbana;
II - Canalização do Córrego do Pylles, que se constitui da implantação, ampliação e
melhoria da infraestrutura urbana, além da urbanização da Av. Marginal (Av. Raphael Vitta);
III - Canalização Córrego São Manoel, por meio da execução do sistema de galeria
de águas pluviais, da canalização do córrego, além de pavimentação asfáltica; e
IV - Implantação de Parque Linear às margens do Ribeirão Quilombo, no trecho
entre a Avenida Europa e a Rodovia SP-304, além da abertura da Avenida Marginal
(Bandeirantes) no trecho entre a Rua Rondônia e a Rodovia SP-304, incluindo a arborização
de faixa ao longo das suas margens, e a construção de espaços e equipamentos públicos de
esporte e lazer. Inclui ainda o tratamento ao leito do córrego, promovendo a recomposição da
mata ciliar e a urbanização das suas margens.
252
Os referidos projetos e respectivos valores foram selecionados e aprovados pelo
Ministério das Cidades no PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, através da
Instrução Normativa nº 25, de 09/06/2009.
Em setembro de 2011 o BNDES suspendeu as liberações de recursos do Contrato de
Financiamento, uma vez que somente de posse dos 3º, 4º, 5º e 6º Aditivos ao Contrato de
Empreitada, todos encaminhados concomitantemente em 26/08/2011, foi possível constatar
questões objetivamente preocupantes no tocante ao equacionamento de fontes, ou mais
precisamente com a capacidade do Município de arcar com a contrapartida que seria
necessária para o término do projeto - sobretudo em razão do elevado aumento do valor da
intervenção no Córrego do Parque, verificado quando do recebimento dos aditivos.
Por meio do Ofício AS/DESAM ns 035/2011, de 06/09/2011, o BNDES solicitou
esclarecimentos ao Município. Ressalve-se que a suspensão das liberações permanece até o
momento.
Cumpre reafirmar que, sob a ótica das competências, atribuições e procedimentos que
circunscrevem a atuação do BNDES, a suspensão de recursos, tomada há praticamente um ano
e meio atrás, foi motivada pelo risco orçamentário no exato momento em que este se tornou
inquestionavelmente evidente, conforme o exposto adiante.
Em seguida à suspensão das liberações ao projeto, em 11/10/2011, esta Controladoria
encaminhou correio eletrônico pedindo informações acerca desta Operação, no que foi
respondida em 14/10/2011 através da Nota Técnica AS/DESAM nº 16/2011. Uma série de
procedimentos resultou no Informativo já mencionado e protocolado no BNDES em fevereiro
de 2013.
Importante ressaltar que o procedimento de averiguação realizado pela CGU para
apuração de eventuais irregularidades no projeto só foi iniciado após o conhecimento de que
em setembro de 2011, as liberações haviam sido suspensas pelo BNDES.
Deve-se considerar que a medida tomada por este Banco - a suspensão das liberações
em um financiamento a projeto em curso - é medida prudencial, mas que tende a comprometer
seriamente o andamento do projeto objeto de suspensão. Por esta razão, esta é uma medida que
deve ser tomada racional e responsavelmente levando-se em consideração, de um lado, suas
conseqüências, quase sempre graves; e, de outro, o conjunto de indícios de irregularidades. A
equipe de acompanhamento ao projeto, portanto, responsavelmente optou por avaliar as
informações que foram encaminhadas pelo Município de Americana antes de tomar a referida
medida. Tanto para a suspensão das liberações, quanto para informar a todos os envolvidos,
incluindo o Ministério das Cidades, por meio da prestação mensal de contas do PAC, quanto
para todos os vários Órgãos que receberam denúncias de políticos locais, surgidas com base na
decisão do BNDES de interromper as liberações.
Sobre a Atuação do BNDES
Sobre a atuação do BNDES, no âmbito do contrato em referência, manifestou-se o
Plenário do Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão nº 340/2012, cujo
resumo da decisão segue transcrito em destaque:
253
"... não foram evidenciadas irregularidades no âmbito dos procedimentos e ações de alçada
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
... determinar ao BNDES que informe a este Tribunal, no caso da liberação de recursos ao
Município de Americana relativos ao Contrato de Financiamento Mediante Abertura de
Crédito 09.2.151.6.1, se foi previamente atendida uma das seguintes condições: elaboração de
novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos iniciais do financiamento
ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades." (grifamos)
A manifestação do TCU se restringe à verificação da atuação do BNDES na condição
de banco financiador dos projetos descritos no contrato de financiamento, considerando que as
medidas adotadas na situação concreta foram suficientes e adequadas.
Sendo assim, no tocante aos aspectos formais e procedimentais adotados pelo
BNDES, entendemos que as críticas apontadas no Informativo CGU decorrem de divergência
conceitual, relativamente à atuação da instituição financeira.
O BNDES não exerce função fiscalizatória, razão pela qual não analisa
procedimentos licitatórios, alterações em contratos de construção, inconsistências técnico-
construtivas do projeto, ou outros aspectos que não compõem a sua atribuição, mas a de outros
Órgãos e Tribunais legalmente competentes para tal, reservando-se ao direito de tomar
providências no âmbito do financiamento sempre que informado sobre a constatação de vícios
e irregularidades que comprometam a execução do projeto.
Sobre o Informativo CGU
Primeiramente, o BNDES entende ser necessário o esclarecimento de alguns pontos
trazidos pelo Informativo encaminhado pela CGU que talvez não tenham sido bem
esclarecidos anteriormente. Entende, ainda, que esses esclarecimentos devem ser levados em
consideração no referido Informativo.
1. Através da análise dos seguidos aditivos ao Contrato de Empreitada apresentados
pelo Município, a equipe de acompanhamento verificou que o elevado aumento de valor na
intervenção referente ao Córrego do Parque poderia inviabilizar as outras intervenções caso o
Município não fosse capaz de aportar a contrapartida necessária. Isto porque, até o 2º Aditivo
o grupo de acompanhamento não considerava a situação de Americana excepcional, haja vista
a seleção pelo Ministério das Cidades de intervenções com base em projetos básicos antigos e
deficientes - mas que, exatamente por isso, merecem o devido acompanhamento.
2. A suspensão das liberações foi decidida somente após o conhecimento dos 3º, 4 º,
5º e 6º Aditivos, que foram entregues ao BNDES a um só tempo; esses, sim, potencialmente
capazes de colocar em risco a solução orçamentária daquela obra, face aos recursos
disponibilizados pelo respectivo Termo de Habilitação emitido pelo Ministério das Cidades e à
capacidade estimativa do Município em arcar com suas contrapartidas.
3. O BNDES recomendou que o Município optasse por iniciar apenas a obra mais
prioritária, e que o ente se limitasse a elaborar os projetos executivos das demais intervenções
objeto da finalidade do Contrato de Financiamento. Esta recomendação visava evitar que
houvesse quatro frentes de trabalho abertas desde o início e simultaneamente, consumindo
recursos financeiros e humanos da Administração Pública em volume expressivo e
254
concentrado, o que dificultaria a gestão orçamentária e de execução de todas as intervenções,
podendo, inclusive, como última e mais grave conseqüência, resultar em quatro obras
inacabadas, uma situação ainda mais prejudicial à população do Município.
Nesse aspecto, registre-se que, tendo em vista que (A) a obra do Córrego do Parque,
que foi eleita prioritária, se encontra operacional, com o uso de recursos do BNDES dentro do
valor habilitado; (B) os demais projetos possuem projetos executivos concluídos, com
realidades técnicas e orçamentárias ignoradas no ato da seleção, sem utilização de recursos do
BNDES na sua execução, fica evidenciada a correção da conduta do BNDES no âmbito de sua
atuação.
4. Não houve, até a presente data, alteração, por parte do BNDES, da finalidade do
Contrato de Financiamento em questão, permanecendo, até o momento a obrigação do
Município de finalizar cada um dos projetos.
Torna-se necessário enfatizar que, recentemente, o próprio Ministério das Cidades,
reconheceu a necessidade de alteração do projeto inicialmente habilitado e aguardam-se as
providências para esta formalização, de modo que o contrato de financiamento possa refleti-
las. Com isso também ficará atendido o TCU que, como transcrito acima, estabeleceu a
adequação do Termo de Habilitação como uma das condições para a retomada da liberação de
recursos.
5. O apontamento constante do Informativo da CGU quanto à não existência do valor
da contrapartida do município no Contrato de Financiamento do BNDES não se aplica, uma
vez que o BNDES não adota a fixação contratual daquele valor em seus instrumentos, por
entender que acabaria funcionando como um limitador de responsabilidade do tomador perante
a finalidade do Contrato. Como já demonstrado, o mutuário dos Contratos do BNDES estão
sempre contratualmente obrigados a aportar os recursos necessários para a finalização dos
projetos, suportando o aumento do valor da contrapartida quando houver aumento do valor de
execução do projeto.
6. Cumpre reafirmar que não houve desvio de finalidade dos recursos do BNDES.
Todos os recursos do BNDES foram utilizados na finalidade prevista do Contrato de
Financiamento. O aumento do valor total das obras por si só não pode ser considerado
descumprimento ou desvio de finalidade à luz do Contrato de Financiamento, sendo situação
contingente bastante comum sobretudo nos casos em que o projeto básico é deficiente e
antigo.
7. Todo o acompanhamento da operação de financiamento que tem o Município de
Americana como Beneficiário transcorreu dentro das normas deste Banco e das suas
atribuições legais. Embora não tenha sido mencionado no Informativo em comento, reforça-se
que o procedimento de acompanhamento do BNDES foi considerado regular pelo TCU,
através do Acórdão nº 340/2012, exarado pelo seu Plenário em 12/02/2012, muito embora o
seu teor já tenha sido repassado a esta Controladoria.
8. Também cabe relembrar que o referido Acórdão determina que o "BNDES informe
a este Tribunal, no caso de liberação de recursos (...) se foi previamente atendida as seguintes
condições: elaboração de novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos
255
iniciais do financiamento ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das
Cidades". Por esta razão as liberações permanecem suspensas.
