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INTRODUCCIÓN
Con la promulgación de la transparencia como principio administrativo de carácter
general en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1.999), se
incrementa la necesidad de una Administración Pública subordinada al control
permanente de los ciudadanos, para una mayor eficacia y eficiencia. Pensando la
transparencia como la necesidad de la administración pública de presentar y someter
al permanente “escrutinio de la ciudadanía la información relativa a la gestión
pública, al manejo de los recursos que la sociedad le confía, a los criterios que
sustentan sus decisiones y a la conducta de los servidores públicos“1.Para lograr este
cometido, el Estado, como parte de su actividad, necesita una administración que
tenga por finalidad la sociedad, para la cual labora en su permanencia y progreso.
La administración pública como actividad del Estado, debe realizar actividades
funcionales e institucionales, las primeras dirigen la realización del trabajo que es el
objeto vital de la administración pública, las institucionales son las encargadas de su
mantenimiento y operatividad, ejecutadas con transparencia; la cual exige la
necesidad de una ética en quienes desempeñan la función controladora, que cumpla
con los valores y roles necesarios en el desempeño de la gestión pública, entendiendo
por valores aquellas formas de ser y de actuar de los servidores públicos. La
transparencia, es más que el derecho fundamental al acceso de la información
pública, incluye integrar a los ciudadanos en el proceso participativo de producción
de políticas públicas, promover nuevos elementos para una permanente rendición de
cuentas y el ataque continuo de la corrupción.
1 Normas para la Transparencia en la Gestión Pública, artículo 1, numeral 13. Gaceta Oficial de la República de Panamá. N° 24.476 del 22-01-2002.
En este mismo orden y dirección, el pensamiento de Cortina (2000), se enfoca
dentro del modo y la ética discursiva, que permite al hombre diferenciar los juicios
morales válidos de los juicios convencionales, es decir, el servidor público al actuar
de esa manera alude al operar éticamente, y su relación de otredad con otros y
consigo mismo, aquí, lo ético pertenece al ámbito de los valores, donde hay normas
establecidas o inmanentes a la cultura. Para complementar este actuar, se requiere
explicitar los mínimos morales que una sociedad democrática transparente debe
transmitir, que son sus principios, valores, cualidades y costumbres a los que no se
puede renunciar, pues al hacerlo sería renunciar a la propia esencia del ser social.
En tal sentido, el problema de investigación es la transparencia en la
administración pública venezolana y el significado que le asignan en la praxis los
servidores públicos en la gestión contralora. Desde esta perspectiva, se pretende
elaborar un corpus de proposiciones teóricas que permitan develar, interpretar,
comprender y configurar los significados y principios de la transparencia en la
administración pública. En la actualidad, la corrupción como antítesis de la
transparencia no se considera un fenómeno realmente nuevo, incorpora una peligrosa
amenaza para la permanencia y estabilidad de las sociedades al desmejorar las
organizaciones y los valores de la democracia, la moral y la igualdad, al complicar el
desarrollo sostenible y el mandato de la ley.
Para llevar a cabo los lineamientos que subyacen en este trabajo, se fundamentará
el mismo en principios, donde la moral como parte visible del accionar ético está
impuesta al hombre, no es algo de su praxis natural o cotidiana, sino que forma parte
de los cambios que se dan en la relación Estado-Sociedad; las implicaciones que
internalizan los servidores públicos, su comportamiento organizacional, la
comprensión y el sentido que para ellos tiene la transparencia, se hace de manera
subjetiva, intersubjetiva y compleja.
La investigación se abordará simultáneamente en tres etapas dentro de marcos
referenciales ontológicos, axiológicos, epistémicos, metódicos y teóricos en forma
simultánea. Siendo el problema de estudio la transparencia, su significado en la praxis
contralora, y su conexión con el fenómeno de la corrupción, como manifestación de
opacidad en la actividad administrativa del Estado y de los servidores públicos en
función contralora, planteando la necesidad de una ética pública y la transparencia
para el combate del flagelo de la corrupción, de manera de contextualizarla como eje
empírico.
Incursionamos en, investigaciones, estudios, y teorías relacionadas con el tema
objeto de estudio, de manera de apuntalar el desarrollo del proyecto. Para ello se
revisarán diferentes concepciones teóricas conexas con la investigación, como la
Teoría General del Estado de De La Hidalga L; Estado, Gobierno y Sociedad de
Norberto Bobbio; el poder en Foucault, Principios de Administración Pública de
Bonnin Ch; la Administración Pública a Través de las Ciencias Sociales de Omar
Guerrero; la Realidad Social, el Problema de la Estructura Social y la fenomenología
de Alfred Schütz, Thomas Luckmann y Peter Berger; la Ética de Edgar Morín y
Adela Cortina; diversas perspectivas administrativas, transparencia, sistemas sociales,
gestión pública, lo público y lo privado
Conocimiento que permea y enriquece diferentes áreas del saber humano, permite
bases sólidas para el fortalecimiento de la Administración Pública y los servidores
públicos que desarrollan labores contraloras en las diferentes zonas del Área
Metropolitana de Caracas. Con el objetivo de permitir develar, comprender,
interpretar y elaborar comprensiones del problema de la transparencia y el significado
que le asignan los servidores públicos en su realidad de vida cotidiana.
La metódica se asumirá, desde una perspectiva que permita acceder y aplicar en la
medida que se requiera la complementariedad y construir el método a instaurar en la
investigación. Iniciando con los planteamientos de Schütz para interpretar los
significados que tengan los actores sociales (servidores públicos) que intervienen en
el estudio. De manera enriquecedora, apoyaremos este marco metodológico con los
Sistemas Sociales de Luhmann, interpretando la Administración Pública como un
3
Sistema Social, finalizando con los aspectos técnicos de recolección de información,
sujetos de estudios, sistematización e interpretación de los hallazgos.
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PRESUPUESTOS EMPÍRICOS
Objeto de Estudio.
El Estado es una sociedad humana, establecida en un determinado territorio bajo
un orden jurídico, instaurado por un poder soberano que le es propio y los une. De la
Hidalga (2008), asume esa sociedad humana como pueblo, engloba a todas las
personas que habitan un territorio, bajo un mismo orden jurídico, sobre un interés
general y común que los vincula. Entendiendo pueblo como una agrupación de
personas establecidas como producto y proceso de asociación individual en un
ambiente físico y cultural, anterior al Estado y condición básica para su existencia; el
territorio como espacio o localización geográfica determinada, sirve de permanencia
a las personas, Francisco Porrúa (1954), lo considera como el elemento físico de
primer orden para el surgimiento y conservación del Estado.
El Estado está constituido por tres elementos fundamentales: las personas, el
territorio y un poder de mando (orden jurídico-político). Podemos asumir el poder
como una relación de fuerza, o más bien “Toda relación de fuerzas es una relación
de poder” (Foucault, 1979, pp. 20, 120, 158), su característica fundamental es estar
en relación con otras fuerzas, es decir, la fuerza no tiene otro objeto y sujeto que la
fuerza, y cada poder se remite al campo político del que forma parte. En este caso, el
poder sería poder de Estado, el mismo estaría localizado en el aparato del Estado,
muestra que el Estado aparece como un efecto de conjunto o una resultante de
multiplicidad de engranajes y de núcleos que se sitúan a un nivel completamente
distinto y que constituyen de por sí en una microfísica del poder.
Las tesis fundamentales de poder en él son, el poder no es esencialmente
represivo (incita, suscita, produce); se ejerce más que se posee (sólo se posee bajo
una forma determinable, clase, y determinada, Estado); pasa por los dominados tanto
como por los dominantes (pasa por todas las fuerzas en relación). Lo que origina que
“hay tres formas de poder, económico, ideológico y político, es decir, de la riqueza,
del saber y de la fuerza” (Bobbio, 1985, p.110).
El poder económico crea la propiedad de bienes necesarios logra determinar el
comportamiento de aquellos que carecen ellos, haciendo que desarrollen trabajo útil
en su beneficio; el poder ideológico, logra ejercer dominio en los miembros de un
grupo o sociedad, mediante el conocimiento, la información, ciertas formas de
discernir, adoctrinamiento, formas de conducta; el poder político cuyo medio
especifico es la fuerza, permite considerarlo como el poder supremo, la posesión
legitima y determina la clase dominante, además, implica la presencia de un poder u
orden normativo con capacidad o autoridad de dominio, freno y control de las
personas o esa sociedad humana, con el objeto de limitar su libertad, y reglamentar
su actividad.
En este contexto, “Este poder puede ser por el uso de la fuerza, la coerción
voluntaria, y como en toda relación social el poder presupone la existencia de una
subordinación de orden jerárquico, de competencias o cooperación reglamentadas”
(De La Hidalga, 2008, pp. 153-155). Así el Estado, tiene algunos atributos para
institucionalizar su autoridad como expresión de la voluntad popular, y racionalizar
el uso de la fuerza, mediante la imposición de una estructura de relaciones de poder
(político, jurídico y simbólico), siendo entonces capaz de ejercer el dominio sobre los
medios organizados de coerción.
A partir del poder físico y el poder fiscal emergen un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones públicas relativamente autónomas respecto a la
sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y una
medida de control sobre sus múltiples acciones. En Venezuela el Poder Público está
constituido por el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional, este último
forma los poderes: Ejecutivo; Legislativo; Judicial; Ciudadano y Electoral.
(Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 2009, p. 28).
