BANCO MUNDIAL
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VOLUMEN 2Informe y Anexos
URUGUAY
INFORME DE POLÍTICA DE DESARROLLO (DPR)Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de ServiciosSectores de Transporte y Electricidad
BANCO MUNDIAL
ACLARACIÓN
El presente documento ha sido elaborado por personal del Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento/Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento no
reflejan necesariamente las ideas de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial, ni los gobiernos y donantes a
quienes representan.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este informe. Las fronteras, colores, denomi-
naciones y otra información expuesta en cualquiera de los mapas de este trabajo no implican ningún juicio por
parte del Banco Mundial respecto al estado legal de cualquier territorio y/o la aprobación y/o aceptación de
dichas fronteras.
Vice-Presidenta: Pamela Cox
Director de País: Pedro Alba
Directora de Sector: Laura Tuck
Líder de Sector: Juan Gaviria
Gerente de Sector : José Luis Irigoyen
Gerente de Proyecto: Andrés G. Pizarro
URUGUAY
INFORME DE POLÍTICA DE DESARROLLO (DPR)Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de Servicio:Sectores de Transporte y Electricidad
2
INDICE GENERAL
Reconocimientos 7
Acrónimos y abreviaturas 8
PREÁMBULO 9
1. OBJETIVOS, MOTIVACIÓN Y CONCEPTO DE EFICIENCIA 10
Sección I: Introducción 10
A. Objetivo 10
B. Motivación 11
Sección II: Eficiencia y su medición como instrumento de análisis 12
Sección III: Estructura del informe 13
2. ANÁLISIS DE LA FACILITACIÓN COMERCIAL EN URUGUAY: LA PERSPECTIVA DEL USUARIO 15
Sección I: El sistema logístico y la estructura productiva del Uruguay 15
A. Estructura productiva 15
B. Flujos de carga 17
Sección II: costos logísticos y la perspectiva de los usuarios 19
A. Costos logísticos 19
B. Percepción del usuario 23
Sección III: Sector eléctrico – facilitación comercial 24
A. Estructura del sector eléctrico 24
B. El mercado eléctrico 25
C. La percepción del usuario 26
D. Tarifas 28
3. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE EFICIENCIA DEL SECTOR ELÉCTRICO 30
Sección I: Visión general del sub-sector electricidad del Uruguay 30
Sección II: Vnálisis de eficiencia del sub-sector eléctrico 33
B. Valor agregado de transmisión. 33
C. Valor agregado de distribución, subtransmisión y tasas de conexión. 33
D. Pérdidas técnicas y comerciales de energía eléctrica. 34
E. Inseguridad del suministro 34
Sección III: Elementos de la problemática actual del sector 35
A. Los lineamientos de estrategia energética del Gobierno Nacional 35
B. Estrategia de abastecimiento de energía eléctrica 35
C. Opciones para aumentar la generación local de energía 37
D. Interconexión con Brasil 37
3
E. Energía renovable 37
F. Ahorro y eficiencia energética 38
4. DIAGNÓSTICO DEL SECTOR DE TRANSPORTE TERRESTRE Y ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA
DE LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA Y FERROCARRIL 40
Sección I: Estado general del sector transporte terrestre del Uruguay 40
A. Cobertura 40
B. Calidad 40
Sección II: Análisis de eficiencia de la infraestructura vial 42
A. Visión general de la infraestructura vial 42
B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en la infraestructura vial 44
Sección III: análisis de eficiencia del sector de transporte de carga por carretera 47
A. Visión general del mercado de transporte de carga por carretera 47
B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en los servicios de transporte de carga por carretera 49
Sección IV: análisis de eficiencia del sector de transporte ferroviario 53
A. Visión general de la red ferroviaria 53
B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en la red ferroviaria y servicios 55
Sección V: análisis en la eficiencia de asignación de recursos en el transporte terrestre 57
A. Introducción 57
B. El crecimiento en la demanda de transporte de productos forestales 57
C. Metodología de evaluación 58
D. Costos ferroviarios de inversión y operación 59
5. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE EFICIENCIA DEL SECTOR MARÍTIMO PORTUARIO 63
Sección I: Características generales del sector portuario uruguayo 63
A. Contexto 63
B. Reforma del sector 63
C. Sistema portuario 64
D. Demanda 65
E. Las líneas marítimas en el puerto de montevideo: comparación con puertos de la región 67
Sección II: Eficiencia en infraestructura y servicios en el sistema portuario uruguayo 68
A. Introducción 68
B. Indicadores de eficiencia de las autoridades portuarias uruguayas 68
C. Eficiencia de los operadores de contenedores 68
D. Evolución de las tarifas en el puerto de Montevideo 70
E. Comparación internacional 70
6. CALIDAD DE LA REGULACIÓN Y SU IMPACTO EN LA PROVISIÓN FINAL DEL SERVICIO 73
Sección I: Importancia de la regulación en los sectores de la infraestructura productiva 73
Sección II: Formulación de políticas, planificación y regulación del sector de transporte 74
A. Reformas del sector 74
B. Formulación de políticas y planificación 75
C. Regulación 75
Sección III: Regulación del sector electrico 77
A. Marco regulatorio 77
B. Análisis comparativo con LAC 78
C. Institución y formulación de políticas 79
7. ESPACIO FISCAL E INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA 81
Sección I: Financiación de la infraestructura en Uruguay 81
A. Inversión pública en infraestructura en Uruguay 81
B. Participación privada en infraestructura en Uruguay 82
Sección II: Distribución de la inversión pública entre los sub-sectores de infraestructura 83
Sección III: Espacio fiscal para la inversion pública en infraestructura en Uruguay 84
BIBLIOGRAFÍA 86
4
LISTA DE FIGURAS
Figura 2-1: Valor agregado bruto a precios de productor (miles de pesos a precios constantes de 1993) 15
Figura 2-2: Regiones agropecuarias del Uruguay 16
Figura 2-3: Composición del internacional, 2005 16
Figura 2-4: Cinco principales socios 16
Figura 2-5: Movimientos totales de carga por modos (miles de ton.) 17
Figura 2-6: Movimiento internacional de carga; por año según país origen-destino y sentido
(en toneladas) 17
Figura 2-7: Evolución del volumen de carga por carretera 17
Figura 2-8: Cargas transportadas en la red vial en 2005 18
Figura 2-9: Transporte fluvial y marítimo 18
Figura 2-0: Movimiento de carga puerto de montevideo y puertos del interior (en ton.) 18
Figura 2-11: Red ferroviaria 19
Figura 2-12: Movimiento de carga (en ton.) 19
Figura 2-13: Costos directos e indirectos del proceso logístico 20
Figura 2-14: Mermas, robos y pérdidas en transporte: exportación y doméstico (ponderado) 20
Figura 2-15: Demora promedio en aduanas 20
Figura 2-16: Costos directos de transporte como porcentaje del valor del embarque del principal
producto de la firma al principal destino (firmas manufactureras) 21
Figura 2-17: Percepción de la calidad del servicio de transporte 23
Figura 2-18: Percepción de la actuación del estado en el sector de transporte 23
Figura 2-19: Ubicación de las centrales de generación y el sistema de transmisión de UTE 25
Figura 2-20: Pérdidas debido cortes de electricidad, en % de ventas 26
Figura 2-21: Tiempo total de interrupción 27
Figura 2-22: Interrupciones del suministro eléctrico en Montevideo y el interior del país 27
Figura 2-23: Días promedio para obtener una conexión eléctrica 27
Figura 2-24: Solicitud de pagos informales para conexión de electricidad 27
Figura 2-25: Calidad percibida: índice de satisfacción de la calidad percibida (ISCAL) 28
Figura 2-26: Tarifas de UTE comparadas con el promedio simple de las tarifas de las empresas de la CIER 29
Figura 3-1: Comparación de viviendas electrificadas en LAC 30
Figura 3-2: Comparación de uso de electricidad por sector 31
Figura 3-3: Evolución de la generación y el intercambio de energía eléctrica - % 32
Figura 3-4: Precios spot regionales a comienzos del año 2006 - US$/MWH 33
Figura 3-5: Pérdidas de energía eléctrica técnicas y comerciales 34
Figura 3-6: Perdidas comerciales totales y en las zonas carenciadas 34
Figura 4-1: Evolución del patrimonio vial 43
Figura 4-2: Inversiones totales anuales por categoría de inversión (millones de US$) 44
Figura 5-1: Tráfico de contenedores 1996-2003 67
Figura 5-2: Índice de conectividad marítima 67
Figura 5-3: Cantidad de servicios marítimos 67
Figura 5-4: Puertos de América Latina. TEUS por puerto. Período 2000-2004 71
Figura 6-1: Variables del sistema regulatorio 79
Figura 7-1: Uruguay: la compresión fiscal llevó a una reducción de la inversión pública, 1999-2006
(como porcentaje del PIB) 82
Figura 7-2: Uruguay: composición del gasto público (sin intereses), 1999 y 2006 82
Figura 7-3: Inversión privada promedio en infraestructura, 1990-2005 (en porcentaje del PIB) 83
Figura 7-4: Uruguay: inversión privada total en proyectos por sector primario. 83
Figura 7-5: Composición de la inversión en infraestructura. 83
Figura 7-6: Inversión en transporte 83
LISTA DE CUADROS
Cuadro 2-1: Tiempo promedio en llegar a destino 19
Cuadro 2-2: Empresas no exportadoras: incidencia de fletes por clase de empresa 21
Cuadro 2-3: Empresas exportadoras: incidencia de fletes por clase de empresa 22
5
Cuadro 2-4: Empresas exportadoras excepto químicos: incidencia de fletes por modo respecto
al valor del embarque 22
Cuadro 2-5: Datos relevantes del sector eléctrico 24
Cuadro 2-6: Sistema de distribución 25
Cuadro 2-7: Sistema de transmisión (km) 25
Cuadro 2-8: Cantidad de servicios activos de UTE 26
Cuadro 2-9: Ventas de energía por tipe de consumidor 26
Cuadro 2-10: Encuesta de satisfacción cliente residencial - posición de UTE en la región 28
Cuadro 2-11: Tarifa media (en centavos de dólar por kwh, sin impuestos) 29
Cuadro 3-1: Capacidad de generación eléctrica instalada térmica e hidráulica -
potencia instalada por central (MW) 31
Cuadro 3-2: Evolución de la generación y el intercambio de energía eléctrica - GWH. 32
Cuadro 3-3: Costo variable de la generación termoeléctrica comparado con los precios
de la energía importada 36
Cuadro 3-4: Evaluación técnica y económica de las principales tecnologías actuales de
generación de energía eléctrica con combustibles fósiles 36
Cuadro 3-5: Evaluación técnica y económica de las principales tecnologías actuales
de generación de energía eléctrica con fuentes energéticas renovables 38
Cuadro 4-1: Densidad y cobertura de las redes viales y ferroviarias del Uruguay 41
Cuadro 4-2: Percepción de calidad, 2006 y 2003 41
Cuadro 4-3: Tráfico ferroviario de cargas y productividad, 2007 42
Cuadro 4-4: Estado de la red primaria 42
Cuadro 4-5: Calidad y seguridad de la infraestructura vial, 1999-2003 43
Cuadro 4-6: Costos de operación vehicular vs. Inversión - eficiencia en la conservación 44
Cuadro 4-7: Costos de operación vehicular vs. Inversión - eficiencia en obras nuevas 45
Cuadro 4-8: Evolución del uso de la infraestructura y su rugosidad 45
Cuadro 4-9: Restricciones de la infraestructura en el flujo de mercaderías 46
Cuadro 4-10: Percepción del estado las rutas según tipo de red 47
Cuadro 4-11: Cantidad de empresas por tamaño de la flota 47
Cuadro 4-12: Cantidad de unidades totales por clase de empresa 47
Cuadro 4-13: Calidad del servicio de transporte de carga terrestre 48
Cuadro 4-14: Eficiencia estimada para las empresas de transporte de cargas por el modelo 49
Cuadro 4-15: Costos operativos de la empresa eficiente 51
Cuadro 4-16: Costos operativos de la empresa eficiente 51
Cuadro 4-17: Cálculo de costos operativos según índice de carga 52
Cuadro 4-18: Descenso de precios por concepto de transporte 53
Cuadro 4-19: AFE: evolución del tráfico de cargas 1995-2005 53
Cuadro 4-20: Benchmark entre AFE y otros ferrocarriles regionales 56
Cuadro 4-21: Demanda de productos de madera dirigida ferrocarril 2006-2021 58
Cuadro 4-22: Comparación de costos entre los trenes de madera eficientes y los trenes
de madera corridos bajo parámetros de eficiencia AFE 2005 período 2010-2029 60
Cuadro 4-23: Valor presente del costo total de transportar madera por ferrocarril
empleando precios de cuenta período 2010-2029 61
Cuadro 4-24: Resultados agregados de la comparación ferrocarril-carretera 2008-2029
valores a precios de cuenta 61
Cuadro 5-1: Puertos de Uruguay - total carga (tons) 66
Cuadro 5-2: TEUS. Puerto de Montevideo. Crecimiento del tráfico de contenedores
(TEUS): 1990, 2001 - 2005. 66
Cuadro 5-3: Precios promedios de mercado de flete marítimo, marzo-junio 2006 68
Cuadro 5-4: Indicadores principales operadores de contenedores en el puerto de Montevideo 68
Cuadro 5-5: Costes de operativa por contenedor. Octubre 2005 ($ US) 71
Cuadro 5-6: Productividad por metro lineal de muelle y por hectárea de terminal 72
Cuadro 5-7: Productividad por grúa. Media por regiones. 2004 72
Cuadro 5-1: Uruguay: inversión en infraestructura, 1999-2006 81
Cuadro 5-2: Uruguay: proyecciones para la inversión publica financiada a través
de ingresos del gobierno, 2007-2011 84
Cuadro 5-3: Uruguay: financiación de la deuda externa de inversión, 2005-2009. 84
Cuadro 5-4: Estimaciones de inversión en infraestructura 84
6
INDICE ANEXOS
A Eficiencia de la infraestructura: definiciones, teoría de la medición y aplicaciones 90
A.1 Eficiencia de la infraestructura: un enfoque conceptual 90
A.2 Aplicaciones de medidas de eficiencia, a los sectores del transporte y electricidad 94
B Análisis de eficiencia de la inversión vial 109
B.1 Generalidades de la red vial nacional 109
B.2 Metodología quinquenal de selección de obras 111
B.3 Inversiones del período 1994 – 2006 112
B.4 Análisis de obras nuevas construidas 115
C Análisis empresa eficiente vs. Empresa actual 123
C.1 Caracterización de la empresa eficiente 123
C.2 Análisis de la eficiencia 126
C.3 Ganancias posibles 136
C.4 Economías cuantificables 137
D Análisis de la eficiencia en la asignación de recursos – análisis costo beneficio del ferrocarril
frente a la carretera en el transporte de productos forestales 139
D.1 Introducción 139
D.2 Demanda de transporte de productos forestales 139
D.3 Metodología de evaluación 144
D.4 Costos ferroviarios de inversión y operación 145
D.5 Costos carreteros de inversión y operación 153
D.6 Síntesis y resultados de la evaluación económica carretera 173
D.7 Síntesis y resultados de la evaluación económica comparativa entre los modos 174
E Productividad de los puertos de uruguay 176
E.1 Introducción 176
E.2 Organización, estado y funcionamiento de los puertos 176
E.3 Evolución de la producción portuaria. Índices de productividad 185
E.4 Evolución de las tarifas 196
E.5 Problemas regulatorios 198
F Reforma del transporte de carga por carretera en uruguay 200
F.1 Introducción 200
F.2 Antecedentes 200
F.3 Orientando hacia la reforma 201
F.4 Normatividad de la reforma 203
G Capítulo financiero 205
G.1 Operaciones sector público, 1999 - 2006 205
G.2 Proyección del espacio fiscal para el sector público y la inversión en infraestructura en uruguay 206
G.3 Recaudo 208
H Sector eléctrico 209
H.1 Tarifas 211
I Inversiones 2007 – 2011 en sistema carretero, ferroviario y puertos 216
I.1 Carretero 216
I.2 Sistema ferroviario 219
I.3 Puertos 221
I.4 Sector eléctrico 221
I.5 Resumen inversiones 2007 – 2011 222
RECONOCIMIENTOS
Este documento sobre Análisis de la Eficiencia en Infraestructura y Provisión de Servicios en los Sectores deTransporte y Electricidad en URUGUAY - Informe Estratégico (DPR) fue preparado bajo la dirección de AndrésPizarro en base a contribuciones de un equipo de trabajo formado por personal del Banco Mundial y de con-sultores. El desarrollo del mismo dependió de la estrecha colaboración de funcionarios del Ministerio deTransporte y Obras Públicas y el Ministerio de Industria, Energía y Minería de Uruguay. El financiamiento fueproporcionado por el Banco Mundial. A continuación se detalla la lista del personal del Banco y los consul-tores que contribuyeron en los respectivos capítulos de este documento.
• Volumen 1: Andrés G. Pizarro y Luís Vaca Soto (Banco Mundial).• Capítulo 1: Andrés Pizarro (Banco Mundial); background paper: Barabara Cuhna• Capítulo 2: Andrés Pizarro, Tito Yepes y Juan Carlos Junca (Banco Mundial); background paper: MarioCammarota (CSI Ing.)• Capítulo 3: Luís Vaca Soto (Banco Mundial); background paper: Martín Rossi• Capítulo 4: Andrés Pizarro, Verónica Raffo, Nicolás Estupiñán (Banco Mundial); background paper: JorgeKohon, Mario Cammarota (CSI Ing).• Capítulo 5: Andrés Pizarro, Nicolas Serrie (Banco Mundial); background paper: Antonio Estache (BancoMundial), Beatriz Tovar y Lourdes Trujillo (DAEA).• Capítulo 6: Andrés Pizarro y Luís Vaca Soto (Banco Mundial); background paper: Luís Andrés, SebastiánLópez Azumendi (Banco Mundial).• Capítulo 7: Emily Sinnot, Tito Yepes, Juan Carlos Junca (Banco Mundial).
El control de calidad del informe fue responsabilidad de Marianne Fay, Jean Francois Arvis, Cornelius B. Kruk,Salvador Rivera, y Jordan Schwartz (Banco Mundial). El equipo desea agradecer a Lucio Monari, FernandoLecaros, Jose Luis Guasch, John Nash, Luís Andrés, José Barbero, Jorge Rebelo, Juan Gaviria y José LuísIrigoyen quienes contribuyeron con valiosos comentarios y sugerencias para mejorar la calidad del docu-mento.
El equipo agradece al Ministro de Transportes y Obras Públicas Sr. Víctor Rossi, al Ministro de Industria,Energía y Minería, Sr. Jorge Lepra por la estrecha colaboración otorgada en la preparación de este trabajo.En particular, se quiere agradecer a los funcionarios del Ministerio de de Transporte y Obras Públicas, enespecial Fernando Pasadores y Pablo Genta; y en el Ministerio de Industria, Energía y Minería, en particularRosana Gaudiosso, Gerardo Triunfo, y Raquel Piaggio. De la misma forma, el equipo reconoce la participa-ción y colaboración de varias instituciones y organizaciones en Uruguay, incluyendo los directivos y personalde AFE, ANP, Administración de Aduanas, y UTE.
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
AFE State Railroad Administration Administración de los Ferrocarril del Estado
ANCAP National Fuel Administration Administración Nacional de Combustibles, Alcohol
y Portland
ANP National Port Authority Administración Nacional Portuaria
CVU Road Corporation of Uruguay Corporación Vial del Uruguay
DEA Data Envelope Analysis Análisis de Envolvimiento de Datos
DNV National Roads Directorate Dirección Nacional de Vialidad
ESMAP Energy Sector Management Assistance Program Programa de Asistencia para Administración
del Sector Energético
FCM Mesopotamic Railway Ferrocarril Mesopotámico
ICA Investment Climate Assessment Evaluación del Clima de Negocios
IDB Inter American Development Bank Banco Interamericano de Desarrollo
IMF International Monetary Fund Fondo Monetario Internacional
MIEM Ministry of Industry, Energy and Mines Ministerio de Industria, Energía y Minería
MTOP Ministry of Transport and Public Works Ministerio de Transporte y Obras Públicas
NGO Non-Government Organization Organización No Gubernamental
OECD Organization for Economic Co-operation Organización para la Cooperación y Desarrollo
and Development Económicos
PPI Private Participation in Infrastructure Participación Privada en Infraestructura
SE Scale Efficiency Escalde de Eficiencia
SFA Stochastic Frontier Analysis Análisis Estocástico de Frontera
TFP Total Factor Productivity Productividad Total de los Factores
TE Technical Efficiency Eficiencia Técnica
TC Technical Change Cambio Técnico
UTE National Administration of Transmissions Administración Nacional de Usinas y Transmisiones
and Utilities
URSEA Energy and Water Regulatory Unit Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua
WB World Bank Banco Mundial
WTO World Trade Organization Organización Mundial del Comercio
8
PREÁMBULO
1. El objetivo del DPR es revisar el estado de la infraestructura productiva del Uruguay y las políticas
de desarrollo que la rigen, para proponer opciones de política de largo plazo que contribuyan a alcan-
zar un nivel de desarrollo económico mayor y sostenible, basado en la premisa que existe un vínculo
entre el desarrollo de la infraestructura de un país y su crecimiento económico. El estudio presenta (i) un
diagnóstico de los sectores de la infraestructura productiva que más impacto tienen en el la competitividad eco-
nómica del país, usando como herramienta de análisis la medición de la eficiencia de los sectores, y el análisis de
las instituciones y regulaciones y en qué medida éstas constituyen un obstáculo para que el Uruguay de un salto
cualitativo importante en el desarrollo de su infraestructura y por consiguiente en su crecimiento económico y
(ii) una agenda de opciones de políticas para los sectores de transportes y electricidad priorizada en términos del
impacto en la competitividad de la economía. Este informe es, por consiguiente, un aporte importante al dialo-
go de política sectorial entre el país y el Banco Mundial.
2. El análisis se desarrolla en lo posible haciendo una distinción entre la infraestructura y su provisión
y los servicios que en ella se apoyan y su provisión, de manera a dar una mayor profundidad al análi-
sis y obtener mayor entendimiento sobre la interacción entre la provisión del servicio final y la infra-
estructura. Por ello, para que el análisis sea integral se estudió : (i) la infraestructura vial y el mercado del trans-
porte de carga por carretera; (ii) el servicio de transporte ferroviario y su correspondiente infraestructura; (iii) el
sistema portuario nacional y los servicios de transporte marítimos; y (iv) el servicio de suministro de electricidad
en todos sus aspectos.
3. El objeto y el enfoque del estudio fue preparado para contribuir al dialogo entre el Banco Mundial
y el Gobierno del Uruguay. El propósito del documento es de ser objeto de dicho dialogo y por consiguiente
no se considera que éste sea un fin, sino el simple medio sobre el cual se puede basar el dialogo. Por ello, se con-
sidera que el contenido del presente documento es el resultado de un trabajo nutrido del dialogo con las enti-
dades sectoriales correspondientes; modificado a través de talleres técnicos, y afinado con el fruto del dialogo
entre los equipos de especialistas que elaboraron el documento y los funcionarios que a día deben aplicar las
políticas sectoriales. Se planteó como corolario lógico desarrollar talleres técnicos para examinar el contenido de
este documento en detalle con los distintos actores de cada sub-sector y los especialistas del Banco Mundial, a
raíz de las conclusiones de los talleres y en consenso con todos los actores se finalizó el presente informe.
4. El informe DPR está compuesto de un informe resumen (volumen 1) que presenta además del resu-
men del informe, los principales mensajes de este estudio y la agenda de opciones de políticas desa-
rrollada, un informe principal (volumen 2) que presenta el diagnóstico detallado de los sectores y un
informe de anexos.
10
Sección I: Introducción
A. OBJETIVO
Desde la crisis económica, el gobierno del Uruguay
(GDU) ha venido tratando de mejorar su capacidad de
manejo de los mayores volúmenes de comercio que se
vienen registrando con el MERCOSUR y otros bloques
comerciales del mundo. Así como, aplicar un modelo
de desarrollo que le asegure mayor y más estable cre-
cimiento económico. Después de la crisis, donde se
vieron dos años consecutivos de decrecimiento, las
exportaciones crecieron al 18.1 por ciento en 2003, y al
37.8 por ciento en 2004, llegando a un valor de
US$3,030 millones (valor FOB) al culminar ese año.
Por otro lado, se reanudaron los esfuerzos para incre-
mentar la competitividad de la naciente industria
forestal y del sector agropecuario, que conforman una
parte importante del PIB y de las exportaciones del
país; y que además, se consideran puede ser una base
para aumentar la atractividad del Uruguay como cen-
tro logístico y de distribución de la región. Las expor-
taciones aumentaron considerablemente como resul-
tado de un ambiente exterior favorable y la devalua-
ción; la porción de exportaciones de bienes y servicios
como fracción del PIB aumentó continuamente del
21.9 por ciento en 2002 al 29.9 por ciento en el 2004,
indicando la creciente importancia de la competitivi-
dad de las exportaciones en el crecimiento económico
del país1.
En este contexto, el rol del desarrollo de la infraestruc-
tura es fundamental; ya ha sido demostrado en
muchos estudios y análisis que la infraestructura tiene
un impacto positivo en el crecimiento económico y en
la reducción de la desigualdad de ingresos, al mejorar
la competitividad a los productores, facilitando los flu-
jos de comercio y creando oportunidades de creci-
miento de actividades en los sectores de transporte y
logística.
Por consiguiente, el objetivo de este estudio es hacer
una revisión de las políticas en los sectores de infraes-
tructura productiva del Uruguay que pueden tener un
mayor impacto en la estructura productiva del país y
por ende en el crecimiento económico, y de ahí pro-
poner elementos y opciones de políticas para los sec-
Objetivos, motivación y concepto de eficiencia
1
1. A pesar de este crecimiento, la proporción total de la región en el porcentaje total de exportaciones ha declinado desde 55 por ciento en
1998 a alrededor de 24 por ciento in 2004. Es importante notar que se estima que el traslado de exportaciones hacia otras partes del mundo
no-Mercosur, continuara a futuro, elevando la importancia del transporte portuario.
tores a largo plazo. En complementariedad con los
análisis y opciones de políticas para el corto plazo que
viene apoyando al Banco Mundial en todos los secto-
res en el Uruguay a través del documento de Notas de
Políticas Sectorial para el Uruguay de 20052 y algunos
préstamos sectoriales.
B. MOTIVACIÓN
En los últimos años, a raíz de la crisis, la post-crisis y la
entrada al gobierno de una nueva administración, los
sectores de infraestructura en el Uruguay han sido
objeto de escrutinio en varios estudios y reportes rea-
lizados por el Gobierno Uruguayo, el Banco Mundial, y
otros organismos. En consecuencia, existe un número
bastante amplio de diagnósticos, análisis e incluso
estrategias para los sectores de infraestructura los cua-
les, en este trabajo, se han querido complementar en
lugar de repetir. En particular, se optó por realizar aná-
lisis más profundos que amplios de manera a tener
todos los elementos necesarios para la elaboración de
opciones estratégicas a largo plazo, y por ello el estu-
dio se limita a dos sectores: transportes y electricidad.
Por otro lado, invariablemente los estudios concluyen
que el panorama de la infraestructura en el Uruguay es
bastante favorable, aún con matices, en comparación
a los estándares regionales. Los sectores de transporte
y electricidad en términos de la calidad y cobertura, en
particular, presentan buenos indicadores; según los
índices de percepción de calidad del Foro Económico
Mundial, Uruguay exhibe el índice promedio de per-
cepción de calidad de infraestructura de transporte
más alto de Latinoamérica, después de Chile. En térmi-
nos objetivos, la cobertura de la red vial es alta; en
densidad de red por habitantes Uruguay tiene 2.3
km/1000 hab., el índice más alto de Latinoamérica e
incluso más alto que algunos países asiáticos, y en
densidad territorial tiene 43.9 km/km2 que es el mayor
índice de Latinoamérica después de México. Sin
embargo, en este rubro los países asiáticos superan
grandemente a los países latinoamericanos (ver
Cuadro 3-3). En cuanto a la infraestructura portuaria, la
reforma del sector de 1992, ha traído consigo un
aumento constante de la carga transportada, confir-
mando la buena percepción que tienen los usuarios
de la infraestructura portuaria. En contraste, el sector
ferroviario es en promedio el menos bien percibido
por los usuarios según los índices de percepción están
por debajo del promedio latinoamericano. Finalmente,
en el sector eléctrico Uruguay también presenta indi-
cadores altos de cobertura; la cantidad de viviendas
electrificadas es de más de 95% o sea más que el pro-
medio latinoamericano.
Los altos índices de calidad y cobertura del infraestruc-
tura del Uruguay fueron debidamente reconocidos en
el reciente y amplio estudio del Banco Mundial deno-
minado Fuentes de Crecimiento (Banco Mundial,
2005), que trataba de determinar las potenciales fuen-
tes de crecimiento económico para el Uruguay, a tra-
vés de un modelo de equilibrio general computable.
Dicho estudio reconociendo que la calidad y cobertu-
ra de infraestructura del Uruguay es alta para niveles
regionales, consideró que es la eficiencia asociada a la
infraestructura y la provisión de los servicios corres-
pondientes que son deficientes, en particular relativo a
costos y estándares. El estudió además demostró que
un aumento de 2 por ciento en el PIB podría ser obte-
nido con un aumento de 25 por ciento en la eficiencia
de la provisión de servicios de infraestructura.
Como consecuencia de los análisis pasados sobre los
sectores de infraestructura del Uruguay, y en particular
el estudio Fuentes de Crecimiento, parecía importante
partir de estas premisas e investigar en detalle la efi-
ciencia de la provisión de servicios de infraestructura
en el Uruguay, para obtener mayor entendimiento
sobre la eficiencia de los sectores correspondientes y
determinar las reservas potenciales de ganancia de la
misma. Y a raíz del análisis determinar si realmente son
los temas de eficiencia y su mejora que son una traba
para que el Uruguay de un salto cualitativo importan-
te en el desarrollo de su infraestructura y por consi-
guiente en su crecimiento económico.
Por lo tanto, este reporte intenta profundizar en el aná-
lisis de la eficiencia en los sectores de la infraestructu-
11
2. Uruguay Policy Notes, World Bank, 2005.
ra para determinar si realmente existen las ganancias
de eficiencia estimadas, en qué dimensión se pueden
dar, y en qué rubros de los sub-sectores se encuentran
dichas ganancias. En particular, interesa estudiar la
interacción entre la infraestructura propiamente y los
servicios que se apoyan en ella, para afinar el estudio
de la eficiencia y determinar el impacto de la infraes-
tructura en la provisión del servicio final. Por ello, para
que el análisis sea integral se estudió : (i) la infraestruc-
tura vial y el mercado del transporte de carga por
carretera; (ii) el servicio de transporte ferroviario y su
correspondiente infraestructura; (iii) el sistema portua-
rio nacional y los servicios de transporte marítimos; y
(iv) el servicio de suministro de electricidad en todos
sus aspectos.
Sección II: Eficiencia y su medicióncomo instrumento de análisis
Una extensa revisión bibliográfica y de estado del arte
en materia de medición de eficiencia en los sectores
de transporte y energía se llevó acabo como parte de
este trabajo (ver anexo A). De ella cabe destacar la defi-
nición precisa de eficiencia de manera a evitar confu-
siones. Esta se define por la relación o ratio entre los
productos y factores de producción. Cuando se produ-
ce más de un bien empleando varios factores, es pre-
ciso realizar un análisis que tenga en cuenta la contri-
bución conjunta de todos los factores a la producción,
es decir la productividad total de los factores (PTF),
que se define como el ratio entre una función que
agrega los productos y una función que agrega los fac-
tores.
Las empresas o entidades productivas pueden tener
diferentes PTF en base a las diferencias entre eficiencia
técnica, de escala y asignativas. La definición de los
tipos de eficiencia es la siguiente3 :
• Eficiencia técnica (TE), que es la capacidad de una
empresa de lograr el producto máximo dado su con-
junto de factores. La frontera de producción es una
función que describe el producto máximo que una
firma puede producir utilizando cualquier conjunto
particular de factores. Una firma técnicamente eficien-
te es capaz de producir en algún punto (combinación
de factores y productos) ubicado sobre la frontera.
• Cambio técnico (TC), que es el aumento en el pro-
ducto máximo que puede producirse para un factor
dado, y es reflejado por un cambio en la frontera de
producción con el tiempo.
• Eficiencia de escala (SE), que es un medida del
grado con el que una firma optimiza el tamaño de sus
operaciones.
• Eficiencia asignativa (AE), que se vincula con la
noción de que una empresa intenta optimizar su pro-
ducto en base a los precios de los factores y productos.
Refleja la elección de una combinación óptima de fac-
tores utilizados en la producción del mejor producto.
En sectores donde es difícil obtener información para
describir las variables relevantes los indicadores par-
ciales son indispensables. Estos indicadores constitu-
yen representaciones útiles, pues permiten describir
de manera sencilla la actuación de las empresas. No
obstante, hay que tener en cuenta que el enfoque de
los indicadores parciales es útil en estas circunstancias,
pero deben ser interpretados con cautela pues en oca-
siones pueden confundir la mejora de un indicador
parcial, debida a un proceso de sustitución entre facto-
res, con una mejora en la productividad.
En base a estos análisis, se procedió a intentar medir la
eficiencia en todos los sub-sectores considerados, tra-
tando en la medida de lo posible de separar la infraes-
tructura de los servicios. Como puede verificarse de
acuerdo con las definiciones, la eficiencia se relaciona
claramente con las entidades que brindan servicios o
producen productos. A partir de esta definición puede
derivarse fácilmente el enfoque para distinguir la infra-
estructura de los servicios, ya que el tema en cuestión
es el nivel de eficiencia que puede ser logrado por el
proveedor de servicios dada la infraestructura existen-
te. De esta manera, se deriva que la infraestructura es
un límite físico natural a un nivel de eficiencia operati-
vo máximo constituyendo una suerte de frontera que
no se puede sobrepasar sin aumentar la calidad, o
capacidad de la misma.
12
3. A primer on efficiency measurement for utilities and transport regulators, WBI (2003)
13
De esta manera, también se intuye que la construcción
y el mantenimiento de la infraestructura pueden ser
objeto de análisis de eficiencia tanto de tipo PTF como
de eficiencia asignativa, independientemente del ser-
vicio que sobre ella se apoye. Por ejemplo, los recursos
dedicados a la construcción de una infraestructura de
transporte pueden ser evaluados en función de la
capacidad y calidad del producto final (capacidad vial,
de muelle etc.) (ver Deller y Halstead, 1994); luego
cómo esta capacidad es empleada u optimizada por
los servicios de transportes correspondientes es otra
consideración. Asimismo, para infraestructura comple-
mentaria o concurrente, el recurso invertido en la
construcción de capacidad puede ser más efectivo en
una infraestructura que en otra: el mejor ejemplo es la
infraestructura ferroviaria versus vial, en este caso la
eficiencia asignativa de recursos debe ser considerada.
Concretamente y como ha de esperarse, la metodolo-
gía de medición finalmente adoptada es una conse-
cuencia de la cantidad y calidad de los datos disponi-
bles. En este trabajo, los análisis la eficiencia en los
sub-sectores fueron medidos de la manera siguiente:
• Electricidad : indicadores parciales y benchmarking
internacional. No fue posible conseguir la estructura
de costos de UTE que hubiera permitido intentar una
medición de eficiencia absoluta a través de una meto-
dología como la de la empresa eficiente.
• Puertos : indicadores parciales y benchmarking
internacional;
• Ferrocarril: Se desarrollo una empresa eficiente a
través del análisis del consumo de recursos, racionali-
zando los mismos y basado en metas ya observadas
en otros lugares. Este análisis de eficiencia absoluta, se
complemento con un benchmarking internacional
que dio la eficiencia relativa del ferrocarril uruguayo
versus ferrocarriles comparables;
• Carreteras : PTF con costos de construcción y man-
tenimiento. El análisis del sector carretero se basó en la
eficiencia de la inversión en la construcción y manteni-
miento de las carreteras por un lado. Y por otro a tra-
vés de un análisis costo-beneficio se analizó la eficien-
cia asignativa de recursos en el transporte terrestre,
entre carreteras y el ferrocarril.
• Empresas de transporte de carga por carretera:
DEA se utilizó para determinar la eficiencia relativa de
las empresas de la muestra encuestada y obtener un
entendimiento sobre el mercado. Luego se construyo
un modelo de empresa eficiente para determinar la efi-
ciencia absoluta posible de las empresas. Ello sirvió
para determinar los rubros y procesos internos empre-
sariales que más inciden en la eficiencia de la empresa.
Cabe destacar que el análisis de eficiencia es emplea-
do primordialmente como herramienta para detectar
de manera más fina los cuellos de botella y áreas que
pueden ser mejoradas en el funcionamiento de los
sub-sectores de infraestructura. En segundo lugar, y en
la medida que los datos lo permitieron el dimensiona-
miento de las ganancias en eficiencia sirve para priori-
zar acciones más que proveer una medición o valora-
ción exacta de las ganancias esperadas y finalmente
este enfoque es un avance adicional a los varios estu-
dios llevados acabo que señalan que las debilidades
de los sectores de infraestructura en el Uruguay se
sitúan en el tema de la eficiencia.
Sección III: Estructura del informe
Este informe se estructura alrededor de ocho capítulos
y ocho anexos. Inicia con el objetivo, y motivación del
informe, así como una definición precisa de “eficiencia”
y qué metodologías fueron usadas para obtener una
medición de ésta (capítulo 2). Luego el informe presen-
ta un capítulo sobre la facilitación comercial y la per-
cepción del usuario (capítulo 3), en otras palabras se
presenta la demanda; la estructura productiva, los flu-
jos de carga, los costos a los usuarios de los servicios de
transporte y electricidad, y cómo la calidad de éstos es
percibida por los usuarios. En seguida, se presentan tres
capítulos sectoriales en los cuales se diagnostican los
sectores a través de la medición de eficiencia; se pre-
sentan los análisis de los sectores de electricidad, trans-
porte terrestre (carreteras y ferrocarril) y transporte
marítimo portuario en los capítulos 4, 5 y 6 respectiva-
mente. El capítulo 7, presenta un análisis de la calidad
institucional y regulatoria de los sectores de transpor-
tes y eléctrico e indica cómo ello afecta la eficiencia de
la provisión del servicio final al usuario. El capítulo 8,
presenta un análisis histórico de la inversión en infraes-
tructura en el Uruguay, su distribución sub-sectorial, y
estima cual sería el espacio fiscal para las futuras inver-
siones a corto y mediano plazo. Finalmente, se optó
por presentar un capitulo de resumen ejecutivo (capí-
tulo 1) que contiene además del resumen, los elemen-
tos de propuesta estratégicas para cada sub-sector.
La estructura del documento es como sigue:
• Volumen 1: Resumen ejecutivo y recomendaciones
estratégicas;
• Capítulo 1: Objetivos, motivación y concepto de efi-
ciencia
• Capítulo 2: Facilitación comercial y percepción del
usuario;
• Capítulo 3: Diagnóstico y análisis de eficiencia del
sector eléctrico;
• Capítulo 4: Diagnóstico y análisis de eficiencia del
sector de transporte terrestre;
• Capítulo 5: Diagnóstico y análisis de eficiencia del
sector de transporte marítimo portuario;
• Capítulo 6: Calidad de la regulación y su impacto en
la provisión final del servicio
• Capítulo 7 : Espacio fiscal e inversión en infraestructura
14
15
Sección I: El sistema logístico y laestructura productiva del Uruguay
A. ESTRUCTURA PRODUCTIVA
En 2005 la economía uruguaya registró un crecimien-
to del producto del orden del 6,6%. En términos de
volumen, el PIB retomó el nivel alcanzado en 1998, año
anterior a la crisis del período 1999-2003. El impulso de
la economía obedece entre sus principales factores a
la demanda externa sostenida de productos agroin-
dustriales y de algunos productos industriales. Las
exportaciones se elevaron un 16,8 por ciento respecto
del año anterior. La estructura del sistema logístico
obedece necesariamente a la estructura productiva de
los países. La economía Uruguaya se concentra en
actividades agrícolas y agroindustriales tanto en su
estructura como en el crecimiento reciente
El valor agregado del Uruguay tiene un 32 por ciento
de actividades que tienen intensidad de actividades
logísticas, como son la industria y el sector primario. En
los otros sectores el rol del transporte se concentra en
el movimiento de personas. El transporte de carga y su
logística tiene una incidencia directa en el 32 por cien-
to de la actividad económica del país y genera el 6.2
por ciento del valor agregado del Uruguay. El sector de
transporte y logística generó el 6.3 por ciento del valor
agregado del Uruguay en 2005, el cual a su vez se
compuso de un 43 por ciento en el transporte maríti-
mo, 31 por ciento carretero, 9 por ciento aéreo, 0.43
por ciento férreo y un 17 por ciento generado por ser-
vicios logísticos provistos principalmente por las
empresas de transporte
En Uruguay se ve una clara proporción de uso de la
superficie en la actividad agropecuaria, específica-
mente en ganadería, lechería, arroz, fruticultura, citri-
cultura, horticultura, viña y forestación. No obstante, la
ganadería ocupa áreas ampliamente mayoritarias en el
país, y prácticamente no existen zonas donde no se
manifieste aunque sea de manera parcial (ver mapa).
2
Análisis de la Facilitación Comercial en Uruguay: La Perspectiva del Usuario
Figura 2-1 : Valor agregado bruto a precios de productor (miles de pesos a precios constantes de 1993)
Fuente: Dirección Nacional de Transporte
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
97 98
Transporte y almacenamientoAgropecuaria
PBI
99 00 01 02 03 04 05
16
La carne es el principal producto agropecuario trans-
portado en el interior del Uruguay. Su logística involu-
cra casi la totalidad del territorio y por tanto la totali-
dad de la red vial. Uruguay tiene 17.4 millones de hec-
táreas de tierra de las cuales el 94 por ciento es dedi-
cado a actividades agropecuarias, cifra relativamente
estable desde el censo agrícola de 1970. A su vez el 90
por ciento de las tierras agropecuarias es dedicado a la
ganadería. Adicionalmente se destaca la producción
forestal (en diferentes zonas del país). Su participación
en el uso del suelo pasó de un 1 por ciento en 1990 a
un 4 por ciento en el 2000. La producción de cereales
se ubica en la región este del país. Los demás produc-
tos agropecuarios usan una logística no especializada
y se distribuyen en todo el país.
La dinámica reciente de las exportaciones del Uruguay
tiende a mantener la importancia de los sectores tradi-
cionales, siendo estos los mayores generadores de car-
gas. El comercio exterior del Uruguay tiene una com-
posición del 63 por ciento en productos de la agricul-
tura, en comparación con Argentina que tiene un 50
por ciento y Brasil con un 30 por ciento. En cuanto a
importaciones la incidencia de las manufacturas es
mayor para Argentina y Brasil que para el Uruguay.
Cinco países concentran más de dos terceras partes
Figura 2-2 : Regiones Agropecuarias del Uruguay
Fuente: Elaborado por MGAP-DIEA con información de los Censos Generales Agropecuarios 1990 y 2000.
Figura 2-3 : Composición del Internacional, 2005
Fuente: Estadísticas Internacionales de Comercio 2006. Organización Mundial de Comercio
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Uruguay Argentina
Exportaciones Importaciones
Brasil Uruguay Argentina Brasil
Manufactura AgriculturaCombustibles & Minería
Figura 2-4 : Cinco principales socios comerciales, 2005
Fuente: Estadísticas Internacionales de Comercio 2006. Organización Mundial de Comercio
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Exportaciones
Porc
enta
je d
el C
omer
cio
Importaciones
Rusia
US
Mexico
EU
Brasil
Argentina
del comercio exterior. Estados Unidos, Europa,
Argentina y Brasil son los socios más importantes. Los
subsectores más dinámicos fueron los de alimentos y
bebidas, productos químicos, productos de caucho y
plástico y material de transporte. La producción agro-
pecuaria registró un ascenso del 3,2%, impulsada por
la pecuaria. Las exportaciones de carne vacuna (25%
del total de las exportaciones) se incrementaron un
22,4%; también tuvieron un muy buen desempeño
exportador los productos de molinería, las maderas y
los lácteos.
Las importaciones crecieron considerablemente en
2005 (25% en dólares). La característica distintiva es la
amplitud de la gama de bienes importados si se la
compara con las exportaciones y es notorio el mayor
nivel del valor medio de productos importados debido
al valor medio de los productos agrícolas. También, se
destaca la importancia creciente de los países del
Mercosur como proveedores de bienes importados y
esto tiene influencia en la demanda dirigida hacia los
distintos modos de transporte, ya que tienden a ses-
garla hacia el automotor.
B. FLUJOS DE CARGA
El total de cargas movilizadas para el periodo 2000 -
2005 aumentó un 58%, pasando de 10.2 millones de
toneladas a 16.2 millones de toneladas. Este incre-
mento se debió principalmente al mayor número de
toneladas trasportadas por el modo marítimo-fluvial
que aumento su volumen transportando en un 81%
para este mismo periodo como se puede observar en
el Figura 2-5. El transporte por vía aérea sólo represen-
ta el 0.1% del total y ha estado estable para el periodo
analizado.
B1. Trasporte carretero
Los flujos de carga del comercio exterior ascendían a
un total de 2.3 millones de toneladas egresadas e
ingresadas por camión. Este flujo ha venido aumen-
tando constantemente desde 1985 hasta los años de
crisis como lo muestra la Figura 2-6. El desglose de las
cifras de egresos e ingresos para el año 2005 indica
que un 43% son exportaciones, un 55% importaciones
y un 2% corresponde a tránsitos y otras operaciones
aduaneras. Con Argentina, se efectúa el 45% del tráfi-
co y con Brasil un 47%. El 92% del comercio que utiliza
el transporte carretero es el realizado por el Uruguay
con los países del Mercosur.
Uruguay tiene un sistema de transporte terrestre con
una estructura radial con centro ubicado en
Montevideo. A partir de allí se extienden en forma de
abanico hacia el Norte las principales rutas y líneas
17
Figura 2-6 : Movimiento internacional de carga; por año según país origen-destino y sentido (en toneladas)
Fuente: Dirección General de Transporte
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida
Argentina Brasil Chile Paraguay
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Figura 2-7 : Evolución del volumen de carga por carretera
Fuente: Dirección Nacional de Transporte
1,800,0001,600,0001,400,0001,200,0001,000,000
800,000600,000400,000200,000
0
95 96 97 98 99 00 0185
Tone
lada
s
86 87 88 89 90 91 92 93 94 02 03 04 05
Egresos Ingresos
Figura 2-5 : Movimientos totales de carga por modos (miles de ton.)
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas
18,00016,00014,00012,00010,000
8,0006,0004,0002,000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Terrestre FerrocarrilMarítimo - Fluvial
ferroviarias. La Figura 2-8 muestra la red regional de
transporte y los principales corredores que inciden en
los ingresos en rojo y egresos en azul. En el sentido
carretero Oeste se tiene un mayor flujo vehicular que
en el sentido Noreste. Igualmente se presentan mayo-
res salidas que entradas en los transportes aéreo, marí-
timo y férreo.
En el comercio con Brasil se usan tres corredores viales
con origen en Montevideo y sobre los cuales se des-
plazan las cargas de mayor magnitud. Los destinos
más importantes se ubican en Río Grande do Sul y Sao
Paulo. Los ejes viales de comunicación son i) Por Chuy:
se conecta con la BR-471 por el Chui hasta Río Grande-
Pelotas, donde se vincula a la BR-116 que continúa por
Porto Alegre; Lages; Curitiba hasta Sao Paulo, ii) Rivera-
Santana do Livramento se conecta con el sistema bra-
sileño mediante la BR-158 hasta Rosario do Sul, donde
prosigue hacia el Norte o Porto Alegre por la BR-290;
como alternativa hacia la costa, desde Santa Ana do
Livramento se conecta con Pelotas por la BR-293 que
pasa por Bagé y iii) Río Branco-Yaguarao, conecta
directamente el corredor que se origina en
Montevideo con la BR-116 que llega hasta Sao Paulo, la
cual es la carretera troncal para los tráficos provenien-
tes del Uruguay.
Los flujos de carga entre Uruguay y Argentina utilizan
dos puntos de salida: Colonia (3,954 viajes en 2005), a
través del puente fluvial y Fray Bentos (40,201 viajes en
2005), a través del Puente Internacional y continuando
por las rutas 14 y 12 hasta la provincia de Buenos Aires.
Esta segunda alternativa mueve cargas sustantivamen-
te más importantes que la primera, especialmente, en
los rubros de importación.
B2. Transporte fluvial y marítimo
El puerto de Montevideo, situado en el Río de la Plata
ha constituido y constituye el mayor punto de atrac-
ción y distribución de cargas de Uruguay. En orden
de importancia le siguen el puerto de Nueva Palmira
y el de Fray Bentos, ambos sobre el Río Uruguay. El
sistema de puertos del Uruguay mueve alrededor de
12.8 millones de toneladas de carga en 2005 (ver
Cuadro 5-1 y Figura 2-10).
B3. Transporte Férreo
La mayor parte del transporte nacional por ferrocarri-
les corresponde a cargas (aproximadamente 1.3 millo-
nes de toneladas por año) mientras que el transporte
18
Figura 2-8 : Cargas Transportadas en la Red Vial en 2005
Fuente: Administración Nacional de Puertos y Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland.
Figura 2-9 : Transporte fluvial y marítimoPrincipales puertos de Uruguay
Figura 2-10 : Movimiento de Carga puerto de Montevideo y puertos del Interior (en Ton.)
Fuente: Administración Nacional de Puertos y Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland.
5,000,0004,500,0004,000,0003,500,0003,000,0002,500,0002,000,0001,500,0001,000,000
500,0000
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Descarga P. MontevideoCarga P. Montevideo
Puertos Interior
de pasajeros es ofrecido exclusivamente en la zona
aledaña al departamento de Montevideo (casi 517.000
pasajeros por año).
Sección II: Costos logísticos y la pers-pectiva de los usuarios
A. COSTOS LOGÍSTICOS
Los costos logísticos tienen un componente directo
asociado a las tarifas de operación del sistema, los cua-
les están compuestos a su vez por los fletes internacio-
nales más los nacionales. Adicionalmente hay costos
indirectos ocasionados por el deterioro de las mercancí-
as durante el transporte, lucro cesante por demoras
excesivas, o la necesidad de mantener inventarios cuan-
do hay bajas frecuencias de alimentación a los compra-
dores. La Figura 2-13 da un ejemplo de los rubros típicos
de costos directos e indirectos del proceso logístico.
A1. Costos Indirectos
Uruguay tendría un sistema de transporte con costos
indirectos muy reducidos en comparación a países de
la región e incluso de mayores ingresos. La encuesta
de clima de inversión recientemente realizada en
Uruguay muestra que el porcentaje de pérdidas de
mercancías durante el transporte es de los más reduci-
dos relativo a los países usados en la comparación. Al
no tener una cuantificación monetaria de los costos
indirectos ocasionados por la cadena logística este
indicador es un proxy válido. Los bajos costos indirec-
tos sufridos por las mercancías transportadas es una
indicación de una buena calidad y confiabilidad relati-
va de la infraestructura y servicios de transporte del
Uruguay. Es interesante notar que el valor del Cuadro
2-1 para las exportaciones uruguayas, sobre 36 empre-
sas, es de 20 días para llegar a destino, y la entrega a
nivel local, sobre 14 empresas, el promedio es inferior
a un día, lo cual es un buen valor que supone que no
hay interrupciones ni demoras innecesarias en los via-
jes interiores.
23% de las empresas encuestadas disponen de trans-
porte propio, esto relativamente bajo y una indicación
adicional que al parecer de los dadores de carga que
los servicios de transporte del Uruguay proveen un
nivel de calidad y confiabilidad aceptable.
19
Figura 2-11 : Red ferroviaria nacional 2005 Figura 2-12 : Movimiento de carga (en ton.)
1,400,000
1,400,000
1,400,000
1,400,000
1,400,000
1,400,000
1,400,000
1,400,000
2000
Nacional
2001 2002 2003 2004 2005
por pasos de frontera
CUADRO 2-1 : TIEMPO PROMEDIO EN LLEGAR A DESTINO
Tiempo en llegar a destinoEmpresas Cantidad de respondientes días
Todas 50 14,5Exportadoras 36 19,8No exportadoras 14 0,9
Fuente: Encuesta Dadores de Carga, 2007, CSI Ingenieros / Banco Mundial
20
Tiempo excesivo de demora
Demora FleteDemora ConsolidaciónDemora Retiro ContenedorDemora Inspección Sanitaria
Demora Paso de Frontera(transporte terrestre)
Demora Acceso a PuertoDemora en Puerto
Demora Inspección Aduana
Demora en Transporte Maritimo y/o Fluvial
Demora en Liquidación
Total Demoras excesivas
Costos indirectos
MermasRobosLucro cesante
MermasRobosLucro cesante
MermasRobosLucro cesante
Coimas
MermasRobosLucro cesante
Costos indirectos totales
Costos directos
EmpaqueConsolidaciónControl de CalidadInspección Sanitaria
Flete Terrestre
Tasa Potuaria
InspecciónCanon Info./AperturaPrecinto AduaneroCertif. OrigenHonorarios Despachante
Flete Fluvial y/o Flete Maritimo
SeguroGasto por cobranza
Costos directos totales
Pre-Embarque
Traslado a Puerto de Salida
Puerto
Aduana
Transporte a Destino
Gastos Finacieros
Figura 2-13 : Costos directos e indirectos del proceso logístico
Fuente: Elaboración propia
Figura 2-14 : Mermas, robos y perdidas en transporte: Exportación y Domestico (ponderado)
Fuente: Encuesta Clima de Inversión, 2007, Banco Mundial
Uruguay
Mauritius
Slovakia
Lithuania
Argentina
Chile
Ireland
Costa Rica
Mexico
Latvia
0.21
0.37
0.39
0.40
0.440.48
0.87
1.58
2.14
5.25
0 6Porcentaje
Mauritius
Lithuania
Uruguay
Chile
Slovakia
Ireland (2005)
Costa Rica
Argentina
Mexico
Latvia
0.31
0.546
0.548
1.07
1.111.12
1.27
1.96
2.84
3.21
0 6Porcentaje
Figura 2-15 : Demora promedio en aduanas
Fuente: Encuesta Clima de Inversión, 2007, Banco Mundial
THA (2004)
Latvia (2005)
LTU (2005)
CRI (2005)
URY (2006)
MEX (2006)
CHL (2003)
Slovakia (2005)
ARG (2006)
BRA (2003)
1.5
2.0
2.5
3.4
3.75.0
5.2
5.8
6.1
8.4
0 10
LTU (2005)
Latvia (2005)
Slovakia (2005)
THA (2004)
CRI (2005)
URY (2006)
CHL (2003)
ARG (2006)
MEX (2006)
BRA (2003)
2.0
3.3
3.9
4.6
6.08.0
8.1
9.0
9.1
13.8
0 15
Demora promedio en aduanas a la exportación Demora promedio en aduanas a la importación
La demora promedio en aduanas en Uruguay es baja
para estándares latinoamericanos como los muestra la
Figura 2-15, pero alto en comparación a los países
europeos y asiáticos del grupo comparador.
Para mejorar su desempeño relativo a países que están
por fuera de la región, el Uruguay tiene una brecha
más grande que atrapar en las demoras y trámites de
aduana y en los costos indirectos que de ella emanan,
más que del sistema de transporte.
A2. Costos Directos
En comparación a Argentina y México, Uruguay tiene
costos de transporte directos inferiores según los
dadores de carga entrevistados en la encuesta de clima
de inversión (firmas manufactureras). En efecto, los cos-
tos directos de transporte como porcentaje del valor
del envío para en Uruguay es del orden de 3%, mien-
tras que para Argentina es 4.5% y para México, 6.8%.
Un análisis más fino de los costos de transporte revela
la variación de la incidencia del costo del transporte
según el producto transportado y su destino final. Los
costos de transporte por la exportación son entre dos
a tres veces los costos de los embarques domésticos
(comparación para alimentos, y otras manufacturas), y
los costos de aduana superiores al promedio para la
exportación de alimentos y productos químicos, debi-
do a los controles adicionales. Finalmente, el transpor-
te de productos químicos es extremadamente eleva-
do, debido a una escasez de flota de vehículos espe-
cializados según lo que revelan los análisis.
Al eliminar el transporte de productos químicos del
análisis por su efecto distorcionador, se evidencia que
el costo de transporte promedio directo declarado por
las empresas es de 9.7% del valor del embarque, y el
costo de aduana es de 1.7% (ver Cuadro 2-4). Los cos-
tos de transporte usando el modo ferrocarril son casi el
doble de los del transporte por carretero, ello es una
indicación del menor valor del embarque promedio en
el ferrocarril en relación al transporte de carga por
carretera ya que las tarifas por carretera son más eleva-
das que las del ferrocarril.
Al analizar el costo del flete por modos de transporte
(sin productos químicos) en combinaciones de modos
se encuentra que para las firmas exportadoras en la
combinación transporte carretero-marítimo, el costo
del flete marítimo es más de tres veces el costo del
flete terrestre. En la combinación transporte carretero
- fluvial, el flete terrestre es más de dos veces el costo
del flete fluvial.
21
Figura 2-16 : Costos directos de transporte como porcentaje del valor del embarque del principal producto de la firma al principal destino (firmas manufactureras)
Fuente: Encuesta Clima de Inversión, 2007, Banco Mundial
Muestra: Uruguay 172, Mexico 840, Argentina 408
Uruguay
Argentina
Mexico
3.04
0 8Porcentaje
4.46
6.79
CUADRO 2-2 : EMPRESAS NO EXPORTADORAS: INCIDENCIA DE FLETES POR CLASE DE EMPRESARESPECTO AL VALOR DEL EMBARQUE
Clase de producto % costos de flete respecto al embarque
Alimentos 3,1%Construcción, transporte y almacenamiento 2,8%Minerales no metálicos 10,7%Otras manufacturas 2,7%Venta mayorista 6,1%Promedio 3.2%
Fuente: Encuesta Dadores de Carga, 2007, CSI Ingenieros /Banco Mundial
Por consiguiente se puede decir que la relación de
costos entre modos es 1 a 2 a 6, para los modos fluvia-
les, por carretera y marítimos respectivamente con res-
pecto al valor del embarque. La información compara-
tiva no permite ubicar al modo ferroviario, pero se
sabe que su costo de flete es inferior al transporte por
carretera.
El análisis comparativo de costos directos en los rubros
más significativos tomado de las tarifas y fletes prácti-
cados por las empresas de transporte, confirma que
los costos en el Uruguay son competitivos en el seg-
mento portuario y marítimo, pero que en el segmento
terrestre, los costos de flete terrestre son más caros
que en Argentina. Al comparar el flete marítimo con
los países vecinos se observa que no hay diferencia en
el costo promedio de flete desde y hacia el puerto de
Montevideo en comparación a los puertos vecinos
(ver Cuadro 5-3). Los costos portuarios son competiti-
vos a nivel regional aunque no los más bajos de la
región (ver Cuadro 5-5); para el movimiento de conte-
nedores, sin embargo en el puerto de Montevideo se
estima un costo de US$6.97 por TEU, mientras que
Buenos Aires tendría US$11.84 por TEU, y Río Grande
US$6.84, como costos portuarios relacionados al movi-
miento de carga. La comparación de costos de flete
terrestre revela que el flete terrestre es actualmente
más costoso en Uruguay que en Argentina, (US$0.05
ton-km en Uruguay y US$0.033 ton-km en Argentina),
sin embargo el sector está exigiendo una alza del flete
en Argentina a US$0.07 ton-km. Independientemente
del resultado de este movimiento social, todo indicaría
un ajuste de precios hacia los valores practicados en
Uruguay.
La competitividad relativa entre el sistema logístico
argentino y uruguayo lo determinarán el peso relativo
de los costos indirectos mayores del sistema argentino
contra los costos mayores directos del costo del flete
terrestre. La diferencia constatada en el flete terrestre
entre Uruguay y Argentina es también un reflejo en la
diferencia inversa en los costos indirectos. En definiti-
va, cuando los costos indirectos son menores significa
que han sido internalizados (mayor calidad de vehícu-
22
CUADRO 2-3 : EMPRESAS EXPORTADORAS: INCIDENCIA DE FLETES POR CLASE DE EMPRESARESPECTO AL VALOR DEL EMBARQUE
Clase de producto % costos de flete respecto % costos atravesamiento deal embarque aduanas respecto al embarque
Alimentos 7,6% 3,1%Otras manufacturas 9,1% 2,0%Químicas 21,5% 4,4%Textiles s/d 2,4%Promedio 13.0% 2.6%
Fuente: Encuesta Dadores de Carga, 2007, CSI Ingenieros /Banco Mundial
CUADRO 2-4 : EMPRESAS EXPORTADORAS EXCEPTO QUÍMICOS: INCIDENCIA DE FLETES POR MODO RESPEC-TO AL VALOR DEL EMBARQUE
Modo % Costos de flete respecto al embarque % Atravesamiento Carretero FFCC Fluvial Marítimo % Total flete Aduanas/embarque
Carretero 7,70% - - - 7,70% 0,63%FFCC - 14,90% - - 14,90% 0,00%Carret-Fluvial 0,32% - 0,14% - 0,45% 0,52%Carret-Marítimo 2,60% - - 8,60% 11,20% 2,30%Promedio 9.69% 1,73%
los, mejor mantenimiento, mejores procesos, seguros
etc.) y deben lógicamente reflejarse en costos directos
más altos. La competitividad de un hub logístico en
Uruguay alrededor de sus puertos, por lo tanto, se
mantendrá en la medida que se siga logrando mante-
ner los costos indirectos bajos en toda la cadena logís-
tica y que se consiga una ventaja determinante en el
costo del flete marítimo en relación los países vecinos.
B. PERCEPCIÓN DEL USUARIO
La calidad del servicio de transporte es vista como
aceptable por parte de las empresas. Las empresas no
exportadoras califican mejor que las exportadoras la
calidad promedio del servicio. Las reservas manifesta-
das por los dadores de carga son relativos a una cierta
escasez de servicios de transporte terrestre para algu-
nos sectores, y en épocas de cosecha.
La incidencia del tipo de producción Uruguay, alta-
mente agrícola y por consiguiente estacional, tiene un
impacto en la manera que es percibido el sistema de
transporte. Los usuarios opinan que el problema del
transporte de carga es principalmente de baja canti-
dad y no baja de calidad. El 32 por ciento de las empre-
sas del sector de alimentos considera que no existen
suficientes empresas para atender los requerimientos
de transporte. Dentro de este sector se encuentran fri-
goríficos, bebidas, lácteos, avícolas y alimentos en
general. Los empresarios opinan que en épocas de
cosecha no hay suficientes camiones para atender la
demanda y por lo tanto el precio por flete es alto.
El 50 por ciento de las empresas del sector de quími-
cos considera que no existen suficientes empresas
para atender los requerimientos de transporte. Uno de
los aspectos que incide es que la demanda de los pro-
ductos que transportan es alta, por lo tanto, se necesi-
ta una cantidad elevada de camiones para cubrir los
requerimientos. Una particularidad de algunas de las
empresas incluidas en este sector está relacionada con
la necesidad de evacuar en corto tiempo los residuos
finales del proceso de elaboración de químicos. Si bien
estos residuos tienen valor de venta, se transforman en
un problema para los prestadores de este servicio, que
por la composición química, no se pueden verter en la
red de alcantarillado. El gran volumen que éstos ocu-
pan reduce la capacidad de almacenamiento y si no se
deshacen rápidamente pueden obligar a la empresa a
detener la producción por la falta de espacio. Para evi-
tar esto, las empresas se ven obligadas a hacer inver-
siones en proporciones similares tanto de tecnología
de producción como en equipos de transporte.
Generalmente invierten en equipos cisternas o contra-
tan tractores para su transporte. En otras manufacturas
el 40 por ciento de las empresas también considera
que no existen suficientes empresas para atender los
requerimientos de transporte. Dentro de este mismo
sector, el 71 por ciento de las empresas está relaciona-
do con productos de forestación (papeleras, chips,
madera contrachapada).
En definitiva, la escasez de servicios en nichos de
demanda particulares se debe a una cierta dinámica
económica y a la dificultad de que tienen los transpor-
tistas a adaptarse a algunos nichos de mercados por
que se requiere inversión adicional en vehículos y
equipos particulares. El capítulo 5, en el análisis del
23
Figura 2-17 : Percepción de la calidad del Servicio de transporte
Fuente: Encuesta de Dadores de Carga, 2007, CSI-Banco Mundial
La calida del servicio en los conceptos siguientes es?
(0 = Malo, 4 = Muy buena3.20
2.80
2.40
2.00
Tiempo derespuesta
Serv. carga Cuidado Demora Servicio Calidadpromedio
No exportadoras Exportadoras
Figura 2-18 : Percepción de la actuación del Estado en el Sector de Transporte
Fuente: Encuesta de Dadores de Carga, 2007, CSI-Banco Mundial
La actuación del estado en los siguientes aspectos?
(0 = Malo, 4 = Muy buena2.00
1.60
1.20
0.80
0.40
0.00
Procedimientosaduaneros
Trámites delGobierno Central
Trámitesmunicipales
Regulacionesdel transporte
Ponderaciónpromedio
de la gestiónNo exportadoras Exportadoras
mercado de transporte de carga por carretera da un
análisis detallado de la diferenciación de mercado y la
dinámica que ella toma.
Por el contrario, hay relativamente mala percepción de
los usuarios sobre la actuación del Estado en aspectos
como procedimientos aduaneros, trámites del gobier-
no central, trámites municipales y regulación del trans-
porte. Estos aspectos no salen muy bien calificados
por parte de las empresas, pero especialmente mal
calificadas por las empresas no exportadoras.
Se puede concluir que el sistema logístico del
Uruguay tiene una gran ventaja que es la muy baja
incidencia de costos indirectos que indican su alta
confiabilidad y calidad. Como consecuencia, y debi-
do a que no existe ninguna traba legal que lo impi-
da su desarrollo, los servicios multimodales no se
han multiplicado. En efecto, la confiabilidad de los
modos de transporte y el interfaz entre los mismos
reduce la necesidad de un sistema de puerta que es
lógicamente más costoso. En términos relativos, se
podrían hacer esfuerzos mayores para reducir las
demoras en aduanas ya que en términos comparati-
vos internacionales Uruguay tiene amplio espacio
para mejorar.
Finalmente, los costos directos de los servicios, sin
ser los más reducidos de la región son competitivos,
lo que aunado a la confiabilidad de los mismos le da
una cierta ventaja competitiva al Uruguay, y a los
dadores de carga que usan el sistema de transporte
uruguayo. Los picos de demanda o nichos de merca-
do en los cuales existen pocos servicios tenderán
siempre a ser más costosos que los servicios de
carga general hasta tanto no aumente la competen-
cia en el nicho.
Sección III: Sector eléctrico - facilita-ción comercial
A. ESTRUCTURA DEL SECTOR ELÉCTRICO
Los datos relevantes de las instalaciones y las opera-
ciones del sector eléctrico se indican en el Cuadro 2-
5, las que también incluye indicadores de la mejora de
la eficiencia del sector en cuanto a la energía factura-
da y la cantidad de clientes por funcionario de la
empresa.
La distribución geográfica de las centrales de genera-
ción del Uruguay, la Central de Salto Grande y el siste-
ma de transmisión se indican en la Figura 2-19 y
Cuadro 2-7, mientras que el sistema de distribución se
describe en el Cuadro 2-6.
El sistema de transmisión en alta tensión cuenta con
las siguientes instalaciones:
24
CUADRO 2-5 : DATOS RELEVANTES DEL SECTOR ELÉCTRICO
Datos Unidades 2000 2003 2004 2005
Potencia Instalada MW 1,098 1,087 1,085 1,084 Carga Máxima Anual MW 1,463 1,368 1,449 1,485 Extensión de la red de transmisión Km 4,295 4,367 4,373 4,381 Extensión de la red de distribución Km 57,706 62,826 64,428 66,595 Energía generada por UTE GWh 3,495 3,878 2,989 3,764 Energía comprada GWh 4,431 4,089 5,111 476 Energía exportada GWh 88 257 - 359 Energía facturada GWh 6,434 5,978 6,304 6,515 Cantidad de servicios activos Miles 1,184 1,187 1,211 1,217 Extensión de la red por cliente Metros 52 57 57 58 Cantidad de funcionarios de UTE No. 6,517 5,758 5,565 5,482 Ventas Mercado Interno US$ miles 637,557 400,407 456,499 606,099
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Minas y Energía, MIEM
B. EL MERCADO ELÉCTRICO
La cantidad de servicios activos atendidos por UTE
alcanzó a fin de 2005 a 1.217.021. Los servicios acti-
vos residenciales abastecen al 94,4% de las viviendas
uruguayas. La evolución reciente y la composición
de los servicios activos es la siguiente : Cuadro 2-8
Las ventas de energía, por tipo de consumidores, fue-
ron las siguientes: Cuadro 2-9
25
CUADRO 2-6 : SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN
Extensión de la red (km) 2000 2003 2004 2005
60 y 30 kV 3566 3910 3910 391015 y 6 kV 32732 36260 37602 38834230 V, 400 V 21408 22656 22916 23851
Potencia Instalada en Transformadores (MVA) 2000 2003 2004 2005Estaciones MT/MT 2519 2703 2788 2807Estaciones MT/BT 3952 4226 4300 4366
CUADRO 2-7 : SISTEMA DE TRANSMISIÓN (KM)
Extensión de la Red de Transmisión
Circuitos (kV) 2000 2003 2004 200560 96 97 97 97110 144 144 144 144150 3344 3344 3350 3350230 11 11 11500 770 771 771 771
Cantidad de Subestaciones Mayor Tensión (kV) 2000 2003 2004 200560 1 1 1 1110 2 2 2 2150 45 45 45 45230 0 1 1 1500 4 6 6 6
Potencia Instalada en Transformadores (MVA) Reductores (kV) 2000 2003 2004 200560 21 30 30 30110 30 30 30 30150 2286 2666 2761 2796500 1300 1800 1800 1800
Elevadores (kV)30 166 166 166 166150 804 812 812 812500 333 333 333 333
Capacidad de la Estación Conversora de Frecuencia (MW) Rivera-LivramentoInterconexión con Brasil 0 70 70 70
Figura 2-19 : Ubicación de las Centrales de Generación y el Sistema de Transmisión de UTE
C. LA PERCEPCIÓN DEL USUARIO
C1. Percepción del servicio eléctrico por el sectorempresarial
Conforme a la Encuesta sobre el Clima para Inversiones
(ECI) realizada por el Banco Mundial, Uruguay presenta
un buen desempeño en cuanto a la calidad del servicio
percibida por las empresas. Las pérdidas experimenta-
das por las empresas debido a interrupciones en el
suministro eléctrico equivalen al 1.1 % de sus ventas.
Este porcentaje de pérdida de ventas es más bajo que
el de todos los otros países comparados y mucho más
bajo que el estimado por las empresas de Argentina,
Chile, Brasil y México, las que indicaron pérdidas de
entre el 2% y el 3 % de sus ventas.
La buena calidad del suministro de electricidad ofre-
cido por UTE se confirma con los datos sobre inte-
rrupciones del servicio comparados con los de las
otras empresas de la región para los que se cuenta
con información disponible. La tabla siguiente indica
que, el tiempo total de interrupción anual del servicio
de UTE es inferior al promedio de las otras empresas
26
CUADRO 2-8 : CANTIDAD DE SERVICIOS ACTIVOS DE UTE
Servicios Activos 2000 2003 2004 2005
General 105.626 91.929 93.52 92.271Residencial 1.061.383 1.067.727 1.086.775 1.091.523Grandes Consumidores 357 392 391 399Medianos Consumidores 5.673 7.333 7.841 8.113Doble Horario General 1.932 1.616 1.369 1.281Doble Horario Residencial 3.522 10.773 13.229 15.006Alumbrado Público 5.418 7.504 7.921 8.214Zafral Grandes Consumidores 24 23 23 21Zafral Medianos Consumidores 122 133 157 193Total 1.184.057 1.187.430 1.211.226 1.217.021
CUADRO 2-9 : VENTAS DE ENERGÍA POR TIPE DE CONSUMIDOR
Ventas de Energía 2000 2003 2004 2005
General 130,064 62,663 69,439 8,965 Residencial 335,569 207,508 227,331 295,842 Grandes Consmidores 7,075 53,414 67,788 96,297 Medianos Consumidores 66,013 49,657 59,028 79,808 Doble Horario General 548 2,563 2,584 2,974 Doble Horario Residencial 422 665 9,293 13,864 Alumbrado Público 22,686 16,496 18,705 24,245 Zafral Grandes Consumidores 1,127 607 915 1,203 Zafral Medianos Consumidores 1,648 849 1,416 2,216 Ventas al Exterior 4,207 161 20 8,106 Total 641,764 402,017 456,519 614,205
Figura 2-20 : Pérdidas debido cortes de electricidad, en % de ventas
Fuente: Encuesta clima de Inversión, Banco Mundial, 2007.
URY (2006)
Slovak (2005)
Lithuania (2005)
Thailand (2004)
Latvia (2005)
ARG (2006)
CHL (2003)
BRA (2003)
CRI (2005)
MEX (2006)
1.1
1.2
1.4
1.5
1.5
2.1
2.1
2.5
3.0
3.0
40
eléctricas latinoamericanas incluidas en la tabla
siguiente.
La evolución de las interrupciones en Montevideo y el
interior del país durante los últimos años ha tenido
una tendencia decreciente, excepto durante 2005
debido a condiciones climáticas inusuales, conforme
se indica en la Figura 2-22.
Aunque la percepción de las firmas encuestadas
sobre la calidad del suministro de electricidad presta-
do por UTE es positiva, un alto porcentaje considera
que el servicio eléctrico es un obstáculo para su
desenvolvimiento en Uruguay, probablemente debi-
do a la espera necesaria y las dificultades para obtener
una conexión, y la percepción de que los niveles de
tarifas son elevados. Según la ECI, 42 por ciento de las
firmas uruguayas consideraban que el servicio de
electricidad es un obstáculo importante o severo para
sus operaciones, pero solamente 12 por ciento lo
consideraban uno de los tres obstáculos más impor-
tante. Una de las razones puede ser la espera prome-
dio de 43 días para obtener una conexión para el
suministro eléctrico en Uruguay, comparada con 10
días en Chile y 14 días en México. Solamente la
Argentina y Costa Rica tienen esperas más largas - 46
y 49 días respectivamente. Sin embargo, en el caso de
Uruguay, la demora promedio está afectada por dos
casos en los que la espera resultó de 550 y 1080 días.
Si se considera la media, en vez del promedio, la
demora para obtener una conexión en Uruguay resul-
ta en un valor aceptable de 10 días. Las empresas
fabriles, los grandes consumidores, los no-exportado-
res, y las firmas alejadas de Montevideo experimenta-
ron esperas relativamente más largas que el resto para
obtener una conexión. De las empresas encuestadas,
3% (es decir 4 empresas de una muestra de 104) indi-
caron la existencia de solicitudes de pagos informales
para obtener una conexión eléctrica, aunque conside-
rando la reducida demora media, no parece que estas
solicitudes de pagos tengan relevancia en cuanto a
asegurar o acelerar la conexión del servicio.
27
Figura 2-21 : Tiempo Total de Interrupción
Horas
Fuente: Regulatory Agencies and Utilities
Rural TotalUrbano
UTE-UruguayAES CLESA-El Salvador
EEO-El SalvadorCHILECTRA-Chile
EDELMAG-ChileSAESA-Chile
EDESUR-ArgentinaCPFL-BrasilCERJ-Brasil
AES SUL-BrasilPromedio
0 20 40 60 80 100 120 140
Figura 2-22 : Interrupciones del Suministro Eléctrico en Montevideo y el interior del país
Fuente: UTE
504540353025201510
50
Hor
as a
nual
es d
e In
terr
upci
ón
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Promedio
Montevideo Interior
Figura 2-23 : Días promedio para obtener una conexión eléctrica
Fuente: Encuesta clima de Inversión, Banco Mundial, 2007.
Slovak (2005)
CHL (2003)
MEX (2006)
BRA (2003)
Thailand (2004)
Lithuania (2005)
Latvia (2005)
URY (2006)
ARG (2006)
CRI (2005)
6.0
10.4
14.5
25.6
26.430.2
31.2
43.4
46.0
48.6
0 60
Figura 2-24 : Solicitud de pagos informales para conexión de electricidad
Fuente: Encuesta clima de Inversión, Banco Mundial, 2007.
CRI (2005)
CHL (2003)
ARG (2006)
URY (2006)
BRA (2003)
MEX (2006)
0.0
1.7
1.9
3.0
3.4
4.1
0 8
De las empresas encuestadas, 3% indicaron la existen-
cia de solicitudes de pagos informales para obtener
una conexión eléctrica. La existencia de estas solicitu-
des de pago puede ser una consecuencia de la demo-
ra para obtener una conexión.
C2. Percepción de la Calidad del Servicio Eléctrico enel Sector Residencial
En general, la satisfacción de los usuarios de UTE por la
calidad del servicio que reciben es superior a la satis-
facción de los usuarios de las demás compañías. La
CIER lleva a cabo encuestas anuales para determinar la
percepción de los usuarios residenciales de la calidad
del servicio de suministro eléctrico que reciben. Los
resultados de la encuesta de la CIER para el año 2006,
donde UTE obtuvo el tercer puesto, por encima de los
promedio de la CIER y de las empresas brasileñas,
luego de CELESC y COPEL de Brasil, se indican a conti-
nuación: Figura 2-25.
En las encuestas de la CIER, UTE ha ocupado los prime-
ros puestos en forma sistemática. En tres de los últi-
mos cuatro años su posición en las encuestas ha esta-
do entre las cuatro primeras. En cuanto a la calidad del
suministro de energía, se ha mantenido en los tres pri-
meros puestos durante los últimos cuatro años:
D. TARIFAS
Las tarifas eléctricas de Uruguay, comparadas con las
de las otras empresas integrantes de la CIER son en
general inferiores, excepto en relación a las de las
empresas de Venezuela y Argentina las que aplican
tarifas que se estima que son menores a los costos
económicos de suministro.
Las tarifas promedio para las principales categorías de
usuarios, sin impuestos, son las siguientes:
La estructura del mercado uruguayo, con un consumo
industrial relativamente menor comparado con otros
países, hace que se incremente el valor de la tarifa
media, por lo que se requiere, para realizar compara-
ciones más pertinentes, una evaluación basada en
consumos de similares características en las distintas
categorías de usuarios de las empresas comparadas, la
que se presenta a continuación.
Según la encuesta de la CIER y excluyendo a las
empresas de Venezuela y Argentina, la tarifa de UTE,
sin impuestos, para usuarios residenciales con un con-
sumo mensual de 200 kWh/mes es ligeramente supe-
rior a la tarifa promedio de las empresas consideradas.
Esta tarifa es sin embargo inferior a la tarifa de las
28
Figura 2-25 : Calidad Percibida: Índice de Satisfacción de la Calidad Percibida (ISCAL)
Fuente: CIER y UTE.
CELESC-Brasil
COPEL-Brasil
UTE-Uruguay
ABRADEE
Promedio CIER
0 20 40 60 80 100
Indice de satisfación
CUADRO 2-10 : ENCUESTA DE SATISFACCIÓN CLIENTE RESIDENCIAL - POSICIÓN DE UTE EN LA REGIÓN
Año / Índice - 2003 2004 2005 2006Posición Índice Posición en Índice Posición en Índice Posición en Índice Posición en
desempeño la Región desempeño la Región desempeño la Región desempeño la Región
Suministro de Energía 90.3 2 90.4 2 89.7 3 91.8 2Factura de Energía 82.6 12 82.4 12 84.6 11 88 3Atención al Cliente 81.9 4 79.6 4 77.8 11 79.6 12Información y comunicación 60.7 9 68.2 1 70.5 6 77.4 3Imagen 72.7 10 69.9 15 70.8 21 71.4 27ISCAL 79.4 2 79.3 4 79.6 9 83.9 3
Fuente: UTE y CIER
empresas chilenas, las que operan en un mercado des-
regulado en un país que no cuenta con recursos loca-
les de hidrocarburos, al igual que Uruguay. Para los
usuarios residenciales con un consumo mensual de
1000 kWh/mes, las tarifas son significativamente infe-
riores al promedio de las empresas consideradas en la
encuesta de la CIER
Según la encuesta de la CIER y excluyendo a las
empresas de Venezuela y Argentina, la tarifa de UTE
para usuarios industriales con un consumo mensual
de 5.000 kWh/mes es similar a la tarifa media, y signifi-
cativamente inferior a la media para usuarios industria-
les con un consumo mensual de 500.000 kWh/mes y
de 5.000.000 kWh/mes.
Según la encuesta de la CIER y excluyendo a las
empresas de Venezuela y Argentina, las tarifas de UTE
para usuarios comerciales con un consumo mensual
de 2.000 kWh/mes son ligeramente mayores al prome-
dio de las tarifas, e inferiores, por ejemplo, a las empre-
sas chilenas. Para usuarios comerciales con un consu-
mo mensual de 50.000 kWh/mes es ligeramente infe-
rior al promedio de las empresas consideradas y sola-
mente superior a las de las empresas de Paraguay y
tres empresas de Colombia y Perú.
29
CUADRO 2-11 : TARIFA MEDIA (EN CENTAVOS DE DÓLAR POR KWH, SIN IMPUESTOS)
Categoría Tarifaria 2000 2003 2004 2005
General 14,66 9,73 10,51 13,22Residencial 11,79 8,32 9,17 11,71Grandes Consumidores 4,53 3,34 3,76 5,10Medianos Consumidores 8,76 6,30 6,85 8,84Doble Horario General 11,42 8,26 8,79 11,39Doble Horario Residencial 8,90 5,79 6,39 8,30Alumbrado Público 11,82 7,62 8,39 10,85Zafral Grandes Consumidores 5,60 4,35 4,71 6,08Zafral Medianos Consumidores 7,16 5,56 5,70 7,33Precio Promedio Ponderado 9,99 6,77 7,31 9,39
Figura 2-26 : Tarifas de UTE comparadas con el promedio simple de las tarifas de las empresas de la CIER4 (US$/MWh)
Fuente: CIER (Nota: El promedio CIER no incluye a Argentina y Venezuela)
UTE Promedio CIER
COMERCIALES 50.000 kWh/mes
COMERCIALES 2.000 kWh/mes
INDUSTRIALES 5.000.000 kWh
INDUSTRIALES 500.000 kWh
INDUSTRIALES 5.000 kWh
RESIDENCIALES 1.600 kWh
RESIDENCIALES 200 kWh
0 20 40 60 10080 160120 140
4. La comparación detallada se encuentra en el Anexo H.
El objetivo de este capítulo es hacer un diagnóstico
fino del sector eléctrico del Uruguay a través del análi-
sis y medición de la eficiencia en la provisión del servi-
cio. El capítulo asimismo presenta una visión general
del sector antes de profundizar en el diagnóstico.
Sección I: Visión general del sub-sectorelectricidad del Uruguay
A. COBERTURA
La cobertura del servicio es mayor que el promedio
simple de los países incluidos en la encuesta de la CIER
de 2005, la que incluye a los prestadores del servicio
público de electricidad. Además de continuar exten-
diendo sus redes de distribución, UTE está proveyendo
de servicios de energía moderna a la población rural
dispersa mediante paneles solares en los lugares
donde la extensión de la red convencional no es eco-
nómicamente viable.
B. CAPACIDAD DE GENERACIÓN INSTALADA
Uruguay ya ha desarrollado casi toda la capacidad
hidroeléctrica de gran porte disponible en su territo-
rio, incluyendo la Central de Salto Grande cuya propie-
dad y producción comparte con Argentina por partes
iguales. Las centrales térmicas disponibles son de bajo
rendimiento por su antigüedad - la Central Batlle - o
por designio, tal el caso de las centrales de turbinas de
gas de ciclo abierto, las que fueron previstas para
actuar como reserva o respaldo del sistema eléctrico.
Para minimizar el uso de las centrales de respaldo,
Uruguay a suplementado su generación hidroeléctrica
con importación de energía de la región, en particular
mediante contratos de energía firme con Argentina.
Sin embargo, la crisis energética Argentina obligó a
reducir las importaciones de energía firme, lo que ha
disminuido la seguridad del suministro y aumentado
la generación térmica propia, de elevado costo. El cua-
dro siguiente muestra la evolución de la capacidad
instalada de generación.
30
Diagnóstico y Análisis de Eficiencia del Sector Eléctrico
3
Figura 3-1 : Comparación de Viviendas Electrificadas en LAC
Fuente: CIER
Bolivia
Perú
Ecuador
PROMEDIO
Colombia
Uruguay
Paraguay
Argentina
Chile
Brasil
Venezuela
100%0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Como se indica arriba, los recursos energéticos del
Uruguay consisten en fuentes tradicionales de hidroe-
lectricidad y otras energías renovables no convencio-
nales, tales como la biomasa y las energías solar y eóli-
ca. Las fuentes tradicionales han sido casi totalmente
desarrolladas, mientras que las energías renovables
son de menor entidad y su desarrollo es todavía inci-
piente, excepto la biomasa. La producción de recursos
indígenas equivale a 850 ktpe, de los cuales 411 ktep
provenientes de la hidroelectricidad y 439 ktep de la
biomasa. Las importaciones netas de petróleo y sub-
productos, gas natural y electricidad equivalen a 2012
ktpe por lo que las fuentes energéticas locales contri-
buyen a satisfacer sólo el 30% del consumo nacional.
La demanda total de energía por habitante no es ele-
vada en Uruguay (aproximadamente 0.83 tep/cápita),
comparada con el promedio mundial (1,77 tep/capita)
y el de Latinoamérica, (1,10 tep/capita). La demanda
de energía eléctrica es de 1887 kWh/capita, compara-
da con 1645 kWh/capita en Latinoamérica y 2516
kWh/capita en el mundo. En cuanto al consumo de
biomasa, fundamentalmente leña, el sector industrial
consume el equivalente a 125 ktep y el sector residen-
cial casi todo el resto, 306 ktep.
