25
BAB II
TINJAUAN TENTANG PERIZINAN DAN SURAT IZIN PRAKTIK DOKTER
A. Tinjauan Tentang Perizinan
1. Perizinan Dalam Perspektif Negara Kesejahteraan
Hubungan antara masyarakat dengan hukum merupakan satu kesatuan
yang tidak dapat dipisahkan. Ini sesuai dengan ungkapan ubi societas ibi ius (di
mana ada masyarakat di situ terdapat hukum). Hukum memiliki fungsi untuk
mengatur kehidupan masyarakat dalam menjalankan aktivitasnya sehingga
melalui pengaturan ini bisa terwujud masyarakat yang sejahtera sesuai dengan
yang diamanatkan dalam Pembukaan UUD 1945.1
Dalam perspektif hukum, penyelenggaraan perizinan berbasis pada teori
negara hukum modern yang merupakan perpaduan antara konsep negara hukum
(rechtsstaat) dan konsep negara kesejahteraan (welfare state). Negara hukum
secara sederhana adalah negara yang menempatkan hukum sebagai acuan tertinggi
dalam penyelenggaraan negara atau pemerintahan (supremasi hukum). Supremasi
hukum mengandung arti :
1. Bahwa suatu tindakan hanya sah apabila dilakukan menurut atau berdasarkan
aturan hukum tertentu (asas legalitas). Ketentuan-ketentuan hukum hanya
dapat dikesampingkan dalam hal kepentingan umum benar-benar
menghendaki atau penerapan suatu aturan hukum akan melanggar dasar-dasar
keadilan yang berlaku dalam masyarakat (principles of natural justice).
1 Dwiyanto, Kinerja Tata Pemerintahan Daerah di Indonesia, UGM, Yogyakarta, 2008, hlm. 10.
26
2. Ada jaminan yang melindungi hak-hak setiap orang yang bersifat asasi
maupun yang tidak asasi dari tindakan pemerintah atau pihak lainnya.
Dengan demikian dalam suatu negara hukum setiap kegiatan kenegaraan
atau pemerintahan wajib tunduk pada aturan-aturan hukum yang menjamin dan
melindungi hak-hak warganya, baik di bidang sosial, ekonomi, dan budaya.
Dengan perkataan lain, hukum ditempatkan sebagai aturan main dalam
penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan untuk menata masyarakat yang
damai, adil, dan makmur, Setiap kegiatan kenegaraan atau pemerintahan harus
dilihat sebagai bentuk penyelenggaraan kepentingan masyarakat (public service)
yang terpancar dari hak-hak mereka yang mesti dilayani dan dilindungi. Inilah
sebabnya konsep negara hukum yang dikembangkan dewasa ini selalu terkait
dengan konsep negara kesejahteraan.
Konsep negara kesejahteraan menempatkan peran negara tidak hanya
terbatas sebagai penjaga ketertiban semata, namun negara juga ikut serta dalam
segala aspek kehidupan masyarakat. Tujuannya adalah untuk mewujudkan
kesejahteraan setiap warganya. Berdasarkan tujuan tersebut negara diharuskan
untuk ikut serta dalam segala aspek kehidupan masyarakat. Hal ini sesuai dengan
ide dasar tentang tujuan negara sebagaimana digariskan dalam Pembukann UUD
1945.2
Sebagai konsekuensi dari konsep tersebut, negara dituntut untuk berperan
lebih jauh dan melakukan campur tangan terhadap aspek-aspek kehidupan
masyarakat dalam rangka mewujudkan kesejahteraan. Campur tangan pemerintah
2 Adrian Sutedi, Hukum Perizinan Dalam Sektor Pelayanan Publik, Sinar Grafika, Jakarta, 2015, hlm. 1-2.
27
dalam urusan masyarakat tersebut sesungguhnya merupakan peran sentral, akan
tetapi bukan berarti rakyat sebagai warga negara lantas meninggalkan
partisipasinya. Dalam hal ini pemerintah memegang otoritas kebijakan publik
yang harus memainkan peranan penting untuk memotivasi kegiatan dan
pastisipasi masyarakat melalui penyediaan berbagai fasilitas untuk memenuhi
kebutuhannya dan dalam upaya melaksanakan pembangunan baik di tingkat
nasional maupun daerah.3
Negara sebagai alat, lazim disamakan dengan bahtera yang mengangkut
para penumpangnya (seluruh lapisan masyarakat) ke pelabuhan kesejahteraan
(masyarakat yang adil, damai, dan makmur). Hanya dengan memandang negara
menurut peran dan fungsi yang demikian maka akan dapat diselami hakikat dari
negara yang sebenarnya. Negara merupakan lembaga sosial yang diadakan
masyarakat untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan vitalnya dan sebagai negara
sosial maka negara tidak diperuntukkan memenuhi kebutuhan khusus bagi
individu atau golongan tertentu, melainkan ditujukan untuk memenuhi kebutuhan
seluruh masyarakat.4
Dalam rangka melaksanakan tugas ini, kepada pemerintah diberikan
wewenang dalam bidang pengaturan. Dari fungsi pengaturan ini, muncul beberapa
instrumen yuridis untuk menghadapi peristiwa individual dan konkret yaitu dalam
bentuk ketetapan (beschikking). Sesuai dengan sifatnya yang individual dan
konkret tersebut, maka ketetapan merupakan ujung tombak dari instrumen hukum
dalam penyelenggaraan pemerintah. Salah satu wujud dari ketetapan tersebut
3 Juniarso Ridwan, dan Achmad Sodik Sudrajat, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan Layanan Publik, Nuansa Cendekia, Bandung, 2009, hlm. 12.
4 L.M. Sitorus, Ilmu Politik dan Pembangunan, t.p., Jakarta, 1965, hlm. 49.
28
adalah izin. Dengan demikian izin merupakan instrumen yuridis yang digunakan
oleh pemerintah untuk mengatur berbagai peristiwa dalam menyelenggarakan
pemerintahan.5
Secara ideal tidak ada suatu negara yang dibentuk untuk menimbulkan
kesulitan dan kekacauan bagi rakyatnya. Secara teoritis, tujuan yang baik dari
negara itu semuanya dipusatkan pada penciptaan kesejahteraan bagi rakyatnya,
dan kesejahteraan itulah yang menjadi hukum tertinggi bagi negara dan penguasa
negara (solus populi suprema lex).6 Perkembangan konsep negara kesejahteraan
erat kaitannya dengan peranan hukum administrasi negara. Hal ini disebabkan
dalam konsep negara kesejahteraan peran negara dan pemerintah semakin
dominan. Tujuan yang ingin dicapai adalah bagaimana memberikan kesejahteraan
bagi warganya. Agar tujuan ini dapat dicapai maka dalam menggerakkan roda
pemerintahan diperlukan perangkat yang sesuai dengan tujuan dan wewenang
masing-masing. Pemberian wewenang itu termasuk dalam ruang lingkup hukum
administrasi negara. Dengan demikian secara akademik tepat apa yang
dikemukakan oleh Van Vollenhoven seperti yang dikutip oleh Moch Koesnardi
dan Hermaily Ibrahim :
Badan-badan negara tanpa hukum tata negara itu lumpuh bagaikan sayap, karena
badan-badan itu tidak mempunyai wewenang sehingga keadaannya tidak
menentu. Sebaliknya badan-badan negara tanpa adanya hukum administrasi
5 Ibid, hlm. 14.6 Iswara, Pengantar Ilmu Politik, Dhirwantara, Bandung, 1967, hlm. 158.
29
negara menjadi bebas tanpa batas, karena mereka dapat berbuat menurut apa yang
mereka inginkan.7
Pada dasarnya negara kesejahteraan mengacu pada peran negara yang aktif
mengelola dan mengorganisasi di berbagai aspek kehidupan masyarakat, yang di
dalamnya mencakup tanggung jawab negara untuk menjamin ketersediaan
pelayanan kesejahteraan dasar dalam tingkat tertentu bagi warganya. Secara
umum suatu negara dapat digolongkan sebagai negara kesejahteraan jika
mempunyai 4 pilar utama sebagai berikut :
1. social citizenship
2. full democracy
3. modern industrial relation system
4. right to education and the expansion of modern mass education system.
Keempatnya ini dimungkinkan dalam negara kesejahteraan karena negara
memperlakukan penerapan kebijakan sosial sebagai penganugerahan hak-hak
sosial kepada warganya. Hak sosial ini mendapat jaminan serta diberikan
berdasarkan basis kewargaan dan bukan atas dasar kinerja atau kelas. Negara
kesejahteraan berusaha mebebaskan rakyatnya dari ketergantungan pada
mekanisme pasar untuk mendapatkan kesejahteraan dengan cara menjadikannya
sebagai hak setiap warga yang dapat diperoleh melalui perangkat kebijakan sosial
yang disediakan oleh negara.8
7 Darmawan Triwibowo, dan Sugeng Bahagijo, Mimpi Negara Kesejahteraan, LP3ES, Jakarta, 2006, hlm. 9.
8 Ibid, hlm. 8.
30
Di dalam Pembukaan UUD 1945 untuk mewujudkan negara kesejahteraan
telah diamanatkan bahwa :
1. Negara berkewajiban memberikan perlindungan kepada segenap bangsa
(warga negara) Indonesia dan seluruh wilayah teritorial Indonesia.