La actividad del Estado “está encaminada a producir las condiciones que facilitan
la perpetuación de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos
que la constituyen” (Guerrero, 1997, p. p. 25). La administración pública como
actividad del Estado, ejecuta actividades funcionales e institucionales; las primeras
dirigen la realización del trabajo que es el objeto vital de ésta, y las segundas las
efectúan instituciones encargadas de su mantenimiento y operatividad.
El origen social y político de la referida Administración descansa en la
delimitación del Estado y la sociedad, existe para mediar entre Estado y la sociedad,
concretando en la sociedad la universalidad del Estado, Guerrero (1997) expone que
“consiste en la actividad del Estado”. Es decir, su objeto es la sociedad, para la cual
trabaja en su mantenimiento y desarrollo, está caracterizada por atributos
propiamente estatales, en consecuencia, es una cualidad del Estado y sólo se puede
revelar a partir del Estado como organización política de la sociedad.
La administración pública por principio realiza sus operaciones con transparencia,
emplea una ética o principios de valores en quienes desempeñan la función pública
dentro de un marco de honestidad, integridad y orientación hacia el bien común2
La transparencia y ética están vinculadas por su afinidad a las normas a las que
hacen referencia, las cuales implican valores fundamentales como lo bueno, lo justo.
Cuando la ética se pone en práctica en las organizaciones públicas se define como
2 Bien común entendido como “principio y fin último del Estado para lograr el mayor bien a favor de los administrados” (Aristóteles, Política, Libro Tercero, Capítulo IV). Este principio está referido no sólo al bien común, sino a todos los elementos que beneficien a un grupo social, es superior por ser el bien del todo social, por su esencial índole moral, también está incluye la virtud, es decir, por todo lo que permite desarrollar en forma positiva y estable al ser humano, además, esta grupo social tiene en el bien común su objeto inmediato y propio.
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Ética Pública, también nombrada como ética para la administración y la política
pública. La Ética Pública “señala principios y valores deseables a ser aplicados en la
conducta del hombre que desempeña una función pública” (Bautista, 2007, p.32).
Esta ética3 ofrece herramientas y comprensión al servidor público para ejecutar
sus acciones en beneficio de la comunidad en la que está realizando sus funciones.
La ética aplicada en la función pública tiene como elemento principal la expresión
máxima del buen servicio, en la búsqueda del bien común. Es la expresión clara del
buen comportamiento, la conducta honesta, eficaz y eficiente del servidor público;
por lo tanto herramienta básica como apalancamiento de la transparencia y evitar los
efectos negativos de la no observancia de los principios fundamentales de la ética
Pública en concordancia con Adela Cortina (2000)4. En consecuencia, ¿Qué relación
tiene la transparencia y la ética en la función pública y como está determinada por
las estructuras de poder?
Los servidores públicos5 cumplen diversos roles en el desempeño de la función
pública, “sin los cuales no puede existir un Estado”6. Este desempeño está mediado
por la conciencia7 del servidor público en la cotidianidad de la organización, 3 Observamos la ética como una filosofía moral, al aclarar en qué consiste la misma, fundamentar sus principios, y aplicarlos en las diferentes áreas de la sociedad4 Ponencia en las Jornadas sobre Ética Pública realizadas en Madrid en abril de 1997.5 Definido en Venezuela en el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción (LCC) (2003), como Funcionarios o empleados públicos, los que estén investidos para tal fin, al servicio de la República, de los Estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los distritos metropolitanos o de los municipios, de los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales, de las universidades públicas, del Banco Central de Venezuela o de cualquiera de los órganos o entes que ejerzan el Poder Público, y los definidos en el artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP) 2010, como toda persona natural que en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada con carácter permanente. Sin menoscabo de lo expresado en estas Leyes, en esta investigación utilizaremos Servidor Público como sinónimo de las definiciones de funcionario y/o empleado público.6 Aristóteles Política. Libro IV, Capítulo 8, p 1321b.7 La conciencia es la parte subjetiva interna del ser, donde ocurren los fenómenos y contenidos de la vida intelectual de los cuales somos conscientes. Husserl presenta la conciencia como un conjunto de actos conocidos como vivencias, la cual fenomenológicamente no puede ser afectada por los objetos de los que somos conscientes. Toda aprehensión que la conciencia tenga del objeto constituye ya una actividad de ésta, así sea de manera pasiva la conciencia pre constituye los objetos. Desde esta perspectiva, la conciencia es el punto de partida de la actividad humana, es incuestionable y necesaria
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conciencia que permite la comprensión de la propia vida, vida repleta de experiencias
y significados que condicionan su actuación y desempeño. Por consiguiente, ¿Qué
significados otorgan los servidores públicos en funciones de control a la trasparencia
y a la opacidad8 como fenómenos emergentes en el mundo de las organizaciones
públicas?
Los marcos regulatorios establecen que la función pública debe ser ejecutada bajo
acciones con altos niveles de transparencia, aunque la realidad venezolana refleje
quiebres importantes, entre la legalidad y la legitimidad de las acciones. La legalidad
como expresión de una racionalidad formal articulada por la ley se refiere al
enunciado de la racionalidad de una comunidad de sujetos racionales, la ley es la
representante de su voluntad política en tanto expresión de consenso común
(Habermas. 1988: pp. 35, 37, 39).
Es decir, lo político es el principio que actúa como base, construyéndolo la
voluntad como lo propiamente político y la ley como el medio formal en que se
desarrolla este procedimiento y se manifiestan sus resultados; la legitimidad es la
pretensión de un orden político de ser reconocido como correcto y justo, también, o
en el caso del servidor público, la necesidad de merecer reconocimiento por parte
del orden político Habermas (35, 37, 39, 42). En Habermas, la pretensión de
legitimidad hace referencia a la garantía - en el plano de la integración social – de
una identidad social por vías normativas (ob. cit, pp. 42). La justificación del poder
político y su definición, como el poder que dispone del uso exclusivo de la fuerza en
un grupo social, cabe preguntar si es suficiente el uso de la fuerza para persuadir a
este grupo a obedecerlo, es asumido por Bobbio (1985: pp. 117, 118).
puesto que resulta evidente para sí misma. Además, es una actividad intencional, lo cual le permite manifestarse de tres maneras, actual, potencia y atencional.8 En algunos países como España, Gran Bretaña, Israel, Argentina, México, Uruguay, y Venezuela, la Opacidad es entendida como la falta de transparencia en las diversas actividades administrativas del Estado.
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La función pública enfrenta el reto de repensar la legalidad y legitimidad, así
como propiciar una ética o principios de valores en quienes la desempeñan,
entendiendo por valores aquellas formas de ser y de actuar de los funcionarios que
son altamente deseables como atributos o cualidades de transparencia que posibilitan
la elaboración de una convivencia organizacional en el marco de la dignidad humana.
Para el presente siglo la ética pública “debe responder a dos parámetros: la adopción
de la probidad como parámetro moral, por un lado, y la búsqueda constante del
mejoramiento del desempeño y la calidad de atención al ciudadano, por otro lado”
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD 2008, p. 10).
Otro aspecto determinante en la imagen del Estado es la confianza, confianza a
quien se le ha otorgado el poder de gobernar, ésta se debate en la construcción de
transparencia, ejercicio de la autoridad y conciencia colectiva del patrimonio público
que se administra. Este escenario está atravesado por una tensión en reconocer la
dificultad que supone combinar individualismo y autoridad. Aunque la autoridad es
indispensable, esa necesidad convive con el temor de que se convierta en una
amenaza. Por lo tanto, en una dependencia de autoridad9 se especula cómo la persona
que posee ese poder, mediante la manipulación o influencia en la gente y lo utiliza en
beneficio propio y no del interés común. De esta manera, la autoridad y el poder
funcionan como un híbrido en la función pública. Por lo tanto ¿Cómo el poder y la
autoridad están enraizados al fenómeno de la opacidad?
Por otra parte, el déficit que acumula el fenómeno del burocratismo y las
debilidades originadas en el actual declive del Estado, tanto en oriente como en
occidente, en la derecha y en la izquierda han llegado a originar una serie de
problemas en el control, y en la rendición de cuentas en la administración pública, En
el caso de países como Argentina y Brasil, entre otros, “el Estado se ha comportado 9 Relación de autoridad “concebida como característica común que poseen aquellos que ocupan roles activos en las políticas que llevan a cabo la gestión política de un sistema: poder legitimado” (González 2011, p. 35). En la investigación la relación de autoridad la ejecutan funcionarios públicos en su praxis contralora.
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en nuestra región como un agente predatorio y como un espacio colonizado por
intereses particulares” (Iazzetta 2007, p. 25). Situación esta que ha distorsionado el
sentido de lo público.
Desde estas dimensiones el Estado trasluce o distorsiona sus acciones, generando
o no la transparencia; origina eficacia para el conjunto de burocracias, efectividad en
tanto sistema legal, credibilidad como expresión del bien común, comportamientos
éticos como coherencia de vida. En la lógica contraria reproduce en sus dimensiones:
ineficacia de las burocracias estatales, inefectividad en su sistema legal, bajos niveles
de credibilidad y corrupción10 como fenómeno estructural de opacidad.
