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Tribunal administratif N° 40567 du rôle
du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 janvier 2018
2e chambre
Audience publique du 22 juillet 2020
Recours formé par
Madame ... et consorts, Luxembourg,
contre deux décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg,
une décision du ministre de l’Intérieur et une décision du ministre de l’Environnement, en
présence du Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg
en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 40567 du rôle et déposée au greffe du tribunal
administratif le 5 janvier 2018 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de
l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de
1. Madame ..., demeurant à …,
2. Madame ..., demeurant à …,
3. Madame …, demeurant à …,
4. Madame …, demeurant à …,
5. Madame …, demeurant à …,
6. Madame …, demeurant à …,
7. Monsieur et Madame …, demeurant à …,
8. Monsieur et Madame …, demeurant à …,
9. Monsieur …, demeurant à …,
10. Monsieur …, demeurant à …,
tendant à l’annulation de
« 1) La décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 adoptée
en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant
l’aménagement communal et le développement urbain, portant « mise sur orbite » du
projet de refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg ;
2) La décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant
adoption du projet de refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de
Luxembourg ;
3) La décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 approuvant les décisions
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précitées de la Ville de Luxembourg ;
4) La décision de la ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 approuvant les
décisions précitées de la Ville de Luxembourg ; »
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine Kovelter, en remplacement de
l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 12 janvier 2018, portant
signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, établie à L-
1648 Luxembourg, 42, Place Guillaume II, représentée par son collège des bourgmestre et
échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 7 février 2018
par la société anonyme Arendt & Medernach SA, inscrite au tableau de l’ordre des avocats de
Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy,
immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371,
représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit
au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la
Ville de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 19 février 2018
par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à
Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par son Ministre
d’Etat ;
Vu la requête en prorogation des délais pour déposer le mémoire en réponse ainsi que le
mémoire en duplique, présentée par Maître Albert Rodesch, pour compte de l’Etat du Grand-
Duché de Luxembourg, en date du 22 février 2018 ;
Vu les accords de toutes les autres parties avec la mesure sollicitée ;
Vu les avis des 8 et 12 mars 2018 du tribunal administratif fixant les délais pour déposer
les mémoires en réponse, réplique et duplique ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juin 2018 par
Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juin 2018 par la
société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de la Ville de
Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 octobre 2018
par Maître Georges Krieger, au nom des parties demanderesses ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 31 janvier 2019
par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
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Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 1er février 2019
par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de la
Ville de Luxembourg ;
Entendu les parties en cause à l’audience publique de la 2e chambre du tribunal
administratif du 29 avril 2019 lors de laquelle le tribunal ordonna la mise en intervention d’une
partie tierce intéressée ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura Geiger, en remplacement de l’huissier
de justice Carlos Calvo, du 8 mai 2019 portant signification de ce recours à établissement public
dénommé « Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg » représenté par
son président actuellement en fonctions, établi par la loi du 7 août 1961 et ayant son siège à L-
1468 Luxembourg, 4, rue Erasme ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 22 mai 2019 par
Maître Patrick Kinsch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg,
au nom du Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg ;
Vu l’ordonnance du vice-président présidant la 2e chambre du tribunal administratif
autorisant le Fonds de l’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg à déposer un
mémoire supplémentaire au greffe du tribunal administratif pour le 26 juillet 2019, la partie
étatique et la Ville de Luxembourg à déposer un mémoire supplémentaire pour le 9 septembre
2019 et les parties demanderesses à déposer un mémoire supplémentaire pour le 18 octobre 2019
en fixant l’affaire pour plaidoiries à l’audience publique du 21 octobre 2019 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 25 juillet 2019 par
Maître Patrick Kinsch, au nom du Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de
Kirchberg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en
remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Rachel Jazbinsek, en remplacement de Maître
Albert Rodesch, Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, et Maître
Patrick Kinsch en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 octobre 2019.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de
Luxembourg, ci-après désigné par le « conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de
l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le
développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la
procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de
Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la
législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder
aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant
l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai
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2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement
(…) ».
Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-
après désigné par « le collège des bourgmestre et échevins », se déclara d’accord, en vertu de
l’article 30, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des
premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg,
parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à
l’inspection du public et en les transmettant pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission
d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de
l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».
Par courriers des 13, 15, 16, 18, 19 juillet 2016, Madame …, Monsieur et Madame …,
Monsieur …, Monsieur et Madame …, Madame …, Monsieur …, Monsieur et Madame …,
Monsieur et Madame …, Madame … et Madame … soumirent au collège des bourgmestre et
échevins des objections à l’encontre de ces projets d’aménagement général et particuliers.
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur
les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit
projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».
Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua
sur les objections dirigées à l’encontre des projets d’aménagement particulier « quartier existants »
et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ces derniers, « (…) sous [leur]
forme revue et complétée (…) ».
Par plusieurs courriers du 22 mai 2017, Monsieur et Madame …, Madame …, Monsieur
et Madame …, Madame …, Madame …, Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et
Madame … et Monsieur … introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par
« le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28
avril 2017 portant adoption des projets d’aménagement général et ayant statué sur les objections
dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil
communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du projet
d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées
une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties
graphique et écrite du plan d’aménagement général (« PAG »), les réclamations introduites par les
parties précitées ayant, cependant, été déclarées partiellement fondées. Cette décision est libellée
comme suit :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du
conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan
d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les
autorités communales.
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Conformément à l’article 18 de loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement
communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines
objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement
général.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément
aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont
illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités
communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier
existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux
modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de
me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG
ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.
(…)
Ad réclamations … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …),
… (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …)
Les réclamations contiennent diverses doléances en relation avec l'aménagement futur
d'un ensemble de terrains sis à l'arrière-fond des propriétés des réclamants, longeant la rue ….
Premièrement, les réclamants invoquent que la « zone de servitude "urbanisation - coulée
verte" CV » prévue à proximité de la rue …, ne soit pas indiquée conformément à la légende-type
définie par le règlement grand-ducal concernant le plan d'aménagement général d'une commune.
Or, l'article 3 du même règlement dispose que de légères modifications par rapport à la
légende-type sont tolérées. Les réclamations sont partant non fondées sur ce point.
Deuxièmement, les réclamants souhaitent également le reclassement en « zone de parc
public [PARC] » des fonds couverts par la servitude précitée. Or, ces réclamations sont non
fondées.
En effet, il y a lieu de relever que la « zone de servitude "urbanisation - coulée verte" CV»
garanti un urbanisme de haute qualité en les lieux litigieux lors de l'élaboration d'un plan
d'aménagement particulier « nouveau quartier ». Ainsi, il ne s'avère guère utile de prévoir une
« zone de parc public [PARC] » en ces endroits. Qui plus est, en cas d'un tel classement, ces
terrains ne sauraient être exécutés par un plan d'aménagement particulier conformément à
l'article 26 et ne sauraient dès lors être cédés au domaine public communal moyennant l'article
34 de la Loi.
Ceci dit, le classement, tel que préconisé par les réclamants risque d'hypothéquer
l'aménagement des fonds concernés en tant qu'espace vert public lors de la réalisation dudit plan
d'aménagement particulier.
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Qui plus est, il y a, dans ce contexte, lieu de préciser que l'envergure de la « coulée verte»
litigieuse est largement suffisante, du fait que selon les conclusions dérivées de l'étude
environnementale la flore et la faune existantes en ces lieux ont été prises en compte de façon
adéquate.