2. Negara berkewajiban memajukan kesejahteraan umum.
3. Negara berkewajiban mencerdaskan kehidupan bangsa.
Agar dapat menjalankan tugas-tugas tersebut dengan baik, maka
administrasi negara memerlukan kemerdekaan untuk bertindak atas inisiatif
sendiri. Pemberian kewenangan atau kemerdekaan kepada administrasi negara
dalam sistem hukum administrasi negara sering dikenal dengan Freies Ermessen
atau discretionary power, suatu istilah yang mengandung kewajiban dan
kekuasaan yang luas. Kewajiban merupakan tindakan yang harus dilakukan,
sedangkan kekuasaan yang luas itu mengindikasikan adanya kebebasan memilih,
melakukan, atau tidak melakukan tindakan.9
2. Konsep Dasar Perizinan
Dalam menjalankan fungsinya, hukum memerlukan berbagai perangkat
dengan tujuan agar hukum memiliki kinerja yang baik. Salah satu kinerja yang
membedakan dengan yang lain adalah hukum memiliki kaidah yang bersifat
memaksa, artinya apabila kaidah hukum dituangkan ke dalam sebuah peraturan
perundang-undangan maka setiap orang harus melaksanakannya. Oleh karena itu
untuk mengendalikan setiap kegiatan atau perilaku individu yang sifatnya
preventif adalah melalui izin. Suatu izin yang diberikan oleh pemerintah memiliki 9 Juniarso Ridwan, dan Achmad Sodik Sudrajat, Op Cit, hlm. 58.
31
maksud untuk menciptakan kondisi yang aman dan tertib agar setiap kegiatan
sesuai dengan peruntukannya.
Ateng Syafrudin mengatakan izin bertujuan dan berarti menghilangkan
halangan di mana hal yang dilarang menjadi boleh. Kemudian Asep Warlan Yusuf
mengatakan bahwa izin sebagai suatu instrumen pemerintah yang bersifat yuridis
preventif, yang digunakan sebagai sarana hukum administrasi untuk
mengendalikan perilaku masyarakat. Izin di sini dimaksudkan untuk menciptakan
kegiatan yang positif terhadap aktivitas pembangunan. Dengan demikian dapat
dikatakan bahwa izin adalah perangkat hukum administrasi yang digunakan
pemerintah untuk mengendalikan warganya agar berjalan dengan teratur. Izin
merupakan suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan peraturan perundang-
undangan. Pada prinsipnya izin memuat persetujuan yang merupakan dasar
pengecualian bagi sesuatu yang dilarang. Pengecualian itu harus diberikan oleh
undang-undang untuk menunjukkan legalitas sebagai ciri suatu negara hukum
yang demokratis.10
Izin ditetapkan oleh pejabat negara, sehingga dilihat dari penempatannya
maka izin adalah instrumen pengendalian dan alat pemerintah untuk mencapai apa
yang menjadi sasarannya. Mekanisme perizinan dan izin yang diterbitkan untuk
pengendalian dan pengawasan administratif bisa dipergunakan sebagai alat untuk
mengevaluasi keadaan dan tahapan perkembangan yang ingin dicapai, di samping
untuk mengendalikan arah perubahan dan mengevaluasi keadaan, potensi, serta
kendala yang disentuh untuk berubah. Dalam proses penerbitan izin persoalan
10 Ateng Syafrudin, Pengurusan Perizinan, Pusat Pendidikan dan Pelatihan St. Aloysius, Bandung, 1992, hlm. 4.
32
yang paling penting adalah siapa yang paling berwenang memberikan izin. Hal ini
dikarenakan izin merupakan bentuk keputusan tata usaha negara karena izin
dikeluarkan oleh pejabat tata usaha negara, yaitu pemerintah atas permohonan
yang diajukan oleh perorangan atau badan hukum. Pemerintah merupakan pejabat
tata usaha negara karena ia melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan
pemerintahan baik di tingkat pusat maupun daerah dengan berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.11
Apabila dilihat dari pengertian keputusan tata usaha negara, izin memiliki
sifat-sifat keputusan tersebut, yaitu bahwa izin bersifat konkret. Artinya objek
yang diputuskan dalam tata usaha negara itu tidak abstrak melainkan berwujud,
tertentu, dan ditentukan. Izin memiliki sifat individual yang berarti dalam izin
tersebut harus disebutkan dengan jelas siapa yang diberi izin. Izin bersifat final di
mana dengan izin seseorang telah mempunyai hak untuk melakukan sesuatu
perbuatan hukum sesuai dengan isinya yang secara definitif dapat menimbulkan
akibat hukum tertentu. Dengan demikian perizinan bertujuan untuk :
1. Mengarahkan aktivitas tertentu
2. Mencegah bahaya yang mungkin akan timbul
3. Untuk melindungi objek tertentu
4. Membagi benda-benda yang sedikit
5. Mengarahkan orang-orang tertentu yang dapat melakukan aktivitas12
11 Bernard Arief Sidharta, Butir-Butir Gagasan Tentang Penyelenggaraan Hukum dan Pemerintahan yang Layak, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1996, hlm. 401.
12 N.M. Spelt dan J.B.J.M. Ten Berge dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Depok, 2011, hlm. 161.
33
Dapat disebutkan bahwa izin merupakan suatu perangkat hukum
administrasi yang digunakan oleh pemerintah untuk mengendalikan warganya.
Adanya kegiatan perizinan yang dilaksanakan oleh pemerintah pada intinya
adalah untuk menciptakan kondisi bahwa kegiatan pembangunan sesuai
peruntukannya, di samping itu agar lebih berdaya guna dan berhasil guna dalam
rangka pelayanan terhadap masyarakat dan pembangunan. Lebih jauh lagi melalui
sistem perizinan diharapkan dapat tercapainya tujuan tertentu, yaitu adanya
kepastian hukum, perlindungan kepentingan umum, dan pencegahan kerusakan.13
Dari hasil penelusuran ketentuan peraundang-undangan tentang
penyelenggaraan pemerintahan, terdapat berbagai macam administrasi negara
pemberi izin yang didasarkan kepada jabatan yang diembannya baik di tingkat
pusat maupun daerah. Dengan demikian dapat diketahui bahwa lembaga yang
berwenang memberi izin dimulai dari administrasi negara tertinggi sampai
administrasi negara yang terendah. Karena berbagai macam lembaga yang
berwenang memberi izin, baik secara vertikal maupun horizontal, terdapat juga
berbagai macam instrumen hukum dalam rangka penerapannya di semua sektor
yang beragam itu.
Perizinan berperan sebagai instrumen hukum sikap tindak administrasi
negara di mana fungsi hukum adalah sebagai berikut :
1. Direktif, sebagai pengarah untuk membentuk masyarakat yang dicita-citakan
sesuai dengan tujuan kehidupan bernegara.
13 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Depok, 2011, hlm. 161.
34
2. Integratif, sebagai pemelihara (termasuk hasil pembangunan) dan menjaga
keselarasan, keserasian, serta keseimbangan kehidupan bernegara dan
bermasyarakat.
3. Perspektif, sebagai penyempurna baik terhadap sikap tindak administrasi
negara dan sikap tindak warga negara jika terjadi pertentangan dalam
kehidupan bernegara dan bermasyarakat.
4. Korektif, sebagai pengoreksi atas sikap tindak baik administrasi negara dan
warga negara jika terjadi pertentangan hak dan kewajiban guna mendapatkan
keadilan.14
Konsep negara kesejahteraan membawa dampak yang besar terhadap
kegiatan pemerintahan dalam melaksanakan tujuan kehidupan bernegara. Dampak
itu adalah pelaksanaan kewenangan administrasi negara dalam menyelenggarakan
pemerintahan dan pembangunan nasional yang membawa konsekuensi pada
terlibatnya administrasi negara ke dalam semua aspek kehidupan. Campur tangan
pemerintah itu tertuang dalam ketentuan peraturan baik dalam bentuk undang-
undang ataupun peraturan pelaksana lain yang diselenggarakan oleh administrasi
negara yang bertugas menjalankan pelayanan publik.
