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Foro RedMuni 12 y 13 de agosto de 2010. Ciudad de Salta
Gobierno y planificación a nivel local. El caso de la Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio d e Cipolletti
Lic. Fabián Sislian
Universidad Nacional de La Matanza – Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación
Mesa: Políticas de desarrollo local e inclusión social
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Gobierno y planificación a nivel local. El caso de la Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio de Cipolletti
1. Introducción
Desde fines de la década de 1980, como parte de un profundo proceso de de
cambio estructural y reforma estatal llevado a cabo en Argentina, los gobiernos
subnacionales – en especial los provinciales - pasaron a hacerse cargo de un
conjunto de funciones tradicionalmente bajo la órbita del Estado Nacional. La
denominada primera reforma del Estado vehiculizó bajo enunciados
descentralizadores el traspaso responsabilidades sobre áreas tales como la
educación y salud pero sin la correspondiente asignación de partidas
específicas y sin reparo respecto de las capacidades disponibles.
Posteriormente, la profunda crisis con la que dio comienzo el nuevo siglo
enfrentó a los gobiernos locales con la obligación de asumir infinidad de
demandas de la población afectada en sus condiciones materiales de
existencia y sin malla alguna de contención alguna.
La crisis económica, política y social de fines de 2001 vino a coronar un
proceso de disolución de las capacidades estatales para regular la vida social y
conducir la asignación de recursos sobre bases mínimamente democráticas.
Frente a esta situación los Estados municipales debieron hacer frente a la
conflictividad social apelando, en el mejor de los casos, a poco más que la
administración local de políticas asistenciales definidas centralmente por el
Estado nacional y financiadas, en la mayoría de los casos, por los organismos
internacionales de crédito. Los gobiernos locales no sólo debieron dar
continuidad a la prestación de los servicios públicos, ya sea por cuenta propia o
de manera terciarizada, sino –también- tuvieron que buscar alternativas de
respuestas a renovadas y crecientes demandas de la población afectada por la
crisis. En este contexto, comenzaron a ejecutarse a nivel local, con el
financiamiento y el asesoramiento técnico de los mismos organismos que
orientaron las políticas que llevaron a la crisis, un conjunto de programas y
proyectos de carácter focalizado definidos e implementados desde una lógica
ofertista con el objeto de “aliviar” la situación de los más damnificados entre los
afectados por la crisis.
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De este modo, los procesos de destrucción sistemática de la capacidad de
planificación estratégica, el desfinanciamiento y la promoción de la
deslegitimación del rol de los Estados se desarrollaron de manera conjunta con
la tematización apologética de lo local y la promoción de las virtudes de la
sociedad civil, muchas veces en contraposición -y en desmedro - de la
incumbencia y de las capacidades de los gobiernos para incidir positivamente
en el proceso de desarrollo territorial. Se partía, así, de la prenoción relativa a
la ineficiencia estructural del Estado y a su carácter necesariamente corrupto o
corruptible o se arribaba a la sanción de las incapacidades del mismo para la
conducción de los procesos de desarrollo, en cualquiera de sus dimensiones.
Simultáneamente, se describían las ventajas comparativas que ofrecían otros
actores y otros liderazgos pretendidamente desinteresados, carentes de toda
otra motivación que el aliento del bien común. El cuadro ofrecía como
pincelada final la colaboración del saber científico técnico, presentado -
también él - como distanciado de todo interés, aséptico, meramente
instrumental, ocupante natural del lugar vacante dejado por el Estado en su
repliegue.
Confundidas con estas voces se han desplegado perspectivas de abordaje
situadas en el campo de la planificación y el desarrollo, voces que adicionan al
descrédito respecto de las capacidades de los Estados nacionales y apuntan a
lo local como espacio privilegiado para pensar el desarrollo y para actuar en
consecuencia. En palabras de BORJA y CASTELLS, los gobiernos locales
dispondrían en de dos importantes ventajas comparativas con respecto a los
gobiernos nacionales: “por un lado, gozan de mayor capacidad de
representación y de legitimidad y, por otro, gozan de mucha más flexibilidad,
adaptabilidad y capacidad de maniobra en un mundo de flujos entrelazados,
demandas y ofertas cambiantes y sistemas tecnológicos descentralizados e
interactivos, aunque para ello deban superar el burocratismo y, en el peor de
los casos, el caciquismo y la corrupción” (BORJA y CASTELLS; 1997: 19)1.
Como señala Bernazza, el concepto planificación quedó asociado
exclusivamente a la escala local soslayando, al menos, dos cuestiones
1 Citado en BERNAZZA (2006). Este tipo de definiciones integrarían lo que algunos autores denominan “visión romántica” del desarrollo local (GARCIA DELGADO y CASALIS; 2006).
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centrales: por un lado aquella que indica que el ámbito local también se
organiza a través de un Estado capaz de reproducir los mismos vicios
asignados al poder central, ya sea provincial o nacional; por otro, la falacia
respecto a que en los ámbitos locales la descentralización de las decisiones
asegura la posibilidad de elaborar un proyecto compartido que garantice la
simultánea concreción de los intereses de los diferentes actores (BERNAZZA;
2006).