9. Desta forma, o BNDES ainda aguarda o pronunciamento do Ministério das Cidades
no que diz respeito à alteração dos Termos de Habilitação dos projetos do Município, ainda
válidos conforme originalmente firmados. Este posicionamento se baseia no Ofício Circular nº
9438/SNSA/MCIDADES, de 13/12/2011, cuja cópia já foi encaminhada a esta Controladoria
em Nota anterior. No referido Ofício, o Ministério das Cidades sinaliza a possibilidade de
equacionamento da operação, elencando uma série de possibilidades, que dentre outras se
destacam: (i) a redução das metas pactuadas, através da redução das contrapartidas não
desembolsadas; (ii) o cancelamento das etapas sem perspectiva de execução; e (iii) o
remanejamento de recursos entre operações de um mesmo executor.
Considerações Finais
- Até o momento da suspensão das liberações para a operação de financiamento, as
justificativas apresentadas ao BNDES foram aceitas, com relação às alterações dos valores
entre intervenções, uma vez que o aumento do valor previsto de uma intervenção após a
realização do seu projeto executivo é bastante comum em intervenções de infraestrutura.
- Uma vez consideradas plausíveis as justificativas do Beneficiário, o Quadro de Usos
e Fontes foi readequado. A valor total da contrapartida não foi incluído tendo em vista que não
há limitações por parte do BNDES nestes gastos. Todo e qualquer aumento no valor total do
projeto é suportado pelo Beneficiário como previsto no Contrato de Financiamento.
- As alterações dos valores das intervenções em um Contrato Administrativo firmado
entre o Beneficiário e o vencedor do certame, bem como a inclusão de novos serviços neste
instrumento não caracteriza alteração na finalidade do Contrato de Financiamento com o
BNDES, tendo em vista que tais acréscimos, embora informados ao Banco, não fazem parte do
escopo do Contrato de Financiamento. A opção de realização de diversos procedimentos
licitatórios ou de um único, com objeto maior do que o do financiamento com o BNDES é
opção da Administração Pública responsável pelo certame, não devendo o agente financiador
se imiscuir nesta seara, onde já atuam os Tribunais de Contas competentes. Repisa-se que o
acompanhamento do projeto é feito considerando essas variantes bem como a obrigação do
Beneficiário em concluir as obras objeto do financiamento.
- Ademais, para o BNDES a alteração no projeto se refere ao objeto contratado, e não
sobre os aspectos construtivos e técnicos da obra, o que somente poderia ser atestado em um
trabalho de perícia, que não é realizado por este Banco, por não ser atribuição legal e
tampouco contratual do agente financiador.
- Embora não seja atribuição do agente financiador analisar alterações técnicas dos
projetos, bem como fiscalizar o procedimento licitatório, isto não impede que o agente
financiador, ao ter contato com indícios de irregularidades, tome as providências possíveis
dentro de suas atribuições.
- Ao contrário do que conclui o Informativo, o conhecimento dos dois primeiros
Aditivos ao Contrato Administrativo entre o Município e a Construtora isoladamente não
caracterizavam alteração na finalidade do Contrato de Financiamento. Como dito
256
anteriormente, o Banco não possui atribuição, e nem condições para fiscalizar e analisar todas
as fases de uma licitação organizada pela Administração Pública. Menos ainda de atestar (ou
rechaçar) a legalidade de um contrato administrativo, abrigado pela boa fé pública.
- Repisa-se ainda que as alterações de valor entre as intervenções, até o segundo
aditivo, além de não caracterizarem alteração de finalidade, por si só não colocavam em risco a
finalização do projeto, tendo em vista a obrigação do Município em aportar os recursos
necessários para tal, independentemente do valor final das intervenções. Ademais, a iniciativa
do BNDES em recomendar que os projetos não fossem executados concomitantemente evitou
que hoje existissem quatro projetos parados, com execução pela metade, exatamente como
teme a CGU.
- Reiteramos que até o momento não houve nenhuma alteração na finalidade do
Contrato de Financiamento, tendo em vista que qualquer alteração deverá ser analisada e
aprovada pelo Ministério das Cidades, que selecionou e aprovou os projetos, no âmbito do
PAC. Por esta razão, o Município direcionou seu pleito ao Ministério das Cidades em 2011.
- Finalmente, deve ficar esclarecido que a opção do BNDES em incluir todas as
intervenções em um único Contrato de Financiamento sem divisão em subcréditos não
significa que as liberações ocorram indiscriminadamente. O valor liberado até o momento
respeita o valor indicado pelo Ministério das Cidades em seus Termos de Habilitação para
cada uma das intervenções, em especial a intervenção do Córrego do Parque, que é a mais
adiantada de todas.
Conclusão
Como já citado, dada a situação atual do projeto, mormente (i) pelas alterações
constantes do 3º, 4º, 5º e 6º aditivos ao Contrato de Empreitada que elevaram sobremaneira os
custos do projeto; e (ii) e pela determinação do TCU, exarada no Acórdão supracitado, o
BNDES permanece com as liberações suspensas. Neste sentido, este Banco aguarda
pronunciamento do Ministério das Cidades a respeito do eventual remanejamento de recursos
entre os projetos, objetos do Contrato de Financiamento em tela e eventual alteração nos
respectivos Termos de Habilitação, como já ocorreu em operação semelhante. Ademais, tendo
em vista o conteúdo do Informativo em comento, o BNDES aguarda o resultado final do
trabalho desta Controladoria, informando ao BNDES quaisquer irregularidades que venham a
ser comprovadas no campo das atribuições deste Órgão Fiscalizador, sendo certo que eventual
retomada da liberação de recursos ao projeto também levará em consideração tais conclusões.
Solicita, por fim, que sejam incluídos em seu relatório final os esclarecimentos prestados na
presente Nota. "
Tendo em vista que a Nota AS/DESAM 009/2013, transcrita acima, tratou
basicamente de esclarecimentos sobre fatos apontados em um único ponto do Relatório Informativo,
qual seja o item ―Deficiências no acompanhamento do agente financeiro‖, foi estabelecido, por meio
do Ofício 6203/DI/SFC/CGU-PR, de 04 de março de 2013, novo prazo para que o BNDES
apresentasse justificativas ou esclarecimentos complementares quanto ao conteúdo completo do
257
Relatório Informativo, inclusive mediante análise e avalição da manifestação da Prefeitura. Em
resposta o BNDES, por meio do Ofício AT-046/2013, de 24 de abril de 2013, encaminhou a Nota
AS/DESAM 014/2013, de 18 de abril de 2013, transcrita a seguir:
Em 01/02/2013, a Controladoria Geral da União encaminhou ao BNDES através da
Auditoria o Informativo de Demandas Externas nº 00190.028054/2011-19, em anexo ao Ofício
2119/DI/SFC/CGU-PR, para apreciação. O referido Informativo versava sobre o Contrato de
Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 09.2.1516.1, celebrado em 18/06/2010 entre o
BNDES e o Município de Americana/SP, cujo objeto se constitui na drenagem urbana deste
mesmo município, composto por quatro projetos no Córrego do Parque, Córrego do Pylles,
Córrego São Manoel e Parque Linear, todos selecionados e aprovados pelo Ministério das
Cidades no PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, através da Instrução Normativa nº
25, de 09/06/2009.
O Ofício 2119/DI/SFC/CGU-PR foi respondido através da Nota AS/DESAM
009/2013, de 27/02/2013, cujo conteúdo trazia posicionamento do BNDES com relação ao
Informativo de Demandas Externas dessa Controladoria. Em resposta, esta Controladoria
expediu o Ofício 6203/DI/SFC/CGU-PR cobrando esclarecimentos adicionais. Em 14/03/2013
BNDES e CGU reuniram-se em videoconferência para dirimir dúvidas com relação às
expectativas dessa Controladoria para manifestação deste Banco, tendo sido ajustado que o
BNDES apresentaria nova correspondência, baseada inclusive em argumentos a serem
encaminhados pelo Município. No mesmo dia da videoconferência, o BNDES recebeu o
Ofício SNJ nº 031/2013, do Município de Americana, com algumas considerações
preliminares do Município e a previsão de nova manifestação, mais completa. E, em seguida, o
Ofício 8707/DI/SFC/CGU-PR prorrogou prazo para manifestação do BNDES, tendo em vista
novo prazo para a resposta completa do Município de Americana, que ocorreu através da
correspondência s/n protocolada no BNDES sob o nº 02-12946 em 11/04/2013.
Primeiramente, cumpre esclarecer que o BNDES se manifestou, na Nota AS/DESAM
009/2013, com relação ao Informativo da CGU, apenas sobre aquilo que lhe pareceu
circunscrito por esta própria Controladoria como atribuição do agente financeiro, se
concentrando no item 2.2. Entende, inclusive, que não possui atribuição para fiscalizar os atos
administrativos do Ente Municipal ou do Ministério das Cidades. Cabe frisar que o BNDES
exerce acompanhamento sobre o projeto executado pela Prefeitura, porém sob a ótica do
cumprimento do Contrato de Financiamento firmado entre as partes.
Com relação à necessidade de manifestação do BNDES sobre os argumentos
apresentados pelo Município de Americana, tanto no Ofício SNJ nº 031/2013 como na sua
última manifestação, em resumo o BNDES entende salutar relembrar que:
1º) O BNDES jamais poderia se colocar na função de fiscalizador de um Ente
Federativo. Este Banco, na função de agente financiador realiza o acompanhamento do projeto
para verificação do cumprimento das obrigações contratuais celebradas entre Banco e
Beneficiário, no caso o Município de Americana. Não se deve falar, portanto, em momento
algum, de subordinação do Município em relação ao BNDES, com relação à responsabilidade
sobre seus atos administrativos. Não caberia ao BNDES, portanto, no âmbito de suas
258
competências e atribuições legais, contestar atos administrativos exarados pela Administração
Municipal eivados de presunção de legitimidade.