La Figura 3-2 compara el consumo de electricidad por
sectores en Uruguay, América Latina y el promedio
31
Figura 3-2 : Comparación de Uso de Electricidad por Sector
50%40%30%20%10%0%
Uruguay
Uruguay
America Latina
Usos de la Electricidad
Mundo
MundoAmerica Latina
IndustriaTransporte
ResidencialComercio y Servicios Públicos
Agricultura y SilviculturaPesca
Otros
CUADRO 3-1 : CAPACIDAD DE GENERACIÓN ELÉCTRICA INSTALADA TÉRMICA E HIDRÁULICA - POTENCIA INSTALADA POR CENTRAL (MW)
Central 2000 2001 2002 2003 2004 2005
TÉRMICAS VAPOR (Central Batlle)Sala B 100 100 100 100 50 505ª Unidad 88 88 88 88 80 806ª Unidad 125 125 125 125 125 125
TURBINAS DE GASG.E.BBCAA (Maldonado) 24 24 24 24 20 20CTR (La Tablada) 226 226 226 226 212 212Punta del Tigre
GRUPOS DIESEL AUTONOMOS 18 8 8 7 5 4Total térmicas 581 571 571 570 492 491RIO NEGROGabriel Terra 152 152 152 152 152 152Baygorria 108 108 108 108 108 108Constitución (Palmar) 333 333 333 333 333 333RIO URUGUAYSalto Grande (corresp. Uruguay) 945 945 945 945 945 945Total hidraúlicas 1,538 1,538 1,538 1,538 1,538 1,538
TOTAL 2,119 2,109 2,109 2,108 2,030 2,029
Fuente: UTE y DNETN
mundial. En Uruguay, el consumo se concentra en los
sectores residencial, comercial y de servicios públicos,
con una menor incidencia comparativa del consumo
industrial.
La demanda máxima de energía eléctrica es del orden
de los 1500 MW, la que se abastece con un sistema de
generación mixto hidro - termoeléctrico con una
capacidad instalada de casi 2.230 MW. Las plantas
hidroeléctricas Gabriel Terra, Baygorria y Constitución
se encuentran ubicadas sobre el Río Negro, con una
capacidad total de 593 MW. La planta Gabriel Terra
(152 MW) es la única con capacidad de embalse, equi-
valente a cuatro meses y medio. De la capacidad insta-
lada de la Central Binacional de Salto Grande, propie-
dad conjunta de Argentina y Uruguay, sobre el Río
Uruguay, 945 MW corresponden a la participación uru-
guaya del 50%. La capacidad de las plantas térmicas es
de 691MW e incluye turbinas de vapor (255 MW), tur-
binas de gas de ciclo abierto (432 MW) y motores die-
sel (3 MW), algunas de muy bajo rendimiento, conce-
bidas para actuar como reserva. Las interconexiones
internacionales permiten intercambios de hasta 2000
MW con Argentina y 70 MW con Brasil.
El Cuadro 3-2 muestra la generación propia hidroeléc-
trica y térmica y las importaciones y exportaciones de
energía desde 2000 a 2006. En los años con buenos
aportes hídricos, tales como los años 2001 a 2003,
Uruguay ha logrado abastecer su demanda interna
con generación propia. En los años más secos recien-
tes, tales como del 2004 a 2006, además de aumentar
sus importaciones, ha debido aumentar substancial-
mente la generación de sus plantas térmicas.
El Cuadro 3-2 muestra que durante el período 2000-
2006 el 94% de la energía eléctrica entregada a la red
uruguaya provino de la generación propia, incluyendo
8% de origen térmico, y el 6% restante se importó. Sin
embargo en años secos con poco aporte hidráulico,
como en 2006, la generación propia cubrió solamente
el 66% de la demanda, y como sólo pudo importarse el
34% de la energía adicional necesaria, debió generar-
se el 23% restante con las plantas térmicas locales.
La Figura 3-3 muestra la evolución relativa de la gene-
ración de energía y los intercambios con los países
vecinos en relación al total de la energía entregada a la
red. Los valores por encima del 100% indican el volu-
men de la exportación neta de electricidad.
32
CUADRO 3-2 : EVOLUCIÓN DE LA GENERACIÓN Y EL INTERCAMBIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA - GWH
Generación e Central Turbinas Motores Hidro- Total Importación Exportación EnergíaIntercambio de de Vapor de gas Diesel electricidad Generación EntregadaElectricidad (GWh) Propia a la Red
2000 442 48 5 7051 7546 1328 -767 81072001 2 7 6 9194 9209 123 -1240 80922002 16 4 6 9535 9561 559 -1909 82122003 1 0 6 8530 8536 434 -954 80162004 784 288 5 4762 5839 2348 -10 81772005 665 286 6 6683 7640 1585 -825 84012006 1532 429 10 3594 5564 2832 -16 8380
Fuente: UTE Y DNETN
Figura 3-3 : Evolución de la Generación y el Intercambio de Energía Eléctrica - %
125%
100%
75%
50%
25%
0%
2000 20022001 2003
Años
2004 2005 2006
Exportación Hidro-electricidadImportación
Motores Diesel Central de VaporTurbinas de gas
Sección II: Análisis de eficiencia delsub-sector eléctrico
A. COSTOS
A1. Estructura de Costos. Contabilidad Regulatoria
Actualmente, la estructura de costos de UTE no tiene
la transparencia necesaria por falta de una contabili-
dad regulatoria. UTE aún no produce y URSEA, la agen-
cia reguladora, no tiene acceso a información contable
detallada que le permita asegurar que las tarifas son
determinadas sobre la base de costos eficientes. La
prevista aplicación de la contabilidad regulatoria per-
mitirá facilitar la labor del regulador por una parte, y
por la otra facilitará a UTE el “benchmarking” o la com-
paración de su desempeño con otras empresas eléctri-
cas para determinar y aprovechar oportunidades de
mejorar su eficiencia. Luego de un período de estu-
dios, consultas y ajustes para definir un plan de cuen-
tas adecuado tanto para fines regulatorios como para
las necesidades empresarias de UTE, se ha alcanzado
un acuerdo de principio y a la brevedad se espera
someter el sistema de contabilidad regulatoria a con-
sulta pública. El nuevo sistema de contabilidad regula-
toria está armonizado con las normas internacionales
de información financiera (NIIF), que son de aplicación
obligatoria en Uruguay.
A2. Costo del suministro de energía en bloque
Recientemente, debido a la falta de suficiente energía
disponible en el mercado regional, las condiciones
hidrológicas adversas, y los elevados costos de com-
bustibles fósiles, los costos de la energía disponible en
el mercado spot uruguayo han registrado aumentos
puntuales temporarios elevados, como lo muestra la
Figura 3-1. Estos picos de los costos de generación,
aunque excepcionales actualmente, pueden hacerse
más frecuentes en la medida en que no aumente la
capacidad firme eficiente instalada en Uruguay y la
región.
En el mediano plazo, de no mediar la posibilidad de
generar energía con gas natural, los costos margi-
nales de la generación propia se mantendrán eleva-
dos.
B. VALOR AGREGADO DE TRANSMISIÓN.
Luego de un período de estudios llevados a cabo por
URSEA y UTE para determinar el Valor Agregado de
Transmisión (VAT), el Gobierno Nacional aprobó en
enero de 2007, a propuesta del MIEM, el costo global
de la función de transmisión, pero resta fijar la tarifa de
peaje a pagar por terceros por el uso de la red de UTE.
El MIEM está a cargo de determinar esta tarifa de peaje
sobre la base de estudios de costos preparados por
UTE y el asesoramiento de URSEA. Su determinación
facilitará el acceso a la red a otros participantes en el
mercado a quienes los Lineamientos de la Estrategia
Energética del Gobierno fija un rol importante, tales
como los generadores independientes que usen ener-
gías renovables o convencionales, por ejemplo los co-
generadores.
C. VALOR AGREGADO DE DISTRIBUCIÓN,
SUBTRANSMISIÓN Y TASAS DE CONEXIÓN.
En febrero de 2004, URSEA aprobó la Determinación
Técnica de la Remuneración del Servicio de
Distribución de Energía Eléctrica, la que considera el
Valor Agregado de Distribución Estándar (VADE), el
Valor Agregado de Subtransmisión (VAST) y las Tasas
de Conexión, pero no ha habido nuevos avances. El
nivel de las tarifas y su estructura se continua determi-
nando sobre la base de los estudios de costos y las
propuestas presentadas por UTE y revisadas por
URSEA.
33
Figura 3-4: Precios Spot Regionales a Comienzos del año 2006 - US$/MWh
Semana 2006
Brasil-Sudeste Centro Oeste Brasil Sur Argentina Uruguay
US$
/MW
h
350
300
250
200
150
100
50
0
5431 2 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
D. PÉRDIDAS TÉCNICAS Y COMERCIALES DE ENERGÍA
ELÉCTRICA.
Hasta comienzos de la corriente década, UTE redujo
persistentemente sus pérdidas de energía, tanto técni-
cas como comerciales, como resultado de su gestión
comercial, el plan de ampliación y renovación de su
red de baja tensión, en particular en Montevideo
donde se modificó el diseño de la red de baja tensión
para mejorar su seguridad eliminado el sistema de
puesta a tierra flotante. Como resultado, en el 2000 se
llegó a un nivel de pérdidas del 13,5%. Sin embargo, la
crisis económica de 2002-2003 ocasionó un aumento
de estas pérdidas hasta llegar a un valor máximo del
20,2% a mediados de 2004.
La crisis económica afectó tanto los niveles de ventas
como los de pérdidas. En primer lugar los consumido-
res redujeron sus consumos y luego, cuando no pudie-
ron pagar sus facturas, aumentaron la morosidad y los
cortes del suministro. Muchos consumidores con
suministro interrumpido optaron por hurtar energía
en vez de rehabilitar el servicio y otros recurrieron al
fraude en los medidores para reducir su consumo
antes de que se les cortara el suministro.
La energía consumida irregularmente en las zonas
habitadas por consumidores de muy bajos recursos,
denominadas “zonas carenciadas” aumentó desde
poco más del 2 por ciento hasta el 4,3 por ciento de la
energía entregada a la red de distribución en todo el
país. En las zonas carenciadas de Montevideo, el con-
sumo irregular alcanzó al 8,3 por ciento de la energía
entregada a la red. A partir del mes de julio 2004, cuan-
do la crisis comenzaba a ceder, un aumento de las ins-
pecciones para detectar los fraudes, apoyado por una
campaña de comunicación social permitió comenzar
a reducir las pérdidas hasta alcanzar un nivel del 17.1
por ciento de la energía entregada a la red de distribu-
ción en diciembre de 2006. Del total de las pérdidas,
las pérdidas comerciales pasaron del 10,0 por ciento
en enero de 2005 a 7,7% en diciembre de 2006.
Excluyendo las zonas carenciadas, las pérdidas comer-
ciales se redujeron al 3,4% de la energía entregada a la
red de distribución en diciembre de 2006. Para reducir
las pérdidas en las zonas carenciadas, se ha diseñado
una prueba piloto en cinco barrios de Montevideo
destinada a resolver la situación de los consumidores
irregulares con la participación de asistentes o educa-
dores sociales y gestores con experiencia en activida-
des de apoyo social. El proyecto incluye mejoras en las
instalaciones de las viviendas y la capacitación de los
usuarios para que hagan un uso más eficiente de la
energía, en el marco del Proyecto de Eficiencia
Energética en ejecución. Si la prueba es exitosa será
replicada para reducir las pérdidas de energía en otras
áreas carenciadas.
E. INSEGURIDAD DEL SUMINISTRO
La generación de las centrales hidroeléctricas con
escasa regulación de caudales y las centrales de res-
paldo de baja eficiencia, requieren ser complementa-
das con la compra de energía firme en la región o bien
con la producción de nuevos equipos de generación
de base para reducir la inseguridad del suministro y
aumentar la eficiencia de la generación. En el pasado
34
Figura 3-5 : Pérdidas de energía eléctrica técnicas y comerciales
Fuente: UTE
25
20
15
10
5
0
% d
e pé
rdid
as
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Pérdidas de Electricidad
Figura 3-6 : Perdidas Comerciales Totales y en las Zonas Carenciadas
Total
Zonas Carenciadas 4.3
7.7
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
reciente, esta generación de base fue contratada con
generadores argentinos, pero la escasa reserva actual
del sistema argentino hace esta opción poco viable en
la actualidad hasta tanto se lleven a cabo ampliaciones
substanciales que restablezcan los niveles de reserva
en la Argentina. Entretanto, es preciso recurrir a una
elevada generación de las centrales de respaldo, con
el consiguiente mucho mayor costo. En cuanto a otros
aspectos que contribuyen a aumentar la inseguridad
del suministro, se incluyen la falta de consolidación de
un marco regulatorio e institucional que facilite la par-
ticipación privada en el mercado local, por ejemplo
co-generadores, y el desarrollo de los mercados regio-
nales de gas natural y electricidad; la baja penetración
del gas natural en la matriz energética; y los limitados
incentivos al desarrollo de energías renovables.
Sección III: Elementos de la problemá-tica actual del sector
A. LOS LINEAMIENTOS DE ESTRATEGIA ENERGÉTICA
DEL GOBIERNO NACIONAL
Considerando las circunstancias expuestas arriba, el
Gobierno del Uruguay ha formulado unos
“Lineamientos de Estrategia Energética” destinados a
guiar la formulación de un Plan Energético Nacional
de más largo alcance. Los lineamientos declaran la
necesidad de asegurar el abastecimiento de la energía
y su calidad, así como la mayor eficiencia en su pro-
ducción y utilización, para sostener el crecimiento eco-
nómico y una aceptable calidad de vida a la población,
y atenuar el impacto ambiental mediante el desarrollo
de los recursos energéticos renovables y el uso eficien-
te de la energía, en el marco de un mayor desarrollo de
la integración regional.
Los lineamientos incluyen los siguientes objetivos y
líneas de acción : (a) conformar un sistema robusto de
abastecimiento al mínimo costo, con potencia local de
respaldo flexible en cuanto a combustible y tecnolo-
gía, nuevas modalidades de intercambio internacional,
incluyendo el fortalecimiento de la interconexión con
Brasil y la adopción de mecanismos que faciliten la
participación de otros operadores en el mercado, por
ejemplo el establecer un régimen de peaje en el siste-
ma de transmisión; (b) mejorar el abastecimiento de
recursos energéticos fósiles, impulsando la prospec-
ción de hidrocarburos en territorio nacional y su pro-
ducción en el exterior, ampliando las opciones para el
procesamiento de crudos y el uso de otros combusti-
bles, por ejemplo, carbón y esquistos; (c) ampliar la
participación del gas natural en la matriz energética
mediante convenios internacionales, la eventual parti-
cipación en gasoductos multilaterales y la ampliación
de la red nacional de gasoductos; (d) incorporar fuen-
tes alternativas de energía, en especial biocombusti-
bles, generación eólica y biomasa; (e) consolidar la
política de Eficiencia Energética ampliándola al sector
de hidrocarburos e incluyendo los sectores de trans-
porte y vivienda y elaborar una ley de Eficiencia
Energética; (f ) adecuar los marcos regulatorios, inclu-
yendo al sector gasífero y la regulación de calidad de
los hidrocarburos y los biocombustibles, (g) consolidar
los roles de URSEA y ADME, desarrollando la potencia
y eficiencia en la empresa pública; (h) habilitar los
mecanismos para desarrollar la participación privada
en la generación, en particular en la generación distri-
buida, renovable y de respaldo; (i) facilitar el acceso de
la población carenciada a modernas fuentes de ener-
gía; ( j) coordinar la acción de los participantes en el
mercado energético y fortalecer sus capacidades; (k)
apoyar la formulación de planes y políticas; y (l) avan-
zar en la elaboración de un Plan Energético Nacional.
B. ESTRATEGIA DE ABASTECIMIENTO DE ENERGÍA
ELÉCTRICA
La estrategia del sector eléctrico uruguayo para abas-
tecer la demanda ha sido la de suplementar la genera-
ción hidráulica propia con energía eléctrica importada,
minimizando el uso de sus centrales térmicas de alto
costo de operación, las que actúan como reserva y
sólo se despachan en última instancia. Por las caracte-
rísticas de las plantas hidroeléctricas uruguayas, con
escasa capacidad de embalse y regulación de los cau-
dales hídricos, la cantidad de energía hidroeléctrica
disponible anualmente es muy incierta. Las centrales
térmicas de reserva tienen costos de capital relativa-
mente bajos pero sus costos de operación son eleva-
dos por su bajo rendimiento de diseño y los combus-
tibles de alto precio que utilizan. La energía se impor-
35
tó mediante contratos firmes de suministro de energía
desde Argentina (365 MW en 2002), compras en el
mercado spot de Argentina y compras de energía
hidroeléctrica disponible en Brasil y, en segundo lugar,
con generación térmica propia. La decisión de
Argentina de abastecer con prioridad su mercado
interno, como consecuencia de las dificultades de su
sector energético a partir de 2002, hizo que la capaci-
dad contratada en firme se redujera a 150 MW, debién-
dose aumentar las compras en el mercado spot y las
importaciones desde Brasil, con los consiguientes ries-
gos de no poder contar con suficiente capacidad para
asegurar el suministro nacional en el caso de que no se
cuente con energía disponible en los mercados de
oportunidad.
Los costos de combustible, a los niveles actuales, de
las plantas térmicas de respaldo de UTE (Punta del
36
CUADRO 3-3 : COSTO VARIABLE DE LA GENERACIÓN TERMOELÉCTRICA COMPARADO CON LOS PRECIOS DELA ENERGÍA IMPORTADA
Equipo de generación Potencia Costo de generación actual Tipo de Costo del o importación (combustible) o de importación Combustible Combustible
MW US$/MWh USS/Ton
Batlle - Unidad 6 125 79 Fuel oil 300Batlle - Unidad 5 80 75 Fuel oil 300Batlle - Sala B 50 100 Fuel oil 300Punta del Tigre 200 145 Gas oil 650La Tablada 212 180 Gas oil 650Importación 2003 50 12Importación 2004 268 22Importación 2005 181 26
CUADRO 3-4 : EVALUACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA DE LAS PRINCIPALES TECNOLOGÍAS ACTUALES DEGENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA CON COMBUSTIBLES FÓSILES (US$CENTS/KWH)
Tipo de generación Potencia Costo proba- Costo proba- Operación Operación Factor de Combus- Costo ble de capital ble de capital y Manteni- y Manteni- Capacidad tible Total
Año 2010 Año 2010 miento Fijo miento Variable
US$/kW US$cent US$cent US$cent % US$cent US$cent/kWh /kWh /kWh /kWh /kWh
Generador Diesel 300 W 810 4.6 5.0 30 66.9 76.51 kW 625 3.6 3.0 30 54.4 60.9
100 kW 595 0.9 2.0 3.0 80 18.5 24.45 MW Base 555 0.9 1.0 2.5 80 7.0 11.35 MW Pico 555 6.8 3.0 2.5 10 7.0 19.3
Turbina de Combustión * 50 MW Pico 430 5.2 0.3 1.0 10 21.3 27.8Ciclo Combinado * 300 MW Base 580 0.9 0.1 0.4 80 14.6 15.9Turbina de Combustión ** 50 MW Pico 430 5.2 0.3 1.0 10 14.4 20.9Ciclo Combinado ** 300 MW Base 580 0.9 0.1 0.4 80 6.8 8.2Vapor Carbón 300 MW 910 1.4 0.4 0.4 80 2.4 4.5Carbón IGCC 300 MW 1080 1.9 0.9 0.2 80 2.3 5.2Carbón AFBC 300 MW 1000 1.6 0.5 0.3 80 2.0 4.4Vapor Fuel Oil 300 MW 810 1.2 0.4 0.3 80 7.8 9.6
* Gas oil
** Gas natural
Fuente: Banco Mundial. Technical and Economic Assessment: Off-Grid, Mini-Grid and Grid Electrification Technologies.
Tigre y la Tablada) y, en varios casos de la Sala B de las
Central Batlle, considerando las pérdidas técnicas, son
superiores a todas las tarifas de UTE (ver la sección
correspondiente a las tarifas comparadas), por lo que
todas las medidas de eficiencia energética y gestión
de la demanda que permitan ahorrar energía que de
otro modo se deba producir con las centrales de gene-
ración de alto costo variable, están económicamente
justificadas, no sólo desde el punto de vista del interés
nacional, sino del de UTE.
C. OPCIONES PARA AUMENTAR LA GENERACIÓN
LOCAL DE ENERGÍA
Las opciones para aumentar la generación local de
porte incluyen las tecnologías que se indican en la
siguiente tabla. Las nuevas tecnologías de las centrales
de carbón, en particular la tecnología AFBC (atmosphe-
ric fluidized bed combustor) una tecnología ya madura
que está comercialmente disponible y que presenta
una mayor flexibilidad en cuanto al tipo de combustible
a utilizar, resultan las de menor costo estimado para
generación de base, es decir con un factor de capacidad
del orden del 80%. En el caso de Uruguay, las centrales
de carbón presentarían la desventaja de requerir el
desarrollo de facilidades portuarias para manipular el
carbón importado. En segundo lugar, entre los sistemas
de mayor porte para generación de base, se encuentran
los ciclos combinados utilizando gas natural o gas oil.
Para la generación de punta, con un factor de capaci-
dad del orden del 20%, entre los equipos generadores
de mayor porte resultan convenientes las turbinas de
combustión de ciclo abierto a gas natural o gas oil. Los
resultados de la planificación integrada de la demanda
y la oferta permitirán determinar la oportunidad para
incorporar estos equipamientos y su proporción,
dependiendo de la demanda esperada de base y de
punta en el mediano plazo y la disponibilidad de com-
bustibles en la región. Eventualmente deberá conside-
rarse la opción de utilizar carbón o natural gas licuado,
utilizando tecnologías con menor impacto ambiental.
D. INTERCONEXIÓN CON BRASIL
La crisis energética argentina obliga a buscar otras
alternativas, tal como la construcción de una interco-
nexión de gran porte con Brasil, para importar energía
de oportunidad en lo inmediato y posiblemente ener-
gía firme en el futuro. La crisis Argentina, la que limi-
tó la energía firme disponible para Uruguay, y la falta
de oportunidades para adquirir energía firme en
Brasil, ha obligado a operar con un mayor factor de
utilización a las centrales de respaldo, con el consi-
guiente mayor gasto de combustible, pues estas cen-
trales tiene bajo costo de inversión y baja eficiencia y
deben utilizar combustibles líquidos, aún las que pue-
den usar gas natural, debido a la falta de este combus-
tible. En la medida en que esta situación persista, la
obtención de energía de oportunidad en la región, en
particular la de los excedentes hídricos turbinables de
Brasil, puede reducir substancialmente los costos de
la energía en Uruguay. La actual interconexión de
Uruguay con Argentina es robusta, pero la intercone-
xión con Brasil en Rivera es de pequeño porte (70
MW), por lo que se ha planteado una nueva interco-
nexión con una capacidad de 500 MW. Debido a que
los costos de la energía de oportunidad brasileña con
relación a la energía térmica que reemplazaría son
bastante menores, las simulaciones realizadas han
confirmado la viabilidad de la nueva interconexión,
según informaciones de UTE.
E. ENERGÍA RENOVABLE
En febrero de 2007, UTE contrató, conforme a las dis-
posiciones del Decreto 77/006 del 13 de marzo de
2006, el suministro de energía proveniente de cinco
proyectos de energía renovable: tres de biomasa de
10MW cada uno, y dos de energía eólica de 2 MW y 4
MW, a precios de entre 78 US$/MWh y 90 US$/MWh.
Estos precios resultan inferiores a los costos de com-
bustible, a los precios actuales, de todos los equipos
de generación de UTE, excepto las Unidades 5 y 6 de la
Central Batlle. UTE planea licitar a la brevedad la adqui-
sición de 24 MW adicionales de energías renovables.
A los efectos de estimar el potencial de desarrollo de
las energías renovables, se presenta la siguiente tabla,
conteniendo los costos comparativos de las distintas
tecnologías de generación disponible, resultado de un
estudio llevado a cabo para estimar los costos proba-
bles de producción de energía en el mediano plazo,
habida cuenta de la evolución de los costos de capital
37
y de los precios de los combustibles. En este ejemplo,
se ha considerado el costo medio probable de las tec-
nologías en 2012 y precios de combustible asociados
con un precio del petróleo crudo de 60 US$/barril.
Puede apreciarse que los generadores de biomasa, los
pequeños aprovechamientos hidroeléctricos y la gran-
jas eólicas de mayor tamaño y alto factor de capacidad
pueden prácticamente competir, dependiendo de su
punto de inserción en la red y las tarifas de peaje, con
los equipos que utilizan combustibles fósiles, excepto
el carbón.
F. AHORRO Y EFICIENCIA ENERGÉTICA
En 2005 y 2006 fue necesario establecer una campaña
obligatoria de ahorro de energía para el sector público y
voluntaria para los usuarios residenciales y comerciales.
La evaluación realizada del Plan de Ahorro reflejó una
reducción de la demanda de energía eléctrica del orden
del 8%, para el período 2005. El ahorro obtenido equiva-
le a la generación de 10 días de una central térmica de
80 MW encendida permanentemente. El Proyecto de
Eficiencia Energética actualmente en ejecución, procura
hacer permanentes los ahorros de energía.
Dado que el consumo de energía eléctrica en el
Uruguay presenta una tendencia creciente y la capaci-
dad de generación hidroeléctrica ha sido casi totalmen-
te utilizada, la expansión del suministro, más allá de las
inversiones en energía no convencionales, deberá basar-
se en el desarrollo del parque térmico local y la importa-
ción de electricidad de origen térmico o hidráulico de
los países vecinos. En estas condiciones, el aumento de
la eficiencia energética se transforma en una estrategia
atractiva para aumentar la seguridad del abastecimiento,
reducir la generación de respaldo de alto costo, reducir
el riesgo de la volatilidad de los precios, limitar la impor-
tación de energía, y disminuir las emisiones que afectan
al cambio de clima. De acuerdo a un estudio realizado
en el año 20035, se estima que en el sector industrial el
potencial de ahorro térmico es de 20,6 ktep/año, lo que
representa el 7% del consumo térmico total industrial, el
38
CUADRO 3-5 : EVALUACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA DE LAS PRINCIPALES TECNOLOGÍAS ACTUALES DEGENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA CON FUENTES ENERGÉTICAS RENOVABLES (US$CENTS/KWH)
Tipo de generación Potencia Costo proba- Costo proba- Operación Operación Factor de Combus- Costo ble de capital ble de capital y Manteni- y Manteni- Capacidad tible Total
Año 2010 Año 2010 miento Fijo miento Variable
US$/kW US$cent US$cent US$cent % US$cent US$cent/kWh /kWh /kWh /kWh /kWh
Energía Solar 50 W 6500 44.0 3.5 17.6 20 65.0300 W 6500 44.0 1.7 5.9 20 51.625 kW 6500 44.6 1.2 5.0 20 50.85 MW 6190 41.9 1.0 0.2 20 43.1
Energía Eólica 300 W 4858 21.3 3.5 4.9 30 29.7100 kW 2500 11.0 2.1 4.1 30 17.110 MW 1260 5.7 0.7 0.3 30 6.6
100 MW 1080 4.9 0.5 0.2 30 5.6Vapor Biomasa 50 MW 2090 3.3 0.5 0.1 2.5 6.3Pico/Micro Hidro 300 W 1485 13.7 0.9 30 14.6
1 kW 2575 11.8 0.5 30 12.4100 kW 2470 9.2 1.1 0.4 30 10.6
Mini Hidro 5 MW 2280 5.7 0.7 0.4 45 6.8Hidro 100 MW 2080 4.5 0.5 0.3 50 5.3
Fuente: Banco Mundial. Technical and Economic Assessment: Off-Grid, Mini-Grid and Grid Electrification Technologies.
5. “Programa Esco's”, Carpio y León, Seminario Internacional de Eficiencia Energética, Agosto 2003. Realizado en el marco de la preparación del
proyecto de Eficiencia Energética.
potencial de ahorro de energía eléctrica es de 64.500
MWh/año, valor cercano al 5% del total de consumo
eléctrico industrial y el potencial de cogeneración se
estimó en 290.000 MWh/año, equivalente al 21% del
total del consumo eléctrico industrial (algo más del 5%
del total generado de energía eléctrica en el país).
El período de repago de las inversiones necesarias para
lograr esos ahorros sería de entre 1,5 a 5 años. En el sec-
tor comercial, los altos niveles de intensidad indican
posibilidades significativas de generar ahorros energéti-
cos. El ahorro estimado potencial ronda los US$ 4,5
millones por año, con inversiones que se repagarían en
períodos de 3,5 a 4,5 años. En los edificios públicos, el
potencial de ahorro resultante de mejoras en el acondi-
cionamiento térmico y la iluminación es significativo. El
80% de las lámparas de alumbrado público son inefi-
cientes (70% de mercurio y 10% de incandescentes). El
85% de los hogares usan calefones eléctricos y sólo un
16% de los mismos tiene aislamiento eficiente de poliu-
retano expandido. En promedio, las viviendas tienen ins-
talados 370 W en lámparas incandescentes y 23W en
lámparas fluorescentes6. El ahorro potencial de electrici-
dad en el sector residencial se estima en US$ 8 millones
por año.
El proyecto de Eficiencia Energética tiene por objetivo es
“aumentar la demanda y la oferta de bienes y productos
de eficiencia energética contribuyendo a: a) mejorar la
eficiencia del uso de la energía; b) reducir la dependen-
cia de la economía uruguaya de la electricidad y los
combustibles importados; c) reducir las emisiones del
sector energético”. El mismo se financia mediante una
donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(GEF) y el aporte de UTE, el MIEM y el sector privado. El
proyecto cuenta con la participación de la Dirección
Nacional de Energía y Tecnología Nuclear (DNETN), UTE,
ANCAP, URSEA, OPP, UNIT, DINAMA y la Corporación
Nacional de Desarrollo (CND). El proyecto tiene dos
componentes fundamentales: una primera componente
bajo la coordinación de la Dirección Nacional de Energía
y Tecnología Nuclear (DNETN), y la segunda bajo la res-
ponsabilidad de UTE. La componente coordinada por la
DNETN tiene por objetivo el desarrollo del mercado de
eficiencia energética e incluye las siguientes medidas de
política y actividades: (a) Revisar normas y regulaciones
actuales para incorporar cambios normativos que esti-
mulen la realización de inversiones en eficiencia ener-
gética; (b) Establecer un programa de etiquetado ener-
gético y estándares incluyendo un sello de eficiencia
para equipos de uso doméstico; (c) Realizar programas
de capacitación, y divulgación de la eficiencia energéti-
ca en Universidades, UTU e instituciones de educación
primaria y secundaria; (d) Generar instrumentos con-
tractuales estándar destinados a apoyar proyectos eje-
cutados por ESCOs y soporte a la creación de un merca-
do de ESCOs; (e) Crear e implementar el Fondo
Uruguayo de Eficiencia Energética (FUEE) para el finan-
ciamiento de proyectos de eficiencia energética. Este
fondo apoyará el financiamiento a través de bancos
comerciales de las inversiones necesarias para llevar a
cabo mejoras en el uso de la energía, esencialmente en
el sector industrial. Asimismo facilitará el financiamiento
de auditorias energéticas y estudios preparatorios para
definir las inversiones en eficiencia energética. La com-
ponente ejecutada por UTE consiste en la creación de
una Unidad de Servicios de Eficiencia Energética (USEE)
que ofrecerá a UTE servicios de gestión de la demanda
y a sus clientes servicios de eficiencia, incluyendo el
financiamiento de las inversiones, a ser repagadas con
los ahorros. Las actividades de la USEE incluyen: i) el
financiamiento para la adquisición, por parte de los
consumidores finales de equipamiento eficiente, ii) el
financiamiento de programas de alumbrado público
eficientes en distintas municipalidades, iii) la mejora de
los sistemas de distribución y las instalaciones eléctricas
en barrios cadenciados, iv) la provisión de servicios de
electricidad fotovoltaicos para poblaciones rurales aisla-
das y v) el financiamiento de inversiones eficientes para
clientes del sector privado. El proyecto de Eficiencia
Energética, además de promover el ahorro de energía,
permitirá postergar importantes inversiones en genera-
ción, reducir la importación de petróleo crudo y gas
natural y limitar las emisiones asociadas a la generación
térmica. Se espera que durante los primeros seis años
de implementación del proyecto y como resultado de la
ejecución de las políticas y actividades descriptas, se
genere un ahorro total de 57 ktep (incluyendo 7 ktep en
combustibles, 6 ktep en cogeneración y 44 ktep en
electricidad).
39
6. Programa de Etiquetado Propuesto, CLASP, 2003
El objetivo de este capítulo es hacer un diagnóstico del
sector de transporte terrestre del Uruguay a través del
análisis de los sub-sectores de carreteras y ferrocarril. Se
presenta una visión del estado general de ambos sub-
sectores a través de un benchmarking internacional
que los sitúa a ambos en términos de calidad y cober-
tura de su infraestructura. Luego se presenta un diag-
nóstico fino de ambos sub-sectores a través de la medi-
ción y análisis de la eficiencia de la provisión de la infra-
estructura y de los servicios de cada sub-sector. Para
culminar, se hace un análisis de la eficiencia asignativa
en el gasto entre ambos sub-sectores a través de un
estudio costo beneficio para el transporte de produc-
tos forestales por ambas redes y sistemas de transporte
terrestre comparando la eficiencia de asignación de los
recursos por medio de la rentabilidad de los mismos en
materia de transporte de carga forestal.
Sección I: Estado general del sectortransporte terrestre del Uruguay
Esta sección da una rápida descripción del sector de
infraestructura de transporte terrestre del Uruguay
situándolo en términos de calidad y cobertura en una
perspectiva internacional, comparándola con
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú, y
México en Latinoamérica e Indonesia, Malasia, Filipinas
y Tailandia en Asia.
A. COBERTURA
La cobertura de las redes de infraestructura de trans-
porte terrestre del Uruguay es muy alta comparada
con países de América Latina y Asia. Los indicadores de
densidad y cobertura para las redes viales y ferrovia-
rias, se encuentran entre los más elevados de América
Latina. La red vial provee un buen grado de accesibili-
dad en prácticamente cualquier punto del país. La red
ferroviaria, aunque extensa, por su mal estado tiene
menos del 50 por ciento en estado de operación
actualmente.
B. CALIDAD
De acuerdo con la encuesta de opinión más reciente
del Foro Económico Mundial (FEM), Uruguay, se ubica
40
Diagnóstico del Sector de TransporteTerrestre y Análisis de la Eficiencia de la Infraestructura y Servicios en elTransporte por Carretera y Ferrocarril
4
bien entre sus pares en términos de la calidad general
de los servicios de infraestructura. Si bien esta percep-
ción es positiva, no es consistente en todos los secto-
res. Los empresarios locales clasificaron la calidad de la
infraestructura vial y portuaria por encima del prome-
dio de los países comparables. Únicamente Tailandia
recibió puntos más altos para los puertos. Los aero-
puertos, y especialmente los ferrocarriles, recibieron
una calificación menos favorable.
B2. FERROCARRILES
El transporte ferroviario en Uruguay no compara bien
con las redes ferroviarias regionales. La densidad del
tráfico de carga (ton-km/red en servicio) es la más baja
entre las operaciones ferroviarias que se analizaron,
más baja aún que la de ALL-M, que opera una red simi-
lar (ver Cuadro 4-3). La productividad de las operacio-
nes de la Administración de los Ferrocarriles del Estado
41
CUADRO 4-1 : DENSIDAD Y COBERTURA DE LAS REDES VIALES Y FERROVIARIAS DEL URUGUAY
País Densidad Cobertura de la redpor población (km/1000 personas) por superficie (km/1000 km2)
Caminos Ferrocarril Caminos Ferrocarril
Argentina 6,1 0,9 77,5 11,4Brasil 10,3 0,2 201,8 3,4Chile 5,3 0,7 104,9 13,2Colombia 2,7 0,1 99,2 2,8México 3,4 0,2 168,3 9,0Paraguay 5,7 0,0 72,5 0,4Perú 3,1 0,1 60,8 1,3Uruguay 21,4 0,9 401,4 17,0Indonesia 1,5 0,0 162,8 2,8Malasia 2,9 0,1 199,8 4,9Filipinas 1,0 0,1 111,9 7,9Tailandia 2,7 0,0 673,3 1,6
Fuente: Elaboración propia
CUADRO 4-2 : PERCEPCIÓN DE CALIDAD, 2006 Y 2003
País Calidad general Calidad general Carreteras* Puertos Aeropuertos Ferrocarrilinfraestructura** infraestructura
Argentina 3.5 3,9 5 3,7 3,9 2,5Brasil 3.2 3,8 4,4 3,3 5,1 2,2Chile 4.4 4,8 4,6 4,6 5,4 2,2Colombia 3.2 3,1 3,7 2,6 4,2 1,4México 3.3 3,6 5 3,3 4,6 2,4Paraguay 2.2 1,9 3,9 2,3 2,7 1Perú 2.6 2,5 4,3 2,3 3 1,7Uruguay 3.6 4 5 4 3 1,5Indonesia 3,7 3,9 3,7 4,1 3,2Filipinas 2,3 3,5 2,4 3,9 1,5Tailandia 4,9 5,3 4,5 5,6 3,7Promedio 3.1 3,5 4,4 3,3 4,1 2,1
El puntaje clasifica de 1 a 7 y mide la percepción de quienes responden a la encuesta respecto de la calidad de la infraestructura
(1 = subdesarrollado e ineficiente; 7 = tan desarrollado y eficiente como el mejor del mundo)
Fuente: Global Competitiveness Report (GCR) 2003-2004, World Economic Forum (WEF)
(*) GCR 2002-2003
(**)GCR 2006
(AFE) es inferior a la de los operadores ferroviarios pri-
vados de otros países de América Latina.
Sección II: Análisis de eficiencia de lainfraestructura vial
A. VISIÓN GENERAL DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL
La red nacional de caminos (8.498 km) es adminis-
trada por el MTOP a través de la Dirección Nacional
de Vialidad (DNV ). De esta red, 2.239 km son consi-
derados corredores internacionales, 1.371 km per-
tenecen a la red primaria, 3.883 km a la red secun-
daria y 1.005 km a la red terciaria. Existen 222 km de
vías dobles, concentradas en los corredores inter-
nacionales y la red primaria. La red vial departa-
mental (alrededor de 62.000 km) es administrada
por los 19 gobiernos departamentales a través de
una división de su estructura administrativa llama-
da Intendencia.
El estado de la red vial primaria (nacional) de Uruguay,
en términos comparativos, es mejor que muchos paí-
ses de la región.
El nivel de calidad y seguridad de la infraestructura vial
de Uruguay está bien posicionada con respecto a
otros países con ingresos comparables de las regiones
Latinoamérica y Asia. La pequeña proporción de cami-
nos pavimentados respecto de la longitud total de la
red, refleja el hecho de que el nivel y composición del
tránsito no justifican una gran extensión de caminos
asfaltados en las regiones que se encuentran fuera del
área de Montevideo. También, la densidad y cobertura
de la red vial pavimentada es más elevada que la de la
mayor parte de los países de América Latina.
En Uruguay, la tasa total de muertes por accidentes via-
les, medida por cada 100.000 habitantes y 10.000 vehí-
culos, se encuentra entre las más bajas de las regiones
Latinoamérica y Asia. En el año 2002, el 1 por ciento de
42
CUADRO 4-3 : TRÁFICO FERROVIARIO DE CARGAS Y PRODUCTIVIDAD, 2007
País Operador Ton-km Distancia promedio Ton-km por km Ton-km por Ton-km por (millones) del tráfico de de ferrocarril locomotora vagón en
cargas (km) operativo en servicio servicio(millones) (millones) (miles)
Argentina FEPSA 1.357 458 430 37 680Mesopotámico 844 618 401 34 622
FSR* 1.644 377 621 99 719 ALL C* 2.728 854 667 52 519 ALL M* 778 635 371 49 350
Bolivia FCO 682 251 548 69 514 Uruguay AFE 331 605 205 22 278
Fuente: AFE y elaboración propia, 2007, (*) 2004
CUADRO 4-4 : ESTADO DE LA RED PRIMARIA
País Red vial nacional Porcentaje Estado de la red vial nacional pavimentada(primaria) (km) pavimentado Bueno Regular Malo
Argentina 38.484 81% 38% 57% 5%Brasil 92.038 63% 28% 59% 14%Colombia 16.528 72% 59% 36% 5%Perú 17.101 50% 36% 50% 14%Uruguay 8.498 88% 77% 17% 6%
Fuente: Departamentos viales nacionales, información más reciente disponible
las muertes en Uruguay, era atribuido a accidentes de
tránsito vial, comparado con el promedio de 2,2 por
ciento tanto de los países de Latinoamérica como de
los países con bajos a medianos ingresos . No obstante,
los accidentes y las tasas de mortalidad de tránsito en
Uruguay, continúan siendo más altas que las informa-
das para los países desarrollados, tales como Australia,
Reino Unido y Suecia. La cantidad de accidentes y
muertes viales por cada 10.000 vehículos se ubica en
23 accidentes y 4,5 muertes por cada 10.000 vehículos,
considerablemente más altos que en los países de la
OECD, en los cuales en promedio se producen alrede-
dor de 10 accidentes y entre 1,2 y 2,5 muertes por cada
10.000 vehículos. Sin embargo, se debe tener cuidado
al analizar estos resultados, ya que las estadísticas no
incluyen a la Municipalidad de Montevideo, donde se
supone ocurren la mayor cantidad de accidentes.
En términos generales, el estado de conservación de
los pavimentos permite la circulación de tránsito pesa-
do en toda la red pavimentada (88.4% de la red nacio-
nal está pavimentada). Si bien actualmente existen
algunos puentes que presentan limitaciones de carga
pues no permiten el paso de camiones que tienen
acoplados con eje triple de 25,5 toneladas, la red vial
consta de varios tramos-que unen Montevideo con los
principales pasos de frontera-sobre los que se puede
circular sin la limitación mencionada.
En los últimos trece años, 1994 - 2006, en función de
las obras nuevas ejecutadas, el patrimonio vial máximo
teórico se ha visto incrementado en el 12 %. Debido a
las concesiones, muchas obras de ampliación de capa-
cidad, con inclusión de duplicación de calzadas, fue-
ron ejecutadas en dicho período. La DNV efectúa la
valoración anual del indicador de “Patrimonio Vial”, que
se compara con el valor teórico admitido por la CEPAL,
valor medio entre el mínimo permisible y el máximo
teórico según la composición de la red vial. Uruguay,
luego de estar por debajo de ese valor medio reco-
mendado en el cuatrienio 1994 - 1997 y en el trienio
2002 - 2004, actualmente se encuentra ligeramente
por encima. Los datos de patrimonio se exhiben la
Figura 4-1.
43
CUADRO 4-5 : CALIDAD Y SEGURIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL, 1999-2003
País Longitud Porcentaje Densidad red Cobertura red Muertes por Muertes porde la red (km) pavimentado pavimentada pavimentada cada 100.000 cada 10.000
(km/1000 personas) (km/1000 km2) personas vehículos
Argentina 215.471 30% 1,8 22,9 25,8 14,6Brasil 1.724.929 5% 0,5 10,1 N/D N/DChile 79.353 20% 1,1 21,2 9,8 7,6Colombia 112.988 14% 0,4 14,3 18,1 27,4México 329.532 33% 1,1 55,2 10,5 5,9Paraguay 29.500 10% 0,6 7,3 N/D N/DPerú 78.129 13% 0,4 7,9 17,6 18,3Uruguay 70.732 11% 2,3 43,9 10,0 4,5Indonesia 310.026 46% 0,7 75,4 4,6 4,5Malasia 65.877 76% 2,2 151,4 25,9 12,2Filipinas 201.994 21% 0,6 141,4 0,9 2,9Tailandia 57.403 N/D N/D N/D N/D N/D
Fuente: Banco Mundial y Informe Mundial sobre Prevención de Lesiones en el Tráfico Vial, Banco Mundial y Organización Mundial de la Salud, 2004
Figura 4-1 : Evolución del Patrimonio Vial
Fuente: DNV del MTOP
2.3002.2502.2002.1502.1002.0502.0001.9501.9001.8501.800
mm
U$S
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06
Valor Actual (mm U$S) Media CEPAL (mm U$S)
Desde la reforma del sector vial, el MTOP le ha correc-
tamente dado la prioridad a la inversión en la conserva-
ción vial por sobre la inversión en obra nueva. Se sabe
que los retornos de inversión en conservación vial son
mayores que los de la obra nueva, y de manera intuiti-
va se entiende que no es eficiente construir más sin
antes asegurar los mecanismos y recursos para mante-
ner lo que ya existe. El MTOP ha llevado esta política de
manera coherente y consistente desde hace más de 10
años, y como resultado, durante la crisis, que vio una
restricción fiscal importante generalizada, el MTOP pro-
tegió la inversión en conservación vial por sobre la de
obra nueva. La Figura 4-2 muestra la evolución de las
inversiones totales, donde puede apreciarse el paulati-
no descenso de las obras nuevas y el ascenso de las
operaciones de mantenimiento y rehabilitación. A
pesar de la fuerte restricción la calidad y condición de
la red vial del Uruguay se pudo mantener confirmando
la validez de esta política.
B. DIAGNÓSTICO, MEDICIÓN Y MEJORA DE EFICIENCIA
EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL
El análisis de eficiencia de la infraestructura vial se limi-
tó a la inversión en la misma porque el impacto de la
toma de decisión de la inversión es el que potencial-
mente tiene un impacto mayor en eventuales ganan-
cias en eficiencia. El análisis porta, entonces, sobre la
eficiencia en asignación de recursos entre inversión en
obra nueva o conservación vial, y en el tipo de red vial
en la que se invierte.
B1. Eficiencia en el tipo de gasto
En función de los datos elaborados, relativos a tráfico,
tránsito, rugosidad característica y costos de operación
vehicular, es posible analizar la eficiencia en las inver-
siones, tanto para (a) inversión en obras de conserva-
ción como para (b) inversión en obras nuevas.
a) Inversión en obras de conservación vial
La eficiencia en la inversión en conservación puede
medirse como la razón del descenso del gasto anual
en operación vehicular sobre el gasto medio móvil
citado, ambos a Precios de Cuenta. Para las determina-
ciones se adoptó como Razón de Precio de Cuenta el
valor de 0,75 para todas las obras (nuevas o de conser-
vación), según los valores suministrados por DNV,
empleados más adelante en este informe. El valor es
razonablemente representativo para el conjunto de las
obras viales de características diversas a considerar
para el caso. El Cuadro 4-6 presenta el valor de la efi-
ciencia, en este caso la razón es de 10,12 %.
Este valor muestra que las inversiones en conservación
vial en el último quinquenio han sido rentables y efi-
cientes. Ello confirma que la política a favor de la priori-
zación de la conservación vial ha portado sus frutos ya
que los índices de calidad y condición de la red vial (ver
el capitulo 1) son de los más altos de Latinoamérica.
Se puede además especular que el gasto permanente
sobre la red vial se encuentra en un nivel de equilibrio,
es decir, que para su extensión y nivel de tráfico el
actual gasto en mantenimiento es adecuado; un gasto
permanente mayor no traería más beneficios o renta-
bilidad, y una reducción del gasto es difícil de evaluar
ya que el deterioro de la infraestructura en relación al
44
Figura 4-2 : Inversiones totales anuales por categoría de inversión (millones de US$)
200.000180.000160.000140.000120.000100.000
80.00060.00040.00020.000
094 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06
Mantenimiento Obra NuevaRehabilitación Total
Inversiones viales totales (m U$S)
CUADRO 4-6 : COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS. INVERSIÓN - EFICIENCIA EN LA CONSERVACIÓN
Ahorro en los Costos de Operación Vehicular (U$S) - Año 2005 (Precios de Cuenta) 5,332,781 Inversión media móvil en conservación de los 5 años anteriores * RPC (U$S) 52,713,729 Ahorro anual / Inversión promedio 10.12%
gasto no es lineal, aunque la caída de servicio de la red
Secundaria está fuertemente sugiriendo que tal reduc-
ción genera pérdidas más que proporcionales.
b) Inversión en obras nuevas:
La eficiencia en la inversión en obras nuevas puede
medirse como la razón del descenso del gasto anual
en operación vehicular sobre el gasto medio móvil
citado, ambos a Precios de Cuenta. Este valor y el total
de la media móvil de la inversión respectiva son ubica-
dos en el Cuadro 4-7 donde finalmente se obtiene la
eficiencia, en este caso la razón es de 16,85 %.
Este valor muestra que las inversiones en obra nueva
en el último quinquenio han sido rentables y altamen-
te eficientes.
Para la eficiencia de la conservación se considera la red
Total en tanto que para la eficiencia de las obras nue-
vas se considera la red Primaria y de Corredores
Internacionales, sobre las cuales prácticamente recaen
estas inversiones.
En virtud que las obras nuevas generan descenso de
costos de operación vehicular para la primera eficien-
cia evaluada pero por otra parte la conservación hace
lo propio con la segunda eficiencia, hay una relación
de intercambio que, por no ser posible una desagrega-
ción precisa, no puede ser calibrada afinadamente.
No obstante ello, la diferencia relativa de eficiencia en
el gasto entre la conservación vial (10%) y la inversión
vial (17%) tiende a mostrar que la política a favor a la
priorización de la conservación vial es plenamente jus-
tificada, pero que la condición de la red actual no
requiere esfuerzos mayores de carácter permanente
en ese sentido. Parece que se han logrado los más
altos niveles de eficiencia en el gasto y su programa-
ción en lo que se refiere a la gestión y conservación de
la red vial. Ganancias en eficiencias futuras, a condición
que se siga el mismo nivel de esfuerzo en el gasto en
conservación, se hallan en obra nueva, rehabilitacio-
nes sobre la red Secundaria o cambio de estándar de
algunas redes.
B2. Eficiencia del gasto en el tipo de red
El análisis de la evolución de la demanda sobre la red vial
(carga en ton-km) y la calidad de la oferta (rugosidad de
la red), confirma que se han privilegiado los Corredores
Internacionales y la red primaria en los últimos años, ya
que se observa que en sólo esas redes se ha dado una
reducción de la rugosidad, o sea una mejora en la cali-
dad de la red. El esfuerzo ha sido particularmente impor-
tante en la red de Corredores Internacionales que ha
visto la demanda aumentar de 27.5% y la calidad de la
red de 6.4%, y la red Primaria vió un aumento del 3% en
la demanda y una 1.6% en mejora de la calidad de la red.
En contraste, la red Secundaria vió el mayor aumento en
45
CUADRO 4-7 : COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS. INVERSIÓN - EFICIENCIA EN OBRAS NUEVAS
Ahorro en los Costos de Operación Vehicular (U$S) - Año 2005 (Precios de Cuenta) 3,733,042 Inversión media móvil en obra nueva de los 5 años anteriores * RPC (U$S) 22,156,234 Ahorro anual / Inversión promedio 16.85%
CUADRO 4-8 : EVOLUCIÓN DEL USO DE LA INFRAESTRUCTURA Y SU RUGOSIDAD
Corredores Internacionales Red Primaria Red Secundaria Red TerciariaAño Carga (mm Rugosidad Carga (mm Rugosidad Carga (mm Rugosidad Carga (mm Rugosidad
ton.km) característica ton.km) característica ton.km) característica ton.km) característica
2003 3.395 3,14 1.065 4,59 1.040 5,19 270 5,282004 4.127 2,96 1.107 4,31 1.119 5,11 228 5,332005 4.330 2,95 1.083 4,43 1.532 5,30 272 5,32
Fuente: DNV y Elaboración propia
la demanda, 47%, y el mayor deterioro en la calidad de la
red de 2.1%, y la red Terciaria vio un aumento de deman-
da de 0.7% y un deterioro de la calidad de la red por el
mismo porcentaje.
En términos generales se justifica una concentración
de los esfuerzos sobre la red de Corredores
Internacionales como prioridad, y ello fue una de las
políticas emergentes del MTOP en respuesta a la res-
tricción fiscal, ya que esta red soporta el 60% del tráfico
anual. Sin embargo, las diferencias entre la red Primaria
y Secundaria no se justifican, ya que ambas redes
soportan alrededor de los mismos niveles de demanda,
incluso con un aumento en los últimos años a favor de
la red Secundaria, como lo muestra el Cuadro 4-8.
En definitiva, con una mayor inversión en la red
Secundaria, en el período analizado, se podrían haber
obtenido ahorros adicionales del orden de US$ 2.2
millones de dólares en costos operativos de vehículos9.
Ello basado sobre un aumento en la calidad de la red
Secundaria a un nivel intermedio entre el actual y la
red Primaria (rugosidad de 4.9 en lugar del promedio
actual de 5.3)10, lo que hubiera necesitado un gasto
adicional en inversión y mantenimiento de US$ 10.3
millones. Ello hubiese significado un retorno de la
inversión promedio para la red Secundaria significati-
vamente mayor que el obtenido.
La metodología de dicha evaluación tuvo en cuenta
supuestos que entendemos reflejan adecuadamente
la realidad, aunque una alteración de los valores de
base empleados puede variar los resultados.
En este aspecto se puede decir que el MTOP podría
haber mejorado su eficiencia con una mayor asignación
de recursos a favor de la red Secundaria, aunque no se
trató de una ineficiencia en la asignación del gasto sino
una consecuencia de la restricción fiscal. Como se expli-
có en el párrafo anterior una mayor asignación de recur-
sos hubiese traído una mayor rentabilidad a la inversión
total en la red. Si ante la restricción presupuestal relativa
a las previsiones se hubiese gastado un poco menos en
los Corredores Internacionales y la red Primaria y un
poco más en la red Secundaria, en términos de lo que
ello significa en ganancias de eficiencia, aunque difícil
de estimar lo que implica dicha substracción de inver-
sión en términos del impacto, por los volúmenes res-
pectivos de tránsito es casi seguro que las consecuen-
cias hubieran sido peores . Lo que se puede decir a cien-
cia cierta es que el MTOP debió al menos haber inverti-
do US$ 10.3 M más en su red Secundaria en el pasado
quinquenio como una primera etapa de rehabilitación
de dicha red para no perder ahorros posibles de la
sociedad del orden de US$ 2.2 millones de dólares.
B3. Impacto de la infraestructura en los servicios decarga por carretera
El 38% de las empresas operadoras de transporte
carga estima que la infraestructura vial actualmente es
un obstáculo mayor o severo a sus operaciones. Si bien
esto es una percepción, con la parcialidad que ello
implica, se debe tomar en cuenta.
La percepción del estado de la red por parte de los ope-
radores refleja el comparativo abandono que ha sufrido
46
9. Los costos operativos totales anuales calculados son : en 2005: 1007.5 MUS$, en 2004: 979.6 MUS$ , en 2003 905.1 MUS$.
10. Los análisis muestran que las redes convergen hacia las calidades siguientes medidas por su índice de rugosidad: IRI = 3,0 para los
Corredores Internacionales. IRI = 4,4 para la Red Primaria. IRI = 5,3 para las redes Secundaria y Terciaria.
CUADRO 4-9 : RESTRICCIONES DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL FLUJO DE MERCADERÍAS
Restricciones de Infraestructura Porcentaje de empresas
No es obstáculo 25%Es obstáculo menor 31%Obstáculo moderado 6%Es obstáculo mayor 19%Obstác. muy severo 19%
Fuente: elaboración propia
la red secundaria en relación a las otras redes. El Cuadro
4-10, muestra que ningún operador estimó que la red
secundaria estaba en buen estado. Es lógico pensar que
los mayores obstáculos percibidos por los operadores
se encuentran en esta parte de la infraestructura.
Sección III: Análisis de eficiencia del sec-tor de transporte de carga por carretera
A. VISIÓN GENERAL DEL MERCADO DE TRANSPORTE
DE CARGA POR CARRETERA
En Uruguay existe una gran variedad de empresas de
transporte profesional, que según las últimas cifras lle-
gan a ser un poco más de 4,000, las cuales varían por
flota, tamaño de personal, y tipo de servicio que pres-
tan. El 75% de estas, se dedican exclusivamente a acti-
vidades comerciales de transporte, mientras que el
25% restante desarrolla también actividades relaciona-
das, como, logística y estaciones de servicio. Dentro de
los entrevistados se encontró que la gran mayoría
(81%) tiene alguna afiliación gremial, pero solo el 50%
de ellos establece algún tipo de contrato con el dador
de carga. Es bastante habitual establecer relaciones en
que el dador asegura un número de viajes al mes, sin
generar exclusividad pero si cierto grado de prioridad
y compromiso.
La selección de personal se realiza de manera casi
informal, a través de bases de datos propias o reco-
mendaciones personales, sólo un 30% utiliza servicios
de consultoras de recursos humanos. Todas las empre-
sas uruguayas contratan el personal bajo relación de
dependencia, mientras que el 15% de las internaciona-
les contrata sus conductores como unipersonales o
trabajadores independientes. Cabe resaltar que actual-
47
CUADRO 4-10 : PERCEPCIÓN DEL ESTADO LAS RUTAS SEGÚN TIPO DE RED
Estado de las rutas Primaria Secundaria Terciaria
Bueno 73% 0% 20%Regular 20% 83% 40%Malo 7% 17% 40%
Fuente: elaboración propia
CUADRO 4-11 : CANTIDAD DE EMPRESAS POR TAMAÑO DE LA FLOTA
Tipo de Empresa Un vehículo Entre 2 y 5 Entre 6 y 20 Entre 21 y 40 Más de 40 Total
Profesional 1247 2006 674 55 21 4003Profesional Nueva 459 255 17 1 0 732Propia 2939 1156 165 20 13 4293Suspendida 467 242 33 2 0 744
Fuente: elaboración propia en base a datos de DNT
CUADRO 4-12 : CANTIDAD DE UNIDADES TOTALES POR CLASE DE EMPRESA
Tipo de Empresa Camiones Tractores Remolques Semiremolques Total
Profesional 8352 3044 3294 3517 18207Propia 8264 328 517 659 9768Suspendida 773 206 154 281 1414Total de Vehículos 17389 3578 3965 4457 29389
Fuente: elaboración propia en base a datos de DNT
mente hay un proyecto en discusión parlamentaria
relacionado con la responsabilidad empresarial que de
ser aprobado disminuiría este porcentaje.
Aunque la edad del parque vehicular es un poco alta,
17 años para unidades tractoras y 13 para remolques y
semi-remolques, se realizan inspecciones técnicas
anuales que permiten autorizar, condicionar o recha-
zar la circulación de un vehículo. En el 2005, en prome-
dio, sólo se rechazo el 7% de los vehículos, lo que hace
pensar que se realiza un mantenimiento adecuado.
Estas prácticas de mantenimiento son variadas, algu-
nas empresas lo realizan en talleres propios, otras en
talleres externos y otras tercerizan este servicio. La
compra de repuestos en las empresas nacionales se
hace sobre demanda y con base a un análisis precio-
calidad, mientras que las internacionales realizan la
compra a través de representantes de la marca. En
general, no se cuenta con información detallada sobre
rendimientos de consumo de combustible o lubrican-
tes, pero si de neumáticos.
En cuanto a la calidad del servicio brindado, la encues-
ta a dadores de carga resulta en una percepción de
buena calidad de los servicios propuestos y la manera
de trabajar del sector transportista; de una escala del 1
al 4 (siendo el 4 el nivel más alto), la percepción de
calidad promedio del sector se halla en 2.83, como lo
muestra el Cuadro 4-13. Esta percepción relativa se
confirma con una incidencia muy baja de hurtos, ave-
rías y costos indirectos generados por el sistema (ver
capítulo 2).
Dentro del rendimiento y de la eficiencia del transpor-
te la incidencia del combustible es bastante alta, apro-
ximadamente 40% del valor final del flete. Al comparar
los precios del gasoil-sin incluir impuestos para hacer
una comparación más limpia-es evidente que Uruguay
tiene precios menos favorables que la Argentina, pero
más favorables que Brasil. Uruguay permite un des-
cuento del valor del IVA (23%) sobre las ventas el cual
crea incentivos para declarar todas las ventas, pero
tiene un limite inferior de 8.2% que desestímula un
poco esta política.
Aunque el precio de carga no está regulado, existe una
tarifa referencial determinada por el Ministerio de
Transporte. La lógica de este procedimiento es que la
tarifa referencia se publica y tanto el dador de carga
como el transportista tienen acceso a ella. La tarifa de
referencia del MTOP corresponde a tarifas que cubren
los costos fijos y variables y proveen al operador un
margen razonable. De esta manera, se mitiga la posibi-
lidad de competencia salvaje por precio, que se ve en
muchos países de Latinoamérica, y que termina en
operadores que trabajan con tarifas por debajo de sus
costos y entran en una espiral de competencia salvaje
que deteriora los servicios. Sin embargo, es el mercado
que determina el precio final.
En definitiva, las reformas hacia la profesionalización
que han sido llevadas a cabo en el sector, la regulación
y los marcos institucionales existen son adecuados, y
han permitido establecer un sector más formal a nivel
empresa, pero dentro de estas todavía subsisten polí-
48
CUADRO 4-13 : CALIDAD DEL SERVICIO DE TRANSPORTE DE CARGA TERRESTRE
PREGUNTA PONDERACIÓN POR CATEGORÍA DE EMPRESAS
La calidad del servicio en los conceptos (resultado ponderado entre respondientes: “Malo” = 0 a “Muy Bueno” =4)siguientes es ……… ? Todas Exportadoras No exportadoras
Tiempo de respuesta 2,84 2,75 3,06Servicio de carga 2,89 2,81 3,07Cuidado 2,79 2,70 3,00Demora 2,73 2,61 3,07Servicio 2,93 2,85 3,07Calidad promedio 2,83 2,74 3,05
Fuente: Encuesta a Dadores de Carga, CSI-Banco Mundial, 2007
ticas precarias de contratación, requisitos mínimos, y
programas de capacitación, dejando así espacio para
mejorar la eficiencia y optimizar procesos.
B. DIAGNÓSTICO, MEDICIÓN Y MEJORA DE EFICIENCIA
EN LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA POR
CARRETERA
Para diagnosticar la eficiencia de las empresas del sector
de transporte de carga por carretera se realizaron
encuestas a empresas y se realizo un análisis DEA (Data
Envelope Análisis). Posteriormente se diseñó una
“Empresa Eficiente”, para determinar qué rubros y qué
procedimientos podrían mejorarse en las empresas a fin
de obtener mejoras en eficiencias. Por último, todo el
análisis culmina en una hipótesis sobre el funciona-
miento del mercado de carga uruguayo en su conjunto.
B1. Análisis de Eficiencia
Para analizar la eficiencia se adoptó el modelo no para-
métrico por envolvente de puntos (DEA) que posibili-
ta el análisis desconociendo la forma funcional de la
producción. El modelo de análisis de frontera emplea-
do no incluye términos de ineficiencia estocástica, por
lo que es asumido que el apartamiento del nivel de efi-
ciencia asequible es pura y exclusivamente endógeno
para cada empresa, para las que se supusieron rendi-
mientos constantes a escala (CRS). Los insumos al
modelo vienen de los transportistas entrevistados,
entre los cuales hay empresas de transporte nacional y
de transporte internacional, así como empresas que
resultaron ser en alguna medida operadores logísticos
o con otros negocios integrados como grupo econó-
mico. Las variables dependientes del modelo, luego
de intentar varias opciones, resultaron ser la capacidad
de carga de la empresa y el personal. La variable
dependiente es la carga promedio anual efectuada,
medida en ton.km / día.
El análisis arrojó que sólo tres de las 16 empresas ana-
lizadas demostraban el 100% de eficiencia, el prome-
dio del grupo arrojó sólo 53% de eficiencia (véase el
Cuadro 4-14). Ello indica que habría potencial de
ganancias significativas en la gestión de las empresas
de transporte de carga. Pero además nos interroga
sobre el funcionamiento del mercado con tan bajos
niveles de eficiencia.
Este análisis muestra que dentro del mercado hay
variaciones significativas de eficiencia relativas a las
empresas entre si. El supuesto que tres empresas son
eficientes relativas al resto es parte de las restricciones
del modelo; uno puede también decidir que el con-
junto debe medirse contra otra medida de eficiencia,
por ello en el sub-capítulo siguiente se diseña una
“Empresa Eficiente”.
49
CUADRO 4-14 : EFICIENCIA ESTIMADA PARA LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE DE CARGAS POR EL MODELO
Empresa Nº Eficiencia
1 0,642 1,003 0,274 0,535 0,496 0,257 0,678 0,719 0,8110 1,0011 0,7213 0,1414 0,2615 0,6116 0,43Promedio 0.53
Distribución del transporte
4,54,03,53,02,52,01,51,00,5
0
14
0 5 10 15 20
Capacidad de carga
Pers
onal
25 30 35 40
6316
15
2 9
10
47
61
11
5
13
Entre las 6 empresas de inferior eficiencia técnica,
desde el 14% hasta el 53%, hay 2 empresas uniperso-
nales, 3 que también son operadores logísticos y 1 de
transporte especializado de graneles líquidos de con-
sumo con contrato de entrega diaria en todo el país.
Diríamos que ambas unipersonales están apenas por
sobre el punto de equilibrio, (de la entrevista se extrae
que están en situación de endeudamiento bancario
convenido y trabajos de cierta estabilidad con poco
desplazamiento de cargas), tres de las restantes
empresas disponen del transporte de carga como ele-
mento necesario para su cadena de valor y la última,
por su operativa y capacidad de carga de un producto
diario y perecedero no puede tener mejor rendimien-
to de sus unidades dado el modo de recolección, pero
está en condiciones de negociar convenientemente
los precios (3 mil metros cúbicos al día para su pro-
ducto principal).
Extendiendo el análisis, entre las nueve empresas de
menor eficiencia hay 3 unipersonales, 3 operadores
logísticos y 3 empresas especializadas con cisternas.
Dado lo dicho en el párrafo anterior, y que el mercado
de oferta de cisternas aparece con poca oferta, las
empresas con buenas flotas están en condiciones de
negociar satisfactoriamente sus precios.
Otro punto de interés es que las siete empresas mejor
ranqueadas hacen carga general, lo cual parece indicar
que si no se dispone de un servicio de alta especializa-
ción, se debe conseguir eficiencia en la carga para
competir. No obstante, hay sólo 2 de estas 7 empresas
que no se dedican a otros rubros ni son internaciona-
les, factores ambos que facilitan la viabilidad de las
empresas.
B2. Comparación con la Empresa Eficiente
La “Empresa Eficiente”, una noción teórica, tiene la
ventaja de proponer un nivel de eficiencia exógeno al
grupo de empresas analizadas y cuyas características
objetivas apuntan a una mayor eficiencia productiva
y una reducción de las externalidades. El inconve-
niente de este enfoque es que es discutible que se
pueda objetivamente lograr los niveles de eficiencia
propuestos por la “Empresa Eficiente”. No obstante,
este enfoque complementa el del sub-capítulo pre-
cedente.
Las características de la “Empresas Eficientes” se acom-
pañan con mayores costos fijos en general (deprecia-
ción de flota y costos de formalización) y algunos cos-
tos variables mayores y otros menores. A su vez, ella
tiene las características deseables en términos de edad
de flota y menores externalidades, dirección en la cual
se desea se mueva el mercado de transporte de carga,
a través de su continua formalización y profesionaliza-
ción. Tres “Empresa Eficiente” fueron diseñadas, inter-
nacional, nacional y maderera, y fueron caracterizadas
de la siguiente manera resumida (ver anexo C para los
detalles):
• distancia anual recorrida optimizada;
• factor de ocupación de carga de 0.7;
• consumo de combustible reducido;
• flota vehicular de edad promedio de 5 años y tamaño
de flotas importantes (13 para nacionales y madereros,
y 63 para internacional) y una renovación de flota cada
7 años para los internacionales y cada 10 años para los
otros;
• mantenimiento vehicular óptimo;
• externalidades reducidas;
• formalización completa (impuestos, patentes, cargas
etc);
Las empresas de transporte internacionales pueden
llegar a los niveles de modernización requeridos por la
Empresa Eficiente con las tarifas actuales y obtener
márgenes altos, para las empresas Nacionales y
Madereras ello es más difícil ya que los resultantes
márgenes son más débiles, pero adecuados.
En otras palabras, las tarifas actuales permiten a las
empresas del sector de carga completar enteramente
su profesionalización, vale decir formalizarse comple-
tamente, operar con flotas de 5 años de promedio
(actualmente el promedio es superior a 17 años), hacer
el mantenimiento de vehículos con los más altos
estándares, y obtener ganancias adecuadas. De hecho,
las empresas de transporte internacional tendrían
todo interés a moverse en esa dirección. Ello, sin
50
embargo, supone volverse eficiente, y el supuesto más
fuerte en este sentido es la tasa de ocupación vehicu-
lar. Se está suponiendo un factor de 0.7 promedio,
contra el 0.6 promedio existente. El análisis indica que
este es el elemento determinante.
El gasoil es el rubro más importante de los costos
variables, y alcanza casi el 50% de todos los costos
como lo muestra el cuadro anterior.
B4. Diagnóstico del mercado en términos de su efi-ciencia
Los datos que se obtienen del análisis DEA, hacen supo-
ner que la eficiencia técnica, definida como la cantidad
de ton.km movidos por día comparado con la dotación
de los insumos Capacidad de Carga Instantánea y
Personal, no es la que juega el rol determinante para la
permanencia de una empresa en el mercado.
Esto nos sitúa claramente en el escenario de la
Competencia Monopolística11. En tal escenario, el pro-
ducto ofrecido en el mercado por diversos competido-
res es sustitutivo cercano pero no perfecto del de los
demás de su clase, por lo que como consecuencia una
empresa puede elegir el precio que maximiza sus
beneficios, situándolo por sobre sus costes medios. Al
bajar sus precios puede atraer más compradores, (aun-
que no todos pues su producto no sustituye perfecta-
mente los de la competencia), y obtener más benefi-
cios, contando con que dada su pequeña participa-
ción en el mercado la competencia no reaccionará
frente a su movimiento de precios.
Una vez que se perciben interesantes beneficios en el
corto plazo, comienzan a entrar más competidores
desplazando la curva de demanda hacia la izquierda.
Los beneficios cesan cuando la curva de demanda es
tangente a la de costes medios, por lo que el merca-
do tiene su propio mecanismo de autorregulación
(dejan de ingresar productores), pero no es asignador
eficiente porque las empresas en el corto plazo se
comportan como monopolios, produciendo por
sobre el valor mínimo de los costes medios12. Con
base en esta visión económica, se perciben las simili-
tudes con este mercado del grupo de empresas
encuestadas:
• Las diferenciaciones que suelen hacerse en los mer-
cados con oferta de productos diversos, ocurren aquí
51
CUADRO 4-15 : COSTOS OPERATIVOS DE LA EMPRESA EFICIENTE
Empresa Costos (US$/t-km) Tarifa Actual (US$-t-km) Margen
Internacional 0,0384 0.05 30.2%Nacional-granel 0,0442 0.05 13.2%Nacional-madera 0,0447 0.05 11.8%
Fuente: elaboración propia
CUADRO 4-16 : COSTOS OPERATIVOS DE LA EMPRESA EFICIENTE
Empresa Costos Variables Costos Fijos Imposiciones Total Gasoil
Internacional 54.2% 45.5% 0.3% 100% 43%Nacional-granel 57.9% 41.0% 1.1% 100% 43%Nacional-madera 67.2% 32.2% 0.5% 100% 49%
Fuente: elaboración propia
11. Edward H. Chamberlin, “Monopolistic Competition”, 1933. También en el mismo año, independientemente, Joan Robinson inició el estudio
de la competencia imperfecta en “The Economics of Imperfect Competition”
12. Una exposición clara se encuentra en “Economía”, Mc Graw Hill 1988, de “Stanley Fischer, Rudiger Dornbusch y Richard Smalensee”
con la integración de otros servicios o bien en la espe-
cialización de parte de la flota, para ofrecer más varie-
dad de servicios.
• Otro tanto ocurre con la publicidad (y estrategias de
marketing en general), particularmente notoria en el
caso de las transportistas internacionales y los muy
especializados (caso cisternas).
Al igual que en el resto de los mercados, coexisten
también oferentes que producen en forma
indiferenciada, y forman por tanto el segmento de
competencia perfecta del mercado.
• Las empresas de menor porte, a las que resulta más
difícil invertir en diferenciación, para el caso, especiali-
zación fundamentalmente, se encuentran en situación
de competencia perfecta y dan servicio a quienes
“buscan precio y no calidad”.
Por esa razón no es esperable un eje de precios pare-
jos de competencia, sino fundamentalmente una
buena dispersión de estos y una variada gama de
estrategias de captación de clientes. En muchos casos
asimismo:
• La integración vertical (logística) u horizontal (grupos
o participación en otros rubros como estaciones de
servicios), atienden las ventajas usuales de economías
por integración de actividades: captura de mayor valor
agregado y costo eficiencia en la provisión de insumos.
• La conformación de flotas de gran porte genera eco-
nomías de escala, sea en provisión de insumos (talleres
propios, gomería propia, etc), como en la capacidad
de atraer clientes que necesitan contratos de transpor-
te de grandes volúmenes que aseguran utilización
permanente de los vehículos bajando los costos de
intereses.
• Además del hecho que el fortalecimiento de una
empresa por aumento de tamaño es, per se, un hecho
publicitario convincente para los demandantes.
De tal modo, a condición de brindarlo adecuada-
mente, no es preciso ser técnicamente eficiente en
la producción del servicio. Si fuera necesario (es
decir si el precio fuera único para todos los servi-
cios por ser todos sustitutivos de todos) simple-
mente no se registrarían valores de eficiencia tan
bajos como se registran para el movimiento de
carga, pues tales empresas habrían entrado en
quiebra.
Por lo tanto, la conclusión de base es que las empresas
menos eficientes apenas están sobre el punto de equi-
librio como tales o bien no subsisten únicamente de la
carga, sino que ésta es un componente más dentro de
una cadena de valor.
B5. Posibles ganancias de eficiencia
Luego de varios exámenes de sensibilidad, las mayores
ganancias en eficiencia que arroja el análisis de eficien-
cia provienen del la tasa de ocupación de los vehícu-
los. Suponiendo un pasaje del índice de carga del 60 al
70 %, se consigue un ahorro del 13,9 % para el camión
tipo (ver el Cuadro 4-17).
52
CUADRO 4-17 : CÁLCULO DE COSTOS OPERATIVOS SEGÚN ÍNDICE DE CARGA
Índice de carga (%) Cálculo base “Costos Operativos Eficientes” (U$S / ton.km)
1,00 0.02760,95 0.02890,90 0.03040,85 0.03200,80 0,03380,75 0,03590,70 0,03840,65 0,04110,60 0,04440,55 0,04850,50 0,0533
En definitiva, las ganancias potenciales en eficiencia
en el sector de servicios de transporte de cargas son
significativamente mayores que aquellas alcanzadas
a través de la intervención en la infraestructura. El
paso del índice de ocupación vehicular de 0.6 a 0.7,
produce US$41 millones anuales (ver el Cuadro 4-18),
los ahorros de costos operativos promedios obteni-
dos por la intervención en la infraestructura totalizan
US9 millones como lo demuestra la Sección I.
Sección IV: Análisis de eficiencia delsector de transporte ferroviario
A. VISIÓN GENERAL DE LA RED FERROVIARIA
A1. Infraestructura
La red ferroviaria del Uruguay consta de alrededor de
3.000 km de vía de trocha media o estándar (1,435 mm)
de vía simple, a excepción de 11 km en las proximida-
des Montevideo, de vía doble. Las vías, que cubren la
mayor parte de la geografía del país, fueron construidas
bajo un criterio de costo reducido con mínimos movi-
mientos de suelos el siglo pasado, lo que da origen a
pendientes frecuentes, cortas, de 1.5 a 2 %, con nume-
rosas curvas y contracurvas, lo que a su vez genera cos-
tos de operación elevados. Hoy, por insuficiencias de la
red, sólo alrededor de 1.600 km se encuentran en ope-
raciones. Además, una porción significativa de la red, el
denominado “litoral” sólo acepta 14 toneladas por eje,
impidiendo el uso de las locomotoras más pesadas y
potentes y la formación de trenes de mayor tonelaje. El
resto de la red, que acepta 18 toneladas por eje, pre-
senta situaciones diversas. La situación más compleja
es la del troncal Montevideo-Rivera, al norte de Paso de
Los Toros, donde los trenes deben respetar precaucio-
nes frecuentes de velocidad a 5 y 10 Km/h.
A2. Operación
La Administración de los Ferrocarriles del Estado (AFE),
la empresa ferroviaria del Uruguay, ha concentrado sus
esfuerzos de los últimos 15 años en el negocio del
transporte de carga. Ha movilizado, como promedio
del período 1995-2004, 1.12 millones de toneladas con
una distancia media de transporte, relativamente
reducida, de 219 km. En 2005 se transportaron 331
millones de toneladas-km (36 % más). El resultado se
debe principalmente al incremento del tonelaje trans-
portado aunque también se incrementó la distancia
media de los envíos.
El tráfico de cargas de AFE se concentra en un conjun-
to de ocho productos, mayoritariamente masivos:
arroz, cebada, cemento, clinquer, combustibles y lubri-
cantes, madera y leña, piedra caliza y contenedores. En
su conjunto esos productos concentran más del 98 %
de las toneladas y del 99 % de las toneladas-km.
53
CUADRO 4-18 : DESCENSO DE PRECIOS POR CONCEPTO DE TRANSPORTE
Costo de Operación Vehicular Camión Pesado Camión Semipesado Camión Mediano Total(MU$S) (U$S) (U$S) (U$S)
Año 2005 124.7 35.8 135.0 295.5Ahorro Año 2005 17.3 4.9 18.8 41.0
CUADRO 4-19 : AFE: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO DE CARGAS 1995-2005
Período Toneladas (millones) Ton-km (millones) Distancia Media Km)
1995-2004 (Promedio anual) 1.12 244 2192004 1.22 297 2432005 1.32 331 251
Fuente: AFE
En cuanto al material rodante, AFE dispone de una
flota total de 19 locomotoras GE (10 son de 2000 HP y
9 son de 1500 HP) y 19 locomotoras Alstom. Las 19
locomotoras Alstom son de menor potencia y sólo
operan en la zona litoral. En lo que respecta al material
remolcado, sobre un parque de casi 1500 vagones
predominan los vagones cubiertos (casi 650, el 43 %
del total). El parque de vagones es antiguo, y formado
por una gran mayoría de vehículos tradicionales no
especializados. Las unidades son mayoritariamente de
reducida capacidad portante, adecuadas a las limita-
ciones que impone la infraestructura pero con restric-
ciones para atender un tráfico masivo.
Si bien AFE está plenamente consciente de que su
futuro está asociado al transporte de cargas, por un
conjunto de razones entre las que predominan las de
carácter social, continúa prestando servicios en la
Región Metropolitana de Montevideo, corriéndose 22
trenes diarios de lunes a sábados.
A3. Reformas del sector y Finazas
AFE habrá de enfrentar graves problemas de gestión
en áreas clave en caso que no inicie, en un plazo breve,
un proceso agresivo de formación de recursos huma-
nos a nivel gerencial y de jefatura de departamentos.
Al concluir 2006, AFE prestaba sus servicios con un
total de 1130 agentes, el 12 % de los aproximadamen-
te 9000 agentes con que contaba hace 20 años atrás.
Ese proceso de fuertísima reducción del personal tuvo
lugar prácticamente sin incorporaciones de nuevos
recursos humanos. Esto hace que la edad promedio
del personal de la empresa se ubique en los 50 años y,
la antigüedad promedio en la empresa, en 28.
Actualmente, bajo las condiciones de eficiencia de AFE
del año 2005, los ingresos cubren sólo la mitad de los
costos medios. AFE presentó, en el 2005, considerando
un tipo de cambio de 24.5 Pesos uruguayos por dólar,
ingresos totales por poco más de 9 millones de US$
(9.39 millones). En esos ingresos predominan clara-
mente los generados por la carga (US$ 8.37 una vez
computados los descuentos y bonificaciones) sobre
los de pasajeros (US$ 0.34 millones). En el total no
resultan menores los “otros ingresos” (trabajos para ter-
ceros, arrendamientos, cesión de espacios) que apor-
tan US$ 0.68 millones. A su vez, los gastos operativos,
esto es, los gastos de operar el ferrocarril sin computar
inversiones ni amortizaciones, sumaron US$ 19.88
millones, lo que arroja un déficit de operaciones de
US$ 10.55 millones y un coeficiente de explotación
(gastos operativos/ingresos operativos), de 2.12. Si,
adicionalmente, se computa la ganancia financiera
obtenida por AFE, el resultado operativo se reduce a
un déficit de US$ 8.31 millones.
La posición financiera de AFE al concluir 2006 es
mejor que la indicada ya que en el mes de febrero de
ese año AFE experimentó un incremento de ingresos
promedio del 21% a lo que se sumó un incremento
adicional del 7.6 % en el último trimestre. En conjun-
to, acumulativamente, alcanzó al 30 %. Si se tiene en
cuenta que los incrementos salariales otorgados por
AFE en ese año fueron del orden del 5 %, que la infla-
ción del país fue del orden del 8% con un tipo de
cambio estable y que la participación de los salarios
en el gasto total de AFE se encuentra en el orden del
60 %, no es impensable que los indicadores financie-
ros de AFE hayan evolucionado de una relación ingre-
so-costo de 0.48 a 0.59.
Sin embargo, la salud financiera de AFE sólo será alcan-
zable mediante una mejora significativa en su desem-
peño operativo, al alcanzar niveles de eficiencia com-
parables a la de otros ferrocarriles de la región, como
se verá poco más adelante. Las mejoras de importan-
cia en la relación ingresos/costos alcanzadas son insu-
ficiente, sin embargo, para impactar de manera defini-
tiva en el desempeño financiero de AFE.
A4. Demanda
Si bien es cierto que el sector ferroviario enfrenta gran-
des problemas financieros, e inicialmente sus volúme-
nes transportados parecen bajos-alrededor del 10% de
la carga del país-ejemplos como el de la ruta 5, que
con sus escasos dos carriles paralelos al ferrocarril,
debe cargar cerca del 70% de la carga que va a
Montevideo, representan el potencial que tiene.
Además, teniendo en cuanta la apertura de nuevos
mercados, y la creación de centros de producción
54
forestal y agrónoma a lo largo de la costa, nuevas
oportunidades de expansión y de incremento de efi-
ciencia se hacen cada día mas necesarias para el sec-
tor. Si el mercado de productos forestales crece de la
manera que se espera en los próximos años el número
de vehículos en las rutas principales, secundarias y
nacionales, se vería triplicado, no sólo causando un
tráfico excesivo sino además un fuerte desgaste y
deterioro en la malla vial.
A5. Servicios
La AFE tiene tres grandes corredores internacionales,
dos con Brasil, y uno con Argentina. De los dos en
Brasil, sólo uno opera, y requiere transferencia de carga
al cruzar la frontera debido a diferencias de calibre en
la vía. El corredor argentino opera sin mayores dificul-
tades. La posibilidad de usar el puerto de Montevideo
presenta grandes retos para el comercio internacional,
que no es ajeno a la AFE, pero la infraestructura exis-
tente no permite ni atrae mayores cargas.
Para llegar a ser autosuficiente la AFE requiere incre-
mentar su carga en 500,000 toneladas y aumentar la
distancia promedio a 500 kilómetros. El servicio de
pasajeros que presta la AFE no es de tipo comercial, la
demanda se ha reducido alrededor de 50% desde que
se reestableció el servicio en 1997, y con la clausura de
la Estación Central de Montevideo se esperan más
reducciones. La continua operación de estos servicios
genera grandes costos que no son viables. Esto, suma-
do a la integración vertical que concentra responsabi-
lidades, y al estado actual de las vías, hace que la AFE
requiera de subsidios anuales de cerca de US$ 3M, de
los cuales US$ 2M van a subsidiar la operación y el US$
1M restante va a repago de la deuda de la compra del
material rodante japonés adquirido en 1990.
B. DIAGNÓSTICO, MEDICIÓN Y MEJORA DE EFICIENCIA
EN LA RED FERROVIARIA Y SERVICIOS
B1. Red de FerrocarrilLa condición de la infraestructura de AFE está casi al
borde del colapso, y sin intervención en ella el futuro
del ferrocarril está comprometido, por lo tanto no es
relevante hacer un análisis de eficiencia de al infraes-
tructura actual. Sería fútil hacer este análisis teniendo
en cuenta las velocidades comerciales que se pueden
lograr, el número de descarrilamientos, y en general el
porcentaje de la red que se encuentra en operación.
La condición de la vía de AFE hace que los trenes se
desplacen a velocidades máximas que, en promedio,
oscilan entre los 25 y los 38 km/h. Sin embargo, la gra-
vedad de la condición de algunos sectores específicos
hace que las velocidades a las que se opera no deben
superar los 5, 10 y los 15 km/h. Estas últimas velocida-
des son indicativas de la extrema vulnerabilidad de la
vía y exigen a las locomotoras circular, en muchos
casos, a velocidades por debajo de las de régimen,
produciéndoles un desgaste prematuro que reduce la
vida útil de los componentes y encarece los costos de
mantenimiento. Otro indicador de la condición de la
vía es el número de descarrilamientos. Aún respetando
las limitadas velocidades máximas promedio mencio-
nadas AFE concentró, en el año 2005, 134 descarrila-
mientos, lo que implica 2.5 descarrilamientos por tren
cargado por semana13. Este desempeño de la vía ha
tenido lugar aún cuando AFE ha realizado tareas de vía
relativamente importantes entre 1995 y el año 2005 en
las dos regionales (Sur y Norte) en que divide la red los
efectos de mantenerla y rehabilitarla.
Ahora bien, si suponemos que la infraestructura exis-
tente es apropiada, o por lo menos no es considerada
un serio obstáculo en la eficiencia de operaciones, se
puede realizar un análisis a la forma en que opera hoy
la AFE y como podría operar maximizando recursos y
optimizando procesos. Bajo el supuesto de que la
infraestructura es la adecuada o la mínima para per-
mitir procesos más eficientes se realiza el siguiente
análisis.
B2. Análisis de Eficiencia del Ferrocarril
El análisis de la actual eficiencia de AFE y, posterior-
mente, la identificación de las acciones para llegar a un
nivel de eficiencia mayor, cuantificando individual-
mente su impacto, puede tener lugar desde dos apro-
55
13. AFE no elabora información detallada acerca del motivo de los descarrilamientos. Sin embargo, existe consenso que la mayoría de ellos
tiene su origen en la condición de la vía.
ximaciones. Una de ellas es realizando un análisis com-
parativo contra sus pares, ferrocarriles de la región que
sean símiles a AFE, revisando parámetros clave. La otra,
más detallada, es analizar la cantidad de recursos invo-
lucrados en prestar algunas actividades clave, relevan-
tes para los resultados económicos y de desempeño.
a) Análisis comparativo
La realización de un análisis de benchmarking entre
AFE y otros ferrocarriles regionales exige elegir con
cuidado a los ferrocarriles de referencia y pueden
poner a AFE, objetivamente, de no ser tenidos en
cuenta, en una posición de desventaja en el análisis
de comparación.
Los ferrocarriles de la región presentan diferencias
con AFE que dificultan la tarea de Benchmarking. O
bien poseen niveles de actividad superiores e incom-
parables (la mayoría de los brasileños y, en mucha
menor medida, algunos de los argentinos) o, cuando
poseen niveles de actividad más comparables, tienen
una variedad de tráficos en el que predominan los
productos masivos (granos, o aceites, o minerales) en
una proporción, sensiblemente mayor a la de AFE.
