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Lagouvernancedesgrandsprojetsd'infrastructurepublique
parMaudeBrunet
Étudianteaudoctoratenadministra2on,spécialisa2onges2ondeprojet,ESGUQAM
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Plandeprésenta9onIntroduc9onQues9onderechercheetméthodologieAuQuébec• Laloisurlesinfrastructurespubliques• Lecadredegouvernanceactuel• L’évolu2onducadreAilleurs• Lecadrenorvégien• Lecadreanglais• Étudecompara2vede6paysdel’OCDEConclusionQues9onsanddiscussion
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ContexteLesgrandsprojetsd’infrastructurecons9tuentundessecteursdedéveloppementlesplusimportantsauniveaumondialPlusieursdecesprojetsontencoredesperformancesfaiblesAuQuébec,lesinves9ssementseninfrastructurespubliquesaCeindrontenmoyenne8,8milliards$parannéepourles10prochainesannées,dont70%decesinves9ssementsreprésententdesprojetsmajeurs
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Contexte(suite)En2008,legouvernementduQuébecamisenplaceuncadredegouvernancepourlesgrandsprojetsd’infrastructure,inspirédesmodèlesnorvégienetbritannique• Deuxièmeversionen2010• Troisièmeversionen2014• Pourlesprojetsdeplusde50millions$Lamiseenapplica9ondececadreparlesacteursprojetestunprocessusquin’apasfaitl’objetderecherchesempiriquesetquipermeCraunéclairagenouveausurlagouvernanceréelledesprojets
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Cadredegouvernance:défini9on
‘Unestructureorganisée,quifaitautoritédansuneins9tu9on,comportantl’ensembledesprocessusetdesrèglesétabliesafind’assurerquelesprojetsaCeignentleursobjec9fs.’(traduc2onlibre,Klakeggetal.2008,p.s30).Caractéris9ques(Samset2006;Klakeggetal.2008)• Unensembledis2nctdejalonsetpointsdedécisionquis’appliquent
auxgrandsprojetspublicsdetoussecteursd'ungouvernement• Uncontrôlepoli2queauxpointsdedécisionsdego/no-go• Unebaseanaly2queadéquatepourlesdécisions• Lastructureducadrelui-même(principalementpourlesobjec2fs
explicitementénoncés,lesu2lisateurs;lesélémentsducadre,etc.)• Lesélémentsdegouvernancedétaillés(surtoutconcernant
l'es2ma2ondescoûtsetdelaplanifica2ondutemps)
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Ques9onderechercheetméthodologie
Commentlecadredegouvernancedesgrandsprojetsd’infrastructureduQuébec(laDirec9ve)estmisenapplica9onenpra9quedanslesprojets?Étudeexploratoire,qualita9veÉtudedecasmul9ple• 4projetsmajeursd’infrastructurepubliqueauQuébec• Terrainderecherchedeseptembre2015àjuin2016• Totalde43entrevues,observa2onde21rencontresdetravailThéorisa9onancrée• Analyseintra-casencours,puisinter-cas• Cyclesitéra2fs
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AuQuébec
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LoisurlesinfrastructurespubliquesAdoptéeen2013Planifica9ondesinves9ssementspublicseninfrastructures• Planquébécoisdesinfrastructures,sur10ansLeConseildutrésorpeutémeCreunedirec9veconcernantlaplanifica9ondesinves9ssementsetlages9ondesinfrastructurespubliquesauseindesorganismespublicsCons9tu9ondelaSociétéquébécoisedesinfrastructures(13novembre2013)
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LePlanquébécoisdesinfrastructures(PQI)
LePQI2016-2026an9cipedesinves9ssementsde88,7milliards$• 53milliards$pourlemain2endesac2fs• 22milliards$pourleremplacementetl’améliora2ondesinfrastructuresactuelles(projetsdéterminés)
• 14milliards$pourdesprojetséventuels(nondéterminés)
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Inves9ssementsparsecteurs
PQI,p.2510
Santéetservicessociaux(16,6B$)
Transport(30,6B$)
Municipalités(9,5B$)
Educa2onetrecherche(17,9B$)
Autressecteurs(14,1B$)
Enveloppecentrale(11,3B$)
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ProjetsmajeursauPQI
Enexécu2on
Enplanifica2onEnévalua2on Total
Santéetservicessociaux(16,6B$) 11 6 8 25
Transport(30,6B$) 38 25 25 88Municipalités(9,5B$) 10 10 3 23Éduca2onetrecherche(17,9B$) - 2 3 5Autressecteurs(14,1B$) 9 3 4 12Enveloppecentrale(11,3B$) -Total 68 46 43 153
PQI,p.5111
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Évolu9ondesinves9ssementspublicseninfrastructure(B$)