2º) Dentro de suas atribuições, o BNDES solicitou diversos esclarecimentos por
telefone e correio eletrônico, culminando no Ofício AS/DESAM nº 035/11, de 06/09/2011, em
que solicitou que o Município prestasse esclarecimentos sobre alterações no orçamento
inicialmente proposto e informou que as liberações seriam suspensas. A partir do referido
Ofício foi realizada reunião com o Município de Americana, que resultou na necessidade de
outros esclarecimentos, registrados no Ofício AS/DESAM nº 40/2011, de 22/09/2011.
Nossos questionamentos sempre externaram preocupações quanto ao aumento de
orçamento que deveria ser suportado pelo Município, como exigido pelo Contrato de
Financiamento, para garantia das finalidades contratadas. Permanecem, portanto suspensas as
liberações, enquanto o equacionamento de fontes não for concretizado.
3º) O BNDES esclarece que também só tomou conhecimento sobre o relatório
emitido pelo Ministério das Cidades em abril de 2012.
4º) Somente na videoconferência ocorrida em 14/03/2013 com a CGU é que recebeu a
recomendação de informar à Prefeitura Municipal de Americana sobre o Relatório Informativo
da CGU, solicitando esclarecimentos, em data, portanto, posterior ao Ofício do Município.
5º) A alegada fragilidade administrativa do Município não pode eximi-lo da sua
responsabilidade sobre seus atos próprios. O BNDES tem consistentemente adotado a prática
de solicitar que, nos projetos executados pelo setor público (Municípios e Estados), seja
contratada empresa gerenciadora que auxilie os executores no acompanhamento dos serviços e
no controle das medições. Entretanto, a gerenciadora visa tão somente mitigar riscos de
acompanhamento, e não substitui o Município na responsabilidade sobre a utilização dos
recursos públicos, responsabilidade esta que não poderia ser delegada em um Contrato
Administrativo de gerenciamento de obras.
6º) A descrição do procedimento do BNDES quanto às liberações de recursos para as
suas operações se encontra equivocada. Este Banco não "chancela" medições para posteriores
liberações. Realiza as liberações pari passu, a partir de cronograma prospectivo fornecido pelo
Beneficiário. A posteriori o beneficiário presta contas do recurso liberado, salvaguardado o
direito de glosa pelo BNDES de parte da prestação de contas, se ela se mostrar inadequada.
Este procedimento é realizado para garantir uma tranquila gestão do fluxo de caixa da
Beneficiária, assegurando que as liberações ocorram no mesmo ritmo das obras, evitando
atrasos nos pagamentos às empreiteiras, o que poderia resultar em atrasos na implantação das
intervenções. Com o projeto ora em análise, não foi diferente.
7º) O BNDES tomou conhecimento do lº aditivo ao contrato de empreitada,
aceitando-o gerencialmente, sem prejuízo à orientação de eventual necessidade de alteração de
finalidade perante o Ministério das Cidades. Todos os outros aditivos foram recebidos a um só
tempo, depois de diversas solicitações do BNDES.
8º) Ao contrário do que argui o Município de Americana, o Ente deu causa sim à
paralisação das liberações, pela incapacidade de gerir as reprogramações sucessivas e o
orçamento da obra. Isto porque resta como condição contratual a obrigação do Município
aportar os valores necessários para a finalização das intervenções (vide inciso IX da Cláusula
259
Oitava do Contrato), o que segundo o próprio Município era dificultado pelas sucessivas
alterações ao contrato de empreitada com o aumento do custo das obras. Ademais, a alínea "a"
do inciso II da Cláusula Nona do Contrato de Financiamento exige a "inexistência de qualquer
fato que, a critério do BNDES, venha a alterar substancialmente a situação econômica-
financeira da beneficiária ou que possa comprometer a execução do empreendimento ora
financiado, de forma a alterá-lo ou impossibilitar sua realização, nos termos previstos no
projeto aprovado pelo BNDES" como condição de liberação.
Finalmente, atendendo ao pedido e aos esclarecimentos prestados por esta
Controladoria durante a videoconferência, o BNDES recompõe, no anexo deste ofício, todo o
processo ocorrido com o financiamento à Prefeitura de Americana, esclarecendo cada uma de
suas ações, com base em documentos produzidos pelo BNDES ou por terceiros, aderentes à
sua competência, às suas atribuições e a seus regulamentos internos, apresentando aqui suas
conclusões sobre o processo, algumas vezes se reportando a itens desse anexo.
Sobre as atribuições e competências do BNDES
Sobre a atuação do BNDES, no âmbito do Contrato em referência, manifestou-se o
Plenário do Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão nº 340/2012, já
encaminhado a esta Controladoria, cujo resumo da decisão segue transcrito em destaque:
"9.1. (...) para no mérito considerá-la improcedente, haja vista que não foram
evidenciadas irregularidades no âmbito dos procedimentos e ações de alçada do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
9.2. determinar ao BNDES que informe a este Tribunal, no caso da liberação de
recursos ao Município de Americana relativos ao Contrato de Financiamento Mediante
Abertura de Crédito 09.2.151.6.1, se foi previamente atendida uma das seguintes condições:
elaboração de novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos iniciais do
financiamento ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades."
(grifou-se)
A manifestação do TCU se refere à verificação da atuação do BNDES na condição de
banco financiador dos projetos descritos no contrato de financiamento, considerando que as
medidas adotadas na situação concreta foram suficientes e adequadas. O BNDES, na qualidade
de agente financeiro, não exerce função fiscalizatória ou de auditoria do Ente Público
Municipal, razão pela qual não analisa procedimentos licitatórios, alterações em contratos de
construção, inconsistências técnico-construtivas do projeto, ou outros aspectos que não
compõem a sua atribuição, mas a de outros Órgãos e Tribunais legalmente competentes para
tal. É certo, no entanto que ao Banco reserva-se o direito de tomar providências no âmbito do
financiamento sempre que informado sobre a constatação de vícios e irregularidades que
comprometam a execução do projeto. Não cabe ao BNDES, portanto se pronunciar sobre o
mérito da auditoria feita por esta Controladoria no que diz respeito aos procedimentos
empregados por Entes da Administração Pública.
Sobre a tempestividade e o impacto das ações do BNDES
260
Deve-se considerar que a medida tomada por este Banco - a suspensão das liberações
em um financiamento a projeto em curso - é medida prudencial, mas que tende a comprometer
seriamente o andamento do projeto objeto de suspensão. Por esta razão, esta é uma medida que
deve ser tomada racional e responsavelmente levando-se em consideração, de um lado, suas
consequências, quase sempre graves; e, de outro, o conjunto de indícios de risco orçamentário.
A equipe de acompanhamento ao projeto, portanto, optou por avaliar as informações que
foram encaminhadas pelo Município de Americana antes de tomar a referida medida. De
qualquer forma, toda esta avaliação levou um mês desde a chegada do quarto relatório de
desempenho (RED) que indicava pela primeira vez um risco orçamentário, e apenas cinco dias
úteis desde a chegada das últimas informações necessárias - os Aditivos nº 3 e nº 4.
Sobre o conceito de finalidade no contrato de financiamento e a preocupação do
Banco com o seu atingimento
Cumpre reafirmar que não houve desvio de finalidade dos recursos sob a ótica do
Contrato de Financiamento com o BNDES. Todos os recursos liberados pelo BNDES foram
utilizados nas finalidades previstas no Contrato.
Deve-se compreender que o aumento do valor total das obras por si só não pode ser
considerado descumprimento ou desvio de finalidade à luz do Contrato de Financiamento,
sendo situação contingente bastante comum sobretudo nos casos em que o projeto básico é
deficiente e antigo. Isto porque, conforme previsão contratual, o Município permanece
obrigado a aportar os valores necessários para a finalização das obras, havendo apenas um
aumento da contrapartida a ser aportada pelo Beneficiário, nestes casos.
Quando este Banco tomou conhecimento dos outros aditivos ao contrato
administrativo, enxergou um aumento do risco orçamentário, tendo em vista a necessidade de
grandes aportes a serem feitos pelo Município. Portanto, caso não houvesse a possiblidade do
Município honrar com essa contrapartida, dever-se-ia pensar em alterar a finalidade do
Contrato, de forma a adaptá-lo à realidade fática da operação. Ocorre que, para alterar a
finalidade do Contrato, seria necessária a autorização do Ministério das Cidades, uma vez que
foi este órgão que selecionou e habilitou os projetos no PAC. Em última instância, caso o
Ministério das Cidades entendesse por não alterar os Termos de Habilitação, tornando
impossível a alteração do Contrato de Financiamento, o BNDES exigiria da Prefeitura do
Município de Americana os aportes necessários para concluir as quatro intervenções.
Sobre a situação atual
Concluindo, o BNDES se remete aos argumentos e fatos já apresentados não só em
seu último ofício, mas como em todos os outros anteriores, e repetidos no anexo, e reitera que
dada a situação atual do projeto, mormente (i) pelas alterações constantes do 3º, 4º, 5º e 6º
aditivos ao Contrato de Empreitada que elevaram sobremaneira os custos do projeto; e (ii) e
pela determinação do TCU, exarada no Acórdão nº 340/2012 citado em seus últimos ofícios, o
BNDES permanece com as liberações suspensas.
Ademais, tendo em vista o conteúdo do Informativo em comento, o BNDES aguarda
o resultado final do trabalho desta Controladoria, informando ao BNDES quaisquer
261
irregularidades que venham a ser apuradas no campo das atribuições deste Órgão Fiscalizador,
sendo certo que eventual retomada da liberação de recursos ao projeto também levará em
consideração tais conclusões, além daquelas referentes aos demais órgãos de controle, caso
sejam acionados.