También surgen las diferencias antes nombradas en
cuanto a capacidad de locomotoras, vagones y pesos
por eje. Teniendo en cuenta esas consideraciones,
incluyendo condiciones de geografía, el Ferrocarril
Mesopotámico de Argentina es el ferrocarril más com-
parable a AFE. En un segundo lugar, con advertencias
en cuanto al tipo de productos transportados (más
masivos), se ubican el Ferrocarril FerroExpreso
Pampeano (FEPSA, de Argentina) y el Ferrocarril
Oriental (Bolivia).
Los valores obtenidos indican que aún contra el “más
amigable de la clase”, esto es, el Ferrocarril
Mesopotámico, AFE presenta productividades de loco-
motoras un tercio menor, y de vagones que se ubican
en menos de la mitad. Para el promedio de los tres
ferrocarriles considerados, AFE produce la mitad de
toneladas-km por locomotora y por vagón. La diferen-
cia es mayor aún en materia de productividad laboral
y se ubica en el rango de casi 5 veces a uno.
b) Consumo de Recursos
Los indicadores precedentes, que explicitan las
amplias diferencias de desempeño entre AFE y otros
ferrocarriles regionales, tienen su origen en prácticas y
procesos que pueden brindar espacios para la mejora.
El repaso del desempeño de las áreas empresarias más
relevantes permite señalar que:
• AFE declara 196 agentes del área Tráfico (sobre un
total de 296) afectados a “estaciones”. Estrictamente, si
AFE adoptara un sistema de control de tráfico por
radio, como lo han hecho la mayoría de los
Ferrocarriles de la región, ese personal podría ser redu-
cido a prácticamente cero, ya que dejaría de ser nece-
sario autorizar la circulación de trenes de estación en
estación. El Centro de Control de Tráfico debería con-
tar, computando descansos, enfermedades y vacacio-
nes, 35 agentes.
56
CUADRO 4-20 : BENCHMARK ENTRE AFE Y OTROS FERROCARRILES REGIONALES
Operador Ton-km Distancia promedio Ton-km por km Ton-km por Ton-km por Ton-km por(millones) del tráfico de de ferrocarril locomotora en vagón en servicio Agente
cargas (km) operativo (millones) servicio (millones) (miles) (miles)
FEPSA 1.357 458 430 37 680 1696Mesopotámico 844 618 401 34 622 1406FCO 682 605 548 69 514 1554[1]AFE 331 251 205[2] 22[3] 278 285
[1] Los valores del Ferrocarril Oriental tiene como fuente al Banco Mundial con excepción de la productividad laboral donde se asumió que
los 439 empleados se dedican exclusivamente a la carga
[2] Con una red de 1611 km
[3] Considerando en servicio 8 locomotoras GE de 2000 HP, 10 ALSTOM luego de deducir dos para los servicios suburbanos y considerando
cada dos locomotoras ALSTOM como una locomotora de línea principal y dos GE de 1500 HP.
• De los 196 agentes del área Operaciones, 15 están
afectados a los servicios de pasajeros y 172 a los servi-
cios de cargas. Si se calcula el número real de horas tra-
bajadas, se descuentan las horas dedicadas a supervi-
sión, y se agregan las horas-extra, cada tripulación de
2 agentes recorrió 3.96 km por hora trabajada. Si bien
la condición de la vía sufre limitaciones significativas
frente a otros ferrocarriles comparables, éstos logran
productividades del personal de trenes no inferiores a
los 10 km/h y que, en ciertos casos, se ubican en el
rango 10-15 km por hora.
•Las locomotoras GE 2000, que sostienen la mayor
parte del tráfico recorren en promedio, y considerando
sólo las unidades disponibles, 245 km por día, nivel
considerado dentro de niveles satisfactorios. Sin
embargo, las máquinas ALSTOM, que aportan una pro-
porción similar del total de trenes-km de AFE, sólo
recorren 150 km por día. Existe allí, en ese tipo de loco-
motoras, un amplio espacio para la mejora, propen-
diendo a su utilización en otras partes de la red.
• Cada vagón de AFE realizó, en el año 2005, 41.5 viajes
anuales, esto es, un viaje cada 8.8 días. Dado las cortas
distancias en juego, del orden de los 250 km, y aún
considerando velocidades comerciales de 10 km/h, el
viaje promedio debería consumir un día en cada senti-
do, esto es, dos días en total. Si a eso se suma un día
para la carga y hasta dos días para la descarga, dada la
mayor complejidad operativa en el caso de los movi-
mientos que involucran al puerto de Montevideo, el
tiempo total promedio de viaje no debería superar los
5 días. Esto permitiría realizar 73 carguíos por vagón y
por año, lo que implicaría aumentar en poco más del
75 % (76 %) la productividad de los vagones permi-
tiéndole mover, en vez de los 1.38 millones de tonela-
das actuales, 2.4 millones de toneladas anuales.
• AFE posee 283 agentes dedicados al mantenimiento
del material rodante, tanto locomotoras como vago-
nes. El ferrocarril NCA de Argentina, por ejemplo,
emplea 190 agentes frente a los 283 de AFE, para aten-
der una flota que duplica la de ésta (75 locomotoras
frente a 38, 4.200 vagones frente a alrededor de 1.500).
• El área infraestructura de AFE posee 315 agentes
dedicados al mantenimiento de vías y estructuras. Si se
consideran 1611 km de vías, incluyendo los 11 km de
vía doble en el área de Montevideo. AFE presenta 0.2
agentes por kilómetro. NCA mantiene alrededor de
4.000 km de vías con 280 agentes, lo que implica 0.07
agentes por km.
Como se explicita a lo largo de esta sub-sección, la
infraestructura y los servicios ferroviarios están siendo
marginalizados por falta de inversión en mantenimien-
to y rehabilitación, conllevando a una operación inefi-
ciente. Es claro como se puede optimizar la operación
de la AFE llegando a lo que se considera una empresa
eficiente, pero que depende directamente de la reno-
vación de su infraestructura.
Sección V: Análisis en la eficiencia deasignación de recursos en el transporteterrestre
A. INTRODUCCIÓN
En esta sección se realiza un análisis de la eficiencia en la
asignación de recursos en el transporte terrestre, compa-
rando cargas de productos forestales. La demanda de
estos productos y su comercialización van a requerir nue-
vas inversiones para transportarlos. A través de un análi-
sis costo beneficio (ver CBA completo en el anexo D) se
calculan las inversiones y los costos de operación ferro-
viarios y carreteros en los que se habrá de incurrir para
atender la movilización de los flujos forestales que serían
captados por uno u otro modo. En la comparación se
emplean técnicas de evaluación de proyectos mediante
las cuales se calcula el Valor Presente Neto (VPN) de movi-
lizar los tráficos por uno u otro modo de transporte.
B. EL CRECIMIENTO EN LA DEMANDA DE TRANSPORTE
DE PRODUCTOS FORESTALES
Según un estudio prospectivo del sector de productos
forestales14, los flujos previstos requerirán la adapta-
ción de la infraestructura de transporte, especialmen-
te en lo que hace a la caminería departamental y la
parte de la red ferroviaria, que pueden ser utilizadas
por la producción forestal. El estudio concluye que
sólo es posible que el ferrocarril capte el tráfico de
57
14. “Estudio sobre Demanda de Transporte de Productos Forestales”, PIKE & Co. Consultora Forestal, Proyecto de Transporte de Productos
Forestales, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Informe Final,
madera para pulpa o leña en los movimientos que se
realizan entre los centros forestales ubicados en Rivera
y un centro forestal ubicado en Tacuarembó y los cen-
tros industriales ubicados en Montevideo y Fray
Bentos. En lo que respecta a los productos industriales
el ferrocarril sólo captaría el transporte de madera ase-
rrada entre los industricentros de Rivera y de
Tacuarembó y Montevideo15.
Los precios tomados en cuenta para la selección
modal son los precios de mercado. En los movimientos
realizados por ferrocarril, se supuso una tarifa de 3 cen-
tavos de dólar por tonelada-km. Esta tarifa incluye el
costo de la Terminal, pero no incluye el costo del acce-
so desde el campo a la estación ferroviaria. Para el
costo del transporte desde el “bosque” a la estación
ferroviaria se consideró una tarifa de camión de entre
6,0 y 7,5 centavos de dólar por tonelada-km según dis-
tancias y caminos empleados. En el caso del transpor-
te sólo por camión entre origen y destino, se conside-
ró una tarifa de 5 centavos por tonelada-km.
El Cuadro 4-21 explicita la demanda proyectada para el
ferrocarril para los años 2006, 2011, 2016 y 2021. El trá-
fico ferroviario proyectado alcanza su pico en el año
2016 en que totaliza 2.2 millones de toneladas.
C. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
La evaluación se concentra exclusivamente en los flu-
jos diferenciales entre dos opciones, con y sin proyec-
to de ferrocarril. Por lo tanto la demanda será exclusi-
vamente la de los flujos previstos, demanda marginal
que en el caso carretero se agrega a la existente y pre-
vista para el período de análisis sobre las rutas en con-
sideración, a efectos de evaluar los costos marginales.
Estos se comparan con los costos de mover la misma
demanda por ferrocarril, para pasar a un análisis dife-
rencial entre dos escenarios:
• Escenario uno (con proyecto): Se concreta un proyec-
to de inversiones en el ferrocarril adecuando las carac-
terísticas de AFE a las exigencias de la demanda de
productos forestales.
• Escenario cero (sin proyecto): No se concretan las
obras indicadas en el escenario anterior. Para el esce-
nario cero se supone que el modo carretero absorberá
las demandas de transporte de productos forestales,
las que en ambos escenarios se convienen idénticas,
tanto en volúmenes como en pares origen-destino.
Como consecuencia, se adopta un análisis de evalua-
ción económica que compara la situación con pro-
yecto y la situación sin proyecto. En éste se habrá de
valorar, para ambos modos, los costos a valores eco-
nómicos de transportar los flujos que surgen como
demanda de productos de madera dirigida al ferroca-
rril entre los años 2006 y 2021. El período de análisis
abarca desde el año 2008 hasta el año 2029, por lo
que se toma como año “cero” el 2007. Se evalúa la eje-
cución de obras en el ferrocarril durante los años
2008 y 2009 y, en las rutas de interés, la ejecución de
obras de conservación y mejoramiento en el lapso
2008 - 2029. Dado que el ferrocarril, con las citadas
obras estaría operativo a partir del año 2010, los flu-
jos diferenciales de costos de operación y externali-
dades se evalúan a partir del año 2010. Finalmente se
compararán los VAN de dichos costos para ambos
escenarios de manera de conocer el VAN diferencial
entre ambos.
58
15. Una descripción más detallada del proceso del análisis realizado para estimar los flujos que captaría el ferrocarril puede encontrarse en los
Capítulos 6, Análisis de la Información, y 7, Análisis de la Demanda de Transporte, del documento “Estudio sobre Demanda de Transporte de
Productos Forestales”, antes citado.
CUADRO 4-21 : DEMANDA DE PRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA FERROCARRIL 2006-2021
Año Toneladas
2006 1.107.6502011 2.188.2742016 1.653.3702021 1.332.588
D. COSTOS FERROVIARIOS DE INVERSIÓN Y
OPERACIÓN
Convertir en realidad la posibilidad de que el ferrocarril
capte el tráfico de madera para pulpa o leña y de
madera aserrada desde el norte del país hasta
Montevideo y Fray Bentos exige, al menos, que AFE
realice inversiones en la vía: se debe lograr una calidad
de servicio mínima exigida por los diferentes “actores”
de la actividad forestal, lograr la reducción de los tiem-
pos de viaje, aumentar la calidad de la circulación tra-
ducida en un viaje sin desplazamientos de las cargas y,
eliminar o reducir drásticamente los descarrilamientos.
Alcanzar un nuevo estándar en la calidad de vía sólo es
posible mediante la realización de un conjunto de
obras de mejoramiento de vía.
El transporte de los flujos de madera exige, en particu-
lar, la mejora de 741 km de vías para lograr 18 tonela-
das por eje y 40 km/h con un costo de US$ 58.3 millo-
nes, y abarcan el corredor troncal de AFE entre
Chamberlain y Rivera, en sus dos variantes, por Tres
Árboles y por Achar, y la línea que desde Tres Árboles
se dirige a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo.
El monto total de las inversiones a los efectos de la
evaluación económica al sumarle la valorización de los
rieles usados y los rieles nuevos en stock a ser emple-
ados, es US$ 87. 5 M.
La determinación de los costos de operación para
movilizar los trenes tanto de madera de pulpa o leña
como de madera aserrada se realizó considerando el
tráfico inalterado a través del horizonte de proyección
que abarca los dos años en que se ejecutan las obras
(2008 y 2009) y los 20 años de operaciones (período
2010-2029). A ese tráfico, se suma el tráfico de madera
que, en particular, en el año 2016, alcanza a las 2.2
millones de toneladas.
El costeo de las operaciones de los trenes de madera se
realizó definiendo las características de las operaciones
de esos trenes (de madera) bajo un AFE “eficiente”, com-
patible con el que se analizó en la sección precedente
de este informe. Así, se costearon cuatro flujos (entre
cuatro pares origen-destino) de madera para pulpa
(Rivera-Montevideo, Tacuarembó-Montevideo, Rivera-
Fray Bentos y Tacuarembó-Fray Bentos).
Separadamente, se costearon los trenes que atenderán
los flujos de madera aserrada entre Rivera-Montevideo
y Tacuarembó -Montevideo. Adicionalmente, los costos
para cada uno de los flujos considerados computan el
costo del desplazamiento hasta la estación ferroviaria
en que se produce el embarque. No incluyen las inver-
siones de vía. Esos resultados agregados permiten
obtener un conjunto de resultados adicionales para el
Tren Medio de Madera que, en condiciones de eficien-
cia, habrá de movilizar la madera para pulpa o leña y la
madera aserrada.
D1. Relación Tarifas-Costos
La determinación de la asignación modal del transpor-
te terrestre en la cual se basan estas proyecciones se
realizó, como se señaló previamente, en considerar
tarifas de 3 centavos de dólar por tonelada-km para el
viaje “largo” por ferrocarril y de 5 centavos de dólar por
tonelada-km para el viaje “largo” por camión. A ambos
hay que sumarle, allí donde corresponde, los viajes
“cortos” por camión.
Esas tarifas se corresponden, en buena medida, con las
tarifas que hoy aplica AFE y, también, con la que cobra
el transporte por carretera. A esa tarifa AFE cubre, bajo
una operación “eficiente”, los costos de operación, los
costos de infraestructura y los costos de capital de
locomotoras y vagones que, de acuerdo a los cálculos
precedentes, alcanzan a 2.9 centavos de dólar por
tonelada-km. A su vez, la tarifa que aplica el camión es
compatible con sus costos.
Si AFE efectivamente logra, como resultado de las
inversiones en vías y de las mejoras en su eficiencia,
prestar los servicios de calidad que el mercado de la
madera requiere, es altamente probable que AFE
pueda incrementar su tarifa hasta ubicarla en valores
más próximos a los de la carretera. Una AFE consolida-
da podrá, en el mediano plazo, aplicar tarifas de 3.5
centavos de dólar y, quizás, de hasta 4 centavos de
dólar por tonelada-km frente a servicios de los camio-
nes que, se entiende, se habrán de estabilizar en tarifas
similares a las actuales, del orden de los 5 centavos de
dólar la tonelada-km.
59
D2. Comparación de Eficiencia
Los costos ferroviarios obtenidos corresponden, como
se dijo, a que la operación es considerada como incre-
mental a la que hoy presta AFE y en la que ha movili-
zado, en promedio de los últimos años, 1.2 millones de
toneladas anuales. También, que los costos correspon-
den a un AFE eficiente, en línea con los análisis realiza-
dos en la sección precedente de este informe. Sin
embargo, es también posible que AFE realice las inver-
siones de vía y que sus operaciones no alcancen el
nivel de eficiencia previsto en los análisis.
Se ha buscado, entonces, conocer cuáles son los
mayores costos en que se habría de incurrir en caso
que AFE capte el tráfico de madera y opere con pará-
metros de eficiencia similares a los actuales. La compa-
ración entre los trenes de madera “eficientes” y los que
serían provistos bajo los niveles de eficiencia de AFE
2005 arrojaría los siguientes resultados:
Los valores obtenidos permiten obtener algunas con-
clusiones:
• El costo de operación del tren corrido bajo los pará-
metros AFE 2005 sería, en términos de costo por tone-
lada-km, 62 % más caro
• El costo de infraestructura del tren corrido bajo los
parámetros AFE 2005 sería, en términos de costo por
tonelada-km, 25 % más caro. Esto se debe a que el
componente mayor del costo de infraestructura, la
inversión, es igual para ambas alternativas
• El costo ferroviario bajo los parámetros AFE 2005 sería,
sumando operación más infraestructura, 50 % más caro.
• Al agregar el costo del camión para acceder a la esta-
ción ferroviaria, el costo total bajo los parámetros AFE
2005 sería 45 % más caro
AFE no sería competitivo en relación al transporte por
camión con un costo de US$0.048 por ton-km tendría
que practicar una tarifa mayor a US$0.05 ton-km que
es la tarifa promedio del transporte de carga por carre-
tera. Por consiguiente, AFE está en la obligación de
moverse hacia un esquema de operación eficiente si
realiza la inversión en las vías.
D3. Valor Presente Neto de los costos de inversión enel Ferrocarril
A la tasa de descuento del 12 % empleada en Uruguay
para los proyectos públicos, el VPN de los costos ferro-
viarios totales alcanza a US$ 174.8 M en caso de asig-
nar todos los costos de inversiones de vía al tráfico de
madera y US$ 155.0 M en caso de atribuirle sólo el 70
%, y US$ 192.1 M en caso de asignar todos los costos
de inversiones de vía al tráfico de madera y US$ 171.7
M con una tasa de descuento del 10%. El Valor
Presente de los costos ferroviarios fue calculado consi-
derando que los costos de la inversión en vía para los
sectores en que habrá de circular la madera eran, o
bien totalmente atribuibles a este tráfico, o bien atri-
buibles en un 70 % ya que otros tráficos de AFE tam-
60
CUADRO 4-22 : COMPARACIÓN DE COSTOS ENTRE LOS TRENES DE MADERA EFICIENTES Y LOS TRENES DEMADERA CORRIDOS BAJO PARÁMETROS DE EFICIENCIA AFE 2005 PERÍODO 2010-2029
Tren Eficiente Tren AFE 2005
Distancia Media 459 km 459 kmToneladas/Tren 977 Toneladas 977 ToneladasTrenes promedio por año 1611 Trenes 1611 TrenesTrenes promedio/día 4.4 Trenes/día 4.4 Trenes/díaCosto Operación Ferroviario US$ 0.021 por ton-km US$ 0.034 por Ton-kmCosto Infraestructura Ferroviaria (Inversión + Mantenimiento) US$ 0.008 por ton-km US$ 0.010 por Ton-kmCosto Ferrocarril Total US$ 0.029 por Ton-km US$ 0.044 por Ton-kmCosto Camión hasta Estación US$ 0.004 por ton-km US$ 0.004 por Ton-kmCosto Total Ferrocarril + Camión US$ 0.033 por ton-km US$ 0.048 por ton-km
bién habrán de circular sobre esas vías mejoradas. El
cálculo fue realizado tomando como momento “cero”,
a los efectos de realizar el descuento, el inicio de las
inversiones ferroviarias, esto es, el inicio del año 2008.
D4. Síntesis y Resultados de la EvaluaciónEconómica Comparativa
Para atender las demandas incrementales de productos
forestales se requerirá un gasto incremental en inversión
y mantenimiento en infraestructura de US$104.5M en el
ferrocarril, o de US$84.2 en carreteras. En otras, palabras
la inversión necesaria para mover la carga incremental
prevista si se obvia el ferrocarril no evita gasto casi de la
misma dimensión en la infraestructura vial.
Los costos de operación incrementales del ferrocarril
son menos de la mitad de los costos de operación por
carretera. El costo de operación del ferrocarril sería
US$307.9M y $US622.7 para el los vehículos de trans-
61
CUADRO 4-23 : VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL DE TRANSPORTAR MADERA POR FERROCARRILEMPLEANDO PRECIOS DE CUENTA PERÍODO 2010-2029
Inversiones VPN a Tasa 12 % VPN a Tasa 10 %(En Millones de U$S) (En Millones de U$S)
Inversiones en Vía 100 % atribuibles a la Madera 174.8 192.1Inversiones en Vía 70 % atribuibles a la Madera 155.0 171.7
CUADRO 4-24 : RESULTADOS AGREGADOS DE LA COMPARACIÓN FERROCARRIL-CARRETERA 2008-2029VALORES A PRECIOS DE CUENTA
CONCEPTO FERROCARRIL CARRETERA
Cargas y recorridosToneladas 2010-2029 (M) 31.46 31.46Distancia Media (km) 459 (ferrocarril) 446Ton-km 2010-2029 (M) 14,442 14,017Total Viajes Cargados 32.212 Trenes 1.124.000 CamionesToneladas por Viaje Cargado 977 28Viajes cargados promedio anual 1611 Trenes 56.183 CamionesViajes cargados promedio diario 4, 4 Trenes 154 Camiones
Costos de Infraestructura y Operación 2010-2029 (US$)Costo Operación Camión -2010-2029 (M US$) 56.5 622.7Costo Operación Ferrocarril 2010-2029 (M US$) 251.4 ---------Costo Infraestructura (Inversión + Mantenimiento) 2008-2029 104.5 84.2Costo Operación Total + Infraestructura (M US$) 412.4 706.9Costo Operación Total + Infraestructura por Ton (US$) 13.11 22.47Costo Operación Ferroviario (Centavos de US$ por ton-km) 1.7 ---------Costo Operación Camión (Centavos de US$ por ton-km) 0.4 4.4Costo Operación Total (Centavos de US$ por ton-km) 2.1 4.4
Costo Operación Total + Infraestructura (centavos de US$ por ton-km) 2.8 5.0Costo de externalidades por tráfico forestal --------- 58.1Costo Total Actualizado al 12% ( M US$) 174.8 278.2Costo Total Actualizado al 10% ( M US$) 192.1 317.4Costo Total Actualizado al 12% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 155.0 278.2Costo Total Actualizado al 10% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 171.7 317.4
porte de carga por carretera. La gran diferencia se
encuentra en que la operación del ferrocarril es públi-
ca y la del sector de carga privada. No obstante, si se
practica tarifas que cubran los costos de operación
ello no debe influir. En términos de eficiencia econó-
mica en el uso de recursos, es evidentemente más efi-
ciente el ferrocarril.
En condiciones de eficiencia, el ferrocarril puede
alcanzar costos de unitarios de transporte, menores
que el transporte por carretera, y por consiguiente
presenta la mejor alternativa entre ambos modos
terrestres para el transporte de productos forestales.
Los costos unitarios por tonelada-km son de 2.8 centa-
vos para el ferrocarril y 5 centavos para los vehículos
de transporte de carga por carretera. Los costos unita-
rios del transporte de carga en condiciones de mayor
eficiencia, como lo demuestra la sección II de este
capítulo, podrían descender a 4.5 centavos, por lo que
aun así el ferrocarril es más eficiente. El resumen sinté-
tico de las evaluaciones efectuadas se presenta en el
Cuadro 4-24, en la que se condensan los principales
resultados del análisis.
El ferrocarril es la alternativa más eficiente en trasporte
terrestre para el manejo de la carga incremental espe-
rada de transporte de productos forestales. Las dife-
rencias actualizadas entre la alternativa todo ferrovia-
rio contra todo carretera dan ganancias de US$103.4 M
(tasa de descuento de 12%) y US$122.6 M (tasa de des-
cuento de 10%) a favor del ferrocarril para el período
de 2008 a 2029.
62
El objetivo de este capítulo es hacer un diagnóstico
del sector de transporte marítimo portuario Uruguay a
través del análisis de eficiencia del sistema portuario y
algunos datos sobre el transporte marítimo. Se presen-
tan las características generales del sub-sector marít-
mo portuario y su estado actual. Luego se presenta un
diagnóstico del sub-sectores portuario a través de la
medición y análisis de la eficiencia de la provisión los
servicios por medio del análisis de indicadores parcia-
les de varias actividades portuarias.
Sección I: Características generales delsector portuario uruguayo
A. CONTEXTO
El sistema portuario de Uruguay está debajo de la res-
ponsabilidad de dos organismos públicos dependien-
tes del Ministerio de Transporte y Obras Públicas: la
Dirección Nacional de Hidrografía (DNH) y la
Administración Nacional de Puertos (ANP). La DNH
tiene entre sus cometidos “proyectar y controlar el
desarrollo de los puertos y obras costeras, controlar la
operación y mantenimiento de los puertos, proyectar
y controlar el mantenimiento por dragado de las vías
navegables y regular las extracciones de áridos acuáti-
cos”. La DNH gestiona sólo puertos turísticos; cuando
se decide explotar comercialmente un puerto su ges-
tión se encomienda a la ANP.
B. REFORMA DEL SECTOR
Con anterioridad a 1992, el sector portuario comercial
uruguayo estaba plagado de ineficiencia e incertidum-
bre, instalaciones inadecuadas, una burocracia onero-
sa para la contratación de los servicios de estibadores,
elevadas tarifas, subsidios cruzados y una organización
portuaria muy centralizada. El nivel de tráfico estaba
disminuyendo en el principal puerto del país,
Montevideo, cuando el gobierno decidió reformar
todo el sector. En 1992, con la aprobación de la Ley de
Puertos Nº 16.246 de mayo del mismo año, cambia el
rol de la ANP, ya que se introduce la participación pri-
vada en servicios y operaciones portuarias (manipula-
ción de cargas y almacenaje). Previamente, la ANP
tenía el monopolio absoluto de todas las instalaciones
y servicios dentro del área de los puertos comerciales
y controlaba al pool de trabajadores que realizaban las
labores de estiba. A partir de la Ley de Puertos, la ANP
empezó a implementar una política orientada hacia el
aumento de la participación privada en el sub-sector
portuario con el propósito declarado de incrementar
la productividad, disminuir los costes operativos y
ofrecer mejores servicios a los usuarios de los servicios
63
Diagnóstico y Análisis de Eficiencia del Sector Marítimo Portuario
5
portuarios. Como consecuencia se produjo la apertura
de un importante número de actividades portuarias al
sector privado y se deshizo el pool de trabajadores
portuarios que, a partir de ese momento pasaron a
depender de las empresas privadas que operan en el
puerto. El personal de la ANP pasó de 6,000 funciona-
rios en 1992 a poco menos de 1,500 en la actualidad.
También, la Ley de Puertos propició el desarrollo de un
puerto franco (Puerto Libre) en Montevideo, lo que
permitió un impulso sustancial de las actividades
logísticas.
El Estatuto de puerto libre fue creado por la Ley de
zonas francas de 1987. Las actividades logísticas de
comercio internacional se apoyan en esta ley y la de
1992. Además, en 1998 la Dirección Nacional de
Aduanas introdujo un único documento que junto
con la documentación vinculada constituye la declara-
ción aduanera (sistema Lucia), lo que ha proporciona-
do una excelente garantía al comercio exterior. Este
marco institucional da ventajas comparativas y com-
petitivas a Uruguay y permite al país de consolidar sus
puertos como centros internacionales de concentra-
ción y distribución regional.
C. SISTEMA PORTUARIO
El sistema de puertos comerciales de Uruguay cuenta
con varios puertos dependientes de la ANP. Según
establece el reglamento (Decreto 412/992) que desa-
rrolla la Ley de Puertos de 1992 estos son los puertos
de Montevideo, Nueva Palmira, Colonia, Juan Lacaze (o
puerto Sauce) y Fray Bentos. El puerto pesquero de La
Paloma está en manos de la DNH quien estudia la via-
bilidad de convertirlo en un puerto hub regional.
Además, la gestión de los puertos comerciales de
Paysandú y Salto se han incorporado a la ANP en 2006.
Existen también tres puertos comerciales privados
bajo el sistema de concesión sobre el Río Uruguay, uno
cerca de Fray Bentos, el puerto de M'Bopicuá, y dos en
Zona Franca de Nueva Palmira, Ontur y Corporación
Navíos.
El puerto de Montevideo está ubicado en el río de la
Plata. Es el más importante del país y tiene un canal de
acceso con dos tramos, uno que se orienta hacia el sur
de 9 km. y otro con orientación oeste/sur-oeste de 15
km. Dispone de 200 Ha de antepuerto para los buques
que fondean y cuenta con 3770.2 metros de muelle de
los cuales 1902.6 tienen un calado de 10 metros y
1867.6 un calado de 5 metros. Entre sus instalaciones
se encuentran: una terminal de pasajeros de los
buques que realizan la travesía Montevideo-Buenos
Aires; una terminal de hidrocarburos (Terminal
Marítima La Teja), en dónde la compañía estatal de
petróleo tiene instalada la refinería la Teja; una terminal
pesquera que atiende a buques pesqueros nacionales;
y, una terminal de contenedores concesionada a la
empresa Terminal Cuenca del Plata (TCP). El grupo
belga Katoen Natie es el accionista mayoritario de TCP
con un 80% de las acciones, correspondiendo el 20%
restante a la ANP.
En mayo de 2007, TCP inició las obras de expansión de
la Terminal que extienden el muelle a una longitud de
350m y un largo de 25m para una superficies total de
25 ha. Y un calado significativamente mayor de 14
metros. El muelle soportará grúas post-panamax sufi-
cientes para servir buques con 17 filas de contenedo-
res. Esta inversión es del orden de US$70 millones, que
permitirá extender el servicio a buques de 6000 TEUs;
actualmente buques de 3000 a 4000 TEUs pueden ser
servidos. La ANP declaró que el canal de acceso al
puerto sería dragado a 12m en 2007, y a 13m en el
2008.
El puerto de Colonia está a 177 km. de Montevideo,
sobre la costa del Río de la Plata. Se considera, en
razón de las instalaciones y el movimiento, el segundo
en importancia de los puertos de ANP. La principal
actividad es el transporte de personas, y el de vehícu-
los en transbordadores ro-ro, entre Colonia y Buenos
Aires. También cuenta entre sus instalaciones con una
zona franca.
El puerto de Nueva Palmira es básicamente un puerto
granelero. Situado a 250 Km. al norte de Montevideo,
se encuentra en el km. 0 de la Hidrovía Paraná-
Paraguay, por lo que está en un canal de acceso direc-
to desde y hacia el centro de Sudamérica. Entre sus
instalaciones se encuentra una zona franca, lo que per-
mite que la carga trasbordada o almacenada en ella no
64
pague impuestos. Cuenta con un muelle de ANP en
forma de T de 320 metros de longitud, calado exterior
de 32 pies y calado interior de 5 metros, el puerto pri-
vado de Corporación Navíos S.A. (zona franca), el de
ONTUR (zona franca) y los silos para almacenaje de
graneles agrícolas de 72,000 ton de capacidad global
concesionados a Terminales Graneleras Uruguayas
(TGU), S.A.
El puerto de Juan Lacaze también llamado Puerto
Sauce, se encuentra a pocos kilómetros de Colonia.
Está situado sobre aguas del Río de la Plata. Atiende el
negocio vinculado con el MERCOSUR y el negocio
turístico prestando servicio a ferrys que transportan
mercancías estibadas en vehículos de carga. Presta ser-
vicio a buques graneleros e interviene en el tránsito
fluvial de combustible. Entre sus instalaciones cuenta
con un muelle de 123 metros y una profundidad de 3.5
metros. y una rampa para el embarque y desembarque
de vehículos. En lo referente a la zona industrial, desta-
ca las instalaciones de la Fabrica Nacional de Papel
(FANAPEL). Esta fábrica abastece de papel la plaza local
y también sirve otros mercados tanto a nivel regional
como internacional por lo que constituye un impor-
tante foco de producción industrial.
El puerto de Fray Bentos, se encuentra en la ciudad del
mismo nombre, capital de Río Negro, sobre el río
Uruguay, a 317 Km. de Montevideo. Cuenta con exce-
lentes accesos que facilitan la interconexión de cargas
entre Uruguay y la zona agrícola e industrial del litoral
argentino, hacia el oeste con Chile y hacia el este con
Río Grande del Sur en Brasil. La distancia a Nueva
Palmira16 es de 92 Km. Se trata de, un puerto básica-
mente granelero con un sistema muy rápido de cintas
transportadoras de granos con una capacidad de
carga de 500ton/h y una capacidad de descarga de
120 toneladas por hora.
El puerto de la Paloma se ubica a 210 kilómetros al este
de Montevideo, sobre el Océano Atlántico.
Actualmente, la DNH está analizando la viabilidad de
desarrollar un puerto oceánico para barcos de gran
porte (dársena con 18 metros de profundidad para
barcos de 16 metros de calado y 350 metros de eslora),
con el propósito de convertirlo en un centro de distri-
bución de carga regional (puerto hub).
El puerto de Paysandú se encuentra a orillas del Río
Uruguay, a 379 Km. de Montevideo y Buenos Aires. Es
un puerto fluvial para buques de mediano calado.
Tiene un muelle de cabotaje de 300 metros.
El puerto de Salto se encuentra en la ciudad del mismo
nombre, que dista 495 km. de Montevideo por la ruta
3, y 13 km. aguas abajo de la represa hidroeléctrica de
Salto Grande. Cuenta con un muelle de hormigón
armado, construido entre 1928 y 1931, de 140 metros
de longitud y 16.5 metros de ancho.
El puerto de M'Bopicuá después de algunos años de
evaluación, la empresa española Eufores pionera en el
desarrollo forestal de Uruguay, adquirió en 1997 el pre-
dio de la Estancia M´Bopicuá. Posteriormente, Eufores
como único accionista constituyó, en 1999, la Terminal
Logística M´Bopicuá S.A. Esta terminal es un complejo
de transporte compuesto por un puerto, al que pue-
den llegar barcos con un calado de hasta 10 metros;
una carretera unida al sistema vial uruguayo y al siste-
ma vial argentino a través del puente Fray Bentos-
Puerto Unzué.
El sistema de puertos turístico deportivos y comercia-
les menores es administrado por la DNH y comprende
instalaciones portuarias en Bella Unión, Belén,
Constitución, Salto, Paysandú, San Javier, Nuevo Berlín,
Fray Bentos e Higueritas sobre el Río Uruguay; Villa de
Soriano y Mercedes sobre el Río Negro; Dolores sobre
el Río San Salvador; Carmelo, Conchillas, Colonia,
Riachuelo, Puerto Sauce, Puerto Buceo, Piriápolis y
Punta del Este sobre el Río de la Plata; La Paloma sobre
el Océano Atlántico; y La Charqueada sobre el Río
Cebollatí.
D. DEMANDA
Contemplado en su conjunto, el sistema portuario del
Uruguay pasó de manipular aproximadamente 7.8
65
16. Km. 0 de la Hidrovía Paraná- Paraguay
millones de toneladas en 2001 a 12.8 millones en 2005,
lo que equivale a un crecimiento del 64% en el volu-
men de mercancías. El Cuadro 5-1 muestra las tonela-
das de carga manipuladas por los principales puertos
uruguayos en el periodo 2001-2005. Las cifras manipu-
ladas por cada uno de los puertos y su evolución
muestran que el crecimiento por puertos ha sido bas-
tante desigual, de manera que, por ejemplo, el puerto
de Colonia presenta una reducción del 4% en el tráfico
de mercancías para el período comprendido entre
2001-2005, reflejando su especialización en tráfico de
pasajeros. Mientras que el muelle oficial administrado
por la ANP en el Puerto de Nueva Palmira ha evolucio-
nado positivamente con un crecimiento en el movi-
miento de mercancías del 153% para el período consi-
derado. Por otro lado, es de destacar que la mayor
parte de la carga es manipulada por dos puertos: el de
Montevideo y el conjunto del Sistema Portuario de
Nueva Palmira. Así, en el año 2005, ambos puertos
movieron conjuntamente el 94% de toda la carga del
sistema portuario Uruguayo, correspondiendo el 57%
al primero y el 43% al segundo.
Gran parte del aumento de la carga movida por el sis-
tema portuario se debe al puerto de Montevideo que
pasó de mover en 1990, 64,286 TEU (twenty-foot equi-
valent units: unidades equivalentes a contenedores de
veinte pies) a 454,531 TEU en 2005. Esto representa un
aumento del 7 por ciento en el procesamiento de con-
tenedores con respecto al año anterior. En general, la
66
CUADRO 5-1 : PUERTOS DE URUGUAY - TOTAL CARGA (TONS)
Puerto 2001 2002 2003 2004 2005 Tasa Δ 01-05
Montevideo 4,170,792 4,367,925 4,942,017 6,008,192 6,895,432 65%Colonia 52,588 21,388 35,792 43,701 50,462 -4%Nueva Palmira1 596,336 838,396 1,283,295 1,579,271 1,511,188 153%Nueva Palmira2 2,478,926 2,267,048 3,521,614 3,747,831 3,725,291 50%Nueva Palmira3 3,075,262 3,105,444 4,804,909 5,327,102 5,236,479 70%Juan Lacaze 148,008 63,976 147,902 169,240 275,992 86%Fray Bentos 374,597 449,285 509,085 469,542 402,096 7%Paysandú 30,065 42,085 40,552 35,358 21,507 -28%Salto -- -- -- -- -- --Total Sistema Portuario 7,851,312 8,050,103 10,480,257 12,053,135 12,881,968 64%Tasa de Δ anual -- 2% 30% 15% 7% --
1 Puerto de Nueva Palmira (muelle oficial administrado por la ANP
2 Tráfico manejado por Corporación Navíos, S. A.
3 Conjunto del Sistema Portuario Nueva Palmira
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navíos, S.A., la ANP y la página webhttp://www.anp.com.uy/.
CUADRO 5-2 : TEUS. PUERTO DE MONTEVIDEO. CRECIMIENTO DEL TRÁFICO DE CONTENEDORES (TEUS):1990, 2001 - 2005.
Año TEUs Tasa de crecimiento anual (%)
1990 64,2862000 287,298 352001 301,641 52002 292,962 -32003 333,871 142004 424,791 272005 454,531 7
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la página web del puerto de Montevideo
(http://www.anp.com.uy/montevideo/default.asp).
cantidad de contenedores que se operaron ha aumen-
tado en un 160 por ciento y el número de TEU se ha
multiplicado por 5 desde 1990, dos años previos a la
reforma portuaria.
En términos comparativos internacionales, el sistema
portuario uruguayo ha vivido un crecimiento significa-
tivo a partir de la reforma portuaria y considerando el
movimiento de contenedores como indicador del
dinamismo y modernización del sector. Sólo Panamá y
Perú han vivido un crecimiento más rápido en los últi-
mos años del transporte de carga contenerizada. El
capítulo sectorial sobre puertos profundiza estas com-
paraciones.
E. LAS LÍNEAS MARÍTIMAS EN EL PUERTO DE
MONTEVIDEO: COMPARACIÓN CON PUERTOS DE LA
REGIÓN
Los países de la región no parecen estar demasiado
alejados entre si en términos de conectividad maríti-
ma, pero ésta es baja para niveles internacionales. El
índice de conectividad de las líneas marítimas es un
indicador propuesto por Hoffman (2005), que combi-
na información acerca de la asignación de flota a los
puertos, servicios de línea disponibles en los mismos,
y tamaños de buques y de flota. En un total de 162 paí-
ses, con base 100 en el mejor colocado (Hong Kong),
Brasil se ubica en la posición 30 con un indicador de
29,2; Argentina (Puerto de Buenos Aires) en el lugar 37
con un indicador de 25,2; y Uruguay (Puerto de
Montevideo), se ubica 45 con un índice de 23,9.
La cantidad de servicios marítimos que atienden
Montevideo en relación a los puertos vecinos es lige-
ramente inferior a éstos, pero la diferencia no es signi-
ficativa. La diferencia en la cuenca de demanda res-
pectiva de dichos puertos explica ampliamente la
diferencia.
Los precios promedios de fletes marítimos son idénti-
cos para los puertos vecinos a la excepción de
Asunción, que no es competitivo en relación a sus
vecinos. Además, los precios promedios de fletes
marítimos son mayores a la exportación que a la
importación, lógicamente debido a la estructura del
comercio y el hecho que los servicios que atienden la
importación manejan rutas a varios países.
En definitiva, la operación de los servicios maríti-
mos actuales no parece dar indicaciones de trata-
miento distinto al puerto de Montevideo en rela-
ción a sus vecinos. Se entiende que la diferencia de
conectividad está probablemente dada por las dife-
rencias en demandas relativas que atiende cada
puerto.
67
Figura 5-1 : Tráfico de contenedores 1996-2003
Fuente: ECLAC, 2004
240
220
200
180
160
140
120
100
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
ChilePerú
PanamáArgentina
Tráfico Contenedores TEUs
1996=100
Uruguay
Figura 5-2 : Índice de Conectividad Marítima
Fuente: Hoffmann, UNCTAD, 2005
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
Peru
Venezuela
Chile
Colombia
Uruguay
Argentina
Mexico
Thailand
Brazil
Panama
MalaysiaKorea US
SingaporeChina
Hong Kong
FIGURA 5-3: CANTIDAD DE SERVICIOSMARÍTIMOS
Norte Costa Este de Europa Este US de Asia
Buenos Aires 18 9 16Montevideo 10 4 7Río Grande 12 15 9
Fuente : Elaboración propia
Sección II: Eficiencia en infraestructu-ra y servicios en el sistema portuariouruguayo
A. INTRODUCCIÓN
En el sector portuario, los índices de productividad
parcial o indicadores de rendimiento son medidas
referidas a diferentes aspectos de la operación del
puerto. Como un puerto suministra servicios de
diferente naturaleza (refugio, avituallamiento, etc.),
es necesario definir un juego de indicadores para
cada categoría de carga, vehículos y pasajeros,
dado que los activos portuarios implicados y el pro-
ceso seguido es diferente en función del tipo de
mercancía que se este manipulando, o si se trata de
pasajeros o de carga rodada. Por esta razón las
mediciones se realizaron sobre un conjunto de indi-
cadores para analizar el rendimiento de las
Autoridades Portuarias y otros para analizar el ren-
dimiento de los operadores de contenedores que
actualmente prestan servicio en el puerto de
Montevideo (TCP y MONTECON). Por último, y en la
medida de lo posible, estás cifras se compararan
con los estándares internacionales para la zona
geográfica implicada.
B. INDICADORES DE EFICIENCIA DE
LAS AUTORIDADES PORTUARIAS URUGUAYAS
El análisis de los indicadores de ingresos muestran que
las autoridades portuarias han ido, en general, ajustan-
do los precios hacia abajo, lo que tendería a indicar
que no habría una tendencia a la captación excesiva
de renta por la administración portuaria. La compara-
ción de los indicadores de ingresos totales por ventas
por tonelada de las autoridades portuarias (véase
Anexo E) se reduce o en el mejor de los casos se man-
tiene estable para todos los puertos presentados en el
período 2001-2005.
C. EFICIENCIA DE LOS OPERADORES
DE CONTENEDORES
Como se ha puesto de manifiesto, en el puerto de
Montevideo hay dos operadores que manipulan conte-
nedores. Uno de ellos, MONTECON opera actualmente
en los muelles públicos, mientras que el otro, Terminal
Cuenca del Plata (TCP), S.A. tiene la concesión de la única
terminal de contenedores del puerto de Montevideo.
El mercado se reparte prácticamente a partes iguales
entre ambos operadores: en 2006, la cuota de mercado
68
CUADRO 5-3 : PRECIOS PROMEDIOS DE MERCADO DE FLETE MARÍTIMO, MARZO-JUNIO 2006
Exportación de carga seca Norte de Europa Costa Este US Mediterráneo20´ 40´ 20´ 40´ 20´ 40´
Buenos Aires 1650 2200 1900 2650 1700 2200Montevideo 1650 2200 1900 2650 1700 2200Paranaguá 1650 2200 1900 2650 1700 2200Santos 1600 2200 1850 2600 1600 2200Asunción 2100 3300 2450 3700 2200 3200
Importación de carga seca Norte de Europa Costa Este US Mediterráneo20´ 40´ 20´ 40´ 20´ 40´
Buenos Aires 1100 2000 750 1250 1200 2100Montevideo 1100 2000 750 1250 1200 2100Paranaguá 1100 2000 750 1250 1200 2100Santos 1100 2000 750 1250 1200 2100Asunción 1500 2800 1150 2050 1600 2900
Fuente: Carana Corporation, 2006
de TCP era de 55,7%. También, el 60% del tráfico de
trasbordo del puerto de Montevideo es operado por
TCP (ALATEC, 2006). Este tráfico experimento una evo-
lución positiva, pasando de tener una participación de
entorno al 20% a una de más de 50% en el año 2004,
debido a la captación de nuevos tráficos por parte de
TCP. En efecto, desde 2002 se ha asistido a un proceso
de ajuste del mercado a dos operadores, dónde TCP ha
ido ganando cuota de mercado a costa de MONTECON.
El cuadro siguiente recoge el valor de varios indicado-
res, y su evolución en el periodo 2002-2005 que permi-
ten caracterizar la actividad de los operadores que
manipulan contenedores en el puerto de Montevideo:
la terminal TCP y el operador MONTECON.
Por lo que se refiere a la infraestructura física, la prime-
ra diferencia destacable entre ambos operadores se
aprecia cuando se analiza la maquinaria con la que
cuentan para realizar la operativa: TCP opera con grúas
pórtico y móviles y completa la maquinaria con Stradle
Carriers, mientras que MONTECON sólo tiene grúas
móviles obligada por el hecho de que opera en mue-
lles públicos, y utiliza para el resto de la operativa RTG
y Reacher Stacker. Las grúas pórtico y las móviles pre-
sentan diferentes rendimientos siendo de 28 y 23
movimientos/hora en el caso de las grúas pórtico y de
15 movimientos/hora en el caso de la grúa móvil.
Las diferencias en infraestructura física y maquinaria
de las que disponen los operadores impactan en la efi-
69
CUADRO 5-4 : INDICADORES PRINCIPALES OPERADORES DE CONTENEDORES EN EL PUERTO DE MONTEVIDEO
Indicador TCP, S.A.MONTECON, S.A.2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005
Area de la terminal (hectareas) 8 12 16 16 10,5 10,5 10,5 10,5Muelle (metros lineales) 288 288 288 288 1,2561 1,256 1,256 1,256Profundidad muelle (metros) 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5Grúas pórtico 2 2 2 2 0 0 0 0Grúas móviles 1 1 1 1 3 3 3 4Straddle carriers 11 11 11 11 0 0 0 0RTG 0 0 0 0 6 6 6 6Reacher Stacker 0 0 0 0 16 16 16 16Movimientos 31,353 106,248 130,291 143,917 158,700 99,000 123,500 123,600Precio medio movimiento Import/Export (US$) 102 113 120 106 n.d.2 n.d. n.d. 106Precio medio movimiento Tránsito (US$) 71.4 79.1 84 91.7 n.d. n.d. n.d. 112Pago a ANP (miles de US$) 326 1,138 1,421 1,541 3,300 2,700 3,100 3,250Buques transoceánicos (+ 1000 TEUs) 114 222 265 287 n.d. 351 333 302Buques feeders (tráfico fluvial) 153 283 341 449 n.d. n.d. n.d. n.d.Productividad bruta media buque3/hora n.d 52.0 61.0 63.0 46 46 46 46/48Productividad neta media buque3/hora 42.5 63.0 74.0 78.0 n.d. n.d. n.d. n.d.Tiempo promedio del buque3 para descargar4 n.d. 24.0 21.0 19.0 25 26 27 28Productividad bruta por grúa (MOV/hora/mano5) 19.0 19.0 23.0 23.0 16-19 16-19 16-19 16-21Productividad bruta por grúa (TEUs6/hora/mano) 30.4 30.4 36.8 36.8 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-35.1Productividad bruta por grúa7 (movimientos/año) 12,059 40,865 50,112 55,353 88,167 55,000 68,611 51,500Tiempo medio contenedor Import en terminal (días) 7.3 5.8 6.4 7.4 7 7 7 7Tiempo medio contenedor Export en terminal (días) 3.8 3.2 3.7 4.0 4 4 4 4Indice de ocupación de muelle 14.5 28.6 26.8 29.9 n.d. n.d. 31 34Precio medio Turnaround (US$) 204 226 240 270 n.d. n.d. n.d. n.d.
1Según la pag web de MONTECON. Se trata de muelles públicos en los que se operan otras mercancías además de contenedores.
2n.d. = no disponible.
3En el cálculo sólo se consideran los buques transoceánicos (no están incluidos los feeders).
4Para una operativa de 1,500 movimientos entre carga y descarga.
51 mano = 9 hombres si se trata de TCP y 4 hombres si se trata de MONTECON.
61 movimiento = 1.6 TEUs si se trata de TCP y 1.67 si se trata de MONTECON.
7Para calcular las grúas equivalentes se considera que 1 grúa móvil = 0.6 grúa equivalente.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON y ANP.
ciencia de las operaciones de cada uno. Analizando la
productividad bruta media por buque17 y la productivi-
dad neta por buque18, que a la vez amalgama la eficien-
cia operativa, con la infraestructura y superstructura, se
ve que TCP ha experimentado una importante mejora
en el periodo 2003-2005 de ambos indicadores. Así la
productividad bruta media por buque se ha multiplica-
do por 1.2 y la neta por 1.8. MONTECON vivió un estan-
camiento de la productividad bruta media por buque.
La infraestructura y superestructura disponible a
ambos operadores explica en parte la diferencia de
indicadores, ya que las grúas pórtico pueden realizar
más movimientos por hora que las grúas móviles.
Las diferencias de gestión entre ambos operadores
que podrían influir en la eficiencia operativa, en parti-
cular los arreglos contractuales con la autoridad (TCP
funciona bajo un régimen de concesión y MONTECON
bajo permisos), no parecen tener un impacto mayor
en la eficiencia de la operativa diaria de carga y descar-
ga de los operadores. Al analizar la productividad bruta
por grúa tanto por movimiento como por TEU se ve
que no hay mucha diferencia en 2005 entre ambos
operadores, pero TCP ha ido mejorando sus indicado-
res durante todo el período mientras que MONTECON
sólo los mejoró en 2005.
La mayor productividad de TCP en los últimos años ha
redundado en pérdida de cuota de mercado de MON-
TECON a favor de TCP. Lo que se refleja en el aumento
de TEUs grúa/año manejados por TCP, en el periodo
considerado, mientras que en el caso de MONTECON,
se ha reducido en un 42% en el mismo periodo. TCP
se sitúa para el año 2005 en 55,353 movimientos grúa
año mientras que MONTECON realiza 51,500. Kruk
(2005) establece que para terminales de tamaño
pequeño o medio este indicador debe estar situado
entre 55,000 a 80,000 movimientos grúa año. De este
análisis se desprende que las terminales de
Montevideo se encuentran dentro de los rangos esta-
blecidos, aunque hay que tener en cuenta la disminu-
ción de MONTECON en el último año (este indicador
se ha reducido de 68,611 a 51,500).
Respecto a los precios, se puede evidenciar una fuerte
competencia entre ambos operadores por captar tráfico
con precios similares y evolucionado hacia abajo para el
tráfico de importación y exportación, pero para el tráfico
de trasbordo TCP goza de ventajas que le permiten pro-
poner precios inferiores. En el Cuadro _5 4 se aprecia que
el precio medio por movimiento en TCP ha crecido de
modo más moderado que el número de movimientos,
multiplicándose en el periodo considerado sólo por 1,28
lo que evidencia una mejora importante en la competi-
tividad de la terminal. En 2005, se observa que el precio
de TCP para el tráfico en tránsito es un 30% menor que
el de MONTECON. Un factor que puede explicar este
hecho, y al fin afectar la productividad, es la diferencia de
los pagos que estos dos operadores hacen a la ANP: TCP,
además de sus compromisos de inversión y manteni-
miento, realizó un pago inicial de 17.1 millones de dóla-
res en julio de 2001 por el 80% de las acciones de la
Terminal y paga 11.2 US$ por movimiento; MONTECON,
al contrario, paga 1,275,000 US$ al año para varias cosas,
entre 2,5 y 1,5 US$ por metro cuadrado de zona de
deposito usado, 16 US$ por movimiento de contenedor,
más la energía eléctrica de los contenedores refrigera-
dos. A MONTECON, por lo tanto le sale menos rentable
manejar cargas de trasbordo.
D. EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS EN EL PUERTO DE
MONTEVIDEO
El puerto de Montevideo es competitivo en compara-
ción con los puertos del entorno. El Cuadro _5 5 mues-
tra que los precios de manipulación de mercancías
para el puerto de Montevideo son más bajos que los
del puerto de Río Grande en Brasil pero superiores a
los del puerto de Buenos Aires. Sin embargo ocurre lo
contrario para los costes de los servicios portuarios.
E. COMPARACIÓN INTERNACIONAL
E1. Comparación de indicadores parciales
El puerto de Montevideo, con un aumento del 12%
anual en TEUs manejados, se sitúa en la media de cre-
70
17. Definido como el ratio entre el número de movimientos total realizado y el tiempo que permanece el buque atracado. Este indicador per-
mite a las navieras estimar el tiempo del barco en el puerto.
18. Definido como el ratio entre el número de movimientos total realizado y el tiempo en el que el buque esta siendo descargado. Este indi-
cador refleja la productividad de la grúa mientras ésta está trabajando.
cimiento de los puertos analizados (ver Figura 5-4: )
que ronda ese porcentaje. Un análisis de la evolución
del tráfico de contenedores en una muestra repre-
sentativa de puertos de América Latina y el Caribe
evidencia un continuo crecimiento del número de
TEUs, en un contexto de expansión del transporte
marítimo a escala mundial (véase Anexo B para la
comparación más exhaustiva). Cuadro 5-6 permite
situar las cifras de los dos operadores del puerto de
Montevideo en relación con el promedio de las ter-
minales ubicadas en puertos latinoamericanos. Se
observa que TCP, comparada con la media de los
puertos de contenedores, está situada en la media
con respecto al indicador TEU/Hectárea, y por encima
de esta en el indicador TEU/metro. Sin embargo, si se
la compara con los valores promedio para los puertos
que manejan menos de un millón de TEUs (cual es el
caso del puerto de Montevideo) vemos que muestra
valores superiores a la media en ambos indicadores.
Por lo que respecta a MONTECON, alcanza valores
superiores a la media en el indicador TEU/hectárea de
los puertos latinoamericanos en todos los casos.
Como ya se ha comentado el indicador TEU/metro no
ofrece mucha información en el caso de MONTECON
al tratarse de un operador en muelles públicos, por lo
que su comparación con otros puertos carece de
sentido.
El Cuadro 5-7 permite comparar la productividad por
grúa de los dos operadores del puerto de Montevideo
con el promedio de las terminales latinoamericanos
anteriores. Se observa que tanto MONTECON como
TCP están por encima del promedio en todos los casos
contemplados.
E2. Eficiencia relativa de Terminales deContenedores
En Ramos Rios et al (2006) se analiza la eficiencia rela-
tiva de las terminales de contenedores de un conjunto
de puertos de MERCOSUR (ver Anexo E, cuadro E-23).
Este estudio muestra que la Terminal Cuenca de la
71
CUADRO 5-5 : COSTES DE OPERATIVA POR CONTENEDOR. OCTUBRE 2005 ($ US)
Operativa Precios operativaBuenos Aires Montevideo Río Grande
Descarga 20'/40 lleno 64 85 186Carga 20'/40 lleno 64 85 186Descarga 20'/40 vacío 42 72 71Carga 20'/40 vacío 42 72 71Tránsito ciclo completo 85 82 198Removido a bordo 60 35 177Removido a tierra 85 80 231Inspección de contenedores 0 6 54Conexión contenedores frío 16 12 79Gastos terminal 0.92 26.60 53.61Gastos puerto* 32,685 20,135 19,918Gastos puerto/TEUs** 11.27 6.94 6.87
*Para el cálculo de los gastos del puerto se ha supuesto un buque que permanece en el puerto 12 horas, con 38,395 de peso bruto, 20,671
de peso neto, 235.7 de eslora y capacidad de transportar 2,900 TEUs
**Para el caso del barco lleno, se dividen los gastos de del puerto entre 2,900 TEUs
Fuente: ALATEC (2006)
Figura 5-4 : Puertos de América Latina. TEUs por puerto. Período 2000-2004
700,000650,000600,000550,000500,000450,000400,000350,000300,000250,000200,000
2000 2001 2002 2003 2004
Buenaventura
Guayaquil
Montevideo
Paranagua
Río de Janeiro
Río Grande
San Antonio
Valparaíso
Plata (TCP) es relativamente eficiente en comparación
con el resto de terminales del estudio, para todos los
años de la muestra (2002-2004). Sin embargo MONTE-
CON no muestra el mismo comportamiento, de mane-
ra que para el año 2002 se mantiene sobre la frontera
pero para el resto de los años su eficiencia relativa se
reduce en casi un 30% para el 2003 y un 20% para el
2004. Como conclusión se podría destacar que el estu-
dio de eficiencia de Ramos Rios, Gastaud Maçada and
Becker (2006) se muestra en concordancia con los
resultados de los indicadores calculados para TCP. En el
caso de MONTECON los indicadores de productividad
muestran una evolución positiva sin embargo, cuando
se hace una análisis más general como el de eficiencia
los resultados no son tan optimistas.
72
CUADRO 5-6 : PRODUCTIVIDAD POR METRO LINEAL DE MUELLE Y POR HECTÁREA DE TERMINALMEDIA POR REGIONES. 2004
Región Media todos <1MM TEU >1MM TEU Media puertos los puertos contenedores
TEU/Metro TEU/Ha TEU/Metro TEU/Ha TEU/Metro TEU/Ha TEU/Metro TEU/Ha
Latino América 245 9,092 203 8,402 409 12,127 500 14,175Europa 301 8,973 150 5,743 628 12,800 552 12,335Far East 643 19,727 282 10,106 771 22,675 1,051 30,404SE East 666 26,417 304 13,160 1074 30,605 1,202 36,663TCP 777 14,082Montecon 159 18,998
Fuente: Doerr y Sánchez (2006)
CUADRO 5-7 : PRODUCTIVIDAD POR GRÚA. MEDIA POR REGIONES. 2004
Región Media Puertos <1MM teu >1MM teu Puertos de contenedores
Latino América 69,040 64,238 72,109 86,136Europa 78,558 52,749 100,158 102,706Lejano Oriente 95,059 33,333 106,921 144,050Sudeste Asiático 108,704 59,299 118,354 119,224Busam 212,701Hong Kong 167,308TCP 86,657Montecon 109,778
Sección I: Importancia de la regulaciónen los sectores de la infraestructuraproductiva
La regulación económica de entidades prestadoras de
servicio dentro de un contexto competitivo son esen-
ciales para asegurar que la reducción de precios que
permite la competencia se dé dentro de un marco que
respete normas mínimas de calidad y límite las fallas
del mercado. Dentro de ese contexto, organismos
reguladores bien organizados, con estructuras fuertes,
independientes y competentes son claves para el desa-
rrollo económico y social de cualquier país. La expe-
riencia internacional demuestra que normas de regula-
ción apropiadas restauran el crecimiento económico,
aumentan el grado de competitividad económica y
mejoran el nivel general de bienestar de la población
mediante la reducción de precios, el incremento de la
cobertura, la mejora de la calidad, y la intensificación
de la eficiencia en la inversión, la producción y la distri-
bución de los servicios públicos y la infraestructura.
En definitiva, la regulación económica se da funda-
mentalmente en la operación o explotación de un
recurso en aras de la provisión de un servicio y no en
la construcción de la infraestructura correspondiente.
Por lo tanto, la construcción y mantenimiento de la
infraestructura, ya sea vial o de energía no es general-
mente considerado necesario regular. Los mecanismos
de competencia y regulación en esos casos se dan en
los procesos licitatorios y a través de las leyes y regla-
mentos de contratación correspondientes. En cambio,
la regulación es esencial en la provisión misma del ser-
vicio soportado por dicha infraestructura, ya que en el
es menos claro que un monopolio natural exista y la
introducción de la competencia como mecanismo
para mejorar la eficiencia en la asignación de recursos
se vuelve posible.
Sin embargo, los sectores objeto de este estudio pre-
sentan diferencias estructurales importantes por las
cuales el enfoque regulatorio es, y debe ser distinto. En
el sector transporte, las diferencias intrínsecas entre la
operación de la infraestructura vial y la provisión de los
servicios sobre la base de dicha infraestructura, defi-
nen dichas diferencias. En efecto, la competencia posi-
ble en operación de redes de infraestructura vial y
ferroviaria es limitada por la tendencia al monopolio
natural de estas redes. A pesar de ello el gobierno uru-
guayo ha introducido competencia en la gestión de la
red vial como se verá más abajo, no así en la ferrovia-
ria. Sin embargo, la característica principal de los servi-
cios de carga por carretera es que estos si son privados
y compiten entre si, por lo que la regulación verdade-
73
Calidad de la Regulación y su Impactoen la Provisión Final del Servicio
6
ra se da en los servicios de transporte de carga por
carretera. En el transporte ferroviario, la experiencia
internacional demuestra que se puede introducir dis-
tintos operadores a la operación ferroviaria, pero ello
es naturalmente más complejo que en el sector vial.
En el sector eléctrico, la provisión del servicio final está
mucho más ligado a la infraestructura correspondien-
te, por lo que la regulación generalmente engloba
tanto infraestructura como el servicio final. Por lo
tanto, las principales cuestiones de tipo político y
regulatorio se refieren a la provisión de los servicios
por parte de las empresas eléctricas.
Es importante distinguir esta diferencia para poder
comprender las distintas problemáticas que plantea la
regulación y las políticas específicas vinculadas a la
infraestructura, los servicios de transporte y del sector
transporte en su conjunto por un lado, y las empresas
estatales de servicios públicos por otro.
Sección II: Formulación de políticas,planificación y regulación del sector detransporte
A. REFORMAS DEL SECTOR
En la década de 1990, el sector transporte uruguayo
vivió profundas reformas que apuntaron a modernizar
y mejorar la prestación del servicio, incrementar el
nivel de inversión, y explorar nuevas fuentes de finan-
ciamiento, mediante la atracción de la participación
del sector privado. El marco regulatorio existente se
modificó para concentrar sólidamente en manos del
Estado la fiscalización regulatoria, la formulación de
políticas y la planificación; al mismo tiempo que se
facilitaba y fomentaba la participación del sector priva-
do y la asociación de empresas públicas y privadas en
la operación de la infraestructura y provisión de los
servicios.
En el sector carretero, el Ministerio de Transporte y
Obras Públicas (MTOP) no ha abandonado en su tota-
lidad la ejecución de obras a través de la administra-
ción directa, pero ha definido firmemente las funcio-
nes de formulación de políticas, planificación y de
regulación como sus principales funciones. El sector
privado se ha hecho cargo de las tareas de ejecución y
operación, donde lo puede hacer más eficientemente
en función de los costos.
En el sector puertos, el Estado también puso un fuerte
énfasis en las políticas. Es así que el puerto de
Montevideo se está transformando de un modelo de
servicios portuarios en el cual el sector público
(Administración Nacional de Puertos - ANP) proveía
todos los servicios portuarios, a un sistema en el que la
infraestructura es operada bajo contratos de leasing
con empresas privadas que proveen y mantienen su
propia superestructura (grúas de muelle, cintas trans-
portadoras, puentes rodantes de carga) y edificios, tal
como lo exige su negocio. El monto del canon que
pagan a la ANP, a menudo es una suma fija anual por
metro cuadrado y está relacionada con el costo de
construcción y mantenimiento de las instalaciones.
Los operadores privados de la terminal contratan la
mano de obra. El mejor nivel de desempeño alcanza-
do en los puertos de Uruguay, debiera servir de apoyo
para continuar con esta opción de política.
En el sector ferrocarriles, la aplicación de esta política
tuvo como resultado una reforma de mayor alcance,
en la cual la empresa estatal que operaba los ferroca-
rriles se dividió verticalmente: la infraestructura, su
ampliación y mantenimiento fueron asignados al
MTOP, dejando únicamente la operación en manos de
AFE. Esta reforma no tuvo éxito puesto que no se logró
atraer financiamiento para la rehabilitación de la infra-
estructura u operadores privados que compitieran con
AFE. Recientemente, se optó por volver a la integra-
ción vertical de AFE y rehabilitar la red ferroviaria con
fondos públicos.
En el sector de servicios de transporte de carga por
carretera19, se realizaron reformas para la formalización
y profesionalización de los transportistas, las cuales
lograron con cierto éxito darle formalidad a un merca-
do que no la tenía y que como resultado, veía dismi-
nuida su capacidad y su eficiencia. Este proceso, luego
74
19. Ver Anexo F: Reformas del Transporte de Carga por Carretera
de periodos difíciles, ha sido aceptado por el transpor-
tista y por el cargador, y el nivel de precios se ha solidi-
ficado. El mecanismo de agentes de retención en los
grandes cargadores está en funcionamiento y un cuer-
po inspectivo, de reducido presupuesto operativo y de
personal exigentemente seleccionado realiza el con-
trol en carretera.
B. FORMULACIÓN DE POLÍTICAS Y PLANIFICACIÓN
El Ministerio de Transportes y Obras Públicas es el
ente rector del sector y por consiguiente el que
determina y formula la política sectorial. Intervienen
en ello las direcciones competentes: Direcciones
Nacionales de Vialidad, Transportes e Hidrología. Sin
embargo, las administraciones sub-sectoriales AFE y
ANP también participan en la formulación de políti-
cas en su que hacer operativo y diario, pero también
cuando el MTOP determina las grandes líneas de polí-
tica del sector.
La participación de la ANP y AFE en la formulación de
políticas obedece a un funcionamiento institucional
altamente sub-sectorial que tiene sus ventajas en la
optimización sub-sectorial, pero sufre en la formula-
ción de política y en la planificación. Los roles de ope-
radores de ANP y AFE, además de autoridad portuaria
y regulador para el primero, pueden resultar en cola-
boradores parciales a la hora del desarrollo de políticas
nacionales y multimodales, en particular si ello implica
cambios mayores.
En este sentido, y a pesar de su cometido en términos
de formulación de política y planificación, la estructu-
ra institucional histórica del MTOP no facilita el desa-
rrollo de esas responsabilidades. En efecto, hasta el
2007 el MTOP no disponía de una dirección de planifi-
cación multimodal20 por lo que no ha habido un enca-
ramiento del sector transportes en su globalidad, sino
de manera sectorial. La planificación y consiguiente
programación presupuestal, se hace por sub-sectores,
en las direcciones de Vialidad, Hidrografía y Transporte.
Llegando a un nivel de alto desarrollo en la optimiza-
ción de recursos, particularmente en el sector vial,
pero sin realizar arbitrajes entre modos con herramien-
tas de planificación sofisticadas.
Como consecuencia, la estructura institucional secto-
rial del MTOP redundó en una optimización de recur-
sos por sector y un alcance de cierta eficiencia en ellos,
como lo demuestran los capítulos sectoriales, pero sin
realizar ninguna optimización de asignación de recur-
sos entre sub-sectores. Se puede decir que no existe
eficiencia en la asignación de recursos entre modos ni
metodologías instaladas en el MTOP para ello. El análi-
sis de costo beneficio del sector de transporte terres-
tre realizado en este estudio tiende a demostrar que
habrían mejoras de eficiencia con una reasignación de
recursos entre modos de transporte.
El sector se beneficiaría con el fortalecimiento de la
Dirección de Inversiones y Planificación como ente
principal de apoyo al Ministro en el desarrollo de polí-
ticas y como ente técnico de la planificación de trans-
portes multisectorial, con la meta fundamental de
lograr la eficiencia de asignación de recursos entre
modos, visualizando el transporte en su conjunto,
encontrando las ventajas relativas de cada modo en
cada punto geográfico y para cada tipo de carga. Esta
dirección debe jugar un rol de cierta independencia y
de arbitraje entre sub-sectores, especialmente en caso
de grandes inversiones.
C. REGULACIÓN
El MTOP es el organismo que directamente regula la
infraestructura vial, los servicios de transporte de
carga por carretera, y el transporte ferroviario a través
de las direcciones nacionales de vialidad y transportes
respectivamente. La ANP regula las actividades por-
tuarias.
El mayor nivel de competencia en el mantenimiento y
gerenciamiento de la infraestructura vial ha producido
significativas mejoras en el desempeño. No sólo se ha
mantenido la vasta cobertura de los caminos y la cali-
dad de la red vial, sino que el sector también resistió
bien la crisis, a pesar de una muy fuerte disminución
en sus gastos. En realidad, la competencia ha introdu-
75
20. En enero del 2007, se creó la Dirección de Inversiones y Planificación
cido el concepto de desempeño basado en la evalua-
ción de los resultados de todas las actividades, estén
estas últimas gerenciadas en forma privada o pública.
Este es el caso del programa de Caminos
Departamentales, en el cual las transferencias del
MTOP hacia los Departamentos a cargo del manteni-
miento vial se realizan acorde con su desempeño,
incluyendo incentivos para el logro de metas. El marco
regulatorio ha permitido esta introducción de la com-
petencia, en particular a través de las concesiones pri-
vadas y a la Corporación Vial del Uruguay (CVU) en
materia de gerenciamiento, y la tercerización en mate-
ria de mantenimiento vial.
A futuro el marco regulatorio debe seguir fortalecién-
dose para consolidar los frutos positivos que ha traído
la competencia al gerenciamiento del sector vial. En
particular, se debe analizar cuales son los estándares de
aceptable para los usuarios de la infraestructura y con-
tinuar desarrollando las bases para el monitoreo de los
mismos. El creciente volumen de carreteras bajo con-
cesión ya sea privadas o concedidas a la Corporación
Vial del Uruguay hace más fundamental el rol regulato-
rio del MTOP en materia de infraestructura. En este sen-
tido, la predominancia de CVU con sus 1600km bajo
concesión (mitad de la red primaria) significa una nece-
sidad mayor de escrutinio de CVU en el cumplimiento
de metas y desempeño dada su posición monopólica.
La regulación del sector portuario ha sido hasta hoy
exitosa y que se ha logrado la introducción de compe-
tencia inter e intra puertos logrando ganancias en efi-
ciencias notables. El sistema portuario uruguayo se
rige por las normas y procedimientos establecidos en
la Ley 16246 y su reglamentación, ambos emitidos en
1992. Las principales características de la ley son: la ins-
titución de la libre competencia y la participación del
sector privado en la prestación de los servicios portua-
rios, el establecimiento de un régimen portuario libre
en el puerto de Montevideo, la introducción de la
prestación de servicios las 24 horas del día, y la refor-
ma del régimen laboral. La ANP es el principal organis-
mo a cargo del desarrollo portuario, responsable de
aplicar las políticas del sector y de hacer cumplir sus
reglamentaciones. También desempeña el papel de
asesor en la formulación de las políticas para el sector,
y gerencia y mantiene el puerto de Montevideo, y
otros puertos que le ha asignado el Poder Ejecutivo,
incluyendo, a la fecha, los puertos de Nueva Palmira,
Fray Bentos, Colonia y Juan Lacaze.
No obstante, a medida que se desarrolla el sector, y un
mayor número de operadores portuarios del sector
privado comienzan a prestar servicios, el doble rol de
la ANP como operador de algunos puertos y servicios
portuarios que puede competir en algún punto con
los operadores privados, se enfrentará con su rol regu-
latorio, y puede desalentar la futura participación del
sector privado y redundar en toma de decisiones poco
eficientes.
En cuanto al sector ferrocarriles, en la actualidad no
existe ningún otro operador más que AFE, de manera
que no existe una verdadera regulación. Sin embargo,
la responsabilidad regulatoria está a cargo de la
Dirección Nacional del Transporte (DNT) del MTOP.
En Uruguay el mercado de transportistas es de libre
concurrencia y tiene regulaciones normativas relativas
a inscripciones, cumplimiento de condiciones técnicas
de la flota, dimensiones, cargas admitidas, registración
de la carga y a su vez, se complementa con el Código
de Comercio. Es de libre acceso, toda empresa que
quiera dedicarse al transporte profesional de carga
deberá registrarse previamente, al igual que para cual-
quier actividad comercial, en la Dirección General
Impositiva y en el Banco de Previsión Social.
La Ley N°17.296 de 21 de febrero de 2001 creó el Órga-
no de Control con el propósito de regularizar el merca-
do de transporte carretero nacional, y le otorgó come-
tidos con ese propósito. Con su creación, gran parte de
estas tareas se deberían llevar a cabo, pero por falta de
personal, de presupuesto y de equipos, a la fecha no se
han podido completar. En la Ley precitada se cometió
al Órgano de Control la creación de una guía de carga
de aplicación para todo el transporte nacional, con la
información necesaria para el control y complementos
estadísticos, pero a la fecha no se ha instrumentado.
Como se menciona anteriormente, el precio del flete
no es objeto de fijación por parte de las autoridades.
76
En el Decreto 349/01 Art. 17, se explicita precios de
referencia, los cuales no necesariamente son los valo-
res reales en que las empresas transportistas incurren,
ya que por diversos motivos de carácter comercial,
muchas veces se consiguen precios en las adquisicio-
nes o rendimientos en las unidades que mejoran
financieramente lo esperable en término medio.
Sección III: Regulación del sector eléctrico
A. MARCO REGULATORIO
Las normas que rigen el sector eléctrico son la Ley
Nacional de Electricidad (Ley 14.694 de 1977), la Ley
Orgánica de UTE (Ley 15.031, de 1980), la Ley de
Marco Regulatorio del Sector Eléctrico (Ley 16.832 de
1997) que creó la Unidad Reguladora de Energía
Eléctrica (UREE) y la Administración del Mercado
Eléctrico (ADME); las normas sobre defensa de la com-
petencia (capítulo IV de la Ley 17.243, de 2000) y la ley
de creación de la URSEA (Ley 17.598, de 2002). La Ley
Nacional de Electricidad de 1997 estableció la separa-
ción de las funciones de política, regulación y opera-
ción; la creación del mercado mayorista de electrici-
dad y su administrador (ADME); la regulación de las
tarifas de las actividades de transmisión y distribu-
ción); y la creación de la agencia reguladora (actual-
mente URSEA). Sin embargo, las previsiones de la ley
no han sido totalmente puestas en práctica, en parte
debido a la crisis económica de la región, la que, por
ejemplo ha impedido contar con un suministro con-
fiable y significativo de gas natural que despertara el
interés privado en invertir en plantas de generación
térmica; los costos de montar instalaciones para la
administración del mercado que se perciben como
una duplicación de las instalaciones existentes, sin
que exista todavía un mercado mayorista para admi-
nistrar; las incertidumbres de las políticas de precios
internos para los energéticos, en particular en
Argentina que sumadas a las variaciones de los tipos
de cambio, amplifican los riesgos de que los precios
pactados entre participantes de distintos países pue-
dan en algún momento ser impracticables o no con-
venientes comparados con los precios locales; y la
falta de alternativas de suministro en el caso de cum-
plimiento de contratos entre terceros, cuando UTE se
ha mostrado eficaz en asegurar el suministro interno
ante estas emergencias.
La Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones
Eléctricas, UTE, opera los sistemas de generación,
transporte y distribución de electricidad de todo el
país, los que son de su propiedad, importa y exporta
energía eléctrica a los países vecinos y compra la cuota
correspondiente a Uruguay de la energía producida
por el proyecto binacional Salto Grande, propiedad de
los estados uruguayo y argentino. La Administración
Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE), está
constituida como un ente descentralizado del domi-
nio industrial y comercial del Estado, y es quien tiene a
su cargo la planeación, estudio, ejecución y operación
de obras necesarias para prestar el servicio público de
electricidad a nivel nacional. La Ley 16.832 de 1997 eli-
minó el monopolio legal de UTE sobre las actividades
del sector, pero en la práctica la empresa mantiene un
monopolio de hecho sobre la generación, transmisión
y distribución de electricidad en Uruguay. UTE es pro-
pietaria de las plantas de generación pública conecta-
das a la red, comercializa la energía que corresponde a
Uruguay en el proyecto binacional Salto Grande, y rea-
liza los intercambios de energía en el mercado regio-
nal. Otro factor ha sido el costo de dotar a ADME con
el equipamiento para llevar a cabo el despacho de car-
gas, debido que UTE requiere el equipo existente para
operar sus propios equipos. De hecho, el sector se ha
orientado hacia un modelo donde UTE actúa como
comprador único de electricidad, opera el despacho
de cargas, y asegura el balance de suministro y
demanda en el sistema. Hasta ahora este arreglo ha
sido satisfactorio para asegurar el suministro de ener-
gía al mercado regional durante la crisis regional.
La autoridad política sectorial es el Ministerio de
Industria, Energía y Minería (MIEM), de donde depende
la Dirección Nacional de Energía y Tecnología Nuclear-
DNETN. La Dirección Nacional de Energía y Tecnología
Nuclear, es la unidad responsable del diseño y la coordi-
nación de la política energética nacional. Entre sus fun-
ciones se encuentra la de coordinar y orientar la acción
de las entidades que operan en el sector eléctrico y la
de participar en la elaboración de los marcos normati-
vos y regulatorios de las actividades energéticas.
77
URSEA, la Unidad Reguladora de Servicios de Agua y
Energía, es el órgano descentralizado del Poder
Ejecutivo que regula los servicios de energía -incluyen-
do electricidad, gas y combustibles líquidos-, agua
potable y saneamiento en Uruguay. Sus principales
funciones son controlar el cumplimiento de las nor-
mas vigentes; establecer los requisitos que deberán
cumplir quienes realicen actividades comprendidas
dentro de su competencia; dictaminar preceptivamen-
te en los procedimientos de selección de concesiona-
rios a prestar servicios dentro de su competencia;
resolver, en vía administrativa, las denuncias y recla-
mos de usuarios; proponer al Poder Ejecutivo las tarifas
técnicas de los servicios regulados; prevenir conductas
anticompetitivas y de abuso de posición dominante y
proteger los derechos de usuarios y consumidores de
energía.
La Administración del Mercado Eléctrico, ADME, fue
creada en el año 1997 como una entidad autónoma a
cargo del despacho del sistema eléctrico y la adminis-
tración del mercado mayorista de energía eléctrica,
pero en la práctica UTE es el único operador en el mer-
cado y continúa despachando las plantas generadoras
de su propiedad. Ante el monopolio de hecho de UTE
se ha discutido la opción de que, para no duplicar fun-
ciones y equipamientos, ADME monitoree en línea el
despacho de las plantas generadoras para asegurar su
despacho óptimo, considerando las eventuales restric-
ciones del sistema y el factor de mérito de las plantas.
B. ANÁLISIS COMPARATIVO CON LAC
Un análisis del Banco Mundial ha evaluado la calidad
de la gestión regulatoria de las agencias reguladoras
eléctricas de Latino América y el Caribe (LAC). La refe-
rencia o estándar (benchmark) utilizado para esta eva-
luación es el denominado Modelo del Regulador
Independiente, inspirado en el diseño institucional de
las comisiones reguladoras de los Estados Unidos, que
han seguido los países de LAC para crear las agencias
encargadas de regular o supervisar el sector eléctrico y
sus participantes -el público, las compañías y el
gobierno- e implementar las políticas energéticas de
los gobiernos. Este diseño se ha adaptado a las condi-
ciones particulares de cada país, considerando sus cir-
cunstancias históricas y políticas. Las agencias regula-
doras de LAC tienen diferentes tipos y grados de capa-
cidad o autoridad regulatoria: de asesoramiento, sin
que sus decisiones sean mandatarias; de fiscalización,
con autoridad para supervisar el sector, principalmen-
te a través del control de la calidad del servicio y la
imposición de sanciones; de decisión, por ejemplo la
determinación y aprobación de tarifas; y de regula-
ción, con poder para emitir e implementar nuevas
regulaciones. Asimismo, las agencias gozan de varia-
dos grados de independencia o autonomía de las
autoridades políticas. Este análisis se basa en una
encuesta llevada a cabo entre las agencias reguladores
de LAC, la que apuntó a determinar las características
y la calidad de su gestión y el ambiente institucional
en el que operan, con independencia de su impacto
en el desempeño del sector, sin embargo los resulta-
dos preliminares de otro estudio en curso indican que
una adecuada gestión regulatoria contribuye a mejo-
rar el desempeño de los operadores en el sector.
El análisis evalúa cuatro variables básicas: autonomía,
responsabilidad en la gestión, transparencia y herra-
mientas regulatorias. Autonomía incluye los procedi-
mientos, mecanismos e instrumentos dirigidos a
garantizar la independencia del regulador de las auto-
ridades políticas y su independencia para ejercer su
autoridad regulatoria y administrar sus recursos.
Responsabilidad en la gestión incluye los procedi-
mientos, mecanismos e instrumentos con que cuen-
tan las autoridades políticas para controlar el adecua-
do desempeño de la agencia y el uso de los recursos a
su disposición. Transparencia incluye los instrumentos,
mecanismos, procedimientos y medios de comunica-
ción destinados a garantizar la disponibilidad y difu-
sión de la información regulatoria e institucional rele-
vante, incluyendo sus políticas, propósitos y objetivos,
la participación de las terceras partes interesadas en
los procesos de emisión de regulaciones y adopción
de decisiones, y la aplicación de reglas para asegurar la
integridad y la conducta ética de los integrantes de la
agencia. Herramientas regulatorias son los procedi-
mientos, mecanismos e instrumentos que contribuyen
al fortalecimiento institucional de la agencia, su ges-
tión y la calidad de su políticas y regulaciones. Los
resultados del análisis se reflejan en un índice de
78
Calidad de la Gestión Regulatoria de la Electricidad
(índice ERGI, la sigla de su denominación en inglés -
Electricity Regulatory Governance Index) que incluye
las cuatro variables arriba citadas, así como otros
aspectos formales e informales referidos al funciona-
miento de las agencias. El siguiente gráfico muestra las
variables básicas y secundarias consideradas.
C. INSTITUCIÓN Y FORMULACIÓN DE POLÍTICAS
Uruguay, junto con México, Trinidad y Tobago, y
Honduras, es uno de los cuatro países de LAC que
posee un regulador independiente en un mercado
eléctrico dominado por una empresa de propiedad
del estado verticalmente integrada. La agencia regula-
dora uruguaya, URSEA, absorbió las funciones del
anterior regulador de la electricidad, Unidad
Reguladora de la Energía Eléctrica (UREE), convirtién-
dose en un regulador multisectorial responsable de la
regulación en electricidad, gas, hidrocarburos, y agua y
alcantarillado. A diferencia de otras agencias de la
región con amplia capacidad de gestión reguladora,
URSEA sólo tiene poderes de monitoreo o fiscalización,
mientras que la autoridad para fijar tarifas y aprobar
contratos reside en el Poder Ejecutivo. URSEA no es
legalmente autónoma, sino una unidad descentraliza-
da del Poder Ejecutivo, y sus principales atribuciones
consisten en su poder de policía para hacer cumplir las
regulaciones vigentes, su autoridad para emitir regula-
ciones de calidad del servicio y estándares técnico, y
sus responsabilidad como asesor de la autoridad polí-
tica en lo relativo a la aprobación de tarifas y contratos
y, en términos de su presupuesto, está sujeta a las
determinaciones de la Oficina de Presupuesto y
Planificación (OPP), dependiente de la Presidencia de
la República.
Conforme al ERGI, URSEA se encuentra en un nivel
medio de calidad de la gestión regulatoria, compara-
da con otras agencias de LAC. Con un índice medio de
0.72 URSEA forma parte del grupo que incluye
Barbados, Colombia, República Dominicana,
Nicaragua, Costa Rica, Argentina, y México. El índice de
URSEA resulta de la combinación de su relativa buena
posición en cuanto a su autonomía y las herramientas
regulatorias que utiliza y de resultados inferiores en las
áreas de transparencia y de responsabilidad, o de con-
trol de su gestión. Una explicación del resultado de la
evaluación es el hecho de que URSEA opera en el con-
texto de una empresa eléctrica integrada estatal, y su
principales funciones son las velar por el cumplimien-
to de las normas y la protección de los consumidores,
mientras que otras agencias fueron creadas para regu-
lar mercados competitivos donde actúan, por ejemplo,
79
Figura 6-1 : Variables del Sistema Regulatorio
AUTORIDAD REGULATORIA DE LA AGENCIASREGULADORES INDEPENDIENTES
REGULACION FORMAL REGULACION INFORMAL
TRANSPARENCIAAUTONOMIA HERRAMIENTASREPONSABILIDAD
SOCIALPOLITICA REGULATORIA
INSTITUCIONALDE GESTION
REGULATORIA
INSTITUCIONAL
generadores, empresas de transmisión y distribución,
grandes usuarios y comercializadores, que requieren
de decisiones claras, consistentes y transparentes en
cuestiones tales como la aprobación de tarifas y con-
tratos, como condición previa para sus decisiones de
inversión. A URSEA, además se le han delegado pocos
poderes administrativos, como a la Comisión
Reguladora de Energía de México. A pesar de las difi-
cultades que implica actuar en el contexto de una
empresa de propiedad del gobierno, URSEA ha desa-
rrollado una estructura institucional de interés que
afecta favorablemente su toma de decisiones: la agen-
cia posee un directorio cuyos integrantes han sido
seleccionados por sus calificaciones, lo que garantiza
el debate sobre las decisiones regulatorias y ha intro-
ducido procesos innovadores para facilitar la participa-
ción de los usuarios del servicio en la formulación de
regulaciones. Por otra parte, URSEA está sujeta a altos
estándares de transparencia, los que asimismo pro-
mueve y que afectan favorablemente sus prácticas de
gestión y decisión, por ejemplo, el modo transparente
de reclutar sus cuadros de personal, con la publicación
de vacantes y la realización de exámenes públicos. Los
mayores déficits de URSEA se originan en su limitada
autonomía y la limitada competencia regulatoria que
le otorga el régimen legal vigente, consistente en ase-
sorar al Poder Ejecutivo, quien tiene la capacidad de
decidir, en cuanto a la aprobación de tarifas, contratos,
y planes de inversión del sector. El Gobierno ejerce
considerable control sobre el desempeño de URSEA, la
que tiene una limitada delegación de poderes y el sta-
tus de “ente desconcentrado” lo que le permite al
Poder Ejecutivo, en casos específicos, reclamar el
poder que le ha delegado.
El índice de autonomía de URSEA es similar al prome-
dio regional y obtiene posiciones mejores en el Índice
de Autonomía Política que en los Índices de
Autonomía Regulatoria y de Gestión. Estos resultados
son explicados por los bajos niveles de influencia del
Poder Ejecutivo en la formulación de las políticas regu-
latorias (autonomía política) pero también en la capa-
cidad limitada de URSEA en cuanto a las decisiones
regulatorias importantes (autonomía reguladora).
URSEA fue creado para supervisar y verificar el cumpli-
miento de las leyes y los estándares técnicos del sec-
tor, con acento en la protección de los usuarios, pero
con una intervención limitada en ediciones regulado-
ras substanciales, en las que se limita a proveer aseso-
ramiento.
URSEA no tiene una buena posición en esta variable.