Troisièmement, les réclamations sont non fondées en ce qui concerne les remarques ayant
trait à une éventuelle interdépendance entre le degré d'utilisation du sol et la cession de terrains,
qui aurait déjà due, selon les réclamants, été opérée avant la confection du présent PAG.
En effet, force est de constater qu'une cession antérieure de terrains sis en les endroits
litigieux n'aurait eu aucun effet sur le degré d'utilisation du sol, et plus spécifiquement sur la
densité de logement. Pour ce qui est de la densité de logement, le degré d'utilisation du sol est
calculé sur base de la surface du terrain brut, sise à l'intérieur de la délimitation des plans
d'aménagement particulier respectifs, et ceci indépendamment des diverses propriétés et de leur
appartenance au domaine public ou privé.
Quatrièmement, en ce qui concerne la densité prévue sur le site litigieux, et nonobstant le
fait de la proximité immédiate d'un boulevard à grande envergure, tel que le boulevard Kennedy,
le coefficient de scellement du sol (CSS) devrait être revu à la baisse, sachant que le coefficient
actuellement défini permet un scellement intégral des terrains à bâtir net, ce qui risque fortement
d'être en contradiction avec les dispositions de la « zone de servitude "urbanisation coulée verte"
CV ».
Partant, les réclamations sont partiellement fondées et il y a lieu de réduire le coefficient
de scellement du sol pour la zone soumise à l'élaboration d'un plan d'aménagement particulier
«nouveau quartier », intitulée [PAP NQ-SD: WH-08], à 0,9. (…) ».
Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil
communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier « quartier
existant », cette décision étant libellée comme suit :
« (...) Par la présente, j 'ai l'honneur de vous informer que j'approuve la délibération du
conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier «
quartier existant » de la Ville de Luxembourg.
Or, conformément à ma décision d'approbation du projet de la refonte du plan
d'aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des
plans d'aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties
graphiques afférents, le vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite
et de la partie graphique des plans d'aménagement particulier a quartier existant » adaptées en
conséquence.
De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à
l'encontre du vote des plans d'aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas
recevables. En effet, le Législateur n'a pas prévu la possibilité d'introduire une réclamation auprès
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du ministre de l'Intérieur contre le plan d'aménagement particulier « quartier existant » alors qu'il
a uniquement prévu dans l'article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant
l'aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement
porter leurs objections contre le projet d'aménagement général devant le ministre de l'Intérieur.
(...) ».
Par décision du 6 octobre 2018, le ministre de l’Environnement arrêta que « Les
modifications de la délimitation de la zone verte telles qu’elles découlent du projet d’aménagement
général adopté par le conseil communal de la Ville de Luxembourg dans sa séance publique du
28 avril 2017 ainsi que de la décision du 5 octobre 2017 du Ministre de l’Intérieur ayant fait droit
aux réclamations listées au liminaires sont approuvées », que « Tout fond classé à l’intérieur
d’une zone destinée à rester libre conformément au règlement grand-ducal du 28 juillet 2011
concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune reste soumis aux
dispositions de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des
ressources naturelles » et que « les dispositions énoncées aux articles 12 et 17-33 de la prédite loi
du 19 janvier 2004 restent applicables indépendamment du statut de classement par rapport au
plan d’aménagement général des fonds auxquels elles pourraient se rapporter. Les effets du
présent arrêté ne préjugent pas de la décision à rendre par le Ministre de l’Environnement en
vertu des articles précités ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 5 janvier 2018, Madame ...,
Madame ..., Madame …, Madame …, Madame …, Madame …, Monsieur et Madame …,
Monsieur et Madame …, Monsieur … et Monsieur … ont fait introduire un recours tendant à
l’annulation de (i) « La décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016
adoptée en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant
l’aménagement communal et le développement urbain, portant « mise sur orbite » du projet de
refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg », (ii) de « La
décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption du
projet de refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg », de (iii)
« La décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 approuvant les décisions précitées de
la Ville de Luxembourg » et (iv) de « La décision de la ministre de l’Environnement du 6 octobre
2017 approuvant les décisions précitées de la Ville de Luxembourg ».
A titre liminaire et avant de procéder à l’analyse du recours sous examen, il échet de
préciser qu’à l’audience publique des plaidoiries, sur question afférente du tribunal, les
litismandataires des différentes parties en cause n’ont soulevé aucune contestation relative à la
notification entre eux de l’ensemble des mémoires respectifs, par actes d’avocat à avocat, au cours
de la procédure contentieuse.
I) Quant à la compétence
Il y a lieu de retenir que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour
effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’elles
concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. Les décisions
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d’approbation du ministre participent au caractère réglementaire des actes approuvés1, étant
précisé que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision
litigieuse du 5 octobre 2017 ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs,
intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des
juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un
recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère
réglementaire.
Il convient de prime abord de déterminer la nature du recours susceptible d’être introduit à
l’encontre de la décision du ministre de l’Environnement, dans la mesure où la loi du 19 janvier
2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la
loi du 19 janvier 2004 », sur base de laquelle la décision litigieuse a été prise et qui était en vigueur
au moment du dépôt du recours sous analyse, a été abrogée par la loi du 18 juillet 2018, publiée
au Mémorial A le 5 septembre 2018 et entrée en vigueur le quatrième jour après sa publication à
défaut de disposition spéciale de mise en vigueur contraire. En effet, la loi du 19 janvier 2004
prévoyait un recours au fond contre les décisions prises en vertu de cette loi, alors que la loi du 18
juillet 2018 prévoit en son article 68 un recours en annulation contre les décisions prises en vertu
de cette loi.
Le tribunal constate encore que par l’article 83 de la loi du 18 juillet 2018, le législateur
s’est limité à abroger purement et simplement la loi du 19 janvier 2004 dans son intégralité, sans
prévoir de mesures transitoires autres que celles visant les roulottes et les mesures compensatoires,
non pertinentes en l’espèce.
En ce qui concerne les voies de recours à exercer contre une décision prise sur le fondement
de la loi du 19 janvier 2004, seule la loi en vigueur au jour où la décision a été prise est applicable
pour apprécier la recevabilité d’un recours contentieux dirigé contre elle, étant donné que
l’existence d’une voie de recours est une règle du fond du droit judiciaire, de sorte que les
conditions dans lesquelles un recours contentieux peut être introduit devant une juridiction doivent
être réglées suivant la loi sous l’empire de laquelle a été rendue la décision attaquée, en l’absence,
comme en l’espèce, de mesures transitoires2. Il s’ensuit que la recevabilité d’un recours contre une
décision prise sur le fondement de la loi du 19 janvier 2004 devra être analysée conformément aux
dispositions de cette même loi, qui en son article 58 disposait que « Contre les décisions prises en
vertu de la présente loi un recours est ouvert devant le tribunal administratif qui statuera comme
juge du fond ».
Les décisions d’approbation ou de non-approbation des ministres de l’Intérieur et de
l’Environnement rendues en matière d’établissement ou de modification de plans d’aménagement
généraux ou particuliers constituent des actes de tutelle administrative réputés rétroagir au jour de
la décision communale concernée. Ces décisions participent au caractère réglementaire de la
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 49 et les autres références
y citées. 2 Trib. adm., 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 315 et les autres références
y citées ; Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
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procédure de modification de ces plans et sont comme tels susceptibles de recours sur base de
l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 19963.
