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DERECHOS, DEBERESY PRINCIPIOS EN EL NUEVOESTATUTO DE AUTONOMÍA
DE CATALUÑA
VÍCTOR FERRERES COMELLAPALOMA BIGLINO CAMPOS
MARC CARRILLO
FORO8LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO
VÍCTOR FERRERES COMELLA Profesor Titular de Derecho Constitucionalde la Universitat Pompeu Fabra.
PALOMA BIGLINO CAMPOSCatedrática de Derecho Constitucionalde la Universidad de Valladolid.
MARC CARRILLOCatedrático de Derecho Constitucionalde la Universitat Pompeu Fabra.
FORO8LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO
“Uno de los temas más
importantes que plantea la
elaboración de una tabla de
derechos es el de determinar qué
contenidos deben figurar en ella.
El constituyente (y, del mismo
modo, el “estatuyente”) debe
tener sumo cuidado en no limitar
de manera excesiva al futuro
legislador ordinario, que expresará
el sentir mayoritario existente en
cada momento histórico. El
principio democrático, a pesar de
su indefinición, se erige aquí en
un límite que, desde una
perspectiva ideal, debería ser
respetado por el propio
constituyente.”
V. F. C.DE
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DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA
DE CATALUÑA
Víctor Ferreres Comella
Paloma Biglino Campos
Marc Carrillo
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
EN EL NUEVO ESTATUTO
DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES
Madrid, 2006
© CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES
NIPO: 005-06-007-2ISBN: 84-259-1330-6Depósito legal: M. 27.837-2006
Diseño de cubierta: Área Gráfica Roberto Turégano
Fotocomposición e impresión: TARAVILLAMesón de Paños, 6 - 28013 [email protected]
Catálogo general de publicaciones generaleshttp://publicaciones.administracion.es
ÍNDICE
7
Página
Derechos, deberes y principios en el nuevoEstatuto de Autonomía de Cataluñapor VÍCTOR FERRERES COMELLA ................................................... 9
Introducción ........................................................................ 91. Un presupuesto erróneo: la equiparación entre el Estatu-
to de Autonomía y la Constitución de un Estado miem-bro de una federación .................................................. 12
2. ¿La tabla de derechos como expresión de autogobierno? .. 173. El contenido de la tabla de derechos: un texto inflacio-
nario, con una carga ideológica excesiva ....................... 234. La configuración técnica de los derechos, deberes y
principios y de sus garantías ......................................... 32
Los espejismos de la tabla de derechospor PALOMA BIGLINO CAMPOS ..................................................... 39
III. Introducción ................................................................ 39III. Primer espejismo: un Estatuto de Autonomía con apa-
riencia de Constitución ................................................ 41III. Segundo espejismo: una tabla de derechos que sobre
todo define políticas públicas ...................................... 49IV. Tercer espejismo: una entidad territorial dotada de
competencias universales .............................................. 55
La declaración de derechos en el nuevo Estatutode Autonomía de Cataluña: expresión de autogobiernoy límite a los poderes públicospor MARC CARRILLO .................................................................. 63
1. Una declaración de derechos forma parte del contenidoposible de los Estatutos de Autonomía .......................... 65
a) El derecho comparado ofrece ejemplos similares ........... 68b) El reconocimiento de una declaración de derechos es un
límite y, a la vez, un impulso a la acción de los poderes
públicos ................................................................... 69c) El reconocimiento de una declaración de derechos está
vinculada a las competencias ..................................... 73
ÍNDICE
8
ÍNDICE
Página
d) La Declaración de derechos es una manifestación de los
límites constitucionales del Estatuto ............................ 73
2. Un caso concreto, acerca del contenido de la Declara-ción de derechos como límite y, a la vez, impulso que ellegislador estatutario establece a la actuación de lospoderes públicos de la Generalitat: la controversia sobreel carácter laico de la enseñanza .................................. 74
a) Libertad religiosa, Estado aconfesional y enseñanza laica .. 75b) Constitución y mandato a los poderes públicos para ga-
rantizar la formación religiosa: la Constitución no prede-
termina la forma a través de la cual, la citada formación
ha de ser asegurada en los centros públicos ................. 78
3. La organización de las garantías de los derechos es-tatutarios y su incidencia en el sistema constitucional degarantías jurisdiccionales de los derechos y libertades ... 81
3.1. El Consejo de Garantías Estatutarias ......................... 833.2. El Tribunal Superior de Justicia de Caraluña .............. 86
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
9
Derechos, deberes y principiosen el nuevo Estatuto
de Autonomía de Cataluña*
Víctor Ferreres ComellaProfesor Titular de Derecho Constitucional
Universitat Pompeu Fabra
INTRODUCCIÓN
Una de las novedades que presenta la propuesta de nuevo Esta-
tuto de Autonomía de Cataluña que en estos momentos se está tra-
* Este texto es el resultado de una ponencia presentada el 15 de diciembrede 2005 en un seminario que tuvo lugar en el Centro de Estudios Políticos yConstitucionales. Agradezco sinceramente a los organizadores del seminario suamable invitación, gracias a la cual pude exponer mis ideas ante un interesantey prestigioso grupo de juristas, constitucionalistas casi todos ellos, cuyasobservaciones críticas me resultaron muy provechosas. Además, fue un honorcompartir la mesa de ponencia con Carles Viver Pi-Sunyer. El texto refleja lomás fielmente posible el contenido de mi intervención. Aunque he introducidoalgunos argumentos nuevos y algún matiz de menor importancia, he tratado demantener el tono directo del texto original en el que me basé. El propósito deeste trabajo es, fundamentalmente, provocar a la reflexión y al debate, por loque he prescindido de todo aparato bibliográfico. Estoy seguro de que, en elfuturo, contaremos con estudios mucho más profundos acerca de lalegitimidad y efectos de incorporar un catálogo de derechos en los Estatutos deautonomía. Este trabajo es sólo un conjunto de tesis y posibles argumentoscríticos, como modesta contribución a una discusión futura más rigurosa y
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DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
mitando en las Cortes Generales es la inclusión, en su Título I, de
un catálogo de «derechos, deberes y principios rectores». La ampli-
tud y generosidad de este catálogo contrasta con la parquedad del
todavía vigente Estatuto de 1979, que se limita a declarar que los
ciudadanos de Cataluña son titulares de los derechos y deberes
fundamentales establecidos en la Constitución, y que corresponde a
la Generalitat promover las condiciones para hacer efectiva la igual-
dad y la libertad de los individuos y de los grupos en los que se
integran (artículo 8).
No se trata de una novedad sin importancia desde un punto de
vista político. Así, en la campaña institucional desarrollada por la
Generalitat en defensa de la propuesta de nuevo Estatuto, la tabla
de derechos, deberes y principios aparece como un elemento clave:
se nos anuncia que, de un Estatuto como el vigente que sólo habla
de las instituciones, se pasa ahora a un Estatuto que se preocupa
«de la gente»1. Del mismo modo, las fuerzas políticas que votaron a
pormenorizada. Es importante señalar, por último, que en la mencionadasesión del 15 de diciembre de 2005, se analizó la propuesta de nuevo Estatutode Autonomía que había sido aprobada por el Parlamento catalán el 30 deseptiembre, propuesta que en esos momentos se estaba empezando a tramitaren las Cortes Generales. Cuando estoy redactando estas líneas (mediados demarzo de 2006), la Comisión Constitucional del Congreso se ha pronunciado yasobre el Título I del Estatuto, que es el que recoge la tabla de derechos,deberes y principios que es objeto de mis comentarios. Aunque la Comisión noha introducido grandes cambios en esta parte del Estatuto, algunos de ellosson especialmente relevantes para las tesis que defiendo en este trabajo, comoindicaré en el texto en el lugar oportuno.
1 Se puede obtener información sobre esta campaña accediendo a unapágina específica del Departament de Relacions Institucionals i Participació dela Generalitat: http://www.gencat.net/nouestatut. En esta página se puede leerun documento de noviembre de 2005, «Introducció a la proposta de nouEstatut d´Autonomia de Catalunya», en el que a propósito del catálogo dederechos del Título I se dice lo siguiente: «El Estatuto del año 1979 fue el dela recuperación de las instituciones democráticas. Por esta razón, el textovigente habla del Gobierno, del Parlamento o de las competencias y lafinanciación de la Generalitat. La propuesta de nuevo Estatuto, en cambio, esel Estatuto de la gente. Por primera vez habla de los niños, los jóvenes, los
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
11
favor de esta tabla de derechos durante su elaboración en el Par-
lamento catalán (PSC, ERC, ICV-EUA, frente a PP y CiU, que vo-
taron en contra) han destacado en sus discursos su enorme rele-
vancia2.
Tras su tramitación en las Cortes Generales, este Título habrá
sufrido menos modificaciones que otros aspectos del nuevo Esta-
tuto (como la definición de Cataluña, el sistema de financiación,
la delimitación de competencias), los cuales han generado mayor
debate y desacuerdos. De hecho, este Título I ya salió airoso de cier-
tos filtros institucionales y políticos que se pusieron en marcha en
una primera etapa. Así, el Consell Consultiu de la Generalitat, en
su dictamen 269, de 1 de septiembre de 2005, sostuvo que la de-
cisión política de incluir la tabla de derechos es «una operación que
por sí misma no sólo es válida sino merecedora de elogios» (Fun-
damento Jurídico 1). De modo similar, en las conclusiones ge-
nerales del dictamen de 24 de octubre de 2005 elaborado por
varios expertos por encargo del PSOE, para fijar la posición del
partido gobernante ante la discusión parlamentaria de la propues-
ta de nuevo Estatuto en las Cortes Generales, se dice que la incor-
poración de un Título específico dedicado a los derechos
es «un aspecto positivo, en cuanto incluye elementos de integra-
ción simbólica y de orientación de la actividad de los poderes pú-
blicos autonómicos a los que estos preceptos fundamentalmente
vinculan».
Y no es el catalán el único Estatuto cuya reforma prevé la incor-
poración de un catálogo de derechos. La reforma del Estatuto va-
lenciano, ya aprobada por las Cortes, también incluye derechos y
mayores, las mujeres o las personas disminuidas, a quienes otorga unaprotección adicional en razón de sus necesidades especiales» (pág. 5). Con elnuevo Estatuto, se dice más adelante, «se protege un modelo socialmente muyavanzado» (pág. 6).
2 El grado de compromiso de estas fuerzas políticas no ha sido, sinembargo, exactamente el mismo. Mientras que ERC y ICV-EUA se hanmostrado beligerantes al insistir en la necesidad de incluir una amplia tabla dederechos (deberes y principios) de marcado carácter social, la posición delgrupo socialista, aunque favorable, ha sido menos entusiasta.
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DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
principios (aunque de contenido distinto), y algo parecido se está
proponiendo para el Estatuto de Andalucía.
En este trabajo, me voy a centrar en la propuesta de Estatuto
catalán. Trataré de argumentar, con ánimo de enriquecer el debate
desde una perspectiva crítica, que: a) la inclusión de una tabla de
derechos, deberes y principios, aunque sea constitucional, parece
descansar en un concepto erróneo de lo que es un Estatuto de
Autonomía; b) la consecuencia de la inclusión de esta tabla es la
reducción del poder de autogobierno de las instituciones autonómi-
cas catalanas; c) la concreta enunciación de los derechos, deberes
y principios es, en importantes aspectos, expresión de planteamien-
tos políticos que no gozan de suficiente consenso o de solidez como
para justificar su petrificación a través del Estatuto; y d) la técnica
utilizada para configurar los derechos, deberes y principios, y para
garantizar su protección, plantea varios problemas.
1. UN PRESUPUESTO ERRÓNEO: LA EQUIPARACIÓN ENTRE EL ESTA-TUTO DE AUTONOMÍA Y LA CONSTITUCIÓN DE UN ESTADO MIEMBRODE UNA FEDERACIÓN
Como es sabido, existe entre los constitucionalistas españoles
un eterno debate acerca de si nuestro Estado autonómico se puede
calificar o no de federal. Existen tanto diferencias como similitudes
entre el Estado autonómico y los Estados que ejemplifican de ma-
nera paradigmática la idea del federalismo. Como ocurre siempre en
un juicio comparativo, la proximidad o la distancia entre los objetos
que se comparan depende de los rasgos que uno elija como más
relevantes. Así, se puede llamar la atención sobre datos como los
siguientes: en España existe una distribución del poder político
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, un poder que se
expresa a través del legislativo y el ejecutivo; esta distribución está
garantizada por normas (Constitución, Estatutos) que resultan in-
disponibles para el legislador ordinario estatal o autonómico; y exis-
te un órgano jurisdiccional (el Tribunal Constitucional, fundamen-
talmente) que garantiza el respeto de tales normas. Si uno se fija en
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
13
estos datos, es perfectamente razonable sostener entonces que Es-
paña es, básicamente, un Estado federal, y que lo que hay que
hacer es introducir técnicas federales para asegurar el buen funcio-
namiento de un sistema que tiene tales características.
Ahora bien, aunque la tesis anterior es muy plausible, no se
puede desconocer lo siguiente: existe una pieza esencial que no
encaja dentro del esquema típico de un Estado federal, y esa pieza
es, precisamente, la fuente del Derecho que llamamos «Estatuto de
Autonomía». Las diferencias entre un Estatuto de Autonomía y la
Constitución de un Estado miembro de una Federación son tan im-
portantes que supone una distorsión de las cosas presentar a ambos
instrumentos jurídicos como variantes de un mismo género. Aun-
que no es éste el lugar adecuado para desarrollar este punto, baste
con recordar lo siguiente:
a) Primero, la función principal del Estatuto (más allá de dar
nacimiento a la propia Comunidad Autónoma) es concretar qué
competencias asume esa Comunidad. Es cierto que el Estatuto
también contiene normas relativas a la organización institucional
interna, pero son pocas, comparativamente, y remiten, en gran par-
te, al legislador ordinario para su desarrollo y concreción.
En cambio, la Constitución de un Estado miembro de una Fede-
ración no contiene disposiciones sobre el reparto competencial, por
la sencilla razón de que tal reparto se ha efectuado ya, directamen-
te, por la Constitución federal. La técnica de reparto puede ser muy
variada (de lista única, o de lista doble; con cláusula residual a fa-
vor de la Federación o a favor de los Estados miembros; con sime-
tría o con asimetría; etc...). Pero, en todo caso, es la Constitución
federal la que agota la regulación del reparto competencial, sin que
las Constituciones de los Estados miembros tengan nada que añadir
al respecto. De lo que éstas se ocupan es de la organización interna
del Estado miembro, a través de normas más exhaustivas y detalla-
das que las que figuran en un Estatuto de Autonomía. A menudo,
esas Constituciones contienen, además, su propia declaración de
derechos.
14
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
b) Segundo, la aprobación y la reforma de un Estatuto de Au-
tonomía no dependen exclusivamente de la voluntad de los órganos
representativos (o del electorado) de la Comunidad Autónoma. Se
exige el consentimiento del Estado (expresado a través de ley orgá-
nica aprobada por las Cortes Generales). Esta exigencia de interven-
ción estatal (esta exigencia de «bilateralidad») está plenamente
justificada, en la medida en que la función principal del Estatuto
es fijar el reparto competencial, así como regular determinadas re-
laciones entre la Comunidad Autónoma y el Estado. Sería absurdo
que una Comunidad Autónoma pudiera, de manera unilateral, mo-
dificar las normas que fijan, de manera indirecta, las competencias
del Estado, o que regulan sus relaciones con éste.
En cambio, la Constitución de un Estado miembro de una Fede-
ración puede ser aprobada y modificada de manera unilateral por
ese Estado, a través de los procedimientos internos pertinentes (que
pueden exigir mayoría cualificada del Parlamento, o aprobación por
referéndum, por ejemplo). Ello es coherente con la función de esa
Constitución, que se limita a organizar y limitar internamente el
poder político de ese Estado, sin afectar para nada a las competen-
cias de la Federación. Naturalmente, si un Estado reforma su
Constitución e introduce una norma que infringe la Constitución
federal (o que infringe lo dispuesto en la legislación ordinaria vá-
lidamente dictada por la Federación), esa norma es inválida,
y el poder judicial federal tiene jurisdicción para reaccionar con-
tra ella.
c) Tercero, en España, el control jurisdiccional de la legislación
autonómica bajo el parámetro del Estatuto de Autonomía recae en
el Tribunal Constitucional. Ello es así por razones de principio. En
efecto, aunque en España se hubiera optado por crear un poder
judicial propio de cada Comunidad Autónoma, la garantía del Esta-
tuto no se habría podido colocar en sus manos. En la medida en
que el Estatuto, salvo en ciertas cuestiones relativas a la organiza-
ción interna de la Comunidad, afecta a las competencias del Esta-
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
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do, el garante de su supremacía debe ser un tribunal externo a la
Comunidad3.
En cambio, en una Federación, no hay inconveniente en atribuir
al poder judicial propio de cada Estado miembro la tarea de con-
trolar que las leyes del respectivo Estado sean respetuosas con su
propia Constitución. En la medida en que ésta sólo afecta a la orga-
nización interna del Estado miembro, no hay razones de principio
que justifiquen que deba trasladarse a otro lugar el control de la
validez de las leyes estatales desde el punto de vista de la respecti-
va Constitución. Así, por ejemplo, en los Estados Unidos, son los
tribunales de cada Estado los que controlan la compatibilidad entre
las leyes estatales y las Constituciones estatales. Y en Alemania, son
los Tribunales Constitucionales de los Länder (salvo en el caso de
Schleswig-Holstein, que carece de él) quienes efectúan el control
de las leyes del Land bajo la correspondiente Constitución.
Si se tienen en cuenta estas tres diferencias (relativas a la fun-
ción principal del Estatuto, el procedimiento de aprobación y refor-
ma, y el órgano encargado de prestar la garantía jurisdiccional de la
supremacía del Estatuto frente a las leyes ordinarias) parece claro
que es incorrecto sostener que un Estatuto es como la Constitución
de un Estado miembro de una Federación. El Estatuto responde a
una necesidad, y está diseñado de una manera, que contrasta con
la necesidad y con el diseño que es propio de la Constitución de un
Estado miembro.
Ahora bien, se dirá, ¿qué relevancia tiene este ejercicio de deli-
mitación «conceptual» para el tema que nos ocupa? La relevancia,
a mi juicio, es doble:
3 Hay que entender, en este sentido, que el Tribunal Constitucional no esun órgano del Estado en sentido estricto, sino del Estado en sentido amplio(que engloba tanto al Estado en sentido estricto como a las ComunidadesAutónomas). La idea del Tribunal como tercero imparcial que resuelve lascontroversias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sólo es plausible sise entiende que ese Tribunal es un órgano del Estado en sentido amplio. Esteentendimiento sólo es posible, a su vez, si el Tribunal está diseñado de modoque esa imparcialidad y distancia respecto del Estado en sentido estricto seareal y efectiva.
16
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
a) En primer lugar, uno de los argumentos que se han dado a
favor de la incorporación de una tabla de derechos en el nuevo
Estatuto catalán es que, de esta manera, se contribuye a «fede-
ralizar» el modelo autonómico español. Si las Constituciones de los
Estados miembros de una Federación incluyen tablas de derechos,
se dice, hagamos nosotros lo mismo con nuestros Estatutos, y así
marcharemos en la dirección federal.
Frente a este argumento, parece imprescindible oponer la tesis
de que subsisten diferencias de calado entre los Estatutos y tales
Constituciones, según hemos visto. Si se quisiera, de verdad, «fede-
ralizar» nuestro sistema, lo que habría que hacer es muy sencillo:
suprimir la figura de los Estatutos de Autonomía tal y como los
conocemos. En efecto, habría que modificar la Constitución españo-
la en un triple sentido: concretar en ella el reparto competencial;
suprimir los Estatutos de Autonomía; y autorizar a cada Comunidad
Autónoma para que apruebe (y reforme) de manera unilateral su
propia Constitución4. Mientras no se haga tal cosa, el Estatuto se-
guirá siendo una pieza extraña dentro de un esquema federal5.
4 Naturalmente, en las disposiciones transitorias, se tendría que establecerque las actuales Comunidades se mantienen, aplicándoles las normasestatutarias relativas a su organización interna, en tanto no aprueben suConstitución.