PQI,p.2112
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Objec9fsducadrequébécois
Meilleurespra9ques,op9malesMeilleuresélec9ondesprojets(selonlesbesoins)ImputabilitéVisionàlongtermeetglobaleQualitédesinfrastructuresRespectdescoûts,desdélaisetdel’envergureStandardisa9ondespra9quesdeges9ondeprojetTransparence
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Rôlesdespar9es
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Samsetetal.2016
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Lecadredegouvernancequébécois
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Modalités
Lecadres’appliqueauxprojetsmajeursd’infrastructure(+50M$)LaSQIestimpliquéedanstouslesprojetsàl’excep9ondesprojetsrelevantduMinistèredestransports• Ges2onnairedeprojet• Enassocia2on
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1-Fiched’avant-projetIni9éeparleMinistèrepromoteurduprojetDoitêtreapprouvéeauConseildesministresUnefoisapprouvée,leprojetestinclusauPQI(àl’étude)Contenu:• 1-Descrip2onsommairedubesoinexprimé• 2-Es2ma2onpréliminaireducoûttotalduprojet• 3-Es2ma2onducoûttotalpourproduirechacundesélémentsdudossierd’opportunité
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2-Dossierd’opportunité
Contenu:• 1-Étudedebesoin• 2-Détermina2ondesexigencesduprojet• 3-Détermina2onetévalua2ondesop2onspossibles• 4-Choixetjus2fica2ondelameilleureop2onàlongterme• 5-Répar22onannuelledesinves2ssementsnécessaires• 6-Présenta2ondesprincipalesvariableséconomiquesetfinancières• 7-Es2ma2onducoûtdesélémentsnécessairesàl’élabora2ondudossier
d’affaires
Lesplansetdevis/conceptsontsoumisparl’équipedeprojetpourlarevuequalité(SQI,SCT)DoitêtreapprouvéauConseildesministresUnefoisapprouvé,leprojetpasseenmodeplanifica9onauPQI
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3-Dossierd’affaires
Contenu:• 1-Portéeduprojet• 2-Échéancierduprojet• 3-Plandeges2onduprojetLesplansetdevispréliminairessontsoumisparl’équipedeprojetpourlarevuequalité(SQI,SCT)DoitêtreapprouvéauConseildesministresUnefoisapprouvé,leprojetpasseenmoderéalisa9onauPQI
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4-Réalisa9onetclôtureduprojet
Desrapportssommaired’avancementdeprojetdoiventêtreacheminésauSCTdeuxfoisparanlorsdelaréalisa9on,ainsiqu’unrapportfinalàlaclôtureduprojetDeplus,s’ilyadesmodifica9onsmajeuresàl’envergureouauxcoûtsduprojet,leges9onnairedeprojetdoitdemanderl’approba9ondecelles-ciauConseildesministres
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L’évolu9onducadrequébécois
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Modifica9onsdesversionsantérieures
Ins9tu9onnalisa9onducadre:d’unepoli9queadministra9veàunedirec9veSeuildesprojetsrelevéde40M$à50M$Renforcementdel’avant-projetetdelajus9fica9ondubesoin,approba9onauConseildesministresRevuesdiligentesfaitesàl’interne(SQIetSCT)U9lisa9ondelacon9ngencedesprojetsréduiteà0%sansautorisa9onpréalable(avant5%)Ges9onnairedeprojetdésigné:Sociétéquébécoisedesinfrastructures(SQI)
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DéclencheursetrésultatsDéclencheurs Résultats(pointsprincipaux)
V1Poli2que-cadre2008
• RapportduVérificateurgénéral(2004)
• RapportsdeCIRANOsurlesmeilleurespra2quesàl’interna2onal(2006)
• Poli2quecadre• AgencedesPPP• Revuequalitéfaitepardesacteursprivésetle
SCT• LesprojetssontdesPPPpardéfaut(autrement
doiventêtrejus2fiés)
V2Poli2que-cadre2010
• Réorienta2onpoli2que,lecadredegouvernancedoits’appliqueràtouslesprojetsmajeurs,passeulementlesPPP
• InfrastructureQuébec• Modederéalisa2onconven2onnelpardéfaut
(autrementdoitêtrejus2fié)• Approba2ons:porte1–Ministèrepromoteur
duprojet;portes2-3–Conseildesministres
V3Direc2ve2014
• RapportduVérificateurgénéral(2011)etrapportSECOR-KPMG(2012)
• Loisurlesinfrastructurespubliques(2013)
• Réorienta2onpoli2quepourdévelopperl’assurancequalitéàl’interne
• Documentlégal• Ges2onnairedeprojetdésigné:Société
québécoisedesinfrastructures(SQI)ouleMinistèredestransports(MTQ)
• AssurancequalitéparSQIetSCT• Pasdebesoinformeldeconsidérerdifférents
modesderéalisa2on• Approba2ons:touteslesportesauConseildes