Cependant, la démarche du législateur devant être présupposée comme visant un résultat
cohérent, les dispositions de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 et celles de l’article 58 de la
loi du 19 janvier 2004 sont à lire de façon complémentaire, en sorte que l’article 58, en désignant
les décisions prises par le ministre de l’Environnement en application de la loi du 19 janvier 2004,
concerne, suivant les termes mêmes employés, les seules décisions administratives individuelles à
l’exception des actes administratifs à caractère réglementaire. Il s’ensuit qu’en application de
l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, seul un recours en annulation peut être introduit à
l’encontre d’un arrêté du ministre de l’Environnement par lequel il approuve ou refuse d’approuver
une délibération d’un conseil communal modifiant la délimitation de la zone verte4.
Ainsi, la décision du 6 octobre 2017 par laquelle le ministre de l’Environnement a approuvé
le PAG de la Ville de Luxembourg tel qu’adopté par le conseil communal le 28 avril 2017 est
susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux en application de l’article 7 de la loi précitée
du 7 novembre 19965, de sorte que les parties ayant introduit le recours ont valablement pu
introduire un recours en annulation contre ladite décision.
Il s’ensuit que le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit
en l’espèce.
II) Quant à la loi applicable
Quant au volet du recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de
l’Environnement, le tribunal vient de retenir qu’il est compétent pour connaître du recours en
annulation introduit contre ladite décision. Dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est
amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la situation de droit et de
fait ayant prévalu au jour où elle a été prise6, de sorte que la loi précitée du 18 juillet 2018, entrée
en vigueur postérieurement à la prise de l’acte litigieux, n’est pas à prendre en considération en
l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels
que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent
dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte
initial.
Quant au volet du recours concernant les décisions prises par le conseil communal et le
ministre dans le cadre du PAG, le tribunal précise que la procédure d’adoption d’un PAG est
prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement
(i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er
août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au
3 Cour adm., 24 janvier 2006, n° 20233C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 52 et l’autre référence
y citée. 4 Trib.adm. 17 janvier 2008, n° 22263 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 53 et les autres références
y citées. 5 Ibidem. 6 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Recours en annulation, n° 20 et les autres références
y citées.
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Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de
l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le
développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars
2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v)
par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire et (vi) par la loi du 18 juillet
2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant
l’aménagement communal et le développement urbain.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation
a pu être introduit à l’encontre des actes déférés et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours,
le juge administratif est amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la
situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise7, les modifications apportées à
la loi du 19 juillet 2004 par les lois, précitées, des 17 avril et 18 juillet 2018, adoptées et entrées
en vigueur postérieurement à la prise des actes déférés, ne sont pas à prendre en considération en
l’espèce.
Selon les dispositions transitoires figurant à l’article 108ter (1) de la loi du 19 juillet 2004,
tel que modifié en dernier lieu par la loi précitée du 1er août 2011, « La procédure d’adoption des
projets d’aménagement général, dont la refonte complète a été entamée par la saisine de la
commission d’aménagement avant le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément
aux dispositions du Titre 3 de la présente loi qui était en vigueur avant le 1er août 2011.
La procédure d’adoption des projets d’aménagement particulier, qui a été entamée avant
le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément aux dispositions du Titre 4 de la
présente loi qui étaient en vigueur avant le 1er août 2011. ».
Le tribunal relève que le conseil communal a émis son vote positif, au sens de l’article 10
de la loi du 19 juillet 2004, en date du 13 juin 2016, de sorte que la saisine de la commission
d’aménagement en application de l’article 11 de la même loi s’est a fortiori opérée après la date
butoir du 1er août 2011, fixée par l’article 108ter (1), alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004.
Il suit de ces constats que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige
est – sous réserve des précisions faites ci-après – celle résultant des modifications opérées par les
lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015 et 3 mars 2017.
S’agissant plus particulièrement de l’applicabilité de cette dernière loi, le tribunal relève
que dans un arrêt du 24 septembre 2015, portant le numéro 36179C du rôle8, la Cour administrative
a retenu ce qui suit : « (…) Si le droit administratif est notamment régi par le principe de l’effet
immédiat de la loi nouvelle, celui-ci ne s’applique néanmoins en principe qu’aux situations
juridiques nées postérieurement à la date normale de son entrée en vigueur après sa publication,
ainsi qu’aux situations encore dépourvues de caractère définitif lors de l’entrée en vigueur de la
loi nouvelle. En outre, les dispositions modifiant une procédure administrative et désignant les
autorités compétentes sont applicables aux procédures pendantes, sans que les administrés
puissent prétendre à un droit acquis à voir leur cas traité par l’autorité désignée comme
7 Ibidem. 8 Cité sous : Pas. adm. 2018, V° Lois et règlements, n° 81.
-
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compétente par les dispositions antérieures (…). En revanche, le principe de non-rétroactivité des
lois commande que ne soient pas remis en cause les actes déjà valablement accomplis (…) ».
Dès lors, si la procédure d’adoption du PAG litigieux a certes débuté avant l’entrée en
vigueur de la loi du 3 mars 2017, laquelle a eu lieu le 1er avril 2017, en application de l’article 76
de ladite loi, tel que relevé ci-avant, il n’en reste pas moins qu’à cette dernière date, la procédure
en question était toujours en cours, de sorte à devoir être qualifiée de procédure pendante,
respectivement de situation juridique dépourvue de caractère définitif lors de l’entrée en vigueur
de la loi nouvelle. Il s’ensuit que conformément aux principes dégagés par la Cour administrative
dans l’arrêt, précité, du 24 septembre 2015, cette dernière loi doit s’appliquer à la procédure en
question dès son entrée en vigueur en date du 1er avril 2017. Ainsi, le tribunal doit en tenir compte,
dans le cadre de l’examen de la légalité des décisions déférées des 28 avril 2017 et 5 et 6 octobre
2017, toutes adoptées postérieurement au 1er avril 2017. En revanche, en vertu du principe de non-
rétroactivité des lois, l’acte déféré du conseil communal du 13 juin 2016 ne saurait être remis en
cause par ladite loi du 3 mars 2017, s’agissant d’un acte valablement accompli avant l’entrée en
vigueur de la loi en question.
III) Quant à la recevabilité
a) Quant au moyen ayant trait à une irrecevabilité omisso medio du recours dans le chef de Monsieur …
L’administration communale et la partie étatique, en se basant sur les articles 13 et 16 de
la loi du 19 juillet 2004, font valoir que dans la mesure où Monsieur ... n’aurait pas formulé de
réclamation auprès du ministre, le recours introduit dans son chef serait à déclarer irrecevable
omisso medio.
Les parties demanderesses font valoir que l’irrecevabilité omisso medio ne saurait être
retenue dans le chef de Monsieur ..., alors qu’il serait de jurisprudence que le terme « forclusion »
viserait uniquement la réclamation introduite auprès du collège échevinal ou du ministre et non
l’éventuel recours subséquent. Une solution contraire « pose[rait] également question eu égard au
droit à un recours effectif, prévu aux articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde
des droits de l’Homme et des Libertés fondamentales », ci-après désignée par « la CEDH ».
Il échet de rappeler que la loi du 19 juillet 2004 prévoit en son « Chapitre 3 - Procédure
d’adoption du plan d’aménagement général » les règles applicables à la procédure d’adoption d’un
PAG. Quant à la question plus précise des réclamations à faire valoir lors de l’élaboration d’un
PAG, celles-ci sont visées aux articles 13 et 16 de la loi du 19 juillet 2004, tels qu’en vigueur au
moment de la prise des décisions litigieuses, lesquels disposent comme suit :
« Art. 13. Réclamations
« Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre
quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections
contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine
de forclusion.