La credibilidad de las instituciones públicas es seguida por Organismos
Nacionales e Internacionales a nivel mundial, entre estos se encuentra la
organización no gubernamental Transparencia Internacional (TI), institución que
mide a través de una encuesta el Índice de Percepción de Corrupción (IPC)11. Los
estudios actualmente se realizan a nivel mundial, el nivel de percepción de la
corrupción lo valoran en una escala de 1 al 10, asimismo establece la percepción de
mayores niveles de corrupción u opacidad cuando el valor tienda más a cero (0),
La transparencia en los múltiples espacios y áreas del gobierno se define como el
“conjunto de decisiones y acciones del gobierno que tienen por objeto entregar a las
personas interesadas y a los propios funcionarios, de información clara, precisa,
10 Referida a la realización de actos indebidos a cambio de ciertos beneficios económicos o de otra índole, la corrupción es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la función pública por motivos privados, pecuniarios o de incremento de status, es decir, un comportamiento desviado con una motivación particular, que es la del beneficio privado o costa de lo público. Ackerman Susan (1999), expone que “La corrupción es el uso incorrecto del poder público para obtener beneficios privados (p. 125). En concordancia con lo anterior, podemos considerarla como el uso de recursos económicos y de posiciones de influencia pública para obtener dinero o más influencia, en beneficio particular.11 El Índice de percepción de corrupción (IPC), es una opinión recogida mediante encuestas realizadas a terceros (empresarios, empresarios, estudiosos, medios y especialistas en riesgos, que mide la percepción de corrupción en el sector público, realizado por la organización no gubernamental Transparencia Internacional (TI), domiciliada en Alemania y con representación en más de 100 delegaciones en diversos países.
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accesible y abundante sobre dimensiones diversas del desempeño gubernamental”
(Guerrero 2008. p. 8). Así las diferentes organizaciones públicas comunican a la
sociedad sobre los métodos, prácticas, praxis y efectos relacionados a la toma de
decisiones. ¿Cómo perciben los venezolanos las actuaciones del estado que
comunican a través de los diversos medios de comunicación en materia de
transparencia?
De esta forma, transparencia implica algo más que mostrar, implica dejar ver, que
el actuar de la administración pública se deje ver como a través de un cristal
(Delpiazzo, 2000), el objetivo es permitir que el poder público y su accionar se
encuentren a la vista de todos, sin velos ni secretos, en situación tanto pasiva como
activa: dejar ver y mostrar. En este sentido, el Instituto de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado de México (ITAIPEM, 2009), asume la
transparencia como la obligación que tienen los funcionarios públicos en suministrar
de manera clara y expedita, la información que se deriva de las funciones que
desempeñan12. Por consiguiente, representa un sentido de obligatoriedad por parte de
los Funcionarios Públicos quienes deben actuar con transparencia, al dar a conocer
de forma trasparente sin opacidad, la gestión pública.
En Venezuela la transparencia y la rendición de cuenta se instituyen como
principios administrativos Constitucionales. De forma frecuente en el contenido del
artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV)
2009, lo cual implica la noción de una administración pública sometida a la
contraloría de los ciudadanos como requisito necesario para su mayor y mejor
eficiencia y eficacia. La transparencia es, de hecho, un medio para que la ciudadanía
12 Para ello, la transparencia se utiliza como un doble instrumento, en el control de la administración, permitiendo la participación en la misma y para conferirle mayor proximidad y legitimidad respecto de los administrados. Se puede afirmar que es un atributo o cualidad que permite tener información clara y precisa sobre una persona o algo, lo que redundaría en el aumento de nuestras capacidades de comprensión, vigilancia y comunicación. Para ello se hace indispensable la participación activa del ciudadano.
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desarrolle presión directa en la administración pública, y así, reparar las diferencias
de poder en la toma de decisiones en el ámbito público y en la prestación de bienes y
servicios.
Por motivos de beneficio privado y público, la información del accionar del
Estado está limitado, práctica que contrarían lo concerniente en el artículo 143 de la
CRBV, referido al derecho constitucional al “acceso a los archivos y registros
administrativos”, todo ello contenido en la Ley Orgánica de la Administración
Pública (LOAP, 2008), según la cual las personas tienen derecho a estar al tanto de
los procedimientos en que tenga interés y a obtener a los documentos y registros de
la administración pública y entes que la conforman.
Este principio de transparencia está presente igualmente en el artículo 6 de la Ley
Orgánica del Poder Ciudadano 2001, en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder
Electoral 2002, en el artículo 1 de la Ley Contra la Corrupción 2014, en el artículo 3
de la Ley Orgánica de Procesos Electorales 2009, en el artículo 2 de la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Sector Público 2010, en el artículo 18, numeral 3
de la Ley Orgánica de Bienes Públicos 2012, en el artículo 2 de la Ley de
Contrataciones Públicas 2014. Distinguimos que de las Leyes y el sistema
Constitucional se deriva el principio de transparencia, “siendo el secreto y la reserva
excepciones que deberán estar fundamentadas ya sea en razones de interés generales
o en la protección de los derechos individuales13”.
El Estado debe estar abierto al público y ofrecer la más amplia información sobre
sus recursos, actos y decisiones de sus funcionarios de manera que ellos resulten
conocibles para el conjunto de los ciudadanos. ¿Será la comunicación el medio
público y privado que coadyuve al sostenimiento de un estado trasparente?
Asumiendo la información como un bien público y de interés colectivo; es un
13 Cassinelli (2005). El Principio de Publicidad en la gestión Administrativa. Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración. T. 58. Uruguay.
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derecho de los ciudadanos acceder a ella para posibilitar una mayor transparencia
que contribuya a erradicar la cultura del secreto de estado.
Esta acepción de lo público como lo opuesto a secreto es un legado del
pensamiento actual y es una de las promesas incumplidas de la democracia
inventariadas, (Bobbio, 1994). En un Estado democrático la exigencia de visibilidad
y publicidad tiene un carácter emblemático; sin embargo, “las democracias actuales
asisten a una fuerte tendencia a que el Ejecutivo concentre mayor poder decisorio,
aumentando la opacidad y privacidad del estado” (Iazzetta, 2007, p. 24).
El problema central es asegurar la obtención de información administrativa,
financiera y operativa útil, confiable y oportuna para la toma de decisiones frente a la
sociedad. Por esta razón, la noción de Estado democrático aún descansa en la
expectativa moderna de establecer una clara delimitación entre lo público y lo
privado (Arendt, 1993, p. 48). Los atributos y tareas problematizados se deben a la
idea de someter al Estado a controles cruzados que eviten la concentración del poder
y su uso discrecional.
Se trata de una aspiración de racionalizar el poder del Estado (físico, fiscal y
simbólico), y hacerlo más público desde las dimensiones administrativa, jurídica,
ideológica y subjetiva. En la dimensión administrativa subyace un conjunto de
burocracias capaces de cumplir sus funciones con razonable eficacia. Por su parte, la
dimensión jurídica se expresa en un sistema legal que el Estado establece y debe
garantizar de manera efectiva en un territorio delimitado. Mediante la dimensión
ideológica el Estado transparenta su deseo de ser un Estado para la nación,
orientando sus decisiones al concepto del bien común. La dimensión subjetiva
constituye el punto crucial del Estado, se compone de personas, sujetos, que definen
su accionar cotidianamente entre lo individual y lo colectivo, lo privado y lo público,
el ser y el deber ser; ámbitos finitos de sentido donde se debate el vínculo entre lo
subjetivo y lo objetivo (Bobbio 1994, Arendt 1993, Iazzetta 2007, Rabotnikof 1993).
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Estas dimensiones permiten identificar los niveles praxiológicos14 a los cuales
desciende la transparencia en el Estado.
En relación al caso venezolano, los estudios realizados por Transparencia
Internacional (TI) desde el año 1995 hasta el año 2013 demuestran que Venezuela ha
desmejorado el IPC de dos coma sesenta y seis (2,66) en el año 1995 a dos (2) para el
año 2013. En este último período, de 177 países encuestados Venezuela ocupa el
lugar N° 160. Venezuela se encuentra ubicada en el rango de los más corruptos (Ver
Gráfico N° 1).
La evidencia revela que en el año 2013, el país menos corrupto de América Latina
es Uruguay seguido por Chile, los peores ubicados son Venezuela y Paraguay. Por
otra parte, la opacidad es de tal magnitud que desdibuja la imagen de lo público y
resquebraja la cultura ética del sistema democrático de gobierno, esto permea las
dimensiones administrativa, jurídica, ideológica y subjetiva del Estado. En este
sentido, ¿pareciera insuficiente la base legal y de control que regula la administración
de lo público, poniéndose en cuestionamiento el sentido de lo público que motiva el
“para qué” y el “por qué” de las acciones de gobierno? Lo Público-Estatal en orden a
la transparencia, aparece caracterizado por la opacidad en la manera como se ha
conducido la administración de lo público, desde las estructuras de gobierno del
Estado en la región latinoamericana.
14 Es el saber hacer, comprende las diferentes conductas humanas y las actividades de creación, producción y de fabricación; las actitudes, las habilidades; las practicas, los métodos de trabajo; las técnicas, los procedimientos (Bédard: 1996, p.7). Son los niveles donde las prácticas y conductas de la persona, representan la parte visible del comportamiento humano
Gráfico N° 1.
Índices de Percepción de Corrupción (IPC) Venezuela 1995-2013.
Fuente: IPC - Transparency International 1995 – 2013.
El Estado es por definición una entidad monopólica que logra convertirse en un
centro de autoridad autónomo concentrando recursos y competencias. Sin embargo,
la debilidad del Estado reproduce intercambios particularistas (relaciones
clientelares) en menoscabo de los universalismos que en teoría proclama. El
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2010). Nuestra
Democracia, destaca esta debilidad en su documento “Nuestra Democracia”, en el
cual recoge una serie de déficits básicos que padecen las democracias
latinoamericanas, uno de ellos son:
“Las debilidades de los controles y contrapesos entre los poderes del Estado y las insuficientes
transparencia y rendición de cuentas de los poderes públicos hacia la ciudadanía, que redundan
en mayores oportunidades para la corrupción y, por consiguiente, en el desprestigio de la
política, la función pública y finalmente de la propia democracia” (p. 16).