5 En este punto, es interesante señalar que las posiciones de las tresfuerzas políticas que votaron en el Parlamento catalán a favor del Título Iobedecieron a dos planteamientos distintos. (Son elocuentes, a este respecto,los discursos pronunciados por los diversos líderes parlamentarios durante lasesión de debate del día 28 de septiembre de 2005 en el Pleno delParlamento catalán). Por un lado, los representantes del PSC y de ICV-EUAentendían que una mejor protección de los derechos de las personas es larazón última por la que se puede justificar ante la opinión pública laampliación de competencias y la mejora de la financiación que se pretendenconseguir con la reforma estatutaria. La mejor protección y satisfacción de losderechos y principios enumerados en el Título I aparecía así como elfundamento último de toda la operación estatutaria. Estos grupos invocaron loscasos de Alemania y de Estados Unidos, para mostrar que en otros países deestructura federal también los Estados miembros tienen su propia tabla dederechos. En cambio, el planteamiento de ERC fue distinto: defendió el
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
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b) La segunda razón por la que resulta conveniente distinguir
con claridad entre los Estatutos de Autonomía y las Constituciones
de los Estados miembros de una Federación es que, si lo hacemos,
podemos entender mejor por qué la incorporación de una tabla de
derechos (deberes y principios) en el Estatuto catalán entra en ten-
sión con la aspiración de elevar el nivel de autogobierno de la Co-
munidad Autónoma. Pero con ello entramos en el siguiente punto
que quería tratar.
2. ¿LA TABLA DE DERECHOS COMO EXPRESIÓN DE AUTOGOBIERNO?
Como es sabido, desde el momento en que se introduce un ca-
tálogo de derechos en una Constitución, el legislador se ve sujeto a
límites. Ciertas cosas que antes podía hacer ya no son lícitas (o
ciertas cosas que podía no hacer devienen ahora obligatorias). Por
la misma razón, la inclusión de un catálogo de derechos en el Esta-
tuto catalán implica una restricción de las posibilidades de actua-
ción del Parlamento de Cataluña. Eso, desde luego, ocurre también
en los Estados miembros de una Federación: si establecen una se-
rie de derechos en sus Constituciones, el legislador de ese Estado
está más limitado (positiva o negativamente) que antes. Pero exis-
ten diferencias importantes entre las dos situaciones:
a) En primer lugar, la Comunidad Autónoma no puede «darse
a sí misma», libremente, ese catálogo de derechos, sino que nece-
sita, como sabemos, el consentimiento de las Cortes Generales a
través de la correspondiente ley orgánica. Y, por la misma razón, si
en el futuro la Comunidad Autónoma desea modificar un aspecto
Estatuto como un primer paso hacia la plena soberanía de Cataluña; como todopueblo libre, dijo, Cataluña debía tener su propia Constitución, con su propiatabla de derechos. Frente a estas tesis, conviene insistir en que el Estatuto deAutonomía no es la «Constitución» de Cataluña como Estado miembro de unaFederación, ni puede ser el embrión de la «Constitución» de Cataluña comoEstado soberano.
18
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
de esa tabla (para adaptarla a nuevas concepciones en materia de
derechos, para «corregir» esa tabla o, incluso, para reaccionar con-
tra la interpretación efectuada por los tribunales encargados de su
aplicación), no puede hacerlo de manera unilateral. Necesita la
aprobación de las Cortes Generales por ley orgánica. Y es perfecta-
mente posible que, en un momento determinado, exista una discre-
pancia ideológica entre las fuerzas políticas que son mayoritarias en
las Cortes y las que lo son en el Parlamento autonómico, discrepan-
cia que puede hacer imposible o muy difícil que se apruebe la de-
seada modificación estatutaria en materia de derechos.
La propuesta de nuevo Estatuto catalán, al regular su propia
reforma, trata de solventar este problema previendo que el Título I,
por «no afectar a las relaciones con el Estado», se podrá reformar a
través de un procedimiento más sencillo, que exige de las Cortes
Generales un mero voto de «ratificación» por medio de ley orgánica
(artículo 226). Ahora bien, para salvar la posible inconstituciona-
lidad que supondría restringir el papel de las Cortes Generales a la
mera ratificación de la reforma, el precepto añade (por sugerencia
del Consell Consultiu en su dictamen 269, de 1 de septiembre de
2005; Fundamento Jurídico 11) que se utilizará el procedimiento
más gravoso si las Cortes Generales se declaran afectadas por la
reforma. En todo caso, aunque la intervención de las Cortes Gene-
rales sea la mera ratificación, es claro que se necesita su consenti-
miento para modificar en el futuro cualquier disposición de la tabla
de derechos del Estatuto.
Los Estados miembros de una Federación, en cambio, no nece-
sitan normalmente el consentimiento del Parlamento federal. Cada
Estado puede modificar libremente su Constitución y, por tanto,
puede alterar de manera unilateral la tabla de derechos que figure
en la misma. Los procedimientos previstos a tal efecto pueden ser
más o menos gravosos, pero se ventilan dentro de esa comunidad,
sin interferencias externas de la Federación.
b) En segundo lugar, veíamos con anterioridad que el control
de las leyes autonómicas desde el punto de vista de su respeto al
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
19
Estatuto está en manos del Tribunal Constitucional. Esta previsión
es coherente con la naturaleza del Estatuto, cuya función principal
es concretar las competencias que asume la Comunidad. Pero si se
incluye una tabla de derechos en el Estatuto, será también el Tri-
bunal Constitucional quien fiscalice las leyes autonómicas para ase-
gurar que sean compatibles con ella, a pesar de que esa tabla no
tenga efectos «externos» para el Estado. Toda norma estatutaria,
cualquiera que sea la materia que regule, está garantizada juris-
diccionalmente por el Tribunal Constitucional, pues forma parte del
«bloque de la constitucionalidad» bajo el cual el Tribunal enjuicia
las leyes (artículos 28.1 y 28.2 LOTC, y artículo 153 a) CE). Ello
contrasta con lo que ocurre en muchos Estados federales, en los
que es el poder judicial de cada Estado miembro quien se suele
ocupar de interpretar la tabla de derechos de la Constitución de ese
Estado y de determinar si sus leyes la respetan.
Naturalmente, se podría reformar la Constitución española y al-
terar el actual sistema de justicia constitucional. Se podrían crear
Tribunales Constitucionales autonómicos (integrados dentro de la
organización institucional de la Comunidad Autónoma respectiva),
atribuirles la competencia para fiscalizar las leyes autonómicas bajo
aquella parte del Estatuto que no afecte a las relaciones con el
Estado (así, la tabla de derechos, en la medida en que ésta sólo
vincule a los poderes públicos de la Comunidad), y privar al Tribu-
nal Constitucional estatal de toda competencia al respecto (o atri-
buirle exclusivamente un papel residual). Pero ello, obviamente,
supondría una profunda transformación, en una dirección federal,
de un elemento esencial del actual Estado autonómico. Mientras no
se produzca este cambio, es el Tribunal Constitucional el encarga-
do de prestar la garantía jurisdiccional del Estatuto frente a las le-
yes autonómicas que lo infrinjan.
c) En tercer lugar, no hay que olvidar que en España serán,
ante todo, órganos «externos» a la Comunidad Autónoma los que
podrán acudir al Tribunal Constitucional, a través de un recurso de
inconstitucionalidad, para impugnar las leyes autonómicas, si esti-
20
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
man que contravienen la tabla estatutaria de derechos. Esos órga-
nos son el Presidente del Gobierno (que puede provocar, por cierto,
la suspensión automática de la ley impugnada), el Defensor del
Pueblo, 50 Diputados, y 50 Senadores. La posibilidad de que el
Parlamento autonómico o su Gobierno impugnen su propia ley es
muy remota, como es fácil imaginar. En cambio, en un Estado
miembro de una Federación, el centro de gravedad de la impugna-
ción de las leyes puede situarse en órganos (o fragmentos de órga-
nos) internos de ese Estado.
Como veremos, la propuesta de Estatuto catalán crea un meca-
nismo «interno» de garantía de los derechos, a través del Consell de
Garanties Estatutàries, al que podrán acudir órganos (o fragmentos
de órganos) autonómicos. Este mecanismo puede complementar,
pero en ningún caso reemplazar, el control jurisdiccional de las le-
yes, que en nuestro ordenamiento está atribuido al Tribunal Cons-
titucional.
Estas tres consecuencias, que derivan de la incorporación de
una tabla de derechos en el Estatuto, no son muy coherentes con el
deseo de incrementar el autogobierno de Cataluña. Quizás puede
ser una buena idea que el catálogo estatutario de derechos sea de
muy difícil modificación (dado el requisito de bilateralidad de la
reforma), y que la impugnación y el control de las leyes autonómi-
cas, desde el punto de vista de su conformidad con el catálogo
estatutario de derechos, esté básicamente en manos de órganos
externos a la propia Comunidad. Es posible que esta «externalidad»
signifique una mayor garantía de control, de modo análogo a lo que
sucede con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuya exter-
nalidad respecto de los Estados miembros del Consejo de Europa
es un rasgo que se puede valorar positivamente a los efectos de la
mejor garantía de los derechos (hasta el punto de que son muchos
los que han defendido, por ejemplo, la necesidad de que la Unión
Europea se someta al control externo del Tribunal Europeo de De-
rechos Humanos, que complementaría el control interno efectuado
por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas). Pero es
obvio que, desde el punto de vista del principio de autogobierno
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
21
democrático de una determinada comunidad política, estos contro-
les externos operan como frenos.
En este sentido, llama la atención el argumento que algunos
han utilizado para «quitar hierro» al problema que el Título I plan-
tea desde el punto de vista del autogobierno. El argumento consiste
en afirmar que, en realidad, los derechos del Título I no vinculan al
legislador, pues éste puede concretar libremente su contenido. El
catálogo estatutario de derechos no restringiría, en definitiva, la li-
bertad de configuración del Parlamento catalán. Por ello, se insiste,
los derechos de ese catálogo no son derechos «fundamentales», un
calificativo que debe quedar reservado únicamente para los dere-
chos garantizados en la Constitución española.
A mi juicio, esta tesis se basa en un equívoco. Veamos.
El argumento que niega carácter «fundamental» a los derechos
estatutarios está conectado con el problema de si es o no constitu-
cional, desde el punto de vista del principio de igualdad de los es-
pañoles, que distintos Estatutos incluyan (o no) diversas tablas de
derechos. Frente a la objeción (que, en el plano político, ha sido
formulada por el PP) de que la existencia de una tabla de derechos
como la del Título I del nuevo Estatuto catalán infringe, per se, el
principio de igualdad, los partidarios de esa tabla han contestado
con varios argumentos, que me parecen válidos. En primer lugar,
han recordado que, según explicita el artículo 37.4 del propio texto
estatutario, ninguna de las disposiciones de la tabla estatutaria de
derechos puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma
que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución. En segundo lugar, el Estado conserva, en virtud del
artículo 149.1.1 de la Constitución, la competencia para regular
las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los es-
pañoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los
deberes constitucionales. En tercer lugar, la Comunidad Autónoma
deberá respetar las leyes orgánicas que, en desarrollo de los dere-
chos fundamentales, dicte el Estado en ejercicio de sus competen-
cias. El propio artículo 37.4 del nuevo Estatuto (tras una modifica-
ción introducida en la Comisión Constitucional del Congreso) decla-
22
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
ra explícitamente que los derechos y principios del Título I «no
supondrán una alteración del régimen de distribución de competen-
cias, ni la creación de títulos competenciales nuevos o la modifica-
ción de los ya existentes». Por último, hay que tener en cuenta que
el artículo 37.1 del Estatuto (también tras una reforma introducida
en la Comisión Constitucional del Congreso) dispone que los dere-
chos estatutarios no vinculan al Estado, sino únicamente a los po-
deres públicos de Cataluña. (La sola excepción es la relativa a los
derechos previstos en los artículos 32 y 33, en materia de lengua,
que también vinculan a la Administración General del Estado).
Siendo ello así, no parece razonable sostener que la incorporación
de una determinada tabla de derechos en un Estatuto supone,
automáticamente, una quiebra del principio de igualdad entre es-
pañoles. Si el Estado autonómico entraña necesariamente la posibi-
lidad de que, en determinadas materias, existan leyes autonómicas
de contenido diverso, de las que derivan derechos subjetivos distin-
tos frente al poder público de las distintas Comunidades, no parece
que sea objetable (desde el punto de vista de la igualdad entre es-
pañoles) que los derechos se recojan en los correspondientes Esta-
tutos, en lugar de hacerlo en las leyes autonómicas ordinarias. Esta
elevación de rango puede plantear un problema de petrificación,
pero no un problema de igualdad.
Pues bien, como colofón de todos estos argumentos, que me
parecen válidos, se ha dicho que, en definitiva, los derechos esta-
tutarios no son «derechos fundamentales», calificación que se con-
sidera debe reservarse para los derechos garantizados en la Consti-
tución española.
A mi juicio, no hay inconveniente en aceptar esta estipulación
terminológica, siempre que tengamos clara una cosa: aunque no los
llamemos «fundamentales», los derechos que se reconocen en el
Estatuto están garantizados frente al legislador autonómico. Así,
una ley catalana que infrinja lo dispuesto en las cláusulas esta-
tutarias que reconocen derechos es inválida. El Tribunal Constitu-
cional, que tiene encomendado el control de validez, puede conce-
der al legislador autonómico (como hace también con el estatal) un
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
23
mayor o menor grado de «libertad» a la hora de configurar el conte-
nido de los derechos, pero no hay duda de que, precisamente por-
que no se trata de meros principios rectores, existe un contenido
que se impone al legislador, un contenido que el Tribunal debe
interpretar y concretar.
Ciertamente, como veremos más adelante, muchos de los dere-
chos garantizados en el nuevo Estatuto catalán son, en realidad, meros
principios rectores, con lo que su capacidad para limitar el grado de
autogobierno democrático de Cataluña es mucho menor. Pero, en la
medida en que se garantice un derecho como verdadero «derecho»,
y no como principio rector, el autogobierno se ve limitado.
Pasemos ahora a examinar el contenido específico de las cláusu-
las que integran esa tabla.
3. EL CONTENIDO DE LA TABLA DE DERECHOS: UN TEXTO INFLACIO-NARIO, CON UNA CARGA IDEOLÓGICA EXCESIVA
Uno de los temas más importantes que plantea la elaboración de
una tabla de derechos es el de determinar qué contenidos deben
figurar en ella. El constituyente (y, del mismo modo, el «estatu-
yente») debe tener sumo cuidado en no limitar de manera excesiva
al futuro legislador ordinario, que expresará el sentir mayoritario
existente en cada momento histórico. El principio democrático, a
pesar de su indefinición, se erige aquí en un límite que, desde una
perspectiva ideal, debería ser respetado por el propio constituyente.
Naturalmente, también los derechos deben ser debidamente prote-
gidos, y para ello existe en muchos países la técnica de la rigidez
constitucional y la justicia constitucional. Se trata, en definitiva, de
compaginar el principio democrático con la garantía de los derechos.
No podemos extendernos aquí en este complejo y capital pro-
blema, pero parece que existe un cierto acuerdo en que las Consti-
tuciones modernas, si bien pueden ser ricas en derechos, deben ser
expresión de consensos compartidos entre las principales fuerzas
políticas. Concretamente, se suele entender que no es correcto que
una Constitución refleje el programa de una fuerza política que es
24
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
mayoritaria en un momento dado, frente al programa de las fuerzas
que están en la oposición, pero que pueden fácilmente alzarse con
una mayoría parlamentaria y de gobierno el día de mañana. La
Constitución puede estar cargada de contenidos éticos, siempre
que sea la expresión de un acuerdo básico que trascienda al juego
ordinario de mayorías y minorías parlamentarias. Sin lugar a dudas,
ésta ha sido la «precomprensión» de la Constitución que ha preva-
lecido en nuestro país, dado el espíritu de consenso que presidió la
transición a la democracia, y dados los antecedentes negativos de
una Constitución, como la de 1931, que, en determinados aspec-
tos (en materia de divorcio, por ejemplo), era una Constitución
«parcial» desde un punto de vista ideológico (en el contexto
de 1931).
Pero incluso en aquellos temas respecto de los cuales pueda
haber un amplio acuerdo entre los principales partidos políticos, no
es conveniente que el constituyente se precipite a registrar ese
acuerdo en la norma fundamental. Debe antes reflexionar críti-
camente acerca de la solidez de las creencias en las que se basa
ese acuerdo. ¿Cuán convencidos estamos hoy de que nuestras ideas
serán compartidas por las mayorías democráticas de mañana? ¿Has-
ta qué punto podemos descartar que nuestras actuales creencias
puedan ser revisadas en el futuro, a la luz de una mayor experien-
cia, y tras debates más focalizados? ¿En qué medida podemos des-
cartar que se produzcan cambios importantes en la sociedad que
obliguen a reconsiderar ciertas decisiones que ahora nos pueden
parecer indiscutibles?
Pues bien, algunas de las cláusulas del Título I de la propuesta
de nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña no parecen haber
sido sometidas a este test. Ello no significa, dicho sea de paso, que
tales cláusulas sean inconstitucionales por este motivo (salvo que
estemos dispuestos a extraer ciertas consecuencias normativas del
valor «pluralismo político» consagrado en el artículo 1 de la Cons-
titución). Pero sí significa que la operación es objetable desde el
punto de vista de los principios en los que se asienta la tradición
del constitucionalismo democrático.
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
25
Para empezar, habrá que recordar que fue una mayoría simple,
y no una supermayoría, la que votó a favor del Título I en el Parla-
mento catalán. Es verdad que en la votación final, en la que se
decidía en bloque sobre la totalidad del texto del Estatuto, hubo
una amplia supermayoría a favor (120 votos a favor y 15 en con-
tra). Pero el Título I en concreto, cuando fue objeto de votación
aislada, fue aprobado por una mayoría de «centro-izquierda» (74
votos a favor, de PSC, ICV-EUA y ERC), frente al rechazo de las
fuerzas de «centro-derecha» (61 votos en contra, de PP y CiU). No
es posible afirmar que, materialmente, el Título I exprese el acuerdo
básico de las distintas fuerzas políticas catalanas en torno a unos
valores que se estiman fundamentales. Los representantes de los
grupos parlamentarios del PP y de CiU adujeron explícitamente en
el debate plenario, como justificación de su voto en contra del Títu-
lo I, que la tabla de derechos no era neutral desde un punto de
vista ideológico.
Y es que, en efecto, algunas disposiciones del Título I, tal y
como aparecieron redactadas en el texto aprobado por el Parlamen-
to catalán el 30 de septiembre de 2005, resultan «discutibles»
para importantes sectores de la ciudadanía y de las fuerzas políti-
cas. Por ello, como veremos a continuación, CiU ha aprovechado la
tramitación de la propuesta de Estatuto en las Cortes Generales
para «neutralizar» algunas de esas disposiciones.
En efecto, es dudoso que, por ejemplo, forme parte de los acuer-
dos básicos que están más allá de la discusión política ordinaria la
previsión estatutaria de que las personas, como titulares del «dere-
cho a morir con dignidad», deben poder expresar de manera antici-
pada su voluntad acerca de las intervenciones y tratamientos médi-
cos que puedan recibir, a través de documentos que reflejen sus
instrucciones al respecto, instrucciones «que deben ser respetadas»,
en los términos que establecen las leyes (artículo 20.2). Tras su
paso por la Comisión Constitucional del Congreso, este artículo ha
sido modificado. El derecho que se consagra ahora es el «derecho a
vivir con dignidad el proceso de la muerte», y consiste en que «to-
das las personas tienen derecho a recibir un adecuado tratamiento
26
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
del dolor y cuidados paliativos integrales y a vivir con dignidad el
proceso de su muerte» (20.1). Luego se reproduce la referencia al
documento de voluntades anticipadas, que figura en el apartado 2.
Tampoco es «neutral» desde el punto de vista de los programas
políticos la previsión de que, en las escuelas de titularidad pública,
«la enseñanza es laica» (21.2). En el Parlamento catalán se logró
diluir esta cláusula a través de la incorporación de una explícita
referencia al derecho de los padres a que sus hijos reciban la for-
mación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus convicciones.
El enigma que ahora se plantea es qué significa la exigencia de
que en las escuelas de titularidad pública la enseñanza debe ser
laica. (¿No lo es ahora? Si no lo es, ¿qué cambios habrá que intro-
ducir para que lo sea?). Hay que tener en cuenta, por lo demás, que
es competencia del Estado la aprobación de las «normas básicas
para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garan-
tizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en
esta materia» (artículo 149.1.30 CE). El principio de laicidad no
puede, pues, prevalecer frente a la ley que dicte el Estado en desa-
rrollo del derecho a la educación.