En los últimos años, los referidos enunciados constitutivos del paradigma
neoliberal relativo a la relación entre Estado y sociedad han sido puestos en
entredicho. Tal situación se expresa de diversas maneras y en diferentes
ámbitos, uno de los cuales es el que ocupa a este trabajo: el desarrollo en un
número importante de gobiernos municipales de experiencias de planificación
de políticas de desarrollo territorial. Se asiste, así, al resurgimiento de la
planificación gubernamental como herramienta de la política y como espacio
privilegiado para la explicitación de lo que se conoce como proyecto de
gobierno, aspecto este que se ve complementado con la novedad relativa a la
conducción del proceso planificador por parte del Estado municipal que no sólo
lo lidera, sino que además subordina el saber técnico a los fines de la política y
del proyecto político encarnado por el gobierno democráticamente constituido.
La recuperación -sobre bases democráticas- del rol del Estado y el retorno de
la capacidad planificadora de éste ha formado parte de la agenda de los
gobiernos nacionales surgidos del voto popular. El retorno de la planificación al
servicio de la política se ha manifestado, fundamentalmente, en sucesivos
cambios en la modalidad de intervención pública sobre los problemas
económicos y sociales que afligen aún a importantes sectores de la sociedad.
En este plano, se halla avanzado el proceso articulación de iniciativas
desplegadas, hasta no hace mucho tiempo, sobre la base exclusiva de
programas y proyectos focalizados impulsados por el financiamiento externo -la
mayoría de las veces superpuestos y/o en competencia entre sí- y la
incorporación de la planificación estratégica desde una perspectiva territorial y
e integradora de recursos y capacidades.
Un caso demostrativo de los referidos cambios lo constituyen los Acuerdos
Territoriales de Promoción del Empleo (ATPE) del Ministerio de Trabajo,
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Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) en el marco de los cuales
se vienen desarrollando Propuestas Territoriales de Promoción del Empleo
(PTPE) en más de doscientos municipios del país2. El presente trabajo tiene
por objeto analizar el proceso de planificación gubernamental a escala local
que condujo a la elaboración de la PTPE del municipio de Cipolletti, provincia
de Río Negro (Argentina), entendiendo que tal proceso se inspira en las
principales definiciones del enfoque estratégico situacional de planificación. A
tales fines, recurriremos a algunas de los elementos presentes en la obra de
Matus, complementados con los aportes metodológicos desarrollados por
Bernazza en su estudio sobre la planificación gubernamental en Argentina
(BERNAZZA; 2006). Las cuestiones que guiarán nuestro trabajo son las
siguientes: a) el objeto de la planificación (¿qué planifica?); b) el sentido de la
planificación (¿para qué planifica?); c) el sujeto de las planificación (¿quién
planifica?); d) el modo o formato de la planificación (¿cómo planifica?) y e) los
recursos o capacidades de la planificación (¿con qué planifica?).
2. Algunas notas sobre planificación estratégica y gobierno
La planificación es una práctica sistemática y formalizada que desarrolla
análisis situacionales, establece estructuras propositivas valoradas, construye o
descubre estrategias adecuadas que permitan alcanzar estos objetivos,
evaluando ajustadamente sus probables consecuencias (ROVERE; 2003: 3).
En palabras de Ander Egg, la planificación es “la acción consistente en utilizar
un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor
racionalidad y organización en un conjunto de actividades y acciones
articuladas entre sí que, previstas anticipadamente, tienen el propósito de influir
en el curso de determinados acontecimientos, con el fin de alcanzar una
situación elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y
recursos escasos o limitados” (ANDER EGG; 2001: 27-28). Por su parte,
2 Según lo expresado por los documentos elaborados por el MTEySS, los ATPE tienen por objeto integrar y articular las actividades y acciones de un conjunto de programas y proyectos específicos implementadas por diferentes áreas del citado ministerio y de otros organismos nacionales, provinciales y municipales con el objeto de dar respuesta a los problemas de empleo y trabajo de la población.
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Bernazza propone considerar la planificación como la actividad de gestión
relativa a la definición y organización de las decisiones que intenta orientar los
acontecimientos futuros en virtud de una cosmovisión, un objetivo y un
resultado esperado; en definitiva, la planificación expresa el esfuerzo
organizador de la voluntad política (BERNAZZA; 2006).
Integrando los referidos aportes, nuestra definición de planificación propone
entenderla como una actividad informada por el saber científico-técnico,
atravesada por cosmovisiones o ideologías que expresan intereses en
conflicto, tendiente a organizar la voluntad política a los efectos de intervenir
eficazmente en la modificación de la realidad sobre cual se actúa. Nuestro
enfoque se sitúa, así, en los marcos de lo que podría denominarse una teoría
crítica de la planificación gubernamental, la cual incluye como cuestión central
la revisión de la relación entre política y técnica, entre decisión política y
conocimiento científico técnico3. Entendemos que la exclusión de la política, o
su reclusión en los márgenes del proceso planificador ha adoptado diversas
expresiones en los enfoques tradicionales de la planificación gubernamental,
siendo su forma más explícita aquella que se manifiesta en la idea de que el
actor que planifica interviene desde fuera o por sobre la realidad planificada -
externalidad que se verifica, a su vez, respecto de los otros actores que no sólo
son planificados como parte de la realidad sino que también planifican
(MATUS; 1987)4.