Al mismo tiempo el Estado y sus estructuras burocráticas pueden estar
condicionados por grupos particulares que lo conciben primordialmente como un
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espacio susceptible de apropiación y beneficio privado, en Venezuela la Contraloría
General de la República Bolivariana de Venezuela manifiesta que las organizaciones
públicas carecen de un adecuado control interno, falta de planificación y
organización, carencia de profesionalización en los distintos niveles de gerencia,
ausencia de diseño e implementación de manuales y normativas que regulen los
procesos de contrataciones, débiles mecanismos de supervisión y seguimiento,
también demuestra que hay “un conjunto de situaciones que afecta la eficiencia y
transparencia en la prestación de diversos servicios públicos, así como la ejecución
de importantes proyectos dirigidos a solucionar carencias de larga data de los
sectores más vulnerables de nuestra población” (Informe de Gestión, 2012, p. VII).
Asimismo, se observan anomalías del ejercicio en la administración de personal y
en la adquisición y control de bienes, inobservancia de la normativa vigente para las
adquisiciones de bienes y servicios, falta de compromiso con el servicio público que
generó ineficiencia y otras debilidades en la gestión de programas sociales,
debilidades en la concepción y ejecución de proyectos comunitarios que afectan la
salvaguarda de los recursos públicos. Estas anomalías demuestran que persisten en
las organizaciones públicas venezolanas deficiencias significativas en los procesos
utilizados para realizar las adquisiciones de bienes y servicios, así como en la
salvaguarda de los bienes adquiridos. (ob. cit. 2012).
Otros referentes que reflejan los problemas de transparencia u opacidad en la
función pública son las sanciones por responsabilidades y medidas accesorias a
Funcionarios Públicos que dictan los órganos de control de fiscal. En el Informe de
Gestión 2012 emitido por la Contraloría General de la Republica, se establecieron
un total de doscientos setenta y seis (276) suspensiones de cargos, 14 destituciones
sin sueldo, 77 destituciones e inhabilitaciones, 507 inhabilitaciones a funciones
públicas (Ver Gráfico 2).
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Estas evidencias reflejan actuaciones del Estado en la materia, sin embargo, son
insuficientes por la magnitud de la estructura actual de la administración pública.
Cifras que conllevan a elucidar sobre ¿cómo el incremento de la estructura
administración pública venezolana puede ser el factor que condiciona la opacidad de
la gestión?
Gráfico N° 2.
Declaración de Responsabilidades y Sanciones Accesorias Año 2012.
Fuente: Informe de Gestión 2012 de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela.
Además, se han establecido ochocientas sesenta y seis (866) responsabilidades
administrativas desde los períodos Económicos Fiscal 2001- 2012 (Ver Gráfico N°3).
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Gráfico N° 3.
Declaración de Responsabilidades.
Fuente: Informe de Gestión 2012 de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela.
En la actualidad el Estado venezolano se ha incrementado vertiginosamente
(período 1999 – 2013), tanto en su organización como en funciones y medios de
acción, lo cual se refleja en la creación de nuevos órganos, ministerios,
superministerios y ministerios con status especiales, sin percibir un incremento en la
calidad del servicio al ciudadano, sin embargo, “el Poder Ejecutivo ha creado un
conjunto de órganos y entes ordenados bajo relaciones de dependencias, ha realizado
cambios estructurales que toman en cuenta a todos los sectores en beneficio de las
diferentes áreas de la población. (Romero 2014: p.25). (Ver Cuadro N° 1).
Así mismo, agrega Romero, en el Estado han proliferados órganos con distintas
estructuras; coadyuvando al incremento de la opacidad, y en consecuencia
disminución en los niveles de transparencia de la función pública. Además del
aumento y diversificación de funciones y relaciones múltiples desde las cuales ha
irrumpido en el mundo de la salud, finanzas, negocios, construcción, mercado,
servicios, recreación, alimentación, vivienda y educación.
Cuadro N° 1.
Población ocupada 1999 (2do semestre) - 2013 (1ro y 2do semestre).
Fuerza
Laboral
2 Semestre
1999
1 semestre
2013
2 Semestre
2013
Variación
1999-2013
Variación
1 / 2
Semestre 2013
Total
Ocupados
8.741.645 12.512.526 12.948.068 4.206.423 435.542
Ocupados
Sector
1.319.796 2.596.152 2.597.967 1.278.171 1.815
36
Público
Ocupados
Sector
Privado
7.421.849 9.916.374 10.350.101 2.928.252 433.727
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Encuesta de Hogares por Muestreo Situación en la
Fuerza de Trabajo Venezuela 2do Semestre 2013. Cálculos propios ocupados sector Privado.
Febrero 2014.
Este rostro opaco del Estado Venezolano, es un problema de los países
Latinoamericanos, el Centro Latinoamericano de Administración para el desarrollo
CLAD (2010) en un documento doctrinario denominado "Gestión Pública
Iberoamericana para el siglo XXI"15, sobre la fragilidad de la esfera pública como
generadora de opacidad, señala que la opacidad, y no la transparencia, es la marca
del Estado”.
Se aprecia un desplazamiento del significado de lo público-estatal, con cierta
lógica marcada por la exaltación individualista del poder discrecional, hacia el desvío
de los recursos públicos de la administración para favorecer beneficios particulares,
¿Será que el poder que caracteriza el modelo de administración pública en
Venezuela favorece la opacidad?
Asistimos a una a una falta de compromiso con lo público, traducido en
actuaciones poco transparentes, que condicionan la democracia. La transparencia en
los Estados permite resignificar el debate y destino de los asuntos comunes, “la
transparencia de las acciones estatales es el punto de partida de este proceso de
democratización del Poder Público y significó la creación de mecanismos que abren
15 El documento sitúa la problemática de la gestión pública en el contexto temporal, aproximándose a un diagnóstico en siete legados negativos que marcan esta realidad: el patrimonialismo, el formalismo burocrático, el proceso incompleto de modernización generado por el aislamiento burocrático, la fragilidad de la gestión pública en el área social, la excesiva centralización, la imitación de fórmulas extranjeras y el déficit democrático.
36
al público las informaciones y los procesos decisorios gubernamentales16” CLAD
(2010, p. 7)
Por otra parte, la tradición de la opacidad como opuesto de la transparencia
coloca en contraste el umbral mínimo de condiciones que debe reunir un régimen
político para ser considerado como transparente, algunos dilemas emergentes
describen la universalidad de significados en los cuales se debate la responsabilidad
y la rendición de cuentas, rivalizando el carácter privado con el carácter público. Por
esta razón, “no solo asistimos a una pérdida de significados, sino también a una crisis
de confianza en las instituciones y sus representantes que en el caso venezolano
alcanza niveles inéditos de repudio ciudadano” (Kornblith, 2002, p. 29).
Ahora bien, la recuperación del significado de lo público descansa,
primordialmente, en la construcción de instituciones imparciales y permanentes que
privilegien intercambios universalistas, resguardando al Estado y a la Sociedad de la
propensión humana a la concentración y abuso de poder. En este caso, la
identificación del Estado y sus estructuras con lo público, no agota lo público pero
expresa transparencia17:
En cuanto a lo público como lo común a todos, se denota la apropiación colectiva
de bienes materiales, administrativos y simbólicos pertenecientes al patrimonio
público, su gestión se encuentra temporalmente a cargo de un servidor público que
bajo la figura del mandato dispone de ellos para la satisfacción de intereses
colectivos. Edificios públicos, empleados públicos, bienes públicos, fondos públicos
definen un espacio común orientado por políticas públicas en entornos múltiples:
salud, educación, empleo, bienes y servicios, administración de justicia, cultura,
16 Fundamentado en instrumentos propios del gobierno electrónico, en leyes que obligan al Estado a divulgar, datos de sus actividades e información de los individuos que posean gobiernos. A partir de tales medidas, la tradición de opacidad, especialmente de los gobiernos latinoamericanos, empieza a cambiar. 17 En la presentación de estos dilemas se emplean posturas como las de Arendt (1993), Rabotnikof (1993) e Iazzetta (2007) y se reinterpretan orientadas a la transparencia. 18
36
deportes, seguridad, alimentación, transporte, vivienda, hábitat, finanzas. La
opacidad tiene lugar cuando el servidor público ignora este sentido común y
administra o gestiona en orden a esferas patrimoniales personalistas
Lo público como opuesto a lo privado, dibuja un segmento institucional
diferenciado del sector privado, particular o personal, que no responde a intereses
generales sino individuales o pertenecientes en forma exclusiva a un determinado
grupo político, cultural, religioso o social. El régimen que guía la actuación en este
mundo es totalmente distinto, pues sus principios y reglas son otros. La
incongruencia se genera cuando lo público se tramita como privado y lo privado
como público, entrando en contradicción intereses opuestos produciendo opacidad.
La opacidad de las instituciones estatales condiciona y refuerzan comportamientos
en los servidores públicos, sobre todo en áreas y espacios donde el control se disipa
debido a la complejidad del Estado y sus instituciones.