Su déficit principal es que debe responder por su ges-
tión enteramente ante el Poder Ejecutivo, aunque se
ha indicado que asimismo es responsable ante el
Congreso. URSEA no tiene un sistema de auditoria
interna, el que es substituido por el control financiero
de los órganos de control de la administración central.
URSEA está retrasada con respecto al resto de la región
en cuanto a la apelación de sus decisiones, las que
deben ser impugnadas primero ante el Poder
Ejecutivo antes de que pueda obtenerse una decisión
de la justicia, lo afecta a su responsabilidad y su auto-
nomía.
Éste es el activo principal de URSEA. Aunque la agen-
cia está detrás del promedio regional, muestra una
estructura bien desarrollada para mejorar su transpa-
rencia. Su desarrollo de normas y procedimientos para
permitir la participación de los usuarios en el proceso
regulador constituye una buena práctica en la región.
URSEA publica in extenso sus decisiones en la Gaceta
Oficial y su sitio en la Web. Los exámenes públicos para
seleccionar a sus empleados son requeridos por sus
estatutos y la agencia hace la publicidad de sus vacan-
tes de trabajo en su sitio de la Web.
URSEA tiene una buena posición en la región. La agen-
cia cuenta con las herramientas significativas para rea-
lizar sus tareas, tanto para mejorar la calidad de las
regulaciones, como la de su gestión y organización
institucional.
80
Sección I: Financiación de la infraes-tructura en Uruguay
A. INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA EN
URUGUAY
La inversión en infraestructura del Uruguay ha sido
dominada por el sector público. La participación priva-
da en proyectos de infraestructura ha sido baja con
relación a otros países de ingresos medios. La inversión
del sector público en infraestructura se ha mantenido
constante en un 98 por ciento del total de la inversión
en infraestructura en el período de 1999 a 2006. En
años recientes, inversión de sector tanto pública como
privada ha caído. La inversión pública en la infraestruc-
tura esta compuesta por la inversión de las empresas
públicas y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas
(MTOP). Se compone de una tercera parte ejecutada
por el MTOP y las dos terceras partes por las empresas
de sector público. En 2006, dos empresas de sector
público - las telecomunicaciones nacionales (ANTEL) y
energía (UTE)- explicaron aproximadamente la mitad
de la inversión pública total en la infraestructura (ver
anexo G, Cuadro 2 para una descripción detallada).
La inversión pública sufrió desproporcionadamente el
ajuste fiscal. El gasto público para rubros diferentes a
intereses fue reducido de 32 por ciento del PIB a 25.2
81
Espacio Fiscal e Inversión en Infraestructura
7
CUADRO 7-1 : URUGUAY: INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, 1999-2006
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
As a % of GDPInversión en Infraestructura 3.1 1.9 2.9 1.9 1.4 1.6 1.7 1.7Inversión Privada 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Inversión Pública 2.8 1.9 2.9 1.9 1.4 1.6 1.7 1.7MTOP 0.8 0.7 0.7 0.4 0.5 0.6 0.6 0.5Empresas públicas 1.9 1.2 2.2 1.4 0.9 1.0 1.1 1.1
Distribución pub/pri (%) 90.6 98.6 100.0 97.7 97.2 99.6 99.6 -
Fuente: MEF y OPP, Uruguay; Base de datos de Participación Privada en Infraestructura (PPIAF).
Notas: La inversión Pública en Infraestructura es aproximada por la inversión de las empresas públicas y del MTOP
por ciento del PIB de 2006. Esta reducción se alcanzó
gracias a la introducción de un nuevo impuesto en las
pensiones, la congelación de nomina del sector públi-
co y una drástica reducción de la inversión pública. La
indexación del gasto en pensiones llevó a una reduc-
ción adicional del gasto real en pensiones. Esta conso-
lidación fiscal causó un rebalanceo del equilibrio pri-
mario del sector público de un déficit primario de 1.7
por ciento del PIB en 1999 a un superávit primario de
3.8 por ciento en 2006 (Anexo G y Figura 7-1).
La inversión pública cayó como parte del gasto del
13.3 por ciento del gasto de sector público en rubros
diferentes a intereses en 1999 al 10.4 por ciento en
2006. Proporcionalmente, la inversión de infraestructu-
ra se disminuyó del 8.6 por ciento del gasto en rubros
diferentes a intereses en 1999 al 6.6 por ciento en
2006. La rigidez del presupuesto crean una tendencia
hacia la protección de gastos corrientes que puede
reforzar la tendencia recesiva en el mediano plazo, por
tanto es importante contrarrestarlos tan pronto mejo-
res condiciones fiscales se presenten para aumentar
consolidar el proceso de crecimiento económico
como son las circunstancias
B. PARTICIPACIÓN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA EN
URUGUAY
La reducción en la inversión pública no ha sido com-
pensada por la inversión privada. La participación pri-
vada en proyectos de infraestructura ha sido baja con
relación a otros países latinoamericanos y a países de
ingresos medios a nivel mundial (Figura 7-3). La inver-
sión privada media en la infraestructura en Uruguay ha
sido el 0.5 por ciento del PIB para el periodo 1990-2005
comparado con el 1.9 por ciento en Argentina o el 2.2
por ciento en Chile. La inversión privada en activos de
infraestructura también ha sido volátil (aunque menos
volátil que en otros países latinoamericanos debido a
su nivel generalmente bajo).
La inversión privada en proyectos de infraestructura
alcanzó su punto máximo en el año 2000 con un 3.3
por ciento del PIB, cuando se presentaron inversiones
grandes en energía, en alcantarillado y en proyectos
de agua. Esta inversión privada ha disminuido cons-
tantemente desde entonces. (Figura 7-4). La participa-
ción de sector privado en la inversión de infraestructu-
ra ha sido afectada por la opinión pública adversa a las
privatizaciones en Uruguay. El referéndum del 2003
causó una prohibición constitucional de la provisión
privada en los sectores de agua y alcantarillado. Este
causo la revocación de las dos más grandes concesio-
nes en el sector. La posibilidad de veto por el referén-
dum, junto con debilidades en el marco regulatorio
puede presentar un obstáculo para la inversión del
82
Figura 7-1 : Uruguay: La compresión fiscal llevó a una reducción de la inversión pública, 1999-2006 (como porcentaje del PIB)
Fuente: MEF, Uruguay basado en datos de TGN, CGN, BPS, OPP y BCU; y elaboración propia
543210
-1-2-3
Balance primario del sector públicoInversión públicaInversión pública en infraestructura
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Figura 7-2 : Uruguay: Composición del gasto público (sin intereses), 1999 y 2006
Fuente: MEF, Uruguay basado en datos de TGN, CGN, BPS, OPP y BCU; y elaboración propia
Inversión13.3%
Inversión10.4%
Transferenciassociales
16.1%
Transferenciassociales
17.6%
Pensiones39.4%
Pensiones36.2%
Bienes yServicios13.8%
Bienes yServicios17.2%
Salarios17.3%
Salarios18.6%
sector privado en el futuro. Una resolución satisfacto-
ria en cuanto a un sistema de compensaciones podría
disminuir este efecto. Igualmente el esquema de
garantías del Banco Mundial que permite controlar los
riesgos por cambios regulatorios para el inversionista
puede contribuir a atraer capital para infraestructura.
Sección II: Distribución de la inversiónpública entre los sub-sectores de infra-estructura
Uruguay ha mantenido una combinación de inversión
en todos los sectores con participación relativamente
alta en telecomunicaciones y una baja de la inversión
en electricidad durante la crisis 2001-2002. El énfasis
en uno u otro sector de la infraestructura debe obede-
cer a las condiciones específicas y a las decisiones
nacionales. En países donde el rol de sector privado en
telecomunicaciones es sustancial como el caso de
México y Argentina, estas inversiones no han represen-
tado un requerimiento para la inversión pública. Sin
embargo estos países no reasignaron esos recursos a
otros sectores de infraestructura sumándose a las razo-
nes de su baja inversión como porcentaje del PIB.
Colombia que mantiene un modelo mixto de teleco-
municaciones con una fuerte inversión pública en
comunicaciones sociales y rurales, ha mantenido este
componente y un nivel de inversión total en infraes-
tructura relativamente alto en el contexto latinoameri-
cano (Figura 7-5). En Uruguay se destaca la participa-
ción pública en telecomunicaciones y el mayor peso
dado al transporte en el periodo 2002 a 2004 cuando
se redujo la inversión total como porcentaje del PIB. Es
decir es la inversión en electricidad que ha sufrido
mayor contracción durante la crisis de 2001-2002. En
transporte el mayor énfasis lo tiene la inversión en la
red primaria internacional. La inversión ferroviaria se
retomó sólo a partir de 2003 con resultados importan-
tes dado el bajo nivel invertido. Estas inversiones tie-
nen relevancia particular para la industria maderera.
Por su parte la inversión en transporte fluvial ha sido
prácticamente abandonada (Figura 7-6)
83
Figura 7-3 : Inversión Privada promedio en infraestructura, 1990-2005 (en porcentaje del PIB)
Fuente: Private Participation in Infraestruture (PPI) base de datos, Banco Mundial.Nota: La base de datos viene de PPI Project Database (http://ppi.worldbank.org)
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
Peru
Argentina
Chile
Colombia
Paraguay
MexicoBrazil
Uruguay
Figura 7-4 : Uruguay: Inversión Privada Total en Proyectos por Sector Primario
Fuente: Private Participation in Infraestruture (PPI) base de datos, Banco Mundial.Nota: La base de datos viene de PPI Project Database (http://ppi.worldbank.org)
Agua yAlcantarillado
29%
Transporte24%
Energía32%
Telecom 15%
Figura 7-5 : Composición de la Inversión en infraestructura.
Fuente: Elaboración propia
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Mex
ico
El S
alva
dor
Colo
mbi
a
Arg
entin
a
Uru
guay
? ? ? ? ? ? ? ? ? ?
TransporteElectricidad
AguaTelecomunicaciones
Figura 7-6: Inversión en Transporte
Fuente: Elaboración propia
140
120
100
80
60
40
20
01990 1993 1996 1999 2002 2005
Miles de millones de pesos
Red HídricaRed Ferroviaria
Red Vial DptaRed Vial Nal.
Sección III: Espacio fiscal para la inver-sión pública en infraestructura en Uruguay
Con el fin de identificar el espacio fiscal para la inver-
sión de infraestructura, se elaboró un modelo compu-
tarizado que es calculado usando las proyecciones
para el mediano plazo (2007-2009) y con supuestos de
intención de gasto del gobierno hasta el 2011. Este
modelo y sus supuestos se encuentran en el anexo G2.
Del modelo sale un escenario de base al cual se le con-
trastó un escenario tendencial basado en el monto de
inversión actual de 1.7 por ciento del PIB. El espacio fis-
cal del cual se dispondría sería hasta un promedio de
2.4 por ciento del PIB, pero en caso de shock externo
se estima que difícilmente bajaría del 1.7 por ciento.
Hasta ahora el análisis sólo ha incluido inversiones
financiadas por el presupuesto general. Préstamos
externos también probablemente serán usados para
84
CUADRO 7-2 : URUGUAY: PROYECCIONES PARA LA INVERSIÓN PUBLICA FINANCIADA A TRAVÉS DE INGRESOSDEL GOBIERNO, 2007-2011
Inversión Pública enInfraestructura como % del PIB 2007 2008 2009 2010 2011 Promedio 2007-11
Escenario Base 2.4 2.4 2.6 2.6 2.8 2.4Escenario tendencial 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 7-3 : URUGUAY: FINANCIACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE INVERSIÓN, 2005-2009.
2005 2006 2007 2008 2009Financiación Externa (millones de pesos)
General 1,812 3,213 4,402 4,034 2,986del cual MTOP 742 1,664 2,687 2,272 1,607
Financiación Deuda Externa (como % del PIB)General 0.4 0.7 0.8 0.7 0.5
del cual MTOP 0.2 0.4 0.5 0.4 0.3
Fuente: Gobierno de Uruguay (Ley 17.930 de 19/12/2005 Presupuesto Nacional Período de Gobierno 2005-2009)
CUADRO 7-4 : ESTIMACIONES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA
Inversión para Recursos Potencialmente DisponiblesMantener la tendencia Alcanzar a Corea Espacio Fiscal Sector Privado
en porcentajes del PIB2003-2006* 1.7 0.02007-2011 2.4 6.0 2.6 0.72012-2016 2.1 6.0 2.6 1.0
en millones de dólares a precios de 20062003-2006* 286 -2007-2011 403 1,008 437 1182012-2016 353 1,008 437 168
Fuente: Elaboración propia
financiar la inversión de infraestructura. En la ley de
presupuestos 2005, el gobierno ha proporcionado
proyecciones para la inversión del MTOP a ser finan-
ciado por el préstamo externo. Este levantaría la
inversión de sector público entre 0.5 y el 0.8 por
ciento del PIB para el periodo 2007-2009 (Cuadro 7-
3), o sea que la inversión pública total en infraes-
tructura estaría alrededor de 3.0 y 2.3 por ciento del
PIB en promedio durante el período 2007-11, asu-
miendo un 0.6 por ciento proveniente de endeuda-
miento externo.
85
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Memoria Primaria Año 2004.
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88
VOLUMEN 3: ANEXOS
A.1 EFICIENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA: UN ENFO-
QUE CONCEPTUAL
Eficiencia económica es una expresión general para
referirse al valor asignado a una situación mediante
alguna medición destinada a capturar la cantidad de
desechos u otras características económicas indesea-
bles que están presentes en una actividad económica.
Existen distintas medidas de la eficiencia económica,
algunas de las cuales están directamente relacionadas
con la eficiencia en el proceso de producción (es decir,
la interacción entre factores y productos).
La PTF es un componente del producto final que no es
explicado por los factores utilizados. Con frecuencia
se la mide como la razón de producto sobre factor
(y/x) y se especifican ponderaciones cuando existe
más de un factor o producto. Las distintas empresas
pueden tener diferentes PTF en base a las diferencias
entre eficiencia técnica, de escala y asignativas. La
definición de los tipos de eficiencia se basa en un
Estudio de Desarrollo del Instituto del Banco Mundial
(BI)1 que identifica las siguientes fuentes:
o Eficiencia técnica (TE) que es la capacidad de una
empresa de lograr el producto máximo dado su con-
junto de factores. La frontera de producción es una
función que describe el producto máximo que una
firma puede producir utilizando cualquier conjunto
particular de factores. Una firma técnicamente efi-
ciente es capaz de producir en algún punto (combi-
nación de factores y productos) ubicado sobre la
frontera.
o Cambio técnico (TC), que es el aumento en el pro-
ducto máximo que puede producirse para un factor
dado, y es reflejado por un cambio en la frontera de
producción con el tiempo.
o Eficiencia de escala (SE), que es un medida del grado
con el que una firma optimiza el tamaño de sus ope-
raciones.
o Eficiencia asignativa (AE) que se vincula con la
noción de que una empresa intenta optimizar su
producto en base a los precios de los factores y pro-
ductos. Refleja la elección de una combinación
óptima de factores utilizados en la producción del
mejor producto.
Como puede verificarse de acuerdo con las definicio-
nes, la eficiencia se relaciona claramente con las com-
pañías o entidades que brindan servicios. A partir de
esta definición puede derivarse fácilmente el enfoque
para distinguir la infraestructura de los servicios, ya
que el tema en cuestión será el nivel de eficiencia que
pueda ser logrado por el proveedor de servicios dada
la infraestructura existente.
90
Eficiencia de la Infraestructura: Definiciones, Teoría de la medición y Aplicaciones
A
1. A primer on efficiency measurement for utilities and transport regulators, WBI (2003)
Los mercados perfectos y un contexto competitivo
brindan los incentivos correctos para que las firmas
alcancen la eficiencia en todos los aspectos descriptos.
Ya que la naturaleza de la producción de servicios e
infraestructura impide el funcionamiento completo de
estos elementos, es probable que aparezcan ineficien-
cias en la producción. Los servicios de infraestructura
son frecuentemente factores para otras industrias, de
forma tal que las ineficiencias en este sector afectan
los otros niveles de producción. Por esta razón es
necesaria la regulación. Provee incentivos para
aumentar la eficiencia en la producción, y asegura que
las ganancias de eficiencia sean compartidas con los
consumidores de estos servicios.
A.1.1 La medición de la eficiencia
Existen varias técnicas para medir la eficiencia y la pro-
ductividad. En esta sección presentaremos y analizare-
mos algunas de estas mediciones. (Estache et al 2004)
brinda una reseña de las aplicaciones de estas técnicas
para evaluar el desempeño de firmas de los sectores
de infraestructura.
La frontera de producción (o función de producción)
es una función y=f(x) que describe el producto máxi-
mo y que puede producir una firma utilizando cual-
quier conjunto particular de factores. Habitualmente
las funciones de producción se estiman utilizando
datos del muestreo de diversas firmas.
El objetivo de cada firma debe ser permanecer sobre la
curva de eficiencia. En el ejemplo que sigue la Firma 1
que está por debajo de la frontera de eficiencia X, tiene
dos opciones. Puede aumentar su producto, mientras
mantiene sus factores, y pasar de las coordenadas (C,1)
a (C,3). Como alternativa, puede lograr el mismo pro-
ducto con menos factores y pasar de (C,3) a (C,1). El
primer movimiento se denomina “ponerse a la par” y se
logra a través de un aumento en la eficiencia técnica.
El segundo movimiento corresponde a un cambio en
la eficiencia de escala.
En la práctica, los reguladores se han concentrado
principalmente en el cambio técnico y de eficiencia
técnica, ya que la empresa de servicios tiene menor
control sobre otras fuentes de eficiencia. El regulador
pedirá a las firmas que estén en la frontera el logro de
una mejora anual de productividad igual al nivel histó-
rico de cambio técnico (cambio de la frontera) y dese-
ará pedir a las firmas ineficientes (las que están debajo
de la frontera) que logren lo mismo además de alguna
mejora en la eficiencia técnica (ponerse a la par).
Uno de los principales obstáculos en esta tarea es que
la actual frontera de producción y los cambios de nivel
91
4321
A
Empresa (1)Empresa (1)Empresa (1)
Empresa (2)
Empresa (1)
Empresa (1)Empresa (1)Empresa (1)
Ponerse a la par
B C
Producto
Frontera X
Frontera Y
Factor
Cambio de Frontera
Empresa (2)
4321
A
Empresa (1)Empresa (1)Empresa (1) Empresa (1)
Empresa (1)
Ponerse a la par
B C
Producto
Frontera X
Factor
Producto
Frontera
Factor
técnico no son observados directamente por el regu-
lador. Por lo tanto es necesario construir o estimar
medidas que sirvan como sustituto del verdadero nivel
de eficiencia relativa de cada firma.
Un segundo aspecto es elegir un grupo de firmas a
comparar. Para algunas industrias y países es posible
comparar el conjunto de empresas que operan bajo el
mismo ente regulador o, en el caso de sectores gran-
des, inclusive comparar subconjuntos de firmas simila-
res dentro de la industria. En algunas industrias,
donde el número de empresas que operan es reduci-
do, pueden ser más adecuadas las comparaciones
internacionales o intersectoriales. En todos los casos,
el regulador debe ser consciente y tratar de dar cuen-
ta de las diferencias de contexto entre las firmas que
podrían generar sesgos en las medidas de eficiencia.
El primer enfoque, usado con frecuencia por los regu-
ladores para evaluar el desempeño, es el análisis y
comparación de indicadores parciales de productivi-
dad. La productividad parcial mide las ganancias de
producción a partir de aumentar un recurso durante
un período de tiempo dado, manteniendo todo lo
demás constante. Los indicadores usados con mayor
frecuencia son la productividad laboral, la productivi-
dad del capital y la productividad energética.
Este enfoque tiene la ventaja de ser fácil de compren-
der y aplicar, si bien podría generar sesgos. Un análisis
parcial no permite la distinción entre las ganancias rea-
les de eficiencia y un sencilla sustitución de tipos de
factores sin un ahorro global de recursos. Por ejemplo,
si una empresa sustituye la mano de obra por el uso de
capital es probable que la productividad del capital
aumente. Sin embargo, esta sustitución podría impli-
car una combinación menos eficiente de factores de
forma tal que el total de factores necesarios para pro-
ducir la misma cantidad sería ahora mayor. Combinar
los diferentes indicadores podría atenuar el problema.
Una segunda generación de métodos basados en el
análisis multifactorial de la productividad enfrenta las
deficiencias del método anterior. Dentro de este grupo
el enfoque más sencillo consiste en construir un índi-
ce de la PTF, es decir una suma ponderada de produc-
tos dividida por una suma ponderada de factores. Esta
técnica asume implícitamente una tecnología de pro-
ducción Cobb-Douglas. El índice PTF nos permite
comparar entre distintas firmas así como una misma
firma en distintos períodos de tiempo pero no brinda
información clara respecto de la frontera. Los cambios
en el índice PTF son una combinación de expansiones
de la frontera y efectos de ponerse a la par. Se requie-
re un punto de referencia exógeno para poder separar
los componentes. Con frecuencia, los índices de pro-
ductividad se combinan para aplicar técnicas de refe-
rencia más avanzadas, como se explicará más adelante
en esta sección.
Las técnicas comparativas, por definición, comparan el
nivel de eficiencia de las firmas en relación con un
nivel objetivo. Se las puede dividir entre técnicas de
frontera y no frontera.
Las técnicas de no frontera generalmente definen el
promedio como la referencia para la comparación. La
estimación de los Mínimos Cuadrados Ordinarios
(MCO) de la producción o costo de las firmas es el prin-
cipal ejemplo. Este método requiere supuestos sobre
la forma funcional de la función objetivo, que se supo-
ne común a todas las firmas que integran la muestra.
Un esquema sencillo y frecuentemente utilizado es la
función logarítmica lineal, que asume implícitamente
una tecnología Cobb-Douglas. Una alternativa es
imponer una forma de función Translog. Translog
representa una aproximación de segundo orden para
muchas formas funcionales y agrega generalidad al
modelo estimado. La parte no explicada de la regre-
sión se interpreta como la distancia al nivel de referen-
cia y se puede utilizar, por ejemplo, como base para la
regulación por comparación.
Otro ejemplo de comparación de no frontera es el
modelo de firma eficiente usado por los organismos
regulatorios del Agua, la Energía y las
Telecomunicaciones en Chile. Esta técnica consisten
en usar indicadores de desempeño y características
operativas de un grupo de firmas reales similares para
proyectar un modelo de firma para el grupo, es decir
una firma que usa la mejor tecnología actualmente
disponible y efectúa las mejores decisiones de inver-
92
sión intertemporales. Los costos promedio de esta
firma eficiente en el largo plazo se usan como referen-
cia para la comparación entre los miembros del grupo
y la determinación de tarifas.
En la literatura sobre medición de la eficiencia se utili-
zan actualmente dos enfoques principales, conocidos
como técnicas de referencia de frontera: Análisis de
Envolvente de Datos (DEA) y Análisis Estocástico de
Frontera (SFA). Cada uno de estos enfoques tiene sus
puntos débiles y no existe un consenso respecto a cuál
es el más adecuado para estimar la eficiencia relativa
de las empresas en el sector de infraestructura.
El DEA es un método de programación matemática
usado para medir la eficiencia relativa (distancia a la
frontera) de las empresas en una muestra dada. Fue
propuesto por Charnes, Cooper y Rhodes (1978). El
DEA puede estar orientado al producto, es decir, esti-
ma el conjunto óptimo de productos que puede pro-
ducirse a partir de una combinación dada de factores,
u orientada al factor, estimando la combinación míni-
ma de factores requeridos para producir un conjunto
dado de productos.
Bajo el supuesto de retornos constantes a la escala
(CRS) de la tecnología de producción, el DEA se con-
vierte en un enfoque de programación lineal y puede
escribirse como:
Para la versión orientada a los factores o como:
donde X es la matriz de factores e Y es la matriz de pro-
ductos (representada por el vector xi e yi para la firma
iva, respectivamente). Para tecnologías que presentan
retornos variables a la escala (VRS) se puede usar una
versión hiperbólica del DEA.
El DEA tiene distintas ventajas, que lo han convertido
en una metodología popular entre los reguladores. El
DEA es un enfoque no paramétrico por lo que no
requiere supuestos con respecto a la forma funcional
de la tecnología de producción/costo. Puede ser
implementado con un conjunto de datos pequeño, si
bien el poder de diferenciar empresas se reduce al dis-
minuir el tamaño de la muestra. Dado que existen
programas de computación para implementar el DEA
en su forma convencional fácilmente disponibles, las
empresas pueden verificar los resultados de los regula-
dores. Finalmente, el DEA puede manejar con facilidad
múltiples tecnologías de factores y productos.
El método DEA determina la frontera mediante una
función lineal individual (bajo CRS). En los lugares
donde la brecha entre los puntos de datos es grande
(especialmente para muestras chicas) la frontera cons-
truida puede subvalorar el nivel de eficiencia real.
Ya que el DEA es un enfoque determinista, no tiene
margen para errores aleatorios, lo que lo torna más
vulnerable a los errores en los datos. Otra desventaja
es que este método es muy sensible a la presencia de
valores extremos en la muestra. Las combinaciones
atípicas de entrada distorsionan la forma de la fronte-
ra subestimando la eficiencia de las firmas más balan-
ceadas.
Un supuesto fundamental que subyace en el DEA (en
su forma convencional) es que si un productor dado
puede producir Y unidades de producto con X facto-
res, entonces otros productores pueden replicar esta
tecnología si operan de manera eficiente. En conse-
cuencia, este método no ajusta en función de condi-
ciones de contexto de forma tal que la eficiencia rela-
tiva podría estar dando cuenta de diferencias en carac-
terísticas estructurales en lugar de la distancia entre el
nivel corriente y el potencial de producción de una
firma dada.
93
A fin de hacer frente a algunas de estas limitaciones en
la literatura se han propuesto extensiones del DEA.
Por ejemplo, el puntaje de eficiencia generado por el
DEA convencional puede ser usado como variable
dependiente en una regresión con controles de con-
texto como variables explicativas. El residual de la
regresión representa un puntaje de eficiencia ajustado.
Esta segunda etapa, sin embargo, requiere un tamaño
mínimo de muestra y algunos supuestos funcionales,
lo que suprime algunos de los beneficios clave del
DEA original.
El DEA también puede combinarse con índices de pro-
ductividad para recuperar la evolución de la PTF de las
firmas. Los índices también pueden ser útiles para des-
componer la eficiencia técnica y de escala. Como vere-
mos en la sección sobre aplicaciones, Estache et al.
(2004) usa una versión modificada del índice de
Malmquist (que se define como la distancia corriente
hasta la frontera dividida por la distancia hasta la fron-
tera en el período previo de análisis) para analizar el
impacto de la reforma portuaria en México.
Un enfoque alternativo, el SFA, estima la frontera y el
desempeño relativo de las firmas utilizando técnicas
econométricas. La versión orientada a factores de este
método se denomina Análisis Estocástico de Frontera
de Costos (SCF) y mide la eficiencia como la distancia
a una función de costo mínimo. La versión orientada a
producto es la Frontera Estocástica de Producción
(SPF) que estima la eficiencia relativa de una firma con
respecto la función de producto máximo. La frontera
se estima usando un análisis de regresión que vincula
los factores de producción (o precios de los factores en
el caso de los costos) con el producto de interés (pro-
ducción o costo).
El SFA requiere un conjunto de supuestos. El primero,
como en el caso de los MCO, se refiere a la forma fun-
cional de la función objetivo. Las opciones más fre-
cuentes también son las funciones logarítmicas linea-
les y Translog. Otro supuesto se refiere a la estructura
de error. Se supone que el error está compuesto por un
elemento aleatorio con media cero (con distribución
normal en la mayoría de los casos) y una variable alea-
toria no negativa asociada con la ineficiencia técnica.
Son necesarios supuestos distributivos en relación con
la variable de eficiencia. Si bien no afectan la posición
relativa de la firma, pueden tener un considerable efec-
to en la medida absoluta de eficiencia. Las principales
críticas al SFA son precisamente la cantidad e impor-
tancia de supuestos necesarios para la estimación.
Un segundo problema potencial del SFA es que la
endogeneidad de factores o recursos de producción
puede afectar de manera significativa los resultados.
Los factores endógenos no presentan un problema
cuando se usa el DEA.
Otros puntos negativos son que el SFA requiere mues-
tras grandes, y tiene una capacidad limitada para
manejar modelos con productos múltiples.
La principal ventaja de este enfoque en comparación
con el DEA es que permite el ruido estadístico, de
forma tal que es más fácil corregir por errores de medi-
ción e inclusive condiciones ambientales.
En el SFA, al igual que en el DEA, los puntajes de efi-
ciencia resultantes de la estimación son particular-
mente sensibles a la elección de factores, productos,
variables de control y tamaño de muestras.
Si bien no existe técnica comparativa que sea exhaus-
tiva o que pueda brindar una imagen completa del
desempeño relativo de las empresas, es sensato que
un regulador compare varios enfoques y especificacio-
nes a fin de obtener mediciones confiables de la efi-
ciencia.
A.2 APLICACIONES DE MEDIDAS DE EFICIENCIA, A LOS
SECTORES DEL TRANSPORTE Y ELECTRICIDAD
Esta sección presenta y analiza estudios de aplicación
de medidas de eficiencia y productividad a empresas de
infraestructura. Primero nos concentramos en el sector
del transporte, es decir, puertos, ferrocarriles y caminos,
para analizar después el sector de la energía, es decir
generación, transporte y distribución de electricidad.
El propósito de esta revisión de la bibliografía es brin-
dar orientación para las actividades regulatorias en
94
estos sectores. Donde es posible efectuamos una dis-
tinción entre la infraestructura existente y la evalua-
ción de la provisión de servicios. Es necesario identifi-
car las potenciales ineficiencias a cada nivel por sepa-
rado a fin de implementar los mecanismos de incenti-
vo correctos.
A.2.1 Transporte
A.2.1.1 Puertos:
Los puertos son un componente clave en el sistema
logístico de un país y tienen un enorme impacto en el
costo final de los bienes exportados e importados. La
integración comercial y la competencia internacional
requieren un sistema portuario eficiente. Por esta
razón, en las últimas tres décadas son muchos los paí-
ses del mundo que comenzaron a implementar refor-
mas en su sector portuario.
Estos cambios fueron analizados por distintos estudios
para determinar de qué manera las reformas afectaban
la eficiencia y qué factores, por ejemplo el tipo de pro-
piedad y el enfoque regulatorio, tienen mayor relevan-
cia para determinar el desempeño portuario. La
bibliografía puede dividirse en términos amplios en
dos grupos: estudios tempranos basados en indicado-
res parciales de productividad, que brindan informa-
ción limitada sobre la eficiencia general, y estudios
recientes basados en el análisis multifactorial y la
determinación de eficiencia.
Kim y Sachich (1986) constituye un ejemplo de un tra-
bajo temprano del primer grupo. Analiza el desempe-
ño operativo del puerto de Ashdod en el período
1966-1983. Los autores miden el cambio técnico utili-
zando la tasa de contenerización. También analizan
cambios en la composición de los factores (trabajo y
capital) y crecimiento de la PTF durante ese período.
Tangzon (1995) y Talley (1994) fueron de los primeros
que intentaron usar indicadores económicos parciales
para las comparaciones interportuarias. Talley (1994)
sugiere una metodología para seleccionar indicadores
de desempeño en base a los objetivos del puerto. A
fin de manejar la posibilidad de que los indicadores se
muevan en direcciones opuestas, el autor propone el
uso de un indicador único: la variable de precio som-
bra. Esta variable puede medirse como la producción
total por dólar de utilidad bajo el supuesto de que un
puerto, al igual que las empresas cotizantes en bolsa,
maximiza el producto dependiendo de un nivel de uti-
lidad dado. Un aumento en la producción portuaria
por dólar de utilidad representa una mejora en el
desempeño del puerto.
Un análisis más sofisticado considera aspectos tales
como el impacto de la privatización, por ejemplo en
Fernández et al. (1999) y los efectos de la escala en la
operación portuaria en Cullinane y Khanna (1998).
La contribución de este grupo de artículos a la com-
prensión del desempeño portuario es incuestionable y
los métodos propuestos aún se encuentran mayor-
mente en uso en la práctica. Sin embargo, como ya se
mencionó, el carácter parcial del análisis genera incon-
sistencias que pueden comprometer la validez de las
conclusiones.
Una línea de investigación más relevante para el infor-
me es la provista por la segunda generación de estu-
dios que utiliza el análisis multifactorial de fronteras.
En la Tabla 1 se resume la información de los artículos
que analizamos.
La mayoría de los trabajos presentados adoptan un
enfoque DEA o SFA para medir la eficiencia portuaria en
distintos experimentos. Por ejemplo, Liu (1995) usa SFA
en la tecnología de producción para investigar el efecto
de la propiedad (pública versus privada) en el desempe-
ño de los puertos británicos entre 1983 y 1990. Como
variables de salida utiliza medidas de ventas, es decir el
ingreso total por servicios portuarios suministrados a
terceros menos las ventas de propiedades. Los factores
considerados son mano de obra y capital. La mano de
obra se mide según el valor total de los salarios pagados
mientras que el capital se mide por el valor de libros
neto de los activos de capital fijo (incluidos terrenos,
caminos, muelles, almacenamiento y equipos). Como
variables de control se usan tipo de propiedad, tamaño
y ubicación de los puertos. No se encontró ningún
efecto significativo del tipo de propiedad.
95
Estache et al. (2002) no solamente proporciona una
detallada revisión de la literatura de evaluación por-
tuaria sino que también aplica el SFA de la producción
para evaluar los efectos de las reformas portuarias en
México. Concluye que las reformas tuvieron un efecto
positivo sobre la eficiencia portuaria y que podría usar-
se un análisis detallado de eficiencia, controlando por
condiciones ambientales y servicios portuarios, para
promover la competencia comparativa en el sector.
Baños et al. (1999) y Coto et al. (2000) usan el SFA de
la función de costos para evaluar la eficiencia de los
puertos españoles. A diferencia de Liu (1995), usan
cantidades físicas de mercadería manipulada como
medida única de producción. El precio de la mano de
la obra se define como la relación entre el costo total
de la mano de obra y el número de obras. Estos artícu-
los difieren en la definición del precio del capital y en
la variable de control. Baños et al. (1999) investiga los
efectos de corto plazo de los costos cuasi fijos, defi-
niendo el precio del capital variable como la razón
entre las inversiones del año corriente y las inversiones
del año previo y el precio de las inversiones casi fijas
como la razón entre el uso de capacidad y la longitud
de los muelles. Coto et al. (2000) define el precio del
capital como la razón entre la amortización efectuada
en el período y la longitud de los muelles. Como con-
trol incluye el nivel de autonomía y el tamaño del
puerto. Coto et al. (2000) observa que los puertos más
pequeños y centralizados tienden a ser más eficientes.
También se usa con frecuencia la metodología DEA.
Roll y Hayuth (1993) usan el DEA para acceder a la efi-
ciencia relativa con los limitados datos disponibles.
Modelan explícitamente la naturaleza multiproductos
de los servicios portuarios usando como productos el
volumen de mercadería, volumen de pasajeros, tráfico
de buques, satisfacción con el servicio y nivel de servi-
cio como medida del producto. Como factores los
autores consideran la mano de obra, medida como el
número anual promedio de trabajadores, y el capital
medido como el promedio anual de todo el capital
invertido en puertos e instalaciones. La variable de
control es representada por la diversidad de la carga
para capturar el grado de especialización en las activi-
dades portuarias.
Estache et al. (2004) combinan el DEA con el índice PTF
de Malmquist para evaluar los cambios en la producti-
vidad de la administración de los puertos mexicanos
con posterioridad a la reforma de 1993. Los autores
descomponen el cambio total en PTF en cambio de
eficiencia técnica, cambio de eficiencia de escalas y
cambio técnico. Como medidas de producto se usa el
volumen de mercaderías y como factores la longitud
de los muelles concesionados por el gobierno y el
número de trabajadores en cada puerto. Si bien la efi-
ciencia técnica de los puertos mejora en el período
bajo análisis, existieron shocks exógenos que tuvieron
consecuencias negativas en la eficiencia de escalas.
Park y De (2004) proponen un enfoque DEA en cuatro
etapas para evaluar el desempeño de los puertos marí-
timos en Corea. La primera etapa de análisis es la pro-
ductividad de los puertos que considera la capacidad
de amarre y la capacidad de manipulación de cargas
como variables de entrada y el manejo de cargas y el
número de buques como variables de salida. La
segunda etapa se concentra en aspectos de rentabili-
dad del acceso, usando como factores los productos
de la etapa anterior y como producto los ingresos tota-
les. Una tercera etapa evalúa la posibilidad de comer-
cialización de las actividades del puerto: considera los
ingresos como factores y la satisfacción del cliente
como producto. Finalmente, la cuarta etapa realiza la
agregación de las tres medidas previas en un factor de
eficiencia global. Utiliza la capacidad de amarre y la
capacidad de manipulación de cargas como factores y
adopta la satisfacción del cliente como producto final.
Esta breve revisión de la literatura nos proporciona
algunas consideraciones de base que un regulador
portuario debería tener en cuenta a fin de evaluar
correctamente el nivel relativo de eficiencia de las fir-
mas reguladas. El primer punto y el más importante es
cómo agrupar a los puertos para una evaluación
correcta. De hecho, los puertos brindan diferentes ser-
vicios: carga y descarga, almacenamiento; manipula-
ción de diferentes productos y actividades; pasajeros,
pesca, cargas, en contenedores o no; además los puer-
tos se diferencian según varias características estructu-
rales y ambientales: tamaño, fluvial versus marítimo,
profundidad del agua, entre otras.
96
Hay dos maneras de enfrentar estas diferencias. La pri-
mera consiste en dividir la muestra en grupos con ele-
mentos similares. Park y De (2004) se concentran en
puertos marítimos mientras que Estache et al. (2002)
excluye los puertos de pasajeros y Cullinares, Song, JI y
Wang (2004) analiza solamente puertos de contene-
dores. El limitado tamaño y diversificación de la mues-
tra usada podría impedir una división estrecha. Otra
posibilidad es elegir un enfoque y un conjunto de
variables que den cuenta de estas diferencias. Por
ejemplo, Roll y Hayuth (1993) propone productos múl-
tiples, mientras que Coto et al. (2000) incluye tamaño y
estado de autonomía como variables de control.
Otros controles usados con frecuencia son la ubica-
ción geográfica, el porcentaje de cada actividad en el
producto total y el número de terminales.
La elección de la metodología también se vincula con
posibles problemas de comparación. Se puede usar el
enfoque DEA para muestras pequeñas y limitada infor-
mación, si bien es particularmente sensible al ruido en
los datos. También es adecuado usar múltiples conjun-
tos de productos, pero en su forma tradicional no permi-
te los controles ambientales. El enfoque SFA tiene la des-
ventaja de requerir un tamaño de muestra mínima pero
es flexible frente a la inclusión de variables de control.
Finalmente, debe existir alguna consideración respec-
to de la elección de variables de factor y producto. La
mayor parte de los puertos se ocupan de varios pro-
ductos y en un esquema con productos múltiples no
es factible dar cuenta de todos ellos. En consecuencia,
deben elegirse variables de factor y producto que per-
mitan la agregación óptima de esta diversidad de
información. Valor monetario de productos como en
Liu (1995), volumen total de productos como en
Estache et al. (2002) y cantidades físicas como en Coto
et al. (2000) son las medidas más populares de produc-
to que se encuentran en la literatura. La misma consi-
deración se aplica a la agregación de mano de obra y
capital usados en diferentes actividades.
Si bien ninguno de los artículos presentados distingue
claramente entre eficiencia en infraestructura portua-
ria y servicios portuarios, es posible hacerlo usando las
mismas metodologías antes descriptas. La principal
diferencia al evaluar la eficiencia para cada uno de los
dos niveles se encuentra en la selección de variables
de factor y producto.
Las actividades de infraestructura portuaria compren-
den el mantenimiento y expansión de la estructura
portuaria, es decir muelles, instalaciones, e inclusive
parte de los equipos usados en las operaciones del
puerto. Si consideramos variables monetarias, los fac-
tores pueden ser el monto total gastado en mano de
obra, capital y materiales dedicados específicamente a
actividades de infraestructura, mientras que el produc-
to puede medirse como los ingresos totales (o ingre-
sos adicionales en el caso de mantenimiento) genera-
dos por el alquiler o concesionamiento de la nueva
estructura. En cantidades físicas, los factores se pue-
den medir en términos de número de trabajadores,
máquinas, cantidad de tierra y materiales usados en
construcción o mantenimiento y productos en térmi-
nos de cantidad de estructura física producida (dárse-
nas, longitud de muelles adicionales, área terminal adi-
cional, etc.).
Los servicios y actividades portuarias utilizan la estruc-
tura portuaria, los equipos adicionales y la mano de
obra como factores para operaciones tales como la
carga y descarga de bienes o pasajeros y almacena-
miento. En este caso los productos podrían medirse
como se lo hace en la literatura: volumen de mercade-
ría manipulado por el operador, ingreso total por servi-
cios, número de pasajeros, entre otros.
Unos pocos estudios evalúan la eficiencia en el plano
del Transporte Marítimo. Entre estos, el de Liu, Lan y
Chu (2005) usa el DEA para evaluar la eficiencia finan-
ciera de compañías en sector naviero de Taiwan, usan-
do como productos los ingresos operativos, ingresos
netos y el patrimonio neto y los activos como factores.
Un importante ejercicio, que por lo que sabemos no se
encuentra todavía en la literatura, es investigar de qué
manera la ineficiencia de los puertos afecta el desem-
peño del transporte marítimo. Se podría usar DEA o
SFA para evaluar la ineficiencia a cada nivel (portuario
y naviero), seguido por un análisis de descomposición
de la ineficiencia relativa de las compañías navieras
97
considerando los niveles de eficiencia de los puertos
utilizados entre las variables explicativas.
A.2.1.2 Ferrocarriles:
El transporte ferroviario ha jugado un importante rol en el
desarrollo económico de los países desde hace largo
tiempo. Al igual que los puertos, los ferrocarriles tienen
un gran impacto en el costo final de un bien, y las mejo-
ras de eficiencia en este sector son condiciones necesarias
para el desarrollo y competitividad en el mercado externo.
Muchos de los estudios que se encuentran en la litera-
tura aplican las técnicas de referencia comparativa
CUADRO A.2-1: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA PORTUARIA
Estudio
Roll y Hayuth(1993)
Liu (1995)
Banos et al.(1999)
Coto et al. (200)
Estache et al.(2002)
Estache et al.(2004)
Park y De (2004)
Culinare, Song, JIy Wang (2004)
Experimento
Medir la eficiencia relati-va de las formas de orga-nizar los servicios portua-rios
Medir la eficiencia y com-parar la influencia de lapropiedad pública y pri-vada
Probar el efecto de loscostos cuasi-fijos
Medir la eficiencia conrespecto a la frontera decostos
Estudiar los efectos de laeficiencia de la reformaportuaria en México
Descomponer las ganan-cias de productividad dela operación de infraes-tructura posterior a laReforma de México eneficiencia técnica, eficien-cia de escala y cambiotécnico
Medir la productividad,rentabilidad, comerciabi-lidad, y eficiencia globalde los puertos
Medir la eficiencia inter-temporal de puertos decontenedores
Enfoque
DEA
SFA de producción
SFA de Función dedistancia de cos-tos
SFA de costos
SFA de producción
DEA + ÍndiceMalmquist
DEA en cuatroetapas
DEA paraWindows
Producción
vol. de mercadería,vol. de pasajeros, trá-fico de buques, etc.
ingresos totales porservicios menos ven-tas de propiedades
cantidades físicas demercadería manipula-da
cantidades físicas demercadería manipula-da
vol. de mercaderíamanipulada
vol. de mercaderíamanipulada
vol. de produccióntotal de carga, ingre-sos por buques, satis-facción del cliente
total de contenedoresmanipulados
Mano de obra
promedio anual de tra-bajadores
valor total de salariospagados
costo total de mano deobra/cantidad de obras
costo total de mano deobra/cantidad de obras
número de trabajadoresen cada unidad deadministración portua-ria
número de trabajadoresen cada unidad deadministración portua-ria
N.D.
se asume que tiene unarelación fija con el capi-tal
Capital
promedio anual del capi-tal total invertido enpuertos e instalaciones
valor contable neto deactivos de capital fijo
inversión actual/inversiónde años anteriores y usode capacidad/ long. dedársenas
amortización total/longi-tud de dársenas
longitud de dársenas
capacidad de amarre ymanipulación de cargasnúmero de grúas puenteflotantes y carretillas depórtico
Otros factores ycontroles
diversidad de lacarga
Tipo de propiedad,tamaño y ubicaciónprecios del consumode energía/serviciosexternos
autonomía y tamaño
N.D.
N.D.
N.D.
factor de tierra: lon-gitud del embarca-dero y área terminal
98
(benchmark) para evaluar la eficiencia relativa y el efec-
to de las reformas políticas en los servicios de las com-
pañías ferroviarias. En la Tabla 2 aparece una pequeña
reseña de la literatura.
Estache, González y Trujillo (2002), por ejemplo usa el
índice PTF para analizar las consecuencias de las refor-
mas ferroviarias en las compañías de ferrocarril de
carga y pasajeros en Brasil y Argentina. Se concentra
en firmas que sólo proveen un tipo de servicios, ya sea
carga o pasajeros dependiendo del análisis. Este
esquema evita tener que calcular las participaciones
de valor de cada bien en el producto total. Si bien la
mayor parte de la literatura considera tres factores -
capital, mano de obra y energía - los autores usan úni-
camente el número de trabajadores empleados como
sustituto para la mano de obra y el consumo de diesel
como sustituto para la energía. Se excluye el capital
del análisis debido a la falta de datos comparables. Las
reformas y, en particular, las privatizaciones tuvieron
un impacto positivo en la eficiencia de la mayoría de
las compañías de las muestras. En contraste con las
creencias tradicionales respecto de la privatización, los
resultados muestran que las ganancias de eficiencia
no estuvieron asociadas principalmente con menos
factores sino con la expansión y el progreso técnico.
Friebel, Ivaldi y Virbes (2005) utilizan MCO para medir
la eficiencia en la producción de varias compañías en
la Unión Europea durante un período de 20 años y
durante reformas políticas y con posterioridad a las
mismas. Consideran una tecnología Cobb-Douglas
usando capital y mano de obra como factores de la
producción. El producto se mide mediante una combi-
nación logarítmico-lineal de pasajeros-kilómetros y
tonelada de carga-kilómetro. La contribución relativa
de cada producto a la producción final se estima de
manera endógena. Los autores analizan la distinción
entre infraestructura y servicio. A un primer nivel de
producción, la tierra, mano de obra y materiales pro-
ducen la red que se usa conjuntamente con la mano
de obra adicional y el material rodante para producir
servicios de transporte. Eligen analizar el nivel global
de eficiencia agregada y emplean personal total y kiló-
metros de ruta como medidas de mano de obra y
capital, respectivamente. También se menciona la
compensación entre cantidad (agregar material
rodante) y calidad (renovar material rodante) de los
servicios, pero no se lo incluye en el análisis. La eficien-
cia residual se descompone en tendencia temporal,
tendencia regulatoria y un término de error. Los resul-
tados indican que el impacto de las reformas varía con
la oportunidad de la implementación. Los procesos
de reforma gradual tienden a mejorar el desempeño
de las firmas mientras que los paquetes de reformas
múltiples tienen un impacto negativo.
En el resto del análisis de este sector, nos concentrare-
mos en artículos que aplican la frontera de referencia
para medir el desempeño del sector ferroviario.
Affuso, Angeriz y Pollit (2002) usan DEA y MCO correla-
cionados (una adaptación de fronteras del método
MCO) para evaluar cuál fue la evolución de las compa-
ñías operadoras de trenes desde la privatización. Se
concentran en 25 firmas creadas entre 1994 y 1997. El
producto se mide en función de millas-tren y millas-
pasajero (ya que en la muestra se incluyen solamente
compañías de transporte de pasajeros). Los factores se
miden por número de empleados y número de mate-
rial rodante para el primer experimento y costos de
mano de obra y otros gastos operativos para el segun-
do. Se usa una regresión en dos etapas para estudiar
la relación entre eficiencia y datos ambientales, de
seguridad y calidad. La conclusión es que la privatiza-
ción mejora la eficiencia. La eficiencia también está
asociada de manera positiva con la antigüedad de la
compañía, el grado de competencia por la franquicia y
tiene una asociación negativa con la antigüedad de los
equipos. La seguridad y la puntualidad no tienen una
fuerte relación con la eficiencia y tienen una relación
negativa entre sí. En promedio las compañías más
seguras son menos puntuales.
Farsi, Filippini y Greene (2005) usan diferentes modelos
de comparación de costo- eficiencia (incluido el SFA)
para medir la evolución de la eficiencia de 50 compa-
ñías ferroviarias suizas en un período de 13 años. Los
productos de pasajeros y cargas se miden respectiva-
mente en función de kilómetros-pasajero y kilóme-
tros-tonelada. El precio promedio de la mano de obra
se calcula dividiendo los costos totales de mano de
99
obra por el número total de empleados; los precios de
la energía también son la razón entre costos y consu-
mos. El precio del capital usa los costos residuales (cos-
tos totales menos mano de obra y energía) que se vin-
culan principalmente con equipos y material, dividido
por la cantidad de asientos (que se supone como sus-
tituto del capital). Como variable de control se incluye
la longitud de la red. Los autores observaron que las
estimaciones de ineficiencia son particularmente sen-
sibles a la especificación adoptada. Los resultados
parecen depender en gran medida de cómo se mode-
liza la heterogeneidad no observable entre distintas
firmas.
Lan y Lin (2003) y Lan y Lin (2006) consideran el DEA
en etapas múltiples. En el primer artículo, los autores
analizan la eficiencia técnica y la eficacia de los servi-
cios de 76 compañías ferroviarias de distintas partes
del mundo entre 1999 y 2001. Extienden el enfoque
tradicional agregando otra etapa: una segunda esti-
mación DEA midiendo la eficacia del consumo.
También aplican un DEA hiperbólico en un experimen-
to de eficiencia combinada a fin de investigar los efec-
tos de la escala. La primera etapa de la estimación usa
los kilómetros-tren como el único producto y la longi-
tud de las líneas, número de locomotoras y vagones, y
número de empleados como medidas de los factores.
En la etapa de eficacia del servicio, se usa kilómetros-
tren como factor para los productos kilómetros-pasa-
jero y kilómetro-tonelada. Con pocas excepciones, se
encontraron puntajes bajos para ambas medidas. El
VRS también parece prevalecer en las industrias ferro-
viarias. Descomponiendo los puntajes de eficiencia y
eficacia, los autores demuestran que el porcentaje de
líneas electrificadas, densidad de población e ingreso
por cápita tienen una gran potencia para explicar las
diferencias de eficiencia mientras que la longitud por
tonelada transportada y el ingreso por cápita tienen
una significativa influencia en la eficacia.
Lan y Lin (2006) proponen un DEA en cuatro etapas
que da cuenta de las diferencias ambientales y la hol-
gura de los datos. Aplican el método para calcular la
eficiencia técnica y la eficacia de los servicios de 44 sis-
temas ferroviarios de distintas partes del mundo
durante un período de 6 años. El procedimiento suge-
rido en el artículo consiste en una primera etapa de
DEA convencional y una segunda etapa de descompo-
sición por regresión de las ineficiencias de la primera
etapa en influencias ambientales, ineficiencia geren-
cial y error estadístico. En la tercera etapa, se ajustan
las cantidades ingresadas según influencias ambienta-
les y de error estadístico, de forma tal que, en la cuarta
etapa, se vuelve a aplicar el DEA a los datos ajustados.
Para la medición de la eficiencia técnica de los servi-
cios ferroviarios, se usan como medidas de producto
pasajeros-tren-kilómetro y carga-tren-kilómetro, y
número de vagones de pasajeros, número de vagones
de carga y número de empleados como datos de
entrada, todas las variables son divididas por la longi-
tud total de las líneas en kilómetros. Los productos
anteriores se usan como factores para el cálculo de efi-
cacia. En este caso, los productos son pasajero-tren-
kilómetro y carga-tren-kilómetros. Las variables
ambientales usadas en la segunda etapa son ingreso
por cápita, densidad de población, porcentaje de carri-
les electrificados y relación trenes pasajero-kilómetros
a kilómetros trenes totales. Los autores llegan a la con-
clusión de que las aplicaciones tradicionales del DEA
subestiman de manera consistente los verdaderos
puntajes de eficiencia y eficacia.
La mayoría de las consideraciones efectuadas para la
aplicación de medidas de eficiencia para evaluar el
desempeño portuario también se aplican al sector
ferroviario. Las comparaciones deben tener en cuenta
diferencias tales como longitud, tipo de servicios, y
densidad de población. Las opciones de variables de
entrada y salida también deben seguir una norma
similar. Los productos deben medirse a fin de lograr la
mejor agregación de los diferentes servicios produci-
dos. Las opciones más frecuentes son toneladas-kiló-
metro y pasajeros-kilómetro. La única consideración
adicional, en lo que respecta a la elección de datos de
entrada, es la energía. La energía parece tan esencial
como la mano de obra y el capital para la producción
de servicios ferroviarios y un análisis correcto debe
incluir sustitutos para este factor.
Excepto en el caso de Friebel, Ivaldi y Virbes (2005)
todos los estudios presentados se concentran en la efi-
ciencia de los servicios ferroviarios. En teoría el desem-
100
peño de la gestión de la infraestructura ferroviaria
también podría evaluarse usando la misma metodolo-
gía, pero con diferentes variables de entrada, salida y
control. Las actividades de infraestructura ferroviaria
comprenden el mantenimiento y la expansión de las
redes. En mercados integrados en sentido vertical tal
CUADRO A.2-2: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA FERROVIARIA
Estudio
Lan y Lin (2004)
Estache et al.(2002)
Kennedy y Smith(2002)
Lan y Lin (2003)
Friebel, Ivaldi yVibes (2005)
Affuso, Angeliz yPollit (2002)
Farsi, Filippini yGreene (2005)
Experimento
Medir la eficiencia, efecti-vidad, productividad yfuerza de ventas de losservicios ferroviarios
Analiza la rentabilidad delas reformas en el sectorferroviario en Argentina yBrasil
Mide la eficiencia de laRed Ferroviaria Británicausando comparacionesinternas para zonas geo-gráficas.
Investiga la eficiencia téc-nica y la efectividad delservicio de los trenesmultiproductos a nivelmundial
Mide la eficiencia en losservicios de las compañí-as ferroviarias nacionalesen Europa durante másde 20 años
Mide la eficiencia relativay la evolución de la efi-ciencia de las operacionesferroviarias de las compa-ñías británicas reciente-mente creadas
Analiza el desempeño devarios modelos de pane-les de datos para medir laeficiencia en costos en lasindustrias de redes suizas
Enfoque
DEA en cuatroetapas + índiceMalmquist
En índice PTF(sin análisis defrontera)
COLS y SFA defunción de costosy DEA en dos eta-pas
DEA hiperbólica(Retornos varia-bles a la escala) yDEA en dos etapas
Modelo de fronte-ra de producción
COLS y DEA
SFA de costos condiferentes especi-ficaciones de error
Producción
Medición de eficien-cia: pasajero-tren-kmpor km de líneas;carga-tren-km por kmde líneas; medición deefectividad: pasajero-km y ton-km
carga o pasajerosdependiendo de laaplicación (cargaspara Brasil, ambospara Argentina)
Millas de toneladabruta de carga, millasde tren de pasajeros,millas de vías, y millasde tonelada de pasa-jeros*
Medición de eficien-cia: tren-km mediciónde efectividad: pasa-jero-km y ton-km
pasajero-km y carga-ton-km agregados demanera endógena
tren-millas (medidade capacidad) y pasa-jero-millas (medidade consumo)
pasajero-km y ton-km
Mano de obra
medición de eficiencia:número de empleadospor km de líneas medi-da de efectividad:
número de trabajadoresempleados por unaempresa concesionaria+ salario promedio
medición de eficiencia:número de empleadosmedida de efectividad:-
personal empleado porempresas ferroviarias
Costos laborales ynúmero de empleados
Costo laboralanual/número deempleados
Otros factores ycontroles
longitud de las líne-as, ingreso per cápi-ta, densidad depoblación, % delíneas electrificadas,tren de pasajeros-km/trenes totales-km
Factor energético(consumo de die-sel), precios de laenergía
calidad de las víascausó demoras, víasrotas; y dummy detiempo
ingreso per cápita ydensidad de pobla-ción
reformas de desre-gulación, efecto deltiempo
calidad: puntuali-dad y seguridad;años de contratorestantes, pagos deincentivo recibidos,tipo de servicio, etc.
precio de la energía,longitud de la red
Capital
número de vagones depasajeros por km de líne-as; número de vagonesde carga por km de líne-as; trenes de pasajeros-km; trenes de carga-km
N.D. (las vías están total-mente amortizadas, porlo que afectan decisio-nes)
Costo de mantenimientoy costo total
número de vagones y kmde líneas; tren-km
km de ruta
Gastos operativos, vago-nes y otras unidades usa-das
Gastos residuales/núme-ro de asientos
101
como el sector ferroviario estadounidense, esta activi-
dad es realizada por la misma compañía que brinda los
servicios, mientras que en los mercados divididos, por
ejemplo la mayoría de los países europeos, son com-
pañías separadas las que invierten en infraestructura y
cobran aranceles por su uso. En ambos casos, pueden
medirse los productos de estas actividades como el
valor de la red efectivamente producida o restaurada y
los factores se pueden medir según los totales de
mano de obra, materiales y capital involucrados en
estas actividades.
Es probable que en el sector ferroviario existan ganan-
cias de escala derivadas de la integración vertical
(véase Kennedy y Smith (2002)). En este caso, evaluar la
eficiencia de cada nivel por separado es útil, a pesar de
que no permite revelar la eficiencia real del sector
ferroviario. Puede usarse un análisis global como el
que proponen Friebel, Ivaldi y Virbes (2005) como veri-
ficación de robustez de los experimentos previos.
A.2.1.3 Caminos:
Los sistemas viales son la principal competencia por
recursos de los sistemas ferroviarios. Si bien la literatu-
ra sobre la medición de la eficiencia de frontera de las
compañías de transporte es muy rica, el número de
aplicaciones a servicios e infraestructura vial es muy
reducido.
Las actividades de infraestructura vial consisten princi-
palmente en el mantenimiento y expansión de la red.
El transporte de pasajeros o de carga es el principal
ejemplo de servicio vial. Dada la limitada bibliografía
sobre este tema, presentaremos un solo estudio para
cada nivel, analizando de qué manera se podrían reali-
zar una aplicación ulterior. En la Tabla 3 se resume la
información presentada.
Deller y Halstead (2004) analizan el tamaño y la eficien-
cia de gestión de los caminos rurales de las ciudades
del norte de Nueva Inglaterra. Las actividades de man-
tenimiento son el centro del análisis. Adoptan un SFA
de la función de costos. El producto se mide según las
millas de caminos bajo jurisdicción de la ciudad y los
factores son la tasa salarial horaria, el precio de la nive-
ladora motorizada y el precio de un camión volcador
de un eje. Los precios del capital se ajustan en función
de la antigüedad del vehículo. Sus resultados demues-
tran que en promedio los costos de mantenimiento
son un 40% más altos de lo que deberían ser debido a
ineficiencias en la gestión. También se encontraron
economías de tamaño en mantenimiento vial, lo que
sugiere que contar con esquemas institucionales que
aumentaran el nivel de centralización podría mejorar
la eficiencia.
El anterior trabajo ignora un importante producto de
la gestión del mantenimiento vial: la calidad efectiva
de los caminos. Un estudio más detallado debería
incluir este producto. También ignora el hecho de que
algunos caminos pueden ser estratégicamente más
importantes que otros. La inclusión de un producto
vinculado con volumen de vehículos-kilómetro o
ingresos por peaje podría dar cuenta de esta diferen-
cia en forma parcial.
Cruijssen, Dullaert y Joro (2006), por ejemplo, miden la
eficiencia logística de las compañías flamencas de
transporte vial e investigan la potencial mejora de efi-
ciencia generada por la cooperación horizontal de las
empresas. Aplican la metodología DEA con retornos
constantes a la escala así como retornos variables a la
escala a 82 compañías en 2003. Las medidas de pro-
ducto utilizadas fueron valor agregado total y ganan-
cias totales antes de impuestos. Como factores, consi-
deraron el total de horas trabajadas en el año y el total
de activos en 2003. Observan que las compañías son
sumamente ineficientes y que la fragmentación del
mercado es uno de los factores importantes, ya que las
economías de escala son importantes en las activida-
des de transporte vial.
Si bien no se lo encontró en la literatura, para el sector
de transporte también es posible un análisis de efi-
ciencia basado en la producción y cantidades físicas.
Las cantidades físicas o volumen de mercadería (o
pasajeros) transportados podrían usarse como pro-
ducto. El número de trabajadores, vehículos de trans-
porte, instalaciones y kilómetros de caminos podrían
usarse como factores. La calidad de los caminos y el
tipo de servicios podrían estar entre los controles
102
ambientales. Dependiendo de la disponibilidad de
datos, podría ser útil considerar también la evolución
de la eficiencia en el tiempo.
A.2.2 Energía
Es bien sabido que el sector energético es estratégica-
mente uno de los sectores más importantes de activi-
dad en la economía dado que la energía en un factor
para la producción de casi todos los bienes y servicios.
El concepto de eficiencia en el sector energético va más
allá de las actividades de tecnología de producción.
Involucra decisiones respecto de los primeros recursos y
un equilibrio entre producción e importación. Si bien
todos estos aspectos son de gran importancia, en esta
sección nos concentraremos en la eficiencia de la pro-
ducción, siguiendo las principales aplicaciones que se
encuentran en la literatura. Analizaremos por separado
las aplicaciones de medidas de eficiencia a la genera-
ción de energía y aplicaciones a la distribución. No se
encontró ninguna aplicación a la actividad de transpor-
te. Comentaremos brevemente cómo podría evaluarse
la eficiencia a ese nivel.
Tres de los principales estudios que aplican las técni-
cas de frontera para evaluar la eficiencia relativa de las
centrales de generación son Hiebert (2002),
Hammond (1992) y Domah (2002).
Hiebert usa el SFA de los costos operativos para inves-
tigar los determinantes de la eficiencia de costos para
plantas generadoras a carbón y gas natural (por sepa-
rado) en los EE. UU. en el período 1988-1997. El pro-
ducto total se mide según la generación neta de ener-
gía en megavatios por hora. Los precios y costos de los
factores se miden en relación con el precio de la mano
de obra de modo que esta variable no está incluida
directamente en el análisis. El precio del combustible
se mide en función de la cantidad de dólares por
millón de unidades térmicas, el capital se describe
según la capacidad nominal de la planta. Otras varia-
bles incluidas en la regresión de costos son la antigüe-
dad promedio de la central, la producción promedio
de la central, y una tendencia temporal. En una segun-
da etapa de regresión se usan puntajes de ineficiencia
como variables dependientes y nivel de utilización de
la capacidad, tipo de propiedad, tendencia temporal y
contexto competitivo como variables explicativas. En
promedio, las centrales que son propiedad de inverso-
res tienen un mejor desempeño que las municipales.
La competencia en las actividades minoristas también
parece tener un impacto positivo en las centrales de
generación a carbón.
Hammon (1992) también recurre al SFA de la función
de costos para estudiar la eficiencia de las centrales de
generación eléctrica descentralizadas. La muestra se
compone de 184 centrales británicas en el período
entre las dos guerras mundiales. El producto se mide
como el número total de unidades generadas, la tasa
pico de utilización de la capacidad, y el perfil de tiem-
po del producto. También se incluyen tres variables de
103
CUADRO A.2-3: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA VIAL
Tema/Estudio
Cruijssen,Dullaert y Joro(2006)Deller yHalstead(1994)
Experimento
Medir la eficiencia delas compañías fla-mencas de transpor-te terrestreAnalizar el tamaño yla eficiencia gerencialde las ciudades delnorte de NuevaInglaterra en la pro-ducción de serviciosviales rurales
Enfoque
DEASFA de funciónde costos
Producción
Valor agregado,rentabilidad antesde impuestosKilómetros decaminos bajo lajurisdicción de laciudad
Mano de obra
Horas trabajadasSalarios
Otros factores
N.D.N.D.
Capital
Total de activoPrecio de una máqui-na niveladora moto-rizada, precio de uncamión volcador deun solo eje
precio de factores: precios del carbón, sueldos y sala-
rios. También se incluye un nivel casi fijo de capacidad
como parte de los costos fijos. Los resultados mues-
tran que la industria generadora de entre guerras era
eficiente, en términos generales.
Un ejemplo de aplicación de DEA a la generación tér-
mica de electricidad es el suministrado por Domah
(2002). Este trabajo compara la eficiencia relativa de
las centrales generadoras en 16 economías insulares
pequeñas en comparación con economías no insula-
res para el período 1993-94 y 1999-2000. El autor
también realiza un SFA doble de la estructura de pro-
ducción para confirmar los resultados. Las variables
empleadas son las mismas para ambos métodos. El
producto se mide en función de la cantidad total de
electricidad producida por la central. Los tres factores
de la producción son el número total de empleados,
la capacidad de generación instalada y el consumo
de combustible. En la estimación de la producción
también se tiene en cuenta el tiempo. La estimación
de la segunda etapa usa la ineficiencia como variable
dependiente y el ingreso por cápita, el número de
consumidores conectados (como sustituto de tama-
ño), y la utilización de capacidad como dummies para
las características de la isla. Los resultados muestran
que las islas interconectadas tienden a ser más efi-
cientes que las desconectadas ya que superan par-
cialmente las desventajas de la escala. Las islas pre-
sentan niveles inferiores de cambios de eficiencia
técnica, de modo que las interconexiones parecen
tener un impacto negativo ya que la posibilidad de
importar energía crea menos incentivos para las
inversiones. La conclusión final del artículo es que se
pueden comparar de manera eficaz las economías
insulares y no insulares con la introducción de los
controles correctos. Esto significa que los reguladores
de estas islas no deben restringir su análisis a las
pocas islas para las que haya datos disponibles, y
podrían usar países continentales como ejemplos de
políticas de incentivo.
Los tres trabajos presentados, al igual que muchos de
la literatura, comparten muchos aspectos en común.
Las medidas de producto en el caso de las centrales
de generación deben considerar la cantidad de ener-
gía producida en un período dado; las dos opciones
son el uso de producción bruta o neta. Generalmente
los factores son mano de obra, combustible energéti-
co y capital (como sustituto de capacidad total). Las
variables de control cambian con la extensión del
grupo de comparación, ya que las comparaciones
internacionales requieren control por ingresos y
población además de tamaño, propiedad y otras dife-
rencias ambientales.
La principal limitación de aplicar medidas de eficiencia
a la generación eléctrica es el hecho de que todas las
firmas del grupo de comparación deben usar la misma
fuente de energía. El SFA asume que todas las firmas
de la muestra usan la misma tecnología de produc-
ción, mientras que el DEA, aún sin imponer formas fun-
cionales, supone que las firmas ineficientes podrían
producir tal como las firmas de frontera si fueran efi-
cientes. Diferentes tipos de combustible requieren
diferentes tecnologías para producir electricidad.
Las técnicas de frontera de referencia (benchmark)
también son comúnmente aplicadas por investigado-
res y reguladores para medir la eficiencia en la distribu-
ción de electricidad. Presentamos tres estudios sobre
este tema.
Hjalmarsson y Veiderpass (1992) usan DEA lineal e
hiperbólico para examinar la eficiencia de los distribui-
dores minoristas de electricidad en Suecia. El estudio
considera productos múltiples definidos por el total
de electricidad en baja tensión recibida por los consu-
midores, el total de electricidad en alta tensión recibi-
da por los consumidores, el número de consumidores
de electricidad en baja tensión y el número de consu-
midores de electricidad en alta tensión. El total de
horas trabajadas por todos los empleados representa
el factor de mano de obra, mientras que la longitud de
las líneas de baja tensión, longitud de las líneas de alta
tensión, y capacidad total de transformación son susti-
tutos del capital como factor. Los resultados muestran
que la distribución eléctrica minorista sueca logra un
elevado grado de eficiencia técnica. Sin embargo, la
eficiencia es baja en las áreas rurales. La propiedad y la
organización económica no tienen un efecto significa-
tivo sobre el desempeño.
104
Jamasb, Nillesen y Pollitt (2003) discuten de qué
manera la respuesta estratégica de las empresas a los
incentivos regulatorios puede producir un comporta-
miento ineficiente. Se aplica DEA a distribuidores eléc-
tricos estadounidenses para examinar las implicacio-
nes de casos seleccionados de respuestas estratégicas.
El producto es representado por las unidades de elec-
tricidad entregada, el número de consumidores y la
longitud de la red. La distribución de los gastos opera-
tivos es el único factor considerado en el análisis. Los
resultados confirman que el comportamiento oportu-
nista afecta considerablemente el desempeño medido
de las firmas.
Estuche, Rossi y Ruzzier (2004) proponen una coordi-
nación internacional de la Regulación Eléctrica para
Sudamérica a fin de superar las asimetrías de informa-
ción entre firmas y organismos. Usan el SFA de la pro-
CUADRO A.2-4: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA ENERGÉTICA
Tema/Estudio
Generación:Hiebert (2002)
Hammond (1992)
Transmision ydistribucióneléctricaJamash, Nillsen yPollitt (2003)*
Hjalmarsson yVeiderpass (1992)
Estache, Rossi yRuzzier (2004)
Integración ver-tical:Kaserman y Mayo(1991)
Experimento
Analiza en detalle la ine-ficiencia de los costosoperativos en las plantasde generación eléctricaen los EE.UU.
Investiga la eficiencia dela generación eléctrica enel período entre guerrasen Gran Bretaña
Analiza cómo las respues-tas estratégicas de lasempresas a las regulacio-nes dan como resultadoun comportamiento ine-ficiente
Mide la eficiencia de ladistribución minorista deelectricidad en Suecia
Mide la eficiencia de lascompañías de electrici-dad en Sudamérica ytambién presenta unresumen más completode la literatura
Mide las economías verti-cales y la Estructura efi-ciente de la IndustriaEléctrica
Enfoque
SFA de función decosto en dos eta-pas
SFA de función decosto
DEA
DEA
SFA de producción
Estructura de cos-tos
Producción
generación neta (dosexperimentos porseparado; uno paracarbón y otro paracentrales a gas natu-ral)
Número de unidadesgeneradas
unidades de electrici-dad entregadas,número de clientes ylongitud de la red
electricidad de alta ybaja tensión recibidapor los clientes,número de clientes dealta y baja tensión
ventas totales deenergía
Mano de obra
(no hay variables demano de obra directapero los precios y costosestán normalizados porel precio de la mano deobra)
salarios + variabledummy para el trabajoadministrativo
N.D.
horas trabajadas portodos los empleadosnúmeros de empleados
Otros factores ycontroles
primera etapa: pre-cio del combustible,tendencia de tiem-po segunda etapa:utilización de capa-cidad, propiedad,reforma, tiempo
precio del carbón,utilización de capa-cidad pico, perfil detiempo de produc-ción
OPEX (costo de fac-tor individualusado)
N.D.
Área de servicio,densidad de consu-midores, estructurade demanda (%deresidencias), INBper cápita
Capital
capacidad nominal de lacentral, producción pro-medio de la central, anti-guedad promedio de lacentral, número de uni-dades de la central
nivel de capacidad cuasifija
N.D.
líneas eléctricas de alta ybaja tensión, capacidadtotal de transformación
red de distribución, capa-cidad de transformación
105
ducción, DEA lineal e hiperbólico para medir la eficien-
cia relativa de las firmas distribuidoras. Número de con-
sumidores y energía vendida total son las dos medidas
de producto más populares en la literatura. Los autores
argumentan que el número de consumidores no
puede ser controlado por la empresa ya que todos tie-
nen el derecho a conectarse a la compañía distribuido-
ra. Puesto que las cantidades de energía consumidas
dependen de los precios fijados en el mercado, estas
medidas representan mejor la idea de producto para la
especificación de la función de producción. El número
de empleados se usa como factor de mano de obra. El
capital se mide según la capacidad de transformación y
la longitud de las líneas de distribución. Esta última
medida también puede reflejar la dispersión geográfica
en lugar de la intensidad de capital; los autores inclu-
yen la densidad de consumidores como una variable
de control a fin de dar cuenta de este problema. Área
de servicio, estructura de la demanda e ingreso por
cápita se incluyen como controles adicionales. Los
resultados muestran que se podrían usar las compara-
ciones internacionales a fin de enfrentar las asimetrías
de información y respuesta estratégica de las empresas
a los incentivos regulatorios. Una condición necesaria
para que funcione la competencia internacional es que
los reguladores coordinen sus actividades de regula-
ción y la información disponible.
Las actividades de transporte eléctrico consisten en
transportar la electricidad desde la central de genera-
ción hasta la compañía distribuidora, dentro del
mismo país o a través de las fronteras. El producto de
esta actividad es la cantidad total de electricidad trans-
portada, mientras que los factores son la cantidad total
de mano de obra empleada, y el capital tal como líne-
as de transporte, instalaciones eléctricas, y torres de
transmisión.
Kaserman y Mayo (1991), al igual que en otras obras
que se encuentran en la literatura, confirman la exis-
tencia de economías de integración vertical entre las
etapas de generación y transporte/distribución del
suministro eléctrico. Este hecho implica que medir
cada nivel por separado y, en particular, comparar fir-
mas integradas con firmas no integradas puede con-
ducir a resultados sesgados.
Además de la medición de eficiencia desagregada,
debe efectuarse una estimación de eficiencia general
para evaluar el correcto desempeño del sector energé-
tico como un todo. Los reguladores deben contar con
un conjunto completo de información sobre el sector,
para poder identificar las herramientas regulatorias
correctas.
A.2.3 Una breve discusión de la regulación de
incentivos
Una vez determinado el nivel de eficiencia de las firmas,
el regulador debe crear el contexto apropiado y brindar
los incentivos correctos para que las firmas eficientes
inviertan en la expansión de la frontera y las empresas
ineficientes inviertan en ponerse a la par. La fijación de
las tarifas es una de las herramientas más importantes a
disposición del regulador. En esta sección analizamos
los principales enfoques para la regulación de incenti-
vos propuestos por la literatura económica:
La regulación según la Tasa de Retorno (TIR) es un
enfoque tradicional usado por los reguladores como
una forma de limitar las rentas de las empresas de
infraestructura (que frecuentemente son monopolios).
Por ejemplo, se lo usó para regular a las empresas de
telecomunicaciones en los EE.UU. Este método deter-
mina tarifas tales que las empresas puedan cubrir sus
costos operativos y de capital así como el retorno
sobre el capital (costo de oportunidad de la inversión).
La información de costos puede basarse en datos his-
tóricos o proyectados. La principal crítica contra este
enfoque es que no proporciona suficientes incentivos
para promover la mejora de la eficiencia o la reducción
de costos ya que las firmas no reciben las ganancias
generadas por dichos cambios. Al mismo tiempo,
recompensa la sobreinversión. La regulación según TIR
no impone una presión competitiva por lo que las
empresas sometidas a este régimen tienden a estar
sobredimensionadas y ser ineficientes.
En la literatura se han propuesto una serie de enfoques
en base a incentivos en respuesta a las limitaciones de
la regulación según TIR. Presentaremos cuatro de ellos:
Precio Tope; Ingreso Tope: Incentivos focalizados y
Regulación por Comparación.
106
El Precio Tope, propuesto por Littlechild (1983) fue
adoptado por muchos reguladores en el Reino Unido,
entre muchos otros en el mundo. Consiste en limitar
las rentas de las firmas reguladas a través de la deter-
minación de un techo de precios. Los precios están
basados en los precios del período previo, los cambios
en el índice de precios minoristas y un nivel de eficien-
cia acordado. Con la excepción de un evento exógeno
extraordinario, los precios se mantienen constantes
durante un período tarifario y las empresas son libres
de retener o compartir los ahorros de costos logrados
durante este período. Este método genera claramente
incentivos para la reducción de costos y ganancias de
eficiencia pero puede estar en conflicto con la expan-
sión de la producción y los objetivos de gestión del
lado de la demanda.
Una segunda alternativa es la regulación según
Ingreso Tope aplicada a la principal empresa de trans-
porte eléctrico del Reino Unido. Este método fija el
nivel máximo de ingresos permitidos para la compañía
regulada. Como antes, el nivel del techo se fija en base
al valor del período previo, el cambio en el índice de
precios y un factor de eficiencia, pero también consi-
dera los cambios en el número de consumidores y la
cantidad de servicios demandada. Al permitir una
maximización de las ganancias, las empresas tendrán
incentivos para minimizar los costos. Si bien este
método hace lugar a las variaciones en la demanda,
limita los incentivos al aumento de las ventas o la com-
petencia, por lo que conduce a elecciones ineficientes.
La regulación por incentivos focalizados se centra en
aspectos operativos específicos de la empresa. Se han
usado muchas veces esquemas de incentivos focaliza-
dos para conseguir objetivos tales como normas
ambientales, mejora en la calidad de los servicios y
provisión universal. Ya que estos esquemas consisten
en un análisis parcial de la conducta de las firmas, pue-
den distorsionar la eficiente asignación de recursos y
tener un impacto reducido en el desempeño global de
las empresas.
Finalmente, la regulación por comparación, propuesta
por Schleifer (1985) fija niveles tarifarios en base a la
comparación de empresas. La idea de este método es
castigar a las firmas ineficientes y recompensar a las
eficientes, promoviendo un sistema de competencia
indirecta inclusive para compañías que operan en
mercados separados. En su forma más sencilla el méto-
do propone techos de precios que tienen en cuenta
tanto los costos de las firmas reguladas como una
combinación de costos de un grupo de empresas que
se usa como referencia (benchmark). El grupo de com-
paración puede estar formado por otras empresas de
la misma localidad, del país, o inclusive del mundo. Es
importante una cuidadosa definición de la medición
de los costos a fin de manejar la tendencia de las
empresas a sobreinformar y, al mismo tiempo, generar
incentivos para las inversiones de largo plazo. La prin-
cipal preocupación en la aplicación de este método es
en qué grado pueden compararse empresas de dife-
rentes contextos y circunstancias. La Comisión
Nacional de Energía de Chile brinda un buen ejemplo
de una aplicación de la regulación por comparación.
Todos los métodos propuestos tienen sus debilidades,
por lo que los reguladores con frecuencia eligen
esquemas híbridos que combinan dos o más criterios
de determinación de tarifas. A diferencia de las medi-
das de eficiencia, una inadecuada combinación de
métodos de regulación puede generar inconsistencias
y distorsionar la asignación de recursos.
Puede encontrarse información más detallada sobre
los enfoques de regulación en Jasmasb y Pollitt (2001).
Estos autores proveen información sobre los regulado-
res eléctricos en varios países, y presentan un releva-
miento de los métodos de regulación y eficiencia que
emplean.
A.2.4 Consideraciones finales
Este informe presentó y analizó conceptos y medidas
de eficiencia en la producción de actividades de infra-
estructura.
Si bien la evaluación de desempeño tradicional se
apoya principalmente en indicadores de productivi-
dad parcial, las técnicas más avanzadas pueden cons-
truir una frontera de eficiencia y calcular el desempe-
ño relativo de las firmas con respecto a este nivel de
107
referencia. El análisis de envolvente de los datos y el
análisis estocástico de frontera son los enfoques usa-
dos con mayor frecuencia.
Hemos presentado varias aplicaciones de estas técni-
cas al sector del transporte e infraestructura. Algunas
lecciones fueron derivadas de esta revisión de la litera-
tura. La correcta estimación del desempeño debe
tomar en cuenta:
o Elección de la metodología adecuada. El análisis de
frontera parece una metodología superior, pero
cada enfoque tiene sus ventajas y desventajas.
Puede ser útil realizar un estudio del sector de apli-
cación a fin de identificar la técnica más adecuada. El
DEA es apropiado para las actividades multiproduc-
tivas, mientras que el SFA se adapta mejor a las dife-
rencias ambientales y holgura en los datos.
o Elección del grupo de comparación. Los métodos de
frontera asumen que todas las empresas de la mues-
tra son capaces de producir sobre la frontera si se
tornan eficientes. Esto podría no ser cierto si las fir-
mas son muy diferentes desde el punto de vista
estructural. Por lo tanto, la medición de eficiencia
debe aplicarse a grupos de empresas similares, y la
heterogeneidad restante de importancia debe ser
corregida con la inclusión de variables de control
apropiadas.
o Elección de variables de entrada y salida. Esta es,
probablemente, una de las partes más importantes
del análisis. También se requiere un estudio del sec-
tor de aplicación para comprender los productos y
servicios generados por las actividades y los tipos de
factores involucrados en el proceso. A fin de presen-
tar el producto mejor, las variables sustitutas deben
poder agregar o combinar diferentes características
de producto, y representar las opciones endógenas
de la compañía en lugar de ser determinadas en
forma exógena (por ley, por ejemplo). Los factores
son, mayormente, mano de obra, capital y, en algu-
nos casos, energía. Los sustitutos de estas variables
dependen de la disponibilidad de datos.
Otra preocupación se refiere a la existencia de econo-
mías verticales. Para sectores con esta característica, la
medición desagregada es significativa en forma parcial
y un análisis completo requiere una evaluación gene-
ral de eficiencia.
Medir la eficiencia es apenas el primer desafío para el
regulador. Un cuidadoso diseño de las políticas de
incentivos en base a esta información es la tarea más
compleja e importante. La regulación es la herramien-
ta para promover las mejoras de eficiencia en los sec-
tores de infraestructura, y para transferir las ganancias
de eficiencia a los consumidores. En la última sección
de este informe hemos presentado en forma breve los
métodos más comúnmente usados de regulación de
incentivos, destacando sus fortalezas y debilidades. Se
requieren mayores estudios para orientar la imple-
mentación de políticas.
108
B.1 GENERALIDADES DE LA RED VIAL NACIONAL
La red vial nacional cuenta con 8.696 km de rutas, rele-
vados según la última actualización del año 2006. En
éstas, predominan los pavimentos en tratamientos
bituminosos con 4.231 km y los pavimentos en con-
creto asfáltico con 3.154 km de extensión.
De acuerdo con el inventario físico, se elaboró la infor-
mación relativa a las características geométricas de la
red vial nacional. Este es un indicador que presenta
interés para determinar las obras necesarias para alcan-
zar determinado estándar de seguridad en las rutas.
Por ejemplo hay 72 km en Ruta 1 con ancho de calzada
inferior a 6,4 m, que, dada la condición de corredor inter-
nacional de esa ruta hacen necesaria una mejora. En par-
ticular está en los planes de la DNV duplicar esa vía.
La red primaria tiene algo menos de 90 km de ancho
inferior a 6,4 m, por lo que esa geometría se concentra
casi toda en las redes secundaria y terciaria.
El Cuadro B.1-1 presenta las características de la red
según tipo de pavimento y ancho de la calzada, en
tanto que en el Cuadro B.1-2 se muestra la participa-
ción porcentual respectiva según esas características.
Del total de la red, 8.498 km, 2.239 km son considera-
dos corredores internacionales, 1.371 km pertenecen a
la red primaria, 3.883 km a la red secundaria y 1.005 km
a la red terciaria.
Existen 222 km de vías dobles, concentradas en los
corredores internacionales y la red primaria.
El Cuadro B.1-3 presenta los datos reseñados y el
Cuadro B.1-4 los porcentajes de participación en el
total de la red según la clasificación de las vías.
La contabilidad de longitudes así como los relevamien-
tos de estado, conteos, etc. se efectúan adjudicando a
cada vía de una vía doble su propio identificador de
tramo y características, por lo cual la longitud de estas
vías dobles aparece duplicada en los relevamientos.
109
Análisis de Eficiencia de la Inversión Vial
B
CUADRO B.1-1: TIPO DE PAVIMENTOS ANCHOS DE CALZADA Y LONGITUDES POR TIPO
Carpeta 1676 1302 176 3154Hormigón 252 29 22 303Imprimación reforzada 5 168 108 281Tratamiento bituminoso 1284 1748 918 3950Balasto 49 470 489 1008Longitudes totales (km) 3266 3717 1713 8696
Por esta razón y debido a que, por otra parte, algunos
tramos urbanos son dados de baja para pasarlos a
jurisdicción municipal, las cifras pueden presentar lige-
ras diferencias en los totales.
El presenta las longitudes de red, por clasificación,
cuyo ancho no alcanza los 6,4 m.
La red vial nacional cuenta con 57.233 m de puentes,
de los cuales el 42 % tienen calzada de ancho inferior
a los 8 m si se considera el total de la red. Los puentes
de los corredores Internacionales en tales condiciones
representan el 11 % sobre el total de la red, con 6.270
m de puentes menores que 8 m de ancho. No obstan-
te si se excluyen los emplazados en dobles vías, la lon-
gitud respectiva es algo más de 4.800 m.
El Cuadro B.1-6 exhibe la distribución de puentes por
110
CUADRO B.1-2: TIPO DE PAVIMENTOS ANCHOS DE CALZADA Y PARTICIPACIÓN POR TIPO
Tipo de pavimento Con calzada Con calzada Con calzada Totalmayor que 7,2 m entre 6,4 y 7,2 m menor que 6,4 m
Carpeta 19,3% 15,0% 2,0% 36,3%Hormigón 2,9% 0,3% 0,3% 3,5%Imprimación reforzada 0,1% 1,9% 1,2% 3,2%Tratamiento bituminoso 14,8% 20,1% 10,6% 45,4%Balasto 0,6% 5,4% 5,6% 11,6%Total 37,6% 42,7% 19,7% 100,0%
CUADRO B.1-3: CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL LONGITUDES Y VÍAS DOBLES
Clasificación de la red Longitud total incluyendo doble vía (km) Longitud en doble vía (km)
Corredor Internacional 2239 135Primaria 1371 87Secundaria 3883 0Terciaria 1005 0Longitudes totales (km) 8498 222
CUADRO B.1-4: CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL
Clasificación de la red Porcentaje sobre el total
Corredor Internacional 26,3%Primaria 16,1%Secundaria 45,7%Terciaria 11,8%
CUADRO B.1-5: CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL CALZADAS MENORES QUE 6,4 M
Clasificación de la red Con calzada menor que 6,4 m (km)
Corredor Internacional 72Primaria 90Secundaria 1098Terciaria 453
clasificación de red y ancho de calzada, mientras que
en el Cuadro B.1-7 se muestra la participación porcen-
tual respectiva.
En el Cuadro B.1-8 se muestran en forma conjunta la
categoría de los pavimentos y la clasificación de la red.
Puede apreciarse que del total de los caminos no pavi-
mentados (balasto), que alcanza el 11,7 % de la red
vial, la mayoría (el 8 % del total) pertenecen a la red
Secundaria, constituyendo el 18 % de ésta.