La planificación como actividad de cálculo racional que precede y preside la
toma de decisiones y las acciones que de esta resultan es una actividad
eminentemente de carácter político, propia de la acción de gobierno. Es mucho
más que un proceso de racionalidad en la toma de decisiones; expresa de
manera instrumental un proyecto político, independientemente del nivel de
definición (ANDER EGG: 1995; 40). Ahora bien, la planificación es un momento
del proceso de gobierno, de manera que no es único ni monopólico, y tiene 3 Esta es una de las principales preocupaciones que recorre la obra de Carlos Matus,
para quien la actividad planificadora debiera evitar dos tentaciones igualmente nocivas: los desarrollos técnicos ciegos de política y pretendidamente aliviados de ideología y la acción política desprovista de teoría, técnica y método (MATUS; 1987). 4 En la perspectiva matusiana la indisociable interacción entre sujetos planificadores y
realidad planificada requiere ser conducida, y esa conducción- sin dudas – debe implicar la racionalidad científico - técnica, pero ésta debe ser gobernada por la racionalidad política, por los objetivos que la misma expresa y por los tiempos que requiera (MATUS; 1987).
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lugar en un ámbito donde no se tiene el poder absoluto para tomar decisiones.
Se gesta como una competencia entre los diversos actores sociales por
producir las acciones que estiman conducentes al logro de sus objetivos. Cómo
expresa Matus, “gobierna quien planifica y planifica quien gobierna”, o por la
negativa, “quien no planifica, es gobernado”, ya sea por la contingencia (lo que
suele llamarse “la realidad” o “el orden natural de las cosas”) o por otros que sí
planifican (MATUS; 1987, citado por BERNAZZA; 2006).
Uno de los aspectos centrales en los procesos de planificación gubernamental
es la construcción de viabilidad del proceso planificador. Este requiere de la
participación y el protagonismo de los actores sociales más significativos en la
dimensión de la realidad sobre la que se propone intervenir. No obstante, el
carácter inherentemente conflictivo de la realidad y de las relaciones sociales
que la conforman hace que la participación en el proceso planificador conlleve
el conflicto y la lucha por la constitución de esa racionalidad política expresada
en la planificación. El entramado social está conformado por diferentes actores
con diversas visiones e intereses y, en consecuencia, el conflicto es inherente
al mismo y se expresa en las más diversas instancias: en las existencia de
distintos diseños o imágenes sobre el futuro, en la identificación de problemas y
la priorización de los mismos, en la asignación de causas eficientes, en el
esbozo de alternativas para afrontar los mismos, en la evaluación de las
acciones emprendidas, etc., de tal modo que - como expresa el propio Matus -
no puede pretenderse que la planificación sea un prolijo escenario comandado
por el cálculo científico-técnico (MATUS; 1987).
En tanto gobierno en acto, la planificación debe tomar en cuenta las tres
variables que conforman lo que Matus denomina “triangulo de gobierno”,
variables que actúan de un modo interpenetrado y sólo pasibles de ser
desagregadas analíticamente para su abordaje: a) el proyecto de gobierno, b)
la capacidad del gobierno y, c) la gobernabilidad del sistema. El proyecto de
gobierno es el contenido propositivo de los proyectos de acción que un actor se
propone realizar para alcanzar sus objetivos y resulta no sólo de las
circunstancias e intereses del actor que gobierna sino, además, de su
capacidad de gobernar, la cual incluye tanto la capacidad para explicar la
realidad como la de proponer eficazmente respuestas y anticipaciones.
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Finalmente la gobernabilidad del sistema se halla determinada por la cantidad
de variables relativas a área de intervención que controla quien gobierna
(MATUS; 1987: 74-75).
A continuación analizaremos el proceso de planificación que condujo a la
concreción de la Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio
Cipolletti.
3. Política de empleo y planificación: los Acuerdos Territoriales de
Promoción del Empleo del MTEySS
En los últimos años, desde distintas instancias del Estado nacional, se ha
producido un cambio sustantivo en materia de gestión de políticas públicas.
Entre otras cuestiones, se han propuestos importantes cambios en la
modalidad de los vínculos que se establecen entre las áreas centrales de la
administración con los gobiernos locales. Con acciones que, en un comienzo,
fueron desde la administración local de trasferencias netas de recursos a la
población afectas por las sucesivas crisis hasta la integración de Mesas o
Unidades Locales para la gestión de recursos exógenos que llegaban al
territorio, la incorporación de los gobiernos locales en el desarrollo de políticas
públicas inició un recorrido que en el último lustro se ha visto fomentado a partir
de la adopción por parte de diversas áreas del gobierno nacional de la
modalidad territorial de intervención desde un enfoque estratégico e integral.
Un ejemplo claro de lo expresado lo constituye la experiencia que desde el año
2004 viene desarrollando el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
(MTEySS) en Argentina, a través de los Acuerdos Territoriales de Promoción
del Empleo (ATPE) enmarcados en el Plan Integral para la Promoción del
Empleo “Más y Mejor Trabajo”5.