En este contexto, en los actuales momentos en Venezuela los problemas que
origina la falta de transparencia en la función pública no parecen encontrar respuesta
en los marcos regulatorios, así como tampoco en los regímenes de compensaciones
salariales, las respuestas debemos buscarla desde otras miradas del ser humano,
desde su mundo, como posible campo de acción del servidor público. 19
En este mundo, los servidores públicos configuran una noción de transparencia en
forma compartida (similares), o antagónicas (divergentes), creando prácticas
contraloras donde existen singularidades que requieren ser develadas, lo que conlleva
a indagar ¿Cómo experimentan y viven los servidores públicos los problemas
asociados a la transparencia? Desde ese mundo, ¿Será posible encontrar la
comprensión del fenómeno de la transparencia de la función Contralora desde las
estructuras esenciales de la conciencia, y de la experiencia intencional, de los
servidores públicos de la Controlaría General de la República de Venezuela, como
fundamento de la Administración Pública en el área Metropolitana? De esta manera,
36
se busca revelar ¿Qué significados otorgan los servidores públicos de Control Fiscal
a la transparencia en su mundo de vida laboral? En esta perspectiva, surgen los
siguientes propósitos de la investigación.
Develar la práctica de la función Contralora orientada por el principio de
transparencia en la Administración Pública de los órganos de control fiscal
internos y externos.
Interpretar los significados que adjudican a la función Contralora y al principio de
Transparencia los servidores públicos en funciones de control.
Configurar el entramado relacional que explica las praxis de la función Contralora
orientada por el principio de Transparencia en la Función Pública en el contexto
de la Venezuela actual.
Construir un corpus de proposiciones teóricas de la praxis de la función contralora
orientada por el principio de transparencia de los Servidores Públicos como
fundamento de la administración pública en el área Metropolitana.
Justificación del estudio.
La transparencia en la administración pública, es el componente básico del buen
funcionamiento del Estado, originando el accionar responsable de los servidores
públicos, lo cual hace de ella una herramienta necesaria en el sostenimiento de la
Democracia y, también de conflicto, dada las distorsiones que llevan a la opacidad.
Una mayor transparencia permitirá un mayor flujo de información hacia el
ciudadano con el fin de comunicar, recibir y divulgar, los asuntos públicos,
permitiendo al poder público llevar a cabo políticas de Estado a favor de la
transparencia y rendición de cuentas. Lograr que no sean solo los funcionarios del
poder ejecutivo los obligados a mantener y promover una administración
36
transparente, sino los todos los componentes del poder público, y alcanzar una mayor
participación de particulares interesados en los asuntos del Estado. 20
Esta investigación observa que en la actualidad la función pública sigue
representando un elemento atractivo para realizar investigación, en concordancia con
dos últimos planes de la patria, más aun un conocimiento de realidades específicas
como es caso de Venezuela, realidad que se presenta acicateada por el problema de la
corrupción como antítesis de la transparencia. Esta problemática es una línea de
trabajo abierta en Venezuela por el Estado durante muchos años, contenida en los
tres últimos planes de la patria y manifestado en las diversas alocuciones
presidenciales por cuanto el problema de la transparencia no ha sido estudiado. Sin
embargo el estudio de la transparencia como principio de la administración pública
venezolana parece ser poco conocido dentro de la realidad. Cuando se habla de
transparencia existen vacíos en el contexto macro, aun cuando solo una mayor
participación activa de la sociedad garantiza la transparencia, responsabilidad,
rendición de cuentas y publicidad un fundamento de la legitimidad moral y ética en
la que descansa el sistema democrático, al ejercer controles formales e informales
sobre sus representantes políticos y el comportamiento de los administradores
públicos
Con el nuevo proyecto político y los diferentes planes de la nación, se hace
necesaria la transparencia de la administración pública. Como soporte de este
proyecto político en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(2009), en el Capítulo V, del Poder Ciudadano, se crea este poder, ejercido por el
Consejo Moral Republicano, integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General
de la República y el Contralor General de la República, tienen a su cargo la
prevención, investigación y sanción de los hechos que atenten contra la ética pública
y la moral administrativa, en consecuencia velarán por toda la actividad
administradora del Estado. En consecuencia, y de acuerdo con el contenido en el
36
Capítulo IV, Del Poder Ciudadano, es la Contraloría General de la República el
órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos,
así como de las operaciones relativas a los mismos, para lo cual se le otorgan las más
amplias competencias. 21
La investigación se realiza en el área del Distrito Capital-Miranda, por ser enclave
físico y geográfico de la mayor actividad central y administrativa del Estado, en
donde el problema de estudio es la transparencia, desde la realidad del servidor
público contralor, fundamentada en principios, donde la moral es parte visible de la
ética, y como la acción ética del hombre está impuesta, no es algo de su praxis
natural o cotidiana, sino que forma parte de los cambios que se dan, en la relación
Estado Sociedad y, los significados e implicaciones que internalizan los Funcionarios
Públicos de esta administración, su comportamiento organizacional, comprensión y
sentido que dan a la transparencia (intersubjetiva-compleja).
PRESUPUESTOS TEÓRICOS
Estudios previos.
Desde el siglo pasado la transparencia como principio incluye aspectos como la
publicación de cuentas y auditorías en los presupuestos del Estado, datos sobre
financiamiento de partidos políticos, significa mostrar una apertura de la
administración pública a las personas interesadas en las actividades del Estado y del
resultado de la aplicación de las políticas del mismo en beneficio de interés público.
En aras del interés investigativo, se revisan trabajos relacionados con la
transparencia. Este concepto se utiliza como antítesis en varios contextos tales como
36
corrupción, control mercados financieros, de armas, tráfico de influencia, nepotismo,
gobernanza, contrataciones públicas. Asumir en lo público que transparencia es
proveer a cualquier persona interesada, información sobre las operaciones del
gobierno y su administración, es presentar el accionar público de manera clara, tal
como se ha ejecutado, buscando mayor responsabilidad en la rendición de cuentas.
La investigación que se desarrolla esta articulada a una línea de trabajos anteriores
sobre la corrupción en Venezuela, entre los que destaca el desarrollado por
Monasterio (2003), realizado durante dos décadas (1980-2000), desde una
interpretación hermenéutica y una complementariedad de técnicas e instrumentos.
En un primer momento, utilizo diversos textos con el propósito de comprender e
interpretar las causas de la corrupción en Venezuela desde el texto, artículos de
prensa, revistas u otros órganos de divulgación que contenían temas relacionadas con
el caso de estudio. Por otra parte, procedió al estudio de documentos, donde las
unidades de análisis la constituyeron fuentes impresas; informes del Banco Central de
Venezuela; Banco mundial; Contraloría General de la República Bolivariana de
Venezuela, informes y publicaciones del Programa de Desarrollo Humano de las
36
Naciones Unidas (PNUD); informes de Organismos Internacionales que describen y
comparan a nivel Internacional el Índice de Percepción de Corrupción (IPC);
documentos de los cuales se obtuvieron los indicadores sociales y económicos, así
como el Índice de Transparencia Internacional para las décadas estudiadas.
En otra instancia, los datos recopilados de los documentos se vaciaron en matrices
de análisis. Asimismo, se aplicaron técnicas de encuesta con cuestionarios en la
población constituida por personal Ejecutivo de niveles altos, medio y apoyo, en
cargos gerenciales en Organismos y Empresas de Sectores Públicos y Privado,
ubicadas en el Distrito Capital, los Estados: Miranda, Aragua, Barinas, Carabobo,
Nueva Esparta, Guárico, Barinas; Lara y Carabobo, los sujetos muestrales lo
conformaron 325 unidades (de Organismos e Instituciones del Sector Público), y 205
empresas del sector privado, para un total de 530 unidades de los cuales la muestra
definitiva del Sector Público se conformó con 304 sujetos (94 % del tamaño muestral
requerido);en el Sector Privado la muestra definitiva la integraron 235 sujetos (92 %
del tamaño muestral requerido), para un total general de 539 sujetos.
La investigadora demuestra que la corrupción es un componente vinculado al
comportamiento humano, como resultado de factores políticos, jurídicos,
económicos, sociales y culturales, asociados a componentes específicos de la
administración, con raíces históricas y culturales, genera injusticia, afectan la
legitimidad política, manifiestan debilidad en las estructuras del gobierno,
determinando falta de independencia en las instituciones encargadas de velar por los
controles. Sin embargo, el estudio deja una arista abierta en la dimensión socio-
cultural y recomienda realizar estudios desde las lógicas emergentes que demandan
el rescate de subjetivo e intersubjetivo en las investigaciones. Desde este vacío, la
investigación que se desarrolla pretende dar respuesta al fenómeno de la corrupción,
por consiguiente, permite vincularla al proyecto de investigación, y comprender
desde una perspectiva fenomenológica los fundamentos de la transparencia como
componente de la ética y su relación con el significado que le asignan los
funcionarios en su praxis contralora.
36
El modelo desarrollado por Monasterio ayuda a explicar la corrupción como el
resultado de la opacidad en las económica, social, político, jurídico y cultural,
destacando dimensión política como el eje de las otras dimensiones. Este estudio,
deja un vacío de comprensión en cuanto a las prácticas de la transparencia desde la
acción humana, a pesar que muestra una diversidad de resultados inherentes a
prácticas corruptas, recomienda la necesidad de continuar con nuevas investigaciones
centradas en la búsqueda de ese ser que se encuentra en cargos públicos, mediante el
desarrollo de métodos de carácter interpretativos.
