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21 mayo
2011
TITULARIDAD DE LOS
SERVICIOS LOCALES
OWNERSHIP OFLOCAL SERVICES
(spanish)TOKIKO ZERBITZUEN
JABETZA
(espainieraz)
Working Paper
As a Working Paper, it doesnt reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.
Ekai Center
Innovating Public Policy
Goiru 1, A 2, 20500 Mondragn (Spain)www.ekaicenter.eu
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Sobre la titularidad de los servicios locales:
1. Las polticas relacionadas con el concepto de desarrollo social hanvenido adquiriendo una importancia creciente en la gestin de las
entidades locales. La cada vez mayor asuncin de competencias de
hecho o de derecho en la gestin de servicios ha generalizado una
inquietud con respecto al riesgo de que el excesivo crecimiento de las
administraciones locales las vuelva ineficaces y, quizs, insostenibles,
inquietud que probablemente se ha agravado a raz del estallido de la
crisis financiera.
2. Esta inquietud sobre la dimensin y la eficacia de los servicios localesha generado una doble va de reflexin, y tambin de debate y
dialctica poltica:
a) Por un lado, una polmica sobre qu servicios deben o noprestarse en el mbito local
b) Por otro lado, un debate sobre qu servicios locales deben sercomprometidos o respaldados desde el mbito pblico
c) Finalmente, un encendido debate sobre las distintas opciones detitularidad de los servicios locales (privada, pblica, mutualista o
sin nimo de lucro) y sobre la incidencia de dicha titularidad en el
coste y la eficiencia de los servicios.
3. Las necesidades sociales crecientes en la prestacin de servicios a nivellocal se han venido atendiendo a travs de iniciativas pblicas (de
ayuntamientos, mancomunidades, agencias de desarrollo, etc.),
privadas o del mbito de la propia iniciativa social. Cada una de estas
modalidades de iniciativa tiende a plasmarse en modalidades de
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titularidad pblica, privada o cooperativa/mutualista. Sin perjuicio, por
supuesto, de que, en aquellos servicios de los que los entes pblicos se
responsabilizan, es necesaria una decisin estratgica sobre si esta
responsabilidad pblica se va a materializar a travs de la gestin
pblica o de la externalizacin a travs de la gestin privada o
mutualista.
4. De esta forma, una de las cuestiones clave en el posicionamientopoltico de los responsables locales ante la gestin de los servicios
locales es, precisamente, la de las distintas opciones de titularidad de
los mismos (pblica, privada, mutualista o mixta).
5. Con excesiva frecuencia, algunos responsables pblicos locales tiendena desentenderse de los efectos a medio y largo plazo de las decisiones
sobre titularidad de los servicios locales, preocupndose
exclusivamente de los aspectos presupuestarios o de imagen a corto
plazo y olvidando las importantsimas consecuencias que una u otra
opcin sobre la titularidad tienen desde la perspectiva de la eficiencia
de la gestin a medio y largo plazo, la cohesin social, el tejido social y
comunitario, etc.
6. De hecho, durante las ltimas dcadas, las Administraciones localeshan venido subcontratando y externalizando cada vez ms servicios
relacionados con el desarrollo social. No hay una nica razn para esta
tendencia; por un lado, la Administracin local est asumiendo cada
vez ms funciones en este mbito y, por otro lado, a la vista de las
dudas que existen sobre la sostenibilidad y estabilidad de su cobertura
y ante la creciente importancia de tales servicios, se pretende evitar
una estructura administrativa hipertrfica sin posibilidad de una
financiacin adecuada. Todo ello, por supuesto, sin olvidar la existencia
de razones ideolgicas o conceptuales, como la conciencia
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8. En la prctica, se demuestra que en las decisiones que en los enteslocales se adoptan sobre la titularidad pblica, privada o mutualista de
los servicios, tienen una influencia extraordinaria las experiencias
existentes en el entorno geogrfico cercano. Este factor revela la
insuficiente reflexin y sistematizacin tanto entre los responsables
pblicos como en la sociedad en general- de los criterios a utilizar por
parte de los entes pblicos a la hora de adoptar las decisiones
correspondientes sobre la titularidad de los servicios locales.
9. En nuestra opinin en las decisiones habituales sobre titularidadpblica o privada de los servicios locales, tiende a valorarse
excesivamente el factor precio, sin considerar suficientemente otros
elementos de la eficiencia de la gestin como calidad del servicio,
repercusiones sociales del cambio de titularidad, etc.
10.Un elemento esencial a la hora de adoptar una decisin estratgicasobre la titularidad de los servicios locales es el del posible carcter
prioritario o estratgico del servicio.
Como es lgico, los gestores de las Administraciones locales deben
tender precisamente a especializarse en aquellas actividades de
carcter estratgico o relacionado con el ejercicio de la autoridad
pblica, siendo ms abiertas a la externalizacin las actividades no
estratgicas o de mera prestacin de servicios.
Al contrario, la gestin privada de determinados servicios locales
puede permitir a los entes locales concentrar sus esfuerzos de gestin
en los mbitos de la funcin local considerados ms estratgicos.
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De forma ms especfica, stos son algunos de los criterios a tener en
cuenta en este sentido a efectos del mantenimiento o no de estos
servicios en el mbito de la gestin pblica:
o Recorrido laboral largo/permanencia del servicio que, en laprctica, est muy relacionado con entender que el servicio es
nuclear en la labor de la Administracin local.
o Que el servicio tenga o no incidencia en varios departamentosde la entidad local
o Que el servicio cree o mantenga un vnculo slido con losciudadanos.
o Que por su carcter especializado o no, las posibilidades dereubicacin -y, por lo tanto, el riesgo de destinar al mismo una
determinada plantilla- sean ms o menos importantes.
11.La relevancia de las cargas que la gestin del servicio representa parael presupuesto pblico local es un elemento de relevancia en las
decisiones sobre la titularidad pblica o privada del servicio. Con
frecuencia, ante una ruptura del equilibrio entre el inters del servicio
que se pretende ofrecer y los medios con que se cuenta o bien ante
informaciones sobre eficiencia y costes del mismo servicio en otros
entornos- los poderes locales tienden a situar este servicio dentro del
conjunto de sus prioridades y objetivos presupuestarios y de gestin y,
en funcin de todo ello, decidir si el