Los pavimentos de hormigón se concentran en los
Corredores Internacionales y se aprecia una participa-
ción importante de los tratamientos bituminosos en la
red Primaria, un 57,7 % de su extensión, constituyendo
un 9,7 % del total de los pavimentos de esa categoría.
B.2 METODOLOGÍA QUINQUENAL DE SELECCIÓN DEOBRAS
En oportunidad de la fijación de cada plan quinquenal
de obras, vinculado al presupuesto nacional, la DNV
procede a indicar las prioridades en materia de inver-
siones, lo cual hace en base a criterios técnicos emple-
ando como herramienta un sistema desarrollado con
tales propósitos entre otros.
El procedimiento es utilizado como elemento indicati-
vo para la elaboración del Plan de Obras Quinquenal
111
CUADRO B.1-6: LONGITUDES TOTALES DE PUENTES CLASIFICACIÓN POR ANCHO DE CALZADA
Clasificación de la red Con calzada Con calzada Longitud total (m)mayor que 8 m menor que 8 m
Corredor Internacional 17557 6270 23827Primaria 8128 3568 11696Secundaria 6875 11639 18514Terciaria 631 2565 3196Longitudes totales (m) 33191 24042 57233
CUADRO B.1-7: PARTICIPACIÓN DE PUENTES SEGÚN ANCHO DE CALZADA
Clasificación de la red Con calzada Con calzada Totalmayor que 8 m menor que 8 m
Corredor Internacional 30,7% 11,0% 41,6%Primaria 14,2% 6,2% 20,4%Secundaria 12,0% 20,3% 32,3%Terciaria 1,1% 4,5% 5,6%Total 58,0% 42,0% 100,0%
CUADRO B.1-8: CATEGORÍA DE PAVIMENTOS Y CLASIFICACIÓN DE LA RED
Clasificación de la red Tipo de pavimento (km)Carpeta Hormigón Imprimación Tratamiento Balasto Total (km)
reforzada bituminoso
Corredor Internacional 2.044 252 - 77 - 2.374Primaria 565 25 27 841 - 1.457Secundaria 366 2 210 2.550 688 3.816Terciaria 148 10 43 483 321 1.006Total (km) 3.123 290 281 3.951 1.009 8.653
con la opinión e intervención de los Gerentes
Regionales, de Conservación y Estudios y Proyectos, y
aporta una herramienta para la toma de decisiones de
las autoridades correspondientes respecto a distintas
políticas, criterios y prioridades.
La DNV cuenta con un sistema de Planificación de
Obras (SIPLA), el cual se alimenta de información cap-
turada e ingresada en el Sistema de Inventario de la
red vial. Este contiene las características físicas y de
estado de todos los tramos de las rutas nacionales,
codificados con un identificador único, el tránsito que
por ellos circula y la respectiva tasa de crecimiento
según la región geográfica que se encuentre cada
tramo en cuestión.
Por medio de una interfase el SIPLA alimenta al mode-
lo HDM III, última versión, adaptado a las condiciones
locales. Los firmes de hormigón son evaluados en base
a otras consideraciones debido a que el modelo HDM
IV no ha sido implementado en el país, por lo cual no
es posible aplicar un modelo de deterioro a dichos
pavimentos.
La red se agrupa en tramos de características homogé-
neas por tipo de firme, estado, niveles de tránsito y
ejes equivalentes. De este modo como resultado del
análisis se obtienen listas priorizadas de obras factibles
ordenadas anualmente y con sus respectivas inversio-
nes y rentabilidades (VAN y TIR).
En el área puentes se obtiene un cronograma anual de
obras con su respectiva inversión para construcción o
reconstrucción de puentes en base a los criterios de
priorización implementados en el sistema de planifica-
ción, los cuales se alimentan del estado estructural y el
diseño de los puentes y la categoría de tránsito del
tramo al que pertenecen.
En el área singularidades, o puntos que presentan proble-
máticas vinculadas a la seguridad o capacidad de la vía,
se obtiene un cronograma anual de obras para los distin-
tos tipos de singularidad con su respectiva inversión. Se
hace en base a los criterios de prioridad del sistema de
planificación, los cuales se basan en el tipo de singulari-
dad y categoría de tránsito del tramo al que pertenece.
En el área señalización el sistema integral de gestión
determina mediante ciertos criterios las rutas con su
cronograma anual de acondicionamiento de la señali-
zación vertical y horizontal con su respectiva inversión.
B.3 INVERSIONES DEL PERÍODO 1994 - 2006
La estrategia de la DNV para las inversiones en la red
vial tuvo una modificación sustancial a partir del inicio
de las concesiones en el año 1995.
A partir de ese momento, como respuesta a las fuertes
oscilaciones en los presupuestos efectivamente dispo-
nibles de la Unidad Ejecutora, dio comienzo la partici-
pación del sector privado en la responsabilidad por
efectuar obras nuevas, rehabilitaciones y manteni-
mientos de rutas, de acuerdo con los respectivos con-
tratos de concesión. Esto posibilitó que, por una parte,
los peajes percibidos fueran utilizados directamente
para las operaciones en las rutas perceptoras, y, por
otra parte, que el estado general de la principal por-
ción de la red vial pudiera contar con un presupuesto
no directamente dependiente de la situación de las
finanzas públicas.
El Cuadro B.3-1 permite apreciar el andamiento de las
inversiones en la red vial nacional, de acuerdo a la
información disponible en DNV, procesada a partir de
1994.
Esta información ha sido clasificada en tres categorías
de inversión, Obras Nuevas, Rehabilitaciones y
Mantenimiento, empleando el concepto que puede
considerarse obra nueva aquella que amplía la capaci-
dad de la red vial, trátese por ejemplo de una duplica-
ción de calzada como de un ensanche de calzada.
La clasificación se desarrolla a continuación:
o Rehabilitación
Semáforos
Iluminación
Empalmes o pasajes superior e inferior
Adecuación de pasajes de rutas por centros pobla-
dos por razones de seguridad
Adecuaciones en zonas urbanas no ruteras
Mejoras de calzadas de servicio o peatonales, refu-
112
gios peatonales
Cambio de estado de rutas
Reparaciones de puentes sin cambio de ancho
Refuerzo de estructura pavimento
Construcción alcantarilla y terraplenes en tramos
largos
Bacheo con recargo y/o TB en largos tramos
Recapado tramos largos
Recargo granular tramos largos
Reconstrucción en puentes sin ensanche de supe-
restructura
Suministro de mezcla asfáltica
o Mantenimiento
Arranque y carga
Recargos de caminería
Bacheos masivos de largos tramos
Lechadas asfálticas en tramos largos
Sellados
o Obra Nueva
Cambio de estándar de rutas
Construcción de calzadas de servicio en rutas
Ensanche de rutas
Ensanche de puentes
CUADRO B.3-1: INVERSIÓN EN OBRAS VIALES URUGUAY PERÍODO 1994 -2006
EJECUTOR CONCEPTO AÑO TOTALES DEL PERÍODO
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (m U$S)
DNV Mantenimiento (m U$S) 47,414 38,783 37,752 42,735 48,438 53,882 47,562 51,839 28,119 35,348 28,040 25,601 31,419Obra Nueva(m U$S) 14,627 25,993 31,783 41,577 51,605 42,901 30,542 19,777 14,806 4,404 7,440 9,622 383Rehabilitación (m U$S) 13,599 16,416 27,998 31,045 28,763 40,984 21,220 25,951 6,389 4,975 8,287 33,643 15,430Total DNV (m U$S) 75,640 81,192 97,533 115,357 128,806 137,767 99,325 97,567 49,314 44,727 43,767 68,866 47,232 1,087,093
Otras Mantenimiento (m U$S) 0 1,485 1,181 1,484 2,759 2,198 4,747 4,572 1,992 2,113 3,127 3,790 3,115
Concesiones Obra Nueva (m U$S) 0 11,681 19,514 6,667 24,597 32,052 15,528 17,554 12,447 10,781 11,372 1,659 5,234
Rehabilitación (m U$S) 0 990 787 989 1,839 1,465 3,165 2,453 5,309 4,195 3,195 2,529 1,325
Corporación Mantenimiento Vial del (m U$S) 0 0 0 0 0 0 0 0 183 3,979 8,955 9,475 12,587Uruguay Obra Nueva
(m U$S) 0 0 0 0 0 0 0 0 1,618 440 999 3,310 9,114Rehabilitación (m U$S) 0 0 0 0 0 0 0 0 53 21,209 24,447 13,405 14,552
Total de Mantenimiento Concesiones Terceros (m U$S) 0 1,485 1,181 1,484 2,759 2,198 4,747 4,572 2,174 6,092 12,083 13,265 15,701
Obra NuevaTerceros (m U$S) 0 11,681 19,514 6,667 24,597 32,052 15,528 17,554 14,065 11,221 12,371 4,969 14,348RehabilitaciónTerceros (m U$S) 0 990 787 989 1,839 1,465 3,165 2,453 5,362 25,404 27,642 15,935 15,877Total terceros (m U$S) 0 14,155 21,482 9,140 29,195 35,715 23,440 24,580 21,601 42,717 52,096 34,168 45,927 354,216
Conservación total (m U$S) 61,013 57,674 67,717 76,254 81,799 98,529 76,695 84,815 42,044 71,819 76,052 88,444 78,427 961,282 Obra Nueva total (m U$S) 14,627 37,674 51,297 48,243 76,202 74,954 46,070 37,331 28,871 15,625 19,811 14,591 14,731 480,027 Inversión total (m U$S) 75,640 95,347 119,015 124,497 158,001 173,482 122,765 122,146 70,915 87,444 95,863 103,035 93,158 1,441,309
113
o CREMA (Contrato de Rehabilitación y
Mantenimiento)
40 % Rehabilitación + 60 % Mantenimiento
En cursiva - Adoptados como rehabilitación en
forma residual
En la Figura B.3-1 se muestra la evolución de las inver-
siones totales, donde puede apreciarse el paulatino
descenso de las obras nuevas y el ascenso de las ope-
raciones de Mantenimiento y Rehabilitación.
En la Figura B.3-2 se presenta la participación de cada
categoría de inversión en el total, año a año en el perí-
odo considerado, donde se percibe tal situación, fun-
damentalmente a partir del año 2003 cuando el MTOP
sufrió, debido a la crisis bancaria, fuertes restricciones
presupuestales.
En la Figura B.3-3, empleando el criterio de considerar
las rehabilitaciones y el mantenimiento rutinario como
operaciones regulares de conservación, se muestra
nuevamente el andamiento de la inversión, aglutinando
en una única categoría, Conservación, el
Mantenimiento y las Rehabilitaciones. Esta presentación
tiene la ventaja que permite notar más claramente el
valle de inversión en Obras Nuevas y como es la
Conservación la que marca el ritmo de la inversión total.
Esencialmente la densidad y configuración de la red
vial nacional hace innecesaria la inversión en obra
nueva, ampliatoria de la capacidad de las vías, hasta
tanto no se produce un sostenido incremento de
demanda que pueda generar niveles de congestión y
peligrosidad no admisibles. Puede considerarse que
las demandas inmediatas deben provenir de la necesi-
dad del cambio de categoría de algunas rutas secun-
darias que, debido al crecimiento de la actividad agro-
pecuaria, presentasen altos índices de rentabilidad
social con el descenso de los costos de operación
vehicular. De acuerdo a lo visto en la clasificación de la
red por categoría y tipo de pavimento (tabla 20) el
objetivo pudiera ser el de analizar detenidamente la
red secundaria que, con 687 km de firme de balasto,
da lugar a un seguimiento del tránsito de carga pre-
sente más pormenorizado.
Los gráficos siguientes se concentran en la participa-
ción de cada sector, público y privado, en la inversión
total y por categoría.
La Figura B.3-4 muestra las inversiones totales por sec-
tor. Claramente desde el año 2003 la participación del
sector privado, mediante las concesiones, adquiere
similar peso que la del sector público, con similares
montos totales que los de los años iniciales de las con-
cesiones.
La Figura B.3-5 presenta la participación porcentual de
cada sector en las inversiones totales.
La Figura B.3-6 presenta la inversión total de cada sec-
tor por categoría.
En el año 2005 aparece un fuerte crecimiento en la
inversión en Conservación por parte de la DNV debido
a la concreción de obras de importancia en los princi-
pales corredores viales que no pudieron ejecutarse
114
Figura B.3-1: Inversiones totales anuales por categoría de inversión
200.000180.000160.000140.000120.000100.000
80.00060.00040.00020.000
0
Mantenimiento Obra Nueva
Inversiones viales totales (mU$S)
Rehabilitación Total
199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Figura B.3-2: Inversiones viales Participación por categoría Tres categorías
70
60
50
40
30
20
10
0
Mantenimiento Obra Nueva
Participación por categoría en inversiones totales (%)
Rehabilitación
199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
antes por razones presupuestales y alcanzan los 20,1
millones de dólares.
Tal es el caso de las rutas, 3 al norte de San José, 5
entre Durazno y Goñi, 11 entre rutas 86 y 8, 14 entre
Durazno y Trinidad, 101 entre rutas 102 y 8.
Asimismo se destaca en las obras nuevas, la conclusión
del puente sobre el Río Santa Lucía en la ruta 1 cuya
concesión fue anulada y la ruta 25 entre Tres Bocas y
Young por un total de unos 8,4 millones de dólares.
B.4 ANÁLISIS DE OBRAS NUEVAS CONSTRUIDAS
En el período de análisis de la inversión vial, 1994 -
2006, se procesó la información de la DNV relativa a las
obras que se han construido, en la categoría señalada
como Obra Nueva.
Se ha considerado como tales, como se ha dicho, a
aquellas obras que generan una mayor capacidad en
la ruta intervenida, con independencia del aporte
estructural al pavimento y al monto de la inversión.
En el Cuadro B.4-1 se presentan las longitudes totales
de Obras Nuevas ejecutadas por los operadores, públi-
co y privado, y en el Cuadro B.4-2 los costos unitarios
de la inversión respectiva.
En el período considerado en el presente informe, la
inversión conjunta de DNV y los concesionarios fue de
U$S 480 millones, de los cuales el 62 % fue invertido
por DNV y el 38 % por los privados.
Los costos comparativos, medidos como mm U$S /km son muy dispares, fundamentalmente debido al
carácter de las obras que acometieron uno y otro ope-
rador.
Mientras la DNV ejecutó obras nuevas de ensanches
en tramos existentes en un 85 % de la extensión con-
siderada (490,3 km en 575,6 km), los concesionarios
115
Figura B.3-3: Inversiones viales Participación por categoría Dos categorías
200.000180.000160.000140.000120.000100.000
80.00060.00040.00020.000
0
Obra Nueva Total Conservación
Participación por categoría en inversiones totales (mU$S)
Total
199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Figura B.3-4: Inversiones viales Participación por categoría Dos categorías
200.000180.000160.000140.000120.000100.000
80.00060.00040.00020.000
0
Total DNV Total terceros
Inversiones totales por sector (m U$S)
Total
199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Figura B.3-5: Inversiones viales Participación por categoría Porcentajes sobre el total
100908070605040302010
0
DNV
Participación por sector en inversiones totales (%)
Terceros
199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Figura B.3-6: Inversiones viales Participación por categoría Porcentajes sobre el total
100.00090.00080.00070.00060.00050.00040.00030.00020.00010.000
0
Obra Nueva DNV Obra Nueva Terceros
Inversiones por sector en categorías de inversión (mU$S)
199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Conservación DNV Conservación Terceros
ejecutaron el total de las obras nuevas en duplicacio-
nes de vía, lo que involucra grandes volúmenes de
excavación y la construcción de plataformas, bases,
sub-bases y obras de drenaje en su totalidad.
No obstante ello, el promedio ponderado de costos
puede considerarse un adecuado indicador para las
características de la red vial nacional que, como se
dijera, puede gestionarse adecuadamente con una
gran participación de ensanches y refuerzos en el total
de “obras nuevas”.
B.4.1 Evolución del tráfico de carga
La información disponible relativa a tráfico de carga
inicia en el año 2003, a partir del cual en función de la
estimación de la carga neta movida según los puestos
de pesaje y estimaciones para los tramos restantes de
la red, es posible estimar la cantidad de carga movida
en toda la red nacional.
Si bien las estimaciones de tránsito y carga son aproxi-
madas para los tramos en los que no se efectúan pesa-
jes, la evolución del indicador de carga movida, en
ton.km permite conocer el crecimiento de la demanda
sobre la red vial.
De acuerdo a la información disponible3, se confeccio-
nó el la Figura B.4-1, en el que se aprecia un crecimien-
to de la demanda de carga correlativo al crecimiento
de la actividad económica nacional.
En dicho gráfico se ha introducido el crecimiento
del PBI para apreciar la concordancia de los resulta-
dos.
El crecimiento de la carga en el trienio considerado fue
de 14,1 % en el 2004 y de 9,7 % en el 2005. El creci-
miento desestacionalizado del PBI fue respectivamen-
te de 11,8 % y 6,6 %.
En la Figura B.4-2 se presentan nuevamente ambas
curvas, con la escalación necesaria de los valores del
PBI para percibir el andamiento del crecimiento de
ambas. Es clara la tendencia a un mayor crecimiento
de la carga en el período mostrado.
En el Cuadro B.4-3 se presenta el tráfico anual en millo-
nes de ton. km registrado en el trienio 2003 - 2005 para
cada categoría de tramos de la red vial.
Puede notarse la evolución hacia un mayor empleo de
la red secundaria (con un crecimiento acumulativo del
116
CUADRO B.4-1: OBRAS NUEVAS LONGITUDES EJECUTADAS
Ejecutor Longitud de obras nuevas (km)Ensanche sobre Duplicación de vías Total (km)
tramos existentes (km) (km)
DNV (km) 490,3 85,4 575,6Concesiones (km) 0,0 160,3 160,3Total (km) 490,3 245,7 735,9
CUADRO B.4-2: OBRAS NUEVAS COSTOS UNITARIOS
Ejecutor Inversión del período Longitud de obras Costo unitario (mm U$S) nuevas (km) mm U$S / km
DNV (U$S) 295 575,6 0,51Concesiones (U$S) 185 160,3 1,15Total (U$S) 480 735,9 0,65
3. Consorcio Ingeniería de Tránsito. Relevamiento estadístico entre los años 2003 y 2005
47 %) y de los corredores internacionales (28 %), estan-
do concentrado entre ambas el 99 % del crecimiento
total acumulativo del 25,1 %.
Este notable crecimiento del tráfico sobre la red secun-
daria puede estar generando el incremento percepti-
ble de la rugosidad, en tanto que además hace menes-
ter prestar atención a la selección de las inversiones en
los corredores de esa categoría.
B.4.2 Estado de conservación de la red vial
Debido al crecimiento que el tráfico de carga presenta
en la actualidad, resulta de interés efectuar el análisis
de la eficiencia en la inversión vial, vinculado con el
estado de conservación de la red vial.
Los datos de base seleccionados para realizar esta eva-
luación son: 4
o Tramos, clasificación de la red a la que pertenecen,
longitudes y rugosidades relevadas anualmente.
o Tránsito anual por categoría de vehículos para cada
tramo (años 2003 -2005).
o Carga neta anual por tramo (años 2003 -2005).
Observaciones preliminares
Los datos de la rugosidad relevada suministrados por
la DNV, son, según la propia fuente, regulares a partir
del año 2000, por lo que se tomó ese año como base
del análisis. No obstante, los datos relevados en el año
2001 son sobre un total de algo más de 5.000 km, un
promedio de longitud relevada muy bajo relativo al
resto de los años del período 2000 - 2005.
Por esta razón, si bien los datos son presentados, su
validez es cuando menos dudosa como integrante de
la serie estadística.
Se emplea el valor, para cada tramo, de la rugosidad
característica.
La metodología empleada para asignar tránsito y car-
117
Figura B.4-1: Tráfico y PBI 2003 - 2005
80007000600050004000300020001000
0
mm ton. kmPBI (mm $ de 1983)
20035770251.7
mm
Ton
. km
Año
20046581281.5
20057218299.9
2003 2004 2005
310,0300,0290,0280,0270,0260,0250,0240,0230,0220,0
Toneladas.km movidas (millones) vs PBI
Figura B.4-2: Tráfico y PBI escalado 2003 - 2005
7500
7000
6500
6000
5500
5000
4500
4000
mm ton. km PBI (mm $ de 1983)
mm
Ton
. km
Año
2003 2004 2005
Toneladas.km movidas (millones) vs PBI a escala
CUADRO B.4-3: TRÁFICO ANUAL POR CLASIFICACIÓN DE LA RED
Categoría de la red Tráfico total anual (mm ton.km)2003 2004 2005
Corrredor Internacional 3,395 4,127 4,330 Primaria 1,065 1,107 1,083 Secundaria 1,040 1,119 1,532 Terciaria 270 228 272 Total (mm ton.km) 5,770 6,581 7,218
4. Datos de rugosidad y clasificación de la red suministrados por DNV. Datos de tránsito y carga suministrados por Consorcio Ingeniería de
Tránsito, disponibles en los años indicados.
gas sobre la red vial, a partir del empleo de datos de
puestos fijos y puestos móviles de conteo y pesaje,
proveyó de datos de tránsito clasificado y carga anua-
les por tramo, el resto del análisis es elaborado para el
presente estudio.
Se empleó para la valoración de las inversiones el esti-
mador constituido por la media móvil de los últimos
cinco años excluyéndose el año presente. Esto con-
templa la situación que el estado actual de los pavi-
mentos no es producto exclusivo de la conservación
del último año, sino de una media móvil, que en un
modelo más sofisticado debiera ser ponderada inver-
samente al tiempo transcurrido de la inversión en con-
servación como función del tránsito recibido.
La razón para excluir el año en consideración es la de
evitar la incidencia de eventuales estacionalidades en
la ejecución así como de emplear únicamente la inver-
sión que se ha plasmado con casi total seguridad en el
momento de la medición de la rugosidad.
Metodología de evaluación
A partir del conocimiento de las cargas anuales por
tramo se elaboró en primer término un indicador de
carga total en la red, que fue presentado en el gráfico
7. Para ello se empleó la simplificación de asignar a
cada carga neta anual la longitud íntegra del tramo, lo
que resulta en un valor de máxima, aunque dada la
longitud promedio de unos 10,5 km de los tramos,
para viajes por sobre los 100 km esto conlleva un error
de cuantía menor.
Dado que la operación reseñada puede aplicarse par-
cialmente a los tramos de determinada categoría (Red
Primaria, etc.), se realizó esta desagregación para los
años con información disponible, presentada en la
tabla 24.
Los valores del IRI fueron sumados en forma pondera-
da para toda la red. Es decir que para cada año se
sumaron los productos de las extensiones de cada
tramo con medición disponible, por su respectivo IRI
anual. Luego se dividió el total obtenido (IRI.km) entre
la suma de las longitudes de los mismos tramos de la
Red. Así se obtuvo el IRI promedio de la red total.
Para la obtención del IRI ponderado por clasificaciónde categoría de la red (ej.: Red Primaria), se siguió
similar mecanismo aplicado a la categoría de la red.
Por ejemplo se hicieron las mismas operaciones sobre
el conjunto de los tramos de red Primaria para obtener
el IRI promedio de dicha categoría.
Por otra parte se calcularon en base al tránsito por
clase de vehículo para cada tramo y el IRI presente
para el año 2005 los costos de operación vehicularanuales por clase de vehículo, efectuando la misma
simplificación mencionada con el recorrido, para hallar
el costo de operación vehicular total en el año. Dado
que para esta operación es necesario contar con el IRI
de todos los tramos, cuando aparecieron datos faltan-
tes de IRI se sustituyeron por el IRI promedio de la redtotal. Los costos fueron asignados en base a los valores
suministrados por la DNV para cada clase de vehículo,
adoptando escalones de IRI 0,5 entre 2 y 5, que son los
datos disponibles.5
En base a los IRI ponderado por clasificación de cate-goría de la red se confeccionó el gráfico de evolución
del IRI, de modo de obtener las diferencias de punta a
punta de la serie estadística y adoptar éstas como
valores IRI de interés para el cálculo del ahorro de cos-
tos de operación vehicular.
Posteriormente se adoptaron los costos de operación
vehicular suministrados por DNV, para los valores IRI
de interés, a efectos de calcular el ahorro generado
con el descenso de la rugosidad. A partir del ahorro
porcentual para cada clase de vehículo según el des-
censo de rugosidad, aplicado a los costos de opera-
ción vehicular anuales por clase de vehículo, se evaluó
el ahorro de costos de operación vehicular expresa-
do en dólares (a precios de cuenta).
Éste dato junto con el valor medio móvil de los últi-mos cinco años (excluido el que se considera) de
inversión en la red, permite obtener el ahorro anual
118
5. El COV de los utilitarios fue asimilado al de los automóviles para simplificar, dado que son similares. Los datos para autos disponibles tienen
un rango más amplio de rugosidades
presente en los costos de operación vehicular valua-dos como fracción de la inversión media citada.
Resultados primarios
El Cuadro B.4-4 presenta el total de km cuya rugosidad
fue medida en el período de análisis, junto con los
valores IRI total e IRI ponderados por clasificación de
categoría de la red.
La Figura B.4-3 representa la información de rugosidad
de la tabla anterior.
En ambos se ha representado además la rugosidad del
conjunto de las redes “Corredor Internacional” y
“Primaria” por el interés que representa en el análisis de
las “Obras Nuevas”.
La primera observación es que los datos del año 2001,
como fue dicho, no encajan en la serie debido a que,
tratándose la rugosidad fundamentalmente de un fenó-
meno físico de interacción del pavimento con el tránsi-
to, no es plausible el decrecimiento y posterior creci-
miento abrupto entre 2000 y 2002. Es posible que los
2.600 km relevados en los últimos años y no en el 2001
fueran los que presentaban las mayores rugosidades.
La segunda apreciación es que las redes Secundaria y
Terciaria están confluyendo en el IRI hacia el año 2005,
la primera de ambas con rugosidades crecientes y la
segunda decrecientes.
Ocurre algo similar con la red Primaria y la total, notán-
dose que ambas van confluyendo con oscilaciones.
Es clara la tendencia de los Corredores Internacionales a
mantener una rugosidad característica en torno a IRI 3.
El resumen de la situación es que hay tres franjas de
rugosidad (siempre obviando los datos de 2001), que
pueden caracterizarse como sigue:
o IRI = 3,0 para los Corredores Internacionales.
o IRI = 4,4 para la Red Primaria.
o IRI = 5,3 para las redes Secundaria y Terciaria.
Si la red Secundaria alcanzara niveles intermedios
entre el actual y los de la red Primaria para reducir la
brecha a la mitad, alcanzando un IRI de 4,9 puntos, el
transporte tendría un ahorro de entre un 1 y un 1,5 %
sobre el tráfico que la emplea. Los datos que figuran
en la tabla 24, son presentados como participación
porcentual en el Cuadro B.4-5. Éstos, conjuntamente
con los costos de operación vehicular del Cuadro B.4-
6 permiten efectuar un cálculo aproximado.
Con los datos de ambas tablas, para el año 2005, el
119
CUADRO B.4-4: LONGITUDES RELEVADAS E IRI PONDERADO SEGÚN CLASIFICACIÓN DE LA RED
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Total anual (km relevados) 6692 5129 8720 7768 7761 7738IRI Ponderado Red Total 4.60 3.69 4.70 4.46 4.32 4.41
CorredoresInternacionales 3.17 2.87 3.12 3.14 2.96 2.95Red Primaria 4.60 3.11 4.47 4.59 4.31 4.43Red Secundaria 5.17 4.62 5.52 5.19 5.11 5.30Red Terciaria 5.43 4.79 5.63 5.28 5.33 5.32Corredor Internac. + Red Primaria 3.73 2.92 3.64 3.69 3.47 3.51
Figura B.4-3: IRI anual 2000 - 2005 Por categoría de red
6,005,505,004,504,003,503,002,502,00
Red TotalCorredores InternacionalesRed PrimariaRed SecundariaRed terciariaCorr. Int.Primaria2000 2001 2002 2003 2004 2005
Evolución del IRI 200-2005
IRI
Año
ahorro de 1,2 % de costos de operación vehicular
hubiera sido del orden de mm U$S 1.077,5 x 21% x 1,2 %
= mm U$S 2,8, cifra que puede justificar alguna inter-
vención en zonas de alto tráfico.
Evaluación de eficiencia
En función de los datos elaborados, relativos a tráfico, trán-
sito, rugosidad característica y costos de operación vehicu-
lar, es posible analizar la eficiencia en las inversiones.
Conservación
Se admite para la inversión en obras de conservación:
o El costo representativo anual de conservación de las
rutas es el promedio del gasto incurrido exclusiva-
mente en obras de conservación en el quinquenio
inmediato precedente del año a analizar.
o El ahorro generado en los costos de operación vehicular
está generado por el descenso de la rugosidad caracte-
rística en el promedio de la red vial total y es representa-
tivo y válido para todo el tránsito en dicha red.
o La eficiencia en la inversión en conservación puede
medirse como la razón del descenso del gasto anual
en operación vehicular sobre el gasto medio móvil
citado, ambos a Precios de Cuenta.
Para las determinaciones se adoptó como Razón de
Precio de Cuenta el valor de 0,75 para todas las obras
(Nuevas o de conservación), según los valores suminis-
trados por DNV, empleados más adelante en este
informe. El valor es razonablemente representativo
para el conjunto de las obras viales de características
diversas a considerar para el caso.
En el Cuadro B.4-7 se muestran los ahorros generados
por el descenso del IRI para cada vehículo de la clasifi-
cación. Los valores IRI adoptados son los valores punta
a punta de la serie, 4,6 y 4,4.
120
CUADRO B.4-5: PARTICIPACIÓN EN EL TRÁFICO ANUAL POR CLASIFICACIÓN DE LA RED
Categoría de la red Participación en el tráfico total anual (%)2003 2004 2005
Corrredor Internacional 59% 63% 60%Primaria 18% 17% 15%Secundaria 18% 17% 21%Terciaria 5% 3% 4%
CUADRO B.4-6: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR TOTALES ANUALES
Costo de Operación Vehicular (mm U$S)
Año 2003 905.1Año 2004 979.6Año 2005 1077.5
Vehículo Camión Pesado Camión Semipesado Camión Mediano Omnibus Automóvil IRI (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km)
IRI = 4,6 945.0 775.9 605.7 983.9 395.0IRI = 4,4 939.0 770.9 601.4 978.9 393.5
Diferencia porcentual = (COV 4,6 / COV 4,4) - 1 0.639% 0.649% 0.715% 0.511% 0.381%
CUADRO B.4-7: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR POR CLASIFICACIÓN DE VEHÍCULO U$S / MIL VEHÍCULOS KM
En el Cuadro B.4-8 se exhibe el costo de operación
vehicular por cada vehículo para todo el año 2005 y se
ubica en la última fila el valor resultante del ahorro así
discriminado. Por último el valor total de mm U$S 5,3.
Este valor y el total de la media móvil de la inversión
respectiva son ubicados en el Cuadro B.4-9 donde
finalmente se obtiene la eficiencia, en este caso la
razón es de 10,12 %.
Obras Nuevas
Para las Inversiones en obras nuevas se admite:
o El costo representativo anual de de las obras nuevas
es el promedio del gasto incurrido exclusivamente
en estas en el quinquenio inmediato precedente del
año a analizar.
o El ahorro generado en los costos de operación vehi-
cular está generado por el descenso de la rugosidad
característica en el promedio ponderado de la red
vial de las categorías Corredor Internacional y
Primaria, integradas, y es representativo y válido para
todo el tránsito en dicha red.
o El ahorro generado en los costos de operación vehi-
cular es proporcional, para todos los vehículos de la
clasificación, a la participación de las redes analiza-
das sobre los movimientos de carga en la red total
del año en consideración.
o La eficiencia en la inversión en obras nuevas puede
medirse como la razón del descenso del gasto anual
en operación vehicular sobre el gasto medio móvil
citado, ambos a Precios de Cuenta.
En el Cuadro B.4-10 se muestran los ahorros generados
por el descenso del IRI para cada vehículo de la clasifi-
cación. Los valores IRI adoptados son los valores punta
a punta de la serie, 3,7 y 3,5.
En el Cuadro B.4-11 se presenta el costo de operación
vehicular por cada clase de vehículo para todo el año
2005, la participación de las categorías (al multiplicar
por 75 %, el que surge como suma de las participacio-
121
CUADRO B.4-8: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR TOTALES ANUALES POR CLASIFICACIÓN AHORRO AÑO 2005
Costo de Operación Camión Pesado Camión Camión Mediano Omnibus Automóvil TotalVehicular (U$S) Semipesado (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S)
Año 2005 166,286,905 47,692,156 180,089,966 52,563,964 630,857,160 1,077,490,151Ahorro Año 2005 1,062,536 309,328 1,287,640 268,485 2,404,792 5,332,781
CUADRO B.4-10: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR POR CLASIFICACIÓN DE VEHÍCULO U$S / mil vehículos.km
Vehículo Camión Pesado Camión Semipesado Camión Mediano Omnibus AutomóvilIRI (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km)
IRI = 3,7 919.1 753.7 586.5 962.7 388.8IRI = 3,5 913.7 748.8 582.2 958.4 387.5
Diferencia porcentual = (COV 3,7 / COV 3,5) - 1 0.591% 0.654% 0.739% 0.449% 0.335%
CUADRO B.4-9: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS INVERSIÓN EFICIENCIA EN LA CONSERVACIÓN
Ahorro en los Costos de Operación Vehicular (U$S) - Año 2005 (Precios de Cuenta) 5,332,781 Inversión media móvil en conservación de los 5 años anteriores * RPC (U$S) 52,713,729 Ahorro anual / Inversión promedio 10.12%
nes de ambas redes en el total para el año 2005 como
se vio anteriormente) y se ubica en la última fila el
valor resultante del ahorro así discriminado. Por último
el valor del ahorro total estimado resulta ser de mm
U$S 3,7.
Este valor y el total de la media móvil de la inversión
respectiva son ubicados en el Cuadro B.4-12 donde
finalmente se obtiene la eficiencia, en este caso la
razón es de 16,85 %.
122
CUADRO B.4-11: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR TOTALES ANUALES POR CLASIFICACIÓN, AHORRO AÑO 2005
Costo de Operación Vehicular Camión Camión Camión Omnibus Automóvil TotalPesado(U$S) Semipesado(U$S) Mediano(U$S) (U$S) (U$S) (U$S)
Año 2005 166,286,905 47,692,156 180,089,966 52,563,964 630,857,160 1,077,490,151Participación de las categorías CorredorInternacional y Primaria (75 %) 124,719,582 35,770,380 135,072,243 39,424,365 473,159,574 808,146,144Ahorro Año 2005 737,097 234,074 997,614 176,883 1,587,374 3,733,042
CUADRO B.4-12: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS INVERSIÓN EFICIENCIA EN OBRAS NUEVAS
Ahorro en los Costos de Operación Vehicular (U$S) - Año 2005 (Precios de Cuenta) 3,733,042 Inversión media móvil en conservación de los 5 años anteriores * RPC (U$S) 22,156,234 Ahorro anual / Inversión promedio 16.85%
C.1 CARACTERIZACIÓN DE LA EMPRESA EFICIENTE
En función de los datos relevados en las entrevistas a
las empresas transportistas se elaboró el perfil de la
denominada Empresa Eficiente. Los elementos que se
tuvieron en cuenta para determinar la eficiencia de la
empresa son: la distancia anual recorrida (o la distan-
cia promedio de los viajes), el factor de ocupación (es
el cociente entre los kilómetros recorridos con carga
dividido los kilómetros recorridos totales) y el consu-
mo de combustible.
Con respecto a los recursos humanos de la empresa
eficiente, se consideró que está compuesto por con-
ductores, mecánicos, administrativos, gerentes y per-
sonal de guardia de las instalaciones. Dicho personal
recibe capacitación periódica de acuerdo a sus fun-
ciones a los efectos de mantenerlos actualizados en
cuanto a nuevas herramientas y conocimientos rela-
cionados con su tarea.
La flota de vehículos de la empresa eficiente está com-
puesta por unidades cuya edad promedio no es mayor
a 5 años. El mantenimiento de los vehículos se realiza
periódicamente, ya sea a través de asociaciones estra-
tégicas con los representantes de las marcas de los
vehículos o con talleres que realizan el servicio de man-
tenimiento. De esta forma, la componente de costos
variables está detallada a los efectos de optimizar los
rendimientos y minimizar el deterioro de sus unidades.
El factor de ocupación de los vehículos varía en fun-
ción del tipo de carga que transporta la empresa. Es
evidente que cuando una empresa tiene la posibili-
dad de realizar los viajes cargados tanto a la ida y
como a la vuelta, maximiza su rendimiento. Más allá
de las consideraciones particulares que se pueden
hacer en virtud del rubro al cual pertenece una
empresa, se ha supuesto que la empresa eficiente
tiene un factor de ocupación de 0,7. Lógicamente, el
supuesto se basa en la información recogida en las
entrevistas realizadas.
Otro aspecto considerado en el perfil de la empresa
eficiente es el de las externalidades. Entre ellas se
encuentran el tiempo total de detención de la flota
debido a accidentes sufridos, los tiempos perdidos en
las operaciones de carga y descarga, las demoras en
los pasos de frontera (aduanas terrestres, puertos,
aeropuertos) y otros controles (fitosanitarios, broma-
tológicos, etc.).
Finalmente, se han considerado todos los aspectos
formales que tiene una empresa establecida en cuan-
to al cumplimiento de las obligaciones tributarias (tri-
butación de impuestos en general, matrícula de los
vehículos), habilitación para circular (inspección de
vehículos), aportes a los sistemas de seguridad social
y seguro de trabajo del personal dependiente de la
empresa, pago de viáticos, salarios vacacionales y
aguinaldos, etc.
123
Análisis Empresa Eficiente Vs. Empresa Actual
C
C.1.1 Determinación de la tarifa de flete de laEmpresa Eficiente
El modelo utilizado para obtener la tarifa de la empre-
sa eficiente considera los siguientes módulos:
o Parámetros generales: se define el tipo de vehículo
representativo de la empresa (se debe ingresar la
cantidad de neumáticos del vehículo) y los costos
unitarios de combustible, aceite, neumáticos, valor
de compra de unidades (tractoras y remolcadas),
valor residual y período de renovación de la flota.
Además se ingresan los datos de la flota en cuanto a
cantidad y capacidad de las unidades, parámetros
de depreciación y salarios del personal.
Con respecto al combustible, el modelo permite
considerar distintos precios para los casos de
empresas que realizan transporte internacional y
consumen combustible cargado en el exterior. En
definitiva, el valor de combustible utilizado para los
cálculos surge de una ponderación de precios en
función de la cantidad cargada afuera del país. Este
aspecto es importante ya que la diferencia de pre-
cios es considerable.
Los precios de vehículos nuevos (tanto de las unida-
des tractoras como de las remolcadas) considerados
en el modelo son precios de mercado relevados a
los efectos de la elaboración de este informe. Se han
consultado empresas concesionarias de vehículos y
empresas de montaje de carrocería para remolques
y semirremolques así como también adecuación de
la cantidad de ejes (agregado de tercer eje en unida-
des tractoras).
o Volumen transportado: se ingresa la carga trans-
portada por vehículo por mes
o Distancia recorrida: se define la cantidad de viajes
mensuales, la distancia promedio de cada viaje y en
consecuencia el recorrido promedio mensual de
cada vehículo.
o Costos variables: se discrimina el rendimiento de
combustibles, aceites y lubricantes, elementos de
rodaje (neumáticos, recauchutajes, cámaras, protec-
tores), uso de la infraestructura (costos de peaje y
estacionamiento), costos de sede y talleres (espacio
físico), gastos de mantenimiento relacionado con
piezas y accesorios (amortiguación, tren delantero,
motor, caja de cambios y otros gastos).
Los valores utilizados provienen de la información
relevada en las entrevistas a los transportistas. Tal
como se mencionó, los rendimientos de la empresa
eficiente son los de aquella empresa que optimiza la
distancia anual recorrida, el factor de ocupación y el
consumo de combustible. En el caso de precios de
neumáticos, protectores, etc. se recabó información
consultando en negocios de plaza y teniendo en
cuenta posibles descuentos por compras en gran-
des cantidades, situación factible de ocurrir en
empresas transportistas.
Con respecto a los costos relacionados con la com-
pra de repuestos, es posible ingresar los valores dis-
criminados de acuerdo a cada ítem o alternativa-
mente ingresar ese costo como un porcentaje del
precio total de compra. En base a datos propios, se
puede estimar que el gasto anual en repuestos, pie-
zas y accesorios es del orden de 1.5% del precio de
compra de un vehículo nuevo.
o Costos fijos: incluye costos de capital, gastos de per-
sonal, aportes patronales y gastos administrativos.
Con respecto a los costos de capital se aplicó el cri-
terio que utiliza el HDM y que tiene en cuenta el pre-
cio de compra de los vehículos, la utilización anual
(kilómetros recorridos), el valor residual, la vida útil,
la tasa de interés anual y la cantidad de neumáticos.
Los gastos del personal de operación y manteni-
miento están relacionados con los salarios que paga
la empresa y con los factores de utilización; éstos
son un indicador de la cantidad de empleados que
tiene la empresa por cada vehículo.
Los aportes patronales refieren a la cobertura de la
seguridad social del personal dependiente.
Finalmente, en los gastos administrativos se incluyen
la patente, el registro y el seguro de los vehículos así
como también el seguro y los viáticos del personal.
124
En este módulo de costos fijos también se incluye
una cuantificación de la cantidad de días en los que
la flota permanece fuera de servicio debido a repa-
raciones por accidentes. La finalidad de ello es la de
prorratear los costos fijos en función de la cantidad
efectiva de días durante los cuales los vehículos
estuvieron operativos. Dicho de otra forma, la valo-
ración de las externalidades relacionada con la
detención de la flota por accidentes, supone que
hay menos días de camión por año para pagar los
costos fijos.
o Costos de externalidades: incluye los costos por las
infracciones cometidas por los conductores de los
vehículos. Los tiempos perdidos en las operaciones
de carga y descarga así como las demoras en los
pasos de frontera, etc. están internalizados en el
resto de los costos. Las empresas transportistas no
tienen una valoración de las externalidades, pero
evidentemente ellas existen y en consecuencia
están implícitamente recogidas en su estructura
habitual de costos.
o Costos impositivos: se discriminaron los costos rela-
cionados con el impuesto al patrimonio, certificados
de la Dirección General Impositiva y otros impues-
tos. En particular, el impuesto al patrimonio incluye
el valor de los activos de la empresa menos los pasi-
vos bancarios y comerciales justificados. El activo se
calcula en función de la edad de los vehículos y del
Índice de Precios al Consumidor (IPC). En este rubro
se incluyó también el gasto relacionado con los ser-
vicios contables que requiere la empresa.
El modelo de cálculo de la tarifa está estructurado de
forma tal que sea posible calcular la tarifa para distintos
tipos de vehículos (camiones individuales, con acopla-
do o tractores con semirremolque), con diferentes eda-
des de flota, con distintos rendimientos de combustible,
modificando los precios de los distintos insumos,
variando la cantidad del personal dependiente de la
empresa (conductores, mecánicos, administrativos, etc.)
y su salario También es posible modificar el beneficio
del empresario y así obtener valores finales de la tarifa
para distintos escenarios que se pretendan simular.
La modalidad de ingreso de datos al modelo es simple: se
deben ingresar los valores que están en las celdas de color
gris. Las celdas celestes se calculan automáticamente.
En suma, el modelo calcula el costo total por kilómetro
como la suma de los costos anteriormente descritos.
Luego, se divide ese costo por el índice de toneladas
(que es un indicador de la cantidad de toneladas trans-
portadas por kilómetro) y se obtiene la tarifa antes del
beneficio. Finalmente, se aplica el beneficio del empre-
sario y se obtiene la tarifa de la empresa eficiente.
En este trabajo, se calculó la tarifa de flete en las
siguientes situaciones: empresa internacional y
empresa nacional. La primera realiza transporte de car-
gas desde Uruguay hacia los países de la región y la
segunda realiza viajes adentro del Uruguay. A su vez,
para la empresa nacional se calcularon 2 tarifas dife-
rentes: una tarifa corresponde a una empresa eficiente
que transporta carga a granel y la otra corresponde a
una empresa de transporte de madera.
En el Cuadro C.1-1se muestran los valores finales de la
tarifa expresada en US$/tonelada-km para cada una de
las empresas eficientes consideradas.
Al final de cada planilla de cálculo de la tarifa se pre-
senta un cuadro que resume la incidencia de los
125
CUADRO C.1-1: TARIFA DE LA EMPRESA EFICIENTE
Empresa Tarifa (US$/t-km)
Internacional 0,0422Nacional-granel 0,0506Nacional-madera 0,0517
Fuente: elaboración propia
rubros principales que componen la tarifa. Esta inci-
dencia está dada por el porcentaje que representa res-
pecto del precio del flete. Asimismo, se adjunta el por-
centaje de la tarifa que corresponde al costo de com-
bustible, con la finalidad de resaltar el alto peso de
este insumo en el valor final de los fletes.
C.2 ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA
Como resultado de la obtención de información
mediante las encuestas a transportistas, aquí se hace
un análisis de los datos de estas empresas para deter-
minar la eficiencia técnica de esas unidades.
Las situaciones relevadas, para cubrir una amplia gama
de operadores en aras de un mejor conocimiento de la
problemática del mercado, han sido variadas.
Entre los transportistas entrevistados hay empresas de
transporte nacional y de transporte internacional, así
como empresas que resultaron ser en alguna medida
operadores logísticos o con otros negocios integrados
como grupo económico.
De este modo, es esperable una alta dispersión de los
resultados en términos de eficiencia en el transporte,
puesto que para muchas de las entrevistadas la carga
transportada es un output de entre otros que hacen a
la eficiencia del conjunto.
El Cuadro C.2-1 a continuación muestra la situación de
las empresas entrevistadas.
Como puede apreciarse, de las 16 empresas, hay 7 que
se dedican exclusivamente al transporte nacional, 5
que se dedican exclusivamente al transporte interna-
cional, 2 que se dedican al transporte nacional inte-
grando otros rubros y 2 que se dedican al transporte
internacional integrando otros rubros. (tres de estos
últimos cuatro vinculados con la logística).
Para analizar la eficiencia se adoptó el modelo no para-
métrico por envolvente de puntos (DEA) que posibili-
ta el análisis desconociendo la forma funcional de la
producción. El modelo de análisis de frontera emplea-
do no incluye términos de ineficiencia estocástica, por
lo que es asumido que el apartamiento del nivel de efi-
ciencia asequible es pura y exclusivamente endógeno
para cada empresa, para las que se supusieron rendi-
mientos constantes a escala (CRS).
El modelo posibilita el empleo del método simplex,
por lo cual los resultados provienen de la aplicación
del método en planilla electrónica de cálculo.
Se ensayaron diversos inputs con un único output,
que es la carga promedio anual efectuada, medida
en ton.km / día.
En todos los casos se combinaron hasta cuatro facto-
res de entrada (inputs):
o Capacidad de carga instantánea de la flota, que
representa la carga máxima en toneladas que puede
ser transportada en un momento dado.
o Cantidad de personal.
o Relación de volúmenes (o cuerpos) por unidad trac-
tora, esto es, sumar cantidad de camiones y cuerpos
remolcados y dividir el resultado por las unidades
tractoras (tractores y camiones).
o Edad promedio de la flota.
El primero de estos factores fue empleado en todos los
casos.
126
CUADRO C.2-1: SITUACIÓN DE LOS TRANSPORTISTAS ENCUESTADOS
Empresa Nº Internacional Otros Rubros
1 no no2 no si3 no no4 si no5 si si6 no si7 si no8 no no9 si si10 no no11 si no12 si si13 si si14 no no15 no no16 no no
La capacidad de carga de la flota fue obtenida median-
te el conocimiento de la capacidad de carga para cada
tipo de vehículo en cada empresa.
En el Cuadro C.2-2 se muestra el resultado.
La cantidad de personal se muestra en e Cuadro C.2-3.
En el Cuadro C.2-4 se ve la relación de volúmenes y la
edad promedio de la flota para cada empresa.
El output empleado, la cantidad de ton.km promedio
anual transportada por día, se calculó mediante el empleo
de la capacidad de la flota, los quilómetros recorridos
anualmente y la razón de ocupación de los vehículos. En
aquellos casos en que este último valor no fue suministra-
do por desconocimiento del transportista, se efectuó la
estimación a partir del conocimiento del tipo de carga.
Los valores de la capacidad de carga promedio por
tipo de equipo se presentan en el Cuadro C.2-5.
127
CUADRO C.2-2: CAPACIDAD DE CARGA INSTANTÁNEA
Empresa Nº Camiones de Carga (ton) Remolques (ton) Semiremolques (ton) Carga total (ton)
1 0 0 2.683 2.6832 32 30 304 3663 0 0 13.091 13.0914 0 0 220 2205 0 0 863 8636 80 48 612 7407 0 0 550 5508 28 30 0 589 27 27 32 8610 140 150 87 37711 182 225 1.764 2.17112 80 75 1.960 2.11513 448 0 0 44814 9 0 0 915 9 0 0 916 9 0 0 9
CUADRO C.2-3: CANTIDAD DE PERSONAL
Empresa Nº Personal
1 962 233 7004 155 436 317 278 29 410 1111 6712 7513 4814 115 116 1
CUADRO C.2-4: RELACIÓN DE VOLÚMENES Y EDAD DE LA FLOTA
Empresa Nº Cuerpos/Un.Tract. Edad Flota /años)
1 1,10 10,862 1,33 8,183 1,26 10,774 1,13 14,215 1,70 6,016 1,23 15,497 1,47 8,008 2,00 2,759 1,50 6,0010 1,77 1,0011 1,98 7,8112 1,27 3,4613 1,00 15,0014 1,00 15,0015 1,00 14,0016 1,00 10,00
Con los recorridos anuales declarados para cada tipo
de equipo, se confeccionó el Cuadro C.2-6, donde se
obtiene el total de ton.km / año que mueve cada
transportista.
Luego se llevaron las cargas por año a cargas por día
dividiendo entre 360, como se ve en el Cuadro C.2-7.
Con los datos precedentes, se evaluó la eficiencia téc-
nica tentando diversas combinaciones de inputs para
la salida de carga movida por empresa.
En todas las combinaciones de inputs, resultaron de
poca significación los pesos relativos de las entradas
distintas de la capacidad de carga de la empresa.
No obstante ello, la dotación de personal es la que pre-
senta más coeficientes de significación en las relacio-
nes insumo-producto.
128
CUADRO C.2-5: CAPACIDAD POR TIPO DE EQUIPO
Capacidad de Carga Promedio (ton)Empresa Nº Camiones Camíon + Remolque Tractor + Semiremolque
1 0 0 27,12 16 31 19,03 0 0 23,04 0 0 24,45 0 0 22,16 16 32 25,57 0 0 25,08 14 29 0,09 13,5 27 16,010 14 29 29,011 14 29 28,012 16 31 28,013 14 14 0,014 9 9 0,015 9 9 0,016 9 9 0,0
CUADRO C.2-6: CARGA TRANSPORTADA AL AÑO
ton.km/añoEmpresa Nº Camiones Camíon + Remolque Tractor + Semiremolque Total
1 - - 91.448.864 91.448.864 2 - 3.100.000 22.230.000 25.330.000 3 - - 228.804.912 228.804.912 4 - - 8.091.111 8.091.111 5 - - 25.956.385 25.956.385 6 - 2.400.000 8.032.500 10.432.500 7 - - 22.500.000 22.500.000 8 700.000 1.450.000 - 2.150.000 9 - 2.592.000 1.536.000 4.128.000 10 - 14.210.000 4.263.000 18.473.000 11 9.555.000 19.792.500 48.510.000 77.857.500 12 7.840.000 15.190.000 159.152.000 182.182.000 13 2.240.000 2.240.000 - 4.480.000 14 162.000 - - 162.000 15 378.000 - - 378.000 16 270.000 - - 270.000
Por esta razón se decidió aplicar el modelo con los
inputs capacidad de carga y dotación de personal.
Así, el Cuadro C.2-8 muestra los datos de base de
dichos dos inputs.
Los cuadros siguientes muestran el modelo empleado
para el cálculo de la eficiencia empleando una planilla
de cálculo electrónica para resolver el algoritmo
mediante programación lineal.
En el Cuadro C.2-9 se muestran los datos de entrada y
salida, las restricciones de las soluciones y la celda con
la eficiencia de cada empresa que se está evaluando
(aquí se ve la evaluación hecha para la empresa núme-
ro 16). El procedimiento se iteró 16 veces para obtener
las soluciones.
En el Cuadro C.2-10 se ven respectivamente las verifi-
caciones y la lista de empresas con las eficiencias téc-
nicas obtenidas.
El hecho que la programación lineal haya dado como
solución una única empresa de eficiencia técnica del 100
%, es un indicador que hay una empresa que emplea
menos que ninguna otra de todos los factores de pro-
ducción para conseguir una salida (output) unitaria.
Por consiguiente no es posible conseguir una frontera
de producción eficiente, ni por consiguiente una iso-
cuanta unitaria de máxima eficiencia.6 Según el méto-
do de análisis de frontera la isocuanta de mayor efi-
ciencia técnica conforma la curva más cercana al ori-
gen de pendiente no positiva que une puntos de la
nube de unidades de producción en estudio, para lo
cual se necesitan al menos dos puntos que, estando
vinculados por un arco de pendiente no positiva,
dejen al resto de los puntos del otro lado del origen.
En este caso no existe tal par de puntos como se
puede apreciar en la Figura C.2-1, para construir el cual
debieron normalizarse los datos de entrada que, para
cada empresa, se multiplicaron por 100 y se dividieron
entre sus ton.km anuales transportadas. De este modo
se tiene la combinación necesaria de ambos factores
(multiplicados por 1000), para conseguir una unidad
de producto de salida.
Por esta razón se procedió a efectuar un análisis con la
exclusión de dicha empresa.
129
CUADRO C.2-7: CARGA TRANSPORTADA POR DÍA
Empresa Nº ton.km/dïa
1 254.025 2 70.361 3 635.569 4 22.475 5 72.101 6 28.979 7 62.500 8 5.972 9 11.467 10 51.314 11 216.271 12 506.061 13 12.444 14 450 15 1.050 16 750
CUADRO C.2-8: CARGA TRANSPORTADA POR DÍAY PERSONAL POR EMPRESA
Empresa Nº ton.km/dïa Personal
1 254.025 962 70.361 233 635.569 7004 22.475 155 72.101 436 28.979 317 62.500 278 5.972 29 11.467 410 51.314 1111 216.271 6712 506.061 7513 12.444 4814 450 115 1.050 116 750 1
6. Método introducido por M.J. Farell en 1957 en el artículo “The measurement of productive efficiency”, Journal of the Royal Statistical Society;
Vol. 120 Part III.
130
CUADRO C.2-9: MODELO DEA (DATA ENVELOPMENT ANALYSIS)
Evaluación de Eficiencia Empresa Nº 16Empresa Nº INPUTS OUTPUTS
Carga Personal ton.km/día
1 2.683 96 254.025
2 366 23 70.361
3 13.091 700 635.569
4 220 15 22.475
5 863 43 72.101
6 740 31 28.979
7 550 27 62.500
8 58 2 5.972
9 86 4 11.467
10 377 11 51.314
11 2.171 67 216.271
12 2.115 75 506.061
13 448 48 12.444
14 9 1 450
15 9 1 1.050
16 9 1 750
ur , vi 0,11111110 0,00000010 0,0004644
Ponderaciones ur , vi > 0 1,E-07 1,E-07 1,E-07
Restricciones 298,0555 >= 117,961607
Input > Output 40,6667 >= 32,673643
1454,5555 >= 295,139754
24,4444 >= 10,436876
95,8889 >= 33,481628
82,2222 >= 13,457078
61,1111 >= 29,023173
6,4444 >= 2,773325
9,5556 >= 5,324785
41,8889 >= 23,828670
241,2222 >= 100,429852
235,0000 >= 234,999984
49,7778 >= 5,778836
1,0000 >= 0,208967
1,0000 >= 0,487589
1,0000 >= 0,348278
∑ Inputs = 1 1 = 1
Eficiencia Empresa Nº 16 0,348278
De este modo desaparece el punto respectivo del dia-
grama del gráfico anterior y se puede construir la iso-
cuanta de máxima eficiencia técnica observada y, nor-
mar con relación a esta, la eficiencia de las restantes
unidades productivas.
En el Cuadro C.2-11se muestran los datos de entrada y
salida, las restricciones de las soluciones y la celda con
la eficiencia de cada empresa. Esta vez el procedimien-
to se iteró 15 veces para obtener las soluciones.
En el Cuadro C.2-12 se ven respectivamente las verifi-
caciones y la lista de empresas con las eficiencias téc-
nicas obtenidas.
En este caso es posible representar una isocuanta unitaria.
Para ello, en la Figura C.2-2 se traza la línea que
une los puntos que representan a los transportis-
tas 2 y 10.
Como resultado del proceso de eliminación de la
empresa dominante en eficiencia técnica, el resto de
las empresas aparecen en alguna medida más compa-
rables entre si, reacomodando sus eficiencias técnicas
al nuevo grupo. Además se genera un balance inexis-
tente en el caso anterior entre ambos insumos, ya que
con la inclusión de todas las unidades productivas
(tabla 4.21), para cada empresa había un único insu-
mo con peso, para 3 empresas el personal y para las
13 restantes la capacidad de carga. En el caso último
con 15 empresas, hay 10 para las cuales ambos insu-
mos tienen significación, identificados con celdas
sombreadas.
Los valores no significativos surgen de la restricción
impuesta al modelo, que exige que todos los insumos
sean empleados, por lo que se restringe a soluciones
con ui y vi > 0. En todos los casos de significación de
un único insumo, el restante se resolvió como infinité-
simo por la razón aludida.
Con la apreciación de la Figura C.2-2 y del Cuadro C.2-
12 se puede hacer una serie de observaciones de inte-
rés que son las que servirán de guía para el análisis de
la eficiencia en la oferta de transporte.
131
CUADRO C.2-10: VERIFICACIONES DEL MODELO SIMPLEX Y EFICIENCIA POR EMPRESA
Empresa Nº (u1* x1) (u2* x2) (v1* y1) Eficiencia
1 0,99999040 0,00000960 0,40 0,402 0,99999770 0,00000230 0,80 0,803 0,99993000 0,00007000 0,20 0,204 0,99999850 0,00000150 0,43 0,435 0,99999570 0,00000430 0,35 0,356 0,99999690 0,00000310 0,16 0,167 0,99999730 0,00000270 0,47 0,478 0,00000580 0,99999420 0,44 0,449 0,99999960 0,00000040 0,56 0,5610 0,00003770 0,99996230 0,69 0,6911 0,00021710 0,99978290 0,48 0,4812 0,99999250 0,00000750 1,00 1,0013 0,99999520 0,00000480 0,12 0,1214 0,99999990 0,00000010 0,21 0,2115 0,99999990 0,00000010 0,49 0,4916 0,99999990 0,00000010 0,35 0,35
Figura C.2-1: Milésimos de insumo por unidad de producto (ton.km / día)
4,54,03,53,02,52,01,51,00,5
0
0 5
12
10 15 20 25 30 35 40
Distribución de transportistas
2 9 74 5
110
1516
14
3 6
13
8 11
Pers
onal
Capacidad de carga
132
CUADRO C.2-11: MODELO DEA (DATA ENVELOPMENT ANALYSIS)
Evaluación de Eficiencia Empresa Nº 16Empresa Nº INPUTS OUTPUTS
Carga Personal ton.km/día
1 2.683 96 254.025
2 366 23 70.361
3 13.091 700 635.569
4 220 15 22.475
5 863 43 72.101
6 740 31 28.979
7 550 27 62.500
8 58 2 5.972
9 86 4 11.467
10 377 11 51.314
11 2.171 67 216.271
13 448 48 12.444
14 9 1 450
15 9 1 1.050
16 9 1 750
ur , vi 0,11111110 0,00000010 0,0005780
Ponderaciones ur , vi > 0 1,E-07 1,E-07 1,E-07
Restricciones 298,0555 >= 146,818804
Input > Output 40,6667 >= 40,666665
1454,5555 >= 367,340414
24,4444 >= 12,990071
95,8889 >= 41,672309
82,2222 >= 16,749111
61,1111 >= 36,123173
6,4444 >= 3,451770
9,5556 >= 6,627398
41,8889 >= 29,657927
241,2222 >= 124,998218
49,7778 >= 7,192525
1,0000 >= 0,260087
1,0000 >= 0,606869
1,0000 >= 0,433478
∑ Inputs = 1 1 = 1
Eficiencia Empresa Nº 16 0,433478
Los datos que se obtienen del análisis DEA, hacen
suponer que la eficiencia técnica, definida como la
cantidad de ton.km movidos por día comparado con
la dotación de los insumos Capacidad de CargaInstantánea y Personal, no es la que juega el rol deter-
minante para la permanencia de una empresa en el
mercado.
Esto nos sitúa claramente en el escenario de la
Competencia Monopolística7, cuyo estudio fue inicia-
do por E. Chamberlin y J.Robinson en el año 1933.
En tal escenario, el producto ofrecido en el mercado
por diversos competidores es sustitutivo cercano pero
no perfecto del de los demás de su clase, por lo que
como consecuencia una empresa puede elegir el pre-
cio que maximiza sus beneficios, situándolo por sobre
sus costes medios. Al bajar sus precios puede atraer
más compradores, (aunque no todos pues su produc-
to no sustituye perfectamente los de la competencia),
y obtener más beneficios, contando con que dada su
pequeña participación en el mercado la competencia
no reaccionará frente a su movimiento de precios.
Una vez que se perciben interesantes beneficios en el
corto plazo, comienzan a entrar más competidores
desplazando la curva de demanda hacia la izquierda.
Los beneficios cesan cuando la curva de demanda es
tangente a la de costes medios, por lo que el mercado
tiene su propio mecanismo de autorregulación (dejan
de ingresar productores), pero no es asignador eficien-
te porque las empresas en el corto plazo se comportan
como monopolios, produciendo por sobre el valor
mínimo de los costes medios.8
Con base en esta visión económica, (la inmensa mayo-
ría de los mercados de oferta se encuadra en esta cate-
goría), se perciben las similitudes con este mercado
del grupo de empresas encuestadas.
o Las diferenciaciones que suelen hacerse en los mer-
133
CUADRO C.2-12:VERIFICACIONES DEL MODELO SIMPLEX Y EFICIENCIA POR EMPRESA
Empresa Nº (u1* x1) (u2* x2) (v1* y1) Eficiencia
1 0,59442348 0,40557652 0,64 0,642 0,45493891 0,54506109 1,00 1,003 0,49518166 0,50481834 0,27 0,274 0,99999850 0,00000150 0,53 0,535 0,51283236 0,48716764 0,49 0,496 0,55596183 0,44403817 0,25 0,257 0,51654585 0,48345415 0,67 0,678 0,60334493 0,39665507 0,71 0,719 0,53000866 0,46999134 0,81 0,8110 0,64255618 0,35744382 1,00 1,0011 0,62957097 0,37042903 0,72 0,7213 0,99999520 0,00000480 0,14 0,1414 0,99999990 0,00000010 0,26 0,2615 0,99999990 0,00000010 0,61 0,6116 0,99999990 0,00000010 0,43 0,43
Figura C.2-2: Milésimos de insumo por unidad de producto (ton.km / día)
4,54,03,53,02,52,01,51,00,5
0
0 5
12
10 15 20 25 30 35 40
Distribución de transportistas
2 9 74 5
110
1516
14
3 6
13
8 11
Pers
onal
Capacidad de carga
7. Edward H. Chamberlin, “Monopolistic Competition”, 1933. También en el mismo año, independientemente, Joan Robinson inició el estudio
de la competencia imperfecta en “The Economics of Imperfect Competition”
8. Una exposición clara se encuentra en “Economía”, Mc Graw Hill 1988, de “Stanley Fischer, Rudiger Dornbusch y Richard Smalensee”
cados con oferta de productos diversos, ocurren
aquí con la integración de otros servicios o bien en
la especialización de parte de la flota, para ofrecer
más variedad de servicios.
o Otro tanto ocurre con la publicidad (y estrategias de
marketing en general), particularmente notoria en el
caso de las transportistas internacionales y los muy
especializados (caso cisternas).
Al igual que en el resto de los mercados, coexisten
también oferentes que producen en forma indiferen-
ciada, y forman por tanto el segmento de competen-
cia perfecta del mercado.
o Las empresas de menor porte, a las que resulta más
difícil invertir en diferenciación, para el caso, espe-
cialización fundamentalmente, se encuentran en
situación de competencia perfecta y dan servicio a
quienes “buscan precio y no calidad”.
Por esa razón no es esperable un eje de precios pare-
jos de competencia, sino fundamentalmente una
buena dispersión de estos y una variada gama de
estrategias de captación de clientes.
En muchos casos asimismo:
o La integración vertical (logística) u horizontal (gru-
pos o participación en otros rubros como estaciones
de servicios), atienden las ventajas usuales de eco-
nomías por integración de actividades: captura de
mayor valor agregado y costo eficiencia en la provi-
sión de insumos.
o La conformación de flotas de gran porte genera eco-
nomías de escala, sea en provisión de insumos (talle-
res propios, gomería propia, etc), como en la capaci-
dad de atraer clientes que necesitan contratos de
transporte de grandes volúmenes que aseguran uti-
lización permanente de los vehículos bajando los
costos de intereses.
o Además del hecho que el fortalecimiento de una
empresa por aumento de tamaño es, per se, un hecho
publicitario convincente para los demandantes.
De tal modo, a condición de brindarlo adecuadamen-
te, no es preciso ser técnicamente eficiente en la pro-
ducción del servicio. Si fuera necesario (es decir si el
precio fuera único para todos los servicios por ser
todos sustitutivos de todos) simplemente no se regis-
trarían valores de eficiencia tan bajos como se regis-
tran para el movimiento de carga, pues tales empresas
habrían entrado en quiebra.
Por lo tanto, la conclusión de base es que las empre-sas menos eficientes apenas están sobre el punto deequilibrio como tales o bien no subsisten únicamen-te de la carga, sino que ésta es un componente másdentro de una cadena de valor.
Por otra parte, por consiguiente, aquellas que presen-
tan mayores índices de eficiencia, meramente toman
buenos beneficios, tanto mayores cuanto más eficien-
tes técnicamente sean.
En conjunto con esta visión, el Cuadro C.2-13 a conti-
nuación servirá de apoyo para sacar conclusiones rela-
tivas a la eficiencia y otros factores, distintos de los
insumos tenidos en cuenta.
En dicha tabla se exponen las más significativas carac-
terísticas de las empresas encuestadas conjuntamente
con su eficiencia obtenida por el método DEA.
Entre las 6 empresas de inferior eficiencia técnica,
desde el 14% hasta el 53%, hay 2 empresas uniper-
sonales, 3 que también son operadores logísticos y
1 de transporte especializado de graneles líquidos
de consumo con contrato de entrega diaria en todo
el país.
Diríamos que ambas unipersonales están apenas por
sobre el punto de equilibrio, (de la entrevista se extrae
que están en situación de endeudamiento bancario
convenido y trabajos de cierta estabilidad con poco
desplazamiento de cargas), tres de las restantes
empresas disponen del transporte de carga como ele-
mento necesario para su cadena de valor y la última,
por su operativa y capacidad de carga de un producto
diario y perecedero no puede tener mejor rendimien-
to de sus unidades dado el modo de recolección, pero
está en condiciones de negociar convenientemente
134
los precios (3 mil metros cúbicos al día para su pro-
ducto principal).
Extendiendo el análisis, entre las nueve empresas de
menor eficiencia hay 3 unipersonales, 3 operadores
logísticos y tres empresas especializadas con cisternas.
Dado lo dicho en el párrafo anterior, y que el mercado
de oferta de cisternas aparece con poca oferta, las
empresas con buenas flotas están en condiciones de
negociar satisfactoriamente sus precios.
Otro punto de interés es que las siete empresas
mejor ranqueadas hacen carga general, lo cual pare-
ce condecirse con lo analizado hasta el momento: si
no se dispone de un servicio de alta especialización,
se debe conseguir eficiencia en la carga para compe-
tir. No obstante, hay sólo 2 de estas 7 empresas que
no se dedican a otros rubros ni son internacionales,
factores ambos que facilitan la viabilidad de las
empresas.
Otras particularidades se pueden apreciar en el
Cuadro C.2-14. Allí se ve que el promedio de costos de
combustibles es casi 9% mayor para las flotas
Nacionales que para las Internacionales, lo cual man-
tiene una correlación con los beneficios obtenidos por
estas últimas, que son 7 % mayores que los de las
Nacionales en promedio, obteniéndose para la suma
de ambos insumos un valor del 49 o 50 %.
Ello parecería estar indicando que en los viajes
Internacionales los beneficios usuales en la región son
mayores, pero, a su vez, esa situación genera un efecto
barrera hacia las Nacionales que deben beneficiarse
menos para no atraer al mercado local a las empresas
Internacionales.
135
CUADRO C.2-13: EMPRESAS ENCUESTADAS RANKING DE EFICIENCIA Y CARACTERÍSTICAS CLAVE
Empresa Nº Unipersonal % de Beneficios Internacional Otros Rubros Tipo de carga Consigue viajes Eficienciade Retorno
12 - 30,0% si OL G si -2 - 10,0% - ES G - 1,0010 - 10,0% - - G si 1,009 - 20,0% si IMP G - 0,8111 - 7,0% si - G - 0,728 - 12,0% - - G - 0,717 - 9,0% si - G - 0,671 - s/d - - C - 0,6415 si 10,0% - - V - 0,614 - 30,0% si - C - 0,535 - 11,5% si OL G si 0,4916 si 10,0% - - G - 0,433 - s/d - - C - 0,2714 si 10,0% - - V - 0,266 - 12,0% - OL G - 0,2513 - s/d si OL G - 0,14
OL = operador logístico; ES = Gasolinera; IMP = Importaciones; G = General; C = Cisternas; V = Volcadora
CUADRO C.2-14: INCIDENCIAS DE GASOIL Y BENEFICIOS
Categoría de empresa Gasoil Beneficiosporcentaje del costo casos porcentaje del costo casos
Nacional 39,6 8 10,6 7Internacional 31,0 6 17,9 6
Esto se debe a que, en un país pequeño, sería posible
para una empresa Internacional cargar combustible
extra nacional con precios más convenientes y com-
petir con ese insumo por el mercado local, de lo cual
no están inhibidas las empresas Internacionales uru-
guayas, aunque sí las de otras naciones (Acuerdo
regional ATIT).
El último aspecto a destacar es que de las tres empre-
sas que declararon tener viajes asiduos de retorno, dos
son operadores logísticos, Internacionales y hacen
carga general. Esto es también esperable según el
desarrollo que se ha hecho del análisis.
C.3 GANANCIAS POSIBLES
El punto de referencia para evaluar las posibilidades de
mejora en la eficiencia en el transporte de carga va a
ser el cotejo de los precios de referencia presentados
en el punto 7.4 con los precios que surgen de la
“empresa eficiente” y con los declarados por operado-
res del transporte.
Los precios que declaran estos últimos, para viajes
nacionales, son del orden del 30 % por debajo de la
tarifa de referencia, precisamente el piso que el
Decreto 461/002 fija para constituir “sospecha” de
informalidad, lo cual no parece ser casual. Por otra
parte la “empresa eficiente” tiene los precios también
en el orden del 30 % por debajo de la tarifa de referen-
cia, coincidente con las declaraciones.
Todo esto está indicando tres cosas:
o Los precios de referencia funcionan como disuasorio
para no cobrar menos que el 70 % de los precios que
se publican periódicamente por la DNT, aún cuando
la última publicación data de Diciembre de 2005.
o Este último dato indica que, subas de combustibles
mediante debido al alza internacional del precio del
petróleo, o bien se consideraron muy altos los valo-
res fijados en aquel entonces o hay voluntad que los
precios se adecuen de acuerdo a las reglas del libre
mercado.
o Los valores de la tarifa calculada en el presente, en
forma selectivamente teórica (se seleccionaron los
rangos de empresas eficientes), son buenos indica-
dores para la realidad nacional.
De todos modos, en el mercado del transporte, situa-
do en determinados valores promedio (que aunque
con bastante dispersión, nunca con precios en relacio-
nes de 1 a 1,5) , es de la mayor importancia notar que
quien consigue un viaje de retorno, sabiéndose com-
petidor con quien no lo tiene (es lo habitual volver
vacío y más adelante entramos en este detalle), puede
perfectamente cobrar el 80 % del valor habitual (sería
algo menos del 60 % del de referencia), obteniendo
muy buen beneficio.
Esto es claro si se tiene presente que el costo marginal
es un consumo extra del orden del 20 % por todo con-
cepto, por lo que con 1,6 de tarifa se hace muy buen
negocio.
La operativa nacional está signada por la presencia de
la capital del país, Montevideo, al sur y con el único
puerto ultramarino. En su área metropolitana se alber-
ga la mitad de la población, por lo cual es el gran mer-
cado de consumo.
La actividad económica en el resto del territorio hace
que se genere un relativamente bajo volumen de via-
jes desde Montevideo hacia otros puntos, lo cual ocu-
rre también entre otras ciudades del país, que es neta-
mente gravicéntrico en su capital.
Esta situación geopolítica es la que determina que más
que por la eficiencia técnica, se puede ganar por la efi-
ciencia de logística para los retornos cargados, y, a nivel
de empresa transportista en la eficiencia en el mercadeo.
No puede perderse de vista que en el país hay 5 meses
de cosechas agrícolas fuertes, que es cuando pueden
producirse sobredemandas y 7 meses de sobreoferta,
por lo que las empresas transportistas (salvo casos
específicos como las de combustibles, químicos, bebi-
das, etc) deben diseñarse para algún punto situado
entre ambos picos de demanda, el bajo y el alto.
Quien se dimensiona para el pico alto toma mayores
riesgos pero mayores ganancias llegado el momento,
136
pues naturalmente en épocas de cosechas los precios
tienden a ir al alza a medida que desaparece la oferta
de camiones.
Por lo expuesto, se deben considerar actuaciones que
pueden transformar el sector del transporte, paulatina-
mente, en un conjunto de operadores eficientes que,
buscando soluciones y mejoras para sí, coadyuven en
la mejoría de la asignación eficiente de recursos para el
conjunto de la sociedad.
C.4 ECONOMÍAS CUANTIFICABLES
En el punto 4.4 se presentaron los costos de la “empre-
sa eficiente”.
Para estos se tomó en consideración, en el caso de la
empresa nacional, una ocupación del 60 %, lo que sig-
nifica que por cada 5 viajes de carga hay sólo uno con
regreso cargado, por lo que de 10 recorridos Origen-
Destino o Destino-Origen, 6 se hacen con carga.
Como ya fue dicho, la situación actual a efectos prácti-
cos para la gran mayoría de los viajes es de una carga
del 50 %.
Dado que está calculado el valor para el granel nacio-
nal de la “empresa eficiente”, podemos comparar los
costos de esta con los de la “empresa regular”.
Por ejemplo si ubicamos una ocupación del 50 % en la
planilla electrónica, el precio de la empresa transpor-
tista nacional pasa de ser de U$S/ton.km 0,0506 a ser
de U$S/ton.km 0,0608.
Estas diferencias son importantes y ameritan un análi-
sis detallado.
Para ello, se procedió a corregir el costo que, según el
índice de carga, surge de la planilla para la “empresa
eficiente”. Dado que el consumo de esta es el indica-
do por los transportistas para la situación de camión
cargado, se procedió al refinamiento de recalcular el
costo. Para ello, en función del mismo índice de
137
CUADRO C.4-1: DATOS DE CONSUMO DE GASOIL
Datos de consumo Cargado Descargado
Rendimiento (km / l) 2,380 3,750Consumo (l / km) 0,420 0,267Importe gasoil (U$S) 0,342 0,217
CUADRO C.4-2: CÁLCULO DE TARIFA SEGÚN ÍNDICE DE CARGA
Índice de carga (%) TarifaCálculo base “Tarifa Eficiente” Cálculo corregido por consumo
(U$S / ton.km) de gasoil (U$S / ton.km)
1,00 0,0304 0,03040,95 0,0320 0,03180,90 0,0338 0,03340,85 0,0358 0,03520,80 0,0380 0,03720,75 0,0405 0,03950,70 0,0434 0,04220,65 0,0468 0,04530,60 0,0506 0,04890,55 0,0553 0,05340,50 0,0608 0,0587y = 0,0302 x - 0,9502r2 = 0.9996
carga, se hizo una corrección de costo en función del
consumo de gasoil, que, al descender el peso bruto,
desciende.
En el Cuadro C.4-1 se presentan los datos de consumo
para las situaciones cargado y descargado, concluyén-
dose en la diferencia de importe de gasoil. Luego, en la
tabla 4.27, esto se ve reflejado en la tarifa corregida,
habiéndose calculado el descenso de consumo de
gasoil para la fracción correspondiente del kilómetro
según el índice de carga.
Asimismo, en la Figura C.4-1se presenta la curva resul-
tante de precios según el índice de carga.
En el Cuadro C.4-2 se presenta la ecuación de la mejor
aproximación de la curva, que resulta ser una poten-
cial con una correlación casi igual a 1.
En el Cuadro C.4-3 se muestra el descenso de precios
que puede conseguirse si se incrementa el índice de
cargas por sobre el 60 % que se empleó para el cálcu-
lo de la tarifa de la empresa “eficiente” nacional.
De manera que, suponiendo un pasaje del índice de
carga del 60 al 70 %, se consigue un ahorro del 13,9 %
para el camión tipo.
Aún cuando esto no necesariamente es lineal para
todos los tipos de vehículos, sobre la base de ese aho-
rro, con los datos de costos de operación vehicular del
2005, se puede hacer una estimación de ahorro para
todos los recorridos por la red nacional del MTOP.
Dado que, por otra parte, sobre ésta ocurre no el total
de los recorridos en las redes viales del país, el valor
obtenido es inferior al que realmente opera sobre
todos los kilómetros recorridos
A nivel nacional estos valores debieran ser evaluados
con una relación de precios de cuenta del orden del 75
% para pasar a valores económicos, por lo que el aho-
rro puede estimarse en el orden de U$S 41.000.000.
138
Figura C.4-1: Tarifa corregida por consumo por Ton-Km
0,070
0,060
0,050
0,040
0,030
0,020
0,010
0,000
0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00
Tarifa corregida por consumo por ton.km según índice de carga
Tari
fa U
$S
Indice de carga
CUADRO C.4-3: DESCENSO PORCENTUAL DE TARIFA SEGÚN ÍNDICE DE CARGA
Índice de carga (%) % Descenso de taria (base I.C. = 60%)
1,00 37,9%0,95 35,0%0,90 31,8%0,85 28,1%0,80 24,0%0,75 19,4%0,70 13,9%0,65 7,3%0,60 0,0%
CUADRO C.4-4: DESCENSO DE PRECIOS POR CONCEPTO DE TRANSPORTE
Costo de Operación Vehicular Camión Pesado (U$S) Camión Semipesado (U$S) Camión Mediano (U$S) Total (U$S)
Año 2005 166.286.905 47.692.156 180.089.966 394.069.026Ahorro Año 2005 23.113.880 6.629.210 25.032.505 54.775.595
D.1 INTRODUCCIÓN
La Ley Forestal dictada en el año 1987 estableció un
nuevo marco legal de largo plazo para el desarrollo de
la actividad forestal en el Uruguay. El principal objetivo
del nuevo encuadre legal era incrementar la inversión
privada en el sector forestal y explotar los territorios
aptos para su desarrollo mediante incentivos de distin-
ta índole incluyendo los que deben conducir a la
industrialización de los recursos.
El desarrollo forestal uruguayo se inserta en un contex-
to internacional sumamente favorable en cuanto a las
oportunidades para la colocación de sus productos,
que se ubican en el equivalente a 10-20 millones de
metros cúbicos de madera por año frente a un consu-
mo mundial de 3.500 millones de metros cúbicos, y un
comercio internacional de 300 millones.
Los tonelajes puestos en juego por la actividad forestal
implican tensionar de manera sustancial la red carrete-
ra y ferroviaria de Uruguay para poder lograr que los
flujos generados sean movilizados de manera eficien-
te y sin producir, por su intensidad, un deterioro pre-
maturo o indebido de las infraestructuras afectadas.
El capítulo del informe que se desarrolla seguidamen-
te posee como objetivo calcular las inversiones y los
costos de operación ferroviarios en los que se habrá de
incurrir para atender la movilización de los flujos fores-
tales que serían captados por el ferrocarril y que, de no
ser transportados por éste, serían transportados por la
carretera, en caso que el ferrocarril fracase en su inten-
to de captarlos. Separadamente, en el componente
carretero de este mismo análisis, se estimarán los cos-
tos de movilizar esos mismos flujos, en principio ferro-
viarios, por carretera. Las metodologías aplicadas para
calcular los costos tanto de operación como de inver-
sión han sido consensuadas, de manera de lograr
resultados comparables entre ambos modos de trans-
porte. En la comparación se habrán de emplear técni-
cas de evaluación de proyectos mediante los cuales se
calculará el Valor Presente Neto (VPN) de movilizar los
tráficos por uno u otro modo de transporte.
D.2 DEMANDA DE TRANSPORTE DE PRODUCTOS
FORESTALES
El Proyecto de Transporte de Productos Forestales del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas encargó la
realización del “Estudio sobre la demanda de
Productos Forestales”, finalizado en Febrero de 20079
139
Análisis de la Eficiencia en la Asignación de RecursosAnálisis Costo Beneficio del Ferrocarril Frente a laCarretera en el Transporte de Productos Forestales
D
9. “Estudio sobre Demanda de Transporte de Productos Forestales”, PIKE & Co. Consultora Forestal, Proyecto de Transporte de Productos
Forestales, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Informe Final.
El estudio concluyó que de los 10 a 20 millones de
metros cúbicos de madera rolliza equivalentes exporta-
bles por Uruguay, antes mencionados, cerca de dos ter-
cios del total habrán de ser exportados en forma de
productos de madera (pulpa de celulosa, madera ase-
rrada, tableros). En este sentido, una alta proporción de
la madera producida (más de la mitad) cuenta o conta-
rá con certificación bajo el estándar FSC o similar, lo
cual constituye una clara ventaja competitiva frente a
otros países de la región y otras regiones exportadoras.
El escenario macro en base al cual se realizaron las pro-
yecciones considera los siguientes eventos para el
período 2007-2012:
o La puesta en funcionamiento de la planta de Botnia
en Fray Bentos, con una producción de un millón de
toneladas de pasta celulosa.
o La construcción de nuevas plantas de productos
sólidos (aserraderos, fábricas de tableros) y la expan-
sión de las plantas existentes principalmente en
Tacuarembó, Rivera, Paysandú y Cerro Largo
o La construcción hacia el final del período de la plan-
ta de ENCE en Conchillas con una capacidad instala-
da de 1.2 millones de toneladas de pasta de celulosa
o La consolidación del Litoral Oeste (Paysandú, Río
Negro) y Norte (Rivera, Tacuarembó) como las prin-
cipales regiones forestales del país y la fuerte expan-
sión de la forestación hacia las regiones centro-
oeste y noreste (Cerro Largo, Treinta y Tres, Durazno)
o La continuación de las actuales exportaciones de
chips y el establecimiento de una nueva planta en
La Tablada
o La continuación de la exportación de madera rolliza
aunque con considerable reducción de los volúme-
nes anuales a partir de la puesta en marcha de la
planta de Botnia
A su vez, el escenario macro 2013-2018, de mayor
incertidumbre, se caracteriza por:
o La puesta en marcha de la planta de ENCE y de dos
o tres nuevas plantas de Weyerhauser
o La expansión de las áreas forestales alcanzando tal
vez 1.5 millones de hectáreas plantadas
o La instalación de una nueva planta de pulpa de
Stora Enso presumiblemente en la zona de Paso de
los Toros
El escenario 2018-2026 es el de más difícil proyección
y debe ser considerado sólo como de orientación
general. En él:
o Se consolida el proyecto de país forestal con una
masa boscosa estabilizada y de alta productividad,
un sector industrial diversificado e integrado y un
sector de servicios desarrollado y especializado
o Se fabrican y exportan una amplia gama de produc-
tos madereros, incluyendo una creciente proporción
de productos de alto valor agregado
o Se encuentran operando al menos tres plantas de
pulpa de celulosa
o Se instala una planta de papel para abastecer al
Cono Sur
Estos escenarios macro implican que:
o Botnia opera a partir de Agosto de 2007, ENCE opera
a partir del año 2010 y Stora Enso lo hace a partir del
año 2016
o Uruguay continúa siendo un exportador de chips,
principalmente desde Montevideo y Fray Bentos
o Continúa la exportación de madera en rolos para
celulosa y para aserrado por Montevideo
Los flujos previstos requerirán la adaptación de la infra-
estructura de transporte, especialmente en lo que
hace a:
o La caminería departamental mediante la que se
moviliza el rollizo desde el bosque hacia los centros
forestales o “foricentros” en la terminología forestal
o La parte de la red nacional de carreteras que vincula
a los foricentros con los centros de industrialización
o exportación (“industricentros”)
o La red ferroviaria que puede ser utilizada por la pro-
ducción forestal, esto es, la línea Montevideo-Rivera
y la conexión de esta línea con Fray Bentos
El estudio encargado por el Ministerio de Transporte y
Obras Públicas concluye que sólo es posible que el
ferrocarril capte el tráfico de madera para pulpa o leña
140
en los movimientos que se realizan entre los foricen-
tros ubicados en Rivera (dos en total -RIV1 y RIV2-) y
un foricentro ubicado en Tacuarembó (TAC1) y los
industricentros ubicados en Montevideo y Fray Bentos.
En lo que respecta a los productos industriales el ferro-
carril sólo captaría el transporte de madera aserrada
entre los industricentros de Rivera (IC-RIV1) y de
Tacuarembó (IC-TAC1) y Montevideo10
Como se trata de replicar las decisiones tomadas por
agentes privados que eligen uno u otro modo de
transporte, los precios tenidos en cuenta para la elec-
ción modal son los precios de mercado.
En ambos casos se ha supuesto que las tarifas que se
aplican son para toneladas puestas sobre camión en
el campo y se entregan sobre camión o vagón en el
destino.
Así, en el caso ferroviario, se consideró el costo desde
el campo a la estación ferroviaria por camión, los cos-
tos de Terminal en la estación y el costo del transporte
hasta el destino. Para el caso del camión, el costo a
considerar es exclusivamente el del transporte entre
origen y destino, con el mismo equipo.
En los movimientos realizados por ferrocarril, se supu-
so una tarifa de 3 centavos de dólar por tonelada-km.
Esta tarifa incluye el costo de la Terminal, pero no
incluye el costo del acceso desde el campo a la esta-
ción ferroviaria. Para el costo del transporte desde el
“bosque” a la estación ferroviaria se consideró una tari-
fa de camión de 7,5 centavos de dólar por tonelada-
km desde el foricentro RIV1 a la estación Rivera y de 6,0
centavos de US$ desde los foricentros RIV2 y TAC.