Aproximarse a una comprensión de los significados de la transparencia en el
entorno gerencial actual con énfasis en las organizaciones públicas, aparece en la
actualidad como uno de los más grandes desafíos, debido a la crisis axiológica
instaurada en el modo de vida contemporáneo. Las prácticas gerenciales ocurren y se
expresan ante un público, ante un entorno, el cual a su vez toma posición ante su
aparecer. La acción es íntegra, honesta y proba si el entorno la reconoce como
acertada y pertinente; de lo contrario pierde su legitimidad y poder generando
opacidad
En este orden, Polanco (2007), desarrolla una investigación a partir de lo
encontrado por Monasterio en las décadas estudiadas, la investigadora aporta nuevos
datos sobre las conductas sociales inherentes a las prácticas de corrupción en el
ejercicio de la función pública. El estudio es descriptivo no experimental, con un
diseño correlacional; el universo lo forman los Funcionarios Públicos al servicio de la
Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal; delimitada por los servidores
públicos del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, tanto empleados como
obreros (constituido por 411 empleados y 514 obreros, para un total de 925
Funcionarios Públicos), ), seleccionándose para estudio una muestra del 30 % (277
funcionarios, 123 empleados y 154 obreros).
La investigación determina la presencia de las acciones corruptas de los
Funcionarios Públicos. Concluye que el género masculino se asocia con la presencia
de comportamientos corruptos en la administración pública, mediante conductas
socialmente rechazadas que destacan las faltas a las políticas y normas
36
institucionales, el abuso de recursos públicos y el abuso de autoridad aspectos, que
confirman lo expresado por Monasterio y Gorrachategui en relación al conjunto de
factores, modalidades y relaciones que condicionan los actos de corrupción en los
organismos públicos del país.
Además aporta diversos marcos teóricos administrativos e institucionales de
carácter preventivo, que impiden la aparición de acciones corruptas, desarrolla
perspectivas teóricas hacia los servidores públicos, en la aplicación de controles
previo y posterior para evitar el flagelo de la corrupción.
Esta investigación, emprendida desde la tradición positivista aborda al sujeto como
objetivo independiente de la subjetividad del investigador, limitado por coordenadas
de tiempo, espacio y masa, no discierne sobre aspectos subjetivos de la realidad, por
consiguiente, es de interés de la investigación profundizar el conocimiento del poder
simbólico de la transparencia en el mundo de vida de las personas que laboran en las
contralorías del Área Metropolitana del Distrito Capital-Miranda en la actualidad.
Con ello se pretende superar los resultados de Polanco mediante la comprensión
del significado de la transparencia como principio detrás de cada acción gerencial
pública la cual descansa en un continuo ir y venir entre el significado objetivo y el
significado subjetivo.
En esta línea de trabajo, Monasterio. (2008); incorpora nuevos elementos teóricos
para el estudio de la transparencia en la Administración Pública, en esta oportunidad
desde los planteamientos Moreanos de altruismo y el egoísmo como aspectos
inherentes a la condición del humano como ser bueno y como ser malo. Es decir, el
hombre es unidual, un ser completamente biológico y completamente cultural, por lo
tanto, hay que pensarlo como un ser dialógico superando los antagonismos,
volviéndolos complementarios buscando generen armonía.
Este ensayo, aporta al estudio nuevas comprensiones de ser humano en la función
pública, considera la dualidad del ser y la tendencia al egoísmo como actitud asociada
a las prácticas poco trasparentes. Por consiguiente, el abordar la moral requiere la
presencia de una conducta ética presente verificable y el comportamiento ético
potencial (no visualizable); es decir, la persona al estar aislada posee una conducta o
36
comportamiento predecible, mientras que al interactuar con otros sujetos, su
comportamiento es inimaginable. De esta manera, la investigación que se desarrolla,
considerará la perspectiva de una gerencia pública permeada por una ética compleja y
difícil de entender.
Siguiendo el trazo de las investigaciones anteriores, Taborda (2008), investiga
sobre la percepción que tienen los servidores públicos que laboran en los órganos
contralores sobre la certeza del Índice de Transparencia Internacional (IPC) como
indicador de corrupción. Intenta dar repuesta al debate que presenta Monasterio 2003
a los planteamientos de Clodosvaldo Russian, ex contralor de la República
Bolivariana de Venezuela (fallecido), con relación a la veracidad del Índice de
corrupción. La población de estudio es de 125 servidores públicos que laboran en la
Dirección de Auditoría Interna del órgano Contralor de la Administración Pública, 99
empleados y 26 obreros, la muestra la conforman el 30 %, es decir, 30 empleados y 8
obreros.
Concluye con referencia a la percepción del Índice de Percepción de Corrupción
(IPC), que los Funcionarios Públicos que conformaron la muestra, desconocen y
carecen de nivel conocimientos técnicos e intelectuales que les permita una real
percepción del IPC como indicador de transparencia en la Administración Pública.
Demuestra que existen principios éticos en el individuo que tienen su base
fundamental en los valores éticos de los servidores públicos y en las exigencias
morales objetivas del Estado, con toda una base legal como eje reglado para
desarrollar altos niveles de Transparencia como lucha contra la corrupción en las
Organizaciones Públicas en el país.
En esta línea de investigación Hernández (2010), demuestra que la transparencia
es un principio fundamental del Estado para garantizar el acceso de la información
pública y de sus acciones a toda persona interesada en verificar o supervisar la
actividad en los asuntos públicos, se debe realizar una política pública a favor de la
transparencia y la rendición de cuentas, examinando de forma constante el ejercicio
del poder, además, fortalecer el derecho a la información como elemento fundamental
a la libertad de expresión.
36
Asume que la transparencia guarda relación entre la demanda de acceso a
información y a los documentos que la conforman, resultando una mayor
participación en la toma de decisiones, origina así un sentimiento de proximidad en la
comunidad, orientada hacia una mayor motivación de la administración pública a
permitir una mayor participación de las personas tanto en la información pública,
como en los diferentes quehaceres del Estado, permite así una mayor legitimidad
administrativa, el principio se refiere a la apertura y flujo de información de las
organizaciones políticas y burocráticas al dominio público.
Demuestra que la transparencia es la mayor intención de claridad en sus
actividades, a la forma de adoptarlas y al contenido de los mismos. Como resultado
final, este principio se orienta hacia una mayor motivación de la administración
pública a permitir una mayor participación de las personas tanto en la información
pública, como en los diferentes quehaceres del Estado, logrando así una mayor
legitimidad administrativa.
La transparencia admite la necesidad de un derecho a la información, así como el
de cualquier persona al acceso a la información pública, además, puede sumirse al
Estado como garante de este derecho; que el informar y publicar sea para todas las
entidades que reciban o ejecuten recursos públicos, así como su respectiva rendición
de cuentas. Para ello, De Freitas (2010), expresa, “El derecho al acceso a la
información pública es el nuevo paradigma de la gestión pública” (p. 5). Podemos
entender que la corrupción se concibe bajo dos enfoques: los factores socio culturales
que explican la presencia de la corrupción, y el problema de gobernabilidad y calidad
democrática, esta última ha contribuido a una postura de tolerancia y pasividad frente
a este fenómeno.
Aporta nuevos elementos a la compresión de la transparencia en la praxis de la
gerencia en Venezuela la investigación desarrollada por González (2011), el estudio
teórico aborda la Gerencia Política del Estado en Venezuela, desde el análisis del
discurso político realizado desde la gerencia del sector público en el periodo
comprendido entre los años 1999 al 2009, donde el constituyente principal son las
acciones y no los sujetos, logrando un comprensión de la praxis de la gerencia
36
política, incluye la revisión de 238 discursos, alocuciones, entrevistas al Presidente
Hugo Chávez en el período 1999-2010, de los cuales se seleccionaron 15 de ellos
como muestra de estudio tomando en cuenta la existencia de 4 categorías de la
gerencia como son la planificación, organización, dirección y control.
Analiza cómo “se va estructurando el significado en los distintos niveles del texto
desde las microestructuras hasta las macroestructuras, la cual define el significado
como un todo único” (p. 28). Esta investigación, se realiza desde la concepción de
Van Dijk (1998, 1999) en relación a los elementos culturales que parten de la
valoración del contexto como eje de conocimiento y comprensión fundamental, una
proposición comprensiva del fenómeno gerencial a saber: que la línea de la gestión
natural del ser humano como un ser vivo particular, tiene base biológica que
determina esa acción, la cual se expresa en los significantes del lenguaje.
La investigación abre un espacio para el debate de la trasparencia, que comienza
por asumir para nuestra investigación la décima cuarta premisa “La moral como
dimensión axiológica en el proceso de control de la gerencia pública” (p. 148), define
como legitimo aquel gobierno que es aceptado por la mayoría de los ciudadanos de
un determinado Estado, y percibir el poder como el instrumento o la fuerza que usa el
Estado para hacer respetar el orden, además, el discurso político legitimado proviene
de la aceptación por la mayoría del pueblo.
Permite al investigador la comprensión de la transparencia en la función
contralora, asumir la moral como categoría teórica a desarrollar en la construcción de
la investigación, logrando comprender la posición de Monasterio y González (2012),
en su estudio “repensar la ética como una extensión de lo humano” (p. 113). En el
caso de una toma de decisión, una actuación es guiada por un sentir de la valoración
del bien hecho valorado por creencias y actitudes. Para complementar este actuar, se
requiere explicitar los mínimos morales que una sociedad democrática debe
transmitir, que son sus principios, valores, actitudes y hábitos a los que no se puede
renunciar, pues al hacerlo sería renunciar a la propia esencia del ser social. Tal vez no
puede responder a todas las aspiraciones que conllevaría el cumplimiento de una ética
36
de máximos, pero es el costo por pretender ser recorrida y traspasada todos los
encargados de la administración pública.