ministres
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Quelquesprojetssouslecadredegouvernance
CUSM–1,1B$,2004-2015
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ÉchangeurTurcot–3,19B$,2018
MarioFaubertAviateurPhotographe-airphotomax.com
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AmphithéâtredeQuébec–400M$,2012-2015
Siteweb,WSP
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Cadrequébécois:quelquesconclusionsÉvolu9ondesversionsantérieures:• Consolida2ondesaspectslégisla2fs• Développementdel’exper2seàl’interne• Maintenantplusd’emphasesurlesbénéficesduprojetausenslarge–lajus2fica2onini2aledoitêtreapprouvéeàplushautniveau
Plusieurschangementsdanslesdernièresannées:lesindividusetorganisa9onsapprennentets’adaptentaucadreD’autreschangementssontprévussouspeu:besoinderecherchesurlaperformanceducadreetdesprojets,deforma9onetdel’accompagnementauchangement
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AilleursLecadrenorvégienLecadreanglaisÉtudecompara2vede6paysdel’OCDE
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Cadredegouvernance-Norvège
Concentra9onsurlesphasesini9alesdesprojets,lorsquedifférentesop9onssontencorepossiblesetquedeschangementspeuventêtrefaitsàdescoûtsraisonnablesS’appliqueauxgrandsprojets(130millions$et+)Revuesqualitéextensives,quidurentquelquesmois:rapportspubliquesRéviseursindépendantsdusecteurprivéLecadreestadministréparleMinistèredesfinances,etlesdécisionssontprisesauParlement
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Cadre–NorvègeIni9alementpourlesprojetsde500millionNOKetplus(environ87millions$)Réviséenmars2011:seuilrelevéà750millionNOK(130millions$)Projetsinclus• Transport,projetsd’infrastructure(excluantl’avia2on),projetsdedéfense,projetsdeconstruc2ond’édificesgouvernementaux
Projetsexclus• Lesecteurpétrolieretgazier• Lesentrepriseséta2ques(leshôpitaux)
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Cadre–Norvège
Samsetetal.2016
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Rôlesdespar9es
Samsetetal.2016
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Revuesdequalité
LeMinistèredesfinancesgèrelecadredegouvernanceetlecontratd’approvisionnementAccordscadressignésavecdixfirmes(périodede5ans)• Ingénierie(incluantlages2onduprojetetl’es2ma2ondescoûts)
• Analysefinancièreetéconomique• TIL’u9lisa9onderéviseursexternespourl’assurancequalitédeladocumenta9onduprojetestobligatoire
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Es9ma9ondescoûtsstochas9que
Samset&Volden(2013)
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Performancedescoûts
Samset&Volden(2013)
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Constats
Lesrésultatsmontrentque80%desprojetsrestentmaintenantàl'intérieurducadredecoûtsapprouvéparleParlement(P85)Lapra9queconsistantàétabliruncadredecoûtsinférieurpourl'agencequiexécute(généralementauniveaudeP50,steeringframe)aprobablementétéuneétapeimportantepourfournirdesincita9onsàl'efficacitédescoûts
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ConceptResearchProgram
FinancéparleMinistèredesfinancesdelaNorvège,existedepuis2002En9téindépendante,quirelèvedeNTNUàTrondheimBasededonnéedesprojets«Trailbase»Objec9f:Todevelopfront-endmanagementandprojectgovernanceasanacademicsubjectPlusieursrapportsproduitsdisponiblessurleursiteweb,dontunrelatelaperformancedesprojetsdepuisl’adop9onducadre(Samset&Volden2013)etunautrequiprésenteuneétudecompara9vede6paysdel’OCDEincluantleQuébec(Canada)(Samset&al2016)
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ConceptResearchSymposium
Symposiumtenuaux2ans,surinvita9on(employésgouvernementaux,chercheurs,consultantsetassocia9onsenges9ondeprojet)OrganiséparleConceptResearchProgram,offertparleMinistèredesfinancesdelaNorvège
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ConceptResearchSymposium(suite)
Représenta9onquébécoiseimportantedepuisledébut• 2003et2006:RogerMiller,ÉcolePolytechniquedeMontréal• 2008:BrianHobbs,ESG-UQAM• 2010:ReprésentantduSCT,Québec• 2012:Représentantd’Hydro-QuébecetduBAPE• 2014:MoniqueAubryetMaudeBrunet,ESG-UQAM• 2016:MoniqueAubry(comitéd’organisa2on)etMaudeBrunet(présenta2ondel’évolu2onducadrequébécois)