Ambos emplean la estación Tacuarembó. Las distan-
cias adoptadas para los diferentes foricentros y esta-
ciones se muestran en el Cuadro D.2-1:
En el caso del transporte sólo por camión entre ori-
gen y destino y dadas las distancias, que en todos
los casos implican recorridos de entre 360 km y 490
141
10. Una descripción más detallad del proceso del análisis realizado para estimar los flujos que captaría el ferrocarril puede encontrarse en los
Capítulos 6, Análisis de la Información, y 7, Análisis de la Demanda de Transporte, del documento “Estudio sobre Demanda de Transporte de
Productos Forestales”, antes citado.
CUADRO D.2-1: DISTANCIAS DESDE LOS CENTROS FORESTALES (FORICENTROS) A LAS ESTACIONESFERROVIARIAS (EN KM)
Foricentro/Estación Rivera Tacuarembó
RIV1 20 -RIV2 - 88TAC1 - 10
CUADRO D.2-2: PARTICIPACIÓN MODAL FC-CAMIÓN EN MOVIMIENTOS DE MADERA PARA PULPA O LEÑA
Año 2006Foricentro Industricentro Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 IC-MVD1 6.193 686 5.507RIV2 IC-MVD1 23.863 8.095 15.767TAC1 IC-MVD1 40.161 3.047 37.115
Total 58.389
RIV1 IC-RNG2 161.760 312 161.449RIV2 IC-RNG2 195.314 1.542 193.771TAC1 IC-RNG2 351.143 582 350.560
Total 705.780
142
CUADRO D.2-3
Año 2011Foricentro Industricentro Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 IC-MVD1 73.857 8178 65.679RIV2 IC-MVD1 126.508 42.917 83.591TAC1 IC-MVD1 185.958 14.106 171.852
Total 321.122
RIV1 IC-RNG2 267.203 515 266.688RIV2 IC-RNG2 350.752 2.770 347.982TAC1 IC-RNG2 491.402 815 490.586
Total 1.105.256
CUADRO D.2-4
Año 2016Foricentro Industricentro Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 IC-MVD1 24.910 2758 22.152RIV2 IC-MVD1 51.094 17.333 33.761TAC1 IC-MVD1 27.111 2.057 25.055
Total 80.968
RIV1 IC-RNG2 197.621 381 197.240RIV2 IC-RNG2 247.678 1.956 245.722TAC1 IC-RNG2 291.840 484 291.356
Total 734.318
CUADRO D.2-5
Año 2021Foricentro Industricentro Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 IC-MVD1 12.494 1383 11.111RIV2 IC-MVD1 20.379 6.913 13.466TAC1 IC-MVD1 11.973 908 11.064
Total 35.641
RIV1 IC-RNG2 167.323 322 167.001RIV2 IC-RNG2 178.255 1.408 176.847TAC1 IC-RNG2 31.258 52 31.206
Total 375.054
km, se consideró una tarifa de 5 centavos por tonela-
da-km. Esta tarifa se calculó considerando los costos
de operación de un camión en las condiciones prome-
dio de circulación de la red vial principal uruguaya y
los valores proporcionados por la Intergremial del
Transporte Profesional de Carga, para transportes de
leña a distancias similares a las consideradas.
Los cuadros D.2-2 a D.2-5 indican la participación
modal carretera-ferrocarril de los envíos de madera
para pulpa o leña para los años 2006, 2011, 2016 y
2021.
Los cuadros D.2-6 a D.2-9 hacen lo propio para los
envíos de madera aserrada.
Finalmente, el Cuadro D.2-10 explicita la demanda pro-
yectada para el ferrocarril para los años 2006, 2011,
143
CUADRO D.2-6: PARTICIPACIÓN MODAL FC-CAMIÓN EN MOVIMIENTOS DE MADERA ASERRADA
Año 2006Industricentro Destino Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 Montevideo 194.573 6702 187.871TAC1 Montevideo 168.382 12.773 155.609
Total 343.480
CUADRO D.2-7
Año 2011Industricentro Destino Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 Montevideo 483.881 16667 467.214TAC1 Montevideo 318.871 24.189 294.682
Total 761.896
CUADRO D.2-8
Año 2016Industricentro Destino Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 Montevideo 532.269 18334 513.935TAC1 Montevideo 350.758 26.608 324.150
Total 838.085
CUADRO D.2-9
Año 2021Industricentro Destino Toneladas Modal Split
Caminos Ferrocarril
RIV1 Montevideo 585.496 20168 565.329TAC1 Montevideo 385.833 29.269 356.565
Total 921.894
2016 y 2021. El tráfico ferroviario proyectado alcanza
su pico en el año 2016 en que totaliza 2.295 millones
de toneladas. Este tráfico se suma al que AFE habrá de
continuar realizando de los distintos productos que
moviliza.
D.3 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
La evaluación se concentrará exclusivamente en los
flujos diferenciales entre dos opciones, con y sin pro-
yecto de ferrocarril.
Por lo tanto la demanda será exclusivamente la de los
flujos previstos en la tabla 10, demanda marginal que
en el caso carretero se agrega a la existente y prevista
para el período de análisis sobre las rutas en conside-
ración, a efectos de evaluar los costos marginales.
Estos serán comparados con los costos de mover la
misma demanda por ferrocarril, para pasar a un análi-
sis diferencial entre dos escenarios:
o Escenario uno (con proyecto)
Se concreta un proyecto de inversiones en el ferroca-
rril adecuando las características de AFE a las exigen-
cias de la demanda de productos forestales. Esto supo-
ne efectuar obras en los troncales de AFE entre
Chamberlain y Rivera, en sus dos variantes, por Tres
Árboles y por Achar, el tramo de esa misma troncal
que se extiende entre entre Pintado (km 145) a
Chamberlain, y la línea que desde Tres Árboles se diri-
ge a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo.
144
CUADRO D.2-10: DEMANDA DE PRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA FERROCARRIL 2006-2021
Año Origen Destino Toneladas
2006 Rivera Montevideo 193.378Tacuarembó Montevideo 208.492
Sub Total 401.870Rivera Fray Bentos 161.449
Tacuarembó Fray Bentos 544.331Sub Total 705.780
Total 1.107.650
2011 Rivera Montevideo 532.893Tacuarembó Montevideo 550.124
Sub Total 1.083.017Rivera Fray Bentos 266.688
Tacuarembó Fray Bentos 838.568Sub Total 1.105.256
Total 2.188.274
2016 Rivera Montevideo 536.087Tacuarembó Montevideo 382.965
Sub Total 919.052Rivera Fray Bentos 197.240
Tacuarembó Fray Bentos 537.078Sub Total 734.318
Total 1.653.370
2021 Rivera Montevideo 576.440Tacuarembó Montevideo 381.095
Sub Total 957.534Rivera Fray Bentos 167.001
Tacuarembó Fray Bentos 208.053Sub Total 375.054
Total 1.332.588
o Escenario cero (sin proyecto)
No se concretan las obras indicadas en el escenario
anterior.
Para el escenario cero se supone que el modo carrete-
ro absorberá las demandas de transporte de produc-
tos forestales, las que en ambos escenarios se convie-
nen idénticas, tanto en volúmenes como en pares ori-
gen-destino. Esto equivale a decir que se admite que
la imposibilidad del transporte vía ferrocarril no altera-
ría los flujos de productos forestales.
De manera que el análisis, una vez adoptados los flu-jos indicados en la tabla 10, se concentra en la opción
de “todo o nada” para uno u otro modo de transporte.
Esto última deriva del hecho que en la modelación
efectuada por el estudio del documento citado ya fue
considerada la participación de ambos modos de
transporte y que, por consiguiente, en el presente
estudio se evalúa exclusivamente cuáles son los resul-
tados comparativos de los escenarios “con y sin” pro-
yecto de ferrocarril. Por lo tanto se conoce de antema-
no que, de efectuarse la inversión inicial en el ferroca-
rril, la mejor opción económica por fuerza es la de
asignarle el “todo” a dicho modo, entendido aquél el
total de la tabla 10, si su operación es económicamen-
te más rentable que la del modo carretero.
Inversamente, si la operación del modo ferroviario
fuera menos rentable que la carretera, el “todo” debie-
ra asignársele al modo carretero y no efectuar la inver-
sión citada.
Como consecuencia, se adopta un análisis de evalua-
ción económica que compara la situación con proyec-
to y la situación sin proyecto. En éste se habrá de valo-
rar, para ambos modos, los costos a valores económi-
cos de transportar los flujos que surgen como deman-
da de productos de madera dirigida al ferrocarril entre
los años 2006 y 2021(tabla 43).
El período de análisis abarca desde el año 2008 hasta el
año 2029, por lo que se toma como año “cero” el 2007.
Se evalúa la ejecución de obras en el ferrocarril duran-
te los años 2008 y 2009 y, en las rutas de interés, la eje-
cución de obras de conservación y mejoramiento en el
lapso 2008 - 2029.
Dado que el ferrocarril, con las citadas obras estaría
operativo a partir del año 2010, los flujos diferenciales
de costos de operación y externalidades se evalúan a
partir del año 2010.
Finalmente se compararán los VAN de dichos costos
para ambos escenarios de manera de conocer el VAN
diferencial entre ambos.
D.4 COSTOS FERROVIARIOS DE INVERSIÓN Y
OPERACIÓN
Convertir en realidad la posibilidad de que el ferrocarril
capte el tráfico de madera para pulpa o leña y de
madera aserrada desde el norte del país hasta
Montevideo y Fray Bentos exige, al menos, que AFE
realice inversiones en la vía: es prácticamente imposi-
ble que AFE logre la calidad de servicio mínima exigi-
da por los diferentes “actores” de la actividad forestal
sin lograr la reducción de los tiempos de viaje y, por
sobre todo, el aumento de la calidad de la circulación
traducida en un viaje sin desplazamientos de las car-
gas y, fundamentalmente, la eliminación o la reduc-
ción drástica de los descarrilamientos.
Alcanzar un nuevo estándar en la calidad de vía sólo es
posible mediante la realización de un conjunto de
obras de mejoramiento de vía. AFE ha identificado un
conjunto de 23 obras de mejoramiento en otros tantos
sectores de su red (algunos de los cuales no se
encuentran hoy en actividad) para lograr el objetivo
de circular a una velocidad de 40 km/h y aceptar car-
gas de 18 toneladas por eje. Las obras, en todos los
casos, incluyen el reemplazo de durmientes y fijacio-
nes y, en algunos, también el reemplazo de rieles y el
refuerzo de puentes.
AFE ha logrado priorizar las 23 obras de vía que ha
identificado como necesarias y que implican intervenir
1718 km de vías con un costo de US$ 91.4 millones. El
monto en cuestión genera un costo medio por km
mejorado de US$ 53.300. Los valores en cuestión inclu-
yen el costo de los rieles de 40 kg/metro que AFE debe
145
comprar para poder completar los mejoramientos pre-
vistos. Esa compra alcanza a 28.210 toneladas de riel,
equivalentes a 352,6 kilómetros de vía que, a un costo
de US$ 1.050 por tonelada, representan 29.6 millones
de dólares. Ese costo ya está incluido en los US$ 91.4
millones antes señalados.
Sin embargo, las obras de vías requieren rieles adicio-
nales: parte de ellos serán recuperados de las vías exis-
tentes y parte ya se encuentran en posesión de AFE.
Esos rieles no están computados en el total menciona-
do. Si bien no deben incluirse en un análisis financiero
de las inversiones, sí cabe considerarlos en un análisis
económico, esto es, de consumo de recursos.
El trasporte de los flujos de madera exige, en particular,
la mejora de 741 km de vías con un costo de US$ 58.3
millones, y abarcan el corredor troncal de AFE entre
Chamberlain y Rivera, en sus dos variantes, por Tres
Árboles y por Achar, y la línea que desde Tres Árboles
se dirige a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo. A
los efectos de la evaluación económica se asume que
las mejoras se realizarán en los años 2008 y 2009 y los
tráficos de madera en cuestión se podrán efectivizar a
partir del año 2010. El monto mencionado incluye
parte de los rieles necesarios para realizar las interven-
ciones requeridas. A ese monto cabe sumarle, a los
efectos de la evaluación económica, la valorización de
los rieles usados (a la mitad del valor de los rieles nue-
vos) y los rieles nuevos en stock ase empleados. AFE
requiere para los proyectos de vía asociados a la made-
ra 11.760 toneladas de rieles usados y 21.900 toneladas
de rieles nuevos de su stock. El valor del riel nuevo con-
siderado fue de US$ 1.050 la tonelada. El monto total
de las inversiones a los efectos de la evaluación econó-
mica suma, entonces, US$ 87. 5 millones.
La determinación de los costos de operación para
movilizar los trenes tanto de madera de pulpa o leña
como de madera aserrada se realizó considerando que
todos esos trenes eran trenes incrementales a los que
ya presta AFE. Esto es, que AFE continuará atendiendo
los tráficos de los distintos productos a los que hoy
sirve y que le generan un nivel de tráfico que, salvo
años excepcionales, se ha ubicado en el orden de los 1
a 1.2 millones de toneladas. Ese tráfico se supone inal-
terado a través del horizonte de proyección que abar-
ca, como se dijo, los dos años en que se ejecutan las
obras (2008 y 2009) y los 20 años de operaciones (perí-
odo 2010-2029). A ese tráfico, se suma el tráfico de
madera que, en particular, en el año 2016, alcanza a las
2.2 millones de toneladas.
El costeo de las operaciones de los trenes de madera
se realizó definiendo las características de las opera-
ciones de esos trenes (de madera) bajo un AFE “eficien-
te”, compatible con el que se analizó en la sección pre-
cedente de este informe.
Así, se costearon cuatro flujos (entre cuatro pares ori-
gen-destino) de madera para pulpa (Rivera-
Montevideo, Tacuarembó-Montevideo, Rivera-Fray
Bentos y Tacuarembó-Fray Bentos). Separadamente, se
costearon los trenes que atenderán los flujos de made-
ra aserrada entre Rivera-Montevideo y Tacuarembó -
Montevideo.
Por ejemplo, los trenes de madera para pulpa entre
Rivera y Montevideo (563 km), uno de los 6 flujos consi-
derados, fueron costeados bajo los siguientes paráme-
tros operativos, considerados exigentes pero realizables:
o Trenes de 30 vagones plataforma con una capaci-
dad de carga de 30 toneladas cada una: total 900
toneladas
o Tren traccionado por una locomotora Diesel de 2000
HP
o Velocidad Comercial entre Terminales: 20 km/h
o Tiempo de viaje, Ida y Vuelta (1126 km): 56.4 (2.35
días)
o Tiempo de Vagones en Terminales: 1 día en Rivera, 2
días en Montevideo
o Tiempo Total de Rotación de Rotación de Vagones:
5.35 días
o Tiempo adoptado de Rotación de Vagones: 5.5 días
o Días al año en operaciones de vagones: 330 días
o Tiempo de Locomotoras en Terminales: 0.5 días,
tanto en Rivera como en Montevideo
o Tiempo de Rotación de Locomotoras: 3.35 días
o Tiempo adoptado de Rotación de Locomotoras: 3.5
días
146
o Días al año en operaciones de Locomotoras: 330
días
o Horas Productivas por día por tripulación: 6 horas
o Agentes por Tripulación: 2
o Jornadas anuales trabajadas por tripulación: 264
o Número de Tripulaciones consumidas “en viaje”, Ida y
Vuelta: 9.4
o Número de Tripulaciones consumidas en Terminales:
0.5 en Rivera, 1 en Montevideo
o Número Total de Tripulaciones consumidas por Tren,
ida y Vuelta: 10.9 tripulaciones
o Número Adoptado del Total de Tripulaciones consu-
midas por Tren, ida y Vuelta: 11 tripulaciones
Estas hipótesis operativas conducen al cálculo de los
costos de amortización e interés de vagones y loco-
motoras y, también, al cálculo de los costos de tripu-
lación de trenes específicos de cada uno de los flujos
costeados. Los restantes elementos necesarios para
el cálculo fueron obtenidos, como se dijo, bajo una
perspectiva incremental e introduciendo criterios de
eficiencia, a partir de los actuales costos de AFE:
corresponden a los costos de mantenimiento de
locomotoras y vagones, de materiales de material
rodante, de infraestructura y de administración.
Todos los parámetros y costos empleados en el pro-
ceso de cálculo están también resumidos en el
Cuadro D.4-1.
147
CUADRO D.4-1: PARÁMETROS EMPLEADOS EN EL CÁLCULO DE LOS COSTOS PARA ATENDER LA DEMANDA DEPRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA AL FERROCARRIL 2006-2021
Parámetros Generales
Locomotoras 2000 HPVagones por Tren 30Retornos VacíosVagones Plataforma para Madera; Vagones Cubiertos para Madera AserradaVelocidad Comercial (incluye detenciones) 20 Km/hDistancias entre Origen y Destino
RIV - MDV 563 KmTAC - MDV 445 KmRIV - FBY 454 KmTAC - FBY 336 Km
KM Recorridos (Km/Año) Vagones LocomotorasRIV - MDV 67.560 106.166TAC - MDV 58.740 97.900RIV - FBY 74.910 99.880TAC - FBY 63.360 88.704
Tiempos de Circulación RIV - MDV 56,3 HorasTAC - MDV 44,5 HorasRIV - FBY 45,4 HorasTAC - FBY 33,6 Horas
Costos Combustible y Lubricantes 3,72 US$/Tren-KmMateriales Material Rodante 0,99 US$/Tren-KmPersonal de Mantenimiento MR 2,14 US$/Tren-KmInfraestructura 1,08 US$/Tren-KmAdministración 0,35 US$/Tren-Km
Tasa de Interés 0,12 (12 %)Vagones Plataforma CubiertoCosto de Capital Medio (U$S) 20000 30000Valor Residual Medio (U$S) 2000 3000Vida Útil (Años) 30 30Capacidad de Carga (Toneladas) 30 35Días Laborables (Días/Año) 330 330
148
CUADRO D.4-1: PARÁMETROS EMPLEADOS EN EL CÁLCULO DE LOS COSTOS PARA ATENDER LA DEMANDA DEPRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA AL FERROCARRIL 2006-2021
Parámetros Generales
Costo de Depreciación (U$S/Año) 600 900Costo de Interés (U$S/Año) 1320 1980Tiempos en Terminal
RIV 24 HorasMDV 48 HorasTAC 24 HorasFBY 24 Horas
Ciclo por Tramos RealRIV - MDV 5,3 DíasTAC - MDV 4,9 DíasRIV - FBY 3,9 DíasTAC - FBY 3,4 Días
Ciclo por Tramos AdoptadoRIV - MDV 5,5 DíasTAC - MDV 5 DíasRIV - FBY 4 DíasTAC - FBY 3,5 Días
LocomotorasCosto de Capital Locomotora Reconstruida 1200000 U$SValor Residual Locomotora Reconstruida 120000 U$SVida Útil 20 AñosDías Laborables 330 Días/añoCosto de Depreciación 54.000 U$S/AñoCosto de Interés 79.200 U$S/AñoTiempos en Terminal
RIV 12 HorasMDV 12 HorasTAC 12 HorasFBY 12 Horas
Ciclo por Tramos Real RIV - MDV 3,3 DíasTAC - MDV 2,9 DíasRIV - FBY 2,9 DíasTAC - FBY 2,4 Días
Ciclo por Tramos Adoptado RIV - MDV 3,5 DíasTAC - MDV 3 DíasRIV - FBY 3 DíasTAC - FBY 2,5 Días
TripulaciónJornadas Anuales por Tripulación 264 Jornadas/EmpleadoProductividad de la Tripulación 6 Horas/JornadaSalario Tripulación 10.538 US$/AñoTripulantes por Tren 2Consumo de Tripulación maniobras enterminales, excepto MDV 0,5 Jornadas de Tripulación
Consumo de Tripulación maniobras en MDV 1 Jornadas de TripulaciónJornadas en Terminal
RIV 0,5 Jornadas de TripulaciónMDV 1 Jornadas de TripulaciónTAC 0,5 Jornadas de TripulaciónFBY 0,5 Jornadas de Tripulación
Los costos en que se incurre, año a año, para cada uno
de los 6 flujos no están indicados. No incluyen las
inversiones de vía. Corresponden a los 4 tráficos de
madera para pulpa y los 2 de madera aserrada.
Adicionalmente, los costos para cada uno de los flujos
considerados computan el costo del desplazamiento
hasta la estación ferroviaria en que se produce el
embarque (entre 6 y 7.5 centavos de dólar por tonela-
da-km según los caminos que empleen los camiones
para acceder a la estación considerada).
Los resultados alcanzados para cada uno de los 6 flu-
jos en los 20 años del período 2010-2029 se indican en
el Cuadro D.4-2.
Esos resultados agregados permiten obtener un con-
junto de resultados adicionales para el Tren Medio de
Madera que, en condiciones de eficiencia, habrá de
movilizar la madera para pulpa o leña y la madera ase-
rrada.
De lo expuesto surge que el costo del ferrocarril, para
el Tren Medio a ser operado en condiciones de eficien-
cia, alcanza a US$ 0.029 por tonelada-km de los cuales
US$ 0.021 corresponden a la operación, incluyendo el
costo de capital de locomotoras y vagones, y US$
0.008 a las inversiones y al costo de mantenimiento de
la infraestructura. Si a estos valores se les suma el costo
del camión para que la madera acceda a la estación
149
CUADRO D.4-1: PARÁMETROS EMPLEADOS EN EL CÁLCULO DE LOS COSTOS PARA ATENDER LA DEMANDA DEPRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA AL FERROCARRIL 2006-2021
Parámetros Generales
Jornadas de Tripulación RealesRIV - MDV 10,9 Jornadas de TripulaciónTAC - MDV 8,9 Jornadas de TripulaciónRIV - FBY 8,6 Jornadas de TripulaciónTAC - FBY 6,6 Jornadas de Tripulación
Jornadas de Tripulación AdoptadasRIV - MDV 11 Jornadas de TripulaciónTAC - MDV 9 Jornadas de TripulaciónRIV - FBY 9 Jornadas de TripulaciónTAC - FBY 7 Jornadas de Tripulación
CamiónRIV 1 0,075 US$/Ton-KmRIV 2 0,06 US$/Ton-KmTAC 1 0,06 US$/Ton-Km
CUADRO D.4-2: RESULTADOS AGREGADOS DEL TRÁFICO DE MADERA POR FERROCARRIL PERÍODO 2010-2029
Tráfico Toneladas Ton-km Trenes Costos FC 11 Costos Camión Costos
2010-2029 2010-2029 2010-2029 2010-2029 2010-2029 Totales 12
(en miles) (en US$) 2010-2029Madera Rivera - Montevideo 483.663 272.302 537 6.757.397 725.494 7.482.891
Tacuarembó -Montevideo 1.545.170 687.601 1717 17.462.713 3.911.679 21.374.392Rivera - Fray Bentos 3.868.915 1.756.487 4299 43.614.844 5.803.373 49.418.217Tacuarembó - Fray Bentos 8.269.398 2.778.518 9188 71.144.323 26.185.498 97.329.821
MaderaAserrada Rivera - Montevideo 10.601.285 5.968.523 10096 131.800.975 15.901.928 147.702.903
Tacuarembó -Montevideo 6.693.878 2.978.776 6375 67.625.385 4.016.327 71.641.712
Total 31.462.309 14.442.207 32.212 338.405.637 56.544.300 394.949.936
11. No incluye inversiones de vía
12. No incluye inversiones de vía
ferroviaria, el costo total de la opción ferrocarril se
ubica en US$ 0.033 por tonelada-km.
D.4.1 RELACIÓN TARIFAS-COSTOS
La determinación de la asignación modal ferrocarril-
carretera en la cual se basan estas proyecciones se rea-
lizó, como se señaló previamente, en considerar tari-
fas de 3 centavos de dólar por tonelada-km para el
viaje “largo” por ferrocarril y de 5 centavos de dólar por
tonelada-km para el viaje “largo” por camión. A ambos
hay que sumarle, allí donde corresponde, los viajes
“cortos” por camión.
Esas tarifas se corresponden, en buena medida, con las
tarifas que hoy aplica AFE y, también, con las que
cobra el transporte por carretera.
A esa tarifa AFE cubre, bajo una operación “eficiente”,
los costos de operación, los costos de infraestructura y
los costos de capital de locomotoras y vagones que,
de acuerdo a los cálculos precedentes, alcanzan a 2.9
centavos de dólar por tonelada-km. A su vez, la tarifa
que aplica el camión es compatible con sus costos.
Si AFE efectivamente logra, como resultado de las
inversiones en vías y de las mejoras en su eficiencia,
prestar los servicios de calidad que el mercado de la
madera requiere, es altamente probable que AFE
pueda incrementar su tarifa hasta ubicarla en valores
más próximos a los de la carretera. Una AFE consolida-
da podrá, en el mediano plazo, aplicar tarifas de 3.5
centavos de dólar y, quizás, de hasta 4 centavos de
dólar por tonelada-km frente a servicios de los camio-
nes que, se entiende, se habrán de estabilizar en tarifas
similares a las actuales, del orden de los 5 centavos de
dólar la tonelada-km.
D.4.2 COMPARACIÓN DE EFICIENCIA
Los costos ferroviarios obtenidos corresponden, como
se dijo, a que la operación es considerada como incre-
mental a la que hoy presta AFE y en la que ha movili-
zado, en promedio de los últimos años, 1.2 millones de
toneladas anuales. También, que los costos correspon-
den a un EFE eficiente, en línea con los análisis realiza-
dos en la sección precedente de este informe.
Sin embargo, es también posible que AFE realice las
inversiones de vía y que sus operaciones no alcancen
el nivel de eficiencia previsto en los análisis.
Se ha buscado, entonces, conocer cuáles son los
mayores costos en que se habría de incurrir en caso
que AFE capte el tráfico de madera y opere con pará-
metros de eficiencia similares a los actuales. Al igual
que en el análisis de eficiencia, la evaluación es incre-
mental al AFE que hoy transporta alrededor de 1.2
millones de toneladas y que habrá de continuar trans-
portándolas.
El análisis del transporte de madera bajo los actuales
parámetros de eficiencia de AFE se realizó considerando:
o Distancia media: 459 km (similar a la de los trenes
“eficientes”)
150
CUADRO D.4-3: INDICADORES DEL TREN MEDIO EFICIENTE DE MADERA PERÍODO 2010-2029
Indicador Valor del Indicador
Distancia Media 459 kmToneladas/Tren 977 ToneladasTrenes promedio por año 1611 TrenesTrenes promedio/día 4.4 Trenes/díaCosto Operación Ferroviario US$ 0.021 por ton-kmCosto Infraestructura Ferroviaria (Inversión + Mantenimiento) US$ 0.008 por ton-kmCosto Ferrocarril Total US$ 0.029 por Ton-kmCosto Camión hasta Estación US$ 0.004 por ton-kmCosto Total Ferrocarril + Camión US$ 0.033 por ton-km
o Toneladas/Tren: 977 (similar a la de los trenes “efi-
cientes”)
o Inversiones en Vía: US$ 87.5 millones (similar a la de
los trenes “eficientes”)
o Rotación de vagones: 8.8 días (promedio AFE 2005)
o Recorrido de Locomotoras: 64.260 km (promedio
AFE 2005)
o Costo de Capital de Vagones: US$ 20.000 para plata-
formas y US$ 30.000 para vagones cubiertos (similar
a la de los trenes “eficientes”)
o Costo de Capital de Locomotora Reconstruida: US$
1.200.000 (similar a la de los trenes “eficientes”)
o Costo de Personal de Trenes y de mantenimiento del
Material Rodante: US$ 4.12 por Tren-Km (AFE 2005)
o Combustibles y Lubricantes; US$ 3.72 por Tren-Km
(AFE 2005)
o Administración: US$ 0.85 por Tren-km (50 % de AFE
2005)
o Infraestructura: US$ 2.15 por Tren-km (50 % de AFE
2005)
o Control de Tráfico: US$ 1.66 por Tren-Km (50 % de
AFE 2005)
La comparación entre los trenes de madera “eficientes” y
los que serían provistos bajo los niveles de eficiencia de
AFE 2005 arrojaría los siguientes resultados: Cuadro _D.4 4:
Los valores obtenidos permiten obtener algunas con-
clusiones:
o El costo de operación del tren corrido bajo los pará-
metros AFE 2005 sería, en términos de costo por
tonelada-km, 62 % más caro
o El costo de infraestructura del tren corrido bajo los
parámetros AFE 2005 sería, en términos de costo por
tonelada-km, 25 % más caro. Esto se debe a que el
componente mayor del costo de infraestructura, la
inversión, es igual para ambas alternativas
o El costo ferroviario bajo los parámetros AFE 2005
sería, sumando operación más infraestructura, 50 %
más caro.
o Al agregar el costo del camión para acceder a la
estación ferroviaria, el costo total bajo los paráme-
tros AFE 2005 sería 45 % más caro
De lo expuesto surge que para el conjunto del tráfico
de madera, y para el período 2010-2029 (31.5 millones
de toneladas de madera movilizadas), el mayor costo
de operar bajo las condiciones de eficiencia AFE 2005
es de US$ 217 millones de US$.
D.4.3 VALOR PRESENTE NETO
Hasta aquí los costos mencionados, ya sean costos
totales o costos por tonelada-km, corresponden a
valores corrientes.
Separadamente, a los efectos de la comparación
ferrocarril-carretera, se calculó el Valor Presente de las
inversiones ferroviarias en infraestructura (años 2008
y 2009) y de la operaciones ferroviarias (años 2010-
2019).
151
CUADRO D.4- 4: COMPARACIÓN DE COSTOS ENTRE LOS TRENES DE MADERA EFICIENTES Y LOS TRENES DEMADERA CORRIDOS BAJO PARÁMETROS DE EFICIENCIA AFE 2005 PERÍODO 2010-2029
Tren Eficiente Tren AFE 2005
Distancia Media 459 km 459 kmToneladas/Tren 977 Toneladas 977 ToneladasTrenes promedio por año 1611 Trenes 1611 TrenesTrenes promedio/día 4.4 Trenes/día 4.4 Trenes/díaCosto Operación Ferroviario US$ 0.021 por ton-km US$ 0.034 por Ton-kmCosto Infraestructura Ferroviaria (Inversión + Mantenimiento) US$ 0.008 por ton-km US$ 0.010 por Ton-kmCosto Ferrocarril Total US$ 0.029 por Ton-km US$ 0.044 por Ton-kmCosto Camión hasta Estación US$ 0.004 por ton-km US$ 0.004 por Ton-kmCosto Total Ferrocarril + Camión US$ 0.033 por ton-km US$ 0.048 por ton-km
El Valor Presente de los costos ferroviarios fue calcula-
do considerando dos tasas de descuento (12 % y 10%)
y que los costos de la inversión en vía para los sectores
en que habrá de circular la madera eran, o bien total-
mente atribuibles a este tráfico, o bien atribuibles en
un 70 % ya que otros tráficos de AFE también habrán
de circular sobre esas vías mejoradas. El cálculo fue
realizado tomando como momento “cero”, a los efectos
de realizar el descuento, el inicio de las inversiones
ferroviarias, esto es, el inicio del año 2008.
A la tasa de descuento del 12 % empleada en Uruguay
para los proyectos públicos, el Valor Presente Neto de
los costos ferroviarios totales alcanza a US$ 201.6
millones en caso de asignar todos los costos de inver-
siones de vía al tráfico de madera y US$ 179.9 en caso
de atribuirle sólo el 70 %. A tasas del 10 %, los valores
correspondientes son US$ 222.2 y 199.9 millones.
El análisis económico también fue realizado introdu-
ciendo Precios Sombra. Para ello se emplearon estu-
dios realizados para la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto de la Presidencia de la República13.
En base a los resultados de esos estudios, se adoptaron
las siguientes Razones de Precios de Cuenta (RPC) para
los principales componentes de costos ferroviarios:
Cuadro D.4-6
El Valor Presente de los costos ferroviarios empleando
Precio de Cuenta fue calculado de la misma manera en
que fue realizado al emplear precios de mercado. Se
consideraron dos tasas de descuento (12 % y 10%) y
los costos de la inversión en vía para los sectores en
que habrá de circular la madera fueron, o bien total-
mente atribuibles a este tráfico, o bien atribuibles en
un 70 %, ya que otros tráficos de AFE también habrán
de circular sobre esas vías mejoradas. También en este
caso, el cálculo fue realizado tomando como momen-
to “cero”, a los efectos de realizar el descuento, el inicio
de las inversiones ferroviarias, esto es, el inicio del año
2008.
A la tasa de descuento del 12 % empleada en Uruguay
para los proyectos públicos, el Valor Presente Neto de
los costos ferroviarios totales alcanza a US$ 174.8 millo-
nes en caso de asignar todos los costos de inversiones
152
CUADRO D.4-6: RAZONES DE PRECIOS DE CUENTA (RPC) PARA LOS PRINCIPALES COMPONENTES DE COSTOSFERROVIARIOS
CUADRO D.4-5: VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL DE TRANSPORTAR MADERA POR FERROCARRILPERÍODO 2010-2029
Inversiones Valor Presente Neto Valor Presente Neto a Tasa 12 % (En Millones de U$S) a Tasa 10 %(En Millones de U$S)
Inversiones en Vía 100 % atribuibles a la Madera 201.6 222.2Inversiones en Vía 70 % atribuibles a la Madera 179.9 199.9
13. “Estimación de Precios de Cuenta para la Evaluación Económica de Proyectos del Programa de Desarrollo Municipal IV”, Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, Presidencia de la República
Ítem Razón de Precios de Cuenta
Inversión en Vía 0.91Combustibles y Lubricantes 0.80Materiales Mat. Rodante 0.93Personal Mantenimiento de Material Rodante 0.68Mantenimiento de Infraestructura 0.79Administración 0.95Locomotoras y Vagones 0.95Tripulación de Trenes Locomotoras 0.68
de vía al tráfico de madera y US$ 155 millones en caso
de atribuirle sólo el 70 %. A tasas del 10 %, los valores
correspondientes son US$ 192.1 y 171.7 millones.
D.5 COSTOS CARRETEROS DE INVERSIÓN Y
OPERACIÓN
D.5.1 Hipótesis adoptadas
Para la demanda marginal dirigida hacia el modo carre-
tero se adoptan las siguientes hipótesis de evaluación:
o En el escenario cero el transporte de los productos
forestales primarios (pulpa o leña) se realiza desde
los foricentros hacia sus destinos en modo carretero
íntegramente.
o En el escenario cero el transporte de los productos
forestales aserrados se realiza desde los respectivos
industricentros hacia sus destinos en modo carrete-
ro íntegramente.
o En el escenario cero los corredores viales para el
tránsito forestal son, para el flujo desde Rivera y
Tacuarembó a Montevideo, la Ruta 5 y para el flujo
desde los mismos orígenes hacia Fray Bentos, la Ruta
5 (tramo Rivera-Tacuarembó), la Ruta 26 (tramo
Tacuarembó-Ruta 3), la Ruta 3 (tramo Ruta 26- Ruta
24), la Ruta 24 (tramo Ruta 3-Ruta2), y la Ruta 2
(tramo Ruta 24- Fray Bentos).
o En el escenario uno los volúmenes de demanda
marginal son nulos para el período de análisis.
o En el escenario uno, las rutas empleadas para el
transporte de los productos forestales son manteni-
das por el agente encargado de ello en las condicio-
nes que la DNV tiene actualmente previstas y de
acuerdo con las operaciones de conservación que
son de estilo.
o En el escenario cero las rutas empleadas para el
transporte de los productos forestales que podría
ser captado por el ferrocarril, reciben operaciones de
conservación o cambio de estándar para mantener
similares condiciones de circulación que en el esce-
nario cero a lo largo del período de análisis.
o La tasa de crecimiento del tránsito actual es del 2 %.
o En ambos escenarios los Costos de Operación
Vehicular para el modo carretero son los que sumi-
nistra la DNV para las respectivas tipologías de las
redes viales empleadas.
o Los camiones forestales efectúan un viaje de ida
hacia los destinos (Montevideo y Fray Bentos) con
plena carga y retornan vacíos, situación ésta para la
cual se asume un ahorro en los costos de operación
vehicular equivalente a 0,133 litros de gasoil por km.
o Los costos económicos de las tareas de conserva-
ción y mejoramiento son los que suministra DNV.
o El camión empleado para el transporte de productos
forestales es el catalogado como “camión pesado”, con
una carga neta de 28 toneladas y es considerado con
un factor de carga de 8,5 (información disponible de
Consorcio Ingeniería de Tránsito, de acuerdo con el
relevamiento estadístico del año 2005 para la ruta
nacional 3, progresiva 267K610, efectuado el prome-
dio ponderado de las cargas en ambos sentidos para
los camiones C11R12 y C12R11).
o Los viajes de camión están compuestos por tres tra-
mos de diferentes condiciones:
153
CUADRO D.4-7: VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL DE TRANSPORTAR MADERA POR FERROCARRILEMPLEANDO PRECIOS DE CUENTA PERÍODO 2010-2029
Inversiones Valor Presente Neto Valor Presente Neto a Tasa 12 % (En Millones de U$S) a Tasa 10 % (En Millones de U$S)
Inversiones en Vía 100 % atribuibles a la Madera 174.8 192.1Inversiones en Vía 70 % atribuibles a la Madera 155.0 171.7
Red de rutas nacionales
Redes de penetración
Zonas Urbanas o suburbanas con flujo a velocidad
forzada
o La condición de las redes viales es considerada:
Red de rutas nacionales con IRI = 3
Redes de penetración con IRI = 7
Zonas Urbanas o suburbanas con flujo a velocidad
forzada con IRI = 3
Flujo a velocidad forzada de 30 km / h
o Se asume que los costos a valores económicos de las
externalidades evaluados en 1996 en el análisis efec-
tuado para el “Programa de Infraestructura de
Transporte de Productos Forestales” mantienen vali-
dez y son proporcionales a los tráficos forestales.
o Dichas externalidades se dividen en tres clases:
Accidentes
Congestión
Sobrecostos de mantenimiento de pavimentos en
Zonas Urbanas o suburbanas.
D.5.2 Tratamiento de los datos para la evaluacióneconómica
a) Flujos de productos forestalesLos flujos de productos forestales para el período de
análisis se asumen tal como está descrito en la tabla 43
en los años allí indicados.
Entre los años allí detallados se asume una distribución
lineal y a partir del año 2021 hasta el fin del período de
análisis, año 2029, se mantiene constante el flujo.
b) Tránsito derivado sobre la red vialA partir de los datos del punto anterior se emplea el
camión forestal tipo, de 28 ton netas de carga, para
transformar esos volúmenes de productos en tránsito
de camiones.
De este modo surge el tránsito marginal año por año
sobre ambos corredores, el que en el escenario cero es
superpuesto al tránsito presente supuesto éste afecta-
do de una tasa de crecimiento del 2% anual.
Posteriormente se agrupa el tránsito en tres sub-corre-
dores:
Rivera Tacuarembó (común a todos los flujos)
Tacuarembó - Montevideo
Tacuarembó - Fray Bentos
c) Costo de operación vehicularEn función del tránsito marginal del escenario cero,
dada la rugosidad promedio asumida en cada tramo
de los itinerarios y con los valores a precio de cuenta
suministrados por DNV, se calculan los costos de ope-
ración vehicular diferenciales, asumiendo para el
retorno vacío una disminución en el consumo de
gasoil.
Los resultados, para cada corredor con su distancia aso-
ciada, se calculan año a año en el período de análisis.
d) Costo de externalidadesLas externalidades evaluadas son de tres tipos: acci-
dentes, congestión y mantenimiento diferencial de los
pavimentos en zonas urbanas y suburbanas.
Una vez adoptados los valores de costos económicos
representativos por ton/km de productos forestales
transportados, se calculan los costos citados año por
año en el período de análisis.
e) Ejes equivalentesDe acuerdo con los resultados de tránsito para ambos
escenarios y tomando las configuraciones de ejes pre-
sentes se calculan los ejes equivalentes (ESAL) para el
escenario uno para cada sub-corredor.
Para el escenario cero, empleando el factor de carga
del camión forestal, se calculan, para cada sub-corre-
dor, los ejes equivalentes que marginalmente captaría
la red vial a los que se agregan los resultantes del esce-
nario uno.
f ) Política de mantenimiento y mejoramiento de lared vial
154
De acuerdo con los resultados de ejes equivalentes
para ambos escenarios, se adopta una política de man-
tenimiento sobre la red vial afectada.
Para el escenario uno se asume la política inicial previs-
ta por la DNV según el “Estudio sobre la demanda de
Productos Forestales”, para, durante el resto del perío-
do de análisis, efectuar las intervenciones de acuerdo
con los criterios suministrados por la DNV.
Para el escenario cero se adopta parcialmente la políti-
ca inicial citada, la que, según la demanda a partir del
año 2010, es modificada adelantando inversiones en la
Ruta 5 al sur de Tacuarembó y efectuando un cambio
de estándar de tratamiento bituminoso a carpeta
asfáltica en la Ruta 26.
Los resultados son evaluados año por año en el perío-
do de análisis.
g) Resultados finalesEn función de los resultados precedentes se calcula,
año por año, el flujo de los costos diferenciales, que,
según se ha descrito, derivan de tres grupos de costos:
o Costos diferenciales de operación vehicular.
o Costos diferenciales de conservación y mejoramien-
to sobre la red vial.
o Costos diferenciales de las externalidades.
D.5.3 ELEMENTOS DE LA EVALUACIÓN ECONÓMICA
La evaluación efectuada en el presente trabajo se basa
en valores económicos, de modo de considerar el con-
sumo de recursos de la movilización del tráfico forestal
marginal en ambos escenarios planteados.
Para la consecución de los resultados diferenciales
entre escenarios en el modo carretero se siguió un
155
Figura D.5-1: Esquema de Costos Marginales
A.1.1.1 COSTOS MARGINALES DEL TRÁFICO FORESTAL PARA EL MODO CARRETEROA.1.1.1.1 DIAGRAMA DE FLUJO DEL MODULO DE CALCULO
DATOS DE BASE RESULTADOS INTERMEDIOS RESULTADOS FINALES
Volúmenes de productos forestales a transportar
Capacidad del camión
forestal
Itinerarios de los productos
forestales
Cantidad de años del período
Costo unitario de externali-
dades
A.2 Tasa de descuento
Condición (IRI) de la red
Tránsito forestal incremental presente para cada año del
período en los tramos considerados en los itinerarios
Valor presente neto del Costo marginal de las externalidades.
Valor presente neto del Costo marginal de conservación y
mejoramiento de rutas.
Valor presente neto del Costo marginal de Operación
Vehicular para el período
Itinerarios de los productos
forestales
Cantidad de años del período
Tránsito actual en la red objeto
A.3 Tasa de crecimiento del tránsito
presente
Factor de carga del camión forestal
Tránsito presente para cada año del período en los tramos considerados en los itinerarios
Costo unitario de obras viales
Ejes equivalentes acumulados en el período para cada
escenario
procedimiento de evaluación que se presenta esque-
máticamente en la Figura D.5-1.
D.5.4 OBRAS
Para valuar las obras necesarias en ambos escenarios
se adoptan los valores económicos, que, tal como se
indica en los cuadros siguientes (Cuadro D.5-1 y
Cuadro D.5-2), surgen de los actuales precios de mer-
cado afectados de las respectivas Razones de Precio
de Cuenta: Cuadro D.5-1
En función de estas RPC se obtienen los valores econó-
micos de las distintas obras que se incluyen en las polí-
ticas del agente que debe efectuar el mejoramiento y
la conservación de las rutas involucradas en el trans-
porte: Cuadro D.5-2
D.5.5 COSTOS UNITARIOS DE OPERACIÓN VEHICULAR
Los costos de operación vehicular se suministran avalores económicos. Dado que los viajes de camióncon productos forestales se consideran con retornodescargado, se asume un descenso de los costos deoperación en esa etapa equivalente a 0,133 l/km degasoil el que surge de considerar exclusivamenterendimientos diferentes del combustible. La estima-ción se exhibe en el Cuadro D.5-3.
156
CUADRO D.5-1: RPC POR TIPO DE OBRA
Tipo de obra Razón de Precios de Cuenta
Recargo y Tratamiento Bituminoso 0.7500 Recapado con Concreto Asfáltico 0.8034 Conservación 0.7020
Fuente DNV
CUADRO D.5-2: VALORES ECONÓMICOS POR TIPO DE OBRA
Descripción Costo impuestos incluidos (U$S) RPC correspondiente Valores económicos (U$S)
Recapado 5 cm en concreto asfáltico 96,000.00 0.8034 77,126.40 Recapado 12 cm en concreto asfáltico 243,000.00 0.8034 195,226.20 Recargo y Tratamiento Bituminoso Doble 120,000.00 0.7500 90,000.00 Fresado en ancho de 2 m y Recapado con concreto asfáltico de 5 cm 41,000.00 0.8034 32,939.40 Mantenimiento anual de concreto asfáltico 5,800.00 0.7020 4,071.60 Mantenimiento anual de Tratamiento Bituminoso 3,400.00 0.7020 2,386.80
Fuente DNV
CUADRO D.5-3: ECONOMÍAS DEL COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR PARA VEHÍCULO SIN CARGA
Evaluación de ahorro en el COV
Rendimiento en km/l (camión cargado) 2.50 Rendimiento en km/l (camión descargado) 3.75 Ahorro descargado l/km 0.1333 Precio del litro de gasoil ($) 23.30 Valor del U$S 24.50 Valor ahorrado en U$S/km 0.1268 RPC del gasoil 0.7800 Valor económico en U$S 0.0989
De esta manera, para los costos de operación vehicu-
lar a valores económicos del camión forestal adoptado
(pesado), se concluye en los cuadros que lucen a con-
tinuación: Cuadro D.5-4, Cuadro D.5-5, Cuadro D.5-6
D.5.6 DISTANCIAS DEL TRANSPORTE POR CAMIÓN
Para el transporte en modo carretero se han adoptado
las distancias conocidas por las rutas principales y las
distancias estimadas desde los foricentros por accesos
no pavimentados hasta la ruta nacional número 5. En
este último caso por la ubicación de los montes, se ha
supuesto un punto gravicéntrico de éstos así como un
acceso a la ruta en un punto ubicado a mitad de cami-
no entre Rivera y Tacuarembó para los productos pro-
venientes del foricentro denominado Rivera2.
Se ha estimado para los viajes por la ruta nacional núme-
ro 5 un recorrido de 20 quilómetros de viaje por centros
poblados (Durazno y Montevideo) y, para los viajes por la
ruta nacional número 26 un recorrido de 10 quilómetros
de viaje por centros poblados (Tacuarembó y acceso a
Fray Bentos). Estos recorridos se desagregan del resto
debido a los mayores costos de operación vehicular que
implica el pasaje por estas zonas.
En el Cuadro D.5-7 se resumen las distancias de los reco-
rridos respectivos.
D.5.7 FLUJOS DE PRODUCTOS FORESTALES
De acuerdo con la proyección de los flujos mostrados
en cuadros anteriores, se ha confeccionado el Cuadro
D.5-8que se muestra a continuación.
En esta tabla aparecen los tráficos incrementales entre
escenarios, del período de evaluación económica.
Debido a que las obras ferroviarias se consideran ope-
157
CUADRO D.5-4: COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR PARA CAMINOS NO PAVIMENTADOS
Costo por km recorrido de camión pesado IRI (No Pavimentados)en caminos no pavimentados 5 6 7 8 9 10 11
Camión vacío (U$S / km) 0.7182 0.7398 0.7630 0.7878 0.8144 0.8427 0.8726 Camión cargado (U$S / km) 0.8171 0.8387 0.8619 0.8867 0.9133 0.9416 0.9715
En base a información de DNV y elaboración propia
CUADRO D.5-5: COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR PARA CAMINOS PAVIMENTADOS
Costo por km recorrido de camión pesado IRI (Pavimentados)en caminos pavimentados 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5
Camión vacío (U$S / km) 0.5327 0.5420 0.5513 0.5608 0.5707 0.5812 0.5926 Camión cargado (U$S / km) 0.6316 0.6409 0.6502 0.6597 0.6696 0.6801 0.6915
En base a información de DNV y elaboración propia
CUADRO D.5-6: COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR A VELOCIDAD FORZADA PARA CAMINOS PAVIMENTADOS
Costo por km recorrido de camión pesado IRI = 3 (Velocidad de flujo forzado)en caminos pavimentados a flujo forzado 20 30 40 50 60 70 80
Camión vacío (U$S / km) 0.7828 0.6512 0.5914 0.5609 0.5444 0.5354 0.5307 Camión cargado (U$S / km) 0.8817 0.7501 0.6903 0.6598 0.6433 0.6343 0.6296
En base a información de DNV y elaboración propia
rativas en el año 2010 el volumen incremental para el
bienio 2008 - 2009 es nulo, aún cuando existe deman-
da forestal para el ferrocarril.
D.5.8 COSTOS TOTALES DE OPERACIÓN VEHICULAR
De los totales de la tabla anterior, con empleo del
camión forestal de 28 toneladas, se evaluó la cantidad
de camiones forestales cargados que, año por año en
el período de análisis, circularían por la red vial.
Los resultados se muestran en el Cuadro D.5-9.
En función de estos resultados y las respectivas distan-
cias de transporte por tipo de pavimentos, mostradas
158
CUADRO D.5-7: DISTANCIAS RECORRIDAS POR PARES ORIGEN - DESTINO
Producto forestal Origen Destino Recorridos (km)Accesos no pavimentados Red primaria A velocidad forzada
Madera Pulpable Rivera 1 Montevideo 20 478 20Rivera 2 Montevideo 34 424 20Tacuarembó Montevideo 10 370 20Rivera 1 Fray Bentos 20 482 10Rivera 2 Fray Bentos 34 419 10
Tacuarembó Fray Bentos 10 365 10Madera Aserrada Rivera 1 Montevideo 0 478 20
Tacuarembó Montevideo 0 370 20
CUADRO D.5-8: TOTAL INCREMENTAL POR PRODUCTO Y POR ORIGEN - DESTINO VOLUMEN DE PRODUCTOS FORESTALES
AÑO Origen - Destino Totales Madera para pulpa o leña Madera Aserrada anuales
Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Tacuarembó (ton)Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos Montevideo Montevideo
2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 53,645 70,026 144,905 245,640 317,140 462,581 411,345 266,867 1,972,149 2011 65,679 83,591 171,852 266,688 347,982 490,586 467,214 294,682 2,188,274 2012 56,974 73,625 142,493 252,798 327,530 450,740 476,558 300,576 2,081,293 2013 48,268 63,659 113,133 238,909 307,078 410,894 485,902 306,469 1,974,313 2014 39,563 53,693 83,774 225,019 286,626 371,048 495,247 312,363 1,867,332 2015 30,857 43,727 54,414 211,130 266,174 331,202 504,591 318,256 1,760,352 2016 22,152 33,761 25,055 197,240 245,722 291,356 513,935 324,150 1,653,371 2017 19,944 29,702 22,257 191,192 231,947 239,326 524,214 330,633 1,589,215 2018 17,736 25,643 19,459 185,144 218,172 187,296 534,493 337,116 1,525,058 2019 15,527 21,584 16,660 179,097 204,397 135,266 544,771 343,599 1,460,902 2020 13,319 17,525 13,862 173,049 190,622 83,236 555,050 350,082 1,396,745 2021 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2022 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2023 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2024 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2025 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2026 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2027 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2028 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2029 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 Totales 483,663 637,730 907,440 3,868,915 4,535,013 3,734,385 10,601,281 6,693,878 31,462,305
159
CUADRO D.5-9: TOTAL INCREMENTAL POR ORIGEN DESTINO - CAMIONES CARGADOS
CUADRO D.5-10: TOTAL INCREMENTAL POR ORIGEN DESTINO Y PRODUCTO- COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR A PRECIOS DE CUENTA
AÑO Origen - Destino Totales Madera para pulpa o leña Madera Aserrada anuales
Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Tacuarembó (U$S)Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos Montevideo Montevideo
2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 1,215,121 1,482,319 2,529,763 5,483,304 6,486,475 7,745,042 8,840,095 4,504,137 38,286,256 2011 1,487,716 1,769,459 3,000,214 5,953,144 7,117,292 8,213,936 10,040,749 4,973,586 42,556,097 2012 1,290,527 1,558,498 2,487,654 5,643,093 6,698,986 7,546,790 10,241,563 5,073,057 40,540,169 2013 1,093,339 1,347,538 1,975,094 5,333,043 6,280,680 6,879,644 10,442,376 5,172,528 38,524,241 2014 896,150 1,136,577 1,462,534 5,022,992 5,862,375 6,212,498 10,643,189 5,271,999 36,508,313 2015 698,961 925,616 949,973 4,712,941 5,444,069 5,545,352 10,844,002 5,371,470 34,492,385 2016 501,772 714,655 437,413 4,402,891 5,025,763 4,878,206 11,044,816 5,470,941 32,476,457 2017 451,753 628,734 388,562 4,267,889 4,744,022 4,007,062 11,265,714 5,580,360 31,334,097 2018 401,735 542,813 339,711 4,132,887 4,462,282 3,135,918 11,486,613 5,689,779 30,191,736 2019 351,716 456,891 290,859 3,997,885 4,180,541 2,264,774 11,707,511 5,799,198 29,049,375 2020 301,698 370,970 242,008 3,862,883 3,898,800 1,393,630 11,928,409 5,908,617 27,907,015 2021 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2022 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2023 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2024 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2025 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2026 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2027 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2028 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2029 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 Total 10,955,598 13,499,511 15,842,196 86,363,876 92,754,822 62,525,224 227,828,808 112,977,992 622,748,026
AÑO Origen - Destino Totales Madera para pulpa o leña Madera Aserrada anuales
Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Tacuarembó (camionesMontevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos Montevideo Montevideo cargados)
2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 1,916 2,501 5,175 8,773 11,326 16,521 14,691 9,531 70,434 2011 2,346 2,985 6,138 9,525 12,428 17,521 16,686 10,524 78,153 2012 2,035 2,629 5,089 9,029 11,698 16,098 17,020 10,735 74,332 2013 1,724 2,274 4,040 8,532 10,967 14,675 17,354 10,945 70,511 2014 1,413 1,918 2,992 8,036 10,237 13,252 17,687 11,156 66,690 2015 1,102 1,562 1,943 7,540 9,506 11,829 18,021 11,366 62,870 2016 791 1,206 895 7,044 8,776 10,406 18,355 11,577 59,049 2017 712 1,061 795 6,828 8,284 8,547 18,722 11,808 56,758 2018 633 916 695 6,612 7,792 6,689 19,089 12,040 54,466 2019 555 771 595 6,396 7,300 4,831 19,456 12,271 52,175 2020 476 626 495 6,180 6,808 2,973 19,823 12,503 49,884 2021 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2022 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2023 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2024 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2025 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2026 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2027 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2028 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2029 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592
en el cuadro anterior, se calcularon los Costos de
Operación Vehicular para el período de análisis.
Estos costos, a valores económicos, se muestran en
Cuadro D.5-10.
D.5.9 AGRUPAMIENTO DEL TRÁNSITO FORESTAL
Agrupadas las cantidades de productos forestales del
Cuadro D.5-8, únicamente por origen destino, se llega
a las cifras que se presentan en el Cuadro D.5-11.
D.5.10 TRÁNSITO GENERADO
El tránsito derivado en los seis pares origen - destino se
generó asumiendo una carga neta de 28 toneladas
para el camión forestal típico, considerado como
camión pesado en la tipología que emplea la DNV.
El Cuadro D.5-12 se elaboró considerando 365 días de
transporte con camiones que viajan cargados con 28
toneladas hacia los destinos respectivos y vuelven des-
cargados hacia los orígenes, por lo que cada camión
que transporta productos forestales genera un incre-
mento del tránsito promedio diario anual (TPDA) de 2
unidades.
Se efectuaron posteriormente los agrupamientos de
tránsito forestal en los tres sub-corredores considera-
dos en el punto 4.4.2.b)
Rivera Tacuarembó (común a todos los flujos)
Tacuarembó - Montevideo
Tacuarembó - Fray Bentos
Como resultado de dicha operación, se concluye con
los TPDA expresados en el Cuadro D.5-13.
D.5.11 EJES EQUIVALENTES GENERADOS
Para la valoración de las políticas de manteni-
miento fueron calculados los ejes equivalentes de
diseño (ESAL) incrementales en los sub - corredo-
160
CUADRO D.5-11: TOTAL INCREMENTAL POR ORIGEN - DESTINO VOLUMEN DE PRODUCTOS FORESTALES
AÑO Origen - Destino Totales Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó anuales
Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos (ton)
2008 0 0 0 0 0 0 02009 0 0 0 0 0 0 02010 464.990 70.026 411.772 245.640 317.140 462.581 1.972.1492011 532.893 83.591 466.534 266.688 347.982 490.586 2.188.2742012 533.532 73.625 443.068 252.798 327.530 450.740 2.081.2932013 534.171 63.659 419.602 238.909 307.078 410.894 1.974.3132014 534.809 53.693 396.137 225.019 286.626 371.048 1.867.3322015 535.448 43.727 372.671 211.130 266.174 331.202 1.760.3522016 536.087 33.761 349.205 197.240 245.722 291.356 1.653.3712017 544.158 29.702 352.890 191.192 231.947 239.326 1.589.2152018 552.228 25.643 356.575 185.144 218.172 187.296 1.525.0582019 560.299 21.584 360.259 179.097 204.397 135.266 1.460.9022020 568.369 17.525 363.944 173.049 190.622 83.236 1.396.7452021 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892022 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892023 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892024 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892025 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892026 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892027 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892028 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892029 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.589Totales 11.084.944 637.730 7.601.318 3.868.915 4.535.013 3.734.385 31.462.305
161
CUADRO D.5-12: TPDA INCREMENTAL POR ORIGEN - DESTINO CAMIONES FORESTALES
AÑO Origen - Destino Totales anuales Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó (incremento TPDA)
Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos camiones forestales)
2008 - - - - - - -2009 - - - - - - -2010 91 14 81 48 62 91 3862011 104 16 91 52 68 96 4282012 104 14 87 49 64 88 4072013 105 12 82 47 60 80 3862014 105 11 78 44 56 73 3652015 105 9 73 41 52 65 3442016 105 7 68 39 48 57 3242017 106 6 69 37 45 47 3112018 108 5 70 36 43 37 2982019 110 4 71 35 40 26 2862020 111 3 71 34 37 16 2732021 113 3 72 33 35 6 2612022 113 3 72 33 35 6 2612023 113 3 72 33 35 6 2612024 113 3 72 33 35 6 2612025 113 3 72 33 35 6 2612026 113 3 72 33 35 6 2612027 113 3 72 33 35 6 2612028 113 3 72 33 35 6 2612029 113 3 72 33 35 6 261
CUADRO D.5-13: TPDA INCREMENTAL POR SUB - CORREDORES CAMIONES FORESTALES
AÑO Origen - Destino Totales anuales Rivera Tacuarembó Tacuarembó (incremento camiones forestales)
Tacuarembó Montevideo Fray Bentos
2008 - - - -2009 - - - -2010 139 185 201 5252011 156 212 216 5852012 154 206 202 5612013 151 199 187 5382014 149 193 173 5142015 146 186 158 4912016 144 180 144 4672017 144 181 130 4552018 144 183 116 4432019 145 184 102 4312020 145 186 87 4182021 145 187 73 4062022 145 187 73 4062023 145 187 73 4062024 145 187 73 4062025 145 187 73 4062026 145 187 73 4062027 145 187 73 4062028 145 187 73 4062029 145 187 73 406
res, empleando el factor de carga citado previa-
mente.
De este modo se confeccionó el Cuadro D.5-14 en la
que figuran dichos incrementos.
La tabla 64 fue elaborada considerando el incremento
sobre la “senda cargada”, por lo cual se consideró la
mitad del TPDA de camiones forestales, lo cual permi-
te generar una política de mantenimiento diferencial
sobre dicha senda.
D.5.12 TRÁNSITO Y EJES EQUIVALENTES PRESENTES
Con base en la última información disponible de
Consorcio Ingeniería de Tránsito (año 2005), se consi-
deró para la situación con proyecto (escenario uno) el
tránsito presente con los respectivos factores de
carga por tramo. Los tramos adoptados como repre-
sentativos para la modelación figuran en el Cuadro
D.5-15.
Una vez obtenidos los ejes equivalentes presentes
sobre cada tramo representativo, se afectó dicha can-
tidad en cada tramo con un coeficiente de crecimien-
to de tránsito del 2 % anual para todas las categorías
de vehículos pesados (ómnibus y camiones).
Así se consiguió la carga sobre la estructura de los
pavimentos medida en ESAL para el período de análi-
sis para la situación con proyecto. Estos ejes equivalen-
tes de diseño para cada año son considerados la “situa-
ción presente”.
En todos los casos se adoptó la senda más cargada
para representar la situación presente.
En la tabla 65 se presenta la elaboración para obtener
los ESAL mencionados en el año base de la informa-
ción.
Posteriormente se desarrolló el tránsito presente
mediante la aplicación de la tasa de crecimiento
162
CUADRO D.5-14: ESAL DIARIOS INCREMENTALES POR SUB - CORREDORES
AÑO Origen - DestinoRivera Tacuarembó Tacuarembó
Tacuarembó Montevideo Fray Bentos
2008 - - -2009 - - -2010 593 790 8562011 667 904 9222012 656 877 8612013 645 849 7992014 634 822 7372015 623 794 6752016 612 767 6132017 614 774 5532018 615 780 4932019 617 786 4332020 619 793 3732021 621 799 3132022 621 799 3132023 621 799 3132024 621 799 3132025 621 799 3132026 621 799 3132027 621 799 3132028 621 799 3132029 621 799 313
adoptada. Los resultados se exhiben en el Cuadro
D.5-16.
D.5.13 TRÁNSITO Y EJES EQUIVALENTES ACUMULADOS
Una vez obtenidos los tránsitos presentes para todos
los tramos en el período de análisis, a éstos se agregan
los resultantes del tránsito forestal. La agregación se
efectúa para cada año del período citado, con lo que
se obtienen los resultados presentados en el Cuadro
D.5-17.
La situación reflejada representa los ejes de diseño de
la “senda cargada” para ambos escenarios.
163
CUADRO D.5-15: TRÁNSITO Y ESAL / DÍA PRESENTES POR TRAMOS ESCENARIO UNO - AÑO 2005
Ruta Progr. Prog. Descripción Nº de TPDA año 2005 Distrib. Factores de carga Año 2005 Inicial final Tramo Bus Cam. Cam. Cam. (%) Bus Cam. Cam. Cam. ESAL(m) (m) Med. Semi. Pes. Med. Semi. Pes. / día
2 301500 308500 Acc. Sur F. Bentos-Pte. Gral. San Martín 43 28 131 72 293 50 1.769 1.739 2.544 6.029 1113
3 384000 403950 Constancia - Ruta 26 68 92 191 61 182 50 1.375 0.975 1.784 4.446 6155 N 185399 208100 Durazno (al Norte) -
Arroyo Villasboas 124 79 149 50 154 48 1.809 1.278 1.877 3.675 5165 S 420000 425399 420K000 - Rio
Tacuarembó 138 44 160 41 104 51 1.809 1.278 1.877 3.675 37924 0 21600 Ruta 2 (Liebigs) -
R20 (Nuevo Berlín) 357 28 179 44 249 51 1.637 1.916 2.455 5.213 91526 78400 105000 Arroyo Buricayupí -
El Eucalipto 368 10 68 11 34 52 1.505 1.235 2.466 4.207 140
CUADRO D.5-16: TRÁNSITO Y ESAL / DÍA PRESENTES POR TRAMOS ESCENARIO UNO - PERÍODO DE ANÁLISIS
AÑO Ruta 2 Ruta 3 R 5 (Rivera - Tacuarembó) R 5 (Tacuarembó - Mvdeo) Ruta 24 Ruta 26
2008 1,182 653 402 548 971 149 2009 1,205 666 410 559 991 152 2010 1,229 679 418 570 1,011 155 2011 1,254 693 427 582 1,031 158 2012 1,279 707 435 593 1,051 161 2013 1,305 721 444 605 1,072 164 2014 1,331 736 453 617 1,094 167 2015 1,357 750 462 630 1,116 171 2016 1,384 765 471 642 1,138 174 2017 1,412 781 481 655 1,161 178 2018 1,440 796 490 668 1,184 181 2019 1,469 812 500 681 1,208 185 2020 1,499 828 510 695 1,232 188 2021 1,529 845 520 709 1,257 192 2022 1,559 862 531 723 1,282 196 2023 1,590 879 541 738 1,307 200 2024 1,622 897 552 752 1,334 204 2025 1,655 915 563 767 1,360 208 2026 1,688 933 574 783 1,387 212 2027 1,721 951 586 798 1,415 216 2028 1,756 970 598 814 1,443 221 2029 1,791 990 610 831 1,472 225
164
CUADRO D.5-17: ESAL / DÍA PARA AMBOS ESCENARIOS E INCREMENTO POR TRÁNSITO FORESTAL
AÑO Situación Ruta 2 Ruta 3 Ruta 5 Ruta 5 Ruta 24 Ruta 26(Riv-Tac) (Tac-Mvd)
2008 Con Proy. 1,182 653 402 548 971 149 Increm. Forestal - - - - - - Sin Proy. 1,182 653 402 548 971 149
2009 Con Proy. 1,205 666 410 559 991 152 Increm. Forestal - - - - - - Sin Proy. 1,205 666 410 559 991 152
2010 Con Proy. 1,229 679 418 570 1,011 155 Increm. Forestal 856 856 593 790 856 856 Sin Proy. 2,085 1,535 1,012 1,360 1,866 1,010
2011 Con Proy. 1,254 693 427 582 1,031 158 Increm. Forestal 922 922 667 904 922 922 Sin Proy. 2,176 1,616 1,094 1,486 1,953 1,080
2012 Con Proy. 1,279 707 435 593 1,051 161 Increm. Forestal 861 861 656 877 861 861 Sin Proy. 2,140 1,568 1,092 1,470 1,912 1,021
2013 Con Proy. 1,305 721 444 605 1,072 164 Increm. Forestal 799 799 645 849 799 799 Sin Proy. 2,103 1,520 1,089 1,454 1,871 963
2014 Con Proy. 1,331 736 453 617 1,094 167 Increm. Forestal 737 737 634 822 737 737 Sin Proy. 2,067 1,472 1,087 1,439 1,831 904
2015 Con Proy. 1,357 750 462 630 1,116 171 Increm. Forestal 675 675 623 794 675 675 Sin Proy. 2,032 1,425 1,085 1,424 1,791 845
2016 Con Proy. 1,384 765 471 642 1,138 174 Increm. Forestal 613 613 612 767 613 613 Sin Proy. 1,997 1,378 1,083 1,409 1,751 787
2017 Con Proy. 1,412 781 481 655 1,161 178 Increm. Forestal 553 553 614 774 553 553 Sin Proy. 1,965 1,333 1,094 1,428 1,714 730
2018 Con Proy. 1,440 796 490 668 1,184 181 Increm. Forestal 493 493 615 780 493 493 Sin Proy. 1,933 1,289 1,106 1,448 1,677 674
2019 Con Proy. 1,469 812 500 681 1,208 185 Increm. Forestal 433 433 617 786 433 433 Sin Proy. 1,902 1,245 1,117 1,468 1,641 618
2020 Con Proy. 1,499 828 510 695 1,232 188 Increm. Forestal 373 373 619 793 373 373 Sin Proy. 1,872 1,201 1,129 1,488 1,605 561
2021 Con Proy. 1,529 845 520 709 1,257 192 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 1,842 1,158 1,141 1,508 1,570 505
2022 Con Proy. 1,559 862 531 723 1,282 196 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 1,872 1,175 1,151 1,522 1,595 509
2023 Con Proy. 1,590 879 541 738 1,307 200 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 1,903 1,192 1,162 1,537 1,620 513
2024 Con Proy. 1,622 897 552 752 1,334 204 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 1,935 1,210 1,173 1,552 1,647 517
D.5.14 COMPARACIÓN DE EJES EQUIVALENTES ACU-
MULADOS ENTRE AMBOS ESCENARIOS
Obtenidos los ejes equivalentes de diseño para
ambos escenarios durante el período de análisis, se
evalúan los ESAL acumulados respectivos por tramo.
Los resultados comparativos de ESAL se presentan en
el Cuadro D.5-18.
165
CUADRO D.5-17: ESAL / DÍA PARA AMBOS ESCENARIOS E INCREMENTO POR TRÁNSITO FORESTAL
AÑO Situación Ruta 2 Ruta 3 Ruta 5 Ruta 5 Ruta 24 Ruta 26(Riv-Tac) (Tac-Mvd)
2025 Con Proy. 1,655 915 563 767 1,360 208 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 1,968 1,228 1,184 1,567 1,673 521
2026 Con Proy. 1,688 933 574 783 1,387 212 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 2,001 1,246 1,195 1,582 1,700 525
2027 Con Proy. 1,721 951 586 798 1,415 216 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 2,034 1,264 1,206 1,598 1,728 529
2028 Con Proy. 1,756 970 598 814 1,443 221 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 2,069 1,284 1,218 1,614 1,756 534
2029 Con Proy. 1,791 990 610 831 1,472 225 Increm. Forestal 313 313 621 799 313 313 Sin Proy. 2,104 1,303 1,230 1,630 1,785 538
CUADRO D.5-18: ESAL ACUMULADOS POR TRAMO PARA AMBOS ESCENARIOS
AÑO Ruta2 3 Ruta 5 (Riv-Tac) Ruta 5 (Tac-Mvd) 24 26
Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con SinProy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy.
2008 0.43 0.43 0.24 0.24 0.15 0.15 0.20 0.20 0.35 0.35 0.05 0.052009 0.87 0.87 0.48 0.48 0.30 0.30 0.40 0.40 0.72 0.72 0.11 0.112010 1.32 1.63 0.73 1.04 0.45 0.67 0.61 0.90 1.09 1.40 0.17 0.482011 1.78 2.43 0.98 1.63 0.61 1.07 0.82 1.44 1.46 2.11 0.22 0.872012 2.24 3.21 1.24 2.20 0.76 1.46 1.04 1.98 1.85 2.81 0.28 1.252013 2.72 3.98 1.50 2.76 0.93 1.86 1.26 2.51 2.24 3.49 0.34 1.602014 3.21 4.73 1.77 3.30 1.09 2.26 1.49 3.04 2.64 4.16 0.40 1.932015 3.70 5.47 2.05 3.82 1.26 2.65 1.72 3.56 3.04 4.81 0.47 2.242016 4.21 6.20 2.33 4.32 1.43 3.05 1.95 4.07 3.46 5.45 0.53 2.522017 4.72 6.92 2.61 4.81 1.61 3.45 2.19 4.59 3.88 6.08 0.59 2.792018 5.25 7.62 2.90 5.28 1.79 3.85 2.43 5.12 4.31 6.69 0.66 3.042019 5.78 8.32 3.20 5.73 1.97 4.26 2.68 5.66 4.76 7.29 0.73 3.262020 6.33 9.00 3.50 6.17 2.16 4.67 2.94 6.20 5.21 7.87 0.80 3.472021 6.89 9.67 3.81 6.59 2.35 5.09 3.20 6.75 5.66 8.45 0.87 3.652022 7.46 10.36 4.12 7.02 2.54 5.51 3.46 7.30 6.13 9.03 0.94 3.842023 8.04 11.05 4.44 7.46 2.74 5.93 3.73 7.87 6.61 9.62 1.01 4.022024 8.63 11.76 4.77 7.90 2.94 6.36 4.00 8.43 7.10 10.22 1.09 4.212025 9.24 12.48 5.10 8.35 3.14 6.79 4.28 9.00 7.59 10.83 1.16 4.402026 9.85 13.21 5.44 8.80 3.35 7.23 4.57 9.58 8.10 11.45 1.24 4.592027 10.48 13.95 5.79 9.26 3.57 7.67 4.86 10.16 8.61 12.08 1.32 4.792028 11.12 14.70 6.15 9.73 3.79 8.11 5.16 10.75 9.14 12.73 1.40 4.982029 11.77 15.47 6.51 10.21 4.01 8.56 5.46 11.35 9.68 13.38 1.48 5.18
A partir de los resultados obtenidos, se han confeccio-
nado las siguientes figuras que muestran la evolución
respectiva en ambos escenarios de los ejes equivalen-
tes de diseño para cada tramo representativo de cada
ruta involucrada en el transporte forestal.
Puede apreciarse que la evolución de ejes acumula-
dos en la ruta nacional 26 en la situación sin proyec-
to (escenario cero), hacia el fin del período de análi-
sis, más que triplica los ejes acumulados del escena-
rio uno.
En las rutas nacionales 3 y 24 los ejes se incrementan
aproximadamente a una vez y media los previstos en
el escenario uno, en tanto que en la ruta 5, tanto en el
tramo representativo del norte como en el del sur, los
ejes acumulados prácticamente se duplican. La situa-
ción menos incidida por los ejes incrementales es la de
166
Figura D.5-2: Evolución de ejes acumulados
18,016,014,012,010,0
8,06,04,02,00,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Con ProySin Proy
Ruta 2
ESA
L Ac
umul
ados
(m
illon
es)
Año
Figura D.5-3: Evolución de ejes acumulados
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Con ProySin Proy
Ruta 3
ESA
L Ac
umul
ados
(m
illon
es)
Año
Figura D.5-4: Evolución de ejes acumulados
9,08,07,06,05,04,03,02,01,00,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Con ProySin Proy
Ruta 5 (Rivera-Tacuarembó)
ESA
L Ac
umul
ados
(m
illon
es)
Año
Figura D.5-5: Evolución de ejes acumulados
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Con ProySin Proy
Ruta 5 (Tacuarembó - Montevideo)
ESA
L Ac
umul
ados
(m
illon
es)
Año
Figura D.5-6: Evolución de ejes acumulados
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Con ProySin Proy
Ruta 24
ESA
L Ac
umul
ados
(m
illon
es)
Año
Figura D.5-7: Evolución de ejes acumulados
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Con ProySin Proy
Ruta 26
ESA
L Ac
umul
ados
(m
illon
es)
Año
la ruta nacional 2, que muestra un incremento en el
escenario cero de algo más de un tercio.
D.5.15 RESULTADOS SOBRE LAS POLÍTICAS DE MAN-
TENIMIENTO
Como consecuencia del diferencial de ejes acumula-
dos en ambos escenarios, se concluye en la determi-
nación de sendas políticas de mantenimiento.
Las rutas involucradas en el transporte de productos
forestales en este análisis son, en casi toda su exten-
sión de vía simple, con una senda para cada sentido de
circulación.
En el escenario uno, la política es la usual de la DNV para
las situaciones habituales, en la que raramente apare-
cen diferencias importantes de carga en ambas sendas.
En el escenario cero, debido a la fuerte participación
de camiones cargados hacia los destinos Montevideo
y Fray Bentos, con viajes de retorno descargados, se
simuló una política de mantenimiento diferencial para
la mitad de la calzada que recibe la carga adicional.
De acuerdo con la práctica de la DNV cuando aparece el
fenómeno de ahuellamiento o falla en una senda de la
ruta, estando la restante senda en condiciones adecua-
das de circulación, se adoptó el criterio de considerar la
ejecución de fresados y recapados parciales en la zona
fresada sobre la senda cargada, esto es sobre las huellas.
El Cuadro D.5-19 muestra las políticas de mantenimien-
to adoptadas en función de la evaluación de las cargas
de ambos escenarios. Para el escenario uno se adopta
en el inicio la política de DNV prevista para los próximos
años inmediatos y, subsecuentemente las intervencio-
nes de conservación empleadas en la actualidad. Para el
escenario cero, fundamentalmente se consideran los
mismos períodos entre rehabilitaciones (recapados de
12 cm de espesor), agregándose las operaciones de fre-
sado y recapado parcial de 5 cm de espesor como es la
práctica corriente para este tipo de fallas.
Debe destacarse que, como consecuencia del creci-
miento estimado de tránsito forestal en la ruta nacio-
nal 26 en el escenario cero, se considera el cambio de
categoría del pavimento, que actualmente es de trata-
miento bituminoso, a carpeta asfáltica.
Como consecuencia de esto, las obras se ubican en el
año 2008 para que la ruta esté en las condiciones
necesarias desde el inicio del período de análisis.
Similar consideración fue efectuada en las rutas nacio-
nales 5 (Tacuarembó - Montevideo) y 24.
Para conseguir la necesaria simplicidad de la modela-
ción, las obras son aglutinadas por ruta en un deter-
minado año cada vez, que es el de inicio, y no a lo
largo de un período mayor como sería de prever para
las longitudes en consideración. Esto no altera funda-
mentalmente los resultados debido a que, por una
parte, es considerado así en ambos escenarios, y, por
otra parte, la disminución del VPN de los costos que
generaría el desplazamiento de parte de las obras
hacia años posteriores opera en sentido contrario al
incremento de los Costos de Operación Vehicular que
genera el incremento del IRI por sobre la media consi-
derada para todos los tramos en todo el período de
análisis.
En función de las operaciones de conservación ymejoramiento precedentemente citadas, se conclu-ye en los costos de éstas respectivos a ambos esce-narios, lo cual se exhibe en el Cuadro D.5-20.
Los diferentes andamientos de obras modelados
generan en algunos años diferencias negativas (meno-
res gastos en el escenario cero o “sin proyecto”).
En función del interés que presenta para la evaluación
financiera, con base en los precios de mercado, se ela-
boró el Cuadro D.5-21 en la que se exhiben alternativa-
mente los flujos de erogaciones que surgen de la con-
sideración de ambos escenarios, así como la diferencia
entre ambos.
Debe destacarse que en la ruta nacional 26 se conside-
ra el cambio de categoría al principio del período,
pasando de un tratamiento bituminoso a una carpeta
de concreto asfáltico.
167
168
CUADRO D.5-19: OPERACIONES DE MEJORAMIENTO Y CONSERVACIÓN PARA AMBOS ESCENARIOS
AÑO RutaEscenario uno (con proyecto) Escenario cero (sin proyecto)
R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26 R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26
(Rivera - (Tacuarembó (Rivera - (Tacuarembó
Tacuarembó) - Mvdeo) Tacuarembó) - Mvdeo)
2008 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap.
c.a. 12cm
2009 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Recap. Mant c.a.
c.a. 12cm c.a. 12cm c.a. 12cm
2010 Mant c.a. Mant c.a. Recap. Recap. Mant c.a. Recargo Mant c.a. Recap. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 5cm c.a. 12cm y t.b.d. c.a. 12cm c.a. 5cm
2011 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
Recap. c.a. 5cm
2012 Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 5cm
2013 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a.
Recap. c.a. 5cm
2014 Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 12cm c.a. 12cm
2015 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Recap. c.a. 12cm Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
2016 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a.
Recap. c.a. 5cm Recap. c.a. 5cm
2017 Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Recargo Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 12cm y t.b.d.
2018 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a.
Recap. c.a. 5cm
2019 Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a.
c.a. 5cm Recap. c.a. 5cm Recap. c.a. 5cm
2020 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 12cm
2021 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 12cm
2022 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a.
Recap. c.a. 5cm
2023 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a.
c.a. 12cm
2024 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recargo y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap.
t.b.d. c.a. 5cm
2025 Recap. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Recap. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 12cm c.a. 5cm c.a. 12cm c.a. 12cm
2026 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 12cm
2027 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Recap. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
c.a. 12cm Recap. c.a. 5cm
2028 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
Recap. c.a. 5cm
2029 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.
D.5.16 EVALUACIÓN DE LAS EXTERNALIDADES
Las externalidades que fueron consideradas en el
Programa de Infraestructura de Transporte de
Productos Forestales14 se toman en consideración en
el presente análisis.
En el citado trabajo se consideraron tres escenarios, de
los cuales el “escenario uno” (con adecuación de rutas
pero sin ferrocarril operativo) y el “escenario dos” (con
adecuación de rutas y con ferrocarril operativo), gene-
ran el diferencial de transporte de productos forestales
que puede derivar en transporte ferroviario.
En efecto, en el “escenario dos” el ferrocarril transporta
los productos forestales hasta su capacidad operativa,
en tanto que en el “escenario uno” todo el transporte
se efectúa empleando únicamente el modo carretero.
En el trabajo citado fueron evaluadas económicamen-
te, a precios de cuenta, tres clases de externalidades:
1. Sobrecostos por mantenimiento de infraestructura
urbana y suburbana, no considerados en los restantes
análisis debido a que se trata de costos no percibidos
directamente por la Agencia encargada de las opera-
ciones en infraestructura vial nacional y ferroviaria.
2. Sobrecostos generados por la congestión, clasifica-
dos en dos tipos, congestión rural y urbana.
3. Sobrecostos generados por accidentes, también
divididos en dos tipos, rurales y urbanos - suburba-
nos.
Debido a que en el mencionado trabajo el PBI per cápi-
ta de referencia es de U$S 5.599 y que el de 2006 es de
U$S 5.812, se estimó razonablemente aproximado el
empleo, como estimadores, de los valores allí obtenidos.
169
14. Trabajo preparatorio para el préstamo del BM a Uruguay para el Transporte de Productos Forestales. CSI, año 1996.
CUADRO D.5-20: COSTOS A PRECIOS DE CUENTA DE MEJORAMIENTO Y CONSERVACIÓN PARA AMBOS ESCENARIOS
AÑO Ruta Diferencias
Escenario uno (con proyecto) Escenario cero (sin proyecto) (US$ a Precios
R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26 R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26 de Cuenta)
(Rivera - (Tacuarembó (Rivera - (Tacuarembó (Esc. 0 -
Tacuarembó) - Mvdeo) Tacuarembó) - Mvdeo) Esc. 1)
2008 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 38,381,471 37,912,226
2009 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 18,370,785 469,245 62,703 239,003 2,027,657 74,381,182 18,370,785 800,477 73,161,134
2010 62,703 239,003 38,408,947 74,381,182 383,138 17,694,000 62,703 11,459,778 38,408,947 1,551,280 383,138 800,477 (-78,502,651)
2011 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 507,267 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 775,796
2012 62,703 4,527,320 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-3,957,085)
2013 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 12,549,911 383,138 800,477 11,329,863
2014 3,006,483 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 3,006,483 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 331,232
2015 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 97,222,648 1,551,280 383,138 800,477 95,526,222
2016 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 1,933,543 2,027,657 1,551,280 3,099,598 800,477 4,742,232
2017 62,703 239,003 97,222,648 1,551,280 383,138 17,694,000 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-112,088,514)
2018 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 12,549,911 383,138 800,477 11,329,863
2019 62,703 4,527,320 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 507,267 239,003 2,027,657 1,551,280 3,099,598 800,477 (-796,061)
2020 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 11,459,778 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 11,552,007
2021 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 18,370,785 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-17,656,416)
2022 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 12,549,911 383,138 800,477 11,329,863
2023 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 18,370,785 800,477 18,318,880
2024 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 17,694,000 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 15,163,050 (-2,530,950)
2025 3,006,483 4,527,320 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 3,006,483 239,003 2,027,657 74,381,182 383,138 800,477 68,872,818
2026 62,703 239,003 2,027,657 74,381,182 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-72,498,671)
2027 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 11,459,778 16,403,821 1,551,280 383,138 800,477 25,928,171
2028 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 507,267 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 775,796
2029 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 331,232
Se admite, para la presente evaluación, la simplifica-
ción que el costo de las externalidades es proporcional
a las cargas forestales movidas.
En el Cuadro D.5-22 se presentan los volúmenes de
madera movidos, en forma diferencial entre los citados
escenarios, por el ferrocarril.15
Adoptando el valor de 0,825 ton / m3 de madera, se
calcularon las toneladas movidas por el modo ferrovia-
rio en el informe antedicho. Los resultados son los del
Cuadro D.5-23.
Una vez conseguidos estos valores, se procedió a efec-
tuar el cálculo de los costos totales de las externalida-
des indicadas en el estudio citado. Para ello se calcula-
ron las diferencias para ambos escenarios para cada
clase de externalidad y luego la suma total de estas,
como luce en el Cuadro D.5-24.
Los valores, surgen respectivamente de los siguientes
cuadros:
o Cuadro resumen de página 7 - Conservación vial
urbana y suburbana - Cálculo del incremento del
costo de conservación por tráfico forestal.
o Cuadro resumen de página 4 - Congestión - Cálculos
del incremento total de costos por tráfico forestal.
o Cuadro resumen de página 2 - costo de accidentes
adicionales por tráfico forestal
Se concluyó, como consecuencia, en el resultado para
170
CUADRO D.5-21: COSTOS A PRECIOS DE CUENTA DE MEJORAMIENTO Y CONSERVACIÓN PARA AMBOS ESCENARIOS
Tramo Ruta 2 Ruta 3 Ruta 5 N Ruta 5 S Ruta 24 Ruta 26 Inversiones Inversiones Diferencial escenario escenario inversionesuno (U$S) cero (U$S) carreteras
Año por año (U$S)
2008 0 0 0 0 0 47,105,360 6,742,200 53,847,560 47,105,360 2009 0 0 0 90,373,200 0 471,840 29,062,720 119,907,760 90,845,040 2010 0 13,923,640 0 -90,373,200 0 -22,451,720 164,958,560 66,057,280 -98,901,280 2011 542,080 0 0 0 0 471,840 6,742,200 7,756,120 1,013,920 2012 0 -5,294,740 0 0 0 471,840 12,036,940 7,214,040 -4,822,900 2013 0 0 0 13,411,200 0 471,840 6,742,200 20,625,240 13,883,040 2014 0 0 0 0 0 471,840 10,395,080 10,866,920 471,840 2015 0 0 118,125,600 0 0 471,840 6,742,200 125,339,640 118,597,440 2016 0 2,066,240 0 0 3,312,320 471,840 6,742,200 12,592,600 5,850,400 2017 0 0 -118,125,600 0 0 -22,451,720 147,791,360 7,214,040 -140,577,3202018 0 0 0 13,411,200 0 471,840 6,742,200 20,625,240 13,883,040 2019 542,080 -5,294,740 0 0 3,312,320 471,840 12,036,940 11,068,440 -968,5002020 0 13,923,640 0 0 0 471,840 6,742,200 21,137,680 14,395,480 2021 0 0 0 0 -22,320,520 471,840 29,062,720 7,214,040 -21,848,6802022 0 0 0 13,411,200 0 471,840 6,742,200 20,625,240 13,883,040 2023 0 0 0 0 22,320,520 471,840 6,742,200 29,534,560 22,792,360 2024 0 0 0 0 0 -4,718,400 29,665,760 24,947,360 -4,718,4002025 0 -5,294,740 0 90,373,200 0 471,840 15,689,820 101,240,120 85,550,300 2026 0 0 0 -90,373,200 0 471,840 97,115,400 7,214,040 -89,901,3602027 0 13,923,640 17,529,600 0 0 471,840 6,742,200 38,667,280 31,925,080 2028 542,080 0 0 0 0 471,840 6,742,200 7,756,120 1,013,920 2029 0 0 0 0 0 471,840 6,742,200 7,214,040 471,840
Diferencial de inversiones carreteras por tramo (U$S) 1,626,240 27,952,940 17,529,600 40,233,600 6,624,640 5,976,640 628,721,700 728,665,360 99,943,660
15. Ibidem, (Cuadro 12.2 - pág 120) Escenario Dos , Total por ferrocarril.
los años adoptados como representativos del costo
económico de las externalidades por tonelada.