En este trayecto investigativo sobre la transparencia y la corrupción, irrumpe la
investigación de Chourio (2013) realizado a los voceros comunales y gerentes
públicos seleccionados del Área Metropolitana de Caracas compuesta por los
Municipios Libertador, Chacao, Sucre, El Hatillo y Baruta, eje donde se instauró la
investigación. Entre los diversos aspectos estudiados expone la ética como una
condición “exigida para el manejo de los recursos públicos” necesaria en los
procesos gerenciales de las organizaciones públicas. Unida indisolublemente a la
publicidad y la rendición de cuentas, es decir, la gestión de lo público no pueden estar
ocultos a los ciudadanos, todos pueden conocerlos, la información se encuentra
abierta y disponible para ser evaluada o revisada por cualquier ciudadano. Esta
investigación, señala que para la construcción de transparencia en lo público se
requiere comprender “lo público como opuesto a privado” (p.p. 284, 286).
El autor logra incorporar otro elemento al estudio de la trasparencia como es la
ética, entendida como una condición básica para el manejo de los recursos y fondos
públicos, entendiendo lo público como lo perteneciente al pueblo a todos, por lo cual
hay que administrarlo correctamente, esta acepción de lo público determina cuatro
rasgos que definen y sustentan la transparencia, a saber, lo público como lo común a
todos, lo público como lo opuesto a lo secreto, lo público como lo opuesto a
intercambios particulares y lo público como lo opuesto a lo privado.
En la línea de trabajo sobre la función pública, resalta la presentada por Romero
(2014), investigación enmarcada desde la tradición hermenéutica, específicamente la
de Paul Ricoeur en relación al concepto de mímesis desde su origen. La mímesis,
para Aristóteles, es la imitación de la naturaleza con fines artísticos, de manera
diferente, es la reproducción del mundo para transformarlo en arte (pintura, música,
literatura), la investigación logra unir la fenomenología con la hermenéutica,
retomando el concepto de mímesis para hablar del tiempo y de la narración,
entendiendo el tiempo como lo que hay antes y después de la acción, en el problema
de estudio.
36
Romero muestra como la trasparencia en la función pública tiende a degradarse
ocasionando el fenómeno de la corrupción (política y administrativa), término
opuesto a la transparencia, entendida como abuso de poder mediante la Función
Pública para beneficio personal o de unos pocos (p.63). Propone la necesidad de
aplicar la ética y la política en el servicio público, para lograr se traduce
transparencia, acción responsable, conducta virtuosa, espíritu de servicio a la
comunidad, satisfacción de las demandas y necesidades de las personas, mejora de la
vida de los ciudadanos, y es un ingrediente vital para la creación y el mantenimiento
de la confianza en la administración e instituciones del Estado Venezolano.
El recorrido por el estado de arte del estudio, refleja una línea emergente para este
proyecto en el estudio de las organizaciones públicas en Venezuela. En síntesis, las
investigaciones presentadas conforman un tejido significativo que refleja el valor e
interés del fenómeno de estudio, Comprender y explicar la problemática de la
trasparencia tiene una tradición y una historicidad en las ciencias administrativas,
específicamente en la administración pública.
Referentes Teóricos
La Transparencia como categoría de análisis en la Administración Pública.
La administración como ciencia que tiene su propia doctrina, determinada por la
naturaleza de los objetos que comprende; tiene sus elementos legislativos designados
por la naturaleza de las cosas cuyo arreglo le corresponde. Lo cual según Guerrero
(2010), está avalado por Bonnin (1809), quien afirma la administración pública
emana de un principio primigenio de la necesidad social: el gobierno Fundamenta su
teoría de la administración como una ciencia social cuando expone “La
administración pública sólo es posible allí donde cuaja la nación y se decreta la
igualdad jurídica de todos los hombres” Podemos admitir el gobierno como la
administración suprema del Estado, La administración pública “tiene la gestión de los
asuntos comunes respecto de las personas, de los bienes y de las acciones del
36
ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones
como incumbiendo al orden público” (p. 33, 99). Posteriormente, la denota como una
fortaleza que permite el avance, direcciona las personas organizadas y sus cosas.
Caracterizada por su naturaleza propiamente estatal como resultado de lo público,
por principio es un atributo del Estado, y sólo la podemos revelar como una
organización política de la sociedad que lo origina, el fin de la administración pública
es buscar y realizar lo útil al interés público de la comunidad. Es Bonnin (1809),
quien expone, la administración pública es quien tiene “la gestión de los asuntos
comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como
miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al
orden público” (Ob. Cit. p 106).
La transparencia en la Administración Pública, es la exigencia de “presentar y
rendir al examen la información relativa a la gestión pública, al manejo de los
recursos que la sociedad le confía, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la
conducta de los servidores públicos” (Cotino. 2003, p. 29), debe contener el derecho
de acceso a los documentos, publicidad de normas, posibilidad de tener interlocutor
en su relación con la administración, e identificación de los servidores públicos en
contacto con los actos administrativos que relaciona. Entiende la transparencia como
un concepto borroso que reúne normas e instituciones del sistema político,
económico, financiero, y administrativo, unida a la apertura, participación, publicidad
y acceso a la información pública (Cotino, 2005. p.726).
La función contralora en la Administración Pública.
Una de las tareas propias del Estado es el control de gestión de sus operaciones,
con el propósito de salvaguardar los recursos y bienes que integran el patrimonio
público lograr el cumplimiento de las políticas, misión, objetivos, metas, planes,
programas y presupuestos y garantizar la rendición de cuentas.
El Control Fiscal es un principio fundamental del Derecho público, como elemento
básico del Estado de Derecho Público y como uno de los elementos básicos del
36
Estado de Derecho, es saber su por qué y para qué, principios, modalidades y formas;
aceptar la necesidad de su existencia, y , “la certeza de que únicamente subyugado a
principios constitucionales básicos podrá desenvolverse y desarrollar la acción
institucional dentro de un Estado, y solo se da en un Estado Democrático” (Araujo,
2012, p. 60) .
En su alcance legislativo, los titulares de las funciones estatales y, de manera
concreta de la función administrativa, están sometidos en toda su amplitud y alcance
de todo su accionar público, en el entender de un Estado de Derecho, a diferentes
controles públicos, los cuales van hacer efectivo el principio de legalidad y eficacia,
es decir, ninguna actividad administrativa debe contrariar a una norma jurídica
vigente, implica la exigencia una atribución legislativa formal. Se enuncia como
sistema el control público sobre la Administración Pública. De donde la noción de
control público según Giannini, citado por Araujo, nace como expresión de la ciencia
de la Administración, como comprobación de regularidad de una función propia o
ajena. Dos elementos configuran el control, una función y normas. Función que puede
recaer sobre una persona física o grupo de ellas, de un ente (centralizado o no), o de
una cosa en cuanto pueda cumplir una función (función virtual) (ob. cit. P. 62), y la
norma o regla, con la cual se hace la comprobación de la regularidad o irregularidad
de una función. Para la noción de control tales normas pueden ser escritas o no, estas
normas pueden ser escritas o no, son simplemente reglas de prácticas.
La clasificación del control público responde a la “finalidad o naturaleza;
oportunidad; objeto; ubicación del órgano o del titular del control o de la actividad
contralora; y vinculación de los órganos entre los que establecen la Actividad de
Control” (ob. cit, p. 68). De estas, la actividad establece el Control Legislativo; el
Control Administrativo; y el Control Jurisdiccional. Con relación al Contenido, lo
hace en cuatro áreas; Control de Legalidad, referido al conjunto de normas jurídicas
que regulan la conducta del órgano o ente público controlado; Control de Mérito,
corresponde a la revisión de los aspectos constitutivos del mérito, es decir, la
oportunidad y conveniencia de la actividad controlada.; Control Fiscal, por cuanto las
tareas administrativas son de tipo económicas, el control fiscal no solo verifica el
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cumplimiento de la legalidad, controla también los principios de buena gestión
económica, eficacia y eficiencia del gasto público (Art. 287 de Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
(LOCGRBV).
Por último, el Control de Gestión y Resultados, considerado la forma más
avanzada de expresado a través de mecanismos que buscan evaluar y controlar los
resultados generales de la gestión. Verificar y evaluar como los entes públicos
realizaron su actividad, consonancia con decisiones, planes y programas
preestablecidos, cumplimiento o no de los objetivos y metas previstas, uso y
aplicación de recursos al servicio de la administración Pública.
Las perspectivas éticas y morales para la comprensión de la Trasparencia en
la Administración Pública.
El considerar al individuo en su complejidad, define lo humano como una
amalgama de lo social, la especie y el individuo, esta relación entre ellos es única,
complementaria y opuesta. Morin (2008) afirma que el hombre surge como un ser
dual, con presencia de lo bueno y de lo malo, es altruista y a la vez egocéntrico, en él,
la ética se manifiesta en forma imperativa, como requerimiento moral, que se
sospecha con un ánimo de la intimidación de un deber, considera las fuentes de la
ética como naturales previas a la humanidad, mediante un principio de inserción,
transmitida genéticamente. Por lo tanto, el sentido de comunidad es y será fuente de
responsabilidad y solidaridad, ellas mismas fuentes de la Ética. (pp. 25, 32,57)
La ética tiene dos objetivos, vencer el egoísmo y desarrollar la nobleza, es
consolidar el pensamiento humano para lo bueno y lograr su progreso, las buenas
acciones se conducen con actos morales como comportamientos individuales hacia
los otros y a la comunidad, dando origen al principio de religación ética
La vida actual ha generado roturas éticas en la relación trinitaria individuo
sociedad especie, se dispensan mayor valoración a lo político, económico, cultural
que a la ética en sí, luego la independencia ética tiende a responder a la utilidad y
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eficiencia, mas no a lo moral, generando en la actualidad crisis en valores que
incorporan los procederes éticos y, manifiesta que la crisis ética se generaliza en la
religión, el individuo, la especie y la sociedad (Morin, 2006, p. 32). La manera de
solucionar esta situación, es retornar a las fuentes universales hombre donde se
presentarían nuevas religaciones con el otro, con la humanidad, con la comunidad y
una reinserción con el universo. Lo que “permitirá una afirmación humana que está
en la poesía, la religación y el amor. La ética es la religación y la religación es la
ética” (ob. Cit, p. 43).