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Royaume-Uni
IPA(2016)
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Cadre–Royaume-Uni
Samsetetal.2016
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Rôlesdespar9es
Samsetetal.2016
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Assurancequalitédesprojets
AssuranceReview:prévuàl’avance,auxportesdécisionnelles• 2ou3réviseurspour3joursàchaquerevueProjectAssessmentReview(PAR):demandéaubesoinpouruneévalua9onindépendante• 3réviseurspour5jours
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DeliveryConfidenceAssessment
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IPA(2016)
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Développementdel’exper9seinterne
MajorProjectsLeadershipAcademy• DispenséparSaïdBusinessSchool,UniversityofOxfordObjec9f:développerlescompétencesdesdirigeantsprincipauxdeprojetauseindelafonc9onpubliquepourréaliserdesprojetscomplexesEncinqans,entre200et300fonc9onnairesdevraientavoirétéformés• Entre2012et2015:414ontdébutéet230ontgradué(programmede15mois)
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Nombrederéviseursparministère
NAO(2012)
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Réviseursinternesvsexternes
NAO(2012)
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Étudecompara9vede6paysdel’OCDE
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Samsetetal.2016
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Étudecompara9vede6paysdel’OCDE
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Samsetetal.2016
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Conclusion
Cadrenorvégien:plussimple,plusaxésurleprocessus,sebasesurl’exper9seexterneCadreanglais:plusmature,plusaxésurlebusinesscase(value-for-money),misesurledéveloppementdel’exper9seàl’interneCadrequébécois:àl’originetrèsinspiréducadrenorvégien,beaucoupd’évolu9onetd’appren9ssageorganisa9onneldepuiscesdernièresannées• maintenantmiseégalementsurledéveloppementdel’exper2seà
l’interne• encoreenpérioded’adapta2onetd’ajustementLarechercheetlebalisageinterna9onaldanscedomaineontleurvaleurajoutée
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Ques9onsetdiscussion
Mercidevotrea1en2on!
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Klakegg,O.J.,Williams,T.,Magnussen,O.M.,&Glasspool,H.(2008).GovernanceFrameworksforPublicProjectDevelopmentandEs9ma9on.ProjectManagementJournal,39,S27–S42.InfrastructureandProjectsAuthority.(2016).Annualreport.CabinetOffice,London,UK.NAO.(2012).Assuranceformajorprojects.Na9onalAuditOffice,London,UK.Samset,K.,Berg,P.,&Klakegg,O.J.(2006).Frontendgovernanceofmajorpublicprojects.PaperpresentedattheEURAM2006Conference,Oslo.Samset,K.,&Volden,G.H.(2013).Inves9ngforimpact:Lessonswiththenorwegianstateprojectmodelandthefirstinvestmentprojects(Vol.36,pp.1-53).Oslo,Norway:ConceptResearchProgram.Samset,K.F.,Volden,G.H.,Olsson,N.,&Kvalheim,E.V.(2016).Governanceofmajorpublicinvestmentprojects:Acompara9vestudyofprinciplesandprac9cesinsixcountries(Vol.47,pp.132).Oslo,Norway:ConceptResearchProgram.
Références
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Références(suite)
SECOR-KPMG(2012).Étudesurlages2onactuelleduplanquébécoisdesinfrastructuresetsurleprocessusdeplanifica2ondesprojets-Documentprincipal:46pSecrétariatduConseildutrésor.(2016).Leplanquébécoisdesinfrastructures2016-2026.Québec,Canada.SecrétariatduConseildutrésor.(2014).Direc2vesurlages2ondesprojetsmajeursd’infrastructurepublique.Québec,Canada.SecrétariatduConseildutrésor.(2010).Poli2que-cadresurlagouvernancedesgrandsprojetsd’infrastructurepublique.Québec,Canada.SecrétariatduConseildutrésor.(2008).Poli2que-cadresurlagouvernancedesgrandsprojetsd’infrastructurepublique.Québec,Canada.VérificateurgénéralduQuébec.(2011).RapportduvérificateurgénéralduQuébecàl’assembléena2onalepourl’année2011-2012:Vérifica2ondel’op2misa2ondesressources,ch1:Infrastructuresp.1.1-1.15(pp.238).Québec,Canada.