Finalmente, este Banco se remete aos argumentos expostos nesta Nota Técnica, bem
como às suas correspondências anteriores enviadas a esta CGU, para reiterar sua posição de
que agiu de forma tempestiva, prudente e responsável na condução da operação ora em
comento, respeitando suas atribuições enquanto agente financiador e não como Ente
Fiscalizador dos atos administrativos da Administração Pública. Aproveita para solicitar que,
por fim, sejam incluídos em seu relatório final os esclarecimentos prestados na presente Nota.
ANEXO - Resumo cronológico dos fatos e explicações
* todos os documentos numerados indicados neste resumo foram enviados na forma
digital, no CD anexo a este documento
2006: Elaboração dos projetos básicos de engenharia que foram enviados em 2009 ao
Ministério das Cidades para a seleção do PAC e depois serviram como referência para
licitação da obra, segundo informação dos técnicos da Prefeitura de Americana.
09/06/2009: Publicação da Instrução Normativa nº 25 pelo Ministério das Cidades.
A IN-25 regulamenta "o Processo de Habilitação para a contratação
relativa aos exercícios de 2009 e 2010 de Operações de Crédito para a execução de
ações de saneamento básico - Modalidade Manejo de Águas Pluviais, identificadas
em processo de consulta aos Entes Federados que foram assolados por enchentes e
inundações recorrentes, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento -
PAC, que tenham sido aprovadas pelo Grupo Executivo do PAC - GEPAC..." (grifou-
se). Desta forma, o BNDES não participou da escolha dos projetos, que era
responsabilidade do Ministério das Cidades.
28/09/2009: Enquadramento dos projetos no BNDES e comunicação à Prefeitura do
Município de Americana.
(2) Ofício BNDES 807 2009
06/11/2009: Envio de Carta ao Ministério das Cidades encaminhando a análise de
viabilidade dos projetos.
(3) Carta AS DEURB 183 2009
(4) Formulário MCidades - córrego do Pyles
(5) Formulário MCidades - córrego São Manoel
(6) Formulário MCidades - córrego do Parque
(7) Formulário MCidades - Parque Linear
Ainda conforme a IN 25, cabe ao agente financeiro validação das Cartas Propostas,
elaboradas depois dos projetos já terem sido selecionados pelo Ministério das Cidades. Esta
validação é composta de requisitos superficiais de projeto, institucionais e de viabilidade
financeira, conforme pode ser verificado no teor do checklist dos formulários enviados.
09/12/2009: Emissão dos Termos de Habilitação de Operação de Crédito e
encaminhamento ao BNDES através do Ofício 010016/209 do Ministério das Cidades.
262
(8) Termos de Habilitação.
22/12/2009: Aprovação dos projetos no BNDES, na Reunião de Diretoria nº
051/2009.
(9) Relatório de Análise AS DEURB 006/2009
(10) Decisão de Diretoria 1516 2009
04/01/2010: Prefeitura do Município de Americana expede ofício cobrando celeridade
ao BNDES na contratação do financiamento, devido a enchentes ocorridas.
(11) Ofício Americana 001 2010
A situação em que se encontrava o Município de Americana, premido pelos riscos
recorrentes de alagamento a cada grande chuva na cidade, sinalizava pela emergência da
situação e, posteriormente, justificou o ritmo de execução das intervenções, que inicialmente
tinha cronograma de conclusão previsto para um ano. Retornando à IN-25, todos os projetos
escolhidos envolviam Entes Federados que sofriam com "enchentes e inundações recorrentes."
Entre
15/01/2010 e
18/06/2010: Tratativas entre BNDES, Prefeitura do Município de Americana e a
Secretaria do Tesouro Nacional - STN para a verificação dos limites e a autorização da
contratação.
(12) Ofício AS DEURB 004 2010
(13) Ofício AS DEURB 048 2010
(14) Ofício Americana 447 GP 03 2010
(15) Ofício AS DESAM 011 2010
(16) Ofício AS DESAM 012 2010
(17) Carta AS DESAM 045 2010
(18) Ofício AS DESAM 016 2010
(19) Ofício Americana 808 GP 04 2010
(20) Ofício AS DESAM 021 2010
(21) Ofício STN 2064
(22) Ofício AS DESAM 046 2010
(23) Ofício 267 2010 STN
18/06/2010: BNDES contrata.
(24) Contrato de Financiamento 09 2 1516 1
A partir da leitura do contrato de financiamento verifica-se que não existe nenhuma
obrigação especial ou condição prévia à liberação vinculada a qualquer tipo de análise do ato
administrativo licitatório para contratação da obra, em conformidade com a regulamentação
interna do BNDES, a qual não inclui entre suas atribuições a fiscalização acerca da probidade
administrativa do ente federativo. Pelas datas, inclusive, verifica-se que a licitação ocorreu
antes da efetiva contratação do financiamento.
29/06/2010: Prefeitura do Município de Americana contrata o Consórcio Parque para
execução das obras.
(25) Contrato Americana Consórcio 153 2010
263
30/03/2010: BNDES encaminha à Prefeitura do Município de Americana original do
contrato para publicação
(26) Ofício AS DESAM 052 2010
02/07/2010: Prefeitura do Município de Americana declara que as obras foram
iniciadas antes de 03/07/2010.
(27) Ofício Americana 1374
(28) Resumo Medição 01
A Prefeitura do Município de Americana solicita o início das liberações. Entretanto,
em virtude da eleição de 2010, estas somente poderiam ser iniciadas caso fosse comprovado
que o início da obra tivesse ocorrido antes de 03/07/2010. Com base nos elementos
apresentados pela Prefeitura, não foi possível comprovar o início das obras nos termos
requeridos, motivo pelo qual o BNDES postergou a data da primeira liberação.
05/07/2010: Prefeitura do Município de Americana encaminha ao BNDES cópia dos
ofícios entregues aos Bancos para constituição de garantia.
(29) Ofícios Americana 1379 e 1378
08/07/2010: Prefeitura do Município de Americana encaminha publicação do contrato
do Diário Oficial.
(30) Ofício Americana 1404
19/10/2010: Prefeitura do Município de Americana contrata empresa de consultoria
para prestação de serviços de gerenciamento das obras
(31) Contrato Americana Consultoria
O BNDES tem consistentemente adotado a prática de solicitar que nos projetos
executados pelo setor público (Municípios e Estados), seja contratada empresa gerenciadora
que auxilie os executores no acompanhamento dos serviços e no controle das medições.
18/11/2010: Primeira visita ao Município de Americana, ocorrida antes da primeira
liberação para orientação dos procedimentos de acompanhamento. O BNDES, com o intuito
de treinar a Prefeitura com relação à prestação de contas e o acompanhamento do contrato de
financiamento, visitou o Município antes da primeira liberação. Nesta visita, orientou a
Prefeitura a iniciar apenas uma frente de trabalho e deixar as outras três para serem iniciadas
com os projetos executivos finalizados e com a primeira já a bom termo.
19/11/2010: A Prefeitura do Município de Americana solicita primeira liberação.
(32) Ofício Americana 2124
25/11/2010: Primeira liberação (R$ 2.332.002,01).
29/11/2010: A Prefeitura do Município de Americana encaminha Relatório de
Desempenho.
(33) Ofício Americana 537
(34) Primeiro RED Americana
15/12/2010: A Prefeitura do Município de Americana solicita a segunda liberação.
(35) Ofício Americana 2276
23/12/2010: BNDES conclui primeiro relatório de acompanhamento.
(36) Primero RAC (ns 107/10)
264
Primeiro RAC, com os dados levantados da primeira visita, cuja principal
recomendação é priorizar o Córrego do Parque.
12/01/2011: Segunda liberação (R$ 2.227.608,74).
15/01/2011: A Prefeitura do Município de Americana encaminha Relatório de
Desempenho.
(37) Ofício Americana 065 2011
(38) Segundo RED Americana
24/02/2011: O Município de Americana solicita a terceira, a quarta e a quinta
liberação.
(39) Ofício Americana 129
14/03/2011: Terceira liberação (R$ 4.233.725,81). 08/04/2011: Quarta liberação (R$
4.352.202,09).
15/04/2011: A Prefeitura do Município de Americana encaminha Relatório de
Desempenho.
(40) Terceiro RED Americana
A Prefeitura do Município de Americana sinaliza, pela primeira vez neste relatório de
desempenho, sobre as interferências na intervenção no Córrego do Parque que poderão ensejar
serviços não previstos e aditivo ao contrato de empreitada. Informa também sobre a solução de
migrar recursos do Parque Linear do Quilombo, em virtude da possível inviabilidade desta
intervenção, em função da presença de capivaras na região da intervenção, que tornam o local
propício à transmissão da febre maculosa, e, portanto, impróprio para um Parque Linear.
Porém, o Quadro de Usos e Fontes deste relatório ainda é o original.
03/05/2011: O Município de Americana solicita a sexta, a sétima e a oitava liberação.
(41) Ofício Americana 272
12/05/2011: Quinta liberação (R$ 4.840.000,00).
09/06/2011: Sexta liberação (R$ 6.335.518,07).
09/06/2011: Segunda visita ao Município de Americana.
01/07/2011: BNDES conclui segundo relatório de acompanhamento.
Segundo RAC, com os dados levantados da segunda visita. O principal registro é o
aumento dos valores no Córrego do Parque e a diminuição nas outras intervenções. Não foi
identificado, entretanto, risco para as finalidades de todas as intervenções, mesmo com a
diminuição dos recursos destinados para algumas. Foi apresentada apenas a planilha do
primeiro aditivo. O BNDES orienta a Prefeitura sobre a necessidade de regularização de
qualquer alteração com o Ministério das Cidades.
(42) Segundo RAC
(43) GRA MEDIÇÃO CONSORCIO PQ ABRIL2011
18/07/2011: Sétima liberação (R$ 6.467.258,65).
28/07/2011: O Município de Americana solicita a nona, a décima e a décima primeira
liberação.
(44) Ofício Americana 430
08/08/2011: A Prefeitura do Município de Americana encaminha Relatório de
Desempenho.