También es objetable el mandato dirigido a los poderes públicos
de Cataluña de promover la «igualdad de las diferentes uniones
estables de pareja con independencia de la orientación sexual de
sus miembros» (artículo 40.7). El problema que plantea este pre-
cepto no es sólo que, para ciertas fuerzas políticas, puede ser obje-
table el mandato de no distinguir en función de la orientación
sexual en materia de matrimonio. El problema es más profundo: lo
que puede ser objetable para muchos es que se obligue al legislador
a tratar igual a «las diferentes uniones estables de pareja» (entre las
cuales está el matrimonio, término, por cierto, que no aparece
mencionado nunca en la tabla de derechos, deberes y principios
del Título I). Pues cabe aducir buenas razones (que la jurispruden-
cia del Tribunal Constitucional ha considerado legítimas) para dis-
tinguir entre matrimonio y uniones de hecho, máxime desde el
momento en que hemos dado el paso de reconocer legislativamente
el matrimonio entre personas del mismo sexo, por estimar, con ra-
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
27
zón, que no es suficiente con reconocer la posibilidad de una unión
estable homosexual. Si queremos respetar de verdad el derecho de
las personas a no ser discriminadas en virtud de su orientación
sexual, es necesario reconocer el derecho al matrimonio entre per-
sonas del mismo sexo. Pues bien, si el matrimonio es algo más, y
por ser algo más deben poder acceder a él quienes tienen una
orientación homosexual, no tiene sentido este mandato del Estatuto
catalán de equiparar el matrimonio y las otras modalidades de
unión estable. En este sentido, es razonable la modificación in-
troducida en la Comisión Constitucional del Congreso. El artícu-
lo 40.7 obliga ahora a los poderes públicos a promover la igualdad
de las distintas uniones estables de pareja, «teniendo en cuenta sus
características», con lo que claramente se legitima un tratamiento
diferenciado.
Tampoco pertenece al consenso valorativo básico la previsión de
que los poderes públicos, «en todas sus políticas públicas», deben
tratar de conseguir, no sólo «la igualdad real y efectiva entre muje-
res y hombres», sino también su «paridad» (artículo 41.2), ni el
mandato dirigido al legislador catalán de que establezca «criterios
de paridad entre mujeres y hombres para la elaboración de las lis-
tas electorales» a los efectos de la designación de los miembros del
Parlamento de Cataluña (artículo 56.3)6. Existe acuerdo social y
político en torno al principio de igualdad real y efectiva, pero no en
torno al valor de la paridad como fin o como medio para alcanzar
esa igualdad.
Del mismo modo, es objetable la previsión estatutaria de que los
poderes públicos deben velar para que la libre decisión de la mujer
sea «determinante en todos los casos» en cuestiones que puedan
afectar a su dignidad, integridad y bienestar físico y mental, «en
particular en lo que afecta al propio cuerpo y a su salud repro-
ductiva y sexual» (artículo 41.5). Potencialmente, según como se
6 Este último precepto no figura en el Título I, sino en el Título II, relativoa las instituciones, pero puede entenderse sin dificultad que forma parte, enun sentido material, de la declaración estatutaria de derechos, deberes yprincipios.
28
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
interprete este precepto, puede tener algún impacto en la contro-
versia acerca del aborto7. Por ello, no es de extrañar que, tras
su paso por la Comisión Constitucional del Congreso, se haya
desactivado este posible resultado introduciendo una modificación,
en virtud de la cual los poderes públicos deben velar por la libre
decisión de la mujer, «en el ámbito de sus competencias y en los
supuestos previstos en la ley».
En el mismo sentido, algunos de los artículos que regulan los
derechos y deberes lingüísticos no forman parte del consenso polí-
tico básico. En gran medida, lo que se ha hecho en esta materia es
elevar de rango las normas contenidas en la vigente Ley de política
lingüística. Dejando de lado la cuestión de si son o no constitucio-
nales algunas de las disposiciones de la vigente Ley (sobre las cua-
les no hay pronunciamiento del Tribunal Constitucional, que sólo ha
tenido ocasión, de momento, de examinar la ley anterior sobre esta
materia), esta operación de elevación de rango no parece justifica-
da. Así, no es posible afirmar que exista un consenso básico a favor
del precepto que establece que «el catalán debe utilizarse normal-
mente como lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza
universitaria y en la no universitaria» (artículo 35.1), o el que dis-
pone que «todas las personas tienen derecho a ser atendidas oral-
mente y por escrito en la lengua oficial que elijan en su condición
de usuarias o consumidoras de bienes, productos y servicios» (ar-
tículo 34)8.
7 Como se expuso durante el debate plenario en el Parlamento catalán,el grupo de ERC propuso que se acogiera la reivindicación del movimientofeminista de reconocer el derecho de la mujer a su propio cuerpo. Segúnexplicó el representante de ICV-EUA en ese debate, se llegó al acuerdotransaccional de colocar entre los principios rectores esa misma idea.Ciertamente, el artículo 41.5 es ambiguo, pero no se puede ignorar su géne-sis parlamentaria, según la interpretan dos de los tres grupos que votaron afavor.
8 Hay que tener en cuenta que este artículo no se limita a reconocer elderecho a ser atendido cualquiera que sea la lengua oficial que se elija, sinoel derecho a ser atendido en esa lengua.
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
29
Con todo lo anterior no pretendo criticar el contenido específico
de los preceptos que he examinado, muchos de los cuales puedo
compartir. Lo que me parece objetable es su «congelación» de ran-
go a través de un Estatuto (que, según se espera, debe durar unos
25 años), cuando esos preceptos no forman parte del consenso
político y social básico.
Es más, incluso si hubiera un acuerdo amplio en torno a algu-
nos de estos contenidos, subsistiría la pregunta acerca de si las
creencias en las que se sustenta ese acuerdo tienen suficiente soli-
dez como para justificar su inclusión en un Estatuto, con el consi-
guiente efecto petrificador. En particular, las circunstancias socia-
les pueden cambiar notablemente en el futuro. Piénsese, por ejem-
plo, en la posibilidad de que, dentro de 25 años, y seguramente
mucho antes, nuestras ideas acerca de las estrategias más adecua-
das para lograr la igualdad por razón de género sean muy distintas
de las que defendemos ahora. ¿Qué pensaremos entonces del siste-
ma de cuotas femeninas y de los criterios de paridad? ¿Gozarán del
apoyo (parcial) que, quizás, puedan tener hoy?
En este punto, es interesante contrastar el Título I del nuevo
Estatuto con el catálogo de derechos elaborado en el plano comuni-
tario europeo. La «Carta de derechos fundamentales de la Unión
Europea» (incluida, con alguna modificación, en el Tratado consti-
tucional) es también bastante amplia. Pero no incurre en los exce-
sos de «parcialidad» ideológica que hemos destacado hasta ahora.
Ciertamente, el pluralismo que hay que respetar es de naturaleza
distinta en cada caso: la tabla europea debe ser sensible al pluralis-
mo que deriva, sobre todo, de la existencia de una diversidad de
tradiciones en los distintos Estados miembros, mientras que la tabla
estatutaria debe ser sensible al pluralismo interno de la sociedad
catalana. Pero, salvadas las distancias, la necesidad de recoger el
consenso básico compartido es igual en ambos supuestos. Pues
bien, la Carta europea no habla del derecho a morir con dignidad,
ni del principio de laicidad, ni de la igualdad entre las diferentes
uniones estables de pareja, ni de establecer criterios de paridad por
razón de género, ni de la libertad de la mujer de decidir en lo que
30
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
afecta a su cuerpo. Establece principios más abstractos, que pue-
den ser concretados de varias maneras por el legislador ordinario,
en función de la correlación de fuerzas políticas y de las condicio-
nes sociales de cada momento.
Ciertamente, no todos los preceptos que integran el Título I del
Estatuto son preceptos de este tipo, «discutibles» por su parciali-
dad política. En realidad, la gran mayoría son perfectamente asu-
mibles por los ciudadanos en general, y por sus diversos represen-
tantes políticos. Pero resultan, a menudo, perfectamente super-
fluos, en detrimento del carácter grave y solemne que debe exhibir
una buena tabla de derechos, que debe expresarse en términos re-
lativamente abstractos. Un ejemplo de lo dicho lo encontramos en
el artículo 48, cuando establece que los poderes públicos de la
Generalitat deben impulsar medidas destinadas a disminuir los ac-
cidentes de tráfico. No se entiende muy bien este empeño por espe-
cificar con el máximo detalle un conjunto de derechos y principios
de esta índole.
El Consell Consultiu, en su ya mencionado dictamen de 1 de
septiembre de 2005, sostiene que esta especificación detallada es
«lógica», si se tiene en cuenta que también en materia de compe-
tencias el Estatuto ha querido ser lo más concreto posible (Funda-
mento Jurídico 3). Pero no se acaba de entender por qué una cosa
debe llevar a la otra. Es perfectamente coherente establecer una
enumeración muy detallada de las competencias que se atribuyen a
la Generalitat y, en cambio, confeccionar un catálogo más abstracto
y sobrio de los derechos, deberes y principios. La especificidad en
las competencias no exige especificidad en los derechos y princi-
pios que limitan el ejercicio de aquéllas.
En una línea similar, algunos han argumentado que el catálogo de
derechos y principios tenía que ser amplio, a la vista de la amplitud
de las competencias asumidas por Cataluña a través del nuevo Esta-
tuto. A mayores competencias, se ha dicho, mayor necesidad de limi-
tación del poder a través de un extenso catálogo de derechos.
A mi juicio, esta correlación entre competencias y derechos ca-
rece de fundamento. Es obvio que la asignación de nuevas compe-
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
31
tencias a una Comunidad Autónoma implica la reducción de las
competencias que tenía el Estado. No se ha producido un aumento
de «poder», sino sólo una nueva distribución del mismo. Y es obvio
también que ese poder, con independencia de que sea ejercido por
el Estado o por la Comunidad Autónoma, se encuentra limitado por
los derechos reconocidos en la Constitución española. No es nece-
sario, pues, crear un nuevo catálogo de derechos para limitar el
ejercicio de las nuevas competencias asumidas por la Generalitat a
través del nuevo Estatuto. Una vez más, el contraste con la Unión
Europea es aquí sumamente útil. En el contexto europeo sí puede
defenderse la tesis de que, conforme se transfiere más poder a la
Unión, es necesario imponerle más límites, en nombre de los dere-
chos fundamentales. La razón es simple: las declaraciones de dere-
chos contenidas en las Constituciones nacionales no son oponibles
a los actos y normas comunitarios. Por decirlo así, los trozos de
poder que los Estados transfieren a la Unión Europea son recibidos
por ésta sin la «carga» de los derechos, pues la Unión no está suje-
ta a los derechos fundamentales nacionales que antes limitaban el
ejercicio de ese poder. Por esta razón, hay que introducir entonces
derechos fundamentales en el propio ordenamiento comunitario
(por vía jurisprudencial, como principios generales no escritos, o a
través de la codificación de una nueva Carta). Nada de esto sucede
en nuestro caso, pues las Comunidades Autónomas están ya plena-
mente sujetas a los derechos y principios establecidos en la Consti-
tución española9.
9 Durante el debate que se desarrolló en el Centro de Estudios Políticos yConstitucionales el 15 de diciembre de 2005, con ocasión de esta ponencia yla del profesor Carles Viver Pi-Sunyer, la profesora Paloma Biglino insistió, conrazón, en la falta de paralelismo entre el proceso europeo de distribución decompetencias y el proceso estatutario, desde el punto de vista de la necesidadde elaborar o no un nuevo catálogo de derechos y principios.
32
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
4. LA CONFIGURACIÓN TÉCNICA DE LOS DERECHOS, DEBERES Y PRIN-CIPIOS Y DE SUS GARANTÍAS
El Título I del nuevo Estatuto catalán agrupa en distintos capí-
tulos los derechos y deberes, por un lado (capítulos I, II y III), y los
principios rectores (capítulo V). Esta división tiene repercusiones en
cuanto a las garantías de las que se rodean unos y otros: mientras
que a los derechos (sin incluir aquí los deberes) se les aplican las
garantías previstas en el Capítulo IV («Garantías de los derechos
estatutarios», artículos 37 y 38), los principios rectores se someten
a un régimen de protección distinto (previsto en el artículo 39). En
síntesis, la diferencia es la siguiente:
Los derechos «vinculan a todos los poderes públicos de Catalu-
ña». (Los únicos derechos que, por excepción, también vinculan a
la Administración General del Estado son los consagrados en los
artículos 32 y 33, en materia de lenguas)10. Las disposiciones que
dicten los poderes públicos de Cataluña deben respetar estos dere-
chos, que deben interpretarse y aplicarse en el sentido más favora-
ble para su plena efectividad. La regulación esencial y el desarrollo
directo de los mismos se reservan a la ley del Parlamento catalán.
En cambio, los principios rectores deben orientar las políticas de
los poderes públicos de Cataluña. Su reconocimiento, respeto y
protección informa la legislación positiva, la práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos. Y son exigibles ante la jurisdic-
ción, de acuerdo con lo que determinen las leyes y otras disposicio-
nes que los desarrollen (artículo 39).
Básicamente, pues, se sigue aquí la distinción, ya conocida, en-
tre derechos fundamentales y principios rectores de la política social
y económica, que la Constitución establece en el artículo 5311.
10 Es importante indicar que, antes de su modificación por la ComisiónConstitucional del Congreso, el artículo 37.1 de la propuesta de Estatutoestablecía que los derechos vincularían a «todos los poderes públicos queactúan en Cataluña». Ahora la sujeción se circunscribe a los poderes públicos«de Cataluña».
11 Una de las diferencias, no obstante, es que la Constitución dice que los
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
33
Ahora bien, esta distinción no siempre se refleja de manera ade-
cuada a lo largo del articulado del Título I, pues en él aparecen
como «derechos» una serie de contenidos normativos que, en reali-
dad, tienen la naturaleza de meros principios rectores. Así, entre
otros ejemplos que se podrían dar, el artículo 16 reconoce el dere-
cho a recibir ayudas públicas para atender las cargas familiares «de
acuerdo con los requisitos establecidos por la ley». El artículo 24.3
reconoce el derecho de los pobres a acceder a una renta garantiza-
da de ciudadanía «de acuerdo con las condiciones que legalmente
se establecen». El artículo 26 reconoce el acceso a la vivienda para
quienes no tengan suficientes recursos, «con las condiciones que la
ley determine». Parece, pues, que es el legislador quien especifica
en definitiva qué ayudas públicas, qué renta básica, y qué medios
de acceso a la vivienda, puede uno reclamar frente a la Administra-
ción. Es claro que, en la práctica, estos derechos sólo serán ale-
gables con éxito ante los tribunales de acuerdo con la legislación
que los desarrolle, exactamente igual que si de principios rectores
se tratara. Aparecen nominalmente como derechos, pero se garan-
tizan bajo unas condiciones que los convierten, en realidad, en
meros principios rectores.
Esta incoherencia interna en la economía del Título I es espe-
cialmente objetable, si se tiene en cuenta que los líderes de los
grupos parlamentarios que votaron a favor del Título I en el Parla-
mento catalán insistieron varias veces (así, de modo destacado, en
los discursos pronunciados durante el debate plenario) en que la
tabla estatutaria protegerá como derechos verdaderamente exigibles
lo que, bajo la Constitución española, se han revelado como meras
«declaraciones de buenas intenciones», por ser simples principios
rectores. Corremos, entonces, el riesgo de que haya ciudadanos de
buena fe que, convencidos de la novedad que implica elevar a la
categoría de «derechos» lo que hasta ahora, bajo la Constitución
principios rectores sólo son alegables ante la «jurisdicción ordinaria» de acuerdocon lo que desarrollen las leyes, mientras que el Estatuto habla de la«jurisdicción» en general, lo que puede entenderse que incluye al propioTribunal Constitucional.
34
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
española, eran meros principios rectores, se sientan finalmente
decepcionados cuando comprueben que, en la práctica, la satisfac-
ción de los derechos sociales depende de las políticas que en cada
momento decida llevar a cabo quien tenga la responsabilidad de
gobernar, sin poder esperar mucho de los tribunales de justicia. Si
la presencia de principios rectores en la Constitución española ya
ha sido objeto de serias objeciones, en la medida en que su escasa
fuerza normativa puede llevar a que los ciudadanos pongan en
cuestión la fuerza normativa general de todo el texto constitucional,
las objeciones ganan intensidad cuando el texto estatutario presenta
explícitamente como «derechos» lo que hasta ahora eran principios
rectores. El objetivo es, desde luego, muy loable, pero el riesgo de
decepcionar a la ciudadanía es muy alto. Si, en materia penal, he-
mos llegado ya al límite en lo que se ha dado en llamar «Derecho
penal simbólico», me temo que estamos entrando ahora en la sen-
da del «Derecho estatutario simbólico». Sería conveniente reequi-
librar la situación en materia legislativa y volver a concepciones
más austeras acerca de qué cosas se pueden hacer con las normas
jurídicas.
Finalmente, en materia de las garantías de los derechos, hay
que destacar cuatro preceptos contenidos en la propuesta de Esta-
tuto:
a) En primer lugar, el artículo 37.2 establece que el Parlamen-
to catalán ha de aprobar por ley una «Carta de los derechos y debe-
res de los ciudadanos de Cataluña». No se acaba de entender muy
bien la razón de ser de esta Carta. Existiendo una declaración de
derechos en el Estatuto, y previéndose como se prevé que su regu-
lación esencial y desarrollo directo se haga por ley del Parlamento
catalán (artículo 37.3), no se percibe ninguna necesidad de colo-
car una tercera norma (la Carta) entre el catálogo estatutario y las
leyes ordinarias de desarrollo.
En algún momento durante la elaboración del nuevo Estatuto en
el Parlamento catalán se discutió acerca de las ventajas e inconve-
nientes de incluir los derechos directamente en el Estatuto, frente
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
35
a la alternativa de remitir su enumeración a una Carta de derechos
aprobada con posterioridad, de manera unilateral, por el Parlamen-
to catalán. La opción a favor de una Carta separada del Estatuto
tenía la ventaja de que su ulterior reforma también podría hacerse
de manera unilateral por el Parlamento catalán. (Ésta fue, en con-
creto, la opción preferida por CiU). Finalmente, se ha desechado
esta solución, en favor de la incorporación de derechos en el Esta-
tuto. Pero entonces no tiene sentido mantener la idea de la Carta,
que aparece entonces como un extraño complemento al catálogo
estatutario.
b) En segundo lugar, el artículo 38.1 otorga a un Consell de
Garanties Estatutàries competencias para tutelar los derechos reco-
nocidos en el Estatuto y en la propia Carta. La intervención de este
Consejo (integrado por juristas de reconocida competencia, de los
cuales dos tercios son nombrados a propuesta del Parlamento, y un
tercio lo es por el Gobierno) consiste en dictaminar, con carácter
vinculante, los proyectos y proposiciones de ley del Parlamento ca-
talán que desarrollen o afecten a esos derechos (artículo 76.4).
Naturalmente, este control preventivo de las leyes, que no tiene
carácter jurisdiccional, complementa, pero no sustituye, al control
jurisdiccional de las mismas (una vez han sido promulgadas). El
control jurisdiccional, en nuestro ordenamiento, corresponde al Tri-
bunal Constitucional, a través de los distintos procedimientos pre-
vistos en la LOTC.
c) En tercer lugar, el artículo 38.2 de la propuesta de Estatu-
to aprobada por el Parlamento catalán el 30 de septiembre esta-
blecía que los actos que vulneraran los derechos reconocidos en el
Estatuto y en la Carta serían objeto de un recurso directo ante una
sala de garantías estatutarias del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña (TSJC), en los términos que previera la Ley Orgánica del
Poder Judicial (LOPJ). Este precepto era de dudosa constitucio-
nalidad, en la medida en que regulaba materia reservada a la LOPJ.
Aunque el Estatuto se remitiera a la LOPJ en cuanto a los términos
36
DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS VÍCTOR FERRERES COMELLA
en que se regularía el procedimiento, lo cierto es que pretendía
imponer la existencia de una determinada sala en el TSJC para
conocer de determinada materia. Tras su discusión en la Comisión
Constitucional del Congreso, este artículo ha sido modificado. Se
establece ahora que los actos que vulneren esos derechos serán
objeto de recurso ante el TSJC, de acuerdo con los procedimien-
tos establecidos en las leyes. Se suprime, pues, la mención de
una específica sala dentro del TSJC, y la remisión legislativa no se
hace específicamente a la LOPJ, sino a las leyes procesales en ge-
neral.