5 El Plan Integral para la Promoción del Empleo Más y Mejor Trabajo del MTEySS fue creado mediante la Resolución Nº 256 del 23 de octubre de 2003, este tiene como objetivo principal contribuir a la generación, sostenimiento y mejora del empleo mediante la articulación de distintas políticas públicas instrumentadas por el Ministerio. El citado Plan se ejecuta a través de programas, proyectos y acciones específicas implementadas por las áreas competentes del citado Ministerio, articuladamente con los distintos órganos del gobierno nacional, provincial y municipal y con la participación de actores socio-productivos del nivel local.
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Los ATPE implican tres niveles de ruptura respecto de la lógica de intervención
en materia de desarrollo y promoción del empleo predominante a partir de la
década de los ochenta:
a) respecto del paradigma dominante en relación con los roles y funciones
propias de los Estados municipales al que se le opone la postulación de
la necesidad de recuperar para el Estado tanto el rol de planificador del
desarrollo económico centrados en el empleo como el liderazgo del
proceso
b) respecto de la modalidad de intervención basada en la ejecución de
programas y proyectos con actividades y acciones específicas,
generalmente aisladas o inconexas, proponiendo -en cambio- un el
abordaje integral de los problemas de empleo, integralidad a nivel de la
caracterización, como de la explicación y la formulación e
implementación de propuestas para superarlos, vinculando a éstos con
la dimensión productiva
c) respecto de la lógica ofertista de recursos y asistencia con diseño
exógeno, proponiendo en su reemplazo una práctica basada en el
reconocimiento de las demandas del territorio, allí donde estás existen
conformadas como tales o la decisión de asistir el proceso por medio del
cual las necesidades existentes adquieren tal carácter.
Desde esta perspectiva, los ATPE implican:
• Un proceso de trabajo multiactoral de construcción de consenso
entre la institución municipal y los actores relevantes del territorio con
el acompañamiento técnico del MTEySS
• El desarrollo de un análisis situacional de los problemas de empleo y
trabajo para la formulación de estrategias diferenciadas por territorio
y población, a partir de la movilización y aprovechamiento de
recursos y ventajas comparativas locales.
• Una estrategia que permite superar los límites geopolíticos de los
municipios, tendiendo al concepto de territorio o zona económica
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local, dando lugar a procesos que pueden abarcar más de un
municipio política y jurídicamente delimitado.
• Una estrategia de articulación y coordinación de los recursos
disponibles provenientes de diversas jurisdicciones (nacional,
provincial y local) en el nivel territorial para un aprovechamiento
integral de los mismos y, por ende, un intento de superación de las
prácticas fragmentadas en la gestión de políticas.
• Un proceso a través del cual la institución municipal y los actores del
territorio fortalecen sus capacidades para el diagnóstico de la
problemática productiva y de empleo local y la formulación de
proyectos para avanzar en su resolución6.
Los ATPE se orientan al logro de los siguientes resultados: a) el diseño e
implementación de las políticas integrales de empleo adecuadas a las
posibilidades socio-productivas del territorio; b) el fortalecimiento de la
empleabilidad y la promoción de la inserción laboral de la población con
problemas de empleo mediante estrategias diferenciadas; c) el fortalecimiento
del entramado productivo local; d) la mejora de los procesos de intermediación
laboral entre la población con problemas de empleo y las oportunidades de
trabajo generadas en el territorio; e) el fortalecimiento de la capacidad de
gestión de equipos técnicos municipales involucrados en las acciones de
promoción del empleo y d) la identificación y la optimización en el uso de los
recursos disponibles en el territorio, tanto los de carácter endógeno como los
exógenos con aplicación a nivel local.
6 La técnica de la planificación distingue diversos niveles operacionales: planes, programas y proyectos. De acuerdo con Ander Egg, el plan refiere a “las decisiones de carácter general que expresan los lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la asignación de recursos acorde a esas prioridades, las estrategias de acción y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos (…). Programa es el conjunto organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados (…). El proyecto refiere a un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí, que se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o resolver problemas” (ANDER EGG; 2001: 37-38). Nuestro trabajo atribuirá el carácter de Plan a los productos de los ATPE, los Documentos Base de Análisis Territorial y las Propuestas Territoriales de Promoción del Empleo.
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4. Análisis del proceso de planificación en el caso de la Propuesta
Territorial de Promoción del Empleo de Cipolletti
El caso del Acuerdo Territorial de Promoción del Empleo (ATPE) en desarrollo
en el municipio de Cipolletti ha implicado la voluntad y decisión del gobierno
local de avanzar en la resignificación de su rol en relación a los problemas de
empleo. Este ha asumido el liderazgo del proceso de desarrollo económico
local recortando para sí nuevas funciones de planificación y gestión de políticas
activas en materia de producción y empleo.
A través de la puesta en marcha del Acuerdo Territorial el municipio profundizó
el proceso de planificación gubernamental iniciado en el año 2001 con la
definición de su Plan Estratégico Cipolletti Cien. El Acuerdo Territorial incluyó el
abordaje de dos momentos lógicamente diferenciados pero claramente
interrelacionados: el que conduce a la concreción de un Documento Base de
Análisis Territorial (DBAT) y el correspondiente a la formulación de la
Propuesta Territorial de Promoción del Empleo (PTPE). Esta última incluye en
su presentación el momento diagnóstico constitutivo de la primera.