Sejalan dengan perkembangan hukum administrasi negara, maka untuk
mewujudkan cita-cita kesejahteraan tidak mungkin semua pelayanan publik yang
kompleks itu sepenuhnya dilaksanakan oleh administrasi negara di tingkat pusat,
tetapi perlu juga diserahkan kepada administrasi di tingkat daerah. Hal ini
dikarenakan Indonesia memiliki unsur-unsur seperti wilayah yang luas,
14 Sjachran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara, Alumni, Bandung, 1992, hlm. 13.
35
keberagaman budaya, sosial, ekonomi, serta tingkat kebutuhan yang berbeda di
tiap-tiap daerah. Hal ini dapat diantisipasi dengan baik jika pemerintah daerah
setempat dapat mengaturnya dengan seksama. Perizinan sebagai instrumen utama
implementasi program pemerintah daerah yang menjadi bagian integral dari
penyelenggaraan pemerintahan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Agar pelaksanaan perizinan selalu berada dalam koridor hukum, maka
dalam pelaksanaannya diperlukan suatu peraturan yang memuat tentang sanksi
dalam kegiatan perizinan dengan maksud supaya ada suatu kepastian hukum.
Sanksi merupakan bagian terpenting dalam hukum yaitu untuk menjaga
konsistensi pelaksanaan hukum. Aspek lain dari sanksi ditujukan bagi tegaknya
peraturan hukum dan ditaati semua pihak sehingga bisa berjalan sesuai dengan
yang dikehendaki, yaitu menciptakan ketertiban, kepastian, dan keadilan.
Implementasinya aturan itu memuat perintah, larangan, kewajiban, dan aturan itu
memiliki makna sebagai hukum ketika bisa dipaksakan, yaitu berupa tindakan
yang disebut sanksi. Sanksi hukum administrasi yang khas antara lain :
1. Bestuurdwang (paksaan pemerintah)
2. Penarikan kembali keputusan yang menguntungkan
3. Pengenaan denda administrasi
4. Pengenaan uang paksa oleh pemerintah (dwangsom)
Sanksi atas pelanggaran izin dapat berbentuk sanksi administrasi yaitu
pencabutan izin, sanksi perdata, serta dapat juga berupa sanksi pidana penjara dan
denda. Jika pelanggaran terbukti sangat berat maka ketiga sanksi tersebut bisa
dilakukan bersamaan.15
15 Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik Sudrajat, Op Cit, hlm. 97-100..
36
3. Ruang Lingkup Perizinan
Pada dasarnya izin merupakan keputusan pejabat negara yang berwenang
di mana isinya atau subtansinya mempunyai sifat sebagai berikut :
1. Izin yang bersifat bebas
Merupakan izin yang penerbitannya tidak terikat pada aturan dan hukum
tertulis serta organ yang berwenang dalam izin memiliki kadar kebebasan
yang besar dalam memutuskan pemberian izin.
2. Izin yang bersifat terikat
Merupakan izin yang penerbitannya terikat pada aturan hukum tertulis dan
tidak tertulis serta organ yang berwenang dalam pemberian izin kadar
kebebasan dan wewenangnya tergantung pada kadar sejauh mana peraturan
perundang-undangan mengaturnya. Perbedaan antara izin yang bersifat bebas
dan terikat adalah penting dalam hal apakah izin dapat ditarik kembali atau
tidak. Pada dasarnya hanya izin sebagai keputusan tata usaha negara bebas
yang dapat ditarik kembali, hal itu karena tidak terdapat persyaratan-
persyaratan yang mengikat di mana izin tidak dapat ditarik kembali. Pada izin
yang bersifat terikat pembuat undang-undang memformulasikan syarat-syarat
di mana izin diberikan dan izin dapat ditarik kembali. Hal penting dalam
pembedaan tersebut adalah dalam hal menentukan kadar luasnya dasar
pengujian oleh hakim tata usaha negara apabila izin sebagai keputusan
tersebut digugat. Pada wewenang menetapkan izin yang terikat, hakim relatif
37
akan menguji lebih lengkap dibandingkan dengan wewenang yang bebas
dalam menetapkan izin.
3. Izin yang bersifat menguntungkan
Merupakan izin yang isinya mempunyai sifat menguntungkan pada yang
bersangkutan. Izin yang bersifat menguntungkan merupakan isi nyata
keputusan yang memberikan anugrah kepada yang bersangkutan, dalam arti
yang bersangkutan diberikan hak-hak atau pemenuhan tuntutan yang tidak
akan ada tanpa izin tersebut.
4. Izin yang bersifat memberatkan
Merupakan izin yang isinya mengandung unsur-unsur dalam bentuk
ketentuan-ketentuan yang berkaitan kepadanya. Di samping itu izin yang
memberatkan memberikan pula izin yang memberi beban kepada orang lain
atau masyarakat sekitarnya. Misalnya pemberian izin kepada perusahaan
tertentu, bagi mereka yang tinggal di sekitarnya dan merasa dirugikan akibat
izin tersebut, maka merupakan suatu beban. Pembedaan antara izin yang
bersifat menguntungkan dengan izin yang bersifat memberatkan adalah
penting dalam hal penarikan kembali atau pencabutan dan perubahannya. Izin
sebagai keputusan yang menguntungkan tidak begitu mudah dapat ditarik
kembali atau diubah atas kerugian yang berkepentingan, Adapun penarikan
kembali atau pencabutan dan perubahan izin yang bersifat memberatkan
umumnya tidak terlalu menjadi soal.
5. Izin yang segera berakhir
38
Merupakan izin yang menyangkut tindakan-tindakan yang akan segera
berakhir atau izin yang masa berlakunya relatif pendek, misalnya Izin
Mendirikan Bangunan (IMB) yang hanya berlaku untuk mendirikan bangunan
dan berakhir saat bangunan selesai didirikan.
6. Izin yang berlangsung lama
Merupakan izin yang menyangkut tindakan-tindakan yang berakhirnya atau
masa berlakunya relatif lama, misalnya izin usaha industri dan izin yang
berhubungan dengan lingkungan. Pembedaan antara izin yang segera berakhir
dengan izin yang berlangsung lama adalah penting dalam hal kemungkinan
penarikan kembali dan masa berlakunya izin. Secara umum diakui bahwa
setelah berlakunya tindakan-tindakan yang memerlukan izin berakhir, maka
berakhirlah masa berlakunya izin tersebut. Di samping mengenai masa
berlakunya izin, pembedaan ini penting dalam hal penarikan kembali atau
pencabutan izin ketika izin diberikan secara salah karena perbuatan tercela
dari pemegang izin.
7. Izin yang bersifat pribadi
Merupakan izin yang isinya tergantung pada sifat atau kualitas pribadi dari
pemohon izin.
8. Izin yang bersifat kebendaan
Merupakan izin yang isinya tergantung pada sifat dan objek izin. Pembedaan
antara izin yang bersifat pribadi dengan izin yang bersifat kebendaan adalah
penting dalam hal kemungkinan mengalihkannya kepada pihak lain. Izin yang
39
bersifat pribadi tidak dapat dialihkan, sedangkan izin yang bersifat kebendaan
dapat dialihkan kepada pihak lain.16
4. Unsur-Unsur Perizinan
Unsur-unsur dalam perizinan adalah :
1. Wewenang
Salah satu prinsip negara hukum adalah pemerintahan berdasarkan
peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain setiap tindakan hukum
pemerintah, baik dalam menjalankan fungsi pengaturan maupun pelayanan
harus didasarkan pada wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-
undangan yang berlaku. Wewenang yang bersumber dari peraturan-
perundang-undangan itu diperoleh melalui 3 cara, yaitu :
a. Atributif
Wewenang atributif didefinisikan sebagai pemberian wewenang
pemerintah yang baru oleh suatu ketentuan dalam perundang-undangan.
Atributif diartikan sebagai pembagian kekuasaan kepada berbagai instansi.
b. Delegatif
Wewenang delegatif adalah penyerahan wewenang dari pejabat yang lebih
tinggi kepada pejabat yang lebih rendah. Penyerahan seperti ini harus
didasari dengan dasar atau ketetapan. Syarat-syarat pelimpahan wewenang
melalui delegasi adalah :
1) Delegasi harus definitif dan pemberi delegasi tidak dapat lagi
menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu.16 Adrian Sutedi, Op Cit, hlm. 173-175.
40
2) Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-
undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan apabila ada
ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan.
3) Kewajiban memberikan keterangan atau penjelasan, artinya delegasi
berwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan
wewenang tersebut.
c. Mandat
Pengertian mandat adalah apabila suatu organ pemerintahan mengizinkan
kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya. Berbeda dengan
delegasi, pemberi mandat tetap berwenang untuk melakukan sendiri
wewenangnya apabila ia menginginkan, dan memberi petunjuk kepada
mandataris tentang apa yang diinginkannya. Pada mandat tidak terjadi
suatu perubahan wewenang yang sudah ada sehingga pemberi mandat
tetap bertanggung jawab atas tindakan yang dilakukan oleh mandataris.17
2. Izin Sebagai Bentuk Keputusan
Dalam negara hukum modern, tugas dan kewenangan pemerintah tidak
hanya sekedar menjaga ketertiban dan keamanan saja, tetapi juga
mengupayakan kesejahteraan umum. Tugas dan kewenangan pemerintah
untuk menjaga ketertiban dan keamanan merupakan tugas klasik yang sampai
kini masih dipertahankan. Dalam rangka melaksanakan tugas ini kepada
pemerintah diberikan wewenang dalam bidang pengaturan, di mana dari
fungsi pengaturan ini muncul beberapa instrumen yuridis untuk menghadapi
17 Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Sinar Harapan, Jakarta, 1993, hlm. 91.