De estos valores se calculó el valor promedio a ser apli-
cado al análisis presente. Los resultados son presenta-
dos en el Cuadro D.5-25.
A partir del valor promedio de las externalidades
generadas por tonelada movida, se calculó el costo a
valores económicos, año por año del período de análi-
sis de las aquellas.
Los resultados se presentan en el Cuadro D.5-26.
La emisión de contaminantes no ha sido valuada eco-
nómicamente para este análisis.
No obstante ello, se presenta sintéticamente el resu-
men de los principales contaminantes para el modo
carretero y los valores estimativos de su emisión.
El modelo HDM IV, presenta por defecto, para camio-
nes articulados, la Figura D.5-816 del cual se extrajeron
los valores a emplear para la estimación de emisiones.
171
CUADRO D.5-22: VOLUMEN MOVIDO POR FFCC
Año Volumen (mil m3)
1999 5852000 4632001 8272002 1.8162003 2.9042004 2.933
CUADRO D.5-23: CARGA MOVIDA POR FFCC
Año Productos forestales (ton)
1999 482.6252000 381.9752001 682.2752002 1.498.2002003 2.395.8002004 2.419.725
CUADRO D.5-24: COSTOS DIFERENCIALES DE EXTERNALIDADES
Año Escenario Uno Escenario Dos Costos diferenciales entre escenarios Costo Mantenim. Congestión Accidentes Mantenim. Congestión Accidentes Mantenim. Congestión Accidentes total
Urbano (U$S) de Tránsito Urbano (U$S) de Tránsito Urbano (U$S) de Tránsito diferencial(U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S)
1999 250,200 320,400 879,300 10,600 29,100 158,700 239,600 291,300 720,600 1,251,500 2000 205,300 256,100 630,600 44,900 72,200 264,500 160,400 183,900 366,100 710,400 2001 328,700 427,000 1,075,100 85,200 133,300 455,300 243,500 293,700 619,800 1,157,000 2002 328,700 819,300 2,070,600 85,200 184,600 737,400 243,500 634,700 1,333,200 2,211,400 2003 902,300 1,272,000 3,344,600 149,200 273,300 1,043,800 753,100 998,700 2,300,800 4,052,600 2004 947,000 1,335,000 3,511,800 157,000 286,500 1,096,000 790,000 1,048,500 2,415,800 4,254,300
CUADRO D.5-25: COSTOS POR TONELADA DE EXTERNALIDADES
Año Costo de externalidades (U$S / ton)
1999 2,5932000 1,8602001 1,6962002 1,4762003 1,6922004 1,758Promedio 1,846
16. Extraído de “Modelling road user and environmental effects in HDM-IV”, Christopher Bennett y Ian Greenwood, Versión 3.0, año 2003
Con ellos, se llega a los resultados presentados en
forma anual en la tabla 77, en la hipótesis que el flujo
de madera fuera constante en todo el período de aná-
lisis hasta completar los volúmenes totales.
Se supusieron viajes a velocidad constante de 80 km /
h para el total de 50.115.236 km de viaje de camión
durante el período de análisis.
D.6 SÍNTESIS Y RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
ECONÓMICA CARRETERA
Las consideraciones que se han desarrollado se con-
cluyen en este punto, en el cual se presentan los resul-
tados finales.
Se han valorado a precios de cuenta los costos diferencia-
172
CUADRO D.5-26: COSTOS TOTALES DE EXTERNALIDADES
AÑO Carga en ton (Valor U$S / ton 1,846) Totales anuales (U$S)
2008 0 02009 0 02010 1.972.149 3.640.0852011 2.188.274 4.038.9962012 2.081.293 3.841.5372013 1.974.313 3.644.0792014 1.867.332 3.446.6202015 1.760.352 3.249.1612016 1.653.371 3.051.7022017 1.589.215 2.933.2852018 1.525.058 2.814.8692019 1.460.902 2.696.4532020 1.396.745 2.578.0362021 1.332.589 2.459.6202022 1.332.589 2.459.6202023 1.332.589 2.459.6202024 1.332.589 2.459.6202025 1.332.589 2.459.6202026 1.332.589 2.459.6202027 1.332.589 2.459.6202028 1.332.589 2.459.6202029 1.332.589 2.459.620
Total 31.462.305 58.071.401
Figura D.5-8: Principales contaminantes automotores Emisiones en g/km
109876543210
PM NOx HC CO
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Falt
a tr
aduc
ir
Falta traducir
CUADRO D.5-27: EMISIONES TOTALES ANUALES
Contaminante Tasa Emisión (g / km) anual (ton)
CO 2,7 135,3HC 1,4 70,2Nox 6,9 345,8Material Particulado 0,5 25,1
les del mantenimiento de la red vial, los costos de opera-
ción vehicular diferencial y las externalidades generadas,
respectivamente considerando ambos escenarios.
Con los valores así obtenidos se evaluó el valor actual
neto (VAN) de los costos económicos de emplear la
carretera como modo de transporte de los productos
forestales derivados por los corredores Rivera-
Tacuarembó hacia Montevideo y hacia Fray Bentos.
En el Cuadro D.6-1, a continuación, se expone el resul-
tado sintético de la evaluación económica efectuada,
subdividida en los tres grandes conceptos en que se
agruparon los costos.
Se observa que, como producto de las políticas de
mantenimiento consideradas en el presente análisis,
aparecen valores negativos en el flujo de fondos, los
que sustancialmente responden a la situación del
escenario cero, en el que se deben “adelantar” inversio-
nes para mantener el estado de la red vial.
El flujo de fondos presentado tiene los siguientes valo-
res actuales netos según la tas de descuento a emplear:
Tasa de descuento = 12 % ------ VAN (U$S) 278.211.584Tasa de descuento = 10 % ------ VAN (U$S) 317.432.558
D.7 SÍNTESIS Y RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
ECONÓMICA COMPARATIVA ENTRE LOS MODOS
El resumen sintético de las evaluaciones efectuadas se
presenta en el Cuadro D.7-1, en la que se condensan
los principales resultados del análisis.
En las cuatro últimas filas se presentan los valores
actuales netos de los costos económicos para ambos
de transporte, suponiendo para el ferrocarril una
opción de considerar los costos como totalmente
incurridos para el transporte forestal analizado y una
opción alternativa de considerar que los costos de
infraestructura son afectados en un 70 % a las opera-
ciones aquí consideradas.
173
CUADRO D.6-1: COSTOS DIFERENCIALES (ESCENARIO CERO - ESCENARIO UNO) VALORES PRESENTES POR AÑO
AÑO Concepto Totales Costos de Mejoramiento y Externalidades anuales (U$S)
Operación Vehicular Mantenimiento vial
2008 0 37,912,226 0 37,912,226 2009 0 73,161,134 0 73,161,134 2010 38,286,256 -78,502,651 3,640,085 -36,576,311 2011 42,556,097 775,796 4,038,996 47,370,889 2012 40,540,169 -3,957,085 3,841,537 40,424,622 2013 38,524,241 11,329,863 3,644,079 53,498,183 2014 36,508,313 331,232 3,446,620 40,286,165 2015 34,492,385 95,526,222 3,249,161 133,267,769 2016 32,476,457 4,742,232 3,051,702 40,270,391 2017 31,334,097 -112,088,514 2,933,285 -77,821,1322018 30,191,736 11,329,863 2,814,869 44,336,468 2019 29,049,375 -796,061 2,696,453 30,949,767 2020 27,907,015 11,552,007 2,578,036 42,037,058 2021 26,764,654 -17,656,416 2,459,620 11,567,858 2022 26,764,654 11,329,863 2,459,620 40,554,137 2023 26,764,654 18,318,880 2,459,620 47,543,153 2024 26,764,654 -2,530,950 2,459,620 26,693,324 2025 26,764,654 68,872,818 2,459,620 98,097,091 2026 26,764,654 -72,498,671 2,459,620 -43,274,3972027 26,764,654 25,928,171 2,459,620 55,152,445 2028 26,764,654 775,796 2,459,620 30,000,070 2029 26,764,654 331,232 2,459,620 29,555,505
A efectos comparativos se efectuaron dos tablas en las que
se comparan los respectivos costos de ambos escenarios.
En el Cuadro D.7-2 se presentan los valores presentes
anuales a precios de cuenta para ambos escenarios. Su
diferencia posibilita evaluar finalmente el valor actual
neto (VAN), tomando como año base el 2007, de las
inversiones conjuntas en ferrocarril y carretera (esce-
nario uno) valuadas en el conjunto de la sociedad. Se
muestran los resultados a las tasas de descuento del
10 y 12 por ciento.
Tasa de descuento = 12 % ------ VAN (U$S) 103.390.936Tasa de descuento = 10 % ------ VAN (U$S) 122.611.055
En el Cuadro D.7-3 se exhiben los resultados de las
erogaciones a precios de mercado, considerándose
para el modo ferroviario la suma de los costos de
174
CUADRO D.7-1: RESULTADOS AGREGADOS DE LA COMPARACIÓN FERROCARRIL-CARRETERA 2008-2029VALORES A PRECIOS DE CUENTA
CONCEPTO FERROCARRIL CARRETERA
Cargas y recorridos
Toneladas 2010-2029 (M) 31.46 31.46Distancia Media (km) 459 (ferrocarril) 446Ton-km 2010-2029 (M) 14,442 14,017Total Viajes Cargados 32.212 Trenes 1.124.000 CamionesToneladas por Viaje Cargado 977 28Viajes cargados promedio anual 1611 Trenes 56.183 CamionesViajes cargados promedio diario 4, 4 Trenes 154 Camiones
Costos de Infraestructura y Operación 2010-2029 (M US$)
Costo Operación Camión -2010-2029 (M US$) 56.5 622.7Costo Operación Ferrocarril 2010-2029 (M US$) 251.4 ---------Costo Infraestructura (Inversión + Mantenimiento) 2008-2029 104.5 84.2Costo Operación Total + Infraestructura (M US$) 412.4 706.9Costo Operación Total + Infraestructura por Ton (US$) 13.11 22.47Costo Operación Ferroviario (Centavos de US$ por ton-km) 1.7 ---------Costo Operación Camión (Centavos de US$ por ton-km) 0.4 4.4Costo Operación Total (Centavos de US$ por ton-km) 2.1 4.4Costo Operación Total + Infraestructura (cent de US$ por ton-km) 2.8 5.0Costo de externalidades por tráfico forestal --------- 58.1VAN del Costo Total al 12% ( M US$) 174.8 278.2VAN del Costo Total al 10% ( M US$) 192.1 317.4VAN del Costo Total al 12% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 155.0 278.2VAN del Costo Total al 10% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 171.7 317.4
175
CUADRO D.7-2: COSTOS AGREGADOS COMPARATIVOS ENTRE AMBOS MODOS - PRECIOS DE CUENTA DIFERENCIALES ANUALES
AÑO Modo Diferencias anualesFFCC (U$S a Precios de Cuenta) Carretero (U$S a Precios de Cuenta) (U$S a Precios de Cuenta)
2008 26,512,095 37,912,226 11,400,131 2009 53,024,189 73,161,134 20,136,945 2010 20,330,629 -36,576,311 -56,906,940 2011 22,661,248 47,370,889 24,709,641 2012 21,575,648 40,424,622 18,848,973 2013 20,490,048 53,498,183 33,008,135 2014 19,404,448 40,286,165 20,881,716 2015 18,318,848 133,267,769 114,948,920 2016 17,233,248 40,270,391 23,037,143 2017 16,666,187 -77,821,132 -94,487,3202018 16,099,127 44,336,468 28,237,342 2019 15,532,066 30,949,767 15,417,701 2020 14,965,006 42,037,058 27,072,052 2021 14,397,945 11,567,858 -2,830,0872022 14,397,945 40,554,137 26,156,192 2023 14,397,945 47,543,153 33,145,208 2024 14,397,945 26,693,324 12,295,379 2025 14,397,945 98,097,091 83,699,146 2026 14,397,945 -43,274,397 -57,672,3422027 14,397,945 55,152,445 40,754,500 2028 14,397,945 30,000,070 15,602,125 2029 14,397,945 29,555,505 15,157,561
CUADRO D.7-3: COSTOS AGREGADOS COMPARATIVOS ENTRE AMBOS MODOS - PRECIOS DE MERCADO TOTALES ANUALES
ModoFFCC Carretero
Inversión ferroviaria (U$S) Inversión en Rutas (U$S) Total modo FFCC (U$S) Total modo Carretero (U$S)
29,134,170 6,742,200 35,876,370 53,847,560 58,268,340 29,062,720 87,331,060 119,907,760 1,919,158 164,958,560 166,877,718 66,057,280 2,139,237 6,742,200 8,881,437 7,756,120 2,037,934 12,036,940 14,074,874 7,214,040 1,936,631 6,742,200 8,678,831 20,625,240 1,835,327 10,395,080 12,230,407 10,866,920 1,734,024 6,742,200 8,476,224 125,339,640 1,632,721 6,742,200 8,374,921 12,592,600 1,580,598 147,791,360 149,371,958 7,214,040 1,528,475 6,742,200 8,270,675 20,625,240 1,476,353 12,036,940 13,513,293 11,068,440 1,424,230 6,742,200 8,166,430 21,137,680 1,372,107 29,062,720 30,434,827 7,214,040 1,372,107 6,742,200 8,114,307 20,625,240 1,372,107 6,742,200 8,114,307 29,534,560 1,372,107 29,665,760 31,037,867 24,947,360 1,372,107 15,689,820 17,061,927 101,240,120 1,372,107 97,115,400 98,487,507 7,214,040 1,372,107 6,742,200 8,114,307 38,667,280 1,372,107 6,742,200 8,114,307 7,756,120 1,372,107 6,742,200 8,114,307 7,214,040 Totales del período (U$S) 747,717,862 728,665,360
E.1 INTRODUCCIÓN
La modernización y reforma de los puertos de
Uruguay se inició en 1992 con la promulgación de la
Ley de Puertos Nº 16.246 de mayo de 1992. En el
nuevo marco institucional la Administración Nacional
de Puertos (ANP) es la unidad competente en materia
de infraestructura portuaria. Se trata de un organismo
autónomo dependiente del Ministerio de Transporte y
Obras Públicas. A partir de la entrada en vigor de la Ley
de Puertos, la ANP, experimentó una reducción impor-
tante de su personal, pasando de 6,000 funcionarios
en 1992 a poco menos de 1,500 en la actualidad.
Con la reforma se ha conseguido la introducción de
participación privada en servicios y operaciones por-
tuarias. El sector privado opera una terminal de conte-
nedores en Montevideo; una terminal de graneles en
el puerto de Nueva Palmira y otra en el puerto de Fray
Bentos; y la terminal logística del Puerto de M'Bopicuá.
Hay otros proyectos de operaciones privadas en puer-
tos que incluyen la ampliación del puerto de La
Paloma, en el departamento de la Rocha, y una nueva
terminal multipropósito en Montevideo. En definitiva
la idea de la reforma es pasar de un modelo de puerto
operador a un modelo de puerto tipo landlord
mediante el cual la autoridad portuaria no presta los
servicios sino que cede la infraestructura y el equipa-
miento a operadores privados. Con el nuevo modelo
de gestión, se introduce participación privada en el
sector a través del uso de contratos de concesión que
deben ser la base de operación de las principales ins-
talaciones portuarias del país.
En concreto el puerto de Montevideo ha experimentado
una evolución institucional muy marcada puesto que la
Ley de Puertos promulgada en 1992 abrió la vía a una
mayor participación del sector privado en las operacio-
nes portuarias (manipulación de cargas y almacenaje).
La Ley de Puertos propició asimismo el desarrollo de un
puerto franco (Puerto Libre) en Montevideo, lo que per-
mitió un impulso sustancial de las actividades logísticas
Este informe ofrece una descripción del sistema de puer-
tos de Uruguay. También describe la evolución de la pro-
ducción portuaria. Se pretende llevar a cabo una evalua-
ción de la productividad de los puertos a través del estu-
dio de indicadores de funcionamiento y/o del análisis
de la eficiencia relativa del sistema portuario. Se usan
dos unidades de análisis: las autoridades portuarias de
cada puerto y las terminales de contenedores y graneles.
Una sección final discute algunos problemas potenciales
que se han detectado en el análisis portuario (precios de
acceso en el canal y desarrollo de un puerto hub).
E.2 ORGANIZACIÓN, ESTADO Y FUNCIONAMIENTO DE
LOS PUERTOS
E.2.1 Contexto
La República Oriental del Uruguay está situada en el
cono sur del continente americano sobre la costa atlán-
176
Productividad de los Puertos de Uruguay
E
tica, entre Brasil (al norte) y Argentina (al oeste). Cuenta
con una superficie de 176.215 Km2, y con una población
de aproximadamente 3.5 millones de habitantes.
Presenta una baja densidad de población que además
no está distribuida de forma uniforme ya que aproxima-
damente el 90% se concentra en las zonas urbanas. Estas
cifras permiten vislumbrar lo reducido del mercado uru-
guayo cuando se lo compara con los países vecinos.
La ausencia de minería e industria pesada otorgan el
protagonismo económico a la agricultura, la ganadería
(vacuna y lanar) y la explotación de su posición geo-
gráfica (turismo, servicios financieros y el comercio).
Además, el país tiene ventajas y vocación para conso-
lidarse como centro internacional de concentración y
distribución de cargas.
Las ventajas derivan de su situación geográfica en el
naciente de la cuenca del Río de la Plata que posee el
sistema de transporte fluvial y terrestre más importan-
te de América del sur y un tráfico marítimo superior a
los 40 millones de toneladas anuales. Además, su situa-
ción lo convierte en eslabón en las comunicaciones
marítimas y terrestres de los países del MERCOSUR,
especialmente Argentina y Brasil: tres puentes conec-
tan Uruguay con la Argentina a través del río Uruguay
situados en las ciudades de Salto, Paysandú y Fray
Bentos; y la conexión con Brasil es a través de las auto-
pistas brasileñas que llegan a las ciudades de Artigas,
Rivera, Rio Branco y Chuy.
La vocación es manifiesta cuando se observan las ven-
tajas comparativas y competitivas que las leyes le otor-
gan para consolidar sus puertos como centros interna-
cionales de concentración y distribución regional. Las
actividades logísticas de comercio internacional se
apoyan en dos leyes: La Ley de zonas francas de 1987 y
el Estatuto de puerto libre creado por la Ley de Puertos
de 1992. Además, en 1998 la Dirección Nacional de
Aduanas introdujo un único documento que junto con
la documentación vinculada constituye la declaración
aduanera (sistema Lucia), lo que ha proporcionado una
excelente garantía al comercio exterior.
Hasta la aprobación de la Ley de puertos en 1992 la
ANP, tenía el monopolio absoluto de todas las instala-
ciones y servicios dentro del área del puerto y contro-
laba al pool de trabajadores que realizaban las labores
de estiba. A partir de la ley de 1992 la ANP empezó a
implementar una política orientada a la privatización
con el propósito declarado de incrementar la produc-
tividad, disminuir los costes operativos y ofrecer mejo-
res servicios a los usuarios de los servicios portuarios.
Como consecuencia de este cambio de política se pro-
dujo la apertura de un importante número de activida-
des portuarias al sector privado y se deshizo el pool de
trabajadores portuarios que, a partir de ese momento
dependen de las empresas privadas que operan en el
puerto.
En el nuevo marco institucional, la Dirección Nacional
de Hidrografía (DNH), del Ministerio de Transporte y
Obras Públicas tiene entre sus cometidos “proyectar y
controlar el desarrollo de los puertos y obras costeras,
controlar la operación y mantenimiento de los puertos,
proyectar y controlar el mantenimiento por dragado de
las vías navegables y regular las extracciones de áridos
acuáticos. Cuando se decide explotar comercialmente
un puerto su gestión se encomienda a la ANP. De este
modo la DNH gestiona sólo puertos turísticos.
E.2.2 El sistema de puertos de Uruguay
El sistema portuario de Uruguay cuenta con varios
puertos dependientes de la ANP. Según establece el
reglamento (Decreto 412/992) que desarrolla la Ley de
Puertos Nº 16.246 de mayo de 1992 estos son los puer-
tos de Montevideo, Nueva Palmira, Colonia, Juan
Lacaze (o puerto Sauce), Fray Bentos y la Paloma. No
obstante, el puerto de La Paloma sigue aún en manos
de la DNH quien estudia la viabilidad de convertirlo en
un puerto hub regional. Además, la gestión de los
puertos de Paysandú, Salto y M'Bopicuá se ha incorpo-
rado a la ANP en 2006.
El puerto de Montevideo está ubicado en el río de la
Plata. Es el más importante del país y tiene un canal de
acceso con dos tramos, uno que se orienta hacia el sur
de 9 km. y otro con orientación oeste/sur-oeste de 15
km. Además dispone de 200 Ha de antepuerto para los
buques que fondean y cuenta con 3770.2 metros de
muelle de los cuales 1902.6 tienen un calado de 10
177
metros y 1867.6 un calado de 5 metros. Entre sus ins-
talaciones se encuentran: una terminal de pasajeros de
los buques que realizan la travesía Montevideo-
Buenos Aires; una terminal de hidrocarburos (Terminal
Marítima La Teja), en dónde la compañía estatal de
petróleo tiene instalada la refinería la Teja; una
Terminal pesquera que atiende a buques pesqueros
nacionales; y, una terminal de contenedores concesio-
nada a la empresa Terminal Cuenca del Plata (TCP). El
grupo belga Katoen Natie es el accionista mayoritario
de TCP con un 80% de las acciones, correspondiendo
el 20% restante a la ANP.
Con la aprobación de la Ley de Puertos Nº 16,246 de
mayo de 1992, Montevideo se constituyó en la prime-
ra terminal de la costa atlántica de América del Sur, en
operar en un régimen de Puerto Libre. Se establece
con ello la libre circulación de mercaderías en
Montevideo, sin necesidad de autorización. Durante su
permanencia en el Recinto Aduanero Portuario, las
mercancías están libres de todos los tributos y recar-
gos aplicables a la importación o exportación. Los bie-
nes que entran o salen del Puerto Libre, tienen que ser
declarados, como en toda frontera aduanera, ante las
oficinas de Aduana ubicadas en los accesos.
Como se observa en el Cuadro E.2-1 el tráfico de con-
tenedores experimentó un considerable crecimiento
en la última década, pasando de 64,286 TEUs en 1990,
a 287,298 en 2000, lo que significa que el tráfico en ese
período se multiplicó por 4.5. Creciendo a una tasa
media anual del 35%. En el 2002 el comercio exterior
experimentó una fuerte contracción (-9.7% las expor-
taciones y 35% las importaciones), como consecuen-
cia de la caída de la actividad interna y de la crisis
regional, que afectó a los dos principales clientes del
país (Brasil y Argentina). Esta situación incidió en todas
las actividades incluido el transporte. La tabla 1 refleja
el impacto de la recesión con un desaceleramiento en
la evolución positiva del tráfico de contenedores, lle-
gando a experimentar tasas de crecimiento negativas
en el año 2002. La recuperación ha sido progresiva
desde entonces.
Es de destacar que el puerto de Montevideo no pre-
senta áreas especializadas por tipo de mercancías
excepto la terminal de contenedores (TCP) que atien-
de entre el 50 y 56% del tráfico de contenedores (ver
tabla 15). El resto de la carga es atendida en muelles
polivalentes.
En el Cuadro E.2-2 se observa la evolución, en el perio-
do 2001-2005, del tráfico del puerto de Montevideo
por tipo de mercancía. En este período la carga total
manejada por el puerto se ha incrementado en algo
más de dos millones de toneladas17. La contribución a
este crecimiento ha sido diferente por tipos de mer-
cancías. Si bien en términos absolutos todos los tráfi-
cos se han incrementado, su participación porcentual
sobre el total del tráfico permite constatar un mayor
protagonismo de los graneles sólidos (incrementan su
participación en un 10%) frente al retroceso de la mer-
178
CUADRO E.2-1: TEUS. PUERTO DE MONTEVIDEO. CRECIMIENTO DEL TRÁFICO DE CONTENEDORES (TEUS):1990, 2001 - 2005
Año TEUs Tasa de crecimiento anual (%)
1990 64,2862000 287,298 352001 301,641 52002 292,962 -32003 333,871 142004 424,791 272005 454,531 7
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la página web del puerto de Montevideo
(http://www.anp.com.uy/montevideo/default.asp).
17. En el año 2006 el incremento en las toneladas totales ha sido del 15%
cancía general y los graneles líquidos (pierden 11% y
2%, respectivamente). Además, dentro de la mercancía
general el tráfico contenerizado representa práctica-
mente el 80%, así la tasa de contenerización (ratio
entre las toneladas contenerizadas y las toneladas del
total de mercancía general) de este puerto se sitúa en
torno a los niveles internacionales.
El Cuadro E.2-3 muestra la evolución del tráfico de
pasajeros y vehículos en el periodo 2001-2005. Ambos
tipos de tráfico siguen una evolución similar en el
periodo considerado. El tráfico de pasajeros es operado
a través de la Terminal fluvial marítima de Pasajeros del
Puerto de Montevideo cuya concesión fue otorgada en
1993 a la empresa Los Cipreses, S.A. y que ha sido pro-
rrogada el 31 de agosto de 2005 por un periodo adicio-
nal de cinco años a la misma empresa. Como se obser-
va en la tabla 3 el tráfico decayó en 2002-2003 y en
2005 aún no había recuperado los niveles de 2001.
Probablemente este hecho este reflejando la crisis del
2002. A partir del 2004 empieza una lenta recuperación
en el tráfico de pasajeros que continua hasta el 2006.
El puerto de Colonia está a 177 km. de Montevideo,
sobre la costa del Río de la Plata. Se considera, en
razón de las instalaciones y el movimiento, el segundo
en importancia del país. La principal actividad es el
transporte de personas, y el de vehículos en transbor-
dadores ro-ro, entre Colonia y Buenos Aires. También
cuenta entre sus instalaciones con una zona franca.
Dispone de 200 Ha de antepuerto para los buques que
fondean y presenta las siguientes instalaciones: tres
muelles que totalizan 461metros, dos grúas eléctricas
para tres toneladas de capacidad de alzamiento y una
de 5 toneladas, dos rampas eléctricas para camiones y
automóviles y siete depósitos de distintas dimensio-
nes (capacidad total=8,378m2) y 1,766 m2 de rambla.
El Cuadro E.2-4 y el Cuadro E.2-5 muestran los movi-
mientos de mercancías y pasajeros del puerto de
179
CUADRO E.2-3: PUERTO DE MONTEVIDEO. MOVIMIENTO DE VEHÍCULOS Y PASAJEROS. PERÍODO 2001 - 2005
Año Vehículos (totales) Pasajeros (totales)
2001 59,737 532,8472002 38,162 348,2652003 37,041 312,4982004 46,777 355,7852005 46,756 368,6102006 49,094 361,238
Fuente: http://www.anp.com.uy/montevideo/default.asp.
CUADRO E.2-2: MERCANCÍA GENERAL. PUERTO DE MONTEVIDEO TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE CARGA: AÑOS 2001 - 2005
Año Total Carga General Granel Total Carga Índice General no Cont. Contenedor Sólido Líquido Cont.Ton % Ton % Ton % Ton % Ton % %
2001 750,759 18 2,440,057 59 537,933 13 442,044 11 4,170,793 100 762002 694,880 16 2,526,181 58 628,464 14 518,400 12 4,367,925 100 782003 689,368 14 2,850,272 58 927,457 19 474,920 10 4,942,017 100 812004 898,180 15 3,364,807 56 1,146,652 19 598,553 10 6,008,192 100 792005 987,297 14 3,588,379 52 1,600,106 23 719,650 10 6,895,432 100 78
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la página web del puerto de Montevideo
(http://www.anp.com.uy/montevideo/default.asp).
Colonia. Como se observa, después de la recesión del
año 2002, el tráfico de mercancías de este puerto no
ha parado de crecer aunque todavía no alcance los
niveles del año 2001.
En el Cuadro E.2-5 el tráfico de pasajeros presenta el
mismo comportamiento que el de mercancías, es
decir incremento continuado después de la recesión,
sin embargo, a diferencia de la carga, este tipo de trá-
fico ha alcanzado y superado, en el año 2005, los nive-
les del año 2001. El análisis de las cifras de ambas
tablas permite constatar el alto volumen de pasajeros
frente al más que modesto volumen de carga. De esta
manera el puerto de Colonia se puede catalogar como
un puerto eminentemente de pasajeros.
El puerto de Nueva Palmira es básicamente un puer-
to granelero. Situado a 250 Km. al norte de
Montevideo, se encuentra en el km. 0 de la Hidrovía
Paraná-Paraguay, por lo que esta en un canal de acce-
so directo desde y hacia el centro de sudamérica. Entre
sus instalaciones se encuentra una zona franca, lo que
permite que la carga trasbordada o almacenada en ella
no pague impuestos. Cuenta con un muelle en forma
de T de 320 metros de longitud, calado exterior de 32
pies y calado interior de 5 metros. Estos muelles com-
prenden los muelles públicos administrados por la
ANP, el puerto privado de la Corporación Navíos S.A.
(zona franca), las instalaciones de la empresa Frigofrut
(zona franca) y los silos para almacenaje de graneles
agrícolas de 72,000 ton de capacidad global concesio-
nados a Terminales Graneleras Uruguayas (TGU), S.A.
El Cuadro E.2-6 uestra el movimiento de mercancías
del puerto de Nueva Palmira con un crecimiento con-
tinuado en todo el período considerado pero con un
receso en el año 2005 propiciado una ligera caída en
los tráficos de importación y de tránsito y trasbordo
que vuelven a su pauta de crecimiento en el año 2006,
dónde son las exportaciones las que sufren un peque-
ño receso.
Las cifras del Cuadro E.2-6 ocultan la verdadera magni-
tud del tráfico manejado por el Puerto de Nueva
180
CUADRO E.2-5 : PUERTO DE COLONIA. PERÍODOMOVIMIENTO DE VEHÍCULOS Y PASAJEROS. 2001 - 2005
Año Vehículos (totales) Pasajeros (totales)
2001 106,776 1,184,1842002 55,804 733,4412003 67,261 842,5582004 87,673 1,076,8882005 87,571 1,215,939
Fuente: Fuente: http://www.anp.com.uy/colonia/default.asp.
CUADRO E.2-4: PUERTO DE COLONIATONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERÍODO 2001 - 2005
Año Exportación Importación Tránsito Total
2001 17,344 4,733 30,511 54,5892002 4,894 4,234 12,260 23,3902003 11,850 5,119 18,823 37,7952004 17,120 7,196 19,385 45,7052005 15,872 15,170 19,420 52,467
Fuente: http://www.anp.com.uy/colonia/default.asp.
Palmira al recoger únicamente la mercancía que es
manipulada en el muelle oficial administrado por la
ANP. El Cuadro E.2-7 recoge la suma de ésta mercancía
(Cuadro E.2-6) con la que se manipula en el muelle pri-
vado de Corporación Navíos, S.A. (a este conjunto se le
denomina Sistema Portuario de Nueva Palmira). En el
Cuadro E.2-7 Se observan volúmenes de carga mucho
más notables, que sitúan al sistema portuario de
Nueva Palmira en niveles próximos a los manejados
por el Puerto de Montevideo. Poniendo de manifiesto
que, desde el punto de vista de la mercancía es el
segundo puerto del país.
El Cuadro E.2-8 y el Cuadro E.2-9 recogen la estructura
de los tráficos atendidos en el Puerto de Nueva Palmira
y en el Sistema Portuario de Nueva Palmira, respectiva-
181
CUADRO E.2-7 : SISTEMA PORTUARIO DE NUEVA PALMIRA TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERIODO 2001 - 2006
Año Exportación Importación Tránsito y Trasbordo Total
2001 306,539 49,841 2,718,882 3,075,2622002 434,909 141,514 2,529,021 3,105,4442003 789,269 153,171 3,862,469 4,804,9092004 1,026,281 127,617 4,173,204 5,327,1022005 1,223,629 64,455 3,948,394 5,236,4792006 1,290,831 135,858 3,976,060 5,402,749
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navíos, S.A., la ANP y la página web del puerto de Nueva Palmira
(http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp).
CUADRO E.2-8: PUERTO DE NUEVA PALMIRA (MUELLE OFICIAL ADMINISTRADO POR LA ANP)TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE CARGA. PERIODO 2001 - 2005
Año Carga general Graneles Total CargaTon % Ton % Ton
2001 207,168 34.7 389,168 65.3 596,3362002 217,203 25.9 621,193 74.1 838,3962003 398,792 31.1 884,503 68.9 1,283,2952004 528,848 33.5 1050,423 66.5 1,579,2712005 507,734 33.6 1,003,454 66.4 1,511,188
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la ANP y la página web del puerto de Nueva Palmira
(http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp)
CUADRO E.2-6: PUERTO DE NUEVA PALMIRA (MUELLE OFICIAL ADMINISTRADO POR LA ANP)TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERIODO 2001 - 2006
Año Exportación Importación Tránsito y Trasbordo Total
2001 260,910 49,841 226,876 596,3362002 374,231 114,907 349,258 838,3962003 671,898 142,690 468,707 1,283,2952004 778,561 121,133 679,577 1,579,2712005 845,458 62,344 603,386 1,511,1882006 649,942 135,361 755,170 1,540,473
Fuente: http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp.
mente, en el periodo 2001-2006. Las toneladas mani-
puladas en los muelles oficiales se reparten entre
carga general y graneles (manejados por TGU).
Como se muestra en el Cuadro E.2-9 los porcentajes de
cada tipo de mercancía evidencian que el Sistema
Portuario de Nueva Palmira es eminentemente grane-
lero. Todo el tráfico manejado por Corporación Navíos,
S. A. es granel por lo que su inclusión incrementa los
porcentajes de la tabla 8 a cifras que rondan el 90%,
correspondiendo el 10% restante a carga general.
El puerto de Juan Lacaze también llamado Puerto
Sauce, se encuentra a pocos kilómetros de Colonia.
Está situado sobre aguas del Río de la Plata. Atiende el
negocio vinculado con el MERCOSUR y el negocio
turístico prestando servicio a ferrys que transportan
mercancías estibadas en vehículos de carga. Presta ser-
vicio a buques graneleros e interviene en el tránsito
fluvial de combustible. Entre sus instalaciones cuenta
con un muelle de 123 metros y una profundidad de 3.5
metros. y una rampa para el embarque y desembarque
de vehículos. En lo referente a la zona industrial, desta-
ca las instalaciones de la Fabrica Nacional de Papel
(FANAPEL). Esta fábrica abastece de papel la plaza local
y también sirve otros mercados tanto a nivel regional
como internacional por lo que constituye un impor-
tante foco de producción industrial.
El Cuadro E.2-10 muestra el movimiento de mercancí-
as del puerto de Juan Lacaze. La evolución de las cifras
de tránsito refleja claramente la crisis Argentina de
2002 que redujo drásticamente las toneladas moviliza-
das entre 2002-2004, observándose una clara recupe-
ración en 2005.
El puerto de Fray Bentos, se encuentra en la ciudad
del mismo nombre, capital de Río Negro, sobre el río
Uruguay, a 317 Km. de Montevideo. Cuenta con exce-
lentes accesos que facilitan la interconexión de cargas
182
CUADRO E.2-9: SISTEMA PORTUARIO DE NUEVA PALMIRA TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE CARGA. PERÍODO 2001 - 2005
CUADRO E.2-10: PUERTO DE JUAN LACAZE -TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERÍODO 2001 - 2005
Año E.2.2.1 Exportaciones E.2.2.2 Importaciones E.2.2.3 Tránsito Total CargaTon % Ton % Ton % Ton
2001 20,690 14 34,264 23 93,054 63 148,0082002 17,958 28 38,839 61 7,179 11 63,9762003 38,510 26 101,814 69 7,578 5 147,9022004 42,657 25 117,967 70 8,616 5 169,2402005 60,428 22 110,529 40 105,035 38 275,992
Fuente: http://www.anp.com.uy/juanlacaze/default.asp.
Año Carga general Graneles Total CargaTon % Ton % Ton
2001 207,168 6.7 2,868,094 93.3 3,075,2622002 217,203 7.0 2,888,241 93.0 3,105,4442003 398,792 8.3 4,406,117 91.7 4,804,9092004 528,848 9.9 4,798,254 90.1 5,327,1022005 507,734 9.7 4,728,745 90.3 5,236,479
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navios, S.A., la ANP y la página web del puerto de Nueva Palmira
(http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp)
entre Uruguay y la zona agrícola e industrial del litoral
argentino, hacia el oeste con Chile y hacia el este con
Río Grande del Sur en Brasil. La distancia a Nueva
Palmira18 es de 92 Km. Se trata de, un puerto franco,
básicamente granelero con un sistema muy rápido de
cintas transportadoras de granos con una capacidad
de carga de 500ton/h y una capacidad de descarga de
120toneladas por hora. Entre sus instalaciones cuenta
con un muelle de ultramar de 125 metros de longitud,
43 metros de ancho y 9metros de calado, un muelle de
cabotaje de 225 metros de longitud, 22 metros de
ancho y 7metros de calado y la Terminal Granelera del
Uruguay (TGU) en concesión con una capacidad está-
tica de 20,000 toneladas y una superficie de 40,000 m2
de depósitos.
El Cuadro E.2-11 muestra el movimiento de mercancí-
as del puerto de Fray Bentos. Estas cifras señalan con
claridad que este es un puerto netamente exportador,
donde las cargas de importación y tránsito son anec-
dóticas.
El puerto de la Paloma se ubica a 210 kilómetros al
este de Montevideo, sobre el Océano Atlántico.
Actualmente, la DNH está analizando la viabilidad de
desarrollar un puerto oceánico para barcos de gran
porte (dársena con 18 metros de profundidad para
barcos de 16 metros de calado y 350 metros de eslora),
con el propósito de convertirlo en un centro de distri-
bución de carga regional (puerto hub). La elección de
la Paloma se justifica por varias razones. En primer
lugar por las condiciones favorables que presenta
entre las que destaca claramente las de batimetría (20
metros de profundidad muy próximos a la costa).
También porque permite descentralizar y desarrollar el
país a través de fomento de la transversalidad oeste-
este. De hecho, se prevén inversiones públicas en
torno a los 4.5 millones de dólares para el desarrollo de
este puerto.
El puerto de Paysandú se encuentra a orillas del Río
Uruguay, a 379 Km. de Montevideo y Buenos Aires. Es
un puerto fluvial para buques de mediano calado.
Tiene un muelle de cabotaje de 300 metros. El muelle
de ultramar tiene 100 metros de largo, todo operable
con un calado en la parte más baja de 9,50 metros. El
puerto cuenta con dos depósitos cerrados y 2 hectáre-
as de depósito abierto. Dentro del puerto en la zona
de ultramar hay un granero de 4,500 a 7,500 toneladas
de almacenaje. La producción de esta región se con-
centra en madera, cítricos, cereales, oleaginosa y
cemento Pórtland. La CIPUP (Comisión Intersectorial
Puerto de Ultramar Paysandú) busca impulsar la reacti-
vación de la zona y del departamento a través de la
generación de puestos de trabajo, de las empresas
usuarias, así como de lo que las empresas prestadoras
de servicios, afincadas en el entorno. En el año 2005
manipuló 638,279 toneladas de mercancía.
El puerto de Salto se encuentra en la ciudad del
mismo nombre, que dista 495 km. de Montevideo por
la ruta 3, y 13 km. aguas abajo de la repesa hidroeléc-
trica. Cuenta con un muelle de hormigón armado,
construido entre 1928 y 1931, de 140 metros de longi-
183
CUADRO E.2-11: PUERTO DE FRAY BENTOS - TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERÍODO 2001 - 2005
Año Exportaciones Importaciones Tránsito Total CargaTon % Ton % Ton % Ton
2001 374,597 100 0 0 0 0 374,5972002 419,637 93 27,164 6 2,481 1 449,2822003 489,951 96 19,134 4 0 0 509,0852004 466,612 99 0 0 2,930 1 469,5422005 402,096 100 0 0 0 0 402,096
Fuente: http://www.anp.com.uy/fraybentos/default.asp.
18. Km. 0 de la Hidrovía Paraná- Paraguay
tud y 16.5 metros de ancho. También se busca impul-
sar la reactivación de la zona
El puerto de M'Bopicuá después de algunos años de
evaluación, la empresa española Eufores pionera en el
desarrollo forestal de Uruguay, adquirió en 1997 el pre-
dio de la Estancia M´Bopicuá. Posteriormente, Eufores
como único accionista constituyó, en 1999, la Terminal
Logística M´Bopicuá S.A. Esta terminal es un complejo
de transporte compuesto por un puerto, al que pue-
den llegar barcos con un calado de hasta 10 metros;
una carretera unida al sistema vial uruguayo y al siste-
ma vial argentino a través del puente Fray Bentos-
Puerto Unzué. Asimismo se vincula a la red ferroviaria
uruguaya que posee conexión con el ferrocarril meso-
potámico argentino. Es la única Terminal Logística
especializada en madera de la región, que también
cuenta con instalaciones para cargas generales, cítri-
cos, arroz y otros productos químicos e industriales.
Empezó a operar en el primer trimestre de 2004. Por el
momento no hay cifras disponibles de los movimien-
tos efectuados en este puerto.
E.2.3 UN RESUMEN DEL SISTEMA DE PUERTOS DE
URUGUAY
En definitiva el sistema de puertos de Uruguay está
compuesto por los puertos comerciales administra-
dos por la ANP. El Cuadro E.2-12 recoge un resumen
de los cuadros anteriores. Estas cifras muestran las
toneladas de carga manipuladas por los principales
puertos uruguayos en el periodo 2001-2005.
Contemplado en su conjunto, el sistema portuario del
Uruguay pasó de manipular aproximadamente 7.8
millones de toneladas en 2001 a 12.8 millones en
2005, lo que equivale a un crecimiento del 64% en el
volumen de mercancías.
Las cifras manipuladas por cada uno de los puertos y
su evolución muestran que el crecimiento por puer-
tos ha sido bastante desigual, de manera que, por
ejemplo, el puerto de Colonia presenta una reduc-
ción del 4% en el tráfico de mercancías para el perío-
do comprendido entre 2001-2005, reflejando su
especialización en tráfico de pasajeros. Mientras que
el muelle oficial administrado por la ANP en el Puerto
de Nueva Palmira ha evolucionado positivamente
con un crecimiento en el movimiento de mercancías
del 153% para el período considerado. Por otro lado,
es de destacar que la mayor parte de la carga es
manipulada por dos puertos: el de Montevideo y el
conjunto del Sistema Portuario de Nueva Palmira. Así,
en el año 2005, ambos puertos movieron conjunta-
mente el 94% de toda la carga del sistema portuario
Uruguayo, correspondiendo el 57% al primero y el
43% al segundo.
184
CUADRO E.2-12: PUERTOS DE URUGUAY - TOTAL CARGA (TONS)
Puerto 2001 2002 2003 2004 2005 Tasa Δ 01-05
Montevideo 4,170,792 4,367,925 4,942,017 6,008,192 6,895,432 65%Colonia 52,588 21,388 35,792 43,701 50,462 -4%Nueva Palmira1 596,336 838,396 1,283,295 1,579,271 1,511,188 153%Nueva Palmira2 2,478,926 2,267,048 3,521,614 3,747,831 3,725,291 50%Nueva Palmira3 3,075,262 3,105,444 4,804,909 5,327,102 5,236,479 70%Juan Lacaze 148,008 63,976 147,902 169,240 275,992 86%Fray Bentos 374,597 449,285 509,085 469,542 402,096 7%Paysandú -- -- -- -- 638,279 --Total Sistema Portuario 7,821,247 8,008,018 10,439,705 12,017,777 12,860,461 64%
Tasa de Δ anual -- 2% 30% 15% 7% --
1 Puerto de Nueva Palmira (muelle oficial administrado por la ANP)
2 Tráfico manejado por Corporación Navíos, S. A.
3 Conjunto del Sistema Portuario Nueva Palmira
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navíos, S.A., la ANP y la página web http://www.anp.com.uy
E.2.4 LAS LÍNEAS MARÍTIMAS EN EL PUERTO DE
MONTEVIDEO. COMPARACIÓN CON PUERTOS DE LA
REGIÓN (ALATEC, 2006)
El índice de conectividad de las líneas marítimas es un
indicador propuesto por Hoffman (2005). El indicador
combina información acerca de la asignación de flota
a los puertos, servicios de línea disponibles en los mis-
mos, y tamaños de buques y de flota. En un total de
162 países, con base 100 en el mejor colocado (Hong
Kong), Brasil se ubica en la posición 30 con un indica-
dor de 29,2; Argentina (Puerto de Buenos Aires) en el
lugar 37 con un indicador de 25,2; y Uruguay (Puerto
de Montevideo), se ubica 45 con un índice de 23,9.
Según este indicador de conectividad los países de la
región no parecen estar demasiado alejados entre si,
pero presentan una conectividad baja.
En los servicios con el Norte de Europa Buenos Aires es
el puerto que es servido por mayor cantidad de líneas
marítimas (18, contra 12 en Río Grande y 10 en
Montevideo). Están muy próximos Montevideo y Río
Grande en cuanto a cantidad de servicios de línea
ofrecidos pero, muchos de los servicios en
Montevideo no colocan buques en el Puerto de
Montevideo sino que atienden la carga desde Buenos
Aires.
En las rutas con la costa Este de USA, en cambio, Río
Grande es el que esta mas atendido (15 compañías, 9
en Buenos Aires y 4 en Montevideo). Cuatro de esas
compañías (Mitsui, ZIM, KKL, y Hanjin) conforman la
línea ACE (ECA) que hasta hace poco prestaba el servi-
cio en Montevideo para todo el Río de la Plata.
Tampoco parece haber aquí tanta diferencia entre
Buenos Aires y Montevideo, si se considera la magni-
tud de los tráficos en uno y otro puerto. Sin embargo,
la cantidad de buques de línea en esa ruta que ingre-
san al Puerto de Montevideo es mucho menor que al
de Buenos Aires.
En las rutas con el Este de Asia (Hong Kong) nueva-
mente es Buenos Aires el puerto que recibe mayor
cantidad de líneas (16), frente a 9 de Río Grande y 7 de
Montevideo. Tampoco aquí parece haber tanta distan-
cia entre los servicios en Montevideo y en Río Grande.
Hay que tener en cuenta que Río Grande es solo uno
de los grandes puertos de Brasil, mientras que tanto
Buenos Aires como Montevideo son las capitales y
concentran casi la totalidad de los tráficos de contene-
dores en su país.
E.3 EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN PORTUARIA.
ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD
E.3.1 Los indicadores parciales
Para evaluar empresas que producen más de un bien
empleando varios factores, es preciso realizar un análi-
sis que tenga en cuenta la contribución conjunta de
todos los factores a la producción, es decir la produc-
tividad total de los factores, que se define como el
ratio entre una función que agrega los productos y
una función que agrega los factores.
Sin embargo, en sectores donde es difícil obtener infor-
mación para describir las variables relevantes los indi-
cadores parciales son indispensables. Estos indicadores
constituyen representaciones útiles, pues permiten
describir de manera sencilla la actuación de las empre-
sas. No obstante, hay que tener en cuenta que el enfo-
que de los indicadores parciales es útil en estas circuns-
tancias, pero deben ser interpretados con cautela pues
en ocasiones pueden confundir la mejora de un indica-
dor parcial, debida a un proceso de sustitución entre
factores, con una mejora en la productividad.
Los índices de productividad parcial o indicadores de
rendimiento portuario son medidas referidas a diferen-
tes aspectos de la operación del puerto. Se utilizan
básicamente con dos propósitos: comparar el rendi-
miento real con un rendimiento fijado como objetivo
y/o analizar la tendencia en los niveles de productivi-
dad observados.
El puerto suministra servicios de diferente naturaleza.
Un puerto puede ser utilizado con diversos fines (refu-
gio, avituallamiento, etc.). De todos ellos destaca su
papel como intercambiador, dónde mercancías y/o
pasajeros cambian de modo de transporte. Es necesa-
rio definir un juego de indicadores para cada categoría
de carga, vehículos y pasajeros, dado que los activos
185
portuarios implicados y el proceso seguido es diferen-
te en función del tipo de mercancía que se este mani-
pulando, o si se trata de pasajeros o de carga rodada.
Es necesario “comparar lo comparable”, por esta
razón se definen un conjunto de indicadores para
analizar el rendimiento de las Autoridades Portuarias,
otro para analizar el rendimiento de los operadores
de graneles que se encuentran en el puerto de
Nueva Palmira (Terminales Graneleras Uruguayas
(TGU) y Corporación Navíos), otro para analizar el
rendimiento de los operadores de contenedores que
actualmente prestan servicio en el puerto de
Montevideo (TCP y MONTECON). Por último, y en la
medida de lo posible, estás cifras se compararan con
los estándares internacionales para la zona geográfi-
ca implicada.
E.3.2 Indicadores de las Autoridades Portuarias.Puertos de Uruguay
Los indicadores de las autoridades portuarias relejan
su funcionamiento y evolución. En este caso se han
construidos indicadores relacionados con los ingre-
sos de las distintas autoridades portuarias de los
puertos de Uruguay con el objetivo de hacer compa-
raciones homogéneas. Estas autoridades portuarias
básicamente prestan el servicio de provisión de
infraestructura, por la prestación de este servicio
cobran diferentes tipos de tarifas. De esta manera se
puede distinguir entre los ingresos derivados de tari-
fas a los buques, a las mercancías, a los pasajeros, a
los vehículos y a los contenedores. Por otro lado
están los ingresos por suministros, por concesiones y
arrendamientos y por ventas. La tabla 13 muestra
186
CUADRO E.3-1: INDICADORES AUTORIDADES PORTUARIAS. PUERTOS DE MONTEVIDEO. 2001-2005
Año Puerto IB/B IM/T IP/P IV/V IC/C IS/B IA/T IVt/T Ito/T IA/Ito %1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2001 Montevideo 15,549 70 16 96 287 2,450 10.20 5.70 133 82002 Montevideo 28,999 71 18 110 204 3,950 19.61 11.68 154 132003 Montevideo 35,245 86 22 115 193 8,215 25.14 7.01 175 142004 Montevideo 35,762 97 29 150 147 11,418 24.07 6.17 180 132005 Montevideo 34,594 87 41 198 117 13,287 19.46 3.52 155 132001 Nueva Palmira 10,574 11 -- -- -- 471 0.00 0.07 19 02002 Nueva Palmira 22,874 16 -- -- -- 723 0.00 0.10 27 02003 Nueva Palmira 24,920 20 -- -- -- 496 0.00 0.19 32 02004 Nueva Palmira 21,996 21 -- -- -- 525 0.00 0.00 32 02005 Nueva Palmira 23,895 17 -- -- -- 1,309 0.00 0.09 27 02001 Colonia 330 78 9 99 49 64.44 34.15 598 112002 Colonia 1,078 127 9 124 82 98.54 107.93 1,096 92003 Colonia 1,313 113 10 114 142 50.76 78.12 786 62004 Colonia 1,551 89 14 151 190 44.61 32.44 896 52005 Colonia 1,300 72 18 196 276 31.69 22.23 958 32001 Fray Bentos 30,173 14 -- -- -- 950 0.90 1.85 21 42002 Fray Bentos 72,835 26 -- -- -- 1,299 1.39 0.06 35 42003 Fray Bentos 113,252 32 -- -- -- 2,611 1.16 0.07 42 32004 Fray Bentos 54,225 33 -- -- -- 1,600 0.40 0.11 43 12005 Fray Bentos 41,988 29 -- -- -- 1,595 0.06 0.19 38 02001 Juan Lacaze 6,447 20 -- 8 -- 2,260 1.07 0.15 38 32002 Juan Lacaze 9,150 97 -- 231 -- 453 5.04 8.27 176 32003 Juan Lacaze 4,389 42 -- -110 -- 598 1.75 -3.57 41 42004 Juan Lacaze 4,457 44 -- 158 -- 761 2.08 0.02 64 32005 Juan Lacaze 5,258 33 -- 191 -- 602 1.25 0.12 48 3
Nota: IB=Ingresos por buques; B=Buques; IM=Ingresos por mercancías; T=Toneladas; IP=Ingresos por pasajeros; P=Pasajeros; IV=Ingresos por
vehículos; V=Vehículos; IC=Ingresos por contenedores; C=Contenedores; IS=Ingresos por suministros; IA=Ingresos por arrendamientos y con-
cesiones; Ivt=Ingresos por ventas; Ito=Ingresos totales.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos la ANP.
diferentes indicadores construidos a partir de estos
ingresos.
Los indicadores construidos en el Cuadro E.3 1 no pre-
sentan una pauta muy general. Es de destacar el indi-
cador de ingresos totales por ventas por tonelada
(columna 9) que para todos lo puertos presentados se
reduce o en el mejor de los casos se mantiene estable.
Esto puede estar indicando que las autoridades por-
tuarias han ido, en general, ajustando los precios.
Es curioso observar que para el puerto de Montevideo
todos los indicadores de ingresos por tarifas presentan
una evolución positiva (las cuatro primeras columnas
del Cuadro E.3 1), excepto para el año 2005, los indica-
dores de buque y mercancías (columnas 1 y 2, respec-
tivamente). Estos indicadores se han visto afectados,
en el primer caso, por la reducción del número de
buques que han aumentado su tamaño y, en el segun-
do caso por el reducido incremento del volumen de
mercancías en el año 2005.
Es de destacar la evolución del indicador de ingresos
por contenedores respecto al número de contenedo-
res en el puerto de Montevideo (columna 5), que es
el único que maneja este tipo de tráfico. Este indica-
dor presenta una evolución negativa indicando que
las autoridades portuarias cobran cada vez menos
por contenedor Probablemente la explicación de
este hecho esté en las diferentes tarifas abonadas por
los distintos operadores y en la evolución de este tipo
de tráfico en el periodo analizado. Efectivamente, las
tarifas abonadas TCP son menores que las satisfechas
por los operadores de muelles públicos19 por lo que
los cambios en las cuotas de mercado respectivas
afectaran al ingreso por contendor que percibe la
ANP. Si, como ha ocurrido en el periodo 2001-2006
(véase Cuadro E.3 1), la cuota de mercado manejada
por TCP crece con respecto a la que poseen los ope-
radores de los muelles públicos la caía del ingreso
por contenedor es sólo una consecuencia lógica.
La última columna muestra los ingresos por arrenda-
mientos y concesiones respecto al ingreso total. Este
indicador pretende comparar el grado de participa-
ción privada de los puertos de Uruguay. En el caso de
Montevideo, este indicador permanece estable desde
el año 2002 que es cuando empezó a operar la termi-
nal privada TCP, a partir de entonces no se ha incre-
mentado la participación privada en este puerto.
E.3.3 Indicadores operativa de graneles. Puertos deNueva Palmira y Fray Bentos
Como ya se ha comentado, el principal puerto grane-
lero del Uruguay es el sistema portuario de Nueva
Palmira. En el operan dos empresas Corporación
Navíos que tiene una terminal en concesión y TGU que
lo hace en los muelles públicos. Esta última empresa
también opera en Fray Bentos.
La terminal de Corporación navíos tiene dos muelles,
uno principal o exterior con 240 metros de largo y que
puede recibir barcos en su parte externa de hasta
80,000 dwt. El muelle tiene tres pescantes de carga
capaces de cargar barcos a un promedio de hasta
20,000 toneladas por día dependiendo del tipo de pro-
ducto. La parte interna del muelle esta equipado para
la descarga de convoyes de barcazas al igual que el
segundo muelle o muelle interior, que mide 170
metros de largo y que puede ser utilizado por ambos
lados. La terminal es apta para descargar convoyes de
barcazas a un promedio de 10,000 a 14,000 tonela-
das/día dependiendo del tipo de barcaza y producto.
Además, la terminal dispone de una capacidad de
almacenaje limpia de 165,000 toneladas de grano.
La terminal esta ubicada en la zona franca de Nueva
Palmira por lo que la mercadería extranjera que transi-
ta por ella está exenta de impuestos. La terminal opera
24 horas al día, todos los días del año y es capaz de rea-
lizar múltiples operaciones simultáneas incluyendo
barcos de ultramar, barcazas, camiones y silos, es decir,
la terminal opera como una estación de trasbordo con
operaciones multimodales.
Por su parte, TGU brinda servicios logísticos a las car-
gas transportadas a través de la Cuenca del Plata.
187
19. Los operadores de los muelles públicos pagan a la ANP la tarifa 1.7 por uso de infraestructura que supone 16 US$ por contenedor, mien-
tras que TCP abona 10US$ por contenedor (este valor se ha actualizado a 11.3 US$ en julio de 2006)
Según responsables de la misma “su razón de ser es
facilitar una parte del proceso que comprende la cade-
na agroindustrial de granos: el transporte marítimo a
través de sus instalaciones en el puerto de Nueva
Palmira, dónde cuenta con una estación de tránsito y
trasbordo que incluye silos y galpón-silo para almace-
naje; y en las del puerto de Fray Bentos (similares a las
de Nueva Palmira pero de dimensión más reducida). El
régimen aduanero de puerto libre imperante en
ambos puertos implica que:
o La circulación de mercaderías dentro del recinto
portuario es libre y no requerirá autorizaciones ni
trámites formales.
o El destino de la mercancía que ingrese al puerto
podrá ser cambiado libremente sin ninguna restric-
ción o permiso previo.
o Durante su permanencia en el recinto portuario las
mercaderías estarán exentas de todos los tributos
aplicables a la importación.
o Como los puertos están dentro de la jurisdicción
aduanera uruguaya, la mercadería ingresada con
destino a otro país no pierde ni el origen ni la proce-
dencia.
En el puerto de Nueva Palmira, TGU realiza la
carga/descarga de barcos con una estación de tránsi-
to/trasbordo móvil sobre rieles a lo largo del muelle de
atraque lo que permite completar la operación sin
necesidad de realizar maniobras adicionales con el
buque. La descarga se realiza con dos bocas de suc-
ción más una grúa equipada con un GRAPO de 8
metros cúbicos. Por su parte la carga se realiza con un
caño telescópico. La estación está comunicada con la
planta de silos a través de dos cintas cubiertas y dispo-
ne, además, de un sistema de limpieza de granos y una
balanza de flujo continuo. La capacidad de almacena-
je es de 70,000 toneladas, compuesta por silos vertica-
les de hormigón y dos galpones de silo.
En el puerto de Fray Bentos la carga de barcos se hace
con una estación de tránsito móvil sobre rieles a lo
largo del muelle de atraque. La carga se realiza con un
caño telescópico y esta estación está comunicada ade-
más con la planta de silos a través de dos cintas cubier-
tas. Por su parte la planta de silos tiene una tolva
cubierta de recibo doble para camiones y/o vagones
de tren. La capacidad de almacenaje es de 20,500 tone-
ladas compuesta por silos verticales de hormigón y un
galpón silo. El Cuadro E.3-2 resume algunos indicado-
res que caracterizan a los tres operadores analizados.
E.3.4 Indicadores operativos de contenedores.Puerto de Montevideo
Como se ha puesto de manifiesto, en el puerto de
Montevideo hay dos operadores que manipulan conte-
nedores. Uno de ellos, MONTECON opera actualmente
188
CUADRO E.3-2: INDICADORES OPERADORES DE GRANELES. AÑO 2005
Indicador C. NAVIOS TGU TGUN. Palmira N. Palmira Fray Bentos
Calado mínimo 34 pies 32 pies 21 piesTonelaje máx. que puede cargar un buque (ton) 48,000 42,000 19,000Capacidad de almacenaje (ton/día) 280,000(1) 70,000(2) 20,000(2)
Ritmo de carga de buques((ton/día) 20.000 17,000 6,000Que tipo de embarcaciones pueden operar Panamax Panamax PanamaxRitmo de descarga de barcazas (ton/día) 14,000(3) 10,000(2) --Ritmo de descarga de barcos(4), (ton/día) No descargan 6,500(2) 4,000(2)
Ritmo descarga de camiones (camiones/hora) n.d. 10 6Volumen de carga movilizada (miles de ton) 3,725,291 850,000 60,000
(1) base trigo
(2) base soja
(3) dependiendo del tipo de barcaza y producto
(4) siempre que el barco tenga sus propias grúas y dependiendo del tipo de grúas
Fuente: Elaboración propia.
en los muelles públicos, mientras que el otro, Terminal
Cuenca del Plata (TCP), S.A. tiene la concesión de la única
terminal de contenedores del puerto de Montevideo.
MONTECON está integrada por los operadores de mer-
cancías establecidos en el puerto de Montevideo antes
de la llegada de TCP. En la actualidad MONTECON es
prácticamente la única operadora que manipula conte-
nedores en los muelles públicos del Puerto de
Montevideo (véase tabla 15). MONTECON, S.A. inició sus
actividades el 9 de diciembre de 2000 y trabaja en los
muelles públicos mediante un régimen de permisos.
TCP es una sociedad anónima formada por capitales
privados con participación estatal. En concreto, el 80%
de las acciones corresponden a Nelsury, S.A. y el resto
a la ANP. TCP empezó a administrar y gestionar la ter-
minal de contenedores el 12 de diciembre de 2001,
bajo un régimen de concesión.
El Cuadro E.3-3 presenta las cuotas de mercado que
cada una de ellas ha ido logrando en el periodo 2002-
2006. Salvo el año 2002 que se registra una participa-
ción muy baja de TCP, el resto de los años el mercado
se ha repartido prácticamente a partes iguales entre
ambos operadores, aunque con una ligera ventaja por
parte de TCP que logra en 2006 el 55,7% del mercado.
Uno de los efectos que la instalación de TCP ha teni-
do se ha visto reflejado en el incremento del tráfico
189
CUADRO E.3-4: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO DE CONTENEDORES Y PARTICIPACIÓN DEL TRASBORDO.PUERTO DE MONTEVIDEO
Años Movimiento Contenedores TEU's Participación del tráfico de trasbordo %
1991 71,247 23.61992 91,382 15.71993 98,382 18.6.1994 134,346 22.91995 178,937 34.71996 165,825 22.61997 202,047 21.41998 265,892 21.51999 250,227 20.52000 287,298 23.72001 301,614 31.12002 292,962 39.92003 333,871 54.32004 423,343 54.12005 454,517
Fuente: Palma (2005) y elaboración propia.
CUADRO E.3-3: CUOTA DE MERCADO OPERADORES DE CONTENEDORES DEL PUERTO DE MONTEVIDEO.PERÍODO 2001 - 2005
Año E.3.4.1 TCP E.3.4.2 MONTECON E.3.4.3 RESTO P. MontevideoMovimientos % Movimientos % Ton % Movimientos
2001 31,353 16.4 158,700 83.1 917 0.5 190,9702002 106,248 50.5 98,968 47.0 5,185 2.5 210,4012003 130,291 50.2 123,546 47.6 5,591 2.2 259,4282004 143,917 52.7 123,600 45.3 5,502 2.0 273,0192005 172,000 55.7 133,000 43.0 4,000 1.3 309,000
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de TCP y MONTECON
de trasbordo. Como se observa en el Cuadro E.3-4 la
participación del tráfico de trasbordo en el total de
contenedores experimentó una evolución positiva,
pasando de tener una participación de entorno al
20% a una de más de 50% en el año 2004. Este incre-
mento en el tráfico de trasbordo se debe fundamen-
talmente a la captación de nuevos tráfico por parte
de TCP. De hecho el 60% del tráfico de trasbordo del
puerto de Montevideo es operado por TCP (ALATEC,
2006)
El recoge el valor de varios indicadores, y su evolución
en el periodo 2002-2005 que permiten caracterizar la
actividad de los operadores que manipulan contene-
dores en el puerto de Montevideo: la terminal TCP y el
operador MONTECON.
Por lo que se refiere a la infraestructura física, los datos
Cuadro E.3-5 evidencian que durante el periodo de
análisis la infraestructura básica y la maquinaria se han
mantenido sin incrementos para ambos operadores,
con la única excepción del área de la terminal TCP que
ha experimentado un crecimiento constante en los
cuatro años observados.
La primera diferencia destacable entre ambos opera-
dores se aprecia cuando se analiza la maquinaria con
la que cuentan para realizar la operativa: TCP opera
190
CUADRO E.3-5: INDICADORES PRINCIPALES OPERADORES DE CONTENEDORES EN EL PUERTO DE MONTEVIDEO
Indicador TCP, S.A. MONTECON, S.A.2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005
Area de la terminal (hectareas) 8 12 16 16 10,5 10,5 10,5 10,5Muelle (metros lineales) 288 288 288 288 1,2561 1,256 1,256 1,256Profundidad muelle (metros) 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5Grúas pórtico 2 2 2 2 0 0 0 0Grúas móviles 1 1 1 1 3 3 3 4Straddle carriers 11 11 11 11 0 0 0 0RTG 0 0 0 0 6 6 6 6Reacher Stacker 0 0 0 0 16 16 16 16Movimientos 31,353 106,248 130,291 143,917 158,700 99,000 123,500 123,600Precio medio movimiento Import/Export (US$) 102 113 120 106 n.d.2 n.d. n.d. 106Precio medio movimiento Tránsito (US$) 71.4 79.1 84 91.7 n.d. n.d. n.d. 112Pago a ANP (miles de US$) 326 1,138 1,421 1,541 3,300 2,700 3,100 3,250Buques transoceánicos (+ 1000 TEUs) 114 222 265 287 n.d. 351 333 302Buques feeders (tráfico fluvial) 153 283 341 449 n.d. n.d. n.d. n.d.Productividad bruta media buque3/hora n.d 52.0 61.0 63.0 46 46 46 46/48Productividad neta media buque3/hora 42.5 63.0 74.0 78.0 n.d. n.d. n.d. n.d.Tiempo promedio del buque3 para descargar4 n.d. 24.0 21.0 19.0 25 26 27 28Productividad bruta por grúa (MOV/hora/mano5) 19.0 19.0 23.0 23.0 16-19 16-19 16-19 16-21Productividad bruta por grúa (TEUs6/hora/mano) 30.4 30.4 36.8 36.8 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-35.1Productividad bruta por grúa y hombre (MOV/hora/hombre) 2.1 2.1 2.6 2.6 4-4.8 4-4.8 4-4.8 4-5.3Productividad bruta por grúa y hombre (TEUs/hora/hombre) 3.4 3.4 4.1 4.1 6.7-8 6.7-8 6.7-8 8-8.9Productividad bruta por grúa7 (movimientos/año) 12,059 40,865 50,112 55,353 88,167 55,000 68,611 51,500Tiempo medio contenedor Import en terminal (días) 7.3 5.8 6.4 7.4 7 7 7 7Tiempo medio contenedor Export en terminal (días) 3.8 3.2 3.7 4.0 4 4 4 4Indice de ocupación de muelle 14.5 28.6 26.8 29.9 n.d. n.d. 31 34Precio medio Turnaround (US$) 204 226 240 270 n.d. n.d. n.d. n.d.
1. Según la pag web de MONTECON. Se trata de muelles públicos en los que se operan otras mercancías además de contenedores.
2. n.d. = no disponible.
3. En el cálculo sólo se consideran los buques transoceánicos (no están incluidos los feeders).
4. Para una operativa de 1,500 movimientos entre carga y descarga.
5. 1 mano = 9 hombres si se trata de TCP y 4 hombres si se trata de MONTECON.
6. 1 movimiento = 1.6 TEUs si se trata de TCP y 1.67 si se trata de MONTECON.
7. Para calcular las grúas equivalentes se considera que 1 grúa móvil = 0.6 grúa equivalente.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON y ANP.
con grúas pórtico y móviles y completa la maquinaria
con Stradle Carriers, mientras que MONTECON sólo
tiene grúas móviles obligada por el hecho de que
opera en muelles públicos, y utiliza para el resto de la
operativa RTG y Reacher Stacker. Las grúas pórtico y las
móviles presentan diferentes rendimientos siendo de
28 y 23 movimientos/hora en el caso de las grúas pór-
tico y de 15 movimientos/hora en el caso de la grúa
móvil.
Por lo que se refiere a los movimientos, estos han
experimentado un crecimiento constante y sostenido
si se tiene en cuenta el puerto en su conjunto, aunque
la evolución por operadores es algo diferente (véase
tabla 15). Mientras que para la Terminal TCP entre 2002
y 2005 el número de movimientos se ha multiplicado
por 4,6 (un incremento del 459%), para MONTECON la
evolución en el periodo considerado ha sido negativa
reduciéndose el número de movimientos un 27%. La
explicación es bien sencilla si se tiene en cuenta que
MONTECON surge de la unión de muchos de los anti-
guos operadores que estaban instalados en el puerto
de Montevideo antes de la salida a concurso de la
Terminal, por lo que ellos están establecidos en el mer-
cado cuando a finales de 2001 empieza a operar TCP.
Por tanto, en estos cuatro años se ha asistido a un pro-
ceso de ajuste del mercado a dos operadores, dónde
TCP ha ido ganando cuota de mercado a costa de
MONTECON. Actualmente parece haberse alcanzado
cierta estabilidad en las cuotas de mercado que mane-
ja cada operador (véase tabla 15).
Respecto a los precios que cobran ambos operadores
es necesaria una precisión antes de analizar su evolu-
ción y compararlos. Mientras que la terminal TCP está
sometida a tarifas máximas, no ocurre lo mismo con
MONTECON. En cualquier caso, las entrevistas realiza-
das con los diferentes operadores parecen evidenciar
una fuerte competencia entre ambos operadores por
captar tráfico. En la tabla 17 se aprecia que el precio
medio por movimiento en TCP ha crecido de modo
más moderado que el número de movimientos, multi-
plicándose en el periodo considerado sólo por 1,28 lo
que evidencia una mejora importante en la competiti-
vidad de la terminal. No se cuenta con esta informa-
ción para MONTECON. Si pueden compararse los pre-
cios medios para ambos operadores en 2005. Se
observa que mientras que coinciden para el tráfico de
importación/exportación, en el caso del tráfico en
tránsito son un 30% menor en la terminal. Aunque es
necesario señalar que se está hablando de precios pro-
medio pues hay variabilidad dependiendo del cliente.
Los pagos que ambos operadores realizan a la ANP
difieren sustancialmente. Esto se debe a que cada uno
opera en un régimen diferente. Por un lado TCP, tiene
compromisos de inversión y mantenimiento de infra-
estructura asumidos en el contrato de concesión y,
además, realizó un pago inicial de 17.1 millones de
dólares en julio de 2001 por el 80% de las acciones de
la terminal. Desde entonces sólo abona una tarifa por
movimiento que en la actualidad asciende a 11.2 US$.
Por otro lado, MONTECON, como operador portuario
en los muelles públicos realiza pagos a la ANP por
diversos conceptos, a saber:
o Canon por las zonas de depósito (playas) que tiene
otorgadas en concesión: de 2,5 a 1,5 US$ por metro
cuadrado dependiendo de la cercanía de la zona de
depósito a los muelles.
o Ocupación de zonas públicas (e.j. cuando queda
algún contenedor en zona pública). Suele suponer
del orden de 1,250,000 US$ al año.
o Ocupación de suelo por las oficinas móviles. Suele
ascender a 25,000 US$ al año.
o Energía eléctrica para los contenedores refrigerados
(340-360 enchufes en la actualidad).
o Un pago por movimiento de contenedor de 16 US$.
Por otra parte, la evolución de los buques atendidos
está en consonancia con lo visto para los movimien-
tos. En el caso de TCP ha sido positiva con un creci-
miento constante que ha permitido multiplicar el
número de buques transoceánicos (más de 1,000
TEUs) y buques feeder por 2.5 y 3 respectivamente,
durante el periodo. MONTECON atendió un 14%
menos de buques transoceánicos.
La productividad bruta media por buque, medida
como el ratio entre el número de movimientos total
realizado y el tiempo que permanece el buque atraca-
do, es un indicador de la eficiencia del operador de la
191
terminal que permite a las navieras estimar el tiempo
del barco en el puerto. Por esta razón es un indicador
comúnmente utilizado en los acuerdos contractuales
entre las navieras y el operador de la terminal. Si en el
cálculo del indicador anterior se considera sólo el
tiempo en el que el buque esta siendo descargado, se
obtiene la productividad neta por buque. Este indica-
dor refleja la productividad de la grúa mientras ésta
está trabajando. Antes de entrar a analizar y comparar
las cifras obtenidas para este indicador, es necesario
puntualizar que el indicador ha sido calculado tenien-
do en cuenta sólo los buques oceánicos (más de 1,000
TEUs) no los buques feeders. En el caso de TCP ambos
indicadores (bruto y neto) han experimentado una
importante mejora en el periodo 2003-2005. Así la pro-
ductividad bruta media por buque se ha multiplicado
por 1.2 y la neta por 1.8. Cuando se trata de MONTE-
CON se observa un estancamiento de la productividad
bruta media por buque, pues sólo experimenta una
ligera mejora en el año 2005. Comparando ambos
operadores TCP siempre presenta valores mayores
para este indicador, siendo en 2005 1.34 veces superior
la productividad media bruta por buque y hora en TCP.
A la hora de efectuar comparaciones de la productivi-
dad media por buque entre terminales el indicador
más utilizado es la productividad bruta por buque. Esto
se debe a que esta tasa no esta sujeta a las definiciones
que se utilicen para determinar los tiempos de retraso.
Comparar la productividad bruta por barco/hora de
TCP y MONTECON con otras terminales permite situar a
ambos operadores en el contexto de las terminales de
su región. En 2004, la productividad registrada por TCP
es de 63 y la de MONTECON de aproximadamente 47.
Ambas están de entre las más altas si se las compara
con las presentadas por Sánchez y Doerr (2006) para
varias terminales latinoamericanas20.
Otro indicador comúnmente utilizado es la productivi-
dad de la grúa que indica la carga promedio transferi-
da por la grúa por hora de utilización, neta o bruta,
según se descuenten o no los tiempos que controla el
operador de la Terminal y la naviera, respectivamente.
La primera es un indicador del trabajo en la Terminal,
mientras que la segunda es un indicador de la pro-
ductividad de la operación de la Terminal. La tabla 17
ofrece la productividad bruta grúa hora expresada de
diferente forma: en función de los movimientos o de
los TEUs, y considerando la mano o grupo de trabajo
o un hombre. Quizá el indicador que permita compa-
raciones más sencillas entre los dos operadores sea la
productividad grúa por movimiento y hombre. Este
indicador presenta un valor mucho más alto, práctica-
mente el doble, para MONTECON que para TCP. Estás
cifras que pueden resultar sorprendentes toman su
verdadero valor si se tiene en cuenta que la mano o
grupo de trabajo que se considera en el caso de TCP
es mayor que la considerada por MONTECON, toda
vez que este último operador subcontrata la opera-
ción de transporte horizontal. De incluirse estos traba-
jadores en el cálculo del indicador desaparecerían las
diferencias.
Efectivamente, si tenemos en cuenta la productividad
de la grúa medida por TEUs/año de grúa equivalente21.
La evolución de este indicador señala una mejora con-
siderable en el caso de TCP que ha visto como el nº de
TEUs grúa/año se ha multiplicado por 4.6 en el perio-
do considerado, mientras que en el caso de MONTE-
CON, se ha reducido en un 42% en el mismo periodo.
Esto está reflejando, entre otras cosas, la pérdida de
cuota de mercado de MONTECON a favor de TCP ante-
riormente mencionada. Sin embargo, el valor del indi-
cador para el año 2005 muestra valores similares para
ambas empresas.
TCP se sitúa para el año 2005 en 55,353 movimientos
grúa año mientras que MONTECON realiza 51,500. Kruk
(2005) establece que para terminales de tamaño
pequeño o medio este indicador debe estar situado
entre 55,000 a 80,000 movimientos grúa año. De este
análisis se desprende que las terminales de
Montevideo se encuentran dentro de los rangos esta-
blecidos, aunque hay que tener en cuenta la disminu-
ción de MONTECON en el último año (este indicador
se ha reducido de 68,611 a 51,500).
192
20. Véase Doerr y Sánchez (2006), página 43, cuadro 17.
21. Las unidades de grúa equivalentes se obtienen para poder homogeneizar los diferentes rendimientos que ofrecen las grúas pórtico y las
grúas móviles. Se considera que 1grúa pórtico = 1 grúa equivalente y que 1 grúa móvil = 0.6 grúa equivalente.
Por otro lado, el tiempo medio del contenedor en la
terminal (o en las playas del operador que trabaja en
los muelles públicos) es más alto en el caso de los con-
tenedores de importación/exportación que cuando se
trata de contenedores en tránsito, como era de espe-
rar. Estos tiempos son similares para ambas empresas,
estando en un promedio de 7 días para los contenedo-
res import/export y de 4 días para los contenedores en
tránsito.
Por último, la tabla 17 muestra la tasa de ocupación de
muelle que ha ido creciendo en el caso de TCP. En 2005
este indicador esta sobre el 30% para TCP y algo más
elevado para los muelles públicos dónde opera MON-
TECON.
Finalmente, este análisis no estaría completo sin
incluir en él los planes de ampliación que el puerto
de Montevideo ya está acometiendo con el propósi-
to de convertirse en un centro de distribución de car-
gas regional. Efectivamente, existen planes de
ampliación de la superficie, metros de muelle y cala-
do de la terminal TCP. En concreto, el muelle se
ampliará en 350 metros y tendrá 35 metros de ancho.
Esta obra, que está previsto se finalice en el segundo
semestre de 2008, permitirá atender barcos de hasta
14 metros de calado22. Además la superficie de la ter-
minal se ampliará en 8 hectáreas y media, de modo
que al concluir las obras el área pavimentada de la
terminal será de 25 hectáreas. Además está prevista
una inversión de 25 millones de dólares para la
adquisición de equipos. Cómo parte de esta inver-
sión, en los primeros meses de 2007 se incorporan
dos nuevas grúas pórtico. Por último, es necesario
destacar que el operador MONTECON también ha
venido manifestando su deseo de construir una
nueva terminal de contenedores en el puerto de
Montevideo. Aunque aún no hay nada concreto en
este sentido, la reciente incorporación de una grúa
pospanamax de última generación, apta para atender
193
22. Obviamente, esto requiere como condición previa la profundización del canal de acceso al puerto de Montevideo por parte de la ANP, que
ya ha manifestado su intención de profundizar el dragado a 12 metros (referido al 0 oficial para el año 2007 y a 13 metros para el año 2008.
CUADRO E.3-6: PUERTOS DE AMÉRICA LATINA. TEUS POR PUERTO. PERÍODO 2000-2004
Puerto 2000 2001 2002 2003 2004 Tasa Δ 01-05 Tasa Δ anual
Antofagasta 38,386 46,865 41,542 61,042 70,000 82% 16%Buenaventura 264,992 293,507 366,820 277,662 468,940 77% 15%Buenos Aires 1,089,186 959,251 745,658 898,400 1,138,503 5% 1%Callao 413,616 480,796 521,382 553,138 725,490 75% 15%Fortaleza 69,400 43,194 72,491 73,363 82,061 18% 4%Guayaquil 414,088 453,646 462,609 468,599 485,000 17% 4%Iquique 107,485 105,250 111,510 135,267 158,597 48% 10%Montevideo 274,472 301,641 292,962 333,871 424,791 55% 12%Paita 39,776 50,472 50,840 68,824 81,242 104% 20%Paranagua 252,679 291,589 271,219 309,931 379,068 50% 11%Peces 36,806 15,509 59,637 80,000 117% 30%Río de Janeiro 217,758 251,546 270,583 326,820 362,443 66% 14%Río Grande 317,185 360,060 455,193 554,258 617,808 95% 18%Salvador 95,349 106,712 134,664 169,592 191,626 101% 19%San Antonio 455,604 413,900 438,160 529,331 639,762 40% 9%San Fco do Sul 170,755 176,305 258,826 281,057 305,331 79% 16%San Vicente 146,570 168,340 173,708 179,596 190,000 30% 7%Santos 949,300 1,047,685 1,224,354 1,560,201 1,882,639 98% 19%Sepetiba 15,181 16,910 20,427 26,285 132,996 776% 155%Suave 62,800 75,816 108,958 59,917 138,062 120% 22%Tubarao 14,784 25,423 28,299 16,000 20,000 35% 8%Valparaíso 256,386 291,406 310,670 319,368 388,353 51% 11%
Fuente: Doerr y Sánchez (2006)
los grandes buques porta contenedores de 5,500
TEUs que pronto llegaran al puerto de Montevideo,
es una prueba más de que continúan apostando
fuerte por esa opción.
E.3.5 Indicadores operativos de contenedores.Puertos de América Latina
Un análisis de la evolución del tráfico de contenedores
en una muestra representativa de puertos de América
Latina y el Caribe evidencia un continuo crecimiento
del número de TEUs, en un contexto de expansión del
transporte marítimo a escala mundial. En el Cuadro
E.3-6 se observa que el puerto de Montevideo, con un
aumento del 12%, se sitúa en la media de crecimiento
de los puertos analizados que ronda ese porcentaje.
El permite comparar la productividad de los muelles
alcanzada por TCP y MONTECON con la lograda por
otras terminales latinoamericanas. Al contrastar los
TEUs/metro sorprende el valor tan bajo alcanzado por
MONTECON respecto de TCP. Esta diferencia tan abul-
tada y que no se mantiene cuando el indicador anali-
zado es TEU/hectárea, es debida a que MONTECON
está operando en muelles públicos, por lo que “sus”
1,256 metros de muelles no son comparables con los
detentados por una terminal propiamente dicha,
como es el caso de TCP.
El Cuadro E.3-7 permite situar las cifras de los dos ope-
radores del puerto de Montevideo en relación con el
promedio de las terminales ubicadas en puertos lati-
noamericanos. Se observa que TCP, comparada con la
media de los puertos de contenedores, está situada en
la media con respecto al indicador TEU/Hectárea, y por
encima de esta en el indicador TEU/metro. Sin embar-
go, si se la compara con los valores promedio para los
194
CUADRO E.3-7: PUERTOS DE AMÉRICA LATINA. PRODUCTIVIDAD EN MUELLES. 2004
Puerto Terminal Muelles Largo Largo Calado Terminal Total TEU/ TEU/Nº metros medio Máximo área H 2004 Metro Hec
metros Metros TEUs Tasa Tasa
Buenos Aires Eslogan 4 1,200 300 9.5 45.0 370,503 309 8,233Buenos Aires Hutchison 4 885 221 9.8 25.0 267,100 302 10,684Buenos Aires Maersk (T4) 3 750 250 9.8 11.0 73,100 97 6,645Buenos Aires Port. Argentinas (T3) 5 1,397 279 9.8 15.0 126,300 90 8,420Buenos Aires Rio la Plata (T1&2) 7 1,813 259 9.8 28.5 301,500 166 10,579Itajai Teconvi 2 500 250 10.0 17.0 519,008 1,038 30,530Montevideo Cuenca del Plata 1 290 290 10.5 16.0 225,307 777 14,082Montevideo Montecon 1,2561 10.5 10.5 197,600 159 18,998Paranagua Paranagua 2 655 328 12.0 21.0 345,743 528 16,464Río de Janeiro Libra Terminais 2 546 273 12.0 14.0 187,405 343 13,386Rio de Janeiro MultiRios 2 533 267 13.5 18.4 170,602 320 9,272Rio Grande Tecon Rio Grande 2 600 300 12.5 28.3 612,058 1,020 21,627Salvador Tecon Salvador 2 454 227 12.0 7.4 191,626 422 25,895San Antonio San Antonio Int. 3 735 245 10.7 31.0 485,365 660 15,804San Vicente San Vicente Int. 3 603 201 12.0 40.9 190,372 316 4,655Santos Libra Terminais 5 1,110 222 13.5 17.4 649,385 585 37,321Santos Rio Cubatao 2 400 200 11.0 9.0 133,100 333 14,789Santos Tecon Santos 3 760 253 12.5 35.0 745,580 981 21,302Santos Tecondi 2 400 200 10.0 10.0 208,221 521 20,822Sepetiba Tecon Sepetiba 3 810 270 14.5 40.0 132,996 164 3,325Suave Tecon Suave 2 660 330 15.5 29.0 138,062 209 4,761Valparaíso Pacífico Sur 5 985 197 11.4 16.0 339,690 345 21,229Vitoria Vila Velha 2 464 232 12.5 10.0 188,356 406 18,886Zarate Murchison 1 245 245 10.0 10.0 25,000 102 2,500
1Según la pag web de MONTECON. Se trata de muelles públicos en los que se operan otras mercancías además de contenedores.
Fuente: Doerr y Sánchez (2006) y elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON.
puertos que manejan menos de un millón de TEUs
(cual es el caso del puerto de Montevideo) vemos que
muestra valores superiores a la media en ambos indi-
cadores. Por lo que respecta a MONTECON, alcanza
valores superiores a la media en el indicador TEU/hec-
tárea de los puertos latinoamericanos en todos los
casos. Como ya se ha comentado el indicador
TEU/metro no ofrece mucha información en el caso de
MONTECON al tratarse de un operador en muelles
públicos, por lo que su comparación con otros puertos
carece de sentido.
El Cuadro E.3-9 contiene información sobre las grúas y
algunos indicadores de productividad de las mismas
en varias terminales de Latinoamérica, entre las que se
encuentran TCP y MONTECON. La tabla ofrece infor-
mación acerca del número de grúas con que opera
cada terminal. Estas pueden ser grúas gantry o grúas
móviles. Ambas medidas se homogenizan en lo que se
conoce como grúas gantry equivalente considerando
que 1 grúa móvil es equivalente a 0.6 grúas gantry). Se
observa que la productividad por grúa medida en
TEU/año alcanzada por MONTECON es elevada.