265
(45) Ofício Americana 431
(46) Quarto RED Americana
Neste relatório a Prefeitura do Município de Americana, pela primeira vez, afirma que
pode não realizar algumas intervenções. O Quadro de Usos e Fontes é alterado
significativamente. O documento está datado de 28/07/2011, mas foi protocolado neste Banco
no dia 08/08/2011. O GAC inicia sua análise da situação.
16/08/2011: Oitava e última liberação. (R$ 6.623.223,43).
Como o GAc ainda estava analisando o Quarto Relatório de Desempenho, sem ainda
ter recebido cópia de todos os aditivos já contratados, opta por realizar esta liberação, que já
havia sido provisionada, ciente da responsabilidade de paralisação de obra. A suspensão das
liberações em um financiamento a projeto em curso, é uma medida prudencial, mas que tende
a comprometer seriamente o andamento do projeto objeto de suspensão. Por esta razão, esta é
uma medida que dever ser tomada racional e responsavelmente levando-se em consideração,
de um lado, suas consequências, quase sempre graves, e, de outro, o conjunto de indícios de
problemas orçamentários. O GAc, portanto, optou por avaliar as informações que foram
encaminhadas pelo Município de Americana antes de tomar a referida medida.
24/08/2011: Solicitação de informações por email
(47) Email BNDES
O BNDES solicita à Prefeitura do Município de Americana todos os aditivos que
foram realizados, mesmo sem o conhecimento deste Banco, e que consubstanciem o novo
Quadro de Usos e Fontes.
Entre 26/08/2011 e
31/08/2011: Envio do primeiro ao quarto aditivo, por email.
(48) Email Americana l9 Aditivo
(49) Email Americana 49 Aditivo
(50) Planilha l9 Aditivo
(51) Planilha 29 Aditivo
(52) Planilha 39 Aditivo
(53) Planilha 49 Aditivo
Os arquivos dos e-mails foram anexados apenas para documentar suas datas, quando
a Prefeitura do Município de Americana começou a enviar os aditivos e quando terminou.
Revendo então fatos e datas:
- Na visita de acompanhamento realizada em julho, é apresentado ao BNDES
apenas o primeiro aditivo, vide arquivo (44), planilha entregue na visita, cuja
alteração de Quadro de Usos e Fontes foi registrada no segundo relatório de
acompanhamento, arquivo (43). Neste momento o GAc não identifica risco
orçamentário: a situação parecia indicar que a intervenção do Parque Linear
teria que ser abandonada, pelo risco à saúde pública, e esses recursos
poderiam ser migrados para outra intervenção, mas independente disso,
todas as intervenções estavam preservadas, pela obrigação contratual do
Município de Americana honrar com as finalidades, mesmo que com recurso
próprio, e na avaliação do GAC o Município teria capacidade financeira para
266
isso. Na visita, o BNDES já havia informado à Prefeitura que as alterações
de valores entre intervenções teriam que ser regularizadas com o Ministério
das Cidades.
- O quarto relatório de desempenho chega em agosto, e o BNDES solicita o
envio de todos os aditivos já celebrados, mesmo sem o consentimento deste
Banco. Até 31 de agosto de 2011 tinham sido realizados 4 aditivos e o
resultado da análise destes apontavam para um efetivo risco orçamentário,
isto é, risco de o Município de Americana não ter capacidade de honrar a
contrapartida obrigada em contrato. Concretamente, no Quarto Relatório de
Desempenho a Prefeitura afirma que pretende abandonar as intervenções.
06/09/2011: BNDES comunica à Prefeitura do Município de Americana a suspensão
preventiva das liberações e solicita maiores informações.
(54) Ofício AS DESAM 35 2011.
Um mês depois de receber o Quarto relatório de desempenho e 5 dias úteis depois de
receber todas as informações necessárias - os 4 aditivos até então celebrados - o BNDES
comunica ao Município de Americana a suspensão preventiva das liberações, preocupado com
o equacionamento de fontes para término do projeto, com todas as suas 4 intervenções.
22/09/2011: Reunião no BNDES com Município para apuração das informações.
Neste encontro o BNDES e a Prefeitura do Município de Americana discutem o
desequilíbrio entre fontes de recursos e as necessidades financeiras para a conclusão do
empreendimento, face às capacidades do Município em promover o aumento de contrapartida
no montante requerido. A Prefeitura apresenta explicações para situação atual, oralmente, sem
protocolar nenhum documento físico. A Prefeitura é comunicada que as liberações ficariam
suspensas até que ficasse comprovado que o Município teria condições de terminar todas as
intervenções previstas nos termos de habilitação ou propusesse uma solução possível. Fica
combinado o envio pelo Município de uma análise definitiva sobre o custo das 4 intervenções.
22/09/2011: BNDES registra em ofício o acordado na reunião, colocando-se à espera
do relatório que formalize as informações e explicações trazidas para a reunião deste dia.
(55) Ofício AS DESAM 040 2011
29/09/2011: "Comissão da Câmara Municipal" envia ofício sem número solicitando
documentos relacionados ao Contrato de Financiamento com Americana. O Ofício é datado de
05/09, porém só dá entrada no BNDES dia 26/09.
(56) Ofício Câmara Municipal Sem Número
29/09/2011: "Comissão da Câmara Municipal" envia por fax o Requerimento nº
629/2011.
(57) Requerimento Câmara Municipal 629
30/09/2011: BNDES responde à "Comissão" da Câmara Municipal de Americana.
(58) Nota AS DESAM 15 2011.
19/10/2011: Ministério Público Federal comunica ao BNDES instauração de
Procedimento Preparatório destinado a apurar possíveis irregularidades nas obras para a
canalização do Córrego do Parque e solicita envio de documentos. Ofício datado de
03/10/2011, mas a entrada no BNDES ocorreu em 19/10/2011.
267
(59) Ofício MPF 1164
11/10/2011: Controladoria Geral da União solicita por email ao BNDES algumas
informações sobre a operação e o envio de alguns documentos.
(60) Email CGU
11/10/2011: Vereador Celso Zoppi solicita ao BNDES que não reinicie as liberações
enquanto a CGU não emita seu relatório final.
(61) Ofício Vereador 062
14/10/2011: BNDES responde email da CGU enviado em 11/10/2011
(62) Nota AS DESAM 16 2011.
24/10/2011: A Assessoria Parlamentar do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior solicita ao BNDES que atenda o Requerimento de Informação nº
1319/2011, de autoria do Deputado José Mentor, solicitando documentos internos deste
Banco.
(63) Ofício MDIC845
25/10/2011: BNDES responde ofício 1164 do MPF
(64) Nota AS DESAM 18 2011.
25/10/2011: Município apresenta o valor total das obras em nova reunião no BNDES.
(65) Planilhas Americana Reunião com BNDES
A Prefeitura do Município de Americana apresenta um novo Quadro de Usos Fontes,
agora com uma previsão de valor final das 4 intervenções da ordem de R$ 136 milhões. Torna-
se claro que a realização das 4 intervenções se inviabiliza, o Município não seria capaz de
arcar com a contrapartida necessária para o alcance da finalidade prevista no Contrato de
Financiamento e obrigada pelo mesmo. O BNDES orienta a Prefeitura do Município de
Americana a iniciar tratativas com o Ministério das Cidades, ciente de que não poderá alterar
seu Contrato de Financiamento sem a aprovação de redução de escopo pelo Ministério das
Cidades, mas baseado em situações similares de outros contratos, quando, pelo mesmo motivo
de estouro de orçamento, o Ministério das Cidades aprova alterações nos termos de habilitação
visando essa redução de escopo.
27/10/2011: Ministério das Cidades solicita por email ao BNDES algumas
informações sobre a operação e o envio de alguns documentos, por terem sido também
demandados pela Assessoria Parlamentar do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior.
(66) Email MCidades
28/10/2011: Reunião no Ministério das Cidades.
Município apresenta justificativas para aumento dos custos em reunido no Ministério
das Cidades. A Prefeitura do Município de Americana leva apenas uma apresentação de slides
(arquivo em Powerpoint). Deliberou-se pelo envio formal de relatório completo da situação,
com a solicitação do Município pela redução de escopo.
03/11/2011: BNDES responde às solicitações do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
(67) Ofício AS DESAM 45 2011.
268
01/12/2011: Tribunal de Contas da União solicita ao BNDES informações e
documentos sobre a operação. Ofício datado de 30/11/2011, mas protocolado neste Banco em
01/12/2011.
(68) Ofício TCU 549
Entre 01/12/2011 e
21/12/2011: Troca de e-mails entre o BNDES e a Prefeitura do Município de
Americana para envio de material para análise, conforme combinado na reunião com o
Ministério das Cidades.
(69) Emails BNDES Americana
07/12/2011: BNDES atende solicitação de informações do TCU. (70) Nota AS
DESAM 23 2011
13/12/2011: Ministério das Cidades orienta o Município de Americana a buscar
redução de escopo e remanejamento de recursos.
(71) Ofício MCidades 9438
28/12/2011: Delegacia da Polícia Federal de Piracicaba solicita ao BNDES
informações e documentos sobre a operação. Ofício de 22/12/2011 protocolado neste Banco
em 28/12/2011.
(72) Ofício PF Piracicaba 2167.
09/01/2012: Câmara Municipal encaminha ao BNDES, de várias formas,
esclarecimentos sobre a representatividade da "Comissão" formada e contínua solicitando
informações e documentações.
(73) Vários Documentos Câmara Municipal.
10/01/2012: BNDES atende solicitação de informações pela Polícia Federal.
(74) Nota AS DESAM 01 2012.
24/01/2012: BNDES atende solicitação de informações da CGU.
(75) Nota AS DESAM 05 2012.
15/02/2012: Câmara dos Deputados, através do Gabinete do Deputado José Mentor,
solicita informações e documentos sobre a operação.
(76) Requerimento Deputado 1728
15/02/2012: TCU se pronuncia, com relação à representação enviada pela Câmara
Municipal de Americana.
(77) Acórdão TCU.