41
peristiwa individual dan konkret, yaitu dalam bentuk keputusan. Sesuai
dengan sifatnya yang individual dan konkret, keputusan ini merupakan ujung
tombak dari instrumen hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan, atau
sebagai norma penutup dalam rangkaian norma hukum. Salah satu wujud dari
keputusan ini adalah izin.18
Berdasarkan jenis-jenis keputusan, izin termasuk sebagai keputusan yang
bersifat konstitutif, yaitu keputusan yang menimbulkan hak baru yang
sebelumnya tidak dimiliki oleh seseorang yang namanya tercantum dalam
keputusan tersebut. Dengan demikian izin merupakan instrumen yuridis dalam
bentuk keputusan yang bersifat konstitutif dan digunakan oleh pemerintah
untuk menghadapi atau menetapkan peristiwa konkret. Sebagai keputusan izin
dibuat dengan ketentuan dan persyaratan yang berlaku pada keputusan pada
umumnya. Aspek dalam regulasi perizinan mencakup :
a. persyaratan
b. hak dan kewajiban
c. prosedur
d. jangka waktu berlaku
e. waktu pelayanan
f. biaya
g. mekanisme pengaduan dan penyelesaian sengketa
h. sanksi
3. Lembaga Pemerintah
18 Philipus M. Hadjon. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1998, hlm. 125.
42
Lembaga atau kelembagaan secara teoretis adalah yang mengatur tindakan
dan menentukan apakah suatu organisasi dapat berjalan dengan efisien dan
efektif. Dengan demikian tata kelembagaan dapat menjadi pendorong
pencapaian keberhasilan dan sekaligus juga bila tidak tepat dalam
menjalankan fungsinya maka dapat menjadi penghambat tugas-tugas,
termasuk tugas menyelenggarakan perizinan. Kelembagaan tidak hanya
berperan dalam aturan main, tetapi juga menyangkut masalah kebijakan.
Kelembagaan mencakup pengaturan tentang distribusi kewenangan. Lembaga
pemerintah adalah lembaga yang menjalankan urusan pemerintahan baik di
tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Ketentuan penyelenggaraan
pemerintahan dapat dimulai dari administrasi negara tertinggi sampai dengan
administrasi terendah yang berwenang memberi izin. Ini berarti terdapat
berbagai aneka ragam lembaga administrasi negara pemberi izin, yang
didasarkan pada jabatan yang dijabatnya baik di tingkat pusat maupun daerah.
Antara masyarakat dengan pemerintah terjalin suatu hubungan timbal
balik, yakni pada satu sisi masyarakat memengaruhi pemerintah dalam
menjalankan tugasnya, sedangkan pada sisi lain pemerintah memberi
pengaruh tertentu kepada masyarakat melalui tugas mengurus dan mengatur.
Pengaruh pemerintah melalui tugas mengurus memiliki makna pemerintah
terlibat dalam bidang kesejahteraan sosial dan ekonomi serta pemeliharaan
kesehatan dengan secara aktif menyediakan sarana, prasarana, finansial, dan
personal. Pengaruh pemerintah melalui tugas mengatur memiliki makna
bahwa pemerintah terlibat dalam penerbitan dan pelaksanaan peraturan
43
perundang-undangan termasuk menetapkan sistem-sistem perizinan. Melalui
instrumen pengaturan tersebut pemerintah mengendalikan masyarakat dalam
bentuk peraturan termasuk izin yang mengandung larangan dan kewajiban.
Izin sendiri sebagai salah satu instrumen pengaturan yang paling banyak
digunakan oleh pemerintah dalam mengendalikan masyarakat. Dengan
demikian izin berperan sebagai salah satu instrumen pemerintahan yang
berfungsi mengendalikan tingkah laku masyarakat agar sesuai dengan tujuan
yang telah ditetapkan.
Tata kewenangan dan organisasi di setiap instansi pemerintah dalam
penyelenggaraan perizinan harus dilakukan dengan teratur, benar, dan tepat.
Penataan kewenangan yang tidak tepat dapat berdampak pada :
a. terjadinya tumpang tindih kewenangan tugas-tugas penyelenggaraan
perizinan di antara instansi atau unit kerja perangkat daerah.
b. terjadinya konsentrasi kekuasaan terhadap tugas-tugas penyelenggaraan
perizinan dalam satu atau beberapa instansi perangkat daerah yang tidak
dapat dikendalikan oleh unit yang lebih tinggi.
c. terjadinya kewenangan tugas-tugas penyelenggaraan perizinan yang semu
sehingga berjalan melampaui kewenangan yang seharusnya.
Adapun penataan organisasi yang tidak tepat dapat berdampak pada :
a. terjadinya tumpang tindih atau dobel tugas penyelenggaraan perizinan
dalam instansi atau unit kerja perangkat daerah.
b. terjadinya ketidakpastian dan ketidakjelasan posisi kewenangan
44
c. terjadinya keterputusan rangkaian data dan pengambilan keputusan dari
satu rantai organisasi ke rantai yang lainnya.
4. Peristiwa Konkret
Izin merupakan instrumen yuridis yang berbentuk ketetapan dan
digunakan oleh pemerintah untuk menghadapi peristiwa konkret dan
individual. Peristiwa konkret artinya peristiwa yang terjadi pada waktu
tertentu, orang tertentu, tempat tertentu, dan fakta hukum tertentu. Karena
peristiwa konkret ini beragam, sejalan dengan keragaman perkembangan
masyarakat, izin pun memiliki berbagai keragaman. Izin yang jenisnya
beragam itu dibuat dalam proses yang cara prosedurnya tergantung dari
kewenangan pemberi izin, macam izin, dan struktur organisasi instansi yang
menerbitkannya. Berbagai jenis izin dari instansi pemberi izin dapat saja
berubah seiring dengan perubahan kebijakan peraturan perundang-undangan
yang terkait dengan izin tersebut. Meskipun demikian izin akan tetap ada dan
digunakan dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kemasyarakatan.19
5. Proses dan Prosedur
Proses dan prosedur perizinan meliputi prosedur pelayanan perizinan dan
proses penyelesaian perizinan yang merupakan proses internal yang dilakukan
oleh petugas. Dalam setiap tahapan pekerjaan tersebut masing-masing petugas
dapat mengetahui peran masing-masing dalam proses penyelesaian perizinan.
Pada umumnya permohonan izin harus menempuh prosedur tertentu yang
ditentukan oleh pemerintah selaku pemberi izin. Di samping harus menempuh
19 Sjachran Basah, Perizinan di Indonesia, Fakultas Hukum Unair, Surabaya, 1992, hlm. 4-6.
45
prosedur tertentu, pemohon izin juga harus memenuhi persyaratan-persyaratan
tertentu yang ditentukan secara sepihak oleh pemerintah atau pemberi izin.
Prosedur dan persyaratan perizinan itu berbeda-beda tergantung jenis izin,
tujuan izin, dan instansi pemberi izin. Kendala dalam proses dan prosedur
perizinan adalah :
a. Proses perizinan memerlukan pengetahuan yang tidak hanya sebatas pada
aspek legal dari proses perizinan, tetapi lebih jauh dari aspek tersebut,
seperti dampak yang akan ditimbulkan dari izin tersebut, baik dalam
jangka pendek maupun jangka panjang. Untuk memperkirakan dampak
tersebut, diperlukan pengetahuan yang luas baik dari sisi konsepsional
maupun teknis. Apabila tidak diperhatikan maka izin yang diberikan dapat
berdampak buruk di masa depan.
b. Proses perizinan memerlukan dukungan keahlian aparatur tidak hanya
dalam mengikuti tata urutan prosedurnya, tetapi hal-hal lain yang
mendukung kelancaran proses perizinan tersebut, seperti penggunaan
teknologi informasi dan sistem komputerisasi.
c. Proses perizinan tidak terlepas dari interaksi antara pemohon dengan
pemberi izin. Pada interaksi tersebut terkadang muncul perilaku
menyimpang baik yang dilakukan oleh aparatur maupun yang dipicu oleh
kepentingan bisnis pelaku usaha sehingga aparatur pelaksana perizinan
dituntut untuk memiliki perilaku positif dengan tidak memanfaatkan
situasi demi kepentingan pribadi. Masih sering dijumpai praktik-praktik
tercela dalam proses perizinan.