-
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Au cas où une ou plusieurs observations écrites ont été présentées dans le délai, le collège
des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des
différends, présenter leurs observations. »
« Art. 16. Réclamations contre le vote du conseil communal
Les réclamations contre le vote du conseil communal introduites par les personnes ayant
réclamé contre le projet d’aménagement général conformément à l’article 13 doivent être
adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification prévue à l’article qui précède,
sous peine de forclusion.
Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil
communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article
qui précède, sous peine de forclusion.
Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et
objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications
apportées au projet par le conseil communal lors du vote. ».
Ainsi, les articles 13 et 16 précités prévoient à deux stades différents de l’élaboration d’un
plan d’aménagement la possibilité d’introduire une réclamation, à savoir dans les trente jours qui
suivent la mise en procédure par le conseil communal où les observations et objections contre le
projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de
forclusion, et, dans les quinze jours suivant la notification de la décision définitive aux intéressés
par lettre recommandée avec avis de réception, où les réclamations contre le vote définitif du
conseil communal doivent être adressées au ministre sous peine de forclusion.
En d’autres termes, la procédure d’adoption d’un PAG a été mise en place en vue d'aplanir
les différends dans une phase non contentieuse, cette procédure permettant, en effet, aux personnes
intéressées de faire valoir leurs points de vue, leurs argumentaires et ce, en dehors de tout procès.
S’agissant d’une phase précontentieuse, les différents acteurs s'efforcent de trouver une solution
aux réclamations introduites en ayant pour objectif d'éviter un allongement des procédures,
allongement qui serait inévitable si chaque réclamation devait faire l'objet d'une procédure
contentieuse.
En l’espèce, il échet de constater que Monsieur ... a certes adressé des objections au collège
des bourgmestre et échevins dans le délai imparti, mais n’a pas introduit de réclamation auprès du
ministre.
L’objectif des différentes étapes de la procédure d’adoption d’un PAG est d’éviter que des
objections qui auraient pu être soulevées et résolues au cours de la phase précontentieuse ne soient
soulevées pour la première fois dans le cadre d’un recours contentieux et risquent ainsi de
prolonger inutilement l’élaboration du PAG. Il s’ensuit que le recours introduit devant le juge
administratif contre un PAG n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure non
contentieuse de réclamation prévue par l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 impliquant en
particulier que l’omission d’emprunter la voie de la réclamation à adresser au ministre à l’encontre
du vote du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général entraîne
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13
l’irrecevabilité omisso medio du recours devant le juge administratif, de sorte que le recours
introduit au nom de Monsieur ... est irrecevable, en ce qu’il est dirigé à l’encontre des décisions
communale et ministérielle des 28 avril et 5 octobre 2017 portant adoption, respectivement
approbation du PAG, sans que le tribunal ne puisse déceler, à défaut de précisions par les parties
demanderesses à cet égard, une violation du droit à un recours effectif, étant rappelé qu’il
n’appartient pas au tribunal de suppléer la carence des parties demanderesses dans le cadre de la
formulation des moyens en droit.
b) Quant à la question du caractère décisionnel de la délibération du conseil communal du 13 juin 2016
L’Etat et l’administration communale de la Ville de Luxembourg soulèvent l’irrecevabilité
du recours en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 tout
en précisant que depuis la modification de la loi du 19 juillet 2004 par la loi du 28 juillet 2011, le
système de l’adoption provisoire, suivie d’une adoption définitive, aurait été remplacé par une
approbation unique intervenant au terme de la période d’enquête publique et de consultation des
autorités étatiques.
Les parties demanderesses répliquent que le conseil communal disposerait bien d’un
pouvoir décisionnel au moment de la mise en procédure du PAG, mais l’étendu de ce pouvoir
serait réduite à la question de savoir si le dossier est suffisamment élaboré ou non. Ladite décision
serait bien une décision administrative à caractère réglementaire de nature à impacter les droits des
administrés.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une
véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même
des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont
pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes,
des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations
d’intention ou les actes préparatoires d’une décision.9
Dans un arrêt du 15 décembre 2016, portant le numéro 38139C du rôle, la Cour
administrative a précisé la nature juridique du vote du conseil communal prévu par l’article 10 de
la loi du 19 juillet 2004. Dans l’arrêt en question, la Cour administrative, après avoir relevé
qu’avant la prise d’effet des modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par celle du 28
juillet 2011, les PAG étaient soumis à la « (…) procédure classique d’adoption et d’approbation
(…) en deux temps (…)[, qui] comprenait d’abord un vote provisoire par le conseil communal
contre lequel des objections étaient ouvertes, elles-mêmes vidées par le même conseil communal
à travers le vote définitif, contre lequel des réclamations pouvaient être introduites devant le
ministre de l’Intérieur qui, dans le cadre de ses attributions de tutelle d’approbation, était amené
à vider les réclamations ainsi portées devant lui, et à approuver ou non le PAG, de sorte à revêtir
une double casquette à ce sujet. (…) », et après avoir précisé que dans le cadre de cette procédure
classique « (…) le conseil communal, en adoptant provisoirement un projet de PAG, avait en
quelque sorte fait sien le projet d’une manière effective en l’adoptant à un premier stade, quitte à
9 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm. 19 février 1998, n° 10263C du rôle,
Pas. adm. 2018, V° Actes administratifs, n° 61 et les autres références y citées.
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ce que des objections puissent être formulées relativement à cette première adoption communale
(…) », a constaté que cette procédure avait été modifiée par ladite loi du 28 juillet 2011. Ainsi,
l’article 10 prévoit, dans sa version modifiée, que le conseil communal délibère sur le projet
d’aménagement général, tel qu’il lui est présenté par le collège des bourgmestre et échevins,
ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport
sur les incidences environnementales, et qu’en cas de vote positif, le collège des bourgmestre et
échevins peut lancer les différentes procédures de consultation. L’article 14, quant à lui, prévoit,
dans sa version modifiée, que le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces
mentionnées à l’article 10 est soumis au conseil communal avec l’avis de la commission
d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions
l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les
propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins. Le conseil communal peut
ensuite approuver le projet tel que présenté ou y apporter des modifications issues des propositions
de la commission d’aménagement, de l’avis émis par le ministre de l’Environnement ou encore
des observations et objections présentées. Enfin, le conseil communal peut renvoyer le dossier
devant le collège des bourgmestre et échevins – qui est tenu de recommencer la procédure prévue
aux articles 10 et suivants – lorsqu’il entend apporter d’autres modifications au projet
d’aménagement général.
A partir d’une lecture combinée des articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004, tels que
résultant de la modification du 28 juillet 2011, la Cour administrative est arrivée à la conclusion
que le vote du conseil communal prévu à l’article 10, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, dans sa
version applicable depuis la modification par la loi du 28 juillet 2011, n’est plus comparable à
l’adoption provisoire du PAG – prévue par l’ancienne version dudit article – et ne peut dès lors
plus être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de « mise sur orbite » dudit
projet, respectivement en un feu vert donné au collège échevinal pour procéder aux consultations
prévues aux articles 11 et 12 de la même loi. La Cour a encore retenu que l’opération visée à
l’article 14 consiste en règle générale dans l’adoption unique et définitive par le conseil communal
du projet de PAG qui devient le PAG adopté par l’organe compétent de la commune. Cette
adoption peut se faire soit sous la forme originale, soit, dans la majorité des cas, en tenant compte
des modifications opérées par le conseil communal compte tenu des consultations menées.