La ética se debe corresponder con la honestidad y el recato, determinado por
reglas y normas producidas por el hombre para controlar la conducta en las
organizaciones y en la sociedad, fundamentando para ello, un compromiso que
admitiría una persona independiente capaz de distinguir lo malo y lo bueno, lo
altruista de lo egoísta. Proyecta la ética de la razón (de la comprensión), como “un
arte de vivir que nos pide, en primer lugar comprender de manera desinteresada...
pide argumentar y refutar en vez de excomulgar y anatematizar” (Morin, 1999, pp.
50-51).
Morin afirma, esta Comprensión no exonera ni incrimina, fomenta la
introspección, al orientarse hacia el bien pensar, al aprehender en conjunto el texto y
el contexto, el ser y su entorno, lo local y lo global, lo complejo, “reconoce la
complejidad humana, social e histórica, y comprende los extravíos, derivas,
posesiones” (Morín, 2006. P. 71); la introspección, busca la comprensión de nuestras
debilidades, es el camino al entendimiento y comprensión del otro. Reconoce que el
dejar de tomar posiciones de juez en todos los sucesos, permite emerger una ética de
la solidaridad y de la no dominación, concibe la ética como la perspectiva humana
para evolucionar hacia el bien, busca satisfacer las necesidades del individuo,
otorgarle mejor calidad de vida y obtener el bien común.
La perspectiva social del control y la Transparencia desde la teoría de Niklas
Luhmann.
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La Administración Pública puede tener múltiples miradas desde distintos ámbitos,
una, la sistémica social. Desde esta comprensión siguiendo los postulados de
Luhmann (1998), la Administración Pública vista dentro del Estado, constituye un
sistema social, cuya estratificación societal y complejidad se despliega mediante un
acoplamiento autónomo al mega sistema denominado Sociedad. De esto modo, es
importante aproximarnos a las lógica sociales que subyacen en esta interacción para
comprender el control y la transparencia como fenómenos sociales. Luhmann (1991,
2005, 2007, 2011) sostiene que la sociedad moderna se caracteriza por una profunda
crisis de racionalidad, expresada en un déficit estructural de integración social
derivado de expansiones sistémicas incontrolables en sus consecuencias;
específicamente, de los riesgos del desarrollo científico–tecnológico y económico:
(…) lo cierto es que orientándose por “representaciones humanas” se han tenido tan malas experiencias, que ante ellas se debería estar prevenido. Al respecto, puede pensarse en las ideologías de la raza y en la distinción entre elegidos y malditos, en la doctrina prescrita por el socialismo, o en lo que significan para los norteamericanos la ideología melting pot y el American way of life. (Luhmann, 2005: 11).
Luhmann no pone en duda que un orden social diferenciado en sistemas
autónomos, como son la política, el derecho, la ciencia, la economía, implique
desconocer o desatender el problema de representar la unidad de la sociedad ante la
incapacidad de un sistema de integrar la totalidad social, pues cada sistema sólo opera
con su respectiva lógica parcial: política-poder, economía-escasez, arte-originalidad,
intimidad-amor, ciencia-verdad, control-transparencia (Luhmann, 1993). Por ello, es
la propia diferenciación semántica la que permite una descripción especializada sobre
la sociedad y sus controles, la que impide que se pueda acudir a un código
generalizado para la descripción unitaria del orden social, como lo pretendió ser el
derecho (Durkheim, 1985; Weber, 1999; Kelsen, 1981). Según Luhmann (2007), el
camino escogido por Durkheim (1985) para describir los descontroles en la sociedad
contemporánea desde las características de la diferenciación social es clausurado por
la diferenciación social misma. Por esta razón Luhmann (1998) propone un énfasis
social sistémico:
(…) hoy podemos ver y tenemos que aceptar que los valores de un sistema funcional no son valores morales. No tiene mucho sentido juzgar la propiedad en contraste con la no propiedad en términos morales, es decir, en términos de si una es moralmente buena y la otra mala (…); el alejamiento de la moralidad de estas esferas es exigido por la moralidad misma. Sería una
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afrenta a nuestra sensibilidad moral si un partido en el poder se considerara a sí mismo moralmente superior sólo porque en ese momento detenta la mayoría. (p. 99)
Es posible concluir desde esta mirada, que no es viable desarrollar una
racionalidad general que trascienda las operaciones particulares de los distintos
sistemas: la misma diferenciación funcional erosiona las posibilidades de una
coordinación social total unidireccional (Luhmann, 2007). Esta aseveración resulta
comprensible cuando se ilustran de un modo más detallado las implicancias del
proceso de diferenciación funcional. Cada sistema tiene su propia función. El
movimiento central de la diferenciación funcional para encauzar problemas sociales
es la combinación de alta abstracción “comprar cualquier bien requiere de dinero;
prohibir una conducta exige validez legal; formar una pareja demanda seguir las
reglas del amor” (Luhmann, 2007).
Aproximarnos al control y la transparencia como fenómenos que dan cuenta de la
Teoría de los Sistemas Sociales Luhmannianos, implica que el abordaje teórico de la
investigación que se proyecta, considerando siguientes aspectos de la propuesta
teórica de Luhmann:
La observación sistémica social, cómo se autoobserva y cómo es observado el
sistema. De esta forma el sistema puede administrar tanto la observación interna
como la externa. Estos tipos de observación presuponen la diferencia sistema-entorno
y pueden tener significado relevante para una teoría del control y la transparencia que
se centre en cómo la administración pública actual es observada y cómo se
autoobserva. La observación ética de segundo orden puede garantizar su auto y su
heterorreferencia.
La diferenciación Sistema-Entorno, necesita un transparente conocimiento de
lo que se comprenderá con el concepto de sistema. Debemos cuidarnos de pensar que
un sistema funcional es una ente o un área de resplandor y realizar un esfuerzo de
meditación teórica con miras a comprender que un sistema es una disposición
procedimental que maniobra autogenerándose en la constante discrepancia con
relación a su entorno a partir del cierre de una razón operacional conveniente
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(Luhmann, 1991). Pero, teóricamente esto es insuficiente, es necesario además poder
establecer una diferencia entre el sistema y el entorno.
La autodeterminación y el control en los sistemas sociales, la organización de
un sistema envía al área de realización autopoiética de diferenciaciones que le
consiente proveer una estructura o forma concreta y ser visible por observadores
ubicados en diferentes lugares. Esto justamente es lo que ilustra la dinámica de
control y transparencia dentro del sistema Administración Pública (Luhmann, 2007).
Como correlato de tales operaciones, el sistema diferencia una dimensión semántica,
que es el nivel de transparencia de sus operaciones.
Los elementos constitutivos del control y la transparencia en los sistemas
sociales, los aportes teóricos Luhmannianos permiten establecer que en la formación
de transparencia y control los sistemas sociales requieren: sentido, función,
comunicación, identificación y diferenciación, acoplamiento y doble contingencia.
Las borrosidades y opacidad dentro del sistema ocurren cuando la dinámica de estos
elementos se entraba o confunde.
La posibilidad de un meta-control y un auto-control (controlself), sustentar la
transparencia y el control bajo la perspectiva de Luhmann (2005) obliga a consentir a
la demanda de que lo legal se direccione hacia lo moral (de forma positiva o
negativa), y políticamente legítimo (sea lo legal al gobierno y lo ilícito a los
opositores; o viceversa); en virtud de las nuevas condiciones sociales en las que opera
el control y debido a que para enfrentar esas condiciones (complejidad estructural y
divergencia valórica) se diferencia en torno al código legal-ilegal. La gran estrategia
de control según Luhmann (2005) es que el sistema, alcance un grado de indiferencia
que le permita normar a partir de criterios y operaciones exclusivamente
autogenerados (meta-controles y auto-controles).
Esto no sería incompatible, para Luhmann (2005), con el empleo del derecho
(garantizar posibilidades legales) ni con su método de eventualidad (la justicia). Lo
significativo para percibir esta actitud es ubicarse en una perspectiva ejecutora: “Sólo
el sistema controla al sistema”, es la técnica que proporciona la reproducción
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recursiva del observación y la transparencia a través de disposiciones oportunas,
avalando así su independencia en relación con otros sistemas (Luhmann, 2005).
De este modo, el abordaje de la transparencia y el control en la Administración
Pública como sistema social, requiere un horizonte social de comprensión con
elevada caracterización social especializada en la sistematización de una dificultad
propia: la educación en refrendar capacidades alcanzadas; la política en la ejecución
de medidas conjuntamente vinculantes; el derecho en mantener las esperanzas
formales. Por esto todo universo social en específico es insuficiente y ajeno en
relación a las otros contrariedades sociales (Luhmann, 2007). Justamente por lo
anterior la economía no puede “solucionar problemas estéticos ya que no cuenta con
las herramientas, como el derecho no puede procesar problemas religiosos”
(Luhmann, 2007).
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