46
6. Persyaratan
Persyaratan merupakan hal yang harus dipenuhi oleh pemohon untuk
memperoleh izin yang dimohonkan. Persyaratan perizinan tersebut berupa
dokumen kelengkapan atau surat-surat. Persyaratan dalam perizinan bersifat
konstitutif dan kondisional. Bersifat konstitutif karena ditentukan suatu
perbuatan atau tingkah laku tertentu yang harus terlebih dahulu dipenuhi.
Bersifat kondisional karena penilaian tersebut baru ada dan dapat dinilai
setelah perbuatan atau tingkah laku yang disyaratkan itu terjadi. Penentuan
prosedur dan persyaratan perizinan ini dilakukan secara sepihak oleh
pemerintah. Meskipun demikian pemerintah tidak boleh membuat atau
menentukan prosedur persyaratan menurut kehendaknya sendiri secara
sewenang-wenang, tetapi harus sejalan dengan peraturan perundang-undangan
yang menjadi dasar perizinan tersebut. Dengan kata lain pemerintah tidak
boleh menentukan syarat yang melampaui batas tujuan yang hendak dicapai
oleh peraturan hukum yang menjadi dasar perizinan yang bersangkutan.20
Persyaratan perizinan yang baik harus memenuhi kriteria berikut :
a. tertulis dengan jelas
b. memungkinkan untuk dipenuhi
c. berlaku universal
d. memperhatikan spesifikasi teknis dan aspek lainnya yang terkait
7. Waktu Penyelesaian Izin
Waktu penyelesaian izin harus ditentukan oleh instansi yang bersangkutan.
Waktu penyelesaian yang ditetapkan sejak saat pengajuan permohonan sampai 20 Soehino, Asas-Asas Hukum Tata Pemerintahan, Liberty, Yogyakarta, 1984, hlm. 97.
47
dengan penyelesaian pelayanan. Dimensi waktu selalu melekat pada proses
perizinan karena adanya tata cara dan prosedur yang harus ditempuh
seseorang dalam mengurus perizinan tersebut. Kriteria waktu penyelesaian
izin yang baik adalah :
a. disebutkan dengan jelas
b. waktu yang ditetapkan sesingkat mungkin
c. diinformasikan secara luas bersama-sama dengan prosedur dan
persyaratan.
8. Biaya Perizinan
Penetapan besaran biaya pelayanan izin perlu memperhatikan hal-hal
sebagai berikut :
a. rincian biaya harus jelas untuk setiap perizinan, khususnya yang
memerlukan tindakan seperti penelitian, pemeriksaan, pengukuran, dan
pengajuan.
b. Ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan dan memperhatikan
prosedur sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Dengan demikian biaya perizinan harus memenuhi syarat-syarat sebagai
berikut :
a. disebutkan dengan jelas
b. terdapat standar nasional
c. tidak ada pengenaan biaya lebih dari sekali untuk setiap objek tertentu
d. perhitungan didasarkan pada tingkat biaya yang sebenarnya
e. besarnya biaya diinformasikan secara luas
48
9. Pengawasan Penyelenggaraan Izin
Dalam berbagai hal memang harus diakui bahwa kinerja pelayanan
perizinan pemerintah masih kurang baik. Hal ini disebabkan oleh :
a. tidak ada sistem insentif untuk melakukan perbaikan
b. belum baiknya tingkat pengambilan inisiatif dalam pelayanan perizinan
yang ditandai dengan tingkat ketergantungan yang tinggi pada aturan
formal dan petunjuk pimpinan dalam melakukan tugas pelayanan.
c. Budaya aparatur yang masih kurang disiplin dan melanggar aturan
d. Budaya paternalistik yang tinggi, artinya aparatur menempatkan pimpinan
sebagai prioritas utama, bukan kepentingan masyarakat.
Masalah pelayanan masyarakat yang diberikan oleh aparatur birokrasi
pemerintah merupakan masalah penting, bahkan seringkali variabel ini
dijadikan tolok ukur menilai keberhasilan pelaksanaan tugas-tugas pokok
pemerintah. Adanya sistem pelayanan perizinan diharapkan dapat memberikan
pelayanan publik yang baik dan meningkatkan mutu pelayanan guna
memenuhi harapan masyarakat. Namun suatu kebijakan tidak begitu saja
dapat diimplementasikan dengan baik. Di sisi lain tuntutan masyarakat
terhadap kualitas pelayanan perizinan terus meningkat seiring dengan
meningkatnya dinamika masyarakat itu sendiri. Apabila tidak diimbangi
dengan konsistensi pelaksanaan kebijakan maka hasilnya tetap saja akan
dirasakan kurang memuaskan. Pengawasan internal dilaksanakan oleh atasan
langsung dan pengawas fungsional, sedangkan pengawasan eksternal
49
dilakukan melalui pengawasan masyarakat, Ombudsman, Komisi
Pemberantasan Korupsi, dan DPRD provinsi/kabupaten/kota.
10. Penyelesaian Pengaduan dan Sengketa
Setiap pimpinan unit penyelenggara perizinan wajib menyelesaikan setiap
pengaduan masyarakat mengenai ketidakpuasan dalam pemberian pelayanan
izin sesuai kewenangannya. Untuk menampung pengaduan masyarakat
tersebut, unit pelayanan perizinan harus menyediakan sarana pengaduan dalam
menyelesaikan pengaduan tersebut. Dalam hal pengaduan tidak dapat
diselesaikan oleh unit pemberi izin yang bersangkutan dan terjadi sengketa,
maka penyelesaian sengketa dapat dilakukan melalui mekanisme penanganan
pengaduan oleh instansi atau unit kerja yang memberikan pelayanan perizinan.
Mekanisme pengaduan merupakan mekanisme yang dapat ditempuh oleh
pemohon izin atau pihak yang dirugikan akibat dikeluarkannya izin.
Mekanisme pengaduan merupakan hal yang sangat penting unutuk
memperbaiki kualitas pelayanan secara terus-menerus. Untuk dapat
menjadikan pengaduan sebagai sumber perbaikan pelayanan perizinan, maka
pengaduan itu harus dikelola dengan baik dan benar. Mekanisme penanganan
pengaduan yang baik dan benar harus memenuhi unsur-unsur sebagai berikut :
a. penentuan prioritas pengaduan yang masuk
b. adanya prosedur penyelesaian pengaduan
c. adanya pejabat atau petugas yang secara khusus bertanggung jawab atas
pengaduan yang masuk
d. adanya standar waktu penyelesaian pengaduan
50
Apabila penyelesaian pengaduan tersebut dianggap belum memuaskan,
maka dapat melakukan penyelesaian melalui jalur hukum, yakni mediasi,
Ombudsman, atau ke pengadilan untuk menyelesaikan sengketa hukum
perizinan tersebut. Mekanisme penyelesaian sengketa harus memerhatikan
hal-hal berikut :
a. prosedur sederhana dan dapat diakses secara luas
b. menjaga kerahasiaan pihak yang mengajukan keluhan
c. menggunakan berbagai media
d. dilakukan penyelesaian sesegera mungkin
e. membuka akses penyelesaian sengketa melalui jalur non litigasi atau
litigasi.
11. Sanksi
Sebagai produk kebijakan publik, perizinan perlu memperhatikan materi
sanksi dengan kriteria berikut :
a. disebutkan secara jelas unsur-unsur yang dapat diberi sanksi dan sanksi
apa yang akan diberikan
b. jangka waktu pengenaan sanksi
c. mekanisme pengguguran sanksi
12. Hak dan Kewajiban
Hak dan kewajiban antara pemohon dan instansi pemberi izin harus
tertuang dalam regulasi dan harus memperhatikan hal-hal berikut :
51
a. tertulis dengan jelas
b. seimbang antara para pihak
c. wajib dipenuhi oleh para pihak
Hak-hak masyarakat adalah :
a. mendapatkan pelayanan perizinan yang berkualitas sesuai dengan asas dan
tujuan pelayanan
b. mengetahui sistem, mekanisme, dan prosedur pelayanan
c. mendapat tanggapan atas keluhan yang diajukan secara layak
d. mendapatkan advokasi, perlindungan, dan pemenuhan pelayanan
Adapun kewajiban masyarakat adalah :
a. mengawasi dan memberitahukan kepada instansi pemberi layanan
perizinan untuk memperbaiki pelayanannya apabila pelayanan yang
diberikan tidak sesuai dengan estándar pelayanan yang berlaku
b. melaporkan penyimpangan tersebut kepada Ombudsman apabila
penyelenggara tidak memperbaiki pelayanan seperi di atas
c. mematuhi dan memenuhi persyaratan, sistem, dan mekanisme prosedur
pelayanan perizinan
d. menjaga dan turut memelihara berbagai sarana dan prasarana pelayanan
umum
e. berpartisipasi aktif dan mematuhi segala keputusan penyelenggara
5. Fungsi Perizinan
Perizinan mempunyai fungsi sebagai penertib dan fungsi sebagai pengatur.