Ainsi, le vote positif émis par le conseil communal, en application de l’article 10, alinéa 2
de la loi du 19 juillet 2004, ne constitue qu’une « (…) mise sur orbite [du] projet (…) »,
respectivement un « feu vert » que le conseil communal donne au collège échevinal pour continuer
la procédure et pour procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet
2004, après avoir constaté que le projet est suffisamment élaboré à cette fin.
Or, une telle « mise sur orbite », respectivement un tel « feu vert », qui n’emporte aucune
adoption ou approbation du projet d’aménagement général, mais qui traduit le seul constat du
conseil communal que le projet est suffisamment élaboré pour que le collège échevinal puisse
continuer la procédure, ne fait que préparer l’adoption ultérieure de ce projet, sans être susceptible
de produire par elle-même, respectivement par lui-même des effets juridiques sur la situation
personnelle ou patrimoniale des administrés, de sorte à constituer, non pas un acte administratif de
nature à faire grief, mais un simple acte préparatoire ne pouvant, en tant que tel, faire l’objet d’un
-
15
recours contentieux.10
Il s’ensuit que le recours en annulation est à déclarer irrecevable pour autant qu’il vise la
délibération du conseil communal du 13 juin 2016.
c) Quant au moyen d’irrecevabilité omisso medio du recous sous le rapport de plusieurs moyens d’annulation invoqués
L’administration communale et la partie étatique concluent à l’irrecevabilité omisso medio
du recours, en soutenant que certains moyens, soulevés dans la requête introductive d’instance,
n’auraient pas été invoqués par les parties demanderesses dans le cadre de la procédure
précontentieuse. Sont ainsi visés les moyens suivants :
- le moyen tiré d’une violation de l’article 16 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu de l’étude préparatoire d’un plan d’aménagement général d’une
commune ;
- les moyens tirés d’une violation de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-
après désignée par « la loi du 22 mai 2008 » ;
- les moyens ayant trait à une violation de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice
en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998, ci-après désignée par « la
Convention d’Aarhus ».
A l’appui de ce moyen d’irrecevabilité, l’administration communale soutient que le tribunal
administratif, dans un jugement du 10 juillet 2014, portant le numéro 32627 du rôle, ainsi que la
Cour administrative, dans l’arrêt confirmatif afférent du 4 juin 2015, portant le numéro 35035C du
rôle, auraient précisé que la loi du 19 juillet 2004 prévoirait dans son article 30 une procédure non
contentieuse d’adoption et d’approbation des PAP, dont le but serait précisément de voir
disparaître, au fur et à mesure des aplanissements des difficultés, les objections et réclamations
solutionnées, tout en ne laissant subsister que celles maintenues et réitérées, lesquelles seraient
seules susceptibles d’être portées devant les juridictions administratives, de sorte qu’en cas de
défaut d’épuisement de la procédure précontentieuse de réclamation ainsi mise en place par le
législateur, le recours contentieux introduit à l’encontre d’un PAP serait irrecevable omisso medio.
Ces principes devraient également s’appliquer en matière de PAG, au regard des dispositions des
articles 13 et suivants de la loi du 19 juillet 2004. Par ailleurs, ces mêmes principes devraient
s’appliquer non seulement en l’absence de toute réclamation au cours de la procédure
précontentieuse d’adoption des PAP et PAG, mais également et a fortiori en présence de moyens
d’annulation invoqués pour la première fois au cours de la procédure contentieuse, sous peine de
priver d’effet ladite procédure précontentieuse, destinée à résoudre les réclamations à un stade
non-contentieux. Ainsi, seuls les arguments effectivement soulevés à un stade précontentieux
pourraient être invoqués devant les juridictions administratives. Admettre le contraire aurait pour
conséquence de légitimer des objections et réclamations stéréotypés, consistant, le cas échéant, en
une seule « (…) ligne de principe (…) », ce qui serait contraire aux objectifs de la loi du 19 juillet
10 Trib. adm., 25 septembre 2017, n° 37637 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes règlementaires, n° 56 et les autres
références y citées.
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2004 et aurait pour effet de vider de leur substance les dispositions des articles 13, 16 et 30 de
ladite loi. L’administration communale en conclut que le recours devrait être déclaré irrecevable
sous l’angle des moyens d’annulation invoqués dans la requête introductive d’instance, mais non
formulés par les parties demanderesses à titre d’objection, respectivement de réclamation.
Les parties demanderesses concluent au rejet de ce moyen d’irrecevabilité.
Le tribunal rappelle qu’à travers les articles 10 et suivants de la loi du 19 juillet 2004, le
législateur a mis en place une procédure d’adoption des PAG qui se déroule en plusieurs étapes,
comprenant une enquête publique. Ainsi, l’article 12 de ladite loi dispose qu’après le vote du
conseil communal prévu par l’article 10, le projet d’aménagement général fait l’objet d’une
publication, comprenant, notamment, le dépôt du projet pendant trente jours à la maison
communale où le public peut en prendre connaissance, ainsi que des mesures de publicité de ce
dépôt. L’article 13 de la même loi prévoit que dans le délai de trente jours de la publication du
dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg,
les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des
bourgmestre et échevins, sous peine de forclusion. Cette disposition légale dispose encore qu’au
cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des
bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des
différends, présenter leurs observations. Aux termes de l’article 14, alinéa 1er de la loi du 19 juillet
2004, le projet d’aménagement général est ensuite soumis au conseil communal qui peut approuver
le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la
commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant
l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des
observations et objections présentées. En vertu du 3e alinéa du même article, le conseil communal
est tenu de renvoyer le dossier au collège des bourgmestre et échevins lorsqu’il entend apporter
des modifications autres que celles visées à l’alinéa 1er. Enfin, il peut rejeter le projet
d’aménagement général présenté et dans cette hypothèse, le dossier est clôturé. Aux termes de
l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, la décision du conseil communal fait l’objet d’une
publication, par voie d’affichage et par notification aux personnes ayant introduit une réclamation
écrite. Cette publication est suivie d’une procédure de réclamation devant le ministre, organisée
par l’article 16 de la même loi, libellé comme suit : « Les réclamations contre le vote du conseil
communal introduites par les personnes ayant réclamé contre le projet d’aménagement général
conformément à l’article 13 doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la
notification prévue à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil
communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article
qui précède, sous peine de forclusion.
Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et
objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications
apportées au projet par le conseil communal lors du vote. ». Aux termes de l’article 18 de ladite
loi du 19 juillet 2004, le ministre est, par la suite, amené à statuer sur les réclamations lui soumises,
en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet d’aménagement général,
dénommé PAG dès cette approbation.
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Aux termes d’une jurisprudence des juridictions administratives devenue constante, le
recours introduit devant le juge administratif contre un PAG n’est recevable qu’à condition de
l’épuisement de la procédure non contentieuse de réclamation ainsi mise en place par les articles
13 et suivant de la loi du 19 juillet 2004 impliquant en particulier que l’omission d’emprunter la
voie de la réclamation à adresser au ministre à l’encontre du vote du conseil communal portant
adoption du projet d’aménagement général11 entraîne l’irrecevabilité omisso medio du recours
devant le juge administratif.