A mi juicio, hay que entender que el legislador procesal tiene
un gran margen de maniobra para determinar en qué supuestos
cabe interponer este recurso ante el TSJC. Dada la amplitud del
catálogo de derechos, y dada la amplia remisión que el Estatuto
hace a las leyes de desarrollo, parece excesivo que la más mínima
lesión en que incurra la Administración al aplicar la legislación de
desarrollo deba ser objeto siempre de un recurso directo ante ese
alto tribunal, en lugar de residenciar el asunto en un tribunal admi-
nistrativo de primera instancia. ¿Tiene sentido, por ejemplo, que la
denegación por parte de la Administración de una ayuda solicitada
para atender a cargas familiares, o para sostener centros docentes
privados, o para garantizar una renta básica, o para poder acceder
a una vivienda digna, sea objeto de recurso ante el TSJC, si el recu-
rrente considera que la denegación infringe lo dispuesto en la legis-
lación aplicable? El riesgo de colapsar al TSJC es evidente, por lo
que parece sensato entender que el legislador procesal puede limi-
tar a un cierto tipo de supuestos la posibilidad de acudir directa-
mente a ese tribunal, en lugar de iniciar un procedimiento conten-
cioso-administrativo por la vía ordinaria.
Por otro lado, hay que interpretar que el artículo se refiere a los
actos del poder público que vulneren derechos, y no a los actos de
los particulares (que también se ven sujetos a los derechos cuando
tal vinculación es coherente con la naturaleza del derecho de que se
trate: artículo 37.1). Respecto de los actos de los particulares, no
tendría mucho sentido diseñar un «recurso» directo ante el TSJC.
VÍCTOR FERRERES COMELLA DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS
37
d) Por último, la propuesta de Estatuto contiene un precepto
específico referido a las leyes (y normas con rango de ley) anteriores
a la entrada en vigor del nuevo Estatuto. La Disposición Transitoria
Primera establece, en efecto, que esas leyes se mantienen en vigor
durante un plazo máximo de dos años, a pesar de su posible incom-
patibilidad con los derechos reconocidos en el Título I. Durante este
plazo, las leyes habrán de ser modificadas para adaptarse a tales
derechos. La Disposición añade que, durante este tiempo, los gru-
pos parlamentarios, los miembros del Parlamento, el Gobierno y el
Síndic de Greuges pueden solicitar dictamen al Consell de Garan-
ties Estatutàries para que se pronuncie acerca de su posible in-
compatibilidad, dictamen que no será vinculante. Este precepto,
pues, impide que durante dos años se reaccione jurisdiccionalmen-
te contra las leyes pre-estatutarias que no se ajusten a la nueva
tabla de derechos. Transcurrido ese plazo, sin embargo, se levanta
la inmunidad jurisdiccional. La pregunta que inevitablemente se
plantea, y que el Estatuto no resuelve explícitamente, es la de
quién es competente entonces para enjuiciar la posible invalidez
sobrevenida de tales leyes. La respuesta, parece, es que, por analo-
gía con lo que ocurre con las leyes preconstitucionales (STC 4/
1981), cualquier juez ordinario podrá llevar a cabo por sí mismo el
control de estatutariedad, sin perjuicio de poder optar, en caso de
duda, por plantear al TC una cuestión de inconstitucionalidad.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
39
Los espejismos de la tabla de derechos1
Paloma Biglino CamposCatedrática de Derecho Constitucional
Universidad de Valladolid
I. INTRODUCCIÓN
No voy a apartarme significativamente de lo expuesto por Víctor
Ferreres en las páginas precedentes. En mi opinión, aísla con pre-
cisión los principales problemas que afectan a la tabla de derechos
recogida en el nuevo Estatuto catalán, por lo que me voy a limitar a
enfocar, desde otra óptica, parte de las cuestiones que trata.
La inclusión del reconocimiento de derechos en el Estatuto ha
sido polémica por muy distintas razones. Algunas de las críticas que
ha recibido son de fondo, porque afectan a la razón de ser y a la
naturaleza de todo el Título I. Así, se ha hablado de la inconvenien-
cia de introducir en las normas institucionales básicas de las Co-
munidades Autónomas un contenido que, desde el art. 16 de la
1 Antes que nada, quiero hacer constar mi agradecimiento al Centro deEstudios Políticos y Constitucionales por darme la oportunidad de integrarmeen su Foro autonómico, donde los Profesores de Derecho público tenemos laoportunidad de discutir las cuestiones más actuales de nuestra organizaciónterritorial. Deseo expresar también mi satisfacción por tener la ocasión deanalizar, con Víctor Ferreres, un tema de tanto interés como es la introducción,en los Estatutos de Autonomía, de tablas de derechos, deberes y principios. Aligual que él, voy a limitar mi reflexión al nuevo Estatuto Catalán que todavía sedebate en las Cortes Generales.
40
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, se ha consi-
derado inherente a la idea de Constitución. Se ha reprochado, tam-
bién, que enuncie como derechos subjetivos lo que sólo son princi-
pios y que éstos, a su vez, no recojan valores consensuados sino
sólo compartidos por una parte de las fuerzas políticas. Víctor Fe-
rreres añade a estas ideas la apreciación de que la tabla, lejos de
aumentar el ámbito de autonomía, constriñe el autogobierno de
Cataluña, al establecer nuevos límites a las instituciones catalanas.
Otras críticas son más puntuales ya que se refieren a algunos de
sus preceptos en particular. La más extendida de todas ellas y que
ha dado lugar a serias tensiones entre las fuerzas políticas, afecta
al tratamiento de la lengua, sobre todo porque el Estatuto impone
a los ciudadanos el deber de hablar catalán. También ha sido obje-
to de polémica la forma en que se configura la enseñanza, que
debe ser laica cuando es pública, o el reconocimiento del derecho
a «vivir con dignidad el proceso de la muerte» expresión que sor-
prende porque no deja de tener algo contradictorio. Hay más temas
sometidos a discusión como es, por ejemplo, el problema de la pa-
ridad.
De algunos de estos problemas tendré ocasión de hablar más
adelante. Aun así, desearía dar a estas páginas un enfoque distinto,
destinado a despejar las razones que han suscitado tanta polémica,
muchas perplejidades y una buena dosis de desconfianza, al menos
entre muchos juristas.
El problema nuclear que afecta al Título I del nuevo Estatuto de
Cataluña es que crea lo que podríamos denominar «espejismos» o,
dicho de otro modo, falsas apariencias2.
Así, en primer lugar, hace pensar que estamos ante un texto
constitucional cuando, en realidad y como veremos a continuación,
2 Otro de los términos que podrían utilizarse para definir este efecto seríael de «trampantojos», esto es, y según el Diccionario de la Real Academia dela Lengua, «trampas o ilusiones con que se engaña a alguien haciéndole verlo que no es». He preferido descartar esta palabra, porque connota unaintención peyorativa que es preciso descartar cuando hablamos de normasjurídicas.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
41
la tabla puede incluirse dentro de los contenidos que el art. 147 de
la Constitución reserva a los Estatutos de Autonomía. En segundo
lugar, enuncia como derechos lo que, en realidad, son sólo políticas
públicas que no crean facultades subjetivas. Por último, parece
configurar una Comunidad autónoma dotada de poderes generales,
similar a un Estado, cuando en realidad estamos ante una entidad
territorial que posee competencias tasadas, tal y como dispone
nuestra Norma fundamental.
Antes de entrar a analizar cada uno de estos asuntos, me gusta-
ría aclarar una cuestión. Es fácil advertir que todos estos espejismos
son la consecuencia de negociaciones políticas. El primero y el ter-
cero de ellos resultan de la tensión y, luego, del compromiso entre
las fuerzas de ámbito estatal y sectores nacionalistas catalanes. El
segundo es efecto de querer introducir en el Estatuto ciertas de-
mandas sociales que difícilmente pueden satisfacerse por los pode-
res públicos en un sistema de economía de mercado.
No quisiera realizar valoraciones acerca de estas tendencias po-
líticas ni quisiera que mis palabras fueran valoradas en dicha clave.
Lo único que me interesa es detectar esas falsas apariencias y con
ello, contribuir a diluirlas. Como espejismos que son, pueden ser
gratificantes a corto plazo pero, a la larga, confunden el paisaje.
II. PRIMER ESPEJISMO: UN ESTATUTO DE AUTONOMIA CON APARIENCIADE CONSTITUCION
Antes se recordaba que, desde los orígenes del liberalismo, la
existencia de una declaración de derechos, completa y sistemática,
es inherente a la noción de Constitución. Desde esta concepción,
que inspira la redacción de la Constitución norteamericana y que
está también presente en los primeros años de la Revolución fran-
cesa, se entiende que el poder político nace de la voluntad de los
individuos y tiene, como principal finalidad, garantizar los derechos
de estos últimos.
La estrecha relación entre noción de Constitución y declaración
de derechos se ha puesto de manifiesto recientemente durante la
42
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
elaboración del Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa. La necesidad de legitimar democráticamente el poder
de la Unión hizo imprescindible incluir, en la Parte II de su texto,
la Carta de Derechos Fundamentales, en la que por primera vez se
establecen, de manera sistemática y por escrito, los derechos que
corresponden a los ciudadanos europeos. Quiero subrayar que la
entrada en vigor de la declaración continúa siendo necesaria para la
constitucionalización de Europa. Sin dicho texto, los poderes de la
Unión seguirían sólo sujetos a la manera en que el Tribunal de Jus-
ticia incorpora los derechos fundamentales entre los principios ge-
nerales del Derecho Comunitario, y, en última instancia, al control
indirecto que puede suponer la existencia de Tribunales Constitu-
cionales internos3.
En definitiva, todavía hoy se puede afirmar que los derechos
fundamentales hacen Constitución. Esto no significa, sin embargo,
que cada vez que nos encontremos con una declaración de dere-
chos, estemos en presencia de una norma constitucional.
La identificación entre declaración de derechos y Norma funda-
mental ha estado en cierta medida propiciada por el Dictamen que
elaboró el Consejo Consultivo de Cataluña, que justifica la introduc-
ción de la tabla en el Estatuto usando como referente las Constitu-
ciones de los Estados miembros de una estructura federal o la ma-
yoría de las Constituciones que se promulgaron después de 19454.
3 Es cierto que estos siguen dispuestos a fallar sobre la constitucionalidaddel Derecho Comunitario (en la fórmula alemana) o de las normas internas quepermiten la adhesión (en la fórmula italiana). Pero cualquiera de estoscontroles, realizado con el parámetro de las Constituciones nacionales, pondríaen quiebra los principios de primacía y homogeneidad del DerechoComunitario, que son la pieza clave de la construcción de la Unión.
4 En el Dictamen 269, de 1 de septiembre de 2002, dicho órgano afirmabaque «la previsión de esta declaración por parte de la Propuesta de Reforma noes una excepción en los ejemplos que aporta al respecto el derechocomparado, en los casos de estados compuestos. Así, son diversos losantecedentes que se pueden invocar de entes subestatales (estados miembros,länder, cantones) integrados en estados políticamente descentralizados, quedisponen de una declaración propia de derechos, además de la que reconoce
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
43
Pero es bien sabido que una Constitución no son sólo derechos
fundamentales, sino que además de este contenido, son precisos
otros requisitos de naturaleza formal, destinados a asegurar su po-
sición de supremacía en el ordenamiento.
Más adelante tendré ocasión de analizar lo dispuesto en la tabla
para concluir que ni es una declaración, en el sentido estricto de la
palabra, ni contiene en su mayor parte auténticos derechos subjeti-
vos. Pero aunque así fuese, esto no alteraría la naturaleza del Esta-
tuto.
Víctor Ferreres analiza con detenimiento algunas diferencias que
existen entre los Estatutos de Autonomía y las Constituciones de
los Estados miembros, por lo que me remito a sus reflexiones. Me
interesa sólo subrayar que dos de ellas se refieren precisamente a la
forma del Estatuto, es decir, a su procedimiento de aprobación y
modificación (que no depende sólo de la voluntad del territorio
afectado, sino que exige el consentimiento del Estado) y a sus ga-
rantías, (que recaen en el Tribunal Constitucional y no en un poder
judicial propio).
A esto cabe añadir otra diferencia que para algunos puede estar
pasada de moda pero que, en mi opinión, sigue siendo de utilidad.
Lo que distingue a un Estatuto de Autonomía de una Constitución
es, también, el distinto tipo de poder que expresa cada una de es-
tas normas. En los sistemas federales, los Estados miembros gozan
de un poder constituyente originario, que se manifiesta en la elabo-
ración de sus propias Constituciones, anteriores, en algunos casos,
a la propia Constitución federal. Nuestra organización territorial
obedece a otros principios de características distintas. Ni nuestras
nacionalidades y regiones disfrutan de poder constituyente, ni los
la Constitución del Estado del que forman parte. Éste es el caso, entre otros,de los estados miembros de los Estados Unidos, de los cantones de Suiza o dealgunos länder en la República Federal de Alemania, aunque en todos éstos yen otros supuestos la singularidad que ofrecen respecto de las previsionescontenidas en la Constitución del Estado es diversa, como heterogéneosresultan también el alcance y la relevancia de los derechos reconocidos por lasconstituciones o las normas de estas entidades subestatales».
44
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
Estatutos de Autonomía son fruto de la autodeterminación del pue-
blo de dichos territorios, sino que derivan de lo previsto en la Norma
fundamental, que es expresión de la soberanía popular.
La introducción de una tabla de derechos no modifica la natura-
leza del Estatuto, ni lo transforma en una Constitución, como tampo-
co lo hace organizar su estructura conforme a la división de poderes.
Este principio es otro de los requisitos que el art. 16 de la Declara-
ción de Derechos del Hombre y del Ciudadano imponía a toda norma
constitucional. Es cierto que toda Constitución, para ser tal, tiene
que organizar el poder de esa manera, pero no toda norma que sigue
esta distribución se convierte, sólo por ello, en una Constitución.
Otro problema distinto es determinar si, por su especial natura-
leza, los Estatutos de Autonomía pueden contener derechos. No
parece que nuestra Constitución lo impida, siempre que éstos se
mantengan dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma
y no contradigan lo dispuesto en la norma fundamental.
Es discutible que, en virtud del art. 147 de la Constitución, un
Estatuto de Autonomía pueda tener cualquier contenido. Aunque
estén dotados de caracteres peculiares, son Leyes orgánicas, por lo
que cabe extrapolar a los mismos las afirmaciones que ha realizado
el Tribunal Constitucional acerca de la reserva que afecta a este
tipo de normas. Por eso, podría afirmarse que, al igual que hay
materias reservadas al Estatuto, también el Estatuto está reservado
a las materias que enumera el art. 147. 2. Desde luego, hay argu-
mentos a favor de esta opinión. Recordemos nuevamente los proce-
dimientos de elaboración y reforma del Estatuto, en virtud de los
cuales cualquier disposición incluida en los mismos está dotada de
una especial rigidez, como garantía del derecho a la autonomía de
las nacionalidades y regiones, pero también para asegurar la posi-
ción del Estado frente a las Comunidades Autónomas.
Desde esta óptica, se podría mantener que el reconocimiento de
derechos no aparece expresamente mencionado en el precepto an-
tes citado de la Constitución, por lo que resultaría contraria a la
misma su inclusión en la norma institucional básica de las Comuni-
dades Autónomas.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
45
Esta conclusión no puede, sin embargo, sustentarse, porque par-
te de una visión errónea de la manera en que actúan los derechos
en un ordenamiento territorialmente compuesto. En este tipo de
sistemas, y en virtud de su dimensión objetiva, actúan como princi-
pios de carácter horizontal, por lo que se proyectan sobre el ejerci-
cio de cualquier poder público.
Tiene pues razón el Consejo Consultivo de Cataluña cuando con-
templa los derechos reconocidos en la tabla como «mandatos de
optimización» impuestos a la Generalitat y como límites al ejercicio
de sus competencias5. En efecto, los derechos fundamentales vin-
culan a todas las instituciones de la Comunidad Autónoma cuando
éstas ejercen cualquier tipo de atribuciones. Por eso, los Estatutos
de Autonomía pueden recogerlos, ya que la tarea de este tipo de
normas consiste, precisamente, en regular el funcionamiento de las
instituciones de autogobierno y las competencias que les corres-
ponden.
Tampoco creo que existan argumentos de peso para considerar
que las tablas de derechos supongan, en sí mismas, una invasión
de las competencias que la Constitución reserva al Estado.
Acerca de este extremo, conviene ante todo recordar que, du-
rante estos veinticinco años de Estado de las Autonomías, las Co-
munidades Autónomas han intervenido, a veces muy activamente,
en materia de derechos, práctica que ha sido considerada válida por
el Tribunal Constitucional en diferentes ocasiones.
De dicha jurisprudencia puede deducirse que la intervención de
las Comunidades Autónomas en ese campo está sujeta fundamen-
talmente a un requisito, que consiste en poseer un título com-
petencial que las habilite para llevar a cabo la actuación que se
trate. Éste puede ser, en sí mismo, una concreción de un derecho
fundamental6 o bien otra competencia donde se proyecte un deter-
minado derecho7.
5 Dictamen 269, de 1 de septiembre de 2005.6 Así por ejemplo, el art. 10.12 del Estatuto de Autonomía del País Vasco
atribuye a esta Comunidad la competencia exclusiva sobre «asociaciones decarácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares, en tanto
46
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
En consecuencia, la actuación de las Comunidades Autónomas
en materia de derechos y libertades está sujeta a límites, ya que no
pueden interferir en las atribuciones que corresponden al Estado.
Así, y en primer lugar, no han de invadir el ámbito que el art. 81 de
la Constitución atribuye a las Leyes Orgánicas. Como ha señalado
el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones, dicho artículo
no constituye una reserva de competencia a favor del Estado. Pero
dicho precepto contiene un procedimiento especial a favor de las
Cortes Generales, único órgano legitimado para regular los elemen-
tos esenciales de la definición del derecho fundamental8. En segun-
do lugar, las Comunidades autónomas tampoco pueden interferir en
las competencias que el art. 149.1 de la Constitución reserva al
Estado. Aunque éstas pueden recaer en ámbitos tan distintos como
son el Derecho civil, penal, procesal9 o mercantil, conviene recordar,
desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco». (Sobre estosasuntos, STC 73/1998). El art. 32.19 de la norma institucional básica deCastilla y León recoge «la promoción de la igualdad de la mujer». Es evidenteque estos títulos competenciales habilitan a las Comunidades Autónomas aactuar en estos ámbitos.
7 Así por ejemplo, la competencia exclusiva sobre asistencia y serviciossociales que aparece recogida en el art. 13.22 del Estatuto de Andalucíapermitió a esta Comunidad Autónoma establecer ayudas económicascomplementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas porjubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas. Sobre este asunto,STC 239/2002. También la competencia exclusiva sobre defensa deconsumidores y usuarios permite a las Comunidades que la han asumi-do regular determinados extremos del derecho de asociación de los mismos(STC 73/1998).
8 Como afirma el propio Tribunal, requiere Ley orgánica la regulación deun derecho fundamental o de una libertad pública que «»desarrolle» laConstitución de manera directa y en elementos esenciales para la definicióndel derecho fundamental, ya sea en una regulación directa, general y global delmismo o en una parcial o sectorial, pero, igualmente, relativa a aspectosesenciales del derecho, y no, por parcial, menos directa o encaminada acontribuir a la delimitación y definición legal del derecho» (SSTC 127/1994,STC 6/1982, 67/1985, 140/1986 y 160/1987, STC 132/1989).
9 Acerca de los límites que las competencias estatales sobre legislaciónprocesal y penal imponen a las Comunidades Autónomas a la hora de regular
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
47
sobre todo, las atribuciones del Estado a la hora de regular las con-
diciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales (art. 149.1.1).
El Tribunal Constitucional ha perfilado las exigencias que se
acaban de recoger cuando ha tenido que analizar la constitucio-
nalidad de Leyes de las Comunidades Autónomas. Aún así, gran
parte de esta jurisprudencia puede aplicarse también a la reforma
de los Estatutos. Éstos son las normas institucionales básicas de las
Comunidades Autónomas, por lo que definen las competencias que
les corresponden. Pero, en el momento de hacerlo, están sometidos
a lo dispuesto en la Norma fundamental, porque ni siquiera las
Cortes Generales, a la hora de aprobar los nuevos Estatutos, pue-
den disponer libremente de la reserva de Ley orgánica ni de las
competencias que la Constitución reserva al Estado10.