Tal como fue planteado en nuestra introducción, nuestro análisis de la PTPE
será estructurado en torno a las siguientes cuestiones relativas al proceso
planificador: a) el objeto, b) el sentido, c) el o los sujeto/s, d) la modalidad y e)
los recursos puestos en juego. Veamos a continuación las características
centrales de cada una de estas.
a. el objeto de la planificación
En sus líneas centrales la Propuesta Territorial recupera las definiciones
centrales correspondientes al eje productivo y de empleo contenidas en el Plan
Estratégico de la localidad, conocido como “Cipolletti Cien” del año 2001. Tanto
uno como otra tienen como objeto el desarrollo productivo centrado en el
empleo definiendo como territorio la ciudad de Cipolletti pero integrada a dos
espacios de conformación y características diferenciadas, por un lado la región
del Alto Valle de la provincia de Río Negro y, por otro, la región de la
Confluencia compartida con la provincia de Neuquén. En este sentido, la PTPE
de Cipolletti reconoce como ámbito o espacio de intervención el territorio
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entendido como un entramado de relaciones sociales e instituciones no
necesariamente coincidente con los límites políticos jurisdiccionales del
municipio.
La PTPE del Municipio Cipolletti aborda integralmente los principales
problemas de empleo a nivel local, definiendo estrategias y proyectos para
enfrentar el desempleo y mejorar la calidad del empleo existente. La Propuesta
de Cipolletti articula, entre otros, los siguientes objetivos: a) la creación de
nuevos puestos de trabajo mediante la promoción de nuevos emprendimientos
productivos y el fortalecimiento de los existentes; b) la mejora en las
calificaciones de la población con problemas de empleo mediante el desarrollo
de plan estratégico de capacitación y formación para el trabajo; c) la
recalificación de trabajadores ocupados para hacer frente a los cambios
tecnológicos acaecidos en el mercado de trabajo local y regional; d) la
intervención activa en el mercado laboral mediante la prestación de servicios
de empleo para trabajadores desocupados o no y para empresarios; y e) el
impulso de la terminalidad educativa de manera concertada con el sistema
educativo local y provincial.
Aún siendo el objeto central de la planificación la cuestión del empleo, la PTPE
entiende que ésta no puede ser abordada de manera disociada de las
cuestiones que hacen a la producción en el territorio. De allí que la principal
estrategia definida por el gobierno municipal para hacer frente a los problemas
de empleo haya sido el fortalecimiento del entramado productivo local, a través
de la incorporación de valor a la producción y el impulso de la diversificación
productiva7.
El abordaje integral de la problemática de empleo en el territorio se
complementa con la identificación de las principales carencias existentes en las
instituciones vinculadas con el mundo de la producción y el trabajo (municipio,
instituciones educativas, organizaciones gremiales, asociaciones de
7 Vale destacar que la estrategia de fortalecimiento de los entramados productivos locales
definidas en la PT implica la resignificación del rol del Estado municipal a partir de la voluntad política manifestada por la gestión de intervenir activamente en los procesos de acumulación local de la renta productiva y de fortalecimiento de sectores tales como el integrado por los pequeños productores escasamente capitalizados de base familiar, en tanto actores centrales de un modelo de desarrollo económico territorialmente integrado.
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productores, etc.) y la definición de una clara estrategia de fortalecimiento de
las capacidades de las mismas.
b. el sentido de la planificación
La voluntad política de los gobernantes para la intervención sobre los
problemas de empleo y producción no resulta suficiente para la transformar la
realidad en objeto de la planificación sino se la acompaña con un proyecto
político que la contenga y la vehiculice.
En el caso Cipolletti la imagen y propuesta de una ciudad futura en cuestiones
de producción y empleo precedió la acción planificadora y fue el disparador de
los procesos de planificación y el desarrollo de mecanismos e instrumentos, los
cuales -si bien representan un abordaje racionalizador, tanto de la realidad a
ser transformada como del proceso que operará en pos de ese objetivo- no
representaron una mera respuesta técnica definida previamente en los
laboratorios de la ingeniería del cambio (MATUS; 1997).
La decisión que llevó a la incorporación del Municipio a los ATPE parece
objetivar la voluntad política del gobierno municipal de trascender los viejos
moldes y las remanentes prescripciones que recortaban los roles y funciones
de los Estados municipales a la prestación de servicios básicos. Esta ruptura
tanto respecto del paradigma del municipio prestador de servicios limitados de
alumbrado, barrido y limpieza (modelo ABL), como de su sucedáneo de la
contención social frente a la crisis económica y social, se concretó por medio
de la acción planificadora, entendida como esfuerzo organizador de la voluntad
política (BERNAZZA; 2006). Mediante la puesta en marcha del ATPE, el
gobierno municipal parece indicar que se ha propuesto gobernar, aunque sea
incipientemente, la realidad en materia de producción y empleo. En tanto sujeto
planificador redujo, siempre dentro del marco de posibilidades recortado por la
escala y la jurisdiccionalidad local, los márgenes de actuación de la
contingencia, al tiempo que ganó en libertad respecto de algunos de los
principales actores económicos y sus intereses particularistas (tal el caso de las
grandes empresas que controlan la producción frutícola), las cuales poseen su
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propia imagen de ciudad futura presente a partir de la cual actúan en el
presente, y en función de la cual, también planifican, de algún modo u otro.
c. el sujeto de la planificación
A partir de la firma del Acuerdo Territorial de Promoción del Empleo (ATPE)
con el MTEySS, y a instancias de la cooperación técnica y financiera de éste
último, la autoridad municipal adopta la decisión política de crear, mediante
Ordenanza Municipal, la Unidad de Desarrollo Económico (UDE), espacio
institucional al que se le adjudican como funciones principales la
implementación y coordinación de las políticas municipales atinentes al
desarrollo económico local, la promoción del empleo y la formación profesional
y el seguimiento de los compromisos asumidos en este ámbito con los
gobiernos Nacionales y provincial.
La intervención sobre la problemática del desempleo y en la mejora de la
calidad del empleo existente requirió de una explicación situacional como
momento de la planificación de la intervención sobre la realidad (MATUS: 1987:
94)8. Para la puesta en marcha del ATPE la UDE tomo a su cargo la
convocatoria y la dinamización de un Ámbito de Concertación para la
Promoción del Empleo. El involucramiento de los actores locales durante el
proceso y el nivel de compromiso y apropiación, tanto en la fase diagnóstica
como en la de formulación estratégica, se vio plasmada en aproximadamente
cuarenta Actas Acuerdos firmadas entre el Municipio y las instituciones de
formación y empresas locales en oportunidad de la presentación pública del
Documento Base de Análisis Territorial (DBAT) y de la Propuesta Territorial de
Promoción del Empleo (PTPE)9.
8 El proceso de planificación que representó el desarrollo de la PTPE de Cipolletti puso entredicho
el supuesto básico en que descansa todo el edificio teórico de la planificación tradicional, esto es aquella que indica que el sujeto planificador se ubica por fuera o por sobre la realidad planificada, tal la crítica central de Matus a este paradigma mencionada en el punto 2 de este mismo trabajo. 9 Un listado de los actores e instituciones de apoyo que participaron activamente del proceso permite ilustrar las afirmaciones precedentes y evidencia la existencia de una red articulada de instituciones, algunas pertenecientes al ámbito privado y otras al ámbito público, que alientan y colaboran con la conformación de los proyectos y posteriormente con su ejecución. Estas instituciones son: Facultad de Ciencias de la Educación – U.N.C, Facultad de Economía y Administración – U.N.C, Escuela de Medicina – U.N.C, Universidad de Flores sede Comahue, IFES, Capacitas, Séneca, Asociación Civil Con las Alas del Alma, Escuela de
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El nivel de participación de los principales actores del mundo de la producción,
el trabajo y la educación del territorio en el proceso planificador expresa el
interés del gobierno municipal por dotar al mismo de participación y consenso.
El reconocimiento de la existencia de intereses no siempre concurrentes y, en
muchos casos, en pugna, y los distintos diseños sobre el futuro vinculados a
tales intereses, hicieron del proceso que condujo a la formulación de la PTPE
de Cipolletti un proceso no carente de conflictos, que requirió de la conducción
política a cargo de los funcionarios y decisores políticos10.
A partir de la identificación de importantes carencias técnicas a nivel de la
administración municipal para la concreción de la acción planificadora y la
conducción del proceso de desarrollo territorial, la gestión municipal decidió
conformar en el seno de la UDE un Equipo Técnico de Apoyo integrado por
profesionales del medio local.
d. el modo o formato de la planificación
De acuerdo con Matus, los momentos del proceso de planificación son: a) el
momento analítico/explicativo: intento de diagnosticar el presente sobre el que
se está interviniendo, b) el momento normativo: configura un sistema de
valores, estructura objetivos y finalidades como horizonte utópico y ofrece
direccionalidad a la acción, c) el momento estratégico: implica el cálculo de
viabilidad que toma en consideración todos los actores intervinientes y da
cuenta de los obstáculos a sortear y las situaciones a crear para hacer viable la
acción sustantiva, se resuelve en la tensión entre eficacia y viabilidad del
programa direccional que se ha definido para alcanzar la situación objetivo, d)
el momento táctico/operacional: define el recorrido de acción y se elijen los
Formación Cooperativa Laboral N° 4, Centro de Capac itación Técnica N° 06, Colegio Médico de Cipolletti, CEM Nº 109, Asociación Mutual de los Obreros y Empacadores de Fruta de Río Negro y Neuquén, INTI, INTA, Bodega Shroeder, Funbapa, Fundación Banco Credicoop, Idelcoop, Pollolín S.A., El Gastronauta, Asociación Apícola del Comahue, Asociación de Productores Aromáticas del Valle, Asociación de Empresarios de la Economía Social. 10 El proceso participativo se verificó tanto en la fase diagnóstica de la planificación (definida por la realización del DBAT) como en la fase de formulación de estrategias y proyectos que integran la Propuesta Territorial. A tales efectos, se concretaron diversos Foros Sectoriales y se administraron encuestas y entrevistas a directivos de las principales instituciones vinculadas con la producción, el trabajo y la educación.
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medios para alcanzar los objetivos del plan, es el momento de la ejecución del
programa (MATUS en ANDER EGG; 1991: 66-67).
En el caso del Acuerdo Territorial de Cipolletti la formulación de un Documento
Base de Análisis Territorial (DBAT) se estructuró a partir de los siguientes
momentos: a) la descripción de la situación en materia socioproductiva, laboral
e institucional; b) el análisis de las causas de la misma; c) la identificación,
descripción y priorización de los problemas de empleo y d) el esbozo de
estrategias para abordarlos. Posteriormente, la Propuesta Territorial de
municipio avanzó sobre la fase diagnóstica involucrada en el DBAT y definió
estrategias integrales y proyectos específicos para abordar los problemas de
empleo en el territorio.
e. los recursos o capacidades de la planificación
La Propuesta Territorial utiliza los principales recursos y herramientas de
política activa de la Secretaría de Empleo del MTEySS (formación profesional,
terminalidad educativa, acuerdos sectoriales, fortalecimiento del entramado
productivo, intermediación laboral, fortalecimiento institucional, Unidad para
Personas con Discapacidad y Grupos Vulnerables). Articuladamente se
identificaron y obtuvieron recursos adicionales provenientes de otros
organismos y agencias, tanto del propio Estado nacional como del Estado
provincial (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Ministerio de la
Producción, etc.).
Otros recursos y capacidades puestas en juego en el proceso planificador que
condujo a la concreción de la Propuesta Territorial fueron los siguientes: a) la
decisión política del gobierno municipal de involucrar al Estado en el proceso
planificador y en el liderazgo del mismo; b) la incorporación a la agenda de
gobierno de los problemas de empleo y producción; c) las decisiones
administrativas que llevaron a la creación de la Unidad de Desarrollo
Económico, con rango de Secretaría; d) la asignación de presupuesto propio a
la UDE; e) la contratación de profesionales y técnicos calificados y su
incorporación a la UDE; f) el desarrollo de herramientas de comunicación de
acciones (Gacetilla de la UDE, publicaciones, afiches y folletos, etc.); g)
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desarrollo de vínculos con agencias internacionales vinculadas con la
promoción del Empleo y el desarrollo económico (OIT, FIDA, etc.).
A continuación abordaremos las principales limitaciones observadas en el
proceso de planificación gubernamental que condujo a la elaboración de la
Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio de Cipolletti.
5. Limitaciones observadas y propuestas para mejora r la planificación
gubernamental en materia de promoción del empleo
Luego de décadas de implementación sistemática de políticas de ajuste
estructural que conllevó la destrucción masiva de puestos de trabajo y la
instalación de niveles de pobreza e indigencia desconocidos hasta el momento
por la sociedad argentina, en el último quinqueño ha dado comienzo un
proceso ruptura respecto del paradigma neoliberal en relación a la asignación
de responsabilidades y áreas de incumbencia del Estado en sus diferentes
jurisdicciones nacional, provincial y municipal. En lo que refiere a este último es
posible reconocer una tendencia que, aunque aún tenuemente expresada,
viene a problematizar el rol y las funciones que le caben a los gobiernos locales
en los procesos de desarrollo territorial.
En los últimos años, y sin abandonar sus tradicionales roles de provisión de
servicios públicos básicos, los gobiernos locales han incorporado a su agenda
cuestiones tales como la gestión de los procesos de desarrollo económico local
y la promoción del empleo. No obstante, el proceso que lleva a la instalación a
la intervención de los Estados municipales en estas cuestiones se ve
confrontado en la práctica con la existencia de evidentes limitaciones e
incapacidades para tamaños desafíos11. Estas limitaciones podrían ser
clasificadas en cinco tipos:
11 El desarrollo territorial y gestión local de políticas públicas requiere del fortalecimiento o creación
de una institucionalidad local capaz de proponer horizontes de desarrollo, de definir estrategias viables y sustentables y de conducir la interacción de los diversos actores locales hacia los primeros.
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• político - institucionales: relativas a: 1) falta de legitimidad y
viabilidad institucional originada en análisis débiles, apresurados y
distanciados de la realidad local, llevaron a una disociación entre las
propuestas de las universidades o consultoras y las necesidades de la
población local, 2) ausencia o debilidad de los ámbitos y mecanismos
de participación y toma de decisiones, 3) predominio de una cultura
institucional refractaria a los acuerdos y consensos.
• decisionales: refieren a cuestiones tales como: 1) la incapacidad o
deprecio para el liderazgo de los procesos de desarrollo territorial; 2) la
reclusión en la agenda política en lo cotidiano, falta de perspectiva
anticipatoria y de proyección a futuro; 3) discontinuidades e
interrupciones.
• ideológicas: refieren al rechazo al involucramiento del Estado municipal
en cuestiones que vayan más allá del modelo ABL sobre la base de
entender a las cuestiones vinculadas con el desarrollo cualquiera sea su
tipo, o escala como una cuestión relativa al saber técnico o la propia
dinámica de relaciones en el seno de la sociedad civil.
• organizacionales: refieren a 1) carencias de estructuras y funciones de la
burocracia municipal abocadas específicamente a la planificación y
gestión de políticas de desarrollo o la formulación de programas y
proyectos, 2) falta de espacios de articulación entre diferentes de áreas
del gobierno local y/o instancias transversales con incumbencias en
materia de desarrollo territorial o ausencia de equipos técnicos, 3)
continuidad de la aplicación de rutinas reglamentaristas en la
elaboración de ordenanzas fiscales, de presupuesto, etc.
• materiales: relativas a la carencia de recursos económicos y financieros,
falta de presupuestos específicos para hacer frente a la inversiones que
requiere fortalecimiento de actores y procesos económicos locales12.
12 Las planificaciones locales impulsadas y concretadas en la década del noventa en
Argentina e insertas en lo que se ha denominada “visión romántica” de lo local como locus privilegiado del desarrollo, no lograron la legitimidad y la viabilidad institucional esperada, en virtud de la inercia de un aparato burocrático municipal reproductor trabas reglamentaristas, ni fueron capaces de reemplazar los proyectos regionales y nacionales. En la mayoría de los
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En caso del ATPE de Cipolletti, como se ha visto en el punto 3, logra sortear
con éxito las principales limitaciones y carencias que enfrentan los procesos
planificadores. En un proceso no carente de conflictos y tensiones la
experiencia analizada muestra, entre otros elementos significativos, una clara
recuperación de la capacidad planificadora y del liderazgo del gobierno
municipal del proceso de desarrollo territorial y la subordinación del saber
técnico a los requerimientos de la política.
A continuación se indican algunas propuestas de mejora en la acción
planificadora gubernamental en la gestión de políticas de desarrollo territorial
de promoción del empleo que arroja el análisis de la experiencia del ATPE de
Cipolletti:
• Mejorar la articulación de acciones de las diferentes áreas del gobierno
municipal mediante el establecimiento o dinamización de un Gabinete
Económico y Social que garantice integralidad en la política de
desarrollo territorial.
• Ajustar mecanismos y procedimientos para la asignación de recursos
que reconozcan los tiempos de la producción y la oportunidad de las
acciones previstas en los proyectos que integran la Propuesta Territorial
de Promoción del Empleo.
• Garantizar la continuidad de la institucionalidad establecida para
participación de los actores territoriales (Ámbito de Concertación Local
para la Promoción del Empleo) con renovación permanente de la
Agenda y superación de la lógica meramente demandante de recursos.
• Avanzar en conformación o fortalecimiento de ámbitos supra
jurisdiccionales que sean expresión del genuino carácter territorial de los
problemas del empleo y la producción y de la necesidad de que las
modalidades de intervención y las estrategias así lo interpreten.
• Establecer y/o fortalecer un Sistema Local de Información sobre la
actividad económica y el empleo que otorgue mayor racionalidad a las
casos en los que se formularon, los planes locales resultaron un complemento de la gestión, sin expresión presupuestaria o con financiamiento provenientes de créditos externos de carácter específico. (BERNAZZA; 2006).
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prácticas y las intervenciones del gobierno local y de los demás actores
económicos, garantizando sistematicidad, continuidad y actualización
permanente.
A modo de cierre, y recuperando algunos de los conceptos ya vertidos en este
trabajo, digamos que la experiencia del Acuerdo Territorial de Promoción del
Empleo del municipio de Cipolletti, llevada a cabo articuladamente con el
MTEySS de la Nación expresa una experiencia concreta de reasunción por
parte del Estado del rol planificador de las cuestiones relativas al desarrollo
territorial. A tales efectos, el ATPE implicó un avance en la institucionalización
en el seno del gobierno municipal de un ámbito de carácter permanente y
dotado de recursos (la UDE) la cual garantiza el proceso de integración y
articulación de recursos y herramientas de intervención en materia de
desarrollo económico y promoción del empleo. Por medio de la misma, el
gobierno municipal asume el liderazgo del proceso de planificación estratégica
del desarrollo económico local, con activa participación de los principales
actores del mundo de la producción y el trabajo a nivel local (sindicatos,
cámaras empresariales, instituciones educativas, organismos descentralizados,
agencias de cooperación, etc.), apuntalando así la gobernabilidad y
sustentabilidad del mismo.
Bibliografía
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BERNAZZA, Claudia (2006) La planificación gubernamental en Argentina. Experiencias del período 1974-2000 como puntos de partida hacia un nuevo paradigma, Tesis de Doctorado, FLACSO.
BORJA, J. y CASTELLS, M. (1997) Local y global, la gestión de las ciudades en la era de la información, Madrid, Taurus.
GARCIA DELGADO, D. y CASALIS, A. (2006) “Desarrollo Local protagónico y proyecto nacional”, en: Ministerio de Desarrollo Social (2006), El desarrollo en el eje de la Política Social, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación-PNUD, Buenos Aires.
GARCIA DELGADO, D. y CHOJO ORTIZ, I. (2006) “Hacia un nuevo modelo de desarrollo. Transformación y reproducción en el posneoliberalismo” en García Delgado y Luciano Nosetto, El desarrollo en un contexto posneoliberal, Buenos Aires, CICCUS, FLACSO Argentina.
MATUS, Carlos (1987) Política, planificación y gobierno, Caracas, ALTADIR.
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MATUS, Carlos (1997) Los 3 Cinturones de Gobierno, Fundación Altadir, Caracas.
MATUS, Carlos (2007) Adiós, señor presidente, Caracas, ALTADIR – Universidad Nacional de Lanús.
ROVERE, Mario (1993) Planificación Estratégica en Recursos Humanos en Salud, OPS, Washington.