En ce qui concerne le contenu de la réclamation à adresser au ministre, il convient d’abord de constater que la loi du 19 juillet 2004 a prévu à travers ses articles 13 et suivants une procédure
non contentieuse d’adoption et d’approbation des PAG tendant à voir disparaître, au cours de
l’élaboration du PAG les objections et réclamations solutionnées, tout en ne laissant subsister que
celles maintenues et réitérées, lesquelles seraient partant seules susceptibles d’être portées devant les juridictions de l’ordre administratif. Le fait que l’intention du législateur est de faire disparaître
au fur et à mesure des procédures d’aplanissement des difficultés les différentes demandes et
réclamations des administrés implique que seules les réclamations d’ores et déjà formulées au
cours de la procédure précontentieuse sont susceptibles d’être portées devant le juge administratif, étant précisé à cet égard que la motivation à l’appui de ces réclamations peut être complétée et
développée durant la phase contentieuse pour autant que la réclamation en elle-même ait d’ores
et déjà été présentée en phase précontentieuse. Il y a partant lieu de distinguer entre le moyen
nouveau avancé à l’appui d’une réclamation et la demande nouvelle invoquée une toute première fois devant les juridictions administratives. Ainsi, le moyen nouveau qui se définit comme la
raison de droit ou de fait invoquée à l’appui de la réclamation est susceptible d’être invoqué
devant le tribunal administratif même s’il y est invoqué pour la première fois, pour autant que la
réclamation ait d’ores et déjà traversé la procédure précontentieuse sans aboutir. En revanche, les demandes nouvelles, se définissant comme demandes qui diffèrent de la demande initiale
contenue dans l’observation ou la réclamation par son objet, par sa cause ou par les personnes
entre qui elle est engagée n’ayant pas été présentées au cours de la procédure d’élaboration du
PAG mais qui sont invoquées pour la première fois devant les juges administratifs sont irrecevables.12
En l’espèce, dans le cadre de la procédure d’élaboration du PAG litigieux, les demandeurs
avaient présenté des objections et observations auprès du collège des bourgmestre et échevins, respectivement des réclamations auprès du ministre, visant à convaincre le conseil communal et
l’autorité ministérielle à ne pas adopter, respectivement approuver, sous la forme soumise à
l’enquête publique, le projet afférent en raison de certaines irrégularités et illégalités. Le recours
contentieux sous examen vise à son tour l’annulation de la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision ministérielle portant
approbation de ladite décision du conseil communal. Indépendamment de l’argumentation
juridique soulevée, d’une part, au cours de la procédure précontentieuse et, d’autre part, dans le
cadre du présent litige, force est au tribunal de constater que les demandes présentées dans le
11 P. ex. : Cour adm., 17 avril 2008, n° 23846C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Urbanisme, n° 258 et les autres références
y citées. 12 Trib. adm., 28 juin 2018, n° 39248 du rôle, non réformé sur ce point par Cour adm., 7 février 2019, n° 41544C du
rôle ; voir également : trib. adm., 4 octobre 2018, n° 39421 du rôle, non réformé sur ce point par Cour adm., 21 mars
2019, n° 41948C et 41949C du rôle, disponibles sur www.jurad.etat.lu.
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cadre de ces deux procédures sont identiques, en ce qu’elles tendent, en substance, à la disparition de l’ordonnancement juridique du PAG sous examen. En effet, aucune demande nouvelle ne peut
être décelée dans le recours sous examen par rapport aux observations et objections introduites
devant le collège des bourgmestre et échevins, respectivement à la réclamation soumise au
ministre. Le moyen d’irrecevabilité afférent est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
d) Quant au moyen ayant trait à l’irrecevabilité du recours tel que dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement
Tant la partie étatique que la partie communale soulèvent l’irrecevabilité du recours en ce
qu’il est dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement. La partie étatique soutient que
les parties demanderesses ne développeraient aucun moyen d’annulation à l’encontre de cette
décision. L’administration communale fait valoir qu’en application de l’article 5 de la loi du 19
janvier 2004, la décision du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 ne porterait que sur
des modifications de la délimitation de la zone verte et que les parcelles appartenant aux parties
demanderesses n’auraient pas été classées en zone verte.
Les parties demanderesses concluent que sous l’ancien PAG Joly, le site litigieux aurait été
classé comme « ensembles à restructurer ». En procédant au reclassement de la zone « ensembles
à restructurer » en zone d’habitation 2 soumise à plan d’aménagement particulier « nouveau
quartier », ci-après désigné par « PAP NQ », la Ville de Luxembourg aurait procédé à une
modification des délimitations de la zone verte.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale soutient que les « terrains à
étude – ensembles à restructurer » se situeraient à l’intérieur du périmètre d’agglomération et ne
feraient dès lors pas partie de la zone verte. La zone en question aurait été dès lors seulement
temporairement interdite à toute construction nouvelle en attendant que des études puissent définir
les affectations et constructions admises. Elle fait valoir que de tels terrains ne correspondraient
nullement à la définition de la zone verte, ni aux objectifs de sauvegarde poursuivis par la loi du
19 janvier 2004.
Force est au tribunal de retenir que le moyen d’irrecevabilité relatif à une absence de
moyens invoqués par les parties demanderesses à l’encontre de la légalité de la décision du ministre
de l’Environnement relève du fond de l’affaire et qu’il n’est dès lors pas susceptible d’affecter la
recevabilité de la requête introductive d’instance, étant rappelé que l’intérêt à agir n’est pas à
confondre avec le fond du droit en ce qu’il se mesure non au bien-fondé des moyens invoqués à
l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie13.
Le moyen d’irrecevabilité afférent encourt, dès lors, à son tour, le rejet.
En l’absence d’autres moyens d’irrecevabilité, le tribunal est amené à conclure que le
recours en annulation introduit à l’encontre des décisions du conseil communal, du ministre et du
ministre de l’Environnement du 28 avril, ainsi que des 5 et 6 octobre 2017 est recevable pour avoir
été introduit dans les formes et délai de la loi, dans le chef des parties demanderesses à l’exception
13 Trib. Adm. 30 juin 2010, n° 26267 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 4 et les autres
références y citées.
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de Monsieur ....
IV) Quant au fond
- Quant au moyen ayant trait à une violation de la loi communale
En se basant sur l'article 13 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ci-après
désignée par « la loi du 13 décembre 1988 », les demandeurs soutiennent que le projet
d'aménagement général de la Ville de Luxembourg aurait été voté en séance du conseil communal
du 13 juin 2016, alors que tous les documents élaborés par le bureau ..., dont notamment l'étude
préparatoire du PAG, le rapport de justification, la partie écrite du PAG et la partie écrite des plans
d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après désigné par « PAP QE », seraient datés
également au 13 juin 2016, de sorte que les documents précités n’auraient pas été consultables au
moins 5 jours avant la délibération du conseil communal.
Il en résulterait que le vote du conseil communal du 13 juin 2016 serait irrégulier, de sorte
que la procédure de refonte du PAG serait viciée sur un point fondamental qui impacterait la
légalité de toutes les décisions ultérieures.
La partie étatique donne à considérer que la convocation du conseil communal aurait été
effectuée dans les délais légaux et que les documents auraient, après avoir été discutés
préalablement, été mis à disposition via une plateforme Internet. La date du 13 juin 2016 sur les
documents ne ferait rien d'autre qu'indiquer que ces documents seraient à jour à la date prévue
pour la délibération.
L’administration communale fait valoir que dans la mesure où les documents en question
auraient été destinés à être soumis au vote des conseillers communaux, ils auraient été datés non
pas à la date de leur établissement, ni de leur soumission aux conseillers, mais ils porteraient la
date de la séance du conseil communal à l'ordre du jour de laquelle ils auraient figuré, de sorte
qu’il ne saurait en être déduit une quelconque violation de l'article 13 de la loi communale, d’autant
plus que les demandeurs ne mettraient en avant aucun moyen sérieux permettant de douter que
tous les actes auraient été consultables par les conseillers communaux au moins cinq jours avant
la réunion du 13 juin 2016. D'ailleurs, aucun conseiller communal ne s'en serait plaint et le projet
d'aménagement général de la Ville de Luxembourg aurait été approuvé par le ministre.
A titre de réplique, les demandeurs soulignent que ni la partie étatique ni l’administration
communale ne rapporteraient la preuve que les documents litigieux auraient effectivement été à
disposition des conseillers communaux dans le délai légal. Ceci serait de nature à leur porter grief,
dans la mesure où un manque d’information de la part des membres du conseil communal, qui
prendront une décision ayant un impact sur les demandeurs, risquerait de leur causer préjudice.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale insiste sur le fait qu’aucun
conseiller communal, même ceux appartenant à l’opposition, ne se serait plaint de ne pas avoir pu
consulter lesdits documents au moins 5 jours avant la réunion du conseil communal, ce qui
confirmerait l’absence de violation du délai légal.
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En vertu de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 « Le projet d’aménagement général
ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport
sur les incidences environnementales élaboré conformément à la loi modifiée du 22 mai 2008
relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement est
soumis au conseil communal.
Le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général ; en cas de vote positif,
le collège des bourgmestre et échevins procède aux consultations prévues aux articles 11 et 12.
(…) ».
Par ailleurs, l’article 13 de la loi du 13 décembre 1988 dispose que « Sauf le cas d’urgence,
la convocation [du conseil communal] se fait, par écrit et à domicile, au moins cinq jours avant
celui de la réunion ; elle mentionne le lieu, le jour et l’heure de la réunion et en contient l’ordre
du jour. (…)
Pour chaque point à l'ordre du jour, les documents, actes et pièces afférents peuvent être
consultés, sans déplacement, par les membres du conseil à la maison communale durant le délai
de [cinq jours] (…) ».
Il suit des dispositions légales qui précèdent que la compétence pour élaborer un projet
d’aménagement général revient entièrement au collège des bourgmestre et échevins, qui soumet
ensuite son projet au vote du conseil communal. Les documents actes et pièces nécessaires au
conseil communal pour pouvoir procéder au vote en connaissance de cause doivent être mis à
disposition des conseillers communaux au moins cinq jours avant celui de la réunion, en
application de l’article 13 précité de la loi du 13 décembre 1988.
Il échet de constater que le délai minimal de cinq jours inscrit à l’article 13 de la loi
communale ne constitue pas une fin en soi, mais vise à éviter que les conseillers communaux soient
mis devant le fait accompli et à garantir leur droit d’être informés et de pouvoir voter en
connaissance de cause sur les points figurant à l’ordre du jour de la réunion du conseil communal.
Le délai de mise à disposition aux conseillers communaux des documents concernés doit
nécessairement être fonction de la complexité du point sur lequel les conseillers sont appelés à
voter, ainsi que de l’ampleur du dossier à connaître de même que des informations et connaissances
dont les conseillers sont, le cas échéant, supposés disposer en la matière.
Par ailleurs, il échet de rappeler que dans le cadre de son arrêt du 15 décembre 2016, inscrit
sous le numéro 38139C du rôle, la Cour administrative a retenu que le vote prévu à l’article 10,
alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 (i) « doit être lu en ce sens que le conseil communal est d’accord
à ce que le projet de PAG soit mis sur orbite, du moment qu’il déclare que ce projet est
suffisamment élaboré pour qu’il puisse continuer la procédure et être soumis aux consultations
prévues par la loi » et (ii) « n’est plus comparable à l’adoption provisoire du PAG et ne saurait
dès lors être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de mise sur orbite dudit
projet ». Il se dégage de la solution ainsi retenue par la Cour administrative que lors du vote prévu
par l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, les conseillers communaux ne sont pas appelés à adopter
point par point le projet, mais uniquement à apprécier l’état de l’élaboration du projet dans sa large
globalité sans entrer dans les détails concrets du projet. Il s’ensuit qu’une connaissance sommaire
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du projet, sans nécessairement entrer dans chaque détail du projet, devrait permettre aux conseillers
de pouvoir, à ce stade de la procédure, délibérer et voter en connaissance de cause, au sens de
l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004.
En l’espèce, le seul fait que les documents à la base du vote du conseil communal du 13
juin 2016 sont datés au 13 juin 2016 n’est pas suffisant pour établir que lesdits documents
n’auraient pas été consultables par les conseillers communaux au moins cinq jours avant le vote.
Il ressort, en effet, en l’espèce, de l’extrait du registre aux délibérations du conseil
communal de la séance du 13 juin 2016 que le conseil communal a pris en compte lors du vote du
13 juin 2016 tant le projet d’aménagement général que l’étude préparatoire, le rapport de
présentation et, enfin, le rapport sur les incidences environnementales, intitulé : « Strategische
Umweltprüfung für den PAG der Stadt Luxemburg ». Le tribunal est dès lors amené à conclure que
les documents exigés légalement ont été soumis à la délibération du conseil communal au sens de
l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004.
Il ressort de surcroît des pièces soumises au tribunal par l’administration communale que
les conseillers communaux ont été invités aux six réunions de la Commission de développement
urbain, qui se sont tenues en date des 3, 10, 24, 26 et 30 mai ainsi que du 7 juin 2016. Il était, dès
lors, loisible aux conseillers communaux d’assister à la préparation du vote de mise sur orbite du
projet d’aménagement général sur une période de six semaines et ainsi de prendre connaissance
de manière globale de l’intégralité du projet, bien avant le vote de mise sur orbite.
Il ne ressort, par ailleurs, pas de l’extrait de la délibération du conseil communal du 13 juin
2016, versé en cause, qu’un conseiller communal se soit plaint de ne pas avoir pu prendre
inspection des documents dans le délai légal, mais que bien au contraire, la « mise sur orbite » du
projet d'aménagement général a été votée par le conseil communal lors de sa séance du 13 juin
2016.
Le moyen d’annulation tirée d’une violation de l’article 13 de la loi communale est partant
à son tour à rejeter.
- Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 13 alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004
Les demandeurs font valoir qu’il serait de jurisprudence que, concernant l’aplanissement
des différends, pour des raisons d'organisation, tous les membres du collège échevinal ne devraient
pas nécessairement assister à cette réunion, ce qui aurait aussi été le cas pour leur audition. Il serait
également de jurisprudence que le collège échevinal ne saurait se cantonner dans une attitude
purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des réclamations réitérées oralement devant
lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l'audition des opposants voulue par le législateur
de tout sens, le seul « enregistrement » de réclamations au cours de l'audition faisant double emploi
avec l'introduction préalable obligatoire de réclamations écrites. Il appartiendrait au contraire au
collège des bourgmestre et échevins de faire des efforts concrets en vue de l'aplanissement des
difficultés, pouvant consister en des éclaircissements destinés à écarter des malentendus, des
explications destinées à justifier le choix urbanistique retenu, voire en des propositions tenant
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compte dans une certaine mesure des objections ou critiques formulées. Or, une telle discussion
avec les opposants, lorsqu'elle est menée par un seul membre du collège échevinal présupposerait
cependant, d'une part, que le collège des bourgmestre et échevins ait préalablement arrêté sa
position à ce sujet, en conférant notamment à son représentant des instructions sur la marge de
manœuvre lui conférée ou la tactique à suivre dans le cadre de ces discussions, et d'autre part, que
le représentant rende compte de manière circonstanciée aux autres membres du collège échevinal
du déroulement des discussions, de manière à permettre au collège échevinal d'arrêter de manière
éclairée sa position à soumettre au vote du conseil communal. Cette double exigence résulterait
non seulement de la nature légale collégiale du collège des bourgmestre et échevins mais encore
de la nature politique de cet organe, qui se trouverait fréquemment être le reflet d'une coalition
politique, de sorte qu'il importerait également que le représentant désigné agirait non seulement en
tant que représentant d'un organe collégial, mais également le cas échéant en tant que représentant
de diverses sensibilités politiques.
Les demandeurs insistent plus particulièrement sur le fait que si le collège échevinal peut,
pour des raisons pragmatiques d'organisation, charger l'un de ses membres de la tenue des
auditions, celles-ci ne sauraient cependant pas être menées par le représentant du collège de sa
propre initiative sur base d'un mandat tacite et par conséquent général, mais exigeraient un mandat
spécial de la part du collège échevinal, faute de quoi celui-ci devrait être considéré comme ayant
abandonné une partie de ses prérogatives à son représentant, ce qui constituerait une violation du
principe de collégialité inhérent au fonctionnement du collège échevinal entraînant l'irrégularité
de la délégation décidée implicitement.
En l'espèce, faute de documents retraçables attestant, d'une part, d'un mandat spécial
accordé au bourgmestre pour mener les discussions dans le cadre de l'aplanissement des différends
au nom du collège des bourgmestre et échevins, et, d'autre part, d'une réunion collégiale du collège
des bourgmestre et échevins au cours de laquelle des discussions auraient pu être menées
antérieurement et postérieurement à ladite réunion par rapport aux réclamations des demandeurs,
l’article 13, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 aurait été violé.
Les demandeurs soulignent finalement qu’il ne ressortirait pas de la délibération du conseil
communal du 28 avril 2017 que le collège échevinal aurait délibéré sur leurs réclamations en vue
de formuler une proposition de suites à y réserver.
Dans son mémoire en réponse, la partie étatique fait valoir qu’au vu des 869 objections, un
mandat écrit aurait été expressément émis en date du 7 octobre 2016, conférant au bourgmestre la
tâche de prendre acte des objections réitérées oralement lors de l'audition en vue de l'aplanissement
des difficultés et précisant que le résultat des auditions sera remis par voie de procès-verbal au
collège échevinal pour décision collégiale.
L’administration communale conclut au rejet du moyen en renvoyant à l’extrait de la
réunion du collège des bourgmestre et échevins du 7 octobre 2016 lors de laquelle un mandat aurait
été conféré au bourgmestre.
A titre de réplique, les demandeurs font valoir que le mandat accordé au bourgmestre aurait
été subordonné à une condition précise et à un cas exceptionnel, à savoir que la majorité des
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membres du collège des bourgmestre et échevins serait indisponible, ce que les parties étatique et
communale resteraient en défaut de prouver, de sorte que le bourgmestre aurait agi sans mandat et
que la procédure serait viciée.
Les demandeurs soutiennent ensuite qu’à supposer que ladite condition susmentionnée
aurait été rencontrée, le mandat tel qu'accordé s'apparenterait plus à un mandat général qu'à un
mandat spécial. Dans la mesure où le mandat aurait été accordé au bourgmestre en vue de traiter
les 869 objections, il n’aurait pu qu’être large et général sans être individualisé, alors que la loi
prévoirait un mandat spécial. En outre, le collège des bourgmestre et échevins se serait abstenu de
prendre position avant les réunions d’aplanissement des différends par l’élaboration d’une
« tactique à suivre dans le cadre des discussions », respectivement d’une « marge de manœuvre
dans les pouvoirs (…) conférés à la bourgmestre seule ». Ils insistent sur le fait qu’il n’y aurait
pas eu de discussion, alors que l'aplanissement des différents serait justement destiné à rechercher
une solution non contentieuse. Cette obligation de moyen exclurait que le collège échevinal puisse
se cantonner dans une attitude purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des
réclamations réitérées oralement devant lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l'audition
des opposants voulue par le législateur de tout sens, le seul enregistrement de réclamations au
cours de l'audition faisant double emploi avec l'introduction préalable obligatoire de réclamations
écrites. Ils en concluent qu’ou bien, le bourgmestre aurait respecté la procédure en ouvrant un réel
dialogue en vue d'aplanir les différends et, partant, n'aurait pas respecté le mandat ne l’autorisant
qu'à prendre acte des objections, de sorte à violer ainsi le principe de collégialité, ou bien le
bourgmestre aurait respecté le mandat en se cantonnant à uniquement prendre acte des
réclamations, de sorte à violer la procédure dont le but serait de créer un réel dialogue.
Aux termes de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 « Dans le délai de trente jours de la
publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de
Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au
collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion.
Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège
des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l'aplanissement des
différends, présenter leurs observations. »
Aux termes de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 « Le projet d’aménagement général
ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission
d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions
l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les
propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal.
Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11,
alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement
général (…) ».
Il y a d’abord lieu de souligner que le collège des bourgmestre et échevins est un organe
collectif qui doit impérativement exercer ses fonctions collectivement ou solidairement, c’est-à-
dire comme corps, fonctions qu’il exerce plus particulièrement en ce qui concerne l’audition des
opposants telle que prévue par l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, précité, en tant qu’organe
de la loi, chargé de son exécution. Il ne saurait dès lors être question de « délégation » en faveur
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de l’un des membres au sens de délégation de compétence ou de pouvoir, mais seulement d’une
répartition entre les divers membres du collège de certaines tâches relevant de la besogne
administrative ou de l’administration courante, sans que cette répartition, simple mesure de
décentralisation interne, ne puisse conférer au membre désigné un pouvoir personnel et absolu de
décision. Il y a ensuite lieu de relever que l’audition des opposants ne saurait être confondue avec
une décision sur le sort à réserver à ces mêmes réclamations liant la commune, étant entendu que
le pouvoir de décider du bien-fondé des différentes réclamations, sous l’approbation du ministre,
revient au seul conseil communal, conformément aux dispositions de l’article 14 de la loi du 19
juillet 2004. En mettant à charge du collège des bourgmestre et échevins l’obligation de soumettre
au conseil communal « les réclamations et les propositions de modifications », en l’occurrence la
mesure de l’audition des opposants en vue de l’aplanissement des différends, le législateur a
entendu assurer que l’organe décisionnel, en l’occurrence le conseil communal, soit informé du
résultat des différentes auditions ayant eu lieu en vue de l’aplanissement des différends, ceci dans
un esprit de respect du principe du contradictoire à tout niveau de la procédure d’élaboration
concernée14.
En revanche, les termes utilisés par le législateur impliquent également et nécessairement
que le collège échevinal parvienne en son sein, par délibération, à une décision quant au sort à
réserver aux réclamations qu’il entend proposer au vote du conseil communal.
Il ressort des travaux parlementaires ayant précédé la loi du 28 juillet 2011 que ce libellé
« permet de respecter le droit de réclamation des citoyens en ce que tous ceux qui ont présenté
une réclamation dans le délai prévu sont convoqués. En même temps, il tient compte de l’objectif
de la simplification administrative en remplaçant « doit entendre » par le mot « convoque »,
puisque tous les réclamants sont convoqués, mais uniquement ceux qui donnent suite à cette
convocation sont entendus. Le terme « différends » est jugé plus correct que le terme
« difficultés » : il ne s’agit en général pas de résoudre des difficultés, mais de présenter des
réclamations, des vues divergentes au sujet du projet d’aménagement général. »15.
Il s’ensuit que la réuni