Sebagai fungsi penertib dimaksudkan agar izin atau setiap izin di tempat usaha,
52
bangunan, dan bentuk kegiatan masyarakat tidak bertentangan satu sama lain
sehingga ketertiban dalam setiap segi kehidupan bermasyarakat dapat terwujud.
Sebagai fungsi pengatur dimaksudkan agar perizinan yang ada dapat dilaksanakan
sesuai dengan peruntukkannya sehingga tidak terdapat penyalahgunaan izin yang
telah diberikan.
Perizinan juga memiliki fungsi sebagai instrumen pembangunan. Dalam
fungsi tersebut perizinan berperan sebagai suatu bentuk rekayasa kebijakan yang
berperan dalam setiap siklus pembangunan, sejak perencanaan hingga
pengawasan dan evaluasi. Dalam proses perencanaan, perizinan menjadi salah
satu variabel kebijakan yang dapat memaksa pelaku usaha untuk bekerja sesuai
dengan target yang ingin dicapai dalam pembangunan. Dengan demikian
pemberian izin tidak terlepas dari kepentingan pembangunan secara luas dengan
berbagai persyaratan sebagai indikator tujuannya.
Dalam proses pembangunan, perizinan akan menjadi legitimasi
keterlibatan pihak pemilik izin dalam aktivitas pembangunan. Dalam proses
pengawasan, sangat jelas bahwa dengan dikeluarkannya perizinan maka telah
terjadi kontrak antara pemerintah sebagai pihak yang mengeluarkan izin dengan
pelaku usaha yang memperoleh izin untuk melakukan tindakan atau prestasi
tertentu sesuai dengan dengan lingkup yang telah diperjanjikan sebelumnya.
Walaupun kontrak tersebut dalam implementasinya bersifat asimetris, dalam
artian posisi pemerintah terkadang ditempatkan sangat superior, namun perizinan
tetap bisa menjadi instrumen yang efektif dalam pengawasan. Begitu juga dalam
proses evaluasi, izin dapat menjadi objek penerapan sanksi. Sangat lumrah dalam
53
suatu peraturan perundang-undangan yang menjadikan pencabutan izin sebagai
salah satu bentuk pemberian sanksi.
Secara umum perizinan juga memiliki fungsi pembinaan dalam artian
dengan diberikannya izin oleh pemerintah, maka pelaku usaha sudah diakui
sebagai pihak yang memiliki kompetensi untuk melakukan praktik usaha. Oleh
karena itu sebagai pihak yang berkewajiban untuk memberikan pembinaan bagi
pelaku usaha, maka pemerintah akan memiliki tanggung jawab kepada pelaku
usaha yang sebelumnya sudah memperoleh izin.
Secara teoretis, perizinan memiliki beberapa fungsi sebagaimana
dijelaskan sebagai berikut :
a. Instrumen Rekayasa Pembangunan
Pemerintah dapat membuat regulasi dan keputusan yang memberikan bagi
pertumbuhan sosial ekonomi. Demikian juga sebaliknya regulasi dan
keputusan tersebut dapat pula menjadi penghambat bagi pembangunan.
Perizinan merupakan instrumen yang manfaatnya ditentukan oleh tujuan dan
prosedur yang ditetapkan oleh pemerintah. Jika perizinan hanya dimaksudkan
sebagai sumber pendapatan daerah, maka hal ini tentu akan memberikan
dampak negatif bagi pembangunan. Pada sisi yang lain apabila prosedur
perizinan dilakukan dengan cara-cara yang tidak transparan, tidak ada
kepastian hukum, berbelit-belit, dan hanya bisa dilakukan dengan cara-cara
yang tidak sehat, maka perizinan juga bisa menjadi penghambat bagi
pertumbuhan sosial ekonomi. Dengan demikian baik buruknya, tercapai atau
tidak tercapainya tujuan perizinan akan sangat ditentukan oleh prosedur yang
54
ditetapkan dan dilaksanakan. Semakin mudah, cepat, dan transparan prosedur
pemberian perizinan, maka semakin tinggi potensi perizinan menjadi
instrumen rekayasa pembangunan.
b. Keuangan
Perizinan memiliki fungsi keuangan (budgetering), yaitu menjadi sumber
pendapatan bagi negara. Pemberian izin kepada masyarakat dilakukan dengan
kontraprestasi berupa retribusi perizinan. Karena negara mendapatkan
kedaulatan dari rakyat, maka retribusi perizinan hanya bisa dilakukan melalui
peraturan perundang-undangan. Penarikan retribusi perizinan hanya
dibenarkan jika ada dasar hukum, yaitu undang-undang atau peraturan daerah.
Hal ini untuk menjamin hak-hak dasar masyarakat tidak terlukai karena
penarikan retribusi perizinan yang sewenang-wenang dan tidak memiliki dasar
hukum. Pada sisi lainnya jika secara imperatif melalui peraturan perundang-
undangan pemerintah telah memperoleh mandat untuk menarik retribusi
perizinan, maka masyarakat juga tidak boleh menghindari pembayarannya.
Hal itu disebabkan retribusi perizinan juga menjadi sumber pendapatan yang
membiayai pelayanan-pelayanan perizinan lainnya yang harus diberikan
pemerintah kepada masyarakatnya. Meskipun demikian pemerintah harus
memperhatikan aspek keberlangsungan dan kelestarian daya dukung
pembangunan serta pertumbuhan sosial ekonomi. Penetapan tarif retribusi
perizinan tidak boleh melebihi kemampuan masyarakat untuk membayarnya.
Sebaliknya untuk beberapa aspek strategis yang terkait dengan daya dukung
lingkungan dalam pembangunan, tarif retribusi perizinan tidak boleh terlalu
55
murah dan mudah sehingga berpotensi menyebabkan kerusakan lingkungan
dan menurunnya daya dukung kelestarian lingkungan.
c. Reguleren
Perizinan mempunyai fungsi pengaturan (reguleren), yaitu menjadi
instrumen pengaturan tindakan dan perilaku masyarakat. Sebagaimana juga
dalam prinsip pemungutan pajak, maka peizinan dapat mengatur pilihan-
pilihan tindakan dan perilaku masyarakat. Jika perizinan terkait dengan
pengaturan untuk pengelolaan sumber daya alam, lingkungan, tata ruang, dan
aspek strategis lainnya, maka prsedur dan syarat yang harus ditetapkan oleh
peraturan perundang-undangan harus pula terkait dengan pertimbangan-
pertimbangan strategis tersebut. Dengan demikian harus ada keterkaitan antara
tujuan pemberian pelayanan perizinan dengan syarat-syarat yang ditetapkan.
Di samping itu juga penetapan tarif terhadap perizinan harus memperhatikan
tujuan dan fungsi pengaturan yang akan dicapai oleh perizinan tersebut.
Secara umum tujuan dan fungsi perizinan adalah untuk pengendalian
aktivitas pemerintah dalam hal-hal tertentu di mana ketentuannya berisi pedoman-
pedoman yang harus dilaksanakan oleh yang berkepentingan dan pejabat yang
berwenang. Tujuan perizinan dapat dilihat dari dua sisi, yaitu dari sisi pemerintah
dan dari sisi masyarakat. Dari sisi pemerintah tujuan pemberian izin itu adalah
sebagai berikut :
a. untuk melaksanakan peraturan
b. sebagai sumber pendapatan daerah
Dari sisi masyarakat tujuan pemberian izin itu adalah sebagai berikut :
56
a. untuk adanya kepastian hukum
b. untuk adanya kepastian hak
c. untuk memudahkan mendapatkan fasilitas
6. Substansi Izin
Sesuai dengan sifatnya yang merupakan bagian dari ketetapan, izin selalu
dibuat dalam bentuk tertulis. Sebagai ketetapan tertulis, secara umum izin memuat
substansi sebagai berikut :
1. Kewenangan Lembaga
Dalam izin dinyatakan siapa yang memberikannya, biasanya dari kepala
surat dan pada penanadatangan izin akan nyata lembaga mana yang
memberikan izin. Pada umumnya pembuat aturan akan menunjuk lembaga
berwenang dalam sistem perizinan.
2. Pencantuman Alamat
Izin ditujukan pada pihak yang berkepentingan. Biasanya izin lahir setelah
yang berkepentingan mengajukan permohonan untuk itu. Oleh karena itu
keputusan yang memuat izin akan dialamatkan pula kepada pihak yang
memohon izin. Dalam hal-hal tertentu keputusan tentang izin juga penting
bagi pihak yang berkepentingan, artinya pihak pemerintah selaku pemberi izin
harus mempertimbangkan kepentingan pihak ketiga yang mungkin memiliki
keterkaitan dengan penggunaan izin tersebut.