TCU declara "que não foram evidenciadas irregularidades no âmbito dos
procedimentos e ações de alçada do Banco de Desenvolvimento Econômico e Social; e
determina que este Banco "informe a este Tribunal, no caso da liberação de recursos ao
Município de Americana relativos ao Contrato de Financiamento Mediante Abertura de
Crédito 09.2.1516.1, se foi previamente atendida uma das seguintes condições: elaboração de
novos estudos técnicos que comprovem a preservação dos objetivos iniciais do financiamento
ou alteração nos Termos de Habilitação emitidos pelo Ministério das Cidades."
05/04/2012: BNDES atende solicitação de informações da CGU.
(78) Ofício AS DESAM 17 2012.
269
11/04/2012: BNDES responde requerimento de informações nº 1728 da Câmara dos
Deputados.
(79) Nota AS DESAM 012 2012
19/04/2012: Ministério das Cidades encaminha a CGU, sem notificar o BNDES, o
Relatório de Supervisão que discorre sobre as obras no Município de Americana.
(80) Ofício MCidades 597
27/04/2012: Primeira Reunião com o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, o Ministério das Cidades e BNDES para nortear encaminhamento do projeto. O
Ministério do Planejamento é o promotor da reunião. Pela primeira vez o BNDES tem ciência
de que o Ministério das Cidades havia elaborado um relatório. Neste relatório o Ministério das
Cidades não se manifesta sobre o que fará com os termos de habilitação. Em momento algum,
durante a reunião, o conteúdo do relatório é declarado. Na saída, já terminada a reunião, uma
cópia do relatório, sem estar assinado, é entregue aos técnicos do BNDES.
(81) Relatório Ministério das Cidades
15/05/2012: Segunda reunião com o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, o Ministério das Cidades e BNDES para nortear encaminhamento do projeto.
Apenas neste momento o BNDES conclui que o Ministério das Cidades em momento
algum se pronunciará sobre os termos de habilitação, impedindo qualquer atuação do BNDES,
haja vista Acórdão do TCU que vincula o próximo passo do BNDES a um posicionamento do
Ministério das Cidades sobre os termos.
c) Análise do Controle Interno
Sobre a sua atuação, o BNDES argumentou que ―...não exerce função
fiscalizatória, razão pela qual não analisa procedimentos licitatórios, alterações em contratos de
construção, inconsistências técnico-construtivas do projeto...‖. Entretanto, o apontamento da CGU
não se refere à necessidade de análise dos aditivos, mas sim ao acompanhamento do
desenvolvimento da obra e aplicação dos recursos, onde ficou demonstrado que o Banco teve acesso
a informações que permitiam averiguar as distorções que estavam sendo introduzidas nos orçamentos
das obras, inclusive em descumprimento ao disposto nas ―Disposições Aplicáveis aos Contratos do
BNDES‖, segundo o qual ―o projeto amparado pelo BNDES não pode ser alterado sem prévia e
expressa autorização deste‖.
O BNDES argumentou, ainda, que ―...até o 2º Aditivo o grupo de
acompanhamento não considerava a situação de Americana excepcional...‖ e que ―a suspensão das
liberações foi decidida somente após o conhecimento dos 3º, 4º, 5º e 6º Aditivos, que foram
entregues ao BNDES a um só tempo; esses, sim, potencialmente capazes de colocar em risco a
solução orçamentária daquela obra...‖
270
Contudo, ratificando o que foi relatado no item ―a‖ (Fatos), as modificações
promovidas no 1º e no 2º Aditivos já representaram alterações significativas nos orçamentos das
quatro intervenções. Acrescenta-se que, na realidade, os dois primeiros aditivos foram os maiores
responsáveis pela descaracterização do orçamento inicialmente contratado, conforme pode ser
observado nos gráficos apresentados na Figura 48, a seguir, que demonstram a evolução dos
orçamentos de cada uma das quatro intervenções em função das reprogramações contratuais
efetuadas.
Figura 48 – Evolução dos orçamentos das obras em função das reprogramações.
O BNDES também afirma que ―...tendo em vista que a obra do Córrego do
Parque, que foi eleita prioritária, se encontra operacional, com o uso de recursos do BNDES dentro
271
do valor habilitado; os demais projetos possuem projetos executivos concluídos... sem utilização de
recursos do BNDES na sua execução, fica evidenciada a correção da conduta do BNDES...‖.
Entretanto, com relação à intervenção no Córrego do Parque é preciso registrar
que a obra não foi executada integralmente, haja vista que houve supressão de trechos previstos
inicialmente. Além disso, quando da rescisão do contrato entre a Prefeitura e o Consórcio Parque
havia diversos serviços ainda não concluídos, visto que tinha sido apropriado, até a 23ª medição, o
montante de R$ 48.105.656,33 do total previsto de R$ 55.977.125,73 (5ª reprogramação). Enquanto
isso, o valor liberado pelo BNDES foi de R$ R$ 28.624.027,14 (planilha fornecida pelo Ministério
das Cidades). Ou seja, para a execução da obra até a situação ―operacional‖, como defendido pelo
BNDES, foi apropriado um montante de recursos muito superior ao liberado pelo BNDES.
Quanto às demais intervenções, observa-se que, além da realização dos
projetos executivos, foram medidos valores referentes ao serviço ―Instalações de canteiro de obras‖.
Ademais, é preciso salientar, conforme planilhas apresentadas pelo Ministério das Cidades,
referentes aos dados regulares informados pelo BNDES, que, no caso das intervenções do Córrego
Pylles e do Córrego São Manoel foi informada a liberação de valores muito acima daqueles
apropriados até a 23ª medição, conforme mostrado na tabela a seguir.
Tabela 72 – Valores liberados pelo BNDES por intervenção
Em relação à não especificação do valor da contrapartida no Contrato de
Financiamento, o BNDES afirmou que o apontamento ―...não se aplica, uma vez que o BNDES não
adota a fixação contratual daquele valor em seus instrumentos, por entender que acabaria
funcionando como um limitador de responsabilidade do tomador perante a finalidade do Contrato.
Como já demonstrado, o mutuário dos Contratos do BNDES estão sempre contratualmente
Córrego do Parque 30.127.396,99 55.977.125,73 48.105.656,33 28.621.027,14
Córrego Pylles 14.813.850,30 2.144.807,71 780.779,16 1.363.958,00
Córrego São Manoel 12.339.764,69 7.547.763,05 4.156.069,55 6.741.718,66
Ribeirão Quilombo 8.900.000,00 9.319.729,02 794.044,79 734.835,00
Total 66.181.011,98 74.989.425,51 53.836.549,83 37.461.538,80
ObraReprogramação
nº 523ª Medição
Previsto Contrato
FinanciamentoLiberado BNDES
272
obrigados a aportar os recursos necessários para a finalização dos projetos, suportando o aumento
do valor da contrapartida quando houver aumento do valor de execução do projeto‖.
Contudo, entende-se que a formalização do registro do valor da contrapartida,
bem como das suas respectivas alterações, ao evidenciar de forma mais clara o montante que deverá
ser arcado pelo município garante maior transparência para o monitoramento da manutenção da
proporcionalidade dos valores aportados pelas partes.
O BNDES afirmou, ainda, que ―...não houve desvio de finalidade dos recursos
do BNDES. Todos os recursos do BNDES foram utilizados na finalidade prevista do Contrato de
Financiamento. O aumento do valor total das obras por si só não pode ser considerado
descumprimento ou desvio de finalidade à luz do Contrato de Financiamento, sendo situação
contingente bastante comum sobretudo nos casos em que o projeto básico é deficiente e antigo‖.
No entanto, em que pese seja justificável e previsível a ocorrência de aumento
no valor das obras após a realização do Projeto Executivo, o fato dessa ser uma situação corriqueira
não deve ser motivo para considerá-la sempre aceitável sem que sejam apresentadas justificativas
plausíveis, em especial em situações semelhantes ao caso em questão, onde as alterações foram tão
significativas que resultaram na descaracterização do objeto pactuado inicialmente e certamente
comprometeram o atingimento das metas previstas.
O BNDES, quanto às alterações de projeto, afirmou, ainda, que ―Os referidos
projetos e respectivos valores foram selecionados e aprovados pelo Ministério das Cidades no PAC
- Programa de Aceleração do Crescimento, através da Instrução Normativa nº 25, de 09/06/2009‖ e
que:
[...] o BNDES ainda aguarda o pronunciamento do Ministério das Cidades no que diz respeito
à alteração dos Termos de Habilitação dos projetos do Município, ainda válidos conforme
originalmente firmados. Este posicionamento se baseia no Ofício Circular nº
9438/SNSA/MCIDADES, de 13/12/2011, cuja cópia já foi encaminhada a esta Controladoria
em Nota anterior. No referido Ofício, o Ministério das Cidades sinaliza a possibilidade de
equacionamento da operação, elencando uma série de possibilidades, que dentre outras se
destacam: (i) a redução das metas pactuadas, através da redução das contrapartidas não
desembolsadas; (ii) o cancelamento das etapas sem perspectiva de execução; e (iii) o
remanejamento de recursos entre operações de um mesmo executor.
Entretanto, é preciso salientar que a referida Instrução Normativa, no seu
anexo I, estabelece que:
273
2.2. O Agente Financeiro, com base nas informações constantes da Carta Proposta
integralmente preenchida, dos projetos básicos ou executivos e demais documentos
apresentados pelo Proponente Mutuário, nos termos do disposto nos itens 10.4 e 10.5 do
Anexo II desta Instrução Normativa, procederá à validação da Carta Proposta no sistema
eletrônico próprio do MCIDADES e encaminhará a documentação respectiva à SNSA.
2.3 Após a validação das Cartas Propostas pelos Agentes Financeiros, a SNSA as habilitará
para contratação, observando o disposto neste Anexo I e no Anexo II desta Instrução
Normativa.
[...]
2.5 O Agente Financeiro procederá à contratação da operação habilitada com o Mutuário e
enviará cópia do contrato à SNSA, acompanhada do Plano de Trabalho e do respectivo
documento de análise e aprovação do Projeto de Engenharia, após registro no Banco
Central.