Siempre que se respeten los límites que se acaban de señalar,
los nuevos Estatutos de Autonomía pueden regular derechos y liber-
tades con cierta amplitud, máxime si se trata de declaraciones de
carácter programático como ocurre en los dos textos que hemos
tomado de referencia.
Así, conforme con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
las Comunidades Autónomas puede desarrollar los principios recto-
res de la política social y económica, recogidos en el Capítulo III del
Titulo I de la Constitución. Recordemos que éstos son mandatos
dirigidos a todos los poderes públicos, incluidos los de las Comuni-
dades Autónomas. Son, pues, preceptos «neutros», no aptos para
atribuir competencias ni para decantarse a favor de unos u otros
la protección de menores es muy interesante la STC 342/2004, en la que elTribunal Constitucional declara parcialmente nula la Ley del Parlamento de lasIslas Baleares 6/95, de 21 de marzo.
10 Otra cosa es lo que decida dicho órgano en caso de dictar las Leyesprevistas en el art. 150.2 de la Constitución. Pero también en este supuestopueden existir límites ya que sólo pueden trasferirse o delegarse a lasComunidades Autónomas facultades estatales «que por su propia naturalezasean susceptibles de transferencia o delegación.
48
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
centros de decisión entre cuantos integran la articulación territorial
diseñada en el Título VIII de la Constitución11.
Los nuevos Estatutos pueden, también, desarrollar las Leyes or-
gánicas siempre que los derechos de que se trate entren dentro de
su ámbito competencial. Como también ha señalado el Tribunal, la
reserva establecida a favor de ese último tipo de normas debe
cohonestarse con los preceptos del bloque de la constitucionalidad,
por lo que la regulación de los aspectos no esenciales del derecho
puede corresponder también a las Comunidades Autónomas, siem-
pre que el legislador autonómico disponga de competencias secto-
riales sobre la materia12.
Por último, conviene recordar que la competencia reconocida al
Estado en el art. 149.1.1 también permite la intervención de las
Comunidades Autónomas. En efecto, y siempre según el Tribunal
Constitucional, la igualdad a la que se refiere dicho precepto no
exige un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de
los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del
Estado sino, por lo que al ejercicio de los derechos y al cum-
plimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad
de las posiciones jurídicas fundamentales. La competencia esta-
tal, en definitiva, debe hacerse compatible con el principio de
autonomía13.
El hecho de que la inserción de la tabla de derechos en las nor-
mas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas sea
conforme a Constitución no significa, sin embargo, que sea necesa-
ria, ni tan siquiera conveniente. Pero estas otras consideraciones
están más relacionadas con el segundo espejismo del que quería
hablar, el que confunde derechos con declaraciones programáticas.
11 SSTC 206/1997 y STC 239/2002.12 SSTC 137/1986, 127/1994, 61/1997 y 173/1998, entre otras.13 Sobre esta cuestión, sobre todo, la STC 37/2002 y la abundante
jurisprudencia del propio Tribunal citada en la misma.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
49
III. SEGUNDO ESPEJISMO: UNA TABLA DE DERECHOS QUE SOBRE TODODEFINE POLÍTICAS PÚBLICAS.
No resulta sencillo determinar la naturaleza de los múltiples
preceptos que recoge el Título I del Estatuto catalán. En efecto, un
análisis detenido de dicho texto pone seriamente en duda la siste-
mática a la que, en principio, parecen responder sus distintos apar-
tados.
La estructura de esta parte del Estatuto pretende aproximarse a
la que sigue nuestra propia Norma fundamental y que es común,
por lo demás, en otros países de nuestro entorno.
Así, aparentemente, se distinguen los derechos de los principios.
Los primeros se clasifican según su contenido, siguiendo, a grandes
rasgos, la tradicional distinción entre derechos civiles, sociales y
políticos, a los que se añade un Capítulo dedicado a los derechos y
deberes lingüísticos. Los principios se refieren a grupos sociales
que, por hallarse en situación desfavorable, necesitan especial pro-
tección (como menores, personas mayores o discapacitadas, muje-
res) o inciden en ámbitos en los que cada vez existen mayores de-
mandas y sensibilidad social (medio ambiente, educación, investiga-
ción y cultura, cooperación al desarrollo, por citar unos ejemplos).
Inicialmente, la mayor diferencia entre los derechos y principios
rectores recogidos en el nuevo Estatuto radica, como también ocu-
rre en nuestra Constitución, en su distinta eficacia jurídica. Así,
mientras que los principios tienen una eficacia mediata, porque
sólo pueden ser invocados conforme a las Leyes que los desarrollen,
los derechos pueden ser alegados ante el Consejo de Garantías Es-
tatutarias y ante el Tribunal de Justicia de Cataluña.
El segundo espejismo que produce la tabla contenida en el Es-
tatuto radica en que muchas de estas definiciones no se correspon-
den con lo previsto, con más detalle, en el resto de su articulado.
Cuando dichos preceptos se examinan con cierta atención, hay que
concluir que el Título I de dicha norma no contiene lo que el cons-
titucionalismo contemporáneo entiende como una declaración de
derechos.
50
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
En primer lugar, no estamos ante un texto completo y sistemáti-
co, que defina en su totalidad el estatus de los ciudadanos ante el
poder público y en la sociedad. A pesar de la denominación que
reciben sus capítulos, que antes se ha mencionado, no se recogen
los principales derechos civiles, políticos o sociales que correspon-
den a toda persona en un sistema democrático. Es más, ni tan si-
quiera se crean derechos que puedan definirse como fundamenta-
les, porque no están ligados a la dignidad de la persona.
Es cierto que, en algunos casos, nos encontramos con reiteracio-
nes de algunos de los derechos fundamentales recogidos en la Cons-
titución y que, en otras ocasiones, dichos derechos se concretan en el
ámbito de la Comunidad Autónoma. Así sucede, por ejemplo, con el
derecho a la educación o el derecho a la participación política. Pero
el nuevo Estatuto no va más allá de lo apuntado ni podría hacerlo sin
infringir lo dispuesto en la Constitución. Recordemos que, como an-
tes se señalaba, el desarrollo de los derechos fundamentales está
reservado a la Ley orgánica, por lo que sólo las Cortes Generales pue-
den regular los elementos esenciales de su definición.
Pero además, en la mayoría de las ocasiones, ni tan siquiera
estamos ante facultades que, en términos estrictos, puedan califi-
carse de derechos subjetivos. Los que se recogen son, casi siempre,
principios cuya eficacia jurídica depende de la legislación posterior
o, todavía más, enunciados que, por desgracia, ni siquiera la Ley
puede asegurar al menos a corto plazo. De lo primero es buen
ejemplo el art. 27, que reconoce el derecho a la protección ante las
distintas formas de contaminación, de acuerdo con lo estándares y
los niveles que se determinen por Ley. De lo segundo, el derecho de
las mujeres a «vivir con dignidad, seguridad y autonomía», afirma-
ción contenida en el art. 19 que, por lo demás, reitera lo dispuesto
en el art. 15.2 para todas las personas. Como consecuencia de esta
configuración, se difumina la diferencia entre derechos y princi-
pios. Víctor Ferreres ha señalado que, en la práctica, los pretendidos
derechos sólo serán alegables con éxito ante los Tribunales de
acuerdo con la legislación que los desarrolle, exactamente igual que
si de principios rectores se tratara.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
51
También los principios rectores merecen una consideración
aparte. Al igual que sucede en nuestra Constitución, estamos ante
normas de fines, que imponen a los poderes públicos la obligación
de promoverlos y adoptar las medidas necesarias para garantizar su
plena eficacia. Por eso, como afirma el art. 39.3, con una redac-
ción que nos resulta familiar, «el reconocimiento, el respeto y la
protección de los principios rectores informan la legislación positi-
va, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos».
Víctor Ferreres se ha ocupado de los problemas que puede origi-
nar el hecho de incluir en el Estatuto algunas previsiones que no
suscitan acuerdo social, sino que reflejan una ideología que sólo
comparten determinadas fuerzas políticas. Aunque sus considera-
ciones, que en general suscribo, me eximen de extenderme más
sobre este asunto, me parece apropiado realizar algunas matizacio-
nes acerca de la paridad.
Estoy de acuerdo en que la imposición de las listas electorales
paritarias, prevista en el art. 56.3, puede romper el consenso
valorativo básico, ya que es una medida que algunos partidos polí-
ticos rechazan. No me parece que suceda lo mismo con el mandato
de alcanzar la paridad establecido en el art. 41.2. En primer lugar,
porque este precepto establece sólo una meta a alcanzar, que con-
siste en incrementar la presencia de las mujeres en los puestos de
responsabilidad, públicos o privados. Vista desde esta perspectiva,
creo que es un objetivo admitido por la mayoría de las fuerzas po-
líticas, tal y como sucede con la igualdad de oportunidades, recogi-
da en el mismo artículo. En segundo lugar porque, aunque centra
el debate político, es respetuosa con la libre configuración del le-
gislador.
El art. 41.2 se limita a establecer lo que hay que hacer, pero
no determina ni el cómo, ni el cuándo hacerlo, por lo que no vul-
nera la ideología de los distintos partidos. En efecto, las cuotas
electorales no son la única medida posible para alcanzarla la pari-
dad, sino que ésta puede lograrse a través de otras vías, tales como
las cuotas internas establecidas por los Partidos, las subvenciones
electorales a las candidaturas paritarias o la mera presentación de
52
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
hecho de listas paritarias, medidas que son más atractivas para
determinadas fuerzas políticas.
Hay que reconocer que la democracia paritaria no constituye
ninguna panacea, sino que es un concepto meramente numérico.
En efecto, igualar el número de hombres y mujeres en el poder no
garantiza, de por sí, que las mujeres tengan la misma influencia en
los procesos de toma de decisiones, ni que se produzca una trans-
formación del papel de la mujer en las relaciones familiares, socia-
les o económicas. Aun así, no creo que ninguna fuerza política se
haya manifestado expresamente en contra de reforzar la presencia
de las mujeres en las instituciones para que éstas alcancen una
posición similar a la que poseen como electoras.
Dicho esto, considero necesario hacer algunas reflexiones más
generales acerca de la naturaleza de las disposiciones contenidas en
la tabla porque, también en este caso, no estamos ante auténticos
principios, sino frente a nuevos espejismos.
En efecto, lo que justifica la inclusión de los principios en este
Título del Estatuto, dedicado a enunciar los derechos, no es el he-
cho de imponer obligaciones a los poderes públicos, sino su poten-
cialidad a la hora de convertirse en facultades subjetivas. Es verdad
que, en su formulación estatutaria, los principios no pueden exigir-
se ante los Tribunales de Justicia. Pero esta limitación no obedece
a la propia naturaleza normativa del principio, sino a las dificulta-
des que entraña su desarrollo y a la necesidad de respetar la liber-
tad de configuración del legislador. De hecho, no se excluye que
puedan transformarse en facultades subjetivas cuando el legislador
los desarrolle de la manera que considere conveniente.
Algunos de los principios que reconoce la tabla responden efec-
tivamente a este carácter, porque están relacionados con la posición
que corresponde a los ciudadanos en el sistema jurídico. Así suce-
de, por ejemplo, cuando el art. 40 impone la protección de los ni-
ños, de las personas con discapacidades o la protección de las per-
sonas mayores. Una vez que el legislador haya desarrollado estos
preceptos, lo que ya sucede en algunas ocasiones, es posible esgri-
mir ante los Tribunales la protección reconocida por dichas normas.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
53
Muchas otras previsiones de la tabla no contienen esta faceta
subjetiva. Imponen obligaciones a los poderes públicos, pero estos
deberes no constituyen, ni pueden llegar a constituir, posiciones
subjetivas que los ciudadanos puedan reivindicar ante los Tribuna-
les. Uno de los mejores ejemplos, aunque no el único, es el artícu-
lo 48 que cita Víctor Ferreres, en el que se impone a los poderes
públicos velar por el incremento de la seguridad vial y la disminu-
ción de los accidentes de tráfico.
No voy a entrar a debatir la conveniencia de introducir, dentro
del Estatuto, este tipo de políticas, auque comparto algunas de las
dudas expresadas por Víctor Ferreres. En algunas ocasiones, insertar
una determinada reivindicación en una disposición dotada de espe-
cial rigidez no ayuda a satisfacerla, sino que pone en peligro la per-
manencia de la norma.
Sobre todo, me interesa resaltar que todas estas obligaciones
impuestas a los poderes públicos constituyen, sin duda, políticas,
pero resulta muy difícil construirlas como auténticos principios rec-
tores. En efecto, aunque se implementen debidamente, en muy
pocas ocasiones crearán posiciones jurídicas que puedan ser esgri-
midas ante la jurisdicción ordinaria.
Como antes se afirmaba, la mayor parte de los derechos, princi-
pios y deberes que recoge la tabla están ya proclamados en la Cons-
titución. De esta manera, los poderes públicos catalanes ya se en-
contraban sometidos a los límites y a las obligaciones que dichas
normas imponen, por lo que su reiteración en el Estatuto no añade
un mayor grado de protección. Además, en algunos casos, las previ-
siones constitucionales han sido desarrolladas por las propias Co-
munidades Autónomas, en ejercicio de sus propias competencias.
Cabe, pues, dudar de la conveniencia de introducir en esa norma
institucional básica unas previsiones que, sin producir auténticas
innovaciones en el ordenamiento, crean riesgos que es difícil obviar.
No es sólo que muchas de las disposiciones carezcan de eficacia
jurídica, como hemos podido analizar hasta el momento. Es que,
además, al recoger apariencias de derechos, pueden decepcionar a
la ciudadanía, por crear expectativas que luego no pueden ser sa-
54
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
tisfechas por los poderes públicos, tal y como también señala Víctor
Ferreres.
A esto hay que añadir las dificultades que entraña, en algunos
casos, la interpretación y, por lo tanto, la aplicación, de algunas de
las disposiciones recogidas en la tabla. Un buen ejemplo de ellas es
la manera de concebir la eficacia de las declaraciones internacio-
nales de Derechos, contemplada de manera contradictoria en el
art. 4.1 y el art. 15.1. Así, el primero de estos preceptos atribuye a
los tratados y convenios internacionales suscritos por España en
materia de derechos fundamentales una eficacia limitada, ya que
sólo impone a los poderes públicos de Cataluña el deber de promo-
ver su pleno ejercicio. Lo dispuesto en el segundo de los artículos
citados es mucho más contundente, porque transforma lo dispuesto
en las declaraciones internacionales en auténticos derechos subje-
tivos, al afirmar que «los ciudadanos de Cataluña son titulares de
los derechos y deberes reconocidos por las normas a que se refiere
el artículo 4.1.»
Es posible dudar, en primer lugar, que un Estatuto de Autono-
mía pueda ir más allá de lo dispuesto en el art. 10.2 de la Consti-
tución, que atribuye a este tipo de tratados y acuerdos internacio-
nales una eficacia fundamentalmente interpretativa14. Pero, ade-
más, hay que poner en duda la calidad de una norma que establece
mandatos contradictorios a quienes deben aplicar el Derecho.
Los redactores del Estatuto introdujeron la tabla de derechos por
diferentes motivaciones. Casi todos los que votaron a favor de la
misma pretendían aproximar dicha norma a los ciudadanos, hacien-
do un Estatuto de la gente. Otros buscaban, sobre todo, acercarse a
la independencia de Cataluña dotando a dicha Comunidad Autóno-
ma de un texto similar a una Constitución15. Esto último no puede
14 Este valor hermenéutico fue establecido en la STC 36/1991 y ha sidoconfirmado recientemente en la Declaración 1/2004, acerca de laconstitucionalidad del Tratado por el que se establece una Constitución paraEuropa.
15 Sobre este asunto, me remito a lo que explica V. Ferreres en la nota 6de su artículo.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
55
lograrse a través de una mera reforma del Estatuto, sino que sería
preciso dotar a dicha nacionalidad de independencia y a su pueblo
de poder soberano, por lo que el intento ha resultado fútil.
Es discutible, también, que el primer objetivo se haya alcanza-
do. La incorporación de tantas normas referidas a los derechos de
las personas y a los principios rectores, que se solapan con lo esta-
blecido en la Constitución, o que reproducen la legislación autonó-
mica, cuya eficacia jurídica es limitada y cuyo contenido es ambi-
guo y, en ciertas ocasiones, contradictorio, no redunda en beneficio
de los ciudadanos. Por el contrario, puede producir los mismos re-
sultados que en Italia.
En este país, la Corte Constitucional ha tenido que examinar la
legitimidad de disposiciones estatutarias similares a las recogidas
en la tabla y ha concluido negándoles naturaleza jurídica. En una
reiterada jurisprudencia16, dicho órgano ha confirmado que las nor-
mas programáticas recogidas en la Constitución tienen una induda-
ble eficacia integradora y hermenéutica. No sucede lo mismo, sin
embargo, con las previstas en los Estatutos, dado que estos últimos
disponen sólo de «competencias reservadas y especializadas». Por
esta razón, la Corte reconoce que pueden incluir preceptos que es-
tablezcan fines a los poderes regionales y que determinen áreas
prioritarias de intervención pública. Estos enunciados pueden de-
sempeñar una función de naturaleza cultural o incluso política, pero
carecen de eficacia prescriptiva y vinculante. En definitiva, siempre
según dicho órgano, las disposiciones programáticas recogidas en
los Estatutos no son normas jurídicas.
IV. TERCER ESPEJISMO: UNA ENTIDAD TERRITORIAL DOTADA DE COM-PETENCIAS UNIVERSALES
El tercer espejismo es más difícil de detectar porque afecta a
un asunto más espinoso que los tratados hasta ahora, como es la
16 SS 2, 372, 378 y 379 de 2004. Sobre este asunto, entre otras, ANZON, A.,«La Corte condanna a “l’inefficacia giuridica” le norme “programmatiche” degliStatuti regionali ordinari», en http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali.
56
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
manera en que los derechos recogidos en la tabla se proyectan so-
bre el orden de competencias.
Este es un problema recurrente en casi todos los ordenamientos
territoriales compuestos. Lo fue, por ejemplo, en Estados Unidos,
donde el Bill of Rights fue aprobado como primera enmienda a la
Constitución en contra de la opinión de quienes consideraban que,
a la larga, supondría un incremento de las competencias tasadas
atribuidas a la Federación17.
Lo ha sido, también, durante la elaboración del Proyecto de Tra-
tado por el que se establece una Constitución para Europa. La in-
serción de la Carta de Derechos Fundamentales en el texto de la
Constitución provocó fuertes resistencias durante los trabajos de la
Convención ya que, para muchos, podía suponer una manera de
incrementar el poder de las instituciones europeas en detrimento
de los Estados miembros.
La raíz del problema estriba en la propia naturaleza de los dere-
chos fundamentales. En la actualidad, se sigue afirmando que son,
ante todo, un límite al poder. Es así como surgen en el primer
constitucionalismo y como operan todavía hoy, al menos cuando
configuran órbitas de libertad en favor de los individuos. Desde este
punto de vista, los derechos fundamentales exigen una determinada
actitud por parte de los poderes públicos: la de no vulnerarlos.
Ocurre, sin embargo, que los derechos fundamentales suelen
exigir algo más que un no hacer. En muchos casos imponen actua-
ciones positivas a las instituciones. Esta faceta es evidente en el
supuesto de los derechos políticos y los derechos sociales. Los pri-
meros exigen de los poderes públicos la puesta en marcha de insti-
17 Acerca de este asunto resulta inevitable citar a A. Hamilton. Para esteautor «las declaraciones de derechos, en el sentido y con la amplitud que sepretenden, no sólo son innecesarias en la Constitución proyectada, sino queresultarían hasta peligrosas. Contendrían varias excepciones a poderes noconcedidos y por ello mismo proporcionarían un pretexto plausible parareclamar más facultades de las que otorgan. ¿Con qué objeto declarar que nose harán cosas que no se está autorizado a efectuar?». El Federalista, México1994, p. 368.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
57
tuciones y procedimientos que hagan posible su ejercicio. Los se-
gundos exigen una legislación protectora, cuando no la prestación
de servicios como pueden ser la educación o la sanidad. A pesar de
su contenido aparentemente negativo, los derechos de libertad
también exigen acciones positivas a los poderes públicos. En efec-
to, al menos imponen que se protejan frente a otros ciudadanos,
mediante el dictado de normas civiles o penales.