Probablemente esto esté reflejando el hecho de que
este operador ha manipulado un número considerable
de contenedores con grúas móviles (obsérvese que es
195
CUADRO E.3-8: PRODUCTIVIDAD POR METRO LINEAL DE MUELLE Y POR HECTÁREA DE TERMINALMEDIA POR REGIONES. 2004
Región Media todos los puertos <1MM teu >1MM teu Media puertos contenedoresTEU/Metro TEU/Hec TEU/Metro TEU/Hec TEU/Metro TEU/Hec TEU/Metro TEU/Hec
Latino América 245 9,092 203 8,402 409 12,127 500 14,175Europa 301 8,973 150 5,743 628 12,800 552 12,335Far East 643 19,727 282 10,106 771 22,675 1,051 30,404SE East 666 26,417 304 13,160 1074 30,605 1,202 36,663
Fuente: Doerr y Sánchez (2006)
CUADRO E.3-9: PUERTOS DE AMÉRICA LATINA. PRODUCTIVIDAD DE GRÚAS. 2004
Puerto Terminal Grúas Grúas Grúas Grantry Contenedores ProductividadGantry Nº Móviles Nº Equivalentes Nº Total 2004 TEU Gantry TEU/Year
Buenos Aires Eslogan 5 5 370,503 74,101Buenos Aires Hutchison 4 4 267,100 66,775Buenos Aires TPA 2 2 3.2 126,300 39,469Buenos Aires TRP 5 5 301,500 60,300Montevideo Montecon 0 3 1.8 197,600 109,778Montevideo TCP 2 1 2.6 225,307 86,657Rio de Janeiro Libra T1 2 1 2.6 187,405 72,079Rio de Janeiro MultiRio 2 2 170,602 86,301Salvador Tecon Salvador 2 2 191,626 95,813San Antonio San Antonio Int. 4 1 4.6 485,365 105,514Santos Libra Terminais 5 5 649,385 129,877Santos Tecon Santos 6 6 745,580 124,263Sepetiba Tecon Sepetiba 2 2 132,996 66,498Suave Tecon, Suave 2 2 138,062 69,031Valparaíso Pacífico Sur 3 2 4.2 339,690 80,879Vitoria Vila Velha 2 2 188,356 94,178Zarate Murchison 2 2 25,000 12,500
Fuente: Doerr y Sánchez (2006) y elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON.
el único operador que no dispone de grúas gantry,
puesto que como ya se ha señalado anteriormente, no
es una terminal en sentido estricto).
El Cuadro E.3-10 permite comparar la productividad
por grúa de los dos operadores del puerto de
Montevideo con el promedio de las terminales latino-
americanos anteriores. Se observa que tanto MONTE-
CON como TCP están por encima del promedio en
todos los casos contemplados en el Cuadro E.3-10.
La imposibilidad de obtener datos para un estudio deta-
llado de la evolución de la eficiencia relativa de los puer-
tos de Uruguay ha conducido a construir los indicadores
expuestos en esta sección. También se ha tratado de bus-
car indicadores de otros puertos de la zona con la finali-
dad de establecer comparaciones que permitan pronun-
ciarse sobre la evolución de los puertos de Uruguay.
Desafortunadamente estos indicadores de productivida-
des solo permiten hacer análisis parciales del funciona-
miento de los puertos y en algunos casos los resultados
pueden llegar a se contradictorios. Sin embargo, en el
caso de las terminales del puerto de Uruguay, todos los
indicadores parecen evolucionar favorablemente, con
algunas excepciones para el año 2005. Las comparacio-
nes se han hecho para el año 2004 con los datos de Doerr
y Sánchez (2006) y los indicadores mostrados están por
encima de la media de los puertos de la región.
E.3.6 Eficiencia relativa. Puertos de América Latina
El estudio llevado a cabo por Ramos Rios, Gastaud
Maçada and Becker (2006) hace un análisis de la eficien-
cia relativa de las terminales de contenedores de un con-
junto de puertos de MERCOSUR (ver Cuadro E.3-11). Este
estudio muestra que la Terminal Cuenca de la Plata (TCP)
es relativamente eficiente en comparación con el resto
de terminales del estudio, para todos los años de la
muestra (2002-2004). Sin embargo MONTECON no
muestra el mismo comportamiento, de manera que
para el año 2002 se mantiene sobre la frontera pero para
el resto de los años su eficiencia relativa se reduce en
casi un 30% para el 2003 y un 20% para el 2004 (ver el
Cuadro E.3-11). Como conclusión se podría destacar que
el estudio de eficiencia de Ramos Rios, Gastaud Maçada
and Becker (2006) se muestra en concordancia con los
resultados de los indicadores calculados para TCP. En el
caso de MONTECON los indicadores de productividad
muestran una evolución positiva sin embargo, cuando
se hace una análisis mas general como el de eficiencia
los resultados no son tan optimistas.
E.4 EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS
El Cuadro E.4-1 muestra los costes para el usuario de
un puerto de las distintas operativas de
descarga/carga de un contenedor. También presenta
el conjunto de los costes de los diferentes servicios en
los que incurre un buque a su llegada a puerto. La
tabla compara el puerto de Montevideo con los puer-
tos del entorno. Para el cálculo de los gastos del puer-
to se ha supuesto un buque que permanece en el
puerto 12 horas, con 38,395 de peso bruto, 20,671 de
peso neto, 235.7 de eslora y capacidad de transportar
2,900 TEUs (ALATEC, 2006).
Se puede observar que los precios de manipulación de
mercancías para el puerto de Montevideo son más
196
CUADRO E.3-10: PRODUCTIVIDAD POR GRÚA - MEDIA POR REGIONES. 2004
Región Media Puertos <1MM teu >1MM teu Puertos de contenedores
Latino América 69,040 64,238 72,109 86,136Europa 78,558 52,749 100,158 102,706Lejano Oriente 95,059 33,333 106,921 144,050Sudeste Asiático 108,704 59,299 118,354 119,224Busam 212,701Hong Kong 167,308
Fuente: Doerr y Sánchez (2006)
197
CUADRO E.3-11: EFICIENCIA RELATIVA DE LAS TERMINALES DE MERCOSUR
Terminal País Tamaño* Eficiencia Media Diferencias2002 2003 2004 02-03 03-04
1 Tecon Suave Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,002 Teconvi Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,003 Tecon Rio Grande Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,004 São Francisco Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,005 Tecondi Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,006 Rio Cubatão Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,007 Terminal 3 Argentina - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,008 Zarate Argentina - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,009 Multi-Rio Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0010 Santos Brasil Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0011 Eslogan Argentina - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0012 Cuenca de la Plata Uruguay - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0013 Libra Terminal 37 Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0014 Pecém Brasil Pequeno 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0015 TCP Paranagua Brasil Grande 100,00 100,00 86,43 95,48 0,00 -13,5716 Tecon Salvador Brasil Médio 84,10 100,00 100,00 94,70 15,90 0,0017 Libra Terminal 1 Brasil Médio 100,00 88,47 92,09 93,52 -11,53 3,6218 Montecon Uruguay - 100,00 71,22 81,55 84,26 -28,78 10,3319 Vila Velha Brasil Médio 66,70 77,80 86,10 76,87 11,10 8,3020 Terminal 4 Argentina - 39,58 83,36 91,25 71,40 43,78 7,8921 Sepetiba Tecon Brasil Pequeno 58,68 61,70 82,46 67,61 3,02 20,7622 Terminal 1 y 2 Argentina - 70,17 67,41 53,56 63,71 -2,76 -13,8523 Terminal 5 Argentina - 66,03 53,57 52,37 57,32 -12,46 -1,20
*Clasificación hecha por los ejecutivos de las terminales de Brasil
Fuente: Ramos Rios, Gastaud Maçada and Becker (2006)
CUADRO E.4-1: COSTES DE OPERATIVA POR CONTENEDOR. OCTUBRE 2005 ($ USA)
Operativa Precios operativaBuenos Aires Montevideo Río Grande
Descarga 20'/40 lleno 64 85 186Carga 20'/40 lleno 64 85 186Descarga 20'/40 vacío 42 72 71Carga 20'/40 vacío 42 72 71Tránsito ciclo completo 85 82 198Removido a bordo 60 35 177Removido a tierra 85 80 231Inspección de contenedores 0 6 54Conexión contenedores frío 16 12 79Gastos terminal 0.92 26.60 53.61Gastos puerto* 32,685 20,135 19,918Gastos puerto/TEUs** 11.27 6.94 6.87
*Para el cálculo de los gastos del puerto se ha supuesto un buque que permanece en el puerto 12 horas, con 38,395 de peso bruto, 20,671
de peso neto, 235.7 de eslora y capacidad de transportar 2,900 TEUs
**Para el caso del barco lleno, se dividen los gastos de del puerto entre 2,900 TEUs
Fuente: ALATEC (2006)
bajos que los del puerto de Río Grande en Brasil pero
superiores a los del puerto de Buenos Aires. Sin embar-
go ocurre lo contrario para los costes de los servicios
portuarios.
Por tanto de este análisis se puede concluir que el
puerto de Montevideo es competitivo en compara-
ción con los puertos del entorno.
E.5 PROBLEMAS REGULATORIOS
E.5.1 Tarifas de acceso a la Hidrovía Paraguay-Paraná
La red navegable de la Hidrovía Paraná-Paraguay se
divide en dos sistemas: el primero formado por el río
Paraná y sus afluentes, desde su cabecera hasta el río
de la Plata, el segundo está formado por el río
Paraguay y afluentes, hasta la confluencia del río
Paraná. Como consecuencia de la construcción de la
represa de Salto Grande, el río Uruguay es navegable
hasta el puerto de Salto (km. 335), aunque el tráfico es
de alguna importancia hasta el puerto de Fray Bentos
(km. 99).
La Hidrovía Paraná-Paraguay tiene dos rutas alternati-
vas para alcanzar el mar: por el Paraná las Palmas y el
canal Mitre, hasta el canal de acceso a Buenos Aires, o
por el Paraná Bravo y los canales Martín García y el
Farallón hasta el comienzo del mismo canal de acceso,
De allí en adelante la salida del mar se hace común, a
través de los canales Intermedio y Punta Indio.
Por tanto, el canal que permite la entrada a la Cuenca
de la Plata y el acceso a la Hidrovía está dividido en
diferentes tramos, representados en la Figura E.5-1.
El primer tramo (sección 1.1 en el mapa) tiene 202 kiló-
metros y 9.6 metros de calado. El segundo tramo (sec-
ción 2.2 en el mapa) tiene dos rutas alternativas: un
tramo que es administrado unilateralmente por argen-
tina (sección 1.2A en adelante) y otro (sección 1.2B en
adelante) que administran y mantienen conjuntamen-
te Argentina y Uruguay -este es el ramal que lleva al
puerto de Nueva Palmira). El canal contempla aún tres
tramos más (sección 1.3, 2.1 y 2.2 en el mapa).
Los barcos pueden usar el canal mediante el pago de
un peaje, cuyo objetivo es cubrir los costes de admi-
nistración y dragado del canal. El cobro de este peaje
se realiza por cuenta y orden de la Comisión
Administradora del Rio de la Plata, teniendo la empre-
sa Riovia, S.A. la administración del sistema a su cargo.
La tarifa básica de peaje se calcula de acuerdo con
parámetros que guardan relación con TRN y el calado
del barco. La tarifa esta dividida en función de las sec-
ciones del mismo que se recorran. Así, el primer tramo
supone el 44% de la tarifa, el segundo el 17% de la tari-
fa y el resto suponen el 39% restante.
El canal fue construido por Argentina sin participación
de Uruguay salvo una de las vías alternativa del segun-
do tramo (sección 1.2B). Quien construye administra
por lo que Uruguay sólo interviene en la administra-
ción de la vía del canal Martín García que contribuyó a
construir (sección 1.2B). En este tramo las decisiones
tienen que ser tomadas conjuntamente por ambos
países, mientras que en el resto de tramos Argentina
toma las decisiones unilateralmente. Siempre son más
ágiles las decisiones del lado argentino que aquellas
que se toman entre los dos estados. Por esta razón se
ha aumentado el calado y elevado la base sobre la que
se calcula la tarifa para el tramo administrado por
Argentina y no para la sección 1.2B. Esto ha creado
cierto malestar en Uruguay que quiere poner la sec-
ción 1.2B en igualdad de calado que su alternativa,
198
Figura E.5-1: Detalle de las secciones correspondientes a la Hidrovía
cambiar los porcentajes de los tramos y subir la base
sobre la que se calcula la tarifa del ramal que llega a
Nueva Palmira, argumentando que de este modo se
acabaría con el déficit. En la actualidad el manteni-
miento de la sección 1.2B a 30 pies cuesta aproximada-
mente 11 millones de dólares anuales y el ultimo año
la recaudación por peaje fue de 4 millones de dólares.
La diferencia es subvencionada a partes iguales por
Argentina y Uruguay.
El canal alternativo que sólo administra argentina se ha
concesionado al parecer con garantía de tráfico por lo
que la empresa concesionaria del lado argentino reci-
be una compensación por el trafico de la Hidrovía que
utilice la vía alternativa (sección 1.2B). Esto ha genera-
do quejas del lado uruguayo porque no faltan quienes
señalan que Argentina tiene incentivos a que el tráfico
utilice la sección 1.2A donde tendría que pagar a la
empresa concesionaria sino se cumple la garantía de
tráfico, mientras que en la sección 1.2B sólo subven-
ciona la mitad del dragado que no es cubierto con las
tarifas.
En la actualidad Argentina esta considerando aumen-
tar el calado del tramo 1 del canal y Uruguay quiere
participar como forma de tener acceso al control y
toma de decisiones del canal. Aunque en general el
diseño de las instituciones es positivo, parece que
habría que analizar si la fijación de tarifas en el canal
presenta algunos problemas en términos de libertad
de acceso para el tráfico de Uruguay.
E.5.2 Expansión del puerto de la Paloma
La Dirección Nacional de Hidrografía (DNH) tiene la
intención de potenciar el desarrollo del puerto oceáni-
co de la Paloma como un puerto hub.
Indudablemente el puerto de la Paloma ofrece una
serie de ventajas frente a otros puertos de la zona,
entre ellas destaca las condiciones favorables que pre-
senta en términos de batimetría (20 metros de profun-
didad muy próximos a la costa). Además, permite des-
centralizar y desarrollar el país a través del fomento de
la transversalidad oeste-este. Las previsiones de inver-
siones públicas para este puerto que se sitúan en
torno a los 4.5 millones de dólares.
Se tiene previsto que este puerto genere nuevo tráfi-
co, por ejemplo se está analizando la posibilidad de
que sea una puerta al atlántico para Chile, conectando
este país con el puerto a través de la carretera o el
ferrocarril. Sin embargo, también es posible que otra
parte del tráfico previsto sea desviado del resto de
puertos del país, lo que podría conducir a la pérdida
de cuota de mercado por parte de estos puertos. Un
análisis coste-beneficio, con un profundo estudio de la
demanda para este puerto, de manera que se prevean
los tráficos generados y desviados, ayudaría a situar la
propuesta en su contexto.
199
F.1 INTRODUCCIÓN
El transporte de carga por carretera es el principal
modo de transporte doméstico en el Uruguay. Su par-
ticipación en el mercado se estima en el 90% del
transporte terrestre de carga. La oferta de transporte
está constituida por 26000 camiones, que atienden un
mercado estimado de 10.000.000 ton con un recorrido
medio de 200 km.
La demanda de transporte doméstico, se concentra
en un conjunto de grandes cargadores, tales como
puertos, frigoríficos, molinos arroceros y de otros gra-
nos, productores forestales, zonas francas, algunas
industrias mayores, etc. La demanda de transporte es
atendida por un elevado número de empresas que
realizan transporte propio y transporte de cargas para
terceros.
Esta situación de una oferta muy diversificada y una
demanda concentrada determina que históricamente,
el precio del flete doméstico no responde a los costos
siendo frecuente el trabajo por debajo del costo, esti-
mulando y evidenciando una fuerte tendencia a la
informalidad creciente con la consiguiente evasión fis-
cal y previsional, continua refinanciación de adeudos,
ejecución judicial de prendas y garantías, deterioro de
las unidades por falta de mantenimiento, aumento del
riesgo en la circulación, etc., lo que determina una
situación no sostenible de las empresas de transporte
doméstico de carga por carretera.
Esta situación es la que ha motivado tanto desde el
sector privado transportista como del sector público,
el desarrollo de una política que, sin regular el merca-
do de precios, permita:
i) establecer condiciones sustentables del transporte
de cargas por carretera,
ii) establecer condiciones de competencia leal entre
transportistas
iii) establecer condiciones de seguridad en la circula-
ción
El desarrollo de esta política ha permitido desde el año
2000 lograr que los niveles de precios del flete aumen-
taran a un nivel razonable en relación al costo, que se
desarrollen condiciones de competencia leal, que
aumente la recaudación fiscal y la aportación previsio-
nal y mejoren las condiciones de seguridad en la circu-
lación de vehículos pesados.
F.2 ANTECEDENTES
Desde largo tiempo atrás se había diagnosticado la
existencia de un problema de funcionamiento del
mercado y se habían identificado las causas. Una posi-
ción dominante de los cargadores determinaba una
fuerza negociadora del lado de la demanda sobre la
capacidad negociadora de una oferta muy dispar y
fuertemente atomizada en pequeñas empresas uni-
personales, familiares y de menor porte.
200
Reforma del Transporte de Carga por Carretera en Uruguay
F
Esta situación de debilidad de la oferta determinaba, a
su vez, que el precio se fijara por remate a la baja. Así
resultaba que el menor precio lo fijaba el transportista
informal que no facturaba su flete, que no realizaba los
aportes a la seguridad social de la empresa y de sus
trabajadores, que no pagaba la patente de rodados,
que utilizaba combustible de contrabando en las
zonas fronterizas con Brasil, e inclusive en situaciones
más extremas, dejaba de honrar sus obligaciones con
el sistema financiero y con proveedores. Algunas parti-
cularidades del régimen tributario atentaban contra la
facturación de fletes, tal el caso del sector agropecua-
rio que no tributaba al IVA y por tanto no deducía
dicho impuesto y por consiguiente ejercía una fuerte
presión por evitar la facturación. El transportista formal
se encontraba totalmente desprotegido y estimulado
a un proceso de informalidad progresiva.
La atomización empresaria y la diversidad geográfica
del servicio de transporte, determinaban la dificultad de
un control efectivo de las autoridades competentes de
la Dirección General Impositiva, del Banco de Previsión
Social, de la Dirección de Aduanas, del Ministerio de
Transporte y del Poder Judicial y Policial. La informali-
dad en el mercado era dispar. Algunos mercados mos-
traban un mayor grado de formalidad. Entre estos se
encontraban los mercados de transporte de combusti-
bles, los mercados de obras públicas y en general los
mercados que facturaban los fletes al Estado.
Otros mercados, como el transporte de leche, el trans-
porte de bebidas embotelladas, el transporte de
hacienda, etc., sin estar ajenos a cierto grado de infor-
malidad (subfacturación, subaportación, etc.) conta-
ban con un grado apreciable de formalidad. A esta for-
malidad colaboraba el nucleamiento de los transpor-
tistas en diversas asociaciones de transportes especia-
lizados. En estos casos existían convenios de transpor-
te entre partes con cláusulas de precio, ajuste, etc. En
el otro extremo, la actividad zafral agrícola, la actividad
forestal, el transporte pecuario entre ferias y producto-
res, el transporte ocasional, etc. mostraban el mayor
grado de informalidad.
Si bien esta situación era reconocida en el mercado,
era percibida como más grave por parte de los regula-
dores y las empresas de mayor porte, que por la gene-
ralidad de los transportistas. Estos consideraban que
las causas de sus dificultades económicas era, la falta
de trabajo o el exceso de unidades y el alto costo del
Estado.
F.3 ORIENTANDO HACIA LA REFORMA
A partir de1995 el Ministerio de Transporte y Obras
Públicas entendió conveniente iniciar un proceso para
mejorar las condiciones del mercado, de tal forma que
el transportista fuera adecuadamente remunerado por
el trabajo realizado y el capital invertido, que se desa-
rrollaran condiciones de competencia leal entre trans-
portistas y se pudiera revertir la tendencia a la informa-
lidad creciente.
El transporte doméstico de carga por carretera es un
mercado básicamente desregulado, con libertad
absoluta en la condición de acceso al mercado y suje-
to exclusivamente a las regulaciones técnicas de apti-
tud y de pesos y dimensiones relativas al camión, a la
inscripción en un registro de camiones del MTOP , a las
regulaciones relativas a la idoneidad técnica del con-
ductor y a las regulaciones de circulación. Las empre-
sas de transporte de cargas por carretera están regidas
por la normativa general de las empresas (inscripción
y tributación en la Dirección General Impositiva y
aportaciones a la seguridad social en el Banco de
Previsión Social y las AFAP).
El problema que se planteaba en 1995 era cómo evo-
lucionar de la situación de hecho antes referida a una
situación de mercado sostenible. En ese entonces se
plantearon diversas alternativas: regulación de merca-
do, asociación colectiva de transportistas para fortale-
cer la negociación de fletes, medidas restrictivas de la
competencia, etc. En general se reconocía una alta
incidencia de tributos directos e indirectos en el flete (
impuesto al valor agregado, impuesto al patrimonio,
impuesto a la renta, impuesto a los ejes, impuesto al
combustible, patente de rodados, aportación social
patronal y personal, etc.)
Sin embargo, el “statu quo” era aceptado resignada-
mente por los transportistas, resultaba favorable para
201
los productores y comercializadores y no se encontra-
ba en el centro de atención del regulador (MTOP) ni
era la preocupación mayor en la evasión fiscal y previ-
sional.
Un elemento detonante fue la implantación, por el
MTOP en 1996, del Certificado de Aptitud Técnica vehi-
cular (CAT) lo que generó fuertes resistencias. Estas
resistencias se originaban por diversos puntos de vista.
El concepto general era la resistencia al cambio y a ser
inspeccionados. Otras razones eran el importe de la
inspección (USD 100), la frecuencia (anual), el costo de
reparación de los vehículos para superar las exigencias
de la inspección, las dificultades de traslado a las plan-
tas de inspección (por el costo y por la interferencia
con las actividades comerciales), los estándares de ins-
pección, la desconfianza al sistema de inspección, la
desconfianza a una eventual colusión que podría traer
un nuevo requisito y su exigencia, etc.
En esta circunstancia, las opiniones de los transportis-
tas se dividieron en dos grandes grupos. Por un lado
aquellos más formales y profesionales, particularmen-
te las empresas domésticas que además realizaban
transporte internacional y las empresas mayores de
transporte doméstico que entendían las razones de
interés general y que comprendían la importancia de
la idoneidad vehicular como una suerte de “título de
transportista” que premiaba a las empresas que reno-
vaban periódicamente su flota y que realizaban una
rutina de mantenimiento, coincidente con una mayor
formalidad; y por otro las empresas menores, más
resistentes al cambio, a una nueva regulación e inclu-
sive desconfiadas de que esta regulación pudiera ser
un elemento discriminatorio que favoreciera a las
empresas mayores y coincidente con un mayor grado
de informalidad.
Esta primera experiencia permitió iniciar el proceso de
toma de conciencia del transportista para darse cuen-
ta que en realidad las resistencias económicas argu-
mentadas eran la consecuencia de un precio de flete
envilecido por un mercado que no funcionaba como
tal. A su vez permitió generar una mayor cohesión sec-
torial entre los diversos transportistas y las agremiacio-
nes preexistentes, un ámbito de relación del transpor-
te de carga con otros transportistas y con las autorida-
des de Gobierno en lo que se denominó la Mesa del
Transporte, una red de comunicación entre transpor-
tistas en todo el territorio y la generación de liderazgos
gremiales y personales. En ese entonces se sientan las
bases de la Intergremial del Transporte de Carga que
sería, en lo subsiguiente, el interlocutor del sector pri-
vado ante la sociedad y el Gobierno.
Como todo cambio, tuvo sus fortalezas y debilidades y
por tanto, oportunidades y acechanzas, según el
punto de vista considerado. La unión de los transpor-
tistas, que llegaron a medidas de paralización tempo-
ral del transporte de cargas por carretera, representó
una oportunidad para el sector transportista formal y
una acechanza hacia la informalidad, para el regulador
que había implantado la medida, representó una opor-
tunidad de inicio del proceso de formalización y de
mejora de la seguridad y una acechanza política, para
los cargadores representó una acechanza debido a la
mayor fuerza negociadora del transportista.
Otro hito importante, fue la publicación de un costo
de referencia en 1998. El costo de referencia posterior-
mente se transformaría en un precio de referencia.
Este precio de referencia no tiene otra intención o
valor que informar al transportista sobre cual era lo
que razonablemente debería de cobrar por sus servi-
cios de transporte y el tiempo de espera ( que en
general no se cobraba). Esta información se suminis-
traba en forma gratuita y se categorizaba según dis-
tancia, tipo de mercadería y tipo de equipo. Más ade-
lante, este precio de referencia sería tomado por la
normativa para presumir informalidad cuando se
cobrara por debajo del 70% de dicho valor.
Como resultado de la publicación de los precios de
referencia, los transportistas comenzaron a revisar sus
contratos de fletes y evidenciar que la razón de sus
penurias era el bajo precio que se cobraba por el ser-
vicio, la elevada incidencia de los tributos y aportes al
Estado y la asimetría en la competencia entre formales
e informales.
Esta reflexión condujo en 1999, a una propuesta de
los transportistas de reducción tributaria y de inclusión
202
de las cargas fiscales en el precio del gas-oil, la que no
prosperó como mecanismo, debido a i) problemas
jurídicos conceptuales y legales, ii) a que el agro es un
consumidor relevante de combustible y se perjudica-
ba por una suba y no se beneficiaba por la sustitución
de impuestos por otros deducibles, iii) que gran parte
de la flota de automóviles utiliza gas-oil debido al pre-
cio favorable de este combustible en relación a las naf-
tas y por tanto una suba implicaba una resistencia
política, iv) que el transporte público utiliza este com-
bustible (ómnibus y taxímetros) y no tributaba al IVA
por lo que no era deducible y por tanto un aumento
redundaría en un incremento del precio de la tarifa y v)
que un aumento de precio del gas-oil determinaría un
aumento del contrabando de combustibles.
La idea, no obstante estas dificultades, era interesante
en el sentido que demostraba que el sector estaba dis-
puesto a formalizarse y a pagar las obligaciones, en
tanto que las pagaran todos. Y la forma de que todos
la pagaran era incluirlas en el combustible que era una
caja obligada de pago. A su vez esta idea se alineaba
con disminuir la brecha entre el precio de las naftas y
del gas-oil lo que constituía un problema en la comer-
cialización de la refinería. Los transportistas, además,
especulaban con que el aporte fiscal que resultara de
un aumento del valor del gas-oil de los automóviles se
tradujera en una reducción equivalente de los tributos
del transportista.
La situación recesiva después de la devaluación de
Brasil en 1999 no permitió implantar en ese entonces
una medida alternativa.
F.4 NORMATIVIDAD DE LA REFORMA
En el año 2000, tras varios episodios de amenazas de
paralización e intensas negociaciones por parte del
sector transportista y del regulador con la participa-
ción del Ministerio de Economía y la Presidencia de la
República, se formuló la ley Nº 17296 que establece en
sus artículos 270 a 274 los conceptos básicos de la
alternativa diseñada para superar el problema de infor-
malidad del transporte de carga por carretera, la que
fue aprobada en 2001 y reglamentada por el Decreto
349/001.
Conceptualmente, las normas incluyen: i) la categori-
zación. identificación y registración del transportista
profesional de carga como aquel que presta servicios
para terceros y la del transporte propio que queda
reservada a quien transporta sus propios bienes, ii) la
creación de un órgano de control con participación
del sector privado con el objetivo de orientar la acción
inspectiva de la DGI, BPS y MTOP en el transporte de
carga, cuyo financiamiento proviene del precio de las
guías de carga, de una oblea identificatoria del trans-
portista profesional y de las multas impuestas por el
MTOP a los transportistas por infracciones a esta ley, iii)
la creación de una guía de carga que formaliza el con-
trato de transporte y iv) la corresponsabilidad del car-
gador y transportista en cuanto a la formalidad de la
empresa contratada y la designación del cargador
como agente de retención del transportista.
A su vez estas normas fueron complementadas con
otras que representaron un alivio tributario (deroga-
ción del impuesto a los ejes, exoneración de aportes
patronales a la seguridad social, deducibilidad tributa-
ria del 40% de los pagos por peajes) y la sustitución de
impuestos no deducibles por la empresa por impues-
tos deducibles (sustitución de IMESI en los combusti-
bles por IVA).
Otras normas a su vez permitieron la refinanciación de
adeudos atrasados con la DGI y con el BPS anteriores al
año 2000 como instrumento para estimular la puesta
al día con las obligaciones fiscales. Si la reforma no
tuvo un mayor éxito fue porque la refinanciación resul-
taba excesivamente onerosa para algunos transportis-
tas que habían migrado a la informalidad tiempo atrás
y acumulaban adeudos tributarios y previsionales muy
significativos en relación al porte de las empresas.
La circunstancia en que se procesó la reforma no pudo
ser más adversa. A las dificultades como consecuencia
de la devaluación de Brasil, se agregaron la suba de
precios del petróleo y por ende de los combustibles, la
caída de precios de los bienes agrícolas en los años
2000 a 2002, el cierre de los mercados de exportación
por razones sanitarias, la crisis de Argentina en 2001 y
la crisis financiera propia de Uruguay en 2002. Este
medioambiente económico redundó directamente en
203
una disminución de la demanda de transporte, la
reducción consiguiente de precios por efecto del mer-
cado ya no solamente por la informalidad, la mayor
participación de Brasil (1999-2002) y Argentina (2001-
2002) en el mercado de transporte internacional con el
consiguiente aumento de la oferta en el mercado
nacional, entre otros.
La situación era tan crítica que no había carga para
transportar y en esa coyuntura era muy difícil lograr
que hubiera un nivel de precios razonable y una
menor informalidad. En esta circunstancia se activaron
los mecanismos de presión de los cargadores en un
extremo aduciendo los problemas de competitividad
con fletes más elevados y en el otro los de los trans-
portistas más informales aduciendo que no podían
acceder a los costos de la formalización en plena crisis.
Esta coyuntura determinó un período de transición
entre el “modus operandi” tradicional que se extendió
desde 2001 a 2003.
Sin embargo, con la recuperación de la economía en
2003 y 2004, con la recuperación de la competitividad,
el crecimiento de la inversión, la reapertura de merca-
dos y el estímulo de la suba de los precios agrícolas, el
transporte, en este escenario favorable, encontró la
legislación y su implementación en funcionamiento.
En la actualidad existen 3600 empresas profesionales
de transporte de carga para terceros que comprenden
a 15000 equipos de carga lo que representa el 67 % del
transporte pesado del país, el 33% restante correspon-
den a transporte propio pesado, algunas colas de
informalidad remanente y a equipos que figuran en los
registros y no han sido dados de baja ( siniestros, obso-
lescencia, etc.).
El nivel de precios se ha tonificado, pudiéndose decir
que normalmente los fletes se cobran en el entorno de
los precios de referencia y en algunas situaciones de
picos de demanda hasta un 20% por encima.
El proceso no se ha concluído, pero ha sido aceptado
por el transportista y el cargador, funciona el mecanis-
mo de agentes de retención en los grandes cargado-
res, y un cuerpo inspectivo, de reducido presupuesto
operativo y de personal exigentemente seleccionado
realiza el control en carretera.
Existe una miscelánea de casos que no encuadran en
la condición de transportista de carga para terceros o
de transportista propio, tal el caso de algunos de los
transportes internos portuarios, los transportes de
empresas de servicios (recolectores de residuos, baro-
métricas, etc), los transportes que realiza el Estado
(administración central, empresas públicas y munici-
pios) con su flota propia que en ocasiones transporta
carga para terceros, entre otros.
Existe una miscelánea de casos de difícil control, tales
como los camiones que circulan en el medio urbano y
en el otro extremo, de menor entidad, los que circulan
en el lado más rural del transporte e inclusive el trans-
porte internacional de otras nacionalidades que reali-
za cabotaje interno clandestino. La atención de estos
casos será el desafío de los próximos tiempos.
204
G.1 OPERACIONES SECTOR PÚBLICO, 1999 - 2006
205
Capítulo Financiero
G
CUADRO G.1-1: URUGUAY: OPERACIONES SECTOR PÚBLICO, 1999-2006 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Change over 1999-2006
Ingresos 30.6 29.6 30.6 29.5 30.0 29.0 29.2 28.8 -1.8Impuestos 20.9 20.3 20.8 21.2 21.4 21.6 21.8 21.9 1.1Contribuciones seguridad social 7.4 7.3 6.9 5.8 4.8 4.6 5.3 5.4 -2.0Actual superavit de empresas publicas 2.3 2.0 3.0 2.4 3.8 2.8 2.2 1.4 -0.9
Gastos No-intereses 32.0 30.6 31.5 29.0 26.5 24.9 25.3 25.2 -6.8Actual gastos del gobierno central- BPS 27.8 27.2 27.9 26.6 23.8 22.3 22.9 22.6 -5.2Salarios 5.5 5.5 5.7 5.4 4.8 4.6 4.8 4.7 -0.9Bienes y servicios 4.4 3.6 4.2 3.7 3.9 4.0 4.2 4.3 -0.1Pensiones 12.6 12.7 12.8 12.3 10.6 9.5 9.6 9.1 -3.5Transferencias sociales 5.2 5.4 5.3 5.1 4.5 4.2 4.4 4.4 -0.7
Inversion 1/ 4.3 3.4 3.6 2.5 2.7 2.6 2.4 2.6 -1.6
Balance primario de los gobiernoslocales 2/ 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.2 0.4 0.4
Balance primario del sector publico no financiero -1.5 -1.0 -0.9 0.6 3.5 4.1 4.1 3.9 5.4
Balance primario de BCU -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 0.1
Balance primario del sector publico -1.7 -1.2 -1.1 0.3 3.3 4.0 3.9 3.8 5.5
Pago intereses 2.0 2.6 2.9 4.5 6.2 5.9 4.7 4.4 2.4
Total balance sector publico -3.7 -3.8 -4.0 -4.1 -2.9 -2.0 -0.8 -0.6 3.1
Fuente: MEF, Uruguay basado en datos del TGN, CGN, BPS, OPP y BCU; y cálculos propios World Bank.
Notes: 1/ Incluye inversión de la empresas publicas
2/ Balance primario por fuente de financiación.
G.2 PROYECCIÓN DEL ESPACIO FISCAL PARA EL SEC-
TOR PÚBLICO Y LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA
EN URUGUAY
Uruguay sigue un proceso de planificación de presu-
puesto cada cinco años. De acuerdo con la
Constitución (Artículo 214), a principios de cada
nueva administración la Ley de presupuesto es pasa-
da para un programa de cinco años (Presupuesto
Quinquenal. El presupuesto es revisado anualmente
por medio de una Rendición de Cuentas sujeto a la
aprobación de la Legislatura. El MEF es el encargado a
cargo de la formulación del presupuesto y Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP), que hace un infor-
me directamente al presidente, es la responsable de
reunir el presupuesto de capital. Dentro del presu-
puesto a cinco años, el gobierno pone las restriccio-
nes en la inversión, incluso la inversión por las empre-
sas de sector público. Estos techos de inversión están
abiertos a la revisión cada año.
El marco actual ha sido fijado para el periodo 2005-
2009. En 2005, el nuevo gobierno fijo el presupuesto
para un período de cinco años en la Ley de
Presupuesto (la Ley 17930). Durante 2006 algunos
ajustes fueron hechos al presupuesto planeado, según
la Rendición de Cuentas (el No 18046 de la ley). La revi-
sión 2007 no ha sido aprobada aún. El presupuesto en
términos medios da un marco para las asunciones de
la base de referencia para proyectar el espacio fiscal.
206
CUADRO G.1-2: URUGUAY: INVERSIONES DEL SECTOR PÚBLICO, 1999-2006 (MILLONES DE $ CORRIENTES)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Inversiones Sector Público 10,104 8,240 8,896 6,417 8,368 9,809 9,780 12,22010,725 7,545 10,012 7,450 6,919 9,473 9,816 11,939
Empresas del sector publico 4,572 3,019 5,555 3,749 2,796 3,820 4,295 5,314AFE 150 10 16 25 15 26 9 12ANCAP 427 -417 1,543 616 95 280 130 0ANP 4 32 42 90 75 38 23 222ANTEL 1,473 1,460 1,548 1,260 912 1,464 1,339 1,695OSE 785 773 516 393 364 452 540 737UTE 1,732 1,161 1,890 1,366 1,335 1,560 2,254 2,648
Inversiones 6,153 4,526 4,457 3,701 4,123 5,652 5,521 6,626- MTOP 1,993 1,598 1,617 1,125 1,509 2,225 2,427 2,402- MVOTMA 1,238 1,104 1,152 1,008 807 1,006 912 1,363- Presidencia 636 385 234 302 318 546 542 481- Org. Docentes 778 540 322 281 583 717 521 644- Resto 1,508 899 1,132 985 906 1,159 1,118 1,736
Uruguay: Inversion publica en el sector de infraestructura, 1999-2006 (Milliones de $ corrientes)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Inversion publica en infraestructura 6,565 4,617 7,171 4,874 4,305 6,046 6,722 7,716Empresas publicas 4,572 3,019 5,555 3,749 2,796 3,820 4,295 5,314AFE 150 10 16 25 15 26 9 12ANCAP 427 -417 1,543 616 95 280 130 0ANP 4 32 42 90 75 38 23 222ANTEL 1,473 1,460 1,548 1,260 912 1,464 1,339 1,695OSE 785 773 516 393 364 452 540 737UTE 1,732 1,161 1,890 1,366 1,335 1,560 2,254 2,648MTOP 1,993 1,598 1,617 1,125 1,509 2,225 2,427 2,402
Fuente: MEF and OPP, Uruguay.
Nota: Inversión pública en el sector de infraestructura es aproximadamente la inversión de las empresas públicas y el MTOP.
Esto sirve como una indicación de la dirección de polí-
tica y la postura fiscal de la administración.
Dado las restricciones de la sostenibilidad del gasto fis-
cal, Uruguay probablemente seguirá una regla fiscal
convencional que apunta las exigencias de superávit
fiscales en el mediano plazo. Por lo tanto, el marco de
asignación de gastos probablemente será como sigue:
[ingreso] - [actual gasto primario] - [inversión]igual [meta de superávit fiscal]
Con el fin de identificar el espacio fiscal para la inver-
sión en infraestructura, la base de referencia es calcu-
lada usando las últimas proyecciones para el programa
en el mediaño plazo del gobierno para el periodo de
2007-09. Asi mismo, se proyectó con los mismos
supuestos de intención de gasto que usa el gobierno
hasta el año 2011. Después, un análisis de sensibilidad
es realizado cambiando las proyecciones para creci-
miento económico, ingresos y gastos en pensiones. La
inversión es calculada como la variable de ajuste de
acuerdo con el comportamiento observado pasado.
Los supuestos la base de referencia en cuanto a gastos
del sector público son los siguientes:
o Supuestos Macroeconomicos. La base de referen-
cia usa las mismas proyecciones del gobierno para
2007-08) y la línea de supuestos esperados para la
tendencia 2009-11. Para PIB real se asume que crece
al 5.3 por ciento en 2007 y a 3.8 por ciento en 2008.
Después del 2009, la proyección del PIB converge a
una tasa del 3 por ciento consistente con el creci-
miento su tendencia de largo plazo. El deflactor del
PIB es asumido como el 6 por ciento para el 2007 y
5 por ciento para el 2008. A partir de aquí es proyec-
207
CUADRO G.2-1: URUGUAY: BASE DE REFERENCIA. ESCENARIO MACROECONÓMICO
2005 2006 2007 2008
Cuentas Nacionales (Variación %)PIB 6.6 7.0 5.3 3.8Importaciones de bienes y servicios 10.1 16.0 11.9 7.7Formacion bruta de capital 24.5 32.0 18.5 -4.1Consumo 2.8 8.6 5.8 4.1Exportacion de bienes y servicios 16.3 7.6 7.4 8.9
PIB deflactor 0.6 6.8 6.0 5.0PIB (Millones de pesos) 406,705 464,802 518,330 564,794
Sector externo (US$ dollars, crecimiento)Exportacion de biienes (FOB) 2/ 15.5 17.1 12.5 8.4Importacion de bienes (CIF) sin petroleo 2/ 22.7 21.5 15.1 9.5
Cuenta corriente (% de PIB) 0.0 -2.4 -3.2 -2.5
Salarios (crecimiento promedio anual)IMS general 4.6 4.4 6.1 4.0IMS publico 5.6 3.2 6.0 4.5IMS privado 4.0 5.0 6.1 3.6
Mercado de trabajoEmpleo (crecimiento en % de individuos) 3/ 1.4 2.9 2.4 1.2
Fuente: MEF, Marzo 2007.
Notes: 1/ La esperada caída en 2008 es explicada por la finalización de a construcción de Botnia
2/ Exportaciones e Importaciones de bienes es proyectada por la aduana. Este cálculo no incluye exportaciones e importaciones hechas en
la zonas francas
3/ Calculada por áreas con mas de 5,000 habitantes.
tado para seguir disminuyendo, cayéndose a aproxi-
madamente el 4 por ciento a partir de entonces.
o Se necesita mantener un superávit primario equi-valente al 4 por ciento del PIB. Los superávit fisca-
les serán necesarios para reducir adelante la propor-
ción de deuda pública a PBI. Este es objetivo en el
mediano plazo del gobierno.
o Se debe continuar con las rigideces del presu-puesto. Una gran proporción de gasto en el presu-
puesto gubernamental es no discrecional. El servicio
de la deuda del sector público requiere de una alta
y exógena decisión del gobierno (al menos en el
mediano plazo), el pago de interés equivalente al 17
por ciento de ingresos totales anuales en promedio
de 2004-2006. De los gastos de gobierno de no inte-
rés restantes, tres cuartas partes son rubros rígidos y
no discrecionales: más de la mitad del gasto de
público de no interés continúa son pensiones y
transferencias sociales; y los salarios explican casi un
quinto de gastos de no intereses (en promedio el 18
por ciento del gasto de no intereses para el periodo
1999-2006). Las pensiones y los gastos de salarios
probablemente permanecerán rígidos en el media-
no plazo. El perfil demográfico es similar a socieda-
des europeas envejecidas y se espera que el núme-
ro de jubilados e individuos retirados permanezca
alto. Una proporción alta de funcionarios esta sobre
los 50 años, pero los costos salariales probablemen-
te permanecerán constantes cuando la mezcla de
habilidades deseada para nuevos empleados reque-
rirá niveles más altos de remuneración y esto presio-
nara una aumento del salario de los funcionarios
existentes. Una reducción de salarios y en los niveles
de pensión será poco factible políticamente en el
mediano plazo. En la base de referencia se asume
que los gastos en salarios, las pensiones y las trans-
ferencias sociales aumentan el proyectado IMS real
del sector publico, con un crecimiento anual espera-
do del 6 por ciento en 2007 y 4.5 por el-ciento en el
2008 en adelante.
o Gasto en bienes y servicios. Las proyecciones de
gasto en bienes y servicios permanece constante
como porcentaje del PIB (4.2 por ciento) en el
mediaño plazo.
o Ingresos Crecientes. Este marco fiscal asume que
los ingresos crecerá sólo el 1 por ciento del PBI en
2007, y aumentarán aproximadamente 0.3 puntos
porcentajes del PBI a partir de 2008 adelante. La
fuente de estos aumentos de ingresos será una
mejora del desempeño de empresas de sector
público y un aumento de ingresos por impuestos
que resultan de esfuerzos continuados de las autori-
dades fiscales. El superávit corriente de las empresas
de sector público es proyectado al 3 por ciento del
PIB en el 2009. Esto es consecuente con el presu-
puesto en términos de mediano plazo para 2007-
2009 como perfilado en las quintas y sextas revisio-
nes del Arreglo del Fondo Monetario Internacional
en el diciembre de 2006.23 Los ingresos fiscales son
proyectados para permanecer constantes como
porcentaje del PIB hasta el año 2009, después de
esta año se elevan en 0.1 por ciento del PIB, seguido
de 0.3 y el 0.4 por ciento del PIB para loa años 2010
y 2011, respectivamente. La seguridad social son es
proyectada para crecer al misma tasa ritmo PIB real.
o Inversión como rubro de ajuste. El gasto de capital
es entonces la variable de ajuste en el presupuesto.
En tiempos de la dificultad fiscal, esta variable es la
que primero se ajusta. La base de referencia asume
que la inversión se recupera hacia niveles de precri-
sis al 3.4 por ciento del PBI en el mediano plazo (para
un promedio del 2.5 por ciento del PBI para el perio-
do 2002-2006).
G.3 RECAUDO
Las fuentes principales de financiación del sector
transporte en Uruguay son los impuestos generados
por la prestación del servicio y los peajes. El Impuesto
al Valor Agregado (IVA) - aplicado sobre los bienes y
208
23. El superávit corriente de las empresas de sector público estuvo bajo en el año 2006 debido a la necesidad de usar recursos presupuesta-
rios iguales al 0.9 por ciento del PBI para cubrir gastos adicionales del sector de electricidad en 2006. Estos gastos resultaron del choque dual
de altos precios del petróleo y la caída en la generación hidroeléctrica producto de una severa sequía. Se espera que la situación en el sector
de electricidad se normalice en el 2007.
servicios de consumo interno y sobre las importacio-
nes - representa más de la mitad del recaudo total del
país. En el 2006, el IVA alcanzó el 54% del total recau-
dado (equivalente al 10% del PIB) y experimentó un
crecimiento importante con respecto al año anterior
del 10.7%, explicado por (i) el crecimiento del PIB, (ii)
mayor nivel de cumplimiento voluntario y (iii) mayor
eficiencia en el recaudo24.
De gran influencia en los ingresos del sector transporte
es el Impuesto Específico Interno (IMESI) que incluye,
entre otros, los gravámenes a combustibles, grasas y
lubricantes, y vehículos automotores25. La participación
histórica del sector transporte en el IMESI ha variado
entre 48 y 67% en las últimas décadas, como lo mues-
tra la Grafica 1. En el 2006 el IMESI representó el 13% del
recaudo total (2.4% del PIB), con un aumento en el
recaudo del 9% con respecto al 2005. El incremento en
la eficiencia del recaudo no se manifestó significativa-
mente en el sector transporte, donde las bajas ventas
de naftas y gasoil redujeron el recaudo por combusti-
bles y derivados del petróleo. Asimismo, la recaudación
por concepto de vehículos automotores - incluyendo
todo tipo de vehículos, motos, motonetas, bicimotos,
camiones y ómnibuses - se redujo en un 1.9% real debi-
do a la caída en la venta de vehículos nuevos. La tasa
máxima impositiva sobre los camiones es 0%.
Los peajes son una fuente importante de financiación
en el sector, sin embargo su contribución está limitada
a la adjudicación actual de concesiones y a la deman-
da por vías adicionales. En el 2001 dos concesiones
fueron adjudicadas, una por 82 kilómetros - mediante
licitación - y la otra por 1.272 kilómetros, denominada
“mega-concesión”, la cual se otorgó mediante nego-
ciación directa a la Corporación Vial del Uruguay (filial
del ente estatal Corporación Nacional para el
Desarrollo). La mega-concesión es subsidiada por el
Estado en un monto equivalente al costo del manteni-
miento rutinario. Se estima que el subsidio equivale al
40% del total de la inversión. Demás obras necesarias,
como conservación periódica, rehabilitaciones y mejo-
ramientos, se cubren a través del recaudo por peajes.
Tres concesiones adicionales fueron otorgadas en
años siguientes para un total de 1.572 kilómetros de
vías concesionadas actualmente en el país. Dados los
bajos niveles de transito en el resto del territorio, es
relativamente difícil impulsar concesiones adicionales
sin subsidios estatales.
Una fuente adicional de ingresos para el sector son los
impuestos que se generan independientemente a la
prestación del servicio de transporte, tales como
patentes de vehículos y otros gravámenes. La patente
de vehículos - o matricula - grava la propiedad de vehí-
culos automotores con un monto anual determinado
por el aforo del vehículo y su valor de mercado. En
otras palabras, vehículos de igual procedencia (por
ejemplo Mercosur) y edad (modelos del mismo año)
tienen la misma carga impositiva independiente de la
209
Figura G.3-1: Impuesto Especifico interno (IMESI)
Fuente: Dirección General Impositiva – DGI Uruguay
100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%
0%
Otros Recaudos Vehículos automotores Comb. Gras. y Lub. Av. Civil Grasas y Lubricantes Combustibles
1999199819971996199519941993199219911990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
24. La mayor eficiencia en el recaudo y su cobertura incrementa la productividad del IVA con efectos transmisores en la productividad de otros
impuestos como el Impuesto a la Rentad e Industria y Comercio.
25. El IMESI también incluye los impuestos al tabaco, cigarrillos, bebidas alcohólicas y no alcohólicas, y perfumería y cosmética. Los bienes intro-
ducidos al país que tributan IMESI son gravados en la introducción al país por sus alícuotas respectivas como un adelanto del impuesto, que
luego se liquida en forma definitiva cuando se produce la primera enajenación desde el importador al distribuidor o consumidor final.
marca. El tributo es aplicado y recaudado por los
gobiernos departamentales y su valor se actualiza
periódicamente a través de la revisión de los aforos y
se ajusta anualmente por el índice de precios al consu-
mo. Desde el 1 de enero de 2006 los autos cero kiló-
metro empadronados en cualquier departamento del
país tendrán un aforo único y pagarán el mismo valor
de la patente de rodados
Otros gravámenes indirectos a la prestación del servi-
cio ocurren en el sector transporte de carga. Son
recaudados a través de la Dirección Nacional de
Transporte e integran el rubro proventos del Fondo de
Inversiones del Ministerio de Transporte y Obras
Públicas (FIMTOP). Estos incluyen: permisos de circula-
ción, registro de transportista profesional de carga,
certificados de cambio de propiedad y de libre de deu-
das, registro de vehículos de carga, permisos especia-
les para el transporte de cargas extraordinarias y la tasa
de registro censa26. Las tasas de estos gravámenes son
exiguas y no tienen un impacto significativo en la
imposición al sector. En el 2006 el recaudo por estos
gravámenes correspondió al 1.48% del recaudo total,
relativamente bajo comparado con el 1.86% registrado
en el 2003.
210
26. Tributación del sector Transporte de carga del Uruguay. BID. Diciembre 2004
H.1 TARIFAS
Las tarifas eléctricas de Uruguay, comparadas con las
de las otras empresas integrantes de la CIER son en
general inferiores, excepto las empresas de Venezuela
y Argentina las que aplican tarifas que se estima que
son menores a los costos económicos de suministro.
Las tarifas promedio para las principales categorías de
usuarios, sin impuestos, son las siguientes:
La estructura del mercado uruguayo, con un consumo
industrial relativamente menor comparado con otros
países, hace que se incremente el valor de la tarifa
media, por lo que se requiere, para realizar compara-
ciones más pertinentes, una evaluación basada en
consumos de similares características en las distintas
categorías de usuarios de las empresas comparadas, la
que se presenta a continuación.
La tarifa de UTE, sin impuestos, para usuarios residen-
ciales con un consumo mensual de 200 kWh/mes es
ligeramente superior a la tarifa promedio de las
empresas consideradas en la encuesta de la CIER,
excluyendo a Venezuela y la Argentina del promedio,
indicadas en el cuadro siguiente. Esta tarifa es sin
embargo inferior a la tarifa de las empresas chilenas,
las que operan en un mercado desregulado en un país
que no cuenta con recursos locales de hidrocarburos,
al igual que Uruguay.
Las tarifas de UTE para usuarios residenciales con un
consumo mensual de 1000 kWh/mes son significativa-
mente inferiores al promedio de las empresas conside-
211
Sector Eléctrico
H
CUADRO H.1-1: TARIFA MEDIA (EN CENTAVOS DE DÓLAR POR KWH, SIN IMPUESTOS)
Categoría Tarifaria 2000 2003 2004 2005
General 14,66 9,73 10,51 13,22Residencial 11,79 8,32 9,17 11,71Grandes Consumidores 4,53 3,34 3,76 5,10Medianos Consumidores 8,76 6,30 6,85 8,84Doble Horario General 11,42 8,26 8,79 11,39Doble Horario Residencial 8,90 5,79 6,39 8,30Alumbrado Público 11,82 7,62 8,39 10,85Zafral Grandes Consumidores 5,60 4,35 4,71 6,08Zafral Medianos Consumidores 7,16 5,56 5,70 7,33
Precio Promedio Ponderado 9,99 6,77 7,31 9,39
212
Figura H.1-1: Tarifas Eléctricas Residenciales, LAC –Consumo Bajo
Fuente: UTE y CIER
Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. ELECAR, Caracas
Venezuela. ELEVAL, CaraboboVenezuela. ENELCO/ENELVEN
Argentina. EDESUR, Cap. FederalArgentina. EDELAP, La Plata y otros
Argentina. ENERSA, Entre RíosVenezuela. CALEY, Yaracuy
Argentina. EJESA, JujuyArgentina. EPEN, Neuquen
Argentina. EMSA, MisionesArgentina. EPESF, Santa FeParaguay. ANDE, Nacional
Colombia. COMERCIALIZAR, CaliEcuador. EEQSA, Pichincha y Napo
Brasil. AES Eletrop., S. PauloColombia. CODENSA, Bogotá
Perú. LUZ DEL SUR, LimaBrasil. CPFL Piratininga, S. Paulo
TARIFA PROMEDIO (parcial)Ecuador. EMELGUR, Samborondón
Uruguay. UTE, NacionalEcuador. CENTROSUR, Azuay
Chile. EMELARI, AricaBrasil. COSERN, Río Grande
Chile. EMELAT, CopiapoBrasil. CPFL Paulista, S. Paulo
Brasil. COPEL, ParanáBrasil. EEB, S. Paulo
Perú. ELSE, CuscoChile. EMELECTRIC, Melipilla
Brasil. CEMIG, Minas Gerais
0 25 50 75 100 125 150 175
Tarifas Eléctricas Residenciales, 200 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh
Figura H.1-2: Tarifas Eléctricas Residenciales, LAC –Consumo Alto
Fuente: UTE y CIER
Venezuela. ENELCO/ENELVEN, ZuliaArgentina. EDESUR, Cap. Federal
Venezuela. CALEY, YaracuyArgentina. ENERSA, Entre RíosVenezuela. CADAFE, Nacional
Argentina. EDELAP, La Plata y otrosVenezuela. ELECAR, Caracas
Venezuela. ELEVAL, CaraboboArgentina. EPESF, Santa FeParaguay. ANDE, Nacional
Colombia. COMERCIALIZAR, CaliArgentina. EJESA, Jujuy
Argentina. EMSA, MisionesUruguay. UTE, Nacional
Ecuador. EEQSA, Pichincha y NapoPerú. LUZ DEL SUR, Lima
Colombia. CODENSA, BogotáEcuador. EMELGUR, Samborondón
Brasil. AES Eletrop., S. PauloPerú. ELSE, Cusco
TARIFA PROMEDIO (parcial)Brasil. COPEL, Paraná
Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloBrasil. COSERN, Río Grande Norte
Brasil. EEB, S. PauloChile. EMELARI, Arica
Ecuador. CENTROSUR, AzuayBrasil. CPFL Paulista, S. Paulo
Chile. EMELAT, CopiapoBrasil. CEMIG, Minas Gerais
Chile. EMELECTRIC, MelipillaArgentina. EPEN, Neuquen
0 25 50 75 100 125 150 175
Tarifas Eléctricas Residenciales, 1.600 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh
radas en la encuesta de la CIER indicadas en el cuadro
siguiente. Valen las mismas consideraciones que para
las tarifas para consumos residenciales menores.
La tarifa de UTE para usuarios industriales con un con-
sumo mensual de 5.000 kWh/mes es similar a la tarifa
media de las empresas consideradas en la encuesta de
la CIER indicadas en el cuadro siguiente, excluyendo a
Venezuela y Argentina.
La tarifa de UTE para usuarios industriales con un con-
sumo mensual de 500.000 kWh/mes es significativa-
mente inferior a la tarifa media. Excluyendo a
Argentina y Venezuela, de las empresas consideradas
en la encuesta de la CIER indicadas en el cuadro
siguiente y solamente superior a las tarifas de
Argentina, Paraguay y Venezuela.
Al igual que las tarifas para consumos industriales
medios, la tarifa de UTE para usuarios industriales con
un consumo mensual de 5.000.000 kWh/mes es signi-
ficativamente inferior a la tarifa promedio de las
empresas consideradas en la encuesta de la CIER indi-
cadas en el cuadro siguiente y solamente superior a las
tarifas de Argentina, Paraguay y Venezuela.
Las tarifas de UTE para usuarios comerciales con un
consumo mensual de 2.000 kWh/mes son ligeramente
mayores al promedio de las tarifas de las empresas
consideradas en la encuesta de la CIER, excluyendo a
Argentina y Venezuela, e inferiores, por ejemplo, a las
empresas chilenas.
La tarifa de UTE para usuarios comerciales con un con-
sumo mensual de 50.000 kWh/mes es ligeramente
inferior al promedio de las empresas consideradas en
la encuesta de la CIER y solamente superior a las de las
empresas de Argentina, Paraguay y Venezuela y tres
empresas de Colombia y Perú.
213
Figura H.1-3: Tarifas Eléctricas Industriales, LAC - Consumo Bajo
Fuente: UTE y CIER
Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. CALEY, Yaracuy
Venezuela. ENELCO/ENELVEN, ZuliaArgentina. EPESF, Santa Fe
Venezuela. ELECAR, CaracasArgentina. EDESUR, Cap. Federal
Paraguay. ANDE, NacionalArgentina. ENERSA, Entre Ríos
Argentina. EPEN, NeuquenArgentina. EDELAP, La Plata y otros
Argentina. EMSA, MisionesArgentina. EJESA, Jujuy
Colombia. COMERCIALIZAR, CaliVenezuela. ELEVAL, Carabobo
Perú. ELSE, CuscoChile. EMELARI, Arica
Ecuador. CENTROSUR, AzuayChile. EMELAT, Copiapo
Ecuador. EEQSA, Pichincha y NapoChile. EMELECTRIC, Melipilla
Perú. LUZ DEL SUR, LimaUruguay. UTE, Nacional
Ecuador. EMELGUR, SamborondónTARIFA PROMEDIO (parcial)
Brasil. EEB, S. PauloBrasil. COPEL, Paraná
Colombia. CODENSA, BogotáBrasil. AES Eletrop., S. Paulo
Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloBrasil. CPFL Paulista, S. Paulo
Brasil. COSERN, Río Grande NorteBrasil. CEMIG, Minas Gerais
0 25 50 75 100 125 150 175
Tarifas Eléctricas Industriales, 5.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh
214
Figura H.1-4: Tarifas Eléctricas Industriales, LAC – Consumo Medio
Fuente: UTE y CIER
Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. ENELCO/ENELVEN
Venezuela. CALEY, YaracuyArgentina. EMSA, Misiones
Argentina. EDESUR, Cap. FederalVenezuela. ELECAR, Caracas
Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. EPESF, Santa Fe
Argentina. ENERSA, Entre RíosArgentina. EPEN, Neuquen
Argentina. EJESA, JujuyParaguay. ANDE, Nacional
Venezuela. ELEVAL, CaraboboUruguay. UTE, Nacional
Colombia. COMERCIALIZAR, CaliPerú. ELSE, Cusco
Perú. LUZ DEL SUR, LimaBrasil. COPEL, Paraná
Ecuador. CENTROSUR, AzuayEcuador. EEQSA, Pichincha y Napo
Chile. EMELARI, AricaEcuador. EMELGUR, Samborondón
Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloTARIFA PROMEDIO (parcial)
Brasil. CPFL Paulista, S. PauloChile. EMELAT, Copiapo
Brasil. EEB, S. PauloChile. EMELECTRIC, MelipillaColombia. CODENSA, BogotáBrasil. AES Eletrop., S. Paulo
Brasil. COSERN, Río Grande NorteBrasil. CEMIG, Minas Gerais
0 25 50 75 100 125 150 175
Tarifas Eléctricas Industriales, 500.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh
Figura H.1-5: Tarifas Eléctricas Industriales, LAC - Consumo Alto
Fuente: UTE y CIER
Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. ENELCO/ENELVEN
Venezuela. ELECAR, CaracasArgentina. EDESUR, Cap. Federal
Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. ENERSA, Entre Ríos
Argentina. EMSA, MisionesParaguay. ANDE, Nacional
Argentina. EPESF, Santa FeVenezuela. CALEY, YaracuyArgentina. EPEN, Neuquen
Uruguay. UTE, NacionalVenezuela. ELEVAL, Carabobo
Brasil. COPEL, ParanáPerú. LUZ DEL SUR, Lima
Brasil. EEB, S. PauloTARIFA PROMEDIO (parcial)
Colombia. COMERCIALIZAR, CaliBrasil. COSERN, Río Grande NorteBrasil. CPFL Piratininga, S. Paulo
Chile. EMELARI, AricaEcuador. EEQSA, Pichincha y NapoEcuador. EMELGUR, Samborondón
Brasil. CPFL Paulista, S. PauloBrasil. AES Eletrop., S. PauloBrasil. CEMIG, Minas Gerais
Chile. EMELAT, CopiapoChile. EMELECTRIC, MelipillaColombia. CODENSA, Bogotá
Argentina. EJESA, JujuyPerú. ELSE, Cusco
Ecuador. CENTROSUR, Azuay
0 25 50 75 100
Tarifas Eléctricas Industriales, 5.000.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh
215
Figura H.1-6: Tarifas Eléctricas Comerciales, LAC - Bajo Consumo
Fuente: UTE y CIER
Venezuela. CALEY, YaracuyVenezuela. ENELCO/ENELVENVenezuela. CADAFE, Nacional
Argentina. EDESUR, Cap. FederalArgentina. EPESF, Santa Fe
Argentina. ENERSA, Entre RíosArgentina. EMSA, Misiones
Paraguay. ANDE, NacionalColombia. COMERCIALIZAR, Cali
Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. EPEN, Neuquen
Venezuela. ELECAR, CaracasArgentina. EJESA, Jujuy
Venezuela. ELEVAL, CaraboboPerú. LUZ DEL SUR, Lima
Colombia. CODENSA, BogotáEcuador. EEQSA, Pichincha y Napo
TARIFA PROMEDIO (parcial)Brasil. COPEL, Paraná
Perú. ELSE, CuscoEcuador. EMELGUR, Samborondón
Uruguay. UTE, NacionalBrasil. AES Eletrop., S. Paulo
Brasil. EEB, S. PauloBrasil. CPFL Piratininga, S. Paulo
Brasil. CPFL Paulista, S. PauloBrasil. COSERN, Río Grande Norte
Ecuador. CENTROSUR, AzuayBrasil. CEMIG, Minas Gerais
Chile. EMELARI, AricaChile. EMELAT, Copiapo
Chile. EMELECTRIC, Melipilla
0 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 275
Tarifas Eléctricas Comerciales, 2.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh
Figura H.1-7 : Tarifas Eléctricas Industriales, LAC - Consumo Alto
Fuente: UTE y CIER
Venezuela. ENELCO/ENELVEN, ZuliaVenezuela. CALEY, Yaracuy
Venezuela. CADAFE, NacionalArgentina. ENERSA, Entre Ríos
Argentina. EDESUR, Cap. FederalVenezuela. ELECAR, Caracas
Argentina. EPESF, Santa FeArgentina. EPEN, Neuquen
Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. EMSA, Misiones
Paraguay. ANDE, NacionalVenezuela. ELEVAL, Carabobo
Argentina. EJESA, JujuyColombia. COMERCIALIZAR, Cali
Perú. ELSE, CuscoPerú. LUZ DEL SUR, Lima
Uruguay. UTE, NacionalEcuador. EEQSA, Pichincha y NapoEcuador. EMELGUR, Samborondón
Brasil. COPEL, ParanáChile. EMELARI, Arica
Brasil. EEB, S. PauloColombia. CODENSA, Bogotá
TARIFA PROMEDIO (parcial)Chile. EMELAT, Copiapo
Brasil. CEMIG, Minas GeraisBrasil. AES Eletrop., S. PauloEcuador. CENTROSUR, Azuay
Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloChile. EMELECTRIC, Melipilla
Brasil. CPFL Paulista, S. PauloBrasil. COSERN, Río Grande Norte
0 25 50 75 100 125 150
Tarifas Eléctricas Comerciales, 50.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh
I.1 CARRETERO
I.1.1 Previsiones y actualización 2005 - 2009
Para el período quinquenal, 2005-2009 la DNV hizo previ-
siones presupuestales de inversión en obras contratadas
por U$S 415 millones. Se destaca que el total de inversión
de la DNV incluye además los gastos de mantenimiento
vial por Administración efectuado por las Regionales y los
de funcionamiento de la Unidad Ejecutora.
En el Cuadro I.1-1 se presenta las previsiones de contra-
taciones para el quinquenio 2005 - 2009, conjuntamen-
te con la ejecución real para los años 2005 y 2006 y las
previsiones actualizadas para los años 2007 a 2009.
Aqui puede notarse que por efecto de la restricción
financiera, la disponibilidad prevista para contratos cae
a un valor inferior a la mitad en todo el período.
En la medida que esto va ocurriendo en el ejercicio
presupuestal quinquenal, los técnicos de la DNV
deben ir adecuando las obras a contratar a las inferio-
res disponibilidades, lo que trae como consecuencia
que para la asignación se recorten inversiones en rutas
secundarias y terciarias.
Para el período 2005 - 2009 las inversiones por catego-
ría se presentan en el Cuadro I.1-2. En este se ha teni-
do en cuenta la actualización de las previsiones efec-
tuada por la DNV.
I.1.2 INVERSIONES ADICIONALES PERIODO 2007 -2011
I.1.2.1 Mejoras de acceso a puertos
Los proyectos para la mejora de acceso a puertos que
resultan relevantes, son:
o Colector perimetral vial de MontevideoEl colector de Montevideo es un elemento racionali-
zador y necesario para acceder al puerto en forma
ágil y sin comprometer la circulación de la capital
216
Inversiones 2007 - 2011 en sistema carretero,ferroviario y puertos
I
CUADRO I.1-1: PREVISIONES QUINQUENALES Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE DNV
Previsión Presupuestal 2005 (mil U$S) 2006 (mil U$S) 2007 (mil U$S) 2008 (mil U$S) 2009 (mil U$S) Total (mil U$S)
Prevista y presentada 42.559 50.429 91.419 108.839 121.985 415.230Ejecutada y actualizada 47.866 23.823 33.050 48.142 19.105 171.986
Fuente: Elaboración propia en base a información de DNV
del país. Por ello se considera parte de la mejora de
acceso a puertos. El costo estimado por la DNV es de
U$S 25 millones, para sus 20 km de extensión y las
expropiaciones necesarias. Está previsto en la inver-
sión de la Concesión Vial de la CND.
o Acceso a Nueva PalmiraEl Acceso a Nueva Palmira se estima de unos 7 km
más un by pass. Está previsto en la inversión de la
Concesión Vial de la CND, conjuntamente con el
acceso a Agraciada. El valor conjunto estimado es de
U$S 5,1 millones.
o Intercambiador de acceso a Botnia (obra financia-da por privados)La propia empresa, (industria de pasta de celulosa),
financiará el intercambiador sobre Ruta 2 para acce-
der a su predio y por consiguiente al puerto propio.
El valor estimado de estas obras es de U$S 3 millo-
nes de inversión privada.
I.1.2.2 Mejora de la condición de la Red Secundaria.
Con los datos disponibles de IRI de la red Secundaria
de 2005, es posible trazar una estrategia de mejora-
miento sobre pavimentos que hoy son todos de trata-
miento bituminoso y están con rugosidad característi-
ca superior a 3. Mediante bacheos, escarificado, retra-
tamiento y sellados asfálticos, por ejemplo se mejoran
522 km de red (son 20 tramos de la lista de DNV), y se
consigue pasar de 5,3 a 4,9 IRI.
Esto cuesta en el orden de los U$S 10,3 millones, (a
precios de cuenta 7,8 millones) y se bajan costos de
operación vehicular a precios de cuenta también en
U$S 2,2 millones por año.
En todos los casos se han empleado los valores dis-
ponibles para los costos de operación vehicular,
expandiendo estos para alcanzar valores de IRI supe-
riores a 5.
217
CUADRO I.1-2: INVERSIONES QUINQUENALES 2005 - 2009 POR CATEGORÍA
EJECUTOR CONCEPTO AÑO TOTALES 2005 2006 2007* 2008* 2009* DEL PERÍODO
(m U$S)
DNV Mantenimiento (m U$S) 25.601 31.419 35.877 39.980 32.894Obra Nueva (m U$S) 9.622 383 900 1.672 0Rehabilitación (m U$S) 33.643 15.430 23.780 31.240 7.856Total DNV (m U$S) 68.866 47.232 60.557 72.892 40.750 290.298
Otras Concesiones Mantenimiento (m U$S) 3.790 3.115 6.518 4.379 4.457Obra Nueva (m U$S) 1.659 5.234 0 0 0Rehabilitación (m U$S) 2.529 1.325 0 8.799 8.040
Corporación Vial del Uruguay Mantenimiento (m U$S) 9.475 12.587 7.053 11.687 11.045Obra Nueva (m U$S) 3.310 9.114 37.784 64.839 31.916Rehabilitación (m U$S) 13.405 14.552 48.637 39.845 11.624
Total de Concesiones Mantenimiento Terceros (m U$S) 13.265 15.701 13.571 16.066 15.502Obra Nueva Terceros (m U$S) 4.969 14.348 37.784 64.839 31.916Rehabilitación Terceros (m U$S) 15.935 15.877 48.637 48.644 19.664Total terceros (m U$S) 34.168 45.927 99.992 129.549 67.082 376.718
Conservación total (m U$S) 88.444 78.427 121.866 135.930 75.916 500.583 Obra Nueva total (m U$S) 14.591 14.731 38.684 66.512 31.916 166.434 Inversión total (m U$S) 103.035 93.158 160.549 202.441 107.833 667.016
*Previsiones de DNV sujetas a revisión según topes de ejecución presupuestal
Fuente: Elaboración propia en base a información de DNV
De manera similar, se puede evaluar una segunda
etapa, pasando la red Secundaria a un valor promedio
de rugosidad IRI 4,6. En este caso se identifican 259 km
en 13 tramos de DNV, con un costo de U$S 6,5 millo-
nes, (a precios de cuenta 4,9 millones), haciendo des-
cender los costos de operación vehicular, a precios de
cuenta, en U$S 1,2 millones por año.
I.1.2.3 Mantenimiento básico de la red vial
Para hacer la estimación del costo básico de manteni-
miento de la red vial, se adopta el criterio de conside-
rar el promedio de inversión en conservación de los
últimos nueve años, 1998 - 2006.
Este período da un resultado de U$S 77,6 millones
anuales de inversión financiera para la conservación
como promedio. A este valor concurren además dos
hechos relevantes, por un lado el patrimonio vial, con
alguna fluctuación intermedia, ha sido el recomenda-
ble en los años 1998 y 2005 y por otro lado, las series
quinquenales de cada presupuesto en Uruguay en los
datos disponibles son de U$S 72,6 millones para el
período último 2001 - 2005, U$S 80,2 millones para el
período 1996 - 2000 y U$S 73,9 millones para la serie
completa 1994 - 2006.
I.1.2.4 Puentes en Corredores Internacionales adicio-nales
Los puentes de los Corredores Internacionales deben
ser mejorados para que soporten carga de 45 tonela-
das. Para ello es necesario efectuar refuerzos y, en
muchos casos, ensanches de calzadas.
En el cuadro anterior se presento el listado de puentes
a ser ejecutado en Corredores Internacionales de
carga, en el quinquenio, resolviendo la totalidad de los
casos de insuficiencia. Las obras previstas por en los
218
CUADRO I.1-3: INVERSIONES QUINQUENALES 2005 - 2009 PARA PUENTES - CORREDORES INTERNACIONALES
Ruta Descripción Tipo de Obra Detallada AÑO Plazo Monto EjecutadoObra (meses) (U$S) (U$S)
1 Arroyo Riachuelo Puente Puente nuevo 2.009 10 479.297 -1 Arroyo Minuano* Puente Puente nuevo en calzada nueva 2.006 15 391.887 -1 Arroyo Sauce * Puente Puente nuevo en calzada nueva 2.006 15 642.696 -2 Cda. Manantiales * Puente Ensanche y refuerzo 2.008 6 209.251 -3 Arroyo Grande Puente Ensanche y Refuerzo 2.006 18 1.845.667 494.0005 Pasaje Superior Vía Férrea Puente Refuerzo 2.008 3 265.382 -5 Arroyo Curticeiras Puente Ensanche y Refuerzo 2.006 6 323.443 323.4335 Arroyo Tranqueras Puente Puente nuevo 2.007 18 1.703.940 -5 A° Villasboas Puente Refuerzo 2.007 10 389.614 -5 A° Molles Puente Refuerzo 2.007 6 309.464 -5 Cda. La Zorra Puente Refuerzo 2.007 6 309.464 -5 Arroyo Batovi Puente Ensanche y refuerzo 2.008 6 638.009 -5 Arroyo Cuñapirú Puente Refuerzo 2.008 10 470.565 -5 Arroyo Quebrada Grande Puente Ensanche y refuerzo 2.008 8 376.633 -5 Arroyo Sauce de Batovi Puente Ensanche y refuerzo 2.009 8 372.549 -8 Adecuación puentes ruta 8 Puente Ensanche y Refuerzo 2.007 15 2.900.880 -8 Ao. Corrales Puente Ensanche y Refuerzo 2.008 10 605.776 -8 Río Cebollatí Puente Ensanche y refuerzo 2.008 9 1.364.961 -11 Aos. Canelón Chico y Puente Ensanche y Refuerzo 2.007 15 871.400 -
Canelón Chico sangrador11 Adecuación puentes Ruta 11 Puente Puente nuevo 2.007 24 1.768.469 -11 Puente Sta. Lucía y accesos Puente Contrato de Mantenimiento 2.008 24 15.101.481 -12 A° Minas Viejas Puente Puente nuevo 2.007 12 434.813 -
Totales (U$S) 31.775.638 817.433
* No están indicados en el plan de DNV
planes de la DNV - CND, no incluyen las obras que tie-
nen un asterisco y alcanzan un valor del orden de U$S
1,2 millones. Las restantes obras están en el plan quin-
quenal y hay ejecución parcial de dos de ellas como se
ve en la columna última. Esta estimación es basada en
la información suministrada por la DNV y el informe
final del estudio para la Corporación Andina De
Fomento, para el Programa De Infraestructura Vial -
Fase II. 27
I.2 SISTEMA FERROVIARIO
AFE presentó, en el 2005, considerando un tipo de
cambio de 24.5 Pesos uruguayos por dólar, ingresos
totales por poco más de US$ 9.39 millones. En esos
ingresos predominan claramente los generados por la
carga (US$ 8.37 una vez computados los descuentos y
bonificaciones) sobre los de pasajeros (US$ 0.34 millo-
nes). En el total no resultan menores los “otros ingre-
219
CUADRO I.2-1AFE: RESULTADOS FINANCIEROS. AÑO 2005 (En millones de US$; 1 US$= 24.5 Pesos Uruguayos)
Concepto Monto (millones de US$) % Total
Ingresos Cargas 8.37 89.1%Ingresos Pasajeros 0.34 3.6%Otros Ingresos 0.68 8.5%Total Ingresos 9.39 100%
Gastos de Operación y Material RodantePersonal 4.22 21.2%Combustibles y Lubric. 3.81 19.22%Respuestos y Materiales 1.01 5.1%Otros Gastos/Serv. Básicos 0.73 3.7%Total Gastos Operación y Material Rodante 9.77 49.1%
Gastos de AdministraciónPersonal 1.21 6.1%Otros Gastos/Serv. Básicos 0.58 2.9%Total Gastos de Administración 1.79 9.0%
Gastos de InfraestructuraPersonal 2.95 14.8%Otros Gastos de Infraestructura 1.45 7.3%Total Gastos de Infraestructura 4.40 22.2%
Gastos de TráficoPersonal 2.72 13.7%Otros Gastos de Tráfico 0.67 3.5%Total Gastos de Tráfico 3.39 17.1%
Otros Egresos 0.53 2.7%
Total Gastos 19.88 100%Ganancia Financiera 2.18
Resultado Operativo computando Ganancia Financiera (8.31)
Fuente: elaboración propia en base al Estado de Resultados 2005 y la Memoria Anual 2005
Los descuentos y Bonificaciones (US$ 0.1 millón) fueron atribuidos a los servicios de cargas
27. Programa De Infraestructura Vial - Fase II Corporación Vial Del Uruguay. Consultoría De Apoyo Para La Evaluación Del Programa. CSI inge-
nieros, Noviembre de 2005.
28. Superior al promedio de 244 millones de toneladas-km promedio del período 1995-2004 e inferior a los 331 millones del año 2005.
sos” (trabajos para terceros, arrendamientos, cesión de
espacios) que aportan US$ 0.68 millones. A su vez, los
gastos operativos, esto es, los gastos de operar el
ferrocarril sin computar inversiones ni amortizaciones,
sumaron US$ 19.88 millones, lo que arroja un déficit de
operaciones de US$ 10.55 millones y un coeficiente de
explotación (gastos operativos/ingresos operativos),
de 2.12. Si, adicionalmente, se computa la ganancia
financiera obtenida por AFE, el resultado operativo se
reduce a un déficit de US$ 8.31 millones.
AFE desembolsa, separadamente, alrededor de US$ 4
millones en gastos de mantenimiento. Estrictamente,
en el año 2005, fueron US$ 4.4 Millones, de los cuales
casi 3 millones correspondieron a gastos de personal y,
el resto, a materiales.
Esto hace que el desembolso anual en vía sume, en el
período 1995-2005, a US$ 6.6 millones lo que implica
que el costo de infraestructura de AFE alcance a US$
5.5 por tonelada y a US$ 2.2 centavos por tonelada-km
considerando los casi 300 millones de toneladas-km
realizadas en el año 200428. Cabe recordar que el ingre-
so medio por tonelada-km de AFE alcanzó en el año
2005, a US$ 2.8 centavos por tonelada-km, lo que enfa-
tiza la compleja situación financiera en que se encuen-
tra AFE bajo sus actuales parámetros de desempeño.
Convertir en realidad la posibilidad de que el ferrocarril
capte el tráfico de madera para pulpa o leña y de
madera aserrada desde el norte del país hasta
Montevideo y Fray Bentos exige, al menos, que AFE
realice inversiones en la vía: es prácticamente imposi-
ble que AFE logre la calidad de servicio mínima exigi-
da por los diferentes “actores” de la actividad forestal
sin lograr la reducción de los tiempos de viaje y, por
sobre todo, el aumento de la calidad de la circulación
traducida en un viaje sin desplazamientos de las car-
gas y, fundamentalmente, la eliminación o la reduc-
ción drástica de los descarrilamientos.
Alcanzar un nuevo estándar en la calidad de vía sólo es
posible mediante la realización de un conjunto de
obras de mejoramiento de vía. AFE ha identificado un
conjunto de 23 obras de mejoramiento en otros tantos
sectores de su red (algunos de los cuales no se
encuentran hoy en actividad) para lograr el objetivo
de circular a una velocidad de 40 km/h y aceptar car-
gas de 18 toneladas por eje. Las obras, en todos los
casos, incluyen el reemplazo de durmientes y fijacio-
nes y, en algunos, también el reemplazo de rieles y el
refuerzo de puentes.
AFE ha logrado priorizar las 23 obras de vía que ha
identificado como necesarias y que implican intervenir
1718 km de vías con un costo de US$ 91.4 millones. El
monto en cuestión genera un costo medio por km
mejorado de US$ 53.300. Los valores en cuestión inclu-
yen el costo de los rieles de 40 kg/metro que AFE debe
comprar para poder completar los mejoramientos pre-
vistos. Esa compra alcanza a 28.210 toneladas de riel,
equivalentes a 352,6 kilómetros de vía que, a un costo
de US$ 1.050 por tonelada, representan 29.6 millones
de dólares. Ese costo ya está incluido en los US$ 91.4
millones antes señalados.
Sin embargo, las obras de vías requieren rieles adicio-
nales: parte de ellos serán recuperados de las vías exis-
tentes y parte ya se encuentran en posesión de AFE.
Esos rieles no están computados en el total menciona-
do. Si bien no deben incluirse en un análisis financiero
de las inversiones, sí cabe considerarlos en un análisis
económico, esto es, de consumo de recursos.
El trasporte de los flujos de madera exige, en particular,
la mejora de 741 km de vías con un costo de US$ 58.3
millones, y abarcan el corredor troncal de AFE entre
Chamberlain y Rivera, en sus dos variantes, por Tres
Árboles y por Achar, y la línea que desde Tres Árboles
se dirige a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo. A
los efectos de la evaluación económica se asume que
las mejoras se realizarán en los años 2008 y 2009 y los
tráficos de madera en cuestión se podrán efectivizar a
partir del año 2010. El monto mencionado incluye
parte de los rieles necesarios para realizar las interven-
ciones requeridas. A ese monto cabe sumarle, a los
efectos de la evaluación económica, la valorización de
los rieles usados (a la mitad del valor de los rieles nue-
vos) y los rieles nuevos en stock ase empleados. AFE
requiere para los proyectos de vía asociados a la made-
ra 11.760 toneladas de rieles usados y 21.900 toneladas
de rieles nuevos de su stock. El valor del riel nuevo con-
220
siderado fue de US$ 1.050 la tonelada. El monto total
de las inversiones a los efectos de la evaluación econó-
mica suma, entonces, US$ 87. 5 millones.
La determinación de los costos de operación para
movilizar los trenes tanto de madera de pulpa o leña
como de madera aserrada se realizó considerando que
todos esos trenes eran trenes incrementales a los que
ya presta AFE. Esto es, que AFE continuará atendiendo
los tráficos de los distintos productos a los que hoy
sirve y que le generan un nivel de tráfico que, salvo
años excepcionales, se ha ubicado en el orden de los 1
a 1.2 millones de toneladas. Ese tráfico se supone inal-
terado a través del horizonte de proyección que abar-
ca, como se dijo, los dos años en que se ejecutan las
obras (2008 y 2009) y los 20 años de operaciones (perí-
odo 2010-2029). A ese tráfico, se suma el tráfico de
madera que, en particular, en el año 2016, alcanza a las
2.2 millones de toneladas.
El costeo de las operaciones de los trenes de madera
se realizó definiendo las características de las opera-
ciones de esos trenes (de madera) bajo un AFE “eficien-
te”. En este sentido, se costearon cuatro flujos (entre
cuatro pares origen-destino) de madera para pulpa
(Rivera-Montevideo, Tacuarembó-Montevideo, Rivera-
Fray Bentos y Tacuarembó-Fray Bentos).
Separadamente, se costearon los trenes que atende-
rán los flujos de madera aserrada entre Rivera-
Montevideo y Tacuarembó -Montevideo.
I.3 PUERTOS
Las inversiones tanto publica y privadas se pueden
observar en el siguiente cuadro x. Estas inversiones se
calcularon de acuerdo a lo suministrado por el
Departamento de Planificación e inversiones. Las inver-
siones privadas; Prolog 2006 y artículos de prensa.
De otra pare, se tuvo en cuenta la expansión con
recursos privados de la Terminal Cuenca Del Plata,
entidad que gestiona y administra la Terminal de con-
tenedores del puerto de Montevideo. Esta ampliación
tiene un valor aproximado de US$ 100 millones.
I.4 SECTOR ELÉCTRICO
En el quinquenio 2002-2006, las inversiones de UTE
fueron del orden de los US$80 millones anuales. Las
inversiones en generación, transmisión y distribución
fueron del orden de los US$ 20 millones, US$ 15 millo-
nes y US$ 45 millones anuales, respectivamente.
221
CUADRO I.3-1: INVERSIÓN PROGRAMADA EN PUERTOS.
Obra Civil Públicas Obra Civil PrivadasMonto Finalización Monto Finalización
En Proceso 82.950 162.000Muelle C (con relleno) 42.100 10/2010 Ampliación TCP Puerto MVD 72.000 2008/2009Puerto Nueva Palmira Extensión 5.000 12/01/2008 Terminal Barranca de los Loros
Nueva Palmira 20.000 2008Puerto Paysandú 500 12/2008 Puerto del Chileno Punta del Este 25.000 2009Puerto Salto 350 12/2008 Muelle D (con relleno) Puerto MVD 45.000 Comienzos 2011
Equipamiento 2.950 29.200Sistema de Arado 150 12/2006 Autoelevadores-TCP Maquinas varias y 2003
vehículos-TCP 4 barcazas y 2 remolcadores 9.200 2007Reacondicionamiento electrónico Transportes Fluviales Fray Bentos (Botnia)de grúas 100 2007 Terminal Portuaria Ontur- Nueva Palmira 20.000 7/2007Grúas Takraf 200 2007
Total Monto miles U$S 85.900 191.200
Fuente: Inversiones ANP.
Para el quinquenio 2007-2011, se estima que las
inversiones deberán aumentar substancialmente
para ampliar la capacidad de generación, construir
una nueva interconexión con Brasil y continuar
ampliando el sistema de distribución. La inversión
media anual alcanzaría a US$180 millones. Las inver-
siones en generación, transmisión y distribución serí-
an del orden de los US$ 75 millones, US$ 45 millones
y US$ 60 millones anuales, respectivamente.
I.5 RESUMEN INVERSIONES 2007 - 2011
A continuación se muestra el cuadro resumen de
las inversiones para el quinquenio 2007 - 2011.
Estas inversiones incluyen las propuestas para el
periodo por US$752.7 millones por encima de los
US$1,511 millones ya presupuestados o estimados
para el quinquenio. Las nuevas inversiones pro-
puestas equivalen al 33% del total de inversiones
estimadas.
En el Cuadro I.5-2 se ve el impacto de estas inversiones
como porcentaje del PIB. El monto de la propuesta
equivaldría a 0.59% del PIB promedio para el periodo
en gasto publico y 0.09% en gasto privado. Estos por-
centajes muestras que se pueden acomodar al espacio
fiscal disponible y calculado para este mismo docu-
mento de 2.4 del PIB.
222
CUADRO I.5-1: INVERSIONES ACTUALES, PROPUESTAS Y TOTALES PARA 2007 - 2011. (MILLONES DE US$)
Actual Propuesta TotalPública Privada Pública Privada Pública Privada Total
Puertos 85.9 191.2 100.0 85.9 291.2 377.1 Ferroviario 99.0 101.6 200.6 - 200.6 Carreteras 685.5 49.4 48.1 3.0 733.6 52.4 786.0 Electricidad* 400.0 500 900.0 - 900.0 Total 1270.4 240.6 649.7 103.0 1,920.1 343.6 2,263.6
Fuente: Elaboración propia con datos de la DNV y UTE
*Sin costos de operación
CUADRO I.5-2: INVERSIONES, COSTOS DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO PARA EL PERÍODO 2007-2011 ENPROMEDIO ANUAL Y EN PROPORCIÓN DEL PIB PROMEDIO PARA EL PERÍODO 2007 - 2011. (MILLONES DE US$)
Actual Propuesta TotalPública Privada Pública Privada Pública Privada Total
Puertos 0.08% 0.17% 0.00% 0.09% 0.08% 0.26% 0.34%Ferroviario 0.09% 0.00% 0.09% 0.00% 0.18% 0.00% 0.18%Carreteras 0.62% 0.04% 0.04% 0.00% 0.67% 0.05% 0.72%Electricidad* 0.36% 0.00% 0.46% 0.00% 0.82% 0.00% 0.82%Total 1.15% 0.22% 0.59% 0.09% 1.75% 0.31% 2.06%
Fuente: Elaboración propia con datos de la DNV y UTE
*Sin costos de operación