(grifos adicionados)
Assim, verifica-se que, segundo a Instrução Normativa, cabe ao Agente
Financeiro, nesse caso o BNDES, a validação das Propostas e, além disso, o normativo lhe atribui
também a obrigação de apresentar à SNSA (Ministério das Cidades) documento referente à análise e
aprovação do Projeto de Engenharia.
Quanto ao Ofício Circular nº 9438/SNSA/MCIDADES, observa-se que o
Ministério instou a Prefeitura a apresentar proposta para equacionar o problema, contudo, destaca-se
que a IN nº 25, no item 14.2 de seu Anexo II estabelece que ―A análise e autorização das alterações
de metas físicas relativas aos empreendimentos financiados no âmbito do Programa SANEAMENTO
PARA TODOS serão de responsabilidade do Agente Operador, preservado o objeto do contrato e
procedida comunicação ao Gestor da Aplicação, no prazo de 15 dias‖. Ou seja, tendo em vista que o
Agente Operador dos recursos do FAT é o BNDES, conforme item 5 do Anexo II da IN nº 25, é
responsabilidade do próprio BNDES analisar e autorizar as alterações de metas físicas.
Por fim, quanto à alegação do BNDES de que o TCU considerou regular sua
atuação, fazendo referência ao Acórdão nº 340/2012, ressalva-se que o próprio TCU já se pronunciou
sobre o tema em diversos acórdãos, a exemplo do Acórdão 444/2009-TCU-Plenário: ―Na busca da
verdade material, auditorias pretéritas não têm o condão de fazer coisa julgada e não impedem que
diante de outras situações se apontem falhas não identificadas por quaisquer outros motivos‖.
Recomendação : 1
274
Recomenda-se ao BNDES que avalie o descumprimento das obrigações da Beneficiária de forma a
aplicar as penalidades previstas no contrato firmado entre o BNDES e o Município de Americana.
Recomendação : 2
Recomenda-se ao BNDES que proceda à apuração de responsabilidades pelas falhas do
acompanhamento.
Recomendação : 3
Recomenda-se ao BNDES que avalie adoção de medidas com vistas a minimizar os riscos
decorrentes de liberações de recursos previamente à elaboração do projeto executivo.
4. CONCLUSÃO
Com base nas análises consignadas no presente Relatório, ficaram
demonstradas irregularidades e falhas em diversas fases da implantação das obras de drenagem, no
âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, no Município de Americana/SP.
Em que pese a equipe de auditoria não tenha feito análise do Projeto Básico,
mas tendo em vista as alterações propostas pelo Projeto Executivo sob a principal alegação de falhas
e necessidades de complementação de estudos, entende-se que parte dos problemas ocorridos nas
obras do PAC no Município teve origem no Projeto Básico, pois suas deficiências abriram a
oportunidade para a efetuação de diversas alterações que terminaram por descaracterizar o objeto
pactuado inicialmente. Contudo, é preciso salientar que outras falhas, no processo licitatório e no
acompanhamento da execução, também contribuíram, em maior ou menor intensidade, para o não
cumprimento das metas propostas.
Com relação ao processo licitatório para a contratação das obras, foram
verificadas irregularidades, contrárias aos ditames da Lei de Licitações, e inclusive já bastante
rechaçadas pela jurisprudência do TCU, a exemplo do não parcelamento do objeto a ser
contratado, falha esta que inibe um melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado,
visto que a divisão do objeto em parcelas menores e a consequente adjudicação por item poderia
viabilizar a participação de mais empresas que, embora não dispusessem de capacidade para a
execução da totalidade do objeto, poderiam fazê-lo com relação às suas parcelas.
275
Além disso, a contratação em lote único, aliada à inexistência de critérios de
aceitabilidade de preços unitários no Edital de Licitação, favoreceu a operacionalização do jogo de
planilha e a descaracterização do objeto. A falta de critérios de aceitabilidade permitiu a
contratação de itens de serviço com valores acima dos praticados no mercado, os quais tiveram
seus quantitativos aumentados no decorrer da execução.
Para que tal prática não fosse facilmente percebida, foi realizada a redução de
quantitativos de outros serviços, ou mesmo sua supressão, de forma que o valor global fosse se
mantendo ao longo do processo de aditamento. Essa operação foi potencializada pela contratação em
lote único, na medida em que a compensação ocorreu entre itens das quatro intervenções, o que
resultou na descaracterização do objeto visto que, após a 5ª reprogramação da planilha
orçamentária, as obras do Córrego do Parque passaram a representar aproximadamente 75% do valor
total do Contrato nº 153/2010, ao invés de dos 43% previstos incialmente.
Corroborando para a deficiência do processo licitatório conduzido pela
Prefeitura de Americana/SP, foram observadas outras irregularidades, tais como: itens cotados como
verba, ausência de detalhamento dos encargos sociais e do BDI, inconsistências nos valores e nas datas
base do orçamento de referência, divergência nos índices de reajustamento do contrato e ausência de
composições de preços unitários.
Destaca-se, ainda, que as orientações do Edital de Licitação conduziram os
licitantes à inclusão, no BDI de suas propostas, de parcelas que deveriam ser detalhadas na planilha de
custos diretos da obra, bem como, permitiu a inclusão de despesas que normalmente estão incluídas em
itens de serviço. Apesar de não ter sido possível avaliar adequadamente essa eventual superposição de
despesas devido à ausência de composições analíticas dos serviços, foram identificadas algumas
despesas em duplicidade, com base nas especificações técnicas dos serviços contratados e nas
discriminações dos componentes das parcelas de BDI tomadas como referência. Em função disso,
considerando ainda a adequação de algumas parcelas a valores referenciais, constatou-se que a obra foi
contratada com percentual de BDI excessivo.
Com relação à execução do Contrato nº 153/2010, destaca-se, inicialmente, que
a elaboração do Projeto Executivo, a cargo do Consórcio Parque, contratado para executar as obras,
promoveu uma significativa alteração na concepção inicial do empreendimento, à medida que, em vez
de adequar e complementar o Projeto Básico, desconsiderou-o e projetou uma obra distinta, propondo
276
mudanças das especificações da estrutura de canalização, priorizando a utilização de elementos de
concreto pré-moldado, alterando processos executivos, modificando a concepção dos dispositivos de
amortecimento de cheia e suprimindo trechos das obras.
Salientando que a jurisprudência do TCU não admite alterações contratuais que
desvirtuem o objeto previsto inicialmente e defende que o Projeto Executivo deva se caracterizar pela
continuação e detalhamento do Projeto Básico, observou-se, ainda, que essa ―nova concepção‖,
contemplada no Projeto Executivo, não foi objeto de estudos de viabilidade técnica e de análise
econômica entre possíveis alternativas de intervenção, que embasassem a sua escolha como alternativa
mais viável ou recomendável.
Essas alterações promovidas pelo Projeto Executivo resultaram em aumento
significativo dos quantitativos e na necessidade de inclusão de serviços não previstos no contrato
inicial. Além disso, verificou-se que os quantitativos efetivamente medidos nos principais
serviços foram bastante superiores àqueles dimensionados no Projeto Executivo.
Tais fatores configuraram a descaracterização do objeto do Contrato nº
153/2010 e acarretaram aumento substancial no valor das obras, sendo que o valor total
contratado não foi modificado nas sucessivas alterações contratuais tendo em vista que foi
priorizada a intervenção no Córrego do Parque em detrimento das outras três intervenções, as
quais tiveram seus orçamentos bastante reduzidos, impossibilitando a conclusão de suas obras e,
impedindo, assim, o cumprimento do plano de trabalho proposto pela Prefeitura e o
atingimento das metas do contrato de financiamento com BNDES .
Apesar das alterações contratuais não terem resultado em modificação do
valor total contratado inicialmente, verificou-se que houve extrapolação do limite de 25% de
acréscimo nos aditivos contratuais, haja vista que a jurisprudência tem se pronunciado
contrariamente à compensação entre reduções e acréscimos quando da avaliação do respeito ao
limite de 25% permitido pelo art. 65, § 1°, da Lei 8.666/93, de forma que os acréscimos, que
totalizaram R$ 52.003.844,07, implicaram em um aumento de aproximadamente 69% no valor
inicial do contrato.
Nesse contexto de sucessivas alterações contratuais, destaca-se que a
sequência de irregularidades foi facilitada pelo acompanhamento deficiente realizado pela
Prefeitura em relação à execução do Contrato nº 153/2010, em especial quanto à atuação da
277
empresa de consultoria, HAGAPLAN Engenharia e Serviços Ltda., contratada pela Prefeitura
para fazer o gerenciamento das obras.
Verificou-se que, apesar de constituir atribuição da Gerenciadora fazer o
acompanhamento e avaliação dos projetos elaborados, as alterações propostas pelo Projeto
Executivo foram acatadas sem maiores questionamentos ou avaliação dos seus impactos no
orçamento da obra e, consequentemente, no comprometimento da conclusão do objeto. Da
mesma forma, observou-se ausência de análise adequada dos preços propostos pelo Consórcio
Parque para execução dos serviços novos, o que resultou na celebração de termos aditivos
contemplando serviços com valores superiores aos praticados no mercado.
Como exemplo de falha de acompanhamento, cita-se o caso do serviço
destinado ao escoramento do canal, para o qual o Projeto Executivo propôs a utilização de uma
cortina de estacas metálicas espaçadas a cada 1,40m, tendo realizado o dimensionamento do
perfil metálico para resistir aos esforços considerando esse espaçamento. Verificou-se,
entretanto, que não foi adotada essa solução com estacas espaçadas a cada 1,40m e sim estacas
distribuídas em espaçamentos menores (0,50m e 0,80m), mas utilizando o perfil dimensionado
para os esforços devidos ao espaçamento de 1,40m. Então, procedendo-se à avaliação da
possibilidade de adoção de perfis de menor custo para o escoramento em espaçamentos menores ,
constatou-se que houve superdimensionamento das estacas metálicas.