Desde este punto de vista, es innegable que los derechos funda-
mentales influyen en la distribución de competencias, ya que pue-
den llegar a constituir cláusulas habilitadoras a favor de las institu-
ciones que están obligadas a garantizarlos.
Éste es, precisamente, el problema de la tabla recogida en el
nuevo Estatuto. Como antes se señalaba, este texto recoge numero-
sos derechos sociales, principios y declaraciones programáticas en el
ámbito civil, político y social, que no se constriñen a establecer li-
mitaciones a los poderes públicos catalanes, sino que en muchas
ocasiones establecen obligaciones de actuar en todos esos ámbitos.
Las cláusulas de remisión que contienen sus preceptos no contribu-
yen, de otro lado, a aclarar la situación. En efecto, en algunas oca-
siones el desarrollo del artículo se remite en general a «las Leyes»,
sin que se especifique si quien debe dictar dicha norma es la
Asamblea legislativa catalana o las Cortes Generales18.
18 Un ejemplo de este tratamiento es el art. 23 del nuevo Estatuto, en elque se recogen los derechos en el ámbito de la salud. Según el primerapartado del mismo, «Todas las personas tienen derecho a acceder encondiciones de igualdad y gratuidad a los servicios sanitarios de res-ponsabilidad pública, en los términos que se establecen por Ley. El segundopárrafo afirma que «los usuarios de la sanidad pública tienen derecho alrespeto de sus preferencias en lo que concierne a la elección de médico omédica y de centro sanitario, en los términos y las condiciones que establecenlas Leyes» El último párrafo recoge que «todas las personas, con relación a losservicios sanitarios públicos y privados, tienen derecho a ser informadas sobrelos servicios a que pueden acceder y los requisitos necesarios para su uso;sobre los tratamientos médicos y sus riesgos, antes de que les sean aplicados;a dar el consentimiento para cualquier intervención; a acceder a la historiaclínica propia, y a la confidencialidad de los datos relativos a la salud propia,en los términos que se establecen por Ley.»
58
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
Si tuviéramos en cuenta únicamente estas previsiones, podría-
mos llegar a concluir que, a través de la tabla, la Comunidad Autó-
noma incrementa notablemente sus atribuciones. Sus poderes efec-
tivos no serían únicamente los que enumera de manera casi ex-
haustiva el Título IV del nuevo Estatuto, dedicado precisamente a
las competencias, sino también los que le corresponderían, de ma-
nera implícita, para cumplir los objetivos establecidos en el Título I.
En definitiva, sería preciso reconocer que los derechos constituyen
nuevos títulos competenciales autónomos en favor de la Comunidad
Autónoma.
La manera en que se conciben los sujetos obligados por la tabla
puede conducir a una conclusión similar. En efecto, muchos de sus
preceptos son mandatos dirigidos a los poderes públicos, sin que se
especifique si éstos son sólo los de la Comunidad Autónoma o in-
cluyen también a las instituciones estatales19.
Las previsiones que se acaban de mencionar pueden hacer pen-
sar que, a partir de la entrada en vigor del Estatuto, la Comunidad
Autónoma cambia su naturaleza de manera sustancial. Una decla-
ración tan amplia de derechos, que protege además frente a cual-
quier poder, parece inherente a una entidad territorial similar a un
Estado, esto es, dotada de competencias universales. Precisamente
porque los derechos son principios que se proyectan sobre todo el
ordenamiento, atribuirían a las instituciones catalanas la posibilidad
de intervenir en cualquier sector del ordenamiento, no sólo para
garantizar los límites que imponen, sino también para asegurar el
ejercicio real de esas facultades.
Una entidad dotada de poderes tan vastos sería, en primer lugar,
incompatible con la idea de pluralismo que inspira a cualquier en-
tidad territorial compleja. En este tipo de organizaciones, los pode-
res de la federación o de los Estados miembros podrán ser más o
menos vastos, pero en ningún caso son ilimitados, ni siquiera a la
hora de garantizar los derechos de las personas. Pero, además, sería
19 Así sucede, por ejemplo, con el art. 40, el 41 o el 42, sólo por citarunos ejemplos.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
59
contraria a la manera en que nuestra Constitución distribuye las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Es
cierto que el art. 148 CE no enumera todas las atribuciones que
pueden asumir las segundas, sino que en virtud de la cláusula de
remisión del art. 149.3, los Estatutos pueden incrementarlas, siem-
pre dentro del marco establecido en la propia Constitución. Pero
también es verdad que el art. 149.1 establece una reserva de com-
petencias a favor del Estado, al que corresponde, además, la cláu-
sula residual.
Sucede, sin embargo, que un análisis más detallado de lo esta-
blecido en el Estatuto conduce a otro tipo de conclusiones. Nos
encontramos, por tanto, ante un nuevo tipo de espejismo, porque
las competencias universales de la Comunidad Autónoma son una
apariencia que no se corresponden con lo establecido en otras par-
tes del articulado.
Para evitar que la tabla pudiese entenderse como un incremento
indirecto de las competencias de la Comunidad Autónoma, la Co-
misión Constitucional del Congreso añadió un nuevo párrafo al
art. 37 del futuro Estatuto, según el cual los derechos y principios
recogidos en el Título I no suponen una alteración del régimen de
distribución de competencias, ni la creación de títulos competen-
ciales nuevos o la modificación de los ya existentes20.
De otro lado, para aclarar la eficacia de la tabla, se modificó el
art. 37.1, que ahora especifica que los derechos reconocidos vincu-
lan únicamente los poderes públicos de Cataluña21. Es cierto que el
20 El precedente más claro de este precepto es el art. II-111.2 delProyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,según el cual «la presente Carta no amplía el ámbito de aplicación delDerecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni creaninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica lascompetencias y misiones definidas en las demás Partes de la Constitución.»Sobre estos temas, me remito a las consideraciones que realicé en «Reformade los Estatutos de Autonomía y distribución de competencias», en «Lareforma de los Estatutos de Autonomía», Revista Jurídica de Castilla y León,Valladolid, 2006.
21 En la anterior redacción aprobada por el Parlamento de Cataluña, este
60
LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS PALOMA BIGLINO CAMPOS
mismo precepto reconoce que los derechos y reconocidos en el
art. 31 y 32, de carácter lingüístico, vinculan también a la Admi-
nistración General del Estado en Cataluña. Pero esta previsión ni
es nueva en nuestro ordenamiento22 ni se aparta de la jurispruden-
cia del Tribunal Constitucional. Este órgano, desde hace más de
dos décadas, ha reconocido que las Comunidades Autónomas, en
ejercicio legítimo de sus competencias, pueden regular el alcance
inherente al concepto de cooficialidad23.
Como habrá podido observarse, casi todas las consideraciones
que he realizado a lo largo de estas páginas no se refieren a la
constitucionalidad del Título I del nuevo Estatuto. Tampoco son, en
sentido estricto, reflexiones acerca de su oportunidad porque este
tipo de apreciaciones sobre todo tienen interés cuando las realizan
las fuerzas políticas. Me he limitado, por lo tanto, a realizar algunas
apreciaciones acerca de la técnica que ha seguido el legislador a la
hora de elaborar el Estatuto.
precepto afirmaba «los derechos reconocidos por los capítulos I, II, y III delpresente título vinculan a todos los poderes públicos que actúan enCataluña...».
22 En efecto, la Ley 1/1998, de Política Lingüística, en su art. 2, define alcatalán como la lengua preferentemente utilizada por la Administración delEstado en Cataluña, así como por las demás instituciones.
23 Desde la Sentencia 82/1986, el Tribunal considera que el criterio de lacooficialidad es el territorio, independientemente del carácter estatal,autonómico o local de los distintos poderes públicos, sin exclusión, por tanto,de los órganos encuadrados en la Administración central y de otrasinstituciones estatales en sentido estricto. Además, el Tribunal ha reconocidoque, en los ámbitos de competencia estatal, la Comunidad autónoma nopuede imponer una ordenación concreta de la puesta en práctica de la lenguacooficial por el Estado para sus propios organismos, ya que esto supondría unainvasión de las atribuciones que la Constitución reserva al poder central. (STC56/1990, en el ámbito de la Administración de Justicia y STC 123/1988, en elámbito militar). Pero sí está capacitada para regular el alcance inherente alconcepto de cooficialidad, tal y como viene establecido por el art. 3.2 de laConstitución y en los artículos correspondientes de los Estatutos (SSTC 82/1986, 84/1986, 87/1997). Esta habilitación, reconocida a las Leyes de lasComunidades Autónomas, debe hacerse extensiva a los Estatutos deAutonomía, dado su superior rango.
PALOMA BIGLINO CAMPOS LOS ESPEJISMOS DE LA TABLA DE DERECHOS
61
Nada hay que objetar a la pretensión de hacer un «Estatuto para
la gente». Es más, la intención de asegurar y mejorar la posición
que corresponde a los ciudadanos en la sociedad y en el sistema
político merece una valoración positiva. Todas las dudas que se han
expresado en este artículo afectan a la manera en que se han pre-
tendido alcanzar estos objetivos. Para conseguirlos se ha intentado
elaborar, en cierta medida, un nuevo lenguaje jurídico donde cier-
tas categorías tradicionales, como las noción de declaración de de-
rechos, principios rectores, derecho subjetivos, sólo por citar unos
ejemplos, pierden los contornos que los caracterizan.
No creo que la modernidad en materia de derechos fundamenta-
les haga necesario un sacrificio de este tipo. Para hacer frente a las
nuevas exigencias que imponen las trasformaciones sociales y eco-
nómicas, o el nuevo pluralismo, no es suficiente, ni tampoco basta,
con cambiar el nombre de las cosas.
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
63
La declaración de derechos en el nuevoEstatuto de Autonomía de Cataluña: expresión
de autogobierno y límite a los poderespúblicos*
Marc CarrilloCatedrático de Derecho Constitucional
Universitat Pompeu Fabra
Sin duda, una de las novedades que aporta la Propuesta de re-
forma del Estatuto de Autonomía de Cataluña ha sido la incorpora-
ción en su contenido dispositivo, de un Título I, cuya rúbrica es:
* El texto de este artículo es el resultado de mi colaboración al debate
desarrollado en el seminario que tuvo lugar en el Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales el 15 de diciembre de 2005, en el que fueron presentadas
dos ponencias por los profesores de Derecho Constitucional Carles Viver i Pi-
Sunyer y Víctor Ferreres i Comella, ambos de la Universitat Pompeu Fabra. La
primera de ellas tuvo por objeto una valoración jurídica general de la
Propuesta de reforma mientras que la segunda centró la atención en la tabla
de derechos, deberes y principios contenida en la Propuesta de nuevo Estatuto
de Autonomía de Cataluña.
Este artículo ha sido escrito a mediados de mayo de 2006, bastante tiempo
después del debate citado de 15 de diciembre de 2005, en el que los
asistentes debatieron acerca del texto aprobado por el Parlamento de Cataluña
el 30 de septiembre de 2005 y que entonces iniciaba su trámite par-
lamentario en las Cortes Generales. He procurado mantener también un tono
directo y sin apoyo bibliográfico explícito, fruto del desarrollo de las ideas que
sostengo acerca de la legitimidad de que un Estatuto de Autonomía contenga
una declaración propia de derechos, deberes y principios, algunas de las
cuales tuve oportunidad de exponer en el debate.
64
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
Derechos, deberes y principios rectores. En efecto, se trata de una
novedad no sólo respecto del contenido del Estatuto vigente apro-
bado por la Ley orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, por la que
se aprueba el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) sino tam-
bién en relación con las previsiones del resto de Estatutos vigentes
en el resto de las Comunidades Autónomas. Así, en el texto del
EAC de 1979 se contiene una remisión a la Constitución española
(CE) en los términos siguientes: «Los ciudadanos de Cataluña son
titulares de los derechos y deberes fundamentales establecidos en
la Constitución» (art. 8.1). Y en el segundo apartado de este pre-
cepto se incluye una cláusula general de transformación social, en
términos similares a los contenidos en el artículo 9.2 CE, por la que
se insta a los poderes públicos a promover las condiciones para que
la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en los que se
integra sean efectivas, y con esta finalidad deben remover los obs-
táculos que impidan o dificulten su plenitud. En el mismo sentido,
se puede encontrar una similar previsión normativa de remisión al
Título I de la CE en todos los Estatutos de Autonomía, a excepción
del Estatuto de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. En
este sentido y de forma similar al contenido del EAC se encuentran
las previsiones contenidas en los Estatutos de Galicia (art. 4) Can-
tabria (art. 5), Comunidad Valenciana (art. 2), etc. Además, en
varios supuestos —por ejemplo—, entre otros, en los Estatutos del
País Vasco (art. 9), Andalucía (art. 12), Asturias (art. 9), Extre-
madura (art. 6), etc., se incluyen también en el mismo precepto o
en el siguiente, una lista de principios rectores, objetivos o finalida-
des que ha de informar la actividad de los poderes públicos de la
Comunidad Autónoma.
En estos momentos el texto de la Propuesta ya ha sido aprobado por las
Cortes Generales y está pendiente el referéndum en Cataluña, que ha sido
formalmente convocado para el próximo 18 de junio.
En lo que concierne a la regulación de los derechos, deberes y principios,
el texto que ha de ser sometido a referéndum aprobado en las Cortes
Generales no ofrece cambios sustanciales respecto del aprobado en su
momento por el parlamento catalán y que fue objeto del debate en el seno
del Foro Territorial organizado por el CEPC.
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
65
La novedad pues de la Propuesta catalana es la de incorporar a
la reforma estatutaria una declaración propia y sistematizada de
derechos, libertades y principios rectores, integrada en Título espe-
cífico de la norma. Un Título dividido en cinco capítulos: el prime-
ro, incluye derechos y deberes del ámbito civil y social; el segundo,
derechos del ámbito político y de la administración; el tercero, de-
rechos y deberes lingüísticos; el cuarto se refiere a las garantías de
los derechos estatutarios y el quinto contiene un amplio y prolífico
listado de principios rectores.
Las páginas que siguen tienen por objeto, en primer lugar, abor-
dar la cuestión de si es constitucionalmente adecuado que el Esta-
tuto de autonomía, como norma institucional básica de la Comuni-
dad Autónoma, pueda contener un título o declaración específica de
derechos, deberes y principios, habida cuenta de que la CE ya lo
establece en su Título I, relativo a los Derechos y deberes funda-
mentales. En un segundo apartado, se tratarán algunos aspectos
controvertidos sobre el contenido de la —sin duda— detallada y
prolija declaración de derechos, deberes y principios que la Pro-
puesta contempla al objeto de establecer unos límites estatutarios
a la actividad de los poderes públicos, si bien no hay pretensión de
llevar a cabo un desarrollo especialmente exhaustivo de este punto.
Y finalmente, se expondrán algunas consideraciones sobre la regu-
lación orgánica y procesal de las garantías de los derechos
estatutarios y su incidencia en el sistema constitucional de garantía
jurisdiccional de los derechos y libertades.
1. UNA DECLARACIÓN DE DERECHOS FORMA PARTE DEL CONTENIDO
POSIBLE DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
En el marco del ordenamiento jurídico español, que un Estatuto
de autonomía pueda contemplar una declaración específica de de-
rechos no puede ofrecer reproche constitucional. El contenido del
Estatuto, como norma institucional básica de la Comunidad Autó-
noma es diverso y si bien la Constitución establece un mínimo im-
66
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
prescindible y necesario para la configuración institucional de la
autonomía política, ello no comporta la exclusión de un contenido
posible que el legislador estatuyente puede decidir incorporar a su
parte dispositiva, a fin de atribuir un mayor significado al ejercicio
del autogobierno, es decir, al objeto de expresar de forma más pre-
cisa el alcance de la autonomía política que el Estatuto como nor-
ma institucionaliza.
La naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía de Cataluña
determina su contenido. En su condición de norma institucional
básica, de naturaleza paccionada, fruto de la confluencia de dos
legitimidades democráticas, ambas derivadas de la Constitución, su
contenido es indisponible de forma unilateral para el legislador or-
dinario, ya sea el estatal o el autonómico. Ha de ser a través del
procedimiento de reforma estatutaria, como puede llevarse a cabo
la determinación o reconsideración de su contenido, de acuerdo
con las previsiones que al respecto establece la norma constitucio-
nal. De acuerdo con ésta, el contenido de los estatutos no viene
tasado de forma cerrada sino que a partir de unos elementos comu-
nes el contenido puede ser variable, en función de la voluntad ex-
presada por el legislador estatuyente.
Así, y de acuerdo con la línea argumental establecida por el
Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya en su dictamen
núm. 269 de 1 de septiembre de 2005, Fundamento I, los estatu-
tos deben tener un contenido necesario que viene necesariamente
impuesto por la CE norma de la que derivan; pueden tener un con-
tenido adicional cuya concreción depende de la libre disposición
del legislador de incorporar determinadas competencias, siempre
que dicho contenido presente una relación de conexión suficiente
con el contenido preceptivamente exigido por la CE. Y finalmente,
los estatutos también pueden tener también un contenido posible,
en la medida en que su inclusión sea un complemento o una defi-
nición más precisa del alcance del contenido necesario que los es-
tatutos han de tener. En el cumplimiento de este requisito radica la
legitimidad constitucional de determinados contenidos que pueden
ser incluidos en los estatutos.
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
67
El contenido necesario preceptuado por la CE y por tanto no
disponible para el legislador estatuyente viene determinado por el
artículo 147.1 CE, que como es sabido establece que los estatutos
de autonomía deberán contener: la denominación de la Comunidad
autónoma que mejor corresponda a su identidad histórica, la deli-
mitación del territorio, la denominación, organización y sede de las
instituciones autónomas propias y las competencias asumidas den-
tro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de
los servicios correspondientes a las mismas. Asimismo, es preciso
añadir a este contenido que también de acuerdo con lo que estable-
ce el artículo 69.5 CE, el estatuto deberá regular el procedimiento
de designación de los senadores que representen a la Comunidad
Autónoma en la Cámara alta.
Un segundo ámbito del contenido de los Estatutos es aquél que
la CE habilita para que, en su caso, la norma institucional básica
de la Comunidad Autónoma pueda contener, de forma adicional y
disponible también aspectos relativos a su autogobierno como son
los siguientes: la determinación del régimen de la lengua oficial
propia (art. 3.2 CE); el reconocimiento de enseñas y banderas pro-
pias (art. 4.2 CE); el régimen de su financiación que se justifica en
la medida en que la Comunidad Autónoma dispone de competen-
cia para establecer y exigir tributos propios (art. 133.2 CE) junto a
la posibilidad de actuar como colaboradora o delegada del Estado
para la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributa-
rios (art. 156.2 CE); la determinación de los casos, requisitos y
plazos para la celebración de convenios y acuerdos de cooperación
con otras Comunidades Autónomas (art. 145 CE); las formas de
participación en la organización de las demarcaciones judiciales de
su territorio (art. 152.1 CE); y, finalmente, la creación y el recono-
cimiento de circunscripciones territoriales propias, constituidas a
partir de la agrupación de municipios (art. 152.3 CE).
Y un tercer ámbito para el contenido del estatuto lo conforman
aquellas materias propias del autogobierno que son un contenido
también adicional o posible, en la medida en que su inclusión sea
un complemento o una definición más precisa del alcance del con-
68
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
tenido necesario que los Estatutos han de tener. En este contexto se
han de incluir el Título I dedicado al reconocimiento de los dere-
chos, deberes y principios estatutarios. Se trata de una previsión
contenida en la Propuesta de reforma que ha de merecer especial
atención, a fin de justificar la constitucionalidad de esta opción del
legislador estatutario. Sobre este particular el Consell Consultiu de
la Generalitat de Catalunya, en su dictamen de 1 de septiembre de
2005 se extendió en sus argumentaciones, en los términos que
ahora se exponen.
a) EL DERECHO COMPARADO OFRECE EJEMPLOS SIMILARES
En efecto, en primer lugar, es preciso señalar que en los Estados
políticamente descentralizados, con independencia de la forma que
éstos hayan adoptado (ya sea el clásico de Estado federal o de Es-
tado regional que cuyos entes subestatales disponen de autonomía
política), no es inhabitual que las Constituciones o los Estatutos
regionales contemplen como parte integrante de su cuerpo disposi-
tivo, una carta o declaración propia de derechos y principios a los
que se ha de sujetar la acción de los poderes públicos. Por tanto, la
previsión de esta declaración por parte de la Propuesta de Reforma
no es una excepción en los ejemplos que aporta al respecto el dere-
cho comparado, en los casos de estados compuestos. En este senti-
do, son diversos los antecedentes que se pueden invocar de entes
subestatales (estados miembros, länder, cantones) integrados en
estados políticamente descentralizados, que disponen de una decla-
ración propia de derechos, además de la que reconoce la Constitu-
ción del Estado del que forman parte. Éste es el caso, entre otros,
de los Estados miembros de los Estados Unidos, de los Cantones de
Suiza, de algunos länder en la República Federal de Alemania, de
algunas Regiones de la República italiana, como es el reciente
caso que ofrece el Estatuto de la Región de la Toscana, además de
la Umbría y la Emilia Romagna, siendo en éstas dos últimas en las
que el estatuto regional ha establecido previsiones respecto de los
derechos de los inmigrantes, cuestión que ha suscitado el pronun-
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
69
ciamiento de la Corte Constitucional en sus sentencias de 2004
(372; 378 y 379). Y en el constitucionalismo latinoamericano, cabe
citar el caso de algunas de las Provincias de la República Argenti-
na, como es el caso de la capital federal, la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, o el de las Provincias de Catamarca, Córdoba o Jujuy.
En esta diversidad de ejemplos, la singularidad que ofrecen las
constituciones o normas institucionales de los entes subestatales
respecto de las previsiones contenidas en la Constitución del Esta-
do es diversa, como lo es también el alcance y la relevancia de los
derechos reconocidos por las constituciones o las normas de länders,
estados, cantones, provincias o regiones. Pero en todo caso, parece
obvio que de los ejemplos que ofrece el Derecho comparado no se
deriva que el reconocimiento de una carta o tabla de derechos pro-
pia por los entes subestatales sea únicamente una característica
propia de los Estados descentralizados de carácter federal.
b) EL RECONOCIMIENTO DE UNA DECLARACIÓN DE DERECHOS ES UN LÍMITE Y, A LA
VEZ, UN IMPULSO A LA ACCIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS
La inclusión por la Propuesta de Reforma de incorporar un títu-
lo en el que se contiene una declaración propia de derechos y de-
beres como forma de limitar el poder público, sin perjuicio de lo
que con la misma finalidad ha previsto la Constitución española de
1978, en su Título I. Además, la incorporación del amplio y prolijo
catálogo de principios rectores, es una forma de institucionalizar
unos criterios generales que han de operar como un impulso a los
poderes públicos para el desarrollo de políticas públicas en el ám-
bito de sus competencias.
En segundo lugar, esta previsión de un título dedicado a deter-
minar los derechos, deberes y principios que la Propuesta de Re-
forma establece no contradice el ordenamiento constitucional vi-
gente. En efecto, hay que precisar que, de acuerdo con lo que pre-
vé el título I de la Constitución, los ciudadanos de Cataluña son
titulares de los derechos y libertades allí reconocidos con indepen-
70
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
dencia de lo que establezca el Estatuto de autonomía. Al igual que
en otros Estados compuestos, el Título I de la Propuesta de reforma
es un concreción o especificación del contenido de derechos ya
existentes y reconocidos por la Constitución, sin perjuicio de incor-
porar otros de nueva formulación, aunque su matriz se encuentre ya
recogida en los derechos y libertades garantizados por la Constitu-
ción española.
La opción tomada por la Propuesta de reforma estatutaria en su
Título I se enmarca en las aportaciones de constitucionalismo com-
parado, en el que la descentralización de la autonomía política ha
permitido que la declaraciones de derechos y libertades de los entes
subestatales, incorporan a sus textos constitucionales o estatutarios
cartas de derechos, deberes y principios como una forma de expre-
sión de identidad política. De esta forma, y asumiendo la superior
garantía que la Constitución de la Federación o del Estado ofrece
para los derechos y libertades de los ciudadanos, la norma ins-
titucional del ente subestatal (Länder, Estado, Provincia, Comuni-
dad Autónoma o Región) especifica y desarrolla el contenido de los
derechos y libertades preexistentes, pero también añade otros de
carácter emergente que son fruto, tanto de la evolución social como
de las transformaciones operadas en las relaciones entre los pode-
res públicos y los ciudadanos, en las formas democráticas de go-
bierno democrático, en las que la Administración pública constituye
un nuevo Leviathan frente al que se hace preciso articular nuevos
controles y tutelas a fin de garantizar el principio de libertad. Y, por
supuesto, a las nuevas incorporaciones de derechos no pueden olvi-
darse las aportaciones procedentes de otras Declaraciones de dere-
chos contenidas en Constituciones estatales o en textos de Derecho
Constitucional supraestatal, como por ejemplo es el caso de la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europea proclamada en
Niza en 2000 y que en la actualidad opera como parámetro in-
terpretativo para el derecho vigente. Todo lo cual pone de relieve
que la garantía de los derechos y libertades se expresa a través de
diversos niveles institucionales, en los que sin perjuicio de la hege-
monía del Estado o de la Federación, éstos ya no ostentan la exclu-
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
71
sividad en la formulación y reconocimiento de los derechos y liber-
tades de los ciudadanos.
En una norma institucional básica, como son los Estatutos de
autonomía, es decir, en una norma de naturaleza subconstitucional,
es preciso señalar que los derechos y libertades, desarrollan una
función plenamente constitucional en el territorio dotado de auto-
gobierno en el que se aplican. Una función constitucional que no
es nueva sino que se adentra en la teoría clásica de la Constitución.
A saber: los derechos y libertades, como límite a la acción del po-
der público, conjuntamente con el principio de la división de pode-
res, forman parte de las señas de identidad del Estado de derecho
y del constitucionalismo contemporáneo, como así lo puso de mani-
fiesto el artículo 16 de la célebre Declaración francesa de Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, incorporada en la Constitu-
ción de la V República francesa de 1958. Por su parte, la Cons-
titución española de 1978, así como la mayoría de las que se
promulgaron después de 1945, son herederas de esta tradición
constitucional que, al mismo tiempo, y en su condición de norma
institucional básica, es acogida por el artículo 8.1 del vigente Esta-
tuto de autonomía de 1979 cuando establece que «Los ciudada-
nos de Cataluña son titulares de los derechos y deberes fundamen-
tales establecidos en la Constitución».
La incorporación de un título dedicado a derechos, deberes y
principios en la Propuesta de Reforma estatutaria es una opción
legítima desde la óptica constitucional por dos razones fundamen-
tales. La primera, porque el Estatuto —hay que reiterarlo— como
norma institucional básica de Cataluña (art. 147.1 CE), y también
como norma del Estado derivada de la Constitución, concreta el
derecho a la autonomía política. Por su parte, los órganos de la
Generalidad, como institución de autogobierno, y el resto de los
poderes públicos en Cataluña, ejercen las funciones que el Estatuto
les ha encomendado para llevar a cabo las políticas públicas que
estimen pertinentes, de acuerdo con la legitimidad que les da la
representación política obtenida en las elecciones, en el marco de
las competencias que el Estatuto, como norma subconstitucional, ha
72
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
establecido. En este sentido, es un principio esencial del consti-
tucionalismo democrático que la actividad de los poderes públicos
está sometida a límites, y las declaraciones de derechos y libertades
son la manifestación principal de estos límites, tanto frente a los
poderes públicos como también con respecto a las acciones de los
particulares (art. 9.1 CE). Por lo tanto, el límite a la acción de los
poderes públicos y, en su caso, el impulso a fin de que éstos ten-
gan unos parámetros a seguir en el desarrollo de sus políticas públi-
cas, es una lógica consecuencia de alcance constitucional que el
Estatuto debe establecer, y la previsión de un título que determine
derechos, deberes y principios es una opción que goza de plena co-
bertura constitucional, como —ciertamente— también la tendría
otra opción que mantuviese el statuts actual del artículo 8.1 del
Estatuto de 1979.
La incorporación, pues, de una Declaración de derechos y li-
bertades en la Propuesta de reforma del Estatuto es, en esencia,
una específica expresión de autogobierno que no del aumento del
autogobierno. Es decir, con la incorporación del Título I de la Pro-
puesta el legislador estatutario expresa su autonomía política para
establecer unos límites y configurar unos principios de actuación
de los poderes públicos, que en unos casos —la mayoría— son los
propios de la Comunidad Autónoma y en algunos otros, los desti-
natarios son también los poderes públicos del Estado que actúan
en el ámbito de aquélla. La Declaración o Carta de derechos es
expresión de autogobierno en la medida que el legislador autor de
la Propuesta manifiesta su voluntad de limitar el ejercicio de sus
competencias de acuerdo con unos valores y principios, que han
de gozar de apoyo constitucional, a fin de garantizar los derechos
de los ciudadanos. Y con la misma finalidad, la incorporación del
amplio listado de principios rectores —sin duda, muy prolijo, ex-
cesivo y retórico— ha de ser entendido como un impulso para el
desarrollo de un programa normativo que el legislador, de acuerdo
con el valor indeclinable del pluralismo político, habrá de concre-
tar. En este sentido, pues, los derechos, deberes y principios, en
su condición de límite al poder público que viene impuesto por el
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
73
Estatuto (de acuerdo, claro está, con la Constitución) son una ex-
presión del autogobierno y de la dimensión materialmente consti-
tucional del Estatuto.
c) EL RECONOCIMIENTO DE UNA DECLARACIÓN DE DERECHOS ESTÁ VINCULADA A LAS
COMPETENCIAS
Los derechos, deberes y principios que han sido incorporados a
la Propuesta de reforma no obedecen a un acto de voluntarismo ju-
rídico. Su inclusión responde, en este sentido, a un criterio bien pre-
ciso: su relación con el contenido de las competencias que vienen
definidas en la citada Propuesta. Así lo puso también de relieve, el
Dictamen del Consell Consultivo de 1 de septiembre de 2005.
En efecto, en la medida que su Título IV, de acuerdo con la
Constitución (art. 147.2.d CE), ha establecido un criterio —cierta-
mente novedoso pero sin tacha de inconstitucionalidad— de deter-
minación de las competencias con una especial voluntad de concre-
ción, tanto en lo que concierne a los aspectos materiales como en
lo relativo a los funcionales, es una consecuencia lógica que tam-
bién se concreten tanto los derechos y deberes que operan como
límites a estas competencias y también los principios que han de
informar la acción futura del legislador autonómico. Al fin y al
cabo, la previsión de un título que, además de lo que prevé el Títu-
lo I de la Constitución, consagre de forma específica una serie de
derechos y principios a los que queda sometida la actividad de los
poderes públicos y de los particulares en Cataluña, es un contenido
adicional que, como hemos visto, el Estatuto puede tener sin con-
travenir, sin violentar, las previsiones constitucionales sobre lo que
los estatutos de autonomía deben prever (art. 147.2 CE).
d) LA DECLARACIÓN DE DERECHOS ES UNA MANIFESTACIÓN DE LOS LÍMITES CONSTI-
TUCIONALES DEL ESTATUTO
En este sentido, la Propuesta respeta tres limitaciones constitu-
cionales fundamentales. La primera es el respeto a la reserva de ley
74
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
orgánica en lo que se refiere al desarrollo directo de los derechos
fundamentales y libertades públicas de la Sección 1ª del Capítulo II
del Título I de la CE (art. 81 CE), una reserva que el Estatuto a
pesar de su carácter orgánico no puede satisfacer y al que la Pro-
puesta se atiene; la segunda, es la relativa a la sujeción a las con-
diciones básicas que el Estado haya establecido para garantizar a
todos los españoles la igualdad en el ejercicio de los derechos y en
cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE); y
la tercera es la que se deriva de la propia naturaleza jurídica del
Estatuto, en su condición de norma institucional básica, lo cual
significa que se trata de una norma dirigida de forma primordial a
orientar y al mismo tiempo limitar los poderes públicos de Cataluña
y, en el marco de sus competencias, a los entes locales del mismo
ámbito territorial. Aún así, y atendiendo a su condición —también—
de norma estatal, no debe excluirse que el Estatuto, al vincular los
poderes públicos de Cataluña, pueda incidir simultáneamente sobre
el ejercicio de competencias estatales. En su formulación final, re-
sultante del texto aprobado en las Cortes Generales, ello se pone de
manifiesto en el artículo 37.1 de la Propuesta, en relación con los
derechos y deberes de conocimiento y uso de las lenguas y los de-
rechos lingüísticos ante las Administraciones públicas y las institu-
ciones estatales.
2. UN CASO CONCRETO, ACERCA DEL CONTENIDO DE LA DECLARACIÓN
DE DERECHOS COMO LÍMITE Y, A LA VEZ, IMPULSO QUE EL LEGIS-
LADOR ESTATUTARIO ESTABLECE A LA ACTUACIÓN DE LOS PODERES
PÚBLICOS DE LA GENERALITAT: LA CONTROVERSIA SOBRE EL CA-
RÁCTER LAICO DE LA ENSEÑANZA
Probablemente, en el debate sobre la Propuesta de reforma
estatutaria llevada a cabo en Cataluña y en lo que concierne al con-
trovertido Título I, dedicado a los derechos, deberes y principios
rectores, una controversia de naturaleza diversa y, desde luego, no
siempre ni mayoritariamente jurídica, ha destacado con luz propia
—entre otros temas que suscitado polémica— el relativo a los de-
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
75
rechos y deberes en el ámbito de la educación (art. 21), y en espe-
cial la atribución del carácter laico a la enseñanza en los centros
de titularidad pública. A los efectos de este trabajo, se trata de un
supuesto, entre otros muchos que pone de relieve el contenido ma-
terialmente constitucional de la declaración de derechos de la Pro-
puesta de reforma del Estatuto, entendida como límite pero tam-
bién como impulso que el legislador estatutario establece para la
actuación futura de los poderes públicos de la Generalitat.
En la exposición de este apartado, me atendré en gran parte
también, a los argumentos expuestos en el dictamen del Consell
Consultiu de 1 de diciembre de 2005, Fundamento III, 2.
El artículo 21.1 del texto aprobado por las Cortes Generales,
que coincide con el aprobado por el Parlamento de Cataluña se
establece lo siguiente: «Todas las personas tienen el derecho a la
enseñanza pública y de calidad y a acceder en condiciones de
igualdad. La Generalitat debe establecer un modelo educativo de
interés público que garantice estos derechos».
En el apartado 2 de este mismo artículo se establece también
que: «Las madres y los padres tienen garantizados, de acuerdo con
los principios establecidos por el artículo 37.4 (que fija el estándar
mínimo para la protección de los derechos, en el Título I de la
Constitución) el derecho que les asiste para que sus hijos e hijas
reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus
convicciones en las escuelas de titularidad pública, en las que la
enseñanza es laica».
a) LIBERTAD RELIGIOSA, ESTADO ACONFESIONAL Y ENSEÑANZA LAICA
Atendiendo al contenido del artículo 27 CE («Los poderes públi-
cos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos
reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus
propias convicciones»), se hace preciso determinar si la calificación
de laico atribuida al derecho a la enseñanza por el apartado 2 del
artículo 21 es conforme a la Constitución.
76
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
Con esta finalidad, hay que analizar el contenido de dos precep-
tos constitucionales de especial relevancia para determinar si la
condición de laica atribuida a la enseñanza dispone de cobertura
constitucional. En primer lugar, claro está, se trata, sobre todo, del
artículo 16.3 CE, que reconoce la libertad religiosa estableciendo
que «ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públi-
cos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad espa-
ñola y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con
la Iglesia Católica y las demás confesiones». Y también del artícu-
lo 27.3 CE que, al reconocer el derecho a la enseñanza, preceptúa
—como ya ha sido evocado anteriormente— que «los poderes públi-
cos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos
reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus
propias convicciones».
Por otra parte, y sin duda, por su evidente relación, el análisis
sistemático entre estos preceptos ha ser incluido en el marco de otro
mandato constitucional previsto en el propio artículo 27, cuando en
su apartado 2 establece que «La educación tendrá por objeto el
pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los prin-
cipios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades
fundamentales». Como señaló el Consejo Consultivo, es en este
contexto normativo básico en el que hay que analizar la previsión del
actual artículo 21.2 de la Propuesta de Reforma (antes del Dicta-
men, era el 21.1) según la cual, «... la enseñanza pública es laica».
El laicismo es aquella característica del pensamiento político y
social que defiende la independencia del Estado de toda influencia
religiosa. El concepto de laico se atribuye a aquella situación que
prescinde de la formación religiosa y, de forma más específica, com-
porta la exclusión de la instrucción religiosa de las escuelas. En el
contexto propio de la organización político-institucional de los Esta-
dos, la condición de laico es una calidad recogida expresamente por
algunas constituciones para definir los principios en los que se ins-
pira la forma de gobierno que han decidido adoptar. Probablemen-
te, el ejemplo más paradigmático en este sentido, por su carácter
explícito, es el que, sin duda, ofrece el constitucionalismo francés,
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
77
y más concretamente el artículo 1 de la vigente Constitución de
1958, cuando establece que «Francia es una república indivisible,
laica, democrática y social. Asegura la igualdad ante la ley de todos
los ciudadanos sin distinción de origen, de raza o de religión y res-
peta todas las creencias». Un precepto constitucional tributario del
constitucionalismo republicano francés y que, en el ámbito de la
enseñanza encuentra sus orígenes en las aportaciones de Jules Ferry,
ideólogo de la escuela laica construida en las primeras décadas de
la III República. Y, por supuesto, el caso francés no es el único.
A este respecto, y sin pretensiones exhaustivas, entre los ejem-
plos de previsiones constitucionales de separación entre el Estado y
las confesiones religiosas que se pueden invocar, es preciso mencio-
nar también la histórica enmienda primera en la Constitución de los
Estados Unidos de 1787, ratificada por el Congreso en 1789 y
ratificada por las legislaturas de los Estados en 1791, en el que se
establece que «El Congreso no aprobará ninguna ley por la que
adopte una religión como oficial del Estado o se prohíba practicarla
libremente [...]». O en el artículo 3.1 de la Constitución de México,
que preceptúa que «Garantizada por el artículo 24 la libertad de
creencias, el criterio que orientará a dicha educación se mantendrá
por completo ajeno a cualquier doctrina religiosa y, basado en los
resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus
efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios [...]».
Todas éstas y otras manifestaciones constitucionales del laicismo
se fundamentan en un principio básico: la separación entre el Esta-
do y la religión, que comporta el impedimento a que en la escuela
pública se imparta formación religiosa, con una finalidad especial
que pretende evitar que bajo el manto de la libertad de creencias la
formación intelectual de la persona se vea impregnada de toda la
carga de elementos no racionales que conlleva la fe religiosa, hasta
el punto de adulterar el pensamiento científico en todos los ámbi-
tos del conocimiento y desnaturalizar la razón, como seña de iden-
tidad tangible del ser humano.
Naturalmente, este principio es compatible con el reconocimien-
to constitucional de las libertades ideológica y religiosa, así como
78
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
del derecho a la educación. Hay que mencionar, sin embargo, que
la configuración constitucional del laicismo no ha sido homogénea.
Se pueden distinguir casos en los que el Estado se manifiesta indi-
ferente ante el hecho religioso y sus consecuencias en los diversos
ámbitos de la vida social, como, por ejemplo, en la regulación del
derecho a la enseñanza, y en otros supuestos en los que el Estado
muestra tolerancia respecto de esta situación.
b) CONSTITUCIÓN Y MANDATO A LOS PODERES PÚBLICOS PARA GARANTIZAR LA FORMACIÓN
RELIGIOSA: LA CONSTITUCIÓN NO PREDETERMINA LA FORMA A TRAVÉS DE LA CUAL, LA
CITADA FORMACIÓN HA DE SER ASEGURADA EN LOS CENTROS PÚBLICOS
En todo caso, respecto a la previsión establecida en el artícu-
lo 21.2 de la Propuesta de Reforma, la pregunta que hay que res-
ponder es si la Constitución de 1978 establece un principio ge-
neral de laicismo que predetermine la actuación de los poderes
públicos en los diversos ámbitos de la vida social, y específicamen-
te, en lo que afecta al derecho a la educación.
Con carácter general, lo que de forma explícita prescribe el ar-
tículo 16.3 CE es que ninguna religión tendrá carácter estatal,
como una lógica consecuencia del principio general de separación
entre el Estado y la iglesia (entendida esta expresión de forma com-
prensiva de todas las manifestaciones de culto religioso). Es decir,
lo que establece el texto constitucional es el carácter aconfesional
del Estado, en el marco de una forma democrática de gobierno que,
entre otros derechos fundamentales, reconoce la libertad religiosa
(art. 16.1 CE) y el derecho a la educación (art. 27 CE). Como
recordaba la jurisprudencia constitucional en una de sus primeras
resoluciones respecto del alcance a atribuir al principio de no
confesionalidad del Estado, «el artículo 16.3 de la Constitución
proclama que ‘ninguna confesión tendrá carácter estatal’ e impide
por ende, [...] que los valores e intereses religiosos se erijan en
parámetros para medir la legitimidad o justicia de las normas. Al
mismo tiempo, el citado precepto constitucional veda cualquier
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
79
tipo de confusión entre funciones religiosas y funciones estatales»
(STC 24/1982, de 13 de mayo, FJ 5).
Pero el principio de no confesionalidad y el reconocimiento de
la libertad religiosa, tanto en su vertiente positiva de derecho a
practicar un culto religioso, como negativa, de derecho a no practi-
car ninguno, no son —ciertamente— una prescripción constitucio-
nal sinónima al laicismo. La Constitución no establece explícita-
mente un modelo de Estado laico sino que opta, en el marco de su
carácter aconfesional —como así lo señala el Dictamen del Consell
Consultiu— por institucionalizar un compromiso del Estado con el
hecho religioso, en la medida en que prescribe que «los poderes
públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad
española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación
con la Iglesia Católica y las demás confesiones». Por lo tanto, de
acuerdo con este precepto constitucional, el Estado no es ni indife-
rente ni, tampoco, únicamente tolerante, sino que muestra una
especial vinculación respecto al hecho religioso arraigado en la so-
ciedad, a través del instrumento de la cooperación, en especial res-
pecto del culto religioso católico. Pero, ciertamente, lo hace sin
excluir otras modalidades de culto.
Como consecuencia de esta configuración constitucional del
hecho religioso, el artículo 27 de la Constitución, relativo al dere-
cho a la educación, prescribe en su apartado 3, que «los poderes
públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus
hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con
sus propias convicciones». Es decir, éste es un precepto que pone
de relieve de forma especial el compromiso del poder público, aun
siendo aconfesional, con el hecho religioso en un ámbito sectorial
de la vida social tan decisivo para el futuro de las personas como es
el ejercicio del derecho a la educación. Un compromiso de los po-
deres públicos que se traduce en garantizar a los padres que sus
hijos, si así lo desean los progenitores, reciban formación religiosa.
Éste es el mandato constitucional indeclinable del que son destina-
tarios los poderes públicos (estatales, autonómicos y locales). Es un
mandato con un objeto incuestionable: la formación religiosa. Pero,
80
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
al mismo tiempo, es un mandato genérico que los poderes públicos
están obligados a cumplir, pero sin que de la Constitución se derive
también un mando explícito e indubitado, acerca de la forma que
estos poderes han de emplear para garantizar el derecho de los
padres interesados en la formación religiosa. Dicho de otra manera,
la obligación de la que los poderes públicos no se pueden sustraer
es la que se refiere a garantizar que los hijos reciban la formación
religiosa que sus padres deciden, de acuerdo con sus convicciones.
Pero esta obligación no se extiende a la forma a través de la cual
los poderes públicos deben proporcionar la garantía de dicha for-
mación religiosa. Hay que insistir en ello: la Constitución no es en
este aspecto tajante, y no hay duda de que deja a los poderes pú-
blicos un margen de orden formal para tomar la decisión.
Por lo tanto, en el ámbito de la educación, los poderes públicos
disponen de habilitación constitucional para decidir la manera a
través de la cual esta formación religiosa debe ser garantizada. La
reserva de ley es la garantía formal del derecho a la formación reli-
giosa. Materialmente, la ley, deberá concretar la forma a través de
la cual se organiza dicha formación, que como límite insuperable
(el contenido esencial) ha de ser que se imparta en la escuela. Pero
al margen de la enseñanza reglada.
La configuración de la enseñanza laica a la que se refiere el
apartado 2 del artículo 21 de la Propuesta de Reforma no impide
ni es obstáculo para la garantía que deben ofrecer los poderes
públicos del derecho que asiste a los padres a la formación religio-
sa que sus hijos han de recibir de acuerdo con sus convicciones. Es
una evidencia constitucional que los poderes públicos deben prever
y, asimismo, asegurar esta formación religiosa en el marco de las
diversas actividades que forman parte del ámbito educativo. Más
concretamente, los poderes públicos en Cataluña tienen la obliga-
ción expresa de garantizar esta formación y también están habilita-
dos (por un mandato constitucional) para arbitrar la forma que
crean más adecuada (sin que la Constitución diga cuál) para llevarla
a la práctica, en el ámbito de las diversas actividades educativas
que deben regular. En este sentido, la enseñanza pública laica no es
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
81
incompatible con la formación religiosa que, si es preciso, deben
recibir los alumnos. Dicho de otra forma, dentro del marco más
amplio de las actividades educativas que en cualquier caso la admi-
nistración pública está obligada a garantizar, tanto la enseñanza
laica como la formación religiosa de los alumnos son compatibles y
esta compatibilidad dispone de cobertura constitucional, a través de
las diversas formas que los poderes públicos tienen potestad para
organizarla, en el ejercicio de sus competencias de ordenación y
gestión de la enseñanza. Sin duda, en términos de una evaluación
económica del derecho, el coste económico de la organización de
este derecho no ha de ser insignificante. Pero ésta es otra cuestión.
De acuerdo con esta interpretación de los artículos 16.3 y 27.3
de la Constitución, sostenida en su momento por la mayoría del
Consell Consultiu de la Generalitat, no hay impedimento constitu-
cional para que en la previsión establecida por el artículo 21.2 de
la Propuesta de Reforma, el derecho a la enseñanza pública sea
calificado de laico; y que esta condición sea plenamente compati-
ble con el derecho de los padres a que, cuando así lo soliciten, sus
hijos reciban la formación religiosa según sus convicciones. Siem-
pre en el marco del mandato constitucional del artículo 27.2,
cuando prescribe que «la educación tendrá por objeto el pleno de-
sarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios
democráticos de convivencia y a los derechos y libertades funda-
mentales». Y ésta, sí que es una cuestión decisiva para el progreso
humano y la calidad de la democracia.
3. LA ORGANIZACIÓN DE LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS ESTATU-
TARIOS Y SU INCIDENCIA EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE GA-
RANTÍAS JURISDICCIONALES DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES
La Propuesta de reforma estatutaria dedica el Capítulo IV del
Título I a las garantías de los derechos estatutarios. Las aspectos
más destacados de los artículos 37 y 38 de este Capítulo son los
siguientes:
82
DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
— Los derechos reconocidos en los capítulos I (los derechos y
deberes del ámbito civil y social), II (los derechos en el
ámbito político y de la Administración) y III (los Derechos
y deberes lingüísticos), vinculan a todos los poderes públi-
cos de Cataluña. Se establece un principio de eficacia te-
rritorial que con carácter general, exime a los poderes
públicos del Estado (en el texto aprobado por el Parlamen-
to de Cataluña el 30 de septiembre de 2005 no se esta-
blecía esta distinción, puesto que se refería a todos los
poderes públicos que actúan en Catalunya). Como hemos
visto anteriormente, la Administración General del Estado
en Cataluña, también queda vinculada por los derechos y
deberes de conocimiento y uso de las lenguas así como
respecto de los derechos lingüísticos en el ámbito de las
Administraciones públicas y las instituciones estatales. Asi-
mismo, y de manera precisa, se añade un saludable crite-
rio constitucional de eficacia horizontal de los derechos
frente a terceros, al establecer que estos derechos también
vinculan a los particulares, de acuerdo con la naturaleza
de cada derecho (art. 37.1 y 2).
— Se establece una reserva de ley a fin de aprobar una Carta de
los derechos y deberes de los ciudadanos, cuya utilidad y
funcionalidad jurídica, que evite la reiteración normativa y no
sea una incógnita, si se atiende al detallado y prolijo conteni-
do de este Título I (art. 37.2).
— La regulación de los derechos de estos tres Capítulos está
sujeta a reserva de ley, que siguiendo el criterio del artícu-
lo 53.1 CE, habrá de respetar su contenido esencial
(art. 37.3 CE).
— Finalmente, y de forma similar a la fórmula adoptada por la
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el
reconocimiento de estos derechos y libertades de ámbito
estatutario, ni supone alteración alguna del régimen de dis-
tribución de competencias, ni tampoco la creación de títulos
competenciales nuevos o modificación de los ya existentes.
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
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Por otra parte, la Propuesta de reforma reconoce un estándar
mínimo que no puede ser vulnerado y que se sitúa en la
Constitución, de la que deriva el Estatuto, a saber: las dispo-
siciones del Título I, no podrán ser desarrolladas, aplicadas o
interpretadas de forma que se reduzca o limite los derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tra-
tados y convenios ratificados por España (art. 37.4).
— La tutela de los derechos estatutarios se encomienda a dos
órganos: el primero, de matriz autonómica, el Consejo de Ga-
rantías Estatutarias, nueva denominación atribuida al actual
Consejo Consultivo (art. 38.1); y, el segundo, de naturaleza
estatal, integrado en la organización del Poder Judicial, único
en todo el Estado, como es el Tribunal Superior de Justicia
de Cataluña (art. 38.2). Conviene retener una atención más
detallada, en ambas instituciones de garantía.
3.1. EL CONSEJO DE GARANTÍAS ESTATUTARIAS
El artículo 38.1 de la Propuesta de reforma aprobado en las Cortes
Generales (cuya diferencia con respecto al aprobado por el Parlamen-
to de Cataluña sólo es de orden gramatical) establece lo siguiente:
«Los derechos reconocidos por los capítulos I, II y III del presente
título y por la carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de
Cataluña son tutelados por Consejo de Garantías Estatutarias, de
acuerdo con lo establecido por el artículo 76.2 b) y c)».
En este último precepto, cuya redacción no ha variado entre la
aprobada por el Parlamento de Cataluña y las Cortes Generales, se
establece lo siguiente: «76.2 El Consejo de Garantías Estatutarias
puede dictaminar, en los términos que establezca la ley, en los ca-
sos siguientes (…) b) La adecuación al presente Estatuto y a la
Constitución de los proyectos y las proposiciones de ley sometidos a
debate y aprobación del Parlamento y los Decretos leyes sometidos
a convalidación del Parlamento; c) La adecuación al presente Esta-
tuto y a la Constitución de los proyectos de Decreto Legislativo
aprobados por el Gobierno»
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DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
Finalmente —y aquí radica la novedad más relevante para las
funciones de este órgano estatutario, en apartado 4 del artículo 76
(cuyo texto tampoco ha experimentado variación tras su paso por
las Cortes) se establece que: «4. Los dictámenes del Consejo de
Garantías Estatutarias tienen carácter vinculante con relación a los
proyectos de ley y las proposiciones del Parlamento que desarrollen
o afecten a derechos reconocidos por el presente Estatuto».
La atribución de esta función de tutela sobre los derechos
estatutarios al nuevo Consejo de Garantías Estatutarias justifica, sin
duda, el cambio de denominación que ha de tener en el futuro este
órgano. Las razones son las siguientes:
— El carácter vinculante del dictamen del Consejo de Garantías
Estatutarias «con relación a los proyectos de ley y las propo-
siciones de ley del Parlamento que desarrollen o afecten a
derechos…» supone un cambio parcial en la naturaleza jurí-
dica de las funciones de orden consultivo que hasta hoy han
caracterizado el estatuto jurídico y la labor del actual Consejo
Consultivo. Puesto que en materia de derechos estatutarios,
al vincular el dictamen al Parlamento, la función deja de ser
consultiva para adoptar un carácter que bien podría catalo-
garse como cuasi-jurisdiccional. En efecto, la Cámara legisla-
tiva deberá atenerse al sentido del dictamen sin posibilidad
de hacer abstracción o prescindir de su contenido, sino que,
en caso de una declaración explícita de inconstitucionalidad
deberá incorporar al proyecto o proposición, la decisión del
Consejo de Garantías Estatutarias. De esta forma, con esta
participación previa en el proceso de elaboración de la ley
autonómica, el Consejo adopta una posición institucional asi-
milable a la que en la actualidad ostenta el sistema constitu-
cional francés, el Conseil Constitutionnel.
— Con la atribución de esta nueva e importante función, el con-
tenido del dictamen de Consejo de Garantías Estatutarias
deberá experimentar un cambio en sus contenidos, en el sen-
tido de procurar una fundamentación jurídica conforme con
MARC CARRILLO DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
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el carácter vinculante de su decisión, de forma tal que el
razonamiento, salvo en los casos de decisiones interpretativas,
constituya un complemento más taxativo para la conclusión.
— Este dictamen vinculante no pone en cuestión el monopolio
de control de constitucionalidad de la ley que corresponde
realizar al Tribunal Constitucional. Es evidente, la interpreta-
ción constitucional es una función que se encuentra disemi-
nada entre los diversos operadores jurídicos, sean éstos de
carácter jurisdiccional o no. Algunos de ellos, desde luego,
son los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas
y, de forma singularmente especial, también lo será el nuevo
Consejo de Garantías Estatutarias. En este contexto de parti-
cipación en la interpretación constitucional de las normas
con rango de ley, el Consejo y las funciones que le han sido
atribuidas en materia de derechos estatutarios, son una ex-
presión de la autonomía institucional de la Generalitat, por la
que dispone de capacidad de decisión, de acuerdo con la
Constitución, para la organización de sus instituciones. Es
decir, con su función definida por la Propuesta de reforma
estatutaria, de tutela previa de los derechos, está ejerciendo
una función cuasi-jurisdiccional de participación en el proce-
so de elaboración de la ley que, sin embargo, en ningún caso
cuestiona ni suplanta el control a posteriori, sobre la ley au-
tonómica, una vez incorporada al ordenamiento jurídico.
— Por otra parte, la ley autonómica que, en su caso, sea juzga-
da por el Tribunal Constitucional, será lógicamente aquélla
que haya sido aprobada por el Parlamento de Cataluña, de
acuerdo —si para ello ha sido requerido anteriormente— con
el dictamen vinculante del Consejo de Garantías Estatu-
tarias. En consecuencia, esta ley autonómica siempre será el
resultado del ejercicio de la potestad legislativa de la que es
titular el Parlamento. No de una confluencia de voluntades
entre el Parlamento y el Consejo de Garantías Estatutarias; la
intervención previa de éste, que puede conllevar la modifica-
ción del texto aprobado por la institución legislativa queda
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DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
legitimada por disposición del Estatuto como norma
institucional básica. Ciertamente, la controversia que sin
duda pueda suscitar en este caso la relación entre la volun-
tad del órgano legislativo y la opinión de un colegio de juris-
tas nos ubica en un contexto similar al que en el Estado so-
cial y democrático de derecho, experimenta la relación entre
democracia y justicia constitucional.
— El objeto del dictamen son los proyectos y proposiciones de
ley del Parlamento que desarrollen o afecten a derechos re-
conocidos en el Estatuto. Esta formulación presenta proble-
mas de interpretación. En primer lugar, porque asimila dos
conceptos que son distintos; «(…) desarrollen o afecten
(…)». «Desarrollar» es más preciso que «afectar», que razona-
blemente hay que deducir que es un concepto de contenido
más genérico. En términos jurídicos, «desarrollar» un derecho
comporta la regulación de los elementos básicos de su régi-
men jurídico (aspectos relativos a titularidad, objeto, forma
de ejercicio, etc.) mientras que «afectar» es una noción más
amplia en la medida en que ha de servir para detectar la in-
cidencia de una disposición normativa sobre el contenido ge-
neral del derecho. Entiendo, que en este sentido el precepto
puede generar una notable confusión que, a buen seguro,
exigirá un esfuerzo interpretativo sobre el alcance de esta im-
portante función del Consejo de Garantías Estatutarias.
Probablemente, pueda servir, en este sentido de referente
para este objetivo los criterios empleados por el Tribunal
Constitucional acerca de los límites materiales que operan
sobre el decreto-ley cuando éste pueda afectar a los de-
rechos, deberes y libertades, contenidos en la célebre
STC 111/1983, de 2 de diciembre.
3.2. EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
El texto aprobado por las Cortes Generales establece que «Los
actos que vulneren los derechos reconocidos por los capítulos I, II
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y III del presente Título y por la Carta de los derechos y deberes de
los ciudadanos de Cataluña serán objeto de recurso ante el Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña, de acuerdo con los procedimientos
establecidos por las leyes».
Por su parte, el texto aprobado por el Parlamento de Cataluña el
30 de septiembre de 2005, precisaba algo más los aspectos orgá-
nicos y procesales de esta garantía de los derechos, estableciendo
que la garantía debía residenciarse «(…) ante una sala de garantías
estatutarias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en los
términos y mediante el procedimiento que establezca la Ley Orgáni-
ca del Poder Judicial».
Ciertamente, del texto de la cámara catalana podía derivarse
una leve predeterminación sobre la organización interna del Poder
Judicial (la sala de garantías estatutarias) y acerca de la ley más
adecuada para facilitar la reforma procesal (la Ley Orgánica del
Poder Judicial), de tal forma que supusiese una cierta invasión de
materia objeto de reserva de ley orgánica. Seguramente, en función
de ello, el texto finalmente aprobado en las Cortes, este precepto
ha quedado como sigue: «Los actos que vulneren los derechos reco-
nocidos (…) serán objeto de recurso ante el Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña, de acuerdo con los procedimientos estableci-
dos por las leyes». Pero, en todo caso, y a los efectos de este co-
mentario, conviene poner énfasis en la positiva concepción de la
organización procesal de garantía jurisdiccional que subyace a la
Propuesta de reforma.
En este sentido, antes que nada, es preciso resaltar la infrauti-
lización actual de algunas de las Salas de los Tribunales Superiores
de las Comunidades Autónomas (sobre todo la 1ª), mientras que las
Salas del Contencioso-Administrativo se encuentran con un ingente
volumen de trabajo.
Por su parte, la Propuesta de reforma parece inscribirse en una
plausible intención de promover una muy relevante desconcen-
tración del Poder Judicial, a fin de articular un sistema de garan-
tías de los derechos fundamentales que, sin perjuicio de la
funcionalidad que al respecto debe seguir cumpliendo el recurso
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DECLARACIÓN DE DERECHOS EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA MARC CARRILLO
de amparo ante el Tribunal Constitucional, como instrumento de
garantía de carácter extraordinario, a la vez refuerce la posición
del Poder Judicial, y en especial, de los Tribunales Superiores de
Justicia, en sede natural para la tutela de los derechos fundamen-
tales.
Evidentemente, la Propuesta de reforma estatutaria ha de limi-
tar el ámbito material de los derechos objeto de tutela a aquéllos
que el Estatuto reconozca. Pero es obvio, que una futura reforma
de la legislación procesal puede ampliar —y lo lógico es que así
debería ser— los derechos objeto de garantía a todos aquellos que
de acuerdo con la Constitución tienen la condición de derechos
fundamentales.
Esta desconcentración de la tutela de los derechos fundamenta-
les y, en general, de los derechos y libertades habría de coadyuvar
positivamente a la efectiva aplicación de las nuevas medidas que se
ofrecen a la justicia constitucional con la actual reforma de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, que como es notorio, ha sido
concebida en el sentido de objetivar el proceso del amparo consti-
tucional a través del establecimiento de unas reglas, que permitan
configurar un criterio de admisión del recurso basado en la relevan-
cia constitucional de la demanda de amparo. Pero para que ello
llegue a buen puerto a medio plazo, es precisa también una reforma
del amparo ante la jurisdicción ordinaria. En este sentido, la Pro-
puesta contenida en la reforma del Estatuto catalán ha de ayudar a
que los Tribunales Superiores de Justicia, en el ámbito de cada
Comunidad Autónoma, devengan una instancia común de tutela de
los derechos y libertades que, a su vez, permita una progresiva
adaptación del Poder Judicial a la estructura políticamente descen-
tralizada del Estado. No hace falta insistir en algo sabido, y es que
éste es un Poder que, en su organización y funcionamiento vigente
hasta ahora, sigue siendo muy impermeable al significado del lla-
mado Estado de las autonomías.