3. Substansi Dalam Diktum
57
Keputusan yang memuat izin, demi alasan kepastian hukum, harus
memuat uraian sejelas mungkin untuk apa izin itu diberikan. Bagian
keputusan ini, di mana akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan
dinamakan diktum, yang merupakan inti dari keputusan. Setidak-tidaknya
diktum ini terdiri atas keputusan pasti, yang memuat hak-hak dan kewajiban-
kewajiban yang dituju oleh keputusan itu.
4. Persyaratan
Sebagaimana kebanyakan keputusan, di dalamnya mengandung ketentuan,
pembatasan, dan syarat-syarat, demikian pula dengan keputusan yang berisi
izin. Ketentuan-ketentuan pada izin banyak terdapat dalam praktik hukum
administrasi. Ketentuan tersebut umumnya terdiri dari :
a. ketentuan-ketentuan tujuan
b. ketentuan-ketentuan sarana
c. ketentuan-ketentuan instruksi
d. ketentuan-ketentuan ukur dan pendaftaran
Dalam hal ketentuan-ketentuan tidak dipatuhi atau terdapat pelanggaran
izin, maka sanksi diberikan kepada pemegang izin. Dalam pembuatan
keputusan terdapat pembatasan-pembatasan yang dibentuk dengan menunjuk
batas-batas dalam waktu, tempat, atau dengan cara lain.
5. Penggunaan Alasan
Pemberian alasan dapat memuat hal-hal seperti penyebutan ketentuan
undang-undang, pertimbangan-pertimbangan hukum, dan penetapan fakta.
58
Penyebutan ketentuan undang-undang memberikan pegangan kepada yang
bersangkutan, organ pemerintahan, dan pihak yang berkepentingan dalam
menilai keputusan izin tersebut. Pertimbangan hukum merupakan hal penting
bagi organ pemerintahan untuk memberikan atau menolak permohonan izin.
Pertimbangan hukum ini biasanya lahir dari interpretasi organ pemerintahan
terhadap ketentuan undang-undang. Adapun penetapan fakta berkenaan
dengan interpretasi yang dilakukan sesuai dengan aturan-aturan yang relevan
dan turut didasarkan pada fakta-fakta sebagaimana ditetapkannya.
6. Penambahan Substansi Lainnya
Penambahan dapat berisi penunjukkan akibat-akibat dari pelanggaran
ketentuan dalam izin, seperti sanksi-sanksi yang mungkin diberikan.21
B. Tinjauan Tentang Surat Izin Praktik Dokter
1. Surat Izin Praktik Dokter
Menurut Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004 Tentang Praktik
Kedokteran Pasal 1 butir 7 surat izin praktik dokter adalah bukti tertulis yang
diberikan pemerintah kepada dokter dan dokter gigi yang akan menjalankan
praktik kedokteran setelah memenuhi persyaratan. Setiap dokter dan dokter gigi
yang melakukan praktik kedokteran di Indonesia wajib memiliki surat izin
praktik. Surat izin praktik dikeluarkan oleh pejabat kesehatan yang berwenang di
kabupaten/kota tempat praktik kedokteran atau kedokteran gigi dilaksanakan.
Surat izin praktik dokter atau dokter gigi hanya diberikan untuk paling banyak 3
(tiga) tempat. Satu surat izin praktik hanya berlaku untuk 1 (satu) tempat praktik. 21 Adrian Sutedi, Op Cit, hlm. 193-204.
59
Untuk mendapatkan surat izin praktik, dokter atau dokter gigi harus :
a. memiliki surat tanda registrasi dokter atau surat tanda registrasi dokter gigi
yang masih berlaku
b. mempunyai tempat praktik
c. memiliki rekomendasi dari organisasi profesi.
Surat izin praktik masih tetap berlaku sepanjang :
a. surat tanda registrasi dokter atau surat tanda registrasi dokter gigi masih
berlaku
b. tempat praktik masih sesuai dengan yang tercantum dalam surat izin praktik.
Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dalam memberikan SIP harus
mempertimbangkan keseimbangan antara jumlah Dokter dan Dokter Gigi dengan
kebutuhan pelayanan kesehatan. SIP bagi Dokter dan Dokter Gigi dapat berupa
SIP dokter, SIP dokter gigi, SIP dokter spesialis, dan SIP dokter gigi spesialis. SIP
Dokter dan Dokter Gigi diberikan paling banyak untuk 3 (tiga) tempat praktik,
baik pada fasilitas pelayanan kesehatan milik pemerintah, swasta, maupun praktik
perorangan. SIP 3 (tiga) tempat praktik tersebut dapat berada dalam
kabupaten/kota yang sama atau berbeda di provinsi yang sama atau provinsi lain.
SIP bagi Dokter dan Dokter Gigi sebagai staf pendidik yang melakukan praktik
kedokteran atau praktik kedokteran gigi pada rumah sakit pendidikan, berlaku
juga untuk melakukan proses pendidikan kedokteran dan kedokteran gigi di
rumah sakit pendidikan lainnya dan rumah sakit atau fasilitas pelayanan kesehatan
lainnya yang dijadikan sebagai jejaring pendidikannya. Rumah sakit atau fasilitas
pelayanan kesehatan lainnya sebagai jejaring pendidikan ditetapkan melalui
60
kerjasama Dekan Fakultas Kedokteran/Dekan Fakultas Kedokteran Gigi dengan
rumah sakit pendidikan berdasarkan standar rumah sakit sebagai tempat
pendidikan.
Dalam rangka melaksanakan program pemerataan pelayanan kesehatan:
a. SIP bagi Dokter dan Dokter Gigi yang melakukan praktik kedokteran pada
suatu fasilitas pelayanan kesehatan pemerintah berlaku juga bagi fasilitas
pelayanan kesehatan pemerintah dalam wilayah binaannya yang tidak
memiliki dokter/dokter gigi.
b. SIP bagi Dokter dan Dokter Gigi spesialisasi tertentu yang melakukan praktik
kedokteran pada suatu fasilitas pelayanan kesehatan berlaku juga bagi fasilitas
pelayanan kesehatan pemerintah di daerah lain yang belum memiliki
pelayanan spesialisasi yang sama.
Dokter dan Dokter Gigi yang telah memiliki SIP yang memberikan
pelayanan kedokteran atau memberikan konsultasi keahlian dalam hal:
a. diminta oleh suatu fasilitas pelayanan kesehatan dalam rangka pemenuhan
pelayanan kedokteran yang bersifat khusus, yang tidak terus menerus atau
tidak berjadwal tetap
b. dalam rangka melakukan bakti sosial/kemanusiaan
c. dalam rangka tugas kenegaraan
d. dalam rangka melakukan penanganan bencana atau pertolongan darurat
lainnya
61
e. dalam rangka memberikan pertolongan pelayanan kedokteran kepada
keluarga, tetangga, teman, pelayanan kunjungan rumah dan pertolongan
masyarakat tidak mampu yang sifatnya insidentil
tidak memerlukan SIP di tempat tersebut. Pemberian pelayanan kedokteran
sebagaimana dimaksud harus diberitahukan kepada Kepala Dinas Kesehatan
Kabupaten/Kota setempat. Pemberitahuan sebagaimana dimaksud dapat dilakukan
oleh institusi penyelenggaranya.
Untuk memperoleh SIP, Dokter dan Dokter Gigi harus mengajukan
permohonan kepada Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota tempat praktik
kedokteran dilaksanakan dengan melampirkan :
a. fotokopi STR yang diterbitkan dan dilegalisasi asli oleh Konsil Kedokteran
Indonesia (KKI);
b. surat pernyataan mempunyai tempat praktik, atau surat keterangan dari
fasilitas pelayanan kesehatan sebagai tempat praktiknya;
c. surat persetujuan dari atasan langsung bagi Dokter dan Dokter Gigi yang
bekerja pada instansi/fasilitas pelayanan kesehatan pemerintah atau pada
instansi/fasilitas pelayanan kesehatan lain secara purna waktu;
d. surat rekomendasi dari organisasi profesi, sesuai tempat praktik; dan
e. pas foto berwarna ukuran 4x6 sebanyak 3 (tiga) lembar dan 3x4 sebanyak 2
(dua) lembar.
Dalam pengajuan permohonan SIP sebagaimana dimaksud harus
dinyatakan secara tegas permintaan SIP untuk tempat praktik pertama, kedua atau
ketiga. Dokter dan Dokter Gigi yang telah memenuhi persyaratan sebagaimana
62
dimaksud diberikan SIP untuk 1 (satu) tempat praktik. Masa Berlaku SIP dokter,
SIP dokter gigi, SIP dokter spesialis, dan SIP dokter gigi spesialis sebagaimana
dimaksud berlaku untuk 5 (lima) tahun. SIP berlaku sepanjang STR masih berlaku
dan tempat praktik masih sesuai dengan yang tercantum dalam SIP, dan dapat
diperpanjang selama memenuhi persyaratan. Perpanjangan SIP harus sudah
diajukan kepada Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota selambat-lambatnya 3
(tiga) bulan sebelum masa berlaku SIP berakhir. Dalam keadaan STR habis masa
berlakunya, SIP dapat diperpanjang apabila permohonan perpanjangan STR telah
diproses yang dibuktikan dengan tanda terima pengurusan yang dikeluarkan oleh
organisasi profesi dengan masa berlaku paling lama 6 (enam) bulan.
Dokter dan Dokter Gigi warga negara asing dapat diberikan SIP sepanjang
memenuhi persyaratan. Selain persyaratan sebagaimana dimaksud, Dokter dan
Dokter Gigi warga negara asing juga harus :
a. telah dilakukan evaluasi dan memiliki surat izin kerja dan izin tinggal sesuai
ketentuan peraturan perundang-undangan; dan
b. mempunyai kemampuan berbahasa Indonesia yang dibuktikan dengan bukti
lulus Bahasa Indonesia dari Pusat Bahasa Indonesia.
Dokter dan Dokter Gigi warga negara asing hanya dapat bekerja atas
permintaan fasilitas pelayanan kesehatan tertentu dalam ruang lingkup :
a. pemberi pelatihan dalam rangka alih ilmu pengetahuan dan teknologi; dan
b. pemberi pelayanan. Dokter dan Dokter Gigi warga negara asing dilarang
berpraktik secara mandiri. Larangan sebagaimana dimaksud dikecualikan
untuk pemberian pertolongan pada bencana atas izin pihak yang berwenang.
63
Dokter dan Dokter Gigi yang telah memiliki SIP berwenang untuk
menyelenggarakan praktik kedokteran, yang meliputi antara lain:
a. mewawancarai pasien;
b. memeriksa fisik dan mental pasien;
c. menentukan pemeriksaan penunjang;
d. menegakkan diagnosis;
e. menentukan penatalaksanaan dan pengobatan pasien;
f. melakukan tindakan kedokteran atau kedokteran gigi;
g. menulis resep obat dan alat kesehatan;
h. menerbitkan surat keterangan dokter atau dokter gigi;
i. menyimpan dan memberikan obat dalam jumlah dan jenis yang sesuai dengan
standar; dan
j. meracik dan menyerahkan obat kepada pasien, bagi yang praktik di daerah
terpencil yang tidak ada apotek.
Pimpinan fasilitas pelayanan kesehatan wajib membuat daftar Dokter dan
Dokter Gigi yang melakukan praktik kedokteran di fasilitas pelayanan kesehatan
yang bersangkutan. Daftar Dokter dan Dokter Gigi meliputi Dokter dan Dokter
Gigi yang memiliki SIP pada fasilitas pelayanan kesehatan yang bersangkutan.
Pimpinan fasilitas pelayanan kesehatan wajib menempatkan daftar Dokter dan
Dokter Gigi sebagaimana dimaksud pada tempat yang mudah dilihat. Dokter dan
Dokter Gigi yang telah memiliki SIP dan menyelenggarakan praktik perorangan
wajib memasang papan nama praktik kedokteran. Papan nama sebagaimana
64
dimaksud harus memuat nama dokter atau dokter gigi, nomor STR, dan nomor
SIP.
Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota wajib melakukan pencatatan
terhadap semua SIP Dokter dan Dokter Gigi yang telah dikeluarkannya. Catatan
sebagaimana dimaksud disampaikan secara berkala minimal 3 (tiga) bulan sekali
kepada Kepala Badan Pengembangan dan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia
Kesehatan Kementerian Kesehatan, KKI, dan tembusan kepada Kepala Dinas
Kesehatan Provinsi serta organisasi profesi setempat. Dalam rangka pembinaan
dan pengawasan, Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dapat mengambil
tindakan administratif terhadap pelanggaran. Sanksi administratif sebagaimana
dimaksud dapat berupa peringatan lisan, tertulis sampai dengan pencabutan SIP.
Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dalam memberikan sanksi administratif
sebagaimana dimaksud terlebih dahulu dapat mendengar pertimbangan organisasi
profesi. Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dapat mencabut SIP Dokter dan
Dokter Gigi dalam hal:
a. atas dasar rekomendasi Majelis Kehormatan Disiplin Kedokteran indonesia
(MKDKI);
b. STR Dokter dan Dokter Gigi dicabut oleh KKI;
c. tempat praktik tidak sesuai lagi dengan SIPnya; dan/atau
d. dicabut rekomendasinya oleh organisasi profesi melalui sidang yang dilakukan
khusus untuk itu.
Pencabutan SIP yang dilakukan Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota
wajib disampaikan kepada Dokter dan Dokter Gigi yang bersangkutan dalam
65
waktu paling lambat 14 (empat belas) hari terhitung sejak tanggal keputusan
ditetapkan. Dalam hal keputusan sebagaimana dimaksud tidak dapat diterima,
yang bersangkutan dapat mengajukan keberatan kepada Kepala Dinas Kesehatan
Provinsi untuk diteruskan kepada Menteri dalam waktu 14 (empat belas) hari
setelah keputusan diterima. Paling lambat 14 (empat belas) hari setelah menerima
surat keberatan sebagaimana dimaksud, Menteri dalam perkara pelanggaran
disiplin kedokteran, meneruskannya kepada MKDKI. Kepala Dinas Kesehatan
Kabupaten/Kota melaporkan setiap pencabutan SIP Dokter dan Dokter Gigi
kepada Kepala Badan Pengembangan dan Pemberdayaan Sumber Daya Manusia
Kesehatan Kementerian Kesehatan, Ketua KKI dan Kepala Dinas Kesehatan
Provinsi, serta tembusannya disampaikan kepada organisasi profesi setempat.
2. Surat Tanda Registrasi Dokter
Menurut Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004 Tentang Praktik
Kedokteran Pasal 1 butir 8 surat tanda registrasi dokter dan dokter gigi adalah
bukti tertulis yang diberikan oleh Konsil Kedokteran Indonesia kepada dokter dan
dokter gigi yang telah diregistrasi. Setiap dokter dan dokter gigi yang melakukan
praktik kedokteran di Indonesia wajib memiliki surat tanda registrasi dokter dan
surat tanda registrasi dokter gigi. Surat tanda registrasi dokter dan surat tanda
registrasi dokter gigi sebagaimana dimaksud diterbitkan oleh Konsil Kedokteran
Indonesia. Untuk memperoleh surat tanda registrasi dokter dan surat tanda
registrasi dokter gigi harus memenuhi persyaratan :
a. memiliki ijazah dokter, dokter spesialis, dokter gigi, atau dokter gigi spesialis;
66
b. mempunyai surat pernyataan telah mengucapkan sumpah/janji dokter atau
dokter gigi;
c. memiliki surat keterangan sehat fisik dan mental;
d. memiliki sertifikat kompetensi; dan
e. membuat pernyataan akan mematuhi dan melaksanakan ketentuan etika
profesi.
Surat tanda registrasi dokter dan surat tanda registrasi dokter gigi berlaku
selama 5 (lima) tahun dan diregistrasi ulang setiap 5 (lima) tahun sekali dengan
tetap memenuhi persyaratan. Ketua konsil kedokteran dan ketua konsil kedokteran
gigi dalam melakukan registrasi ulang harus mendengar pertimbangan ketua divisi
registrasi dan ketua divisi pembinaan. Ketua konsil kedokteran dan ketua konsil
kedokteran gigi berkewajiban untuk memelihara dan menjaga registrasi dokter
dan dokter gigi.
Surat tanda registrasi tidak berlaku karena :
a. dicabut atas dasar ketentuan peraturan perundang-undangan;
b. habis masa berlakunya dan yang bersangkutan tidak mendaftar ulang;
c. atas permintaan yang bersangkutan;
d. yang bersangkutan meninggal dunia; atau
e. dicabut Konsil Kedokteran Indonesia.
Dokter atau dokter gigi yang telah memiliki surat tanda registrasi
mempunyai wewenang melakukan praktik kedokteran sesuai dengan pendidikan
dan kompetensi yang dimiliki, yang terdiri atas:
a. mewawancarai pasien;
67
b. memeriksa fisik dan mental pasien;
c. menentukan pemeriksaan penunjang;
d. menegakkan diagnosis;
e. menentukan penatalaksanaan dan pengobatan pasien;
f. melakukan tindakan kedokteran atau kedokteran gigi;
g. menulis resep obat dan alat kesehatan;
h. menerbitkan surat keterangan dokter atau dokter gigi;
i. menyimpan obat dalam jumlah dan jenis yang diizinkan; dan
j. meracik dan menyerahkan obat kepada pasien, bagi yang praktik di daerah
terpencil yang tidak ada apotek.