Verificou-se, também, que, após as reprogramações do contrato de obras,
ocorreu expressivo aumento dos serviços que possuíam como principal e mais representativo insumo o
fornecimento de determinados materiais. No caso dos itens de fornecimento e assentamento de
aduelas, foram quase totalmente suprimidos aqueles previstos no contrato inicial, tendo sido inseridos
novos itens mediante aditivos contratuais, cujos preços foram obtidos mediante a realização, pelo
Consórcio Parque, de cotações junto a três empresas especializadas.
Salientando que a empresa vencedora dessa cotação forneceu as peças pré-
moldadas, que o mercado dispõe de várias empresas nesse ramo de atividade e tendo em vista, ainda, a
representatividade desses serviços no custo total da obra, entende-se que a Prefeitura poderia ter obtido
preço mais vantajoso se tivesse sido realizada uma licitação específica para fornecimento desses
materiais. Contudo, admitindo a dificuldade de se realizar tal certame naquele momento, entende-se
que a Prefeitura, além de não efetuar análise mais aprofundada das cotações apresentadas, falhou por
278
não utilizar BDI diferenciado para fornecimento de materiais, conforme é defendido pela
jurisprudência existente.
Com relação à execução dos serviços, foi detectada em diversos casos a medição
de quantitativos acima daqueles estimados no projeto executivo, sendo que não se verificou no
processo e nem no Diário de Obras qualquer comunicação do Consórcio ou observação da Fiscalização
da Prefeitura ou da Gerenciadora quanto à extrapolação dos limites definidos no Projeto Executivo,
observando-se que, em certos casos, as especificações técnicas estipulavam que a medição deveria
obedecer aos limites de projeto.
Em algumas situações, inclusive, ficou demonstrada a medição de quantidades
a maior, haja vista que, a partir dos registros fotográficos constantes dos relatórios de andamento das
obras, se pôde verificar que houve apropriação de quantitativos além dos efetivamente executados.
Destaca-se que a Gerenciadora também foi responsável pela averiguação dos quantitativos apropriados
pelo Consórcio Parque.
Analisando as planilhas de medição, as solicitações de replanilhamento
encaminhadas pelo Consórcio Parque, e os aditivos contratuais do Contrato nº 153/2010 observou-se a
ocorrência de execução sem cobertura contratual, ou seja, a execução de serviços e a correspondente
apropriação dos quantitativos executados antes da formalização dos termos aditivos. Chegou-se a
constatar, inclusive, a medição de serviços antes mesmo do encaminhamento da respectiva solicitação
de replanilhamento pelo Consórcio Parque.
Com relação ao acompanhamento da implantação das obras pelo agente
financeiro, registra-se que o BNDES, por meio do Ofício AS/DESAM nº 035/11, de 6 de setembro de
2011, encaminhado à Prefeitura de Americana, afirmou que somente teria tido ciência das alterações
no projeto em 24 de agosto de 2011, após o envio das mesmas por e-mail corporativo e em
atendimento à solicitação do Grupo de Acompanhamento.
Contudo, com base em documentação obtida pela equipe de auditoria, verificou-
se que antes disso, nos meses de março e maio de 2011, a Prefeitura, por meio de correio eletrônico e
ofício, tinha enviado ao BNDES informações sobre as alterações contratuais que estavam sendo
realizadas. Dessa forma, em que pese ter ficado evidente que as grandes alterações ocorridas durante
as obras foram informadas inoportunamente pela Prefeitura ao BNDES e que não foi identificado
qualquer documento solicitando ao Banco autorização prévia para realização das alterações, o que era
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obrigação da Prefeitura, entende-se que houve deficiência no acompanhamento do agente
financeiro, haja vista que o BNDES teve ciência das alterações a partir do mês de março de 2011 e que
poderia ter tomado providências para tentar impedir que os objetivos do Projeto fossem severamente
comprometidos pela sequência de aditivos ocorridos naquele ano.
Quanto à atuação do Ministério das Cidades, como Gestor da Aplicação,
considerou-se elidida a constatação apontada inicialmente pela equipe de auditoria haja vista que os
dados informados regularmente pelo BNDES não foram suficientes para permitir que os técnicos do
Ministério detectassem as alterações significativas dos valores previstos para a obra.
Com relação aos valores financeiros apropriados até a 23ª medição, a equipe de
auditoria da CGU selecionou, para análise dos custos unitários contratados e quantitativos medidos, os
itens de serviço mais representativos da obra do Córrego do Parque, constituindo uma amostra que
representa aproximadamente 86% do valor total medido do Contrato nº 153/2010.
Apesar de não ter sido possível avaliar todos os itens da amostra, as constatações
de contratação de serviços por custos superiores aos de mercado, medição de serviços em quantidades
―a maior‖ e superdimensionamento das estacas metálicas resultaram em um superfaturamento, sem
considerar o percentual de BDI, de R$ 16.504.914,68, o qual representa 53,7% do total medido da
amostra.
Estendendo o resultado dessa análise aos itens de serviço similares da obra do
Córrego São Manoel, verificou-se o montante adicional de R$ 610.884,91 de superfaturamento
devido à contratação por custos acima dos de mercado.
Quanto à avaliação da taxa BDI utilizada no contrato, ressalvando que não foi
possível avaliar o montante da diferença no valor medido da obra em função da não aplicação do
percentual de BDI diferenciado sobre os custos do fornecimento de aduelas de concreto pré-moldado,
adotou-se o BDI paradigma de 31,11%, ajustado pela equipe de auditoria, para cálculo do preço total
da obra.
Assim, aplicando essa taxa de BDI e considerando os ajustes de custo unitário e
quantitativos, em conformidade com as constatações deste relatório, obteve-se um superfaturamento
total no Contrato nº 153/2010 no montante de R$ 23.991.814,93, ou seja, 44,6% do valor total
medido até a 23ª medição.
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Registra-se, também, quanto ao contrato de gerenciamento das obras, que foram
identificadas divergências nos custos dos serviços do Contrato nº 259/2010 em relação a referências
oficiais, tendo sido identificado sobrepreço na amostra analisada, de R$ 1.014.224,74, do qual cerca
de 90% se materializou como superfaturamento, ou seja, a Gerenciadora recebeu
R$ 934.888,16 acima dos valores considerados como preços de mercado.
Destaca-se a consecução desse montante de superfaturamento foi favorecida pelos
acréscimos de quantitativos de serviços com sobrepreço e correspondente supressão de quantitativos de
serviços de baixo sobrepreço e subpreço, caracterizando indício da ocorrência de ―jogo de planilha‖
também do contato de gerenciamento das obras.
Ademais, tendo em vista que foram observados outros fatos que constituem
indícios de irregularidades na contratação e na execução dos serviços de gerenciamento e
considerando que a atuação da Gerenciadora teve papel importante nas irregularidades apontadas ao
longo deste Relatório, entende-se que há necessidade de realização de análises mais aprofundadas na
contratação e execução do Contrato nº 259/2010.
Por fim, observa-se que os vínculos entre as empresas envolvidas no
empreendimento, desde a elaboração dos pacotes técnicos para licitação até a sua efetiva execução,
podem ter influenciado nas alterações contratuais que promoveram impactos financeiros favoráveis
às empresas ligadas ao Consórcio Parque, destacando-se, que, em função disso, entende-se ser
recomendável uma averiguação mais aprofundada.
Diante do exposto, conclui-se pela procedência da representação que originou
a presente ação de controle, em especial pela confirmação de irregularidades relacionadas ao
faturamento em valores muito acima do orçado, alterações no objeto e desajustes e modificações
indevidas.
Como contribuição para o aperfeiçoamento da gestão do Programa,
entendendo ser necessária a adoção de medidas para evitar que fatos semelhantes aos registrados no
presente relatório voltem a ocorrer em contratações futuras, propõe-se o aprimoramento dos
normativos do Ministério das Cidades e do BNDES, de forma a especificar de forma clara as
obrigações, responsabilidades, exigências e penalidades relacionadas à contratação das operações e
implantação dos empreendimentos.
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Assim, recomenda-se ao Ministério das Cidades que reavalie o texto da
Instrução Normativa nº 25, sugerindo-se que contemple:
o detalhamento de forma bastante clara das obrigações de cada participante do programa
quanto à contratação inicial, ao acompanhamento da implantação e às alterações posteriores,
sugerindo-se a adoção de matriz de responsabilidades e de fluxograma de procedimentos;
a especificação dos critérios a serem considerados nas análises e avaliações das Cartas
Propostas e dos Projetos de Engenharia.
a obrigatoriedade do mutuário apresentar, previamente, propostas de modificação de projetos
e de alterações contratuais, acompanhadas de análises detalhadas contemplando, em especial,
a avaliação quanto à(ao): I) adequação da justificativa técnica apresentada e das respectivas
memórias de cálculo; II) viabilidade frente a outras alternativas; III) avaliação dos preços dos
serviços/insumos; e IV) impacto financeiro e consequente comprometimento da conclusão do
objeto pactuado.
a obrigatoriedade do mutuário adotar medidas para propiciar o adequado acompanhamento da
execução das obras, especialmente quanto à verificação do atendimento das prescrições de
projeto e verificação das medições dos serviços executados, sugerindo-se a adoção de
exigência de comprovação da existência de corpo técnico suficiente, capacitado e aparelhado
para o desempenho das atividades de fiscalização.
a obrigatoriedade dos mutuários atenderem às legislações federais, e jurisprudências do
Tribunal de Contas da União, na condução dos processos licitatório e na execução dos
respectivos contratos, bem como prevendo as penalidades no caso de descumprimento.
No mesmo sentido, recomenda-se ao BNDES que reavalie seus normativos
com vistas a atenderem às regulamentações da Instrução Normativa.
Brasília/DF, 11 de junho de 2013
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Coordenador-Geral de Auditoria da Áreas de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior