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2007 年台灣社會學年會-台灣與東亞社會的比較研究

東亞照顧體制之初探－以台灣外籍看護工政策為例

周宇翔1, 王舒芸2

(bass1208@hotmail.com)

「研討會文章，未經作者同意，請勿轉載引用」

1 國立中正大學社會福利研究所碩士生

2 國立中正大學社會福利研究所助理教授

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中文摘要

鑑於對 Esping-Andersen(1990)所提三種體制之挑戰，東亞各國之社會福利特

質是否能成為一獨立新興體制此命題在文獻中掀起論戰。現有文獻之共識主張：

生產性體制、發展型國家、保守型國家與儒家文化為東亞各國之核心特質，進而

在社會政策方面有著從屬於經濟發展與偏重教育支出的特性、福利供給則以家

庭、企業與社區為主體。然而，如同女性主義者對於 Esping-Andersen(1990)忽略

關於家庭（尤其是照顧）面向的批評，現有東亞體制之論述亦集中於生產性政策

之上。但在東亞人口老化速度遠超過西方的當下，其對照顧需求的急迫性並不亞

於任何體制。東亞的特性呈現了國家在福利提供上位居次要角色，但家庭功能在

其結構日益變遷下亦逐漸弱化，這使得如何回應老人照顧需求成為重要議題。

在服務輸送的層次上，居家、機構與社區共同建構成為台灣長期照顧體系的

內涵。受到世界潮流影響，台灣近年發展的長期照顧體系亦強調居家與社區式的

發展。另一方面，伴隨著全球化的到來，勞工流動成本及民族國家掌控疆域能力

皆隨之降低，於焉產生照顧工作的跨國流動－外籍看護工的興起。如同西方世界

人口結構的老化，東亞社會亦面臨相同的照顧需求議題，如此新興風險的產生迫

使東亞國家不得不制定相關照顧政策。就照顧形式而言，台灣一個明顯的趨勢是

外籍看護工的興起，然而，卻鮮有文獻將此政策放置照顧體制的脈絡觀察。本文

立基此理論發展上的缺口，故而企圖連結「東亞福利體制」與「照顧體制」之關

聯。初步結果發現，外籍看護工政策符合東亞福利體制特色－生產性與儒家文

化，而生產性與儒家文化亦能解釋台灣外籍看護工數量日增的事實，但儒家文化

僅具備部分解釋力：外籍看護工的照顧形式不僅可支持女性外出就業及繼續家庭

形式的照顧，更讓國家免於承擔財政與提供服務的責任，但卻無法解釋強調親屬

原則的台灣社會為何能讓身為他國第三者的外籍看護工提供照顧服務的現象。

關鍵字：東亞福利體制、照顧體制、外籍看護工

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Abstract

Esping-Andersen’s “three-world” typology has been challenged by the existence

of other regime types. Among these debates, whether there is East Asian regime is one

of the most heated topics. The consensus in literature is that East Asian countries are

predominantly productivist , developmental states and Confucian culture. This means

that social policies are subordinate to economic development and that social

expenditures are heavily weighted on education. At the same time, families,

enterprises, and communities play major roles in providing services. However, as

feminists’ criticism about Esping-Andersen’s neglect in family dimension (care in

particular), most contemporary literatures about East Asian welfare regimes focus

only on the social policies related to production. As the pace of aging in East Asian

population is faster than its Western counterparts, the demand for caring is no less

urgent than the West. East Asian culture typically causes these countries to play a

secondary role in terms of social welfare. But as the structure and functions of

families continue to shift, the means of providing care for the elderly has become an

important issue.

In terms of service delivery, home-based, institutional-based and

community-based systems have become the essences of the long-term care services in

Taiwan. Affected by the world trend, the development of long-term care in Taiwan in

recent times emphasizes the development of home-based and community-based

systems. On the other hand, with the coming of globalization, the cost of labor

mobility declined, along with the decline of the ability of individual nation to enforce

their borders. These paved way for the business of care to cross national boundary and

gave rise to a new class of workers -- migrant domestic workers. With a similar aging

population structure in western world, East Asian society also has to face similar care

issues. The formation of those newly arisen risks forced East Asian countries to draw

up relevant care policies. In terms of the forms of care, an obvious trend in Taiwan is

the rise of migrant domestic workers. Nevertheless, few articles observe these policies

in the context of care regime. Based on the above, this article attempts to establish a

connection between East Asian welfare regime and care regime.

Key words：East Asian welfare regime, care regime, migrant domestic worker

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一一一一、、、、前言前言前言前言

追溯福利國家之發展脈絡可清楚看見，社會政策的制定主要係回應不同時代

背景下的集體社會風險。二次戰後係福利國家迅速擴張之黃金時期，當時多數國

家面臨的社會風險主要圍繞在失業、退休與殘疾所帶來的所得危機，故而政策焦

點放置經濟安全、去商品化、以及對抗貧窮上。然而，隨著後工業時代的到來，

家庭、人口與就業結構亦產生結構上的劇烈變化，照顧於焉成為福利國家必須面

對新興風險。

雖然照顧議題隨著人口結構老化而逐漸受到重視，但既有文獻的討論是有限

的，這點清楚地表現地在比較福利國家分類標準上。雖然學者已開始展開關於照

顧的爭辯，但卻無法如 Esping-Andersen (1990)那般提出明確的分類標準，換言

之，既存文獻缺乏關於「照顧體制」的明確指標。

在服務輸送的層次上，居家、機構與社區共同建構成為台灣長期照顧體系的

內涵。受到世界潮流影響，台灣近年發展的長期照顧體系亦強調居家與社區式的

發展。另一方面，伴隨著全球化的到來，勞工流動成本及民族國家掌控疆域能力

皆隨之降低，於焉產生照顧工作的跨國流動－外籍看護工的興起。

西方世界對於東亞福利體制的興趣始於 1980 年代東亞各國經濟的快速成

長，而後便展開一連串關於東亞福利體制特色的論述，其中以生產性與儒家文化

最受矚目。然而，這些特色皆立基於生產性政策與文化觀點而提出，因此傳統上

屬於再生產領域的照顧議題是邊陲的。然而，如同西方世界人口結構的老化，東

亞社會亦面臨相同的照顧需求議題，如此新興風險的產生迫使東亞國家不得不制

定相關照顧政策，就照顧形式而言，台灣一個明顯的趨勢是外籍看護工的興起。

然而，卻鮮有文獻將這些政策放置照顧體制的脈絡觀察，本文立基這個理論發展

上的缺口，故而企圖連結「東亞福利體制」與「照顧體制」之關聯。

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基於此，本文好奇下列議題：首先，檢視既有西方福利國家關於「照顧」文

獻論述的現況，並且探究是否能夠清楚地區分出體制特色？第二，檢視現階段既

有東亞福利體制特色之文獻。最後，介紹台灣長期照顧體系以及外籍看護工政策

之發展，並將台灣外籍看護工政策放置東亞福利體制脈絡下觀察，並且分析其是

否具有東亞福利體制的特色？初步結果發現，外籍看護工政策符合東亞福利體制

特色－生產性與儒家文化，而生產性與儒家文化亦能解釋台灣外籍看護工數量日

增的事實，但儒家文化僅具備部分解釋力：外籍看護工的照顧形式不僅可支持女

性外出就業及繼續家庭形式的照顧，更讓國家免於承擔財政與提供服務的責任，

但卻無法解釋強調親屬原則的台灣社會為何能讓身為他國第三者的外籍看護工

提供照顧服務的現象。

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二二二二、、、、比較比較比較比較福利國家福利國家福利國家福利國家

福利國家發展的黃金時期始於二次戰後，關於福利國家發展的研究至今已累

積相當豐碩的成果，主要集中在以下四個面向：一、解釋福利國家興起之理論；

二、福利國家體制之類型；三、全球化與福利國家之關係；四、各福利政策之內

涵與影響。

解釋各福利國家之源起、擴張、或變異之理論，向來是比較福利國家陣營必

爭之地，其中，「聚合理論」（convergence theory）、「擴散理論」 （diffusion model）、

「權力資源論」（power-resources approach）、以及「國家中心理論」（state-centered

theory）這四個理論可謂箇中翹楚(Wang 2006; 林萬億 1994)。1960 年代初期，

關於福利國家擴張之跨國研究，多以檢視聚合理論之假設為主軸，此立基於工業

主義邏輯（logic of industrialism）之觀點，主張經濟發展之階段為解釋福利擴張

最核心要素，亦即，各國隨著工業化的進展，必然會面臨相似的需求與社會結構

之改變，而福利國家之興起即為共同的解決策略(Cutright 1965; Kerr 1964; Mishra

1973; Wilensky and Lebeaux 1958; Williamson and Fleming 1977)。

聚合理論以經濟取向為解釋主軸，忽略了政治與社會層面的力量亦可能導致

福利國家發展之不同路徑，權力資源理論於焉產生，強調工會運動與左翼政黨力

量的強弱跟經濟發展與人口變遷同樣具有關鍵的影響力，換言之，工會與左翼政

黨力量越強大的國家，其福利體制的發展越趨擴張，社會民主黨基於北歐國家以

及基督教民主黨基於歐陸福利國家之影響力可為典型(Korpi 1978; Shalev 1983;

Stephens 1979; Walter 2006)。擴散模型則認為福利國家的興起係受到鄰近國家影

響，也就是說，若鄰近國有完備的社會福利制度，則有可能藉由傳播路徑而散播

至其他國家，進而影響他國建構福利國家的可能(Collier and Messick 1975)。國家

中心理論認為，社會政策之擴張與否不應單純地被解釋為經濟發展、利益團體、

或政黨政治間的能量競合，各國之憲政與政治制度、立法程序、官僚體制也應被

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視為解釋福利國家發展的重要因素(F. G. Castles 1985; Skocpol 1985; Skocpol and

Amenta 1986) 。

比較福利國家研究的第二個重要分析取向乃試圖為福利國家之體制做出分

類，Esping-Andersen (1990)所提出的三種體制—自由主義、保守主義與社會民主

模式—可謂其中經典。就自由主義而言，英美為主要代表國家，其意識型態為市

場取向，強調可透過市場解決一切供需問題，甚至包括福利權的提供。保守主義

則以歐陸國家為代表，偏向家庭主義，因此對於女性而言較為不利；另一方面，

因福利主要是透過社會保險加以提供，故形成高度階層化的社會保險形式。社會

民主模式則以北歐為典型代表，強調公民權的概念，故而認為福利領受為身為公

民應享有的權利，且其給付通常也較為慷慨，因而比起保守主義享有更高程度的

平等。

Esping-Andersen 對於福利國家類型之論述在比較福利國家領域中的重要地

位無庸贅言，但這二十年間也受到許多挑戰與質疑：其一就是對於性別以及家庭

角色在福利分析當中的邊緣性；而這個議題透過許多女性主義學者推波助瀾的投

入(Orloff 1993; Pateman 1988, 1992)以及 Esping-Andersen 藉著去家庭化概念之提

出，被部分找到解答的可能性。第二大限制就是：三個福利體制是否能夠窮盡而

充分的掌握跨國經驗的差異性？還是有第四、第五個福利體制存在的可能性

(Arts and Gelissen 2002; Bonoli 1997; F. Castles and Mitchell 1992; Ferrera 1996;

Leibfried, 1992; Siaroff 1994)？而在這個新體制是否存在的論戰中，地中海或南

歐模式、以及東亞模式是最常被討論的兩區塊(Arts & Gelissen 2002; Aspalter

2006; Aurel 2004; Choi 2006; Guillen and Alvarez, 2001; Holliday, 2000; Hort and

Kuhnle 2000; Kwon 2005; Kwon 1997; Leitner 2003; Martin 2005; Simoni and

Trifiletti 2004)。

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比較福利國家研究的第三個重要分析取向乃為全球化與福利國家的關係。自

1970 年之後，新的政經體制開始萌芽，國際資金流通、貨幣管制降低、海外投

資增加等都宣告了全球化世代的來臨 (Crepaz and Moser 2002; Garrett 1998;

Mishra 1999; Swank 2002)，也預設兩個互相牴觸的效應：一方面，手上握有可移

動資本的企業家，開始以「出走」作為勞動條件鬆綁的要脅工具；令一方面，移

動不易的勞工階級則開始要求更多分配性政策的保護(Rodrik 1997)。「國家」作

為一個中介機制，同時面對這兩股勢力的拉扯，必須提出相應的政策來調和兩方

的需求(王舒芸 2003)。

全球化對於福利國家的影響究竟為何，於焉成為當代比較福利國家熱門的辯

論軸心，「效率假設」（efficiency hypothesis）與「補償假設」（compensation

hypothesis）為其中兩大陣營。學者們好奇的是：全球化是不是真如「效率假設」

所預測，與福利國家支出呈現反比趨勢，也就是說，當國家面對全球化所帶來的

激烈競爭，必然導致政府跟跨國企業低頭，採取減少勞動保障以換取企業更大的

競爭空間，因此導致各國在福利政策上趨於一致的緊縮((Ohmae 1996; Strange

1996)？或者，如「補償假設」（compensation hypothesis）之學者所主張，隨著全

球化的到來，人民將產生不同的需求，而國家為了補償市場競爭所帶來的不公

平，反而會擴張福利支出 (Cameron 1978; Garrett 1998; Garrett and Mitchell 2001;

Katzenstein 1985; Rodrik 1997; Swank 1998, 2001, 2002)？

比較福利國家研究的第四個取向為各國的政策內涵，主要集中在勞動市場、

所得移轉、住宅、教育及年金等政策之支出、制度設計與影響(Johnson 2003)。「所

得維持」是工業化時代福利國家政策的焦點，可主要分為工作時期與退休後。就

前者而言，意指工作時期遭遇風險而喪失所得的情況，而主要的政策回應為社會

保險；後者則是維持退休後的經濟能力，主要的政策回應各國不盡相同，但大致

上仍不脫世界銀行(1994)所提出的三柱保障：第一層稅收制的基礎年金、第二層

為與工作相關的職業年金以及第三層強調商業性與自願性質的保險。

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三三三三、、、、照顧照顧照顧照顧與福利與福利與福利與福利體制體制體制體制

戰後工業時代福利國家的政策主要為了回應當時的社會風險，例如失業、退

休與殘疾，因此主要的政策發展焦點放置所得維持上(Collier and Messick 1975)。

在這個時期，照顧（care）—不論對象是兒童、老人、或者身心障礙者－多半被

歸類為家務事，並幾乎「天經地義」地由家中的女性一肩承擔起大部分的「照顧」

責任(Badgett 1999; Folbre 2001; Montgomery 1992; Stoller 1992)，國家並沒有扮演

太多介入角色，除非家庭功能岌岌可危，否則實難引起仍多由男性主導之政策制

訂者的興致與關注。因此，在比較福利國家的學術論戰中，都曾因被視為公領域

不宜或不需介入的「家務事」，而屬相對受忽略、邊陲的議題。不過這個照顧責

任的「家庭化」甚至「女性化」的現象，直到了近二、三十年開始有了鬆動的契

機，雖然女性肩頭之照顧責任尚未完全得以卸下，但在福利國家改革的諸多辯論

（Ito 2002）、以及女性主義的研究論述中，照顧責任與性別不平等的關聯、以及

照顧責任該如何重新分配，已漸漸佔有一席之地。而這個結構性的轉換實可歸功

於背後兩波交互影響的力量：客觀家庭與人口結構的改變，以及女性主義同時從

草根社會運動、社會政策以及學術論著努力推進(王舒芸 2007)。

後工業社會與全球化對就業、人口、與家庭結構帶來劇烈衝擊，其中，因為

老人化、家庭組成與穩定度的鬆動等，使得照顧需求大幅增加3(OECD 2007a)；

但是，傳統在家戶內扮演照顧角色之女性，因為主體意識的揚升、教育程度的提

高、就業結構從過往以男性為主的製造業逐漸朝向女性為主的服務業發展，以及

家戶經濟的需要，大量且不可逆轉地進入就業職場4(OECD 2007b)，最後，家庭

結構由過往大家庭朝向核心家庭型態發展，再加上女性勞參率的提升，傳統在家

戶內似乎就能滿足的照顧功能於焉亮起了紅燈，引發照顧供需雙方的嚴重失衡，

因此形成了所謂「照顧危機」（care deficit）的現象與趨勢(Williams 2003)。這個

3從 1960 年至 2005 年，丹麥老人比例從 10.6%上升至 15.1，德國從 10.8%至 19.2%，日本從 5.7

至 20.2%，希臘從 8.1%至 18.3% 4如在七大國家中（G7）裡，平均女性勞參與率從 1998 年的 61.3%上升至 2006 年的 68.2%。

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新的社會危機（social risks），迥異於福利國家發展之黃金時期的社會需求，因而

對現行福利體制之適用性，產生了重大衝擊(Esping-Andersen 1999)。換言之，當

女性逐漸走出家庭的同時，另一方面在家庭內的照顧需求不減反增的情況下，「照

顧」便成為社會新興風險之一(Taylor-Gooby 2004)，照顧的論述於此開始出現在

福利國家的辯論中。

另一方面，婦女運動以及女性主義者透過論述與運動雙軌齊下，從文化規

範、社會結構、就業市場與福利體制等面向，系統性地檢視女性與照顧的緊密關

連，並更進一步透過分析來突顯照顧責任女性化的種種負向影響，清楚挑戰照顧

責任女性化的不合理性(王淑英、賴幸媛 1997; 劉梅君 1997; 劉毓秀 1997)。首

先，照顧角色的身心負荷，包括繁瑣與耗費體力之照顧工作對照顧者帶來的身體

負擔與健康危機；同時，照顧工作之立即性與回應性的特質，也對照顧者造成極

大的心理壓力、神經緊繃、倦怠疲乏與無力感(呂寶靜、陳景寧, 1997)；其次，

由於父權體制與文化偏見，總認為女性較不具生產力，所以女性從事的之照顧活

動對社會的貢獻能見度低，因而照顧不具經濟價值，並被劃分為私領域的範疇

(England 2005)。

第三，家庭照顧責任阻礙女性就業，或是將女性限制在低薪、不穩定與缺乏

勞動保障的次級勞動市場中。女性為了權衡工作與照顧責任，通常選擇彈性就業

或兼職工作，相對的，女性的年資、工作經驗與人力資本也難以累積，因此便被

排除於高薪、高地位與工作條件良好的主要勞動市場之外。最後，女性無法充分

就業即意味著女性附屬地位的強化與社會權之保障不足。在許多國家的社會安全

體系下，人們的福利資格乃是根據工作身分而來，而沒有就業之女性的福利保障

則仰賴婚姻與眷屬身分，一旦婚姻中斷，則其享有之福利資格或社會保險身份都

將面臨喪失的危機(J. S. O'connor, Orloff, A. S.and Shaver 1999; 呂寶靜、陳景寧

1997)。

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上述分析可知，因為客觀人口變遷以及女性主義學者的努力，照顧議題的重

要性逐漸被納入比較福利國家之範疇。關於照顧意涵之研究相當多元(Daly and

Lewis 2000; Rostgaard 2002)，就照顧的領域而言，公/私領域的二分一直是女性

主義欲打破的界線(劉梅君 2003)。某種程度而言，公/私領域的劃分代表著國家

對於照顧角色的界定，換言之，這決定了國家介入的程度。就提供方式而言，現

金與服務的提供及其影響一直是長久以來的爭辯：雖然在財政緊縮的當下，現金

提供乍看之下對於國家財政並不是個好選擇，卻可以讓接受者有選擇權(Morel

2007)；就對象而言，老人、孩童與身心障礙者是主要的受照顧對象，各國對老

人、孩童與身心障礙者重視程度的不同，不僅反映了國家對於照顧意識形態上的

差異，更突顯了老人、孩童與身心障礙者在照顧需求上的不同。就勞動關係而言，

無酬家庭照顧與有酬市場照顧則是論述照顧者困境時的重要議題：傳統上，由於

家庭照顧的無酬性質使得其公民權遭受剝奪(周月清 2003; 劉梅君 2003)，但當

照顧有酬化後，卻因照顧工作普遍被認知為低技術與非專業之工作，故酬勞與勞

動條件皆不高，進而照顧工作者仍須面對階層化等困境。

雖然關於照顧意涵之研究已累積相當多元的成果，但對於照顧體制的論述卻

受限於照顧體制指標尚未明確建立，以及國際比較資料的缺乏，因而近年始浮上

檯面(Anttonen and Sipila 1996)。然而，隨著照顧需求的日漸增加，如何建立照顧

體制的指標亦逐漸受到學界重視。只是不同於 Esping-Andersen (1990)明確地以

商品化、階層化及市場與政府間之關係等概念區分出自由主義、統合主義以及社

會民主等三種福利體制，目前比較福利國家在照顧體制的研究上關於究竟該採用

何種分類標準或分析架構仍眾說紛紜。

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Gough (2000)指出福利體制應有的四個核心概念：首先，為一種國家社會政

策或方案的形式；第二，國家、家庭與市場在福利供給上的分工；第三，前述制

度的福利產出（welfare outcomes）達成去商品化與去家庭化的程度；最後為前述

制度階層化的效果（stratification outcomes），亦即福利系統是如何形塑不平等。

因此，福利體制=福利組合+福利產出+階層化效果。

如果福利體制的核心概念是如此，那究竟該如何為照顧體制下定義呢？似乎

成為重要的切入點。照顧形式的安排或許是個理想的切入：若有國家共同享有對

於老人照顧形式安排的特色，那麼即構成了老人照顧體制；換言之，若有國家在

老人照顧政策上共同享有類似的福利組合，並且該政策所形成的福利產出與階層

化效果類似，那麼這些國家即構成了老人照顧體制。老人照顧政策則大約可劃分

為以服務（in kind）為主與以現金（in cash）為主兩種形式。首先就服務而言，

居家、機構與社區照顧是主要內涵。換言之，由何種形式輸送服務構成了照顧形

式的軸線之一；再者，就現金而言，主要是指支持老人購買服務的經濟來源，其

中又可分為來自勞動市場、家庭或政府的移轉所得，這是照顧形式的軸線之二，

服務與現金作為兩條軸線共同形塑了照顧形式的建立。

Anttonen and Sipila (1996)以老人服務探討歐洲國家是否有形成照顧體制的

可能，並且發現幾種照顧模式的存在。首先是北歐的公共服務體制：普及式原則

為核心概念，換言之，公民能夠依照統一的標準透過服務體系而獲得所需的服

務；第二為家庭照顧模式，主要國家為南歐：這些國家的公共服務體系相當有限，

因此只能依賴非正式或者地下經濟（grey market）提供服務；第三種則為英國資

產調查模式：國家承擔了提供服務的責任，但卻沒有積極的做為，主要是透過資

產調查的方式輸送照顧服務；最後則為中歐（荷蘭與德國）的輔助模式

（subsidiarity model）：家庭承擔了主要的老人照顧責任，且自願性部門（如宗教

與政治組織）具有一定影響力，而國家主要為補助（funding）的角色，而這樣

的特色亦符合德國現今的長期照顧保險制度(Morel, 2006)。

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Rostgaard (2002)從服務與現金兩條軸線分析歐洲的老人照顧體制發現北歐

依然共同享有普及式的居家照顧服務，其他國家的居家服務比例偏低，而荷蘭的

機構照顧比例則是最高的。在現金方面，他進一步指出一些居家服務比例偏低的

國家（如英國、荷蘭、法國與德國）則有相對應的照顧津貼政策。

Bettio and Plantenga (2004)同樣以服務與現金兩條軸線（非正式照顧比例、

公共年金支出、社區照顧與住宅照顧）做為指標區分歐洲國家的照顧體制。不令

人意外的，北歐國家仍然享有普及式的照顧服務；而南歐國家則持續保有家庭主

義的特色：低比例的正式照顧服務。除此之外，英國、荷蘭及奧地利、德國及比

利時、法國則分別位處於不同群體。

另外，Glucksmann and Lyon (2006)則從國家、家庭、市場與志願部門在照顧

上的分工來分析荷蘭與義大利的照顧形式。研究結果發現，雖然這兩國表面上看

似皆強調家庭照顧模式，但實際上仍有差異，而這差異主要來自國家與志願部門

角色的不同。荷蘭的家庭有來自國家財政上與志願部門人力上的協助，但義大利

政府卻只提供有限度的協助，遂使得義大利逐漸朝向外籍看護工照顧模式。這樣

的結果同樣出現在 Bettio, Simonazzi, and Villa (2006)與 Lyon (2006)的分析當中，

在南歐國家（特別是義大利）提供有限度照顧服務的前提下，有照顧需求的家庭

便只能越來越依賴外籍看護工。

綜合分析上述既有關於照顧體制的文獻可得出 OECD 國家中至少有兩種特

色鮮明的體制：北歐與南歐。前者特徵為普及式的公共居家照顧服務體系；而後

者則將照顧責任留至家中，並且外籍看護工角色漸增。雖然兩者照顧場域都在家

庭內，但介入提供者卻大不相同。北歐主要是由國家出面承擔照顧責任，而南歐

國家支持度則是偏低。除了北歐與南歐各自享有照顧體制的明顯特色之外，其餘

國家在照顧體制上的劃分是不明顯的，如 Anttonen and Sipila (1996)將荷蘭與德

國分類為輔助模式，但在 Bettio and Plantenga (2004)的研究中這兩國卻位於不同

分類標準中。

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雖然關於照顧體制的發展已有學者有所貢獻，但仍有其發展侷限，其中之一

便是不同於東亞的生產體制於近年開始吸引西方學者的關注，東亞的照顧體制卻

仍是一塊處女地。這樣的侷限來自於目前關注東亞福利體制的論述多半集中在年

金與就業等生產性政策之上，而對於「非生產性」的政策如照顧並未有太多著墨。

雖然東亞國家近年亦受到人口結構老化影響而有相關照顧政策相繼推行，但鮮有

文獻將這些政策放置照顧體制的脈絡觀察，本文立基這個理論發展上的缺口，故

而企圖連結「東亞福利體制」與「照顧體制」之關聯。在章節安排上，以下將先

論述東亞福利體制之特質，接著介紹台灣長期照顧體系內涵及外籍看護工政策，

最後試圖從東亞福利體制觀點切入分析外籍看護工政策。

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四四四四、、、、東亞福利體制東亞福利體制東亞福利體制東亞福利體制

自 Esping-Andersen(1990)以去商品化、階層化及市場與政府的關係提出三種

福利體制後，比較福利國家便以此三種體制為主軸進行分析。然而，晚近卻有不

同討論聲浪的出現，如此論述便建構在是否有第四或第五種福利體制之上(Arts

and Gelissen 2002; 李易駿、古允文 2003)？其中最受矚目即是東亞與南歐體制。

若從歷史的脈絡來看，二次戰後的黃金十年是西方福利國家的擴張期。然

而，福利國家財政危機的出現使得其正當性遭受質疑，如此危機的根本導因福利

國家持續上升的支出(J. O'Connor 1973; Offe and Keane 1984)以及全球化弱化了

國家財政的能力，但另一方面，人民對於福利的需求並未因此減少，這也使得政

府在必須在日漸緊迫的財政上增加福利支出。正在此時，日本經濟的快速發展吸

引了西方福利學者的關注。

然而，吸引西方福利學者關注的不僅是日本經濟的快速發展，更是東亞各國

以最小比例的福利支出達成經濟發展與維持社會和諧的現況。比起西方福利國

家，東亞各國福利支出佔 GDP 比例確實較低(Jacobs 2000)。在西方福利國家困擾

於日漸龐大的福利支出時，東亞在福利支出上的表現提供西方學者一個研究的典

範。他們好奇的是，為何東亞能不同於西方福利國家，而以較低的福利支出達成

「擴展經濟與穩定社會和諧」這兩個看似互相矛盾的目標(Aspalter 2006)？因

此，各種關於東亞福利體制特色之論述於焉產生。

正如同是否有第四種或第五種福利體制存在的爭論，對於東亞福利體制特色

的論述亦相當多元。每個取向所著重的面向皆不盡相同，因此，若欲只依賴單一

取向進而窺探東亞體制的全貌恐有其限制所在。故此，必須了解各個取向的脈

絡，再輔以其他取向解釋，如此才能夠透徹地了解東亞福利體制之特色。分析既

有文獻，東亞福利體制之特色包含：儒家福利國家、生產性與發展性體制、保守

型福利國家以及家庭主義型式，本文將每種特色之論述摘要如下。

16

（一）儒家福利國家

第一種觀點從文化取向出發，Jones (1993)認為東亞應屬於儒家福利國家，

並且具有下述特色：保守統合主義但無勞工參與（conservative corporatism without

worker participation）及沒有平等的社會連帶關係（solidarity without equality）。

若從福利的觀點觀察，儒家文化更加強調的是「親屬關係」(費孝通 1991)，而這

樣的親屬關係是根據生育與婚姻事實所發生的社會關係（費孝通 1991：27）。鑒

於親屬關係的強調，故而家人有提供照顧服務的義務，並且對於「家人」的定義

是建立於血緣與姻親事實上。

（二）家庭主義型式

東亞社會對於家庭的重視使得另一種體制分類成為可能－「家庭主義

（familialistic）」型式(Croissant 2004)。東亞社會對於家庭的依賴可以從幾個層面

分析。首先，無論就居住型態或者所得移轉，皆可發現家庭為主要提供者。就前

者而言，三代同堂的大家庭為首要之選，後者則意涵老年人的主要所得來自於家

庭內移轉。三代同堂的居住型態也使得照顧服務責任由家庭吸收。然而，不如南

歐國家的保守家庭主義（conservative-familialistic）透過公共給付達成去商品化

的目標，東亞體制下的家庭主義則有著低度去商品化與去家庭化的意涵

(Croissant 2004)。也就是說，透過國家行使的所得重分配比例是偏低的，經濟安

全則較仰賴家戶的提供；並且，國家對於達成去家庭化的目標並未盡太多心力，

這也使得家庭承擔了主要福利的提供責任。

17

（三）生產性體制與發展型體制

不同於 Jones (1993)以文化取向所歸納出的儒家福利國家，Holliday (2000)

與Wood and Gough (2006)認為東亞體制應為生產性福利體制（productivist welfare

regime），主要有兩個特色：經濟發展導向的國家、以及國家政策皆從屬於經濟

發展目標。然而，正如同許多文獻共同指出東亞社會的歧異性(Walker & Wong

2005; White and Goodman 1998)，Holliday (2000)亦認為生產性體制下的東亞也可

分成幾個次群體：「輔助模式」（ faccilitative，香港）、「發展－普遍模式」

（developmental-universalist，日本、南韓與台灣）以及「發展－特定模式」

（developmental-particularist，新加坡）。「輔助模式」較偏向 Esping-Andersen(1990)

的自由體制，因此社會權限縮至最小並且市場占有優先地位，但社會階層化的影

響卻是有限的；「發展－普遍模式」則強調擴張社會權至具有生產力人口之上，

故而較容易產生貴族勞工的現象，此外國家在經濟政策上扮演較重的角色；「發

展－特定模式」的社會權亦限縮至最小，同時較強調個人的角色，這點即可從新

加坡的公積金制度看出端倪。

與生產性體制類似且高度相關的概念為發展型體制（developmental regime）

(Aspalter 2006; Croissant 2004; Kwon 2005; White and Goodman 1998)，亦將社會

政策視為促進經濟發展的工具，典型的國家為台灣與南韓(Kwon 2005; Lee and

Ku 2007)。在如此的想法之下，廉價的生產成本將有存在的必要(Kwon 2005)。

因此，低薪資及彈性與長工時便成為常態；在福利支出方面，政府除了擔心違反

工作倫理以及造成對國家的依賴因而反對高比例的公共福利支出外，亦設法降低

社會救助的支出以及利用社會保險的基金投資產業與基礎建設。因此，企業、家

庭與社區則在福利提供上扮演重要角色。除此之外，發展型體制的政府更常利用

社會政策支持其統治的正當性，並且適當地撫慰（pacify）勞工及增加勞動人口

的教育與健康支出，因此勞工運動力量普遍薄弱(Aspalter 2006; Kwon 2005)。

18

（四）保守型福利國家

Aspalter (2001b)以政治取向分析東亞福利國家發展的決定性因素，包含：政

治制度（political institutions）、政黨競爭（party and electoral competitions）及政

治正當性（political legitimization），分析的國家則為台灣、日本、南韓、香港、

新加坡與中國大陸等六國。立基於政黨政治發展的特性，他進一步 (Aspalter

2001a; Aspalter 2001b)將東亞歸納為保守型福利國家（conservative welfare state

systems）。這些國家的社會政策具有以下特色：職業分立的社會保險、有烙印性

的社會救助、仰賴市場提供社會安全、軍公教人員享有福利提供的優先權、逐漸

擴張的社會保險體系以及國家對於公共福利的反感。

事實上，Aspalter 將東亞國家歸納為保守型福利國家在名稱上是很容易與位

居歐陸的保守型福利國家混淆，而 Aspalter 亦針對這點提出說明。他認為 1945

年後的德國、比利時或者盧森堡應該稱為基督教民主模式（Christian democratic）

較為恰當，以便區分俾斯麥時期反福利取向的保守政治(Aspalter 2001b)。換言

之，德國、比利時或者盧森堡在政府提供福利上的想法是與東亞大不相同的。

最後， Ku and Jones Finer (2007)針對既有的東亞文獻進行分析後發現，既

存文獻所歸納的儒家福利國家、生產性、保守型或發展型體制，皆只停留在理論

層次架構，而欠缺實證資料的分析。基於此，Lee and Ku (2007)便以「發展主義

（developmentalism）」、「統合主義（corporatism）」、「個人在社會安全裡的責任

（ individual responsibility in social security）」以及「國 際貿易 的 競爭程度

（international trade competition）」等四個指標為主軸進行分析，試圖以實證資料

檢驗東亞體制的存在。研究結果發現，不同於 Esping-Andersen (1990)所提出的

三個體制，東亞確實有著體制的獨特性，而這獨特性特別存在於台灣與南韓之

間，這樣的發現意味著更加確定第四種體制的存在－東亞發展型體制。

19

五五五五、、、、台灣長期照顧政策與外籍看護工政策台灣長期照顧政策與外籍看護工政策台灣長期照顧政策與外籍看護工政策台灣長期照顧政策與外籍看護工政策

長久以來，關於老人照顧形式的論述多半集中於家庭、社區及機構照顧(吳

淑瓊 1998; 黃源協 2005; 葉金鳳 1998; 葉莉莉 2004)，國家在照顧上並無太多積

極的角色。然而，人口結構老化已成為世界各國所必須面對的共同議題，雖然關

於照顧體制的文章尚未達成高度共識，但大部分國家皆已陸續發展出一套長期照

顧政策。台灣自 1994 年符合聯合國對於高齡社會的定義後，如何面對高齡社會

便逐漸成為社會關注的焦點。國家亦意識老化問題嚴重性，故逐漸有建立長期照

顧服務體系的聲浪出現(吳淑瓊 1998)。

台灣政府於 2006 年時通過「大投資、大溫暖計劃」，其中在「大溫暖」計劃

底下設置了「長期照顧十年計畫」，目的即是要透過建立完整的長期照顧體系解

決日增的照顧需求，並且發展居家及社區照顧已成為該計畫的核心宗旨(呂呂寶

靜、吳淑瓊、徐亞瑛、莊坤洋、鄭清霞、陳正芬 2006)。根據該計畫的內容，台

灣現階段長期照顧服務體系的內涵約可分為「機構」、「社區」與「居家」照顧三

種形式。首先，就機構照顧而言主要意指長期照護機構、養護機構、安養機構與

護理之家等機構式形式。雖然近年入住人數不斷增長，但因受成本較為昂貴及去

人性化與違反孝道倫理等因素影響(張淑英 1992)，故而有供過於求的現象(呂寶

靜等人 2006)。再者，社區照顧則是意涵由「社區」進行照顧。主要的照顧形式

為日間照顧（護）中心與社區關懷照顧據點，目的在提供家庭照顧者喘息的空間

與老人健康促進以延緩老化。前者可分為「失能型」、「綜合型」及「健康型」三

類，分別收托中重度以上之失能老人及一項 ADL 以上失能之老人，但卻有文獻

指出目前各縣市日間照顧資源相當缺乏，以致服務人數有限 (呂寶靜等人

2006)；後者則主要由社區發展協會向主管機關申請成立，主要業務為「關懷訪

視、電話問安、餐飲服務及健康促進」四種擇其三。然而，由於社區內較缺乏專

業人士進駐，故而區關懷照顧據點服務對象多半為身體狀況可自理之老人。最

後，居家照顧則是為「在家裡接受照顧」的服務形式。主要服務提供者為外籍看

20

護工及本國籍照顧服務員。前者提供全天候的照顧，後者則只提供固定時段的服

務。

三種照顧形式服務人次歷年變化如下表一。整體而言，各種服務形式的人數

皆呈現增加的趨勢，推測這可能與整體照顧需求上升有密切相關。就居家式照顧

而言，可清楚看見兩種服務提供面數量上的差異。雖然政府近年將促進居家服務

員就業視為主要政策目標，但其人數增長卻遠不如外籍看護工之數量。另外，雖

然近年機構式照顧的入住人數亦不斷增加，但其占床率卻只有將近七成，換言

之，現階段機構式照顧是呈現供大於求的現象。最後，社區照顧的日間照顧（護）

中心囿於資源缺乏，因此歷年服務人數皆呈現偏低的狀況。

表一：台灣長期照顧體系服務人數表 單位：人

居家式照顧 類別

年份 本國居服員人數 外籍看護工人數

機構式照顧

(實際入住人數

/占床率)

社區式照顧5

2000 -- 106,331 17,737/52.9% --

2001 -- 112,934 19,320/47.6% --

2002 1,823 120,711 31,862/66.1% --

2003 2,599 120,598 35,712/68.9% --

2004 3,649 131,067 39,347/68.9% --

2005 4,044 144,015 42,517/68.7% 11,427

2006 4,111 153,785 52,206/-- --

資料來源：衛生署統計年報(2007)http://myurl.com.tw/9umn

內政部老人福利統計(2007)http://sowf.moi.gov.tw/04/07/1/1-24.htm

http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/y04-15.xls

呂寶靜等人(2006)

5 在此專指日間照顧（護）中心收托的人數

21

如前所述，基於照顧需求的增加，台灣政府近年致力推動長期照顧體系的建

立以解決照顧問題，並特別強調居家與社區照顧模式。然而，外籍看護工做為長

期照顧體系的一環所受到的重視卻是邊緣的：既有關於長期照顧體系的文獻多半

注重於「財務規劃」、「服務對象界定」、「是否需立專法」、「行政體制的整合」以

及「人力培訓」等議題(王正、曾薔霓、周麗芳 2002; 李宗派 2006; 周月清等人

2005; 黃源協 2001; 葉淑娟 2003; 鄭文輝、鄭清霞 2005)；外籍看護工的論述則

多半只環繞在「與本國照顧服務員就業競合」與「基本勞動人權」等面向，鮮有

文獻將外籍看護工放置更鉅視的脈絡觀察(焦興鎧 2002; 趙俊明 2004; 劉黃麗娟

2001; 鄭津津, 2005)。

為了因應逐年高漲的失業率，近年台灣欲透過推展照顧服務產業解決失業問

題，但實施成效卻是相當有限。政府的主要措施為安排二度就業或中高齡婦女進

行照顧服務訓練以投入照顧產業，一方面解決失業率，另一方面更可滿足日增的

照顧需求。但卻有許多研究指出現階段照顧服務員因僱用成本偏高而導致就業媒

合率偏低(劉黃麗娟 2001; 鄭津津 2005)。這樣的現況代表有居家照顧需求的家

庭無法透過聘僱本國居服員以解決照顧需求，那麼，他們是以何種方式獲得解決

呢？基於成本的考量，外籍看護工是一個很好的選擇。這也使得在台外籍看護工

數量急遽上升。

從鉅視的觀點來看，外籍看護工興起的背景是相當錯綜複雜的。首先為社會

層面，家庭與人口結構的變遷以及婦女勞參率的上升是主要的內涵。在照顧需求

方面，隨著人口老化現象的產生，將衍生出前所未有的照顧需求。另一方面，家

庭結構卻不斷的改變，使得其承擔照顧責任的能力漸弱；再者，傳統上家庭照顧

的主要照顧者－女性，亦隨著教育程度以及自我意識的提升而逐漸步入勞動市

場。這樣的變化使得照顧的供給面並未如需求面擴張。因此給予外籍看護工一個

發展的空間。

22

第二，雖然外籍看護工至海外工作的理由不一，但經濟因素是主要的考量。

Sovannarith (2001)指出家務工作全球化的一個特徵便是落後國家的移工至富裕

國家從事勞動工作。若進一步分析菲律賓以及印尼等主要外籍看護工輸出國的經

濟背景即可更加明瞭。1997 年的亞洲金融風暴重創了東南亞國家的經濟，使得

大部分國家背負了龐大的債務。在無法透過產業發展獲得舒緩的時刻，便只能依

賴輸出國內勞力至他國從事勞動而獲得的匯款（remittances）解決經濟危機

(Hewison 2004)。此外，他更進一步分析外籍看護工的所得去向，發現不僅外籍

看護工之家庭依賴其賺取之薪資，連其母國亦須透過這些款項獲得經濟發展。除

此之外，就業型態的改變亦是影響因素之一。隨著後工業時代的帶來，傳統以男

性為主的製造業規模不斷萎縮，取而代之的是女性為主的服務業。而這點亦可從

擔任外籍看護工者多為女性看出(Piper 2004)。

最後，1990 年代以降人力流動成本以及民族國家控管能力下降的現象背後

的意涵即是全球化的到來。全球化使得人力的流動不再受到過往的侷限，造就了

跨國人力的流動；再者，民族國家對於其國土的控管能力亦不如以往，這使得跨

國人力得以進入第三國從事勞動服務。故而，全球化使得跨國流動成為可能，而

民族國家亦無法藉由領土主權阻擋外籍看護工的進入，因此外籍看護工的興起便

成為可能。

若從照顧的觀點來看，外籍看護工的興起與快速發展代表的是全球照顧鏈

（global care chain）的現象(Hochschild 2000)。既有文獻多半從性別、種族、階

級或者國族間的不平等切入論述全球照顧鏈的現象(Lan 2003; Loveband 2004;

Piper 2004; 曾嬿芬 2004)，然而，在照顧體制的架構下，必須從另外一種角度切

入觀察：在福利的提供上，南歐一直有著與東亞類似的特色－家庭主義

（familialism）。Bettio, Simonazzi, and Villa (2006)論述移民女性與照顧體制的關

係時指出，這批女性移工並未對南歐照顧體制產生劇烈改變，其所改變的只是照

顧者角色的轉換而已。也就是說，女性移工以填補照顧空缺的方式支持當地女性

23

外出就業，但照顧供給形式的本質並未改變－依然是家庭。另外，義大利在人口

老化速度、家庭主義與國家介入程度上同樣屬於以家庭照顧模式為主的國家。

Lyon(2006)針對義大利老人使用外籍看護工比例進行分析後發現，60 歲以上使用

比例為 10.2%、70-79 歲比例為 12.4%、80 歲以上比例為 20%。這樣的結果呼應

了羅紀琼、尤素娟、吳淑芬(2004)對於台灣現況的分析：外籍看護工數量占長期

照顧需求人數的百分之四十6。這顯示了傳統以家庭照顧模式的國家，在經歷社

會結構變遷後，有逐漸依賴外籍看護工的趨勢，進而形成「移工照顧模式」

（migrant-minder model）(Lyon 2006)。

如果南歐的經驗是如此，那台灣呢？台灣自 1992 年頒布「因應家庭照顧殘

障人力短缺暫行措施」以及之後發布實施「就業服務法」、「雇主聘僱外國人許可

及管理辦法」與公告「受理社會福利暨精神病患收容養護機構申請聘僱外籍看護

工的有關事項」，始正式開始引進家庭類與機構式的外籍看護工(郭林瑋 2003)。

除此之外，在台灣從事家務工作的外籍勞工有看護工與幫傭兩種形式，但因後者

申請方式為計點分配制，又申請程序及就業安定費較前者複雜且高，因此引進人

數遠不如看護工(劉黃麗娟 2001)。兩者歷年引進人數請參考下表二：

6 西元 2000 年台灣需要長期照顧人數為 28.6 萬人，同年在台外籍看護工人數則約將近 11 萬人。

24

表二：台灣歷年社會服務及個人服務業外籍勞工人數表 單位：人

項目別

年份 外籍看護工7

外籍家庭幫傭 總計

2000 98,508 7,823 106,331

2001 103,780 9,154 112,934

2002 113,755 6,956 120,711

2003 115,724 4,874 120,598

2004 128,223 2,844 131,067

2005 141,752 2,263 144,015

2006 151,391 2,394 153,785

資料來源：勞委會統計月報（2007） http://statdb.cla.gov.tw/html/mon/210020.htm

表二清楚呈現歷年外籍看護工數量快速增長的趨勢，截至 2006 年底已有十

五萬餘外籍看護工，所佔比例約為在台總外勞人數的一半8。雖然在台外籍看護

工人數逐年上升，但相對應的法規卻是有限的：就法制的層級來看，只有就業服

務法為法律層級，相關條文主要集中在第五章「 外國人之聘僱與管理」，包含了

以下規範：「開放行業種類」、「招募程序」、「工作延展規定」、「就業安定基金」、

「違反規定之罰鍰」等。另外，以保障外籍看護工勞動權益為核心內涵的家事服

務法則因勞僱雙方之間的角力，而只停留在討論階段尚未完成立法，其主要包含

以下規範：「勞動契約」、「工資工時」、「休假」及「勞動檢查」。不僅相關法令有

限，執行的責任亦散落至各部會之上，如外籍看護工數量管控由勞委會負責，但

被照顧者是否符合申請資格卻則由衛生署負責。法令的限制與行政體系的紊亂突

顯了國家在外籍看護工政策上的有限角色。不僅如此，台灣政府並未負起補助使

7雖然機構亦可申請外籍看護工，但人數遠不及家庭類外籍看護工，如 2006 年家庭看護工人數為

144,238 人，而機構看護工則為 7,153 人。請見 http://sowf.moi.gov.tw/04/07/1/1-20.htm 8 2006 年在台外勞總人數為 338,755 人。請參見 http://myurl.com.tw/j1du

25

用外籍看護工家庭財政之責任，更拒絕其使用喘息服務的可近性(王增勇等人

2006)。這意味著在本國籍照顧服務員就業媒合低落的情況下，這些迫不得已聘

僱外籍看護工的家庭將完全承擔所有風險與責任。

蔡孟良(2001)將外籍看護工開放歷程區分為三個階段。第一階段為 1992 年

至 2000 年二月：在此階段裡，將申請外籍看護工的資格區分為兩大類：身心障

礙者與重大傷病者。前者以社政單位核發之身心障礙手冊為認定資格；後者則列

舉三項病症項目（中風癱瘓、罹患嚴重慢性病或其他重大惡疾以及精神病），主

要由專業醫師進行綜合評估。第二階段為 2000 年二月至 2000 年八月：此階段將

資格條件以年齡區分「一般病症（中風癱瘓、罹患嚴重慢性病或其他重大惡疾以

及精神病）」與「特定病症」兩種形式。前者為六歲以下及七十歲以上之老人，

免評巴氏量表；後者則為六歲以上至七十歲以下之老人，並需適用三十二項特定

病症之項目。第三階段為 2000 年八月至 2001 年三月：特定病症項目全面適用所

有被看護人年齡及巴氏量表評分，並以巴氏量表二十分以下為申請資格條件。

事實上，申請外籍看護工的弊病不斷叢生，其中又以巴氏量表為最。由於歷

來外籍看護工之申請只要出具符合資格之診斷證明書與巴氏量表評分後即可辦

理，但現況確是許多醫師基於人情壓力而出具不符事實之巴氏量表，進而使得外

籍看護工之申請有浮濫之嫌(劉玉蘭、謝佳宜 2004)。基於此，勞委會於 2006 年

發佈外籍看護工申請新制，目的即是防止如此弊端叢生。在申請新制的制度下，

有需求的病患9須經過醫療跨專業團隊的評估，後至各縣市之長期照顧管理中心

進行本國居服員之就業媒合。若在程序時間內無法獲得媒合，始能聘雇外籍看護

工滿足需求。換言之，在新制程序下，聘僱外籍看護工者必須符合兩項條件：首

先為需 24 小時照護或持身心障礙手冊者；第二為有正當理由無法接受就業媒合

者。

9 若持有持重度身心障礙手冊者者則免接受評估而可直接至長期照顧管理中心進行媒合

26

在申請新制的制度下欲促進本國照顧服務員就業的意圖是明顯可見的：有照

顧需求的家庭必須在媒合本國籍照顧服務員失敗的前提下才能夠聘僱外籍看護

工。但實際的現況卻是本國籍照顧服務員因勞動條件與家庭等因素而不願投入這

塊負擔極重的照顧產業。雖然政府官員一再說明促進本國籍照顧服務員就業是政

策首要考量，外籍看護工只是補充性質(立法院公報 2005)，但政府卻未對本國籍

照顧服務員就業媒合低落的現況提出任何策略；既存的政策只是為期一年的金錢

補助。換言之，雖然台灣政府表面上有意透過訓練與補助本國照顧服務員解決家

庭的照顧需求，但實際上仍是將照顧責任交由外籍看護工負責，王增勇等人(2006)

便認為這突顯的是台灣長期照顧一直以來低度公共化的困境。但可惜的是，這樣

的論述卻沒有與東亞福利體制連結而成為另一層次的討論。

事實上，台灣政府積極促進本國籍照顧服務員就業背後反映的是外籍看護工

勞動條件的低落。正是因為外籍看護工廉價與全天候的照顧形式使得本國籍照顧

服務員就業媒合率偏低。因此，基本勞動權益便成為現階段關於外籍看護工的論

述核心議題之一(許淑媛 2006; 焦興鎧 2002; 趙俊明 2004; 鄭津津 2005)。不同於

產業外勞，外籍看護工是不受勞動基準法保障的。雖然勞委會曾於 2006 年欲將

外籍看護工納入勞基法內，但因受到身障團體的反彈而作罷。就雇主角度而言，

則不難理解反彈原因所在：若將外籍看護工納入勞基法則必須額外付出許多勞動

成本（如休假），況且「家」做為一個隱密的僱傭場所，法律是難以入家門而有

所規範。但若從勞工角度出發，則可發現現況則對其相當不利：因沒有法律明確

規範其權益，故而惡劣的勞動條件便可想而知。絕大多數關心外籍看護工的非營

利團體（如台灣國際勞工協會10）便將保障外籍看護工勞動權益視為核心宗旨。

10 台灣國際勞工協會便與其他勞工團體組成家事服務法推動聯盟，並進而提出工人版家事服務

法，目的即是透過法制的保障，明確化勞雇雙方應遵守的事項

27

然而，外籍看護工引進的衝擊對於強調居家、家庭照顧形式的台灣是顯而易

見的。首先，雖然許多調查顯示雇主若未繼續僱用外籍看護工，便會轉向僱用本

國類似職業勞工的比例並不高，因而外籍看護工與本國居服員的就業競合問題似

乎沒有想像中那般劇烈(徐學陶、成之約、辛炳隆、劉黃麗娟、李玉蓮 2000; 劉

黃麗, 2001)，但劉玉蘭、謝佳宜(2004)從外籍看護工對於台灣機構或社區照顧影

響的角度分析指出兩者的替代關係至少是單向的。再者，由於外籍看護工低劣的

勞動條件使得欲強化與保障台灣照顧服務體系目標的達成有所難度。最後，外籍

看護工因低劣勞動條件而逃跑或者因身心疲乏導致被照顧者權益受損的事件時

有所聞11。除此之外，更有許多不法民眾偽造病歷申請外籍看護工聘僱，進而浪

費許多社福資源。

11 如 2003 年劉俠女士事件

28

六六六六、、、、當當當當外籍看護工政策外籍看護工政策外籍看護工政策外籍看護工政策碰上東亞福利體制碰上東亞福利體制碰上東亞福利體制碰上東亞福利體制

如前所述，東亞福利體制從 1980 年代受到重視發展至今已有豐碩的研究結

果，主要的體制特色包含生產性（Productivist Regime）(Holliday 2000; Wood &

Gough 2006)、發展型（developmentalism）(Kwon 2005; Lee & Ku 2007)、與儒家

文化（Confucianism）(Jones 1993)等取向。生產性與發展型取向特色類似，皆強

調經濟發展導向的國家以及國家政策從屬於經濟發展目標。在如此的想法之下，

廉價的生產成本將因可減少企業支出而有存在的必要。另外則是從文化角度切入

的儒家取向，強調的是家庭與親屬關係，換言之，國家只有在家庭喪失福利提供

功能時始有介入的可能。

從東亞經濟受到矚目至近期對於東亞福利體制是否存在的爭辯為止，論述東

亞體制的相關政策與研究多半漠視了「照顧」的存在，這類似於 O'Connor (1993)

指出早期西方福利國家的政策與研究多半關注國家與勞動市場，而忽略國家與家

庭關係發展的情況。東亞對於照顧的重視起於人口結構老化與家庭結構變遷的問

題(Chan 2006; Sodei 2004)。然而，既存的東亞文獻對於照顧的討論依然是有限

的。基於此，本文試圖從東亞體制來分析外籍看護工興起之現象，但在此之前，

先行分析東亞福利體制與老人照顧之關連。

現階段東亞福利體制對於老人照顧議題主要可分為儒家文化以及生產體制

兩個取向來討論。首先，儒家文化對於照顧的影響可分為家庭與政府層次。在家

庭層次方面，不同於西方國家因工業化與都市化的發展弱化了家庭承擔照顧的能

力，東亞社會則因孝道的影響使得家庭依然維持穩定的照顧能力(Sodei 2004)，

換言之，儒家對於孝道的強調使得滿足長者照顧需求成為家庭的首要任務。除此

之外，Sung (2003)以南韓為例，論述照顧工作與儒家文化間的互動。研究結果發

現，雖然儒家文化的影響力不如以往，但仍左右照顧工作的分配。她進一步指出，

即便儒家文化對南韓經濟發展有著正面的貢獻，但卻以父權的結構限縮了女性的

29

角色。因此，若欲探究家庭內部的照顧，不僅須從文化層面著手，更必須以性別

的角度分析。Sung (2003)指出儒家文化下的家庭不同於西方家庭強調丈夫與妻子

間的關係，而是著重親家（family-in-law）與媳婦（daughter-in-law）的互動；另

外，儒家文化下的家庭相較西方較為注重年齡（seniority），進而使得尊敬長者成

為必要。然而，這樣的分析若加入性別面向則不適用，因在家中兒子往往比母親

較有權力。再者，若從政府層次分析，則可發現儒家文化給了政府一個卸責的好

理由。既然儒家文化強調家庭與孝道，那麼政府為了維護既有倫理，最好的方式

便是將照顧責任交由家庭承擔，正是如此的原因，使得東亞社會裡的照顧責任絕

大比例皆是由家庭承擔(Chan 2006; Sung 2003)。此外，儒家文化另一個重要的特

色即是「親屬關係」(費孝通 1991)，而這樣的親屬關係是根據生育與婚姻事實所

發生的社會關係（費孝通 1991：27）。鑒於親屬關係的強調，故而家人有提供照

顧服務的義務，並且對於「家人」的定義是建立於血緣與姻親事實上。

另外即是生產性體制取向的分析：Kwon (2005)認為生產體制的特性使得東

亞並未重視社會照顧的提供，也就是說，在政策排序上，社會照顧受重視程度遠

不及社會救助、年金、健康照顧以及失業政策。此外，Croissant(2004)的分析更

顯示，東亞社會對於老人照顧相關政策與設施的缺乏，使得大部分比例的照顧責

任由家庭承擔，如此論述的邏輯性是顯而易見的：在生產性體制下的社會政策不

僅從屬於經濟政策，更需以經濟發展為首要目標。因此，政策的制定必定是以具

有生產能力的人口群為主體，若從此角度切入，就不難發現社會照顧服務因其接

受者多半為生理機能較差且不具生產性的老人、兒童或身障者，自然不受具有生

產特性的東亞社會所重視。再者，生產性體制對於公共福利支出的擴張向來持敵

對的態度也使得政府提供福利的可能性限縮至最小，故此，照顧服務的提供就自

然地落入家庭或社區內。

30

無論從文化或政府角色，即儒家文化或生產體制分析，皆可發現東亞的照顧

服務大部分比例是由家庭所提供，而這也呼應了許多學者提出家庭對於東亞社會

重要性的看法(Chan 2006; Croissant 2004; Sodei 2004; Sung 2003; 李易駿、古允文

2003)，也確立了東亞照顧體制的主要軸線之一為家庭。就軸線二而言，東亞政

府福利支出偏向生產性政策是其體制特色之一(Holliday 2000; Jacobs 2000)，因

此，國家在照顧津貼上扮演殘補性的角色，如台灣的中低收入老人照顧津貼。故

而老人只能依賴家庭或者勞動市場的移轉所得，因此，東亞照顧體制的軸線之二

為家庭或勞動市場的移轉所得。

東亞國家與西方世界同樣面臨人口老化的議題，尤其台灣人口轉型速度更比

西方先進國家快上許多(經建會 2002)，進而凸顯人口老化對於台灣的嚴重性。因

此，雖然目前東亞體制無論在政策發展或學術論著上邊緣化了「照顧」，但在人

口快速老化的當下探究長期照顧服務體系仍然顯得相當重要。雖然長期照顧對象

包羅萬象(Evashwick 2005)，但絕大多數為老人；再者，長期照顧服務的內涵相

當多元，包含了居家、社區與機構照顧，每種形式所著重的照顧對象亦有所不同。

然而，隨著人口的老化，如何建立一套完善的長期照顧體制亦逐漸成為台灣社會

關注的焦點，關於這部份的分析已如前述。

雖然外籍看護工作為台灣長期照顧體系一環所受到的重視是邊緣的，且輿論

多半認為其對於長期照顧體系負面影響多於正面(劉玉蘭、謝佳宜 2004)，但統計

資料卻清楚顯示歷年在台外籍看護工人數不斷上升，這反應何種意識型態呢？

東亞的生產性體制與儒家文化交互影響造成在台外籍看護工數量逐年上升

的趨勢，然而，值得注意的是儒家文化僅具備部分解釋力。如同前述的分析，在

生產性的政策特性之下，國家著重可以促進經濟發展與人力投資的政策，照顧政

策的受益對象多半為不具生產力的老人，自然不受青睞。雖然就政治面向而言，

因老人握有選票資源，而台灣近年亦因政黨競爭而擴充老人福利，但基本上仍為

殘補性質。Jacobs (2000)與 Park (2007)分析東亞政府的福利支出時皆指出教育政

31

策為東亞各國普遍支出較高的項目，這意涵了生產性政策的優先地位。再者，儒

家文化不僅正當化國家對於照顧的卸責，更將照顧責任留至家中，而儒家強調的

倫理道德亦使得機構照顧成為負面的照顧形式，有照顧需求的人在國家的消極作

為與機構照顧違反道德倫理的交互影響之下，便只能留在家中接受照顧。雖然外

籍看護工允許了家庭照顧形式的續存(Lyon 2006)，但事實上儒家文化強調的親屬

關係卻無法解釋外籍看護工興起的現象。誠如前述，親屬關係強調的是生育與婚

姻的事實(費孝通 1991)，然而外籍看護工只是來自他國的工作者，無論從血緣或

者姻親定義的角度切入，她們根本無法在傳統的儒家文化裡被稱之為「家人」，

故應不屬於照顧服務提供者的角色。因此，若從親屬關係分析，則可發現外籍看

護工並非為提供照顧的最佳選擇，因她們並不具有血緣或姻親的身分。

雖然儒家文化僅能部份解釋外籍看護工的興起，但若從生產性體制角度分析

則可發現外籍看護工的引進對於就業與政府財政有著「正向」的貢獻，而這正符

合了東亞體制對於經濟發展的強調。許多的研究指出，若台灣政府現階段停止引

進外籍看護工，將導致家庭照顧的興起，而非增進本國照顧產業的繁榮(徐學陶、

成之約、辛炳隆、劉黃麗娟、李玉蓮 2000)。換言之，雖然台灣女性就業率在東

亞各國中並不算高，但外籍看護工仍以某種程度支持女性就業。再者，台灣政府

在外籍看護工引進乃至於雇主聘僱的過程中並未負起任何財政上的責任。在引進

的過程方面，民間的仲介為主要角色；有照顧需求的家庭更必須繳交就業安定基

金。政府的責任在外籍看護工的體制之下降至最低，完全只符合 Wilding (2000)

所稱的「管制（regulative）」功能。再者，外籍看護工也因商品化的特質使得政

府的責任降至最低，而形成一種市場導向（market-oriented）的照顧形式。這意

味著除了仲介主導引進過程以及政府只做數量管控之外，更重要的是，有照顧需

求家庭將完全自負這筆聘僱費用。換言之，外籍看護工的照顧形式符合了家庭主

義的邏輯，並且將導入市場原則，將照顧商品化，國家責任已不復見。

32

最後，就照顧體制的兩條軸線觀察，台灣外籍看護工政策將屬於家庭與勞動市

場、家庭移轉所得的範疇，而這兩條軸線的發展亦符合東亞體制的特質。雖然台

灣強調居家照顧的政策與西方世界雷同，但前者乃基於儒家文化而提出，與後者

強調在地老化的概念並不相同。因此，即便外籍看護工照顧場域在家中，但卻不

可忽略東亞社會家庭主義邏輯的影響。在財源方面，由於社會性移轉所得成分不

大，而是家庭承擔聘僱外籍看護工的費用，故而屬於私人部門(private)的支出。

33

七七七七、、、、結論結論結論結論

社會與人口結構的改變導致照顧供需的失衡是外籍看護工興起的背景，從而

開始有文獻論述其對於照顧體制的影響。然而這些文獻多半是以南歐國家為主

(Bettio et al 2006; Glucksmann and Lyon 2006; Lyon 2006)，其對於東亞照顧體制的

影響並未有太多著墨。這一方面受限於照顧體制的概念尚在發展中，另外則是東

亞體制的特性所致。

透過前述的分析，台灣老人照顧形式如下。首先是服務軸線的分析：機構照

顧或導因於成本過高或儒家文化影響(張淑英 1992)，致使其入住率始終不高，甚

至有供過於求的現況產生(呂寶靜等人 2006)。因此，對有照顧需求的老人而言，

機構照顧並未其最佳選擇。再者，雖然台灣政府近年極力推廣社區照顧，但若進

一步分析則可發現社區照顧的主要對象可分為兩類：生理較為健康以及中重度以

上失能者，對後者而言，則因為供給面資源缺乏導致接受服務人數偏低。換言之，

社區照顧對於生理狀況差以致無法自理的老人而言是一項可近性偏低的服務。如

此，有照顧需求的老人便只能依賴居家形式的照顧。但王增勇等人(2006)指出現

階段本國籍居家服務員就業率偏低，因此，這些居家形式的照顧便絕大部分由外

籍看護工所承擔。再者，則是現金軸線的論述，台灣政府對於老人的社會移轉所

得是殘補性質的，換言之，除了特定身份別的老人可接受政府移轉所得外，其餘

老人便只能依賴家庭或勞動市場所得支付照顧費用。因此，照顧責任的分配為：

台灣政府極小化老人照顧責任、市場提供仲介人力，家庭則為提供主要照顧場域

與財務支出者。

這樣的分配情況亦符合了東亞福利體制的特色－生產性體制與儒家文化，但

儒家文化僅具備部分解釋力。前者使國家政策服膺於經濟發展與就業取向，並且

邊緣化了不具生產性社會政策的地位；後者則讓照顧場域限縮在家庭內，進而降

低機構照顧的可能性，然而，在親屬關係原則的影響下，卻無法解釋為何照顧可

由外籍看護工提供。即便如此，在兩者交相影響之下，外籍看護工還是成為一個

34

既能解決照顧需求，另方面又能減少國家財政與行政能力的最佳手段。這樣的經

驗與 Bettio et al (2006)提及的南歐模式類似：外籍看護工的引進基本上並未徹底

改變南歐的照顧模式。台灣在引進外籍看護工後，除了對於照顧產業人員的就業

保障與勞動權益有所影響之外，基本上並未對於照顧模式產生太大的變化－依然

是家庭照顧模式，只不過照顧責任換成了他國女性承擔。政府依然最小化其責

任，家庭與市場則分別承擔了不同的責任：前者為提供財源；後者為照顧人力的

仲介。照顧形式的商品化於焉產生，只不過將場域由以往的機構遷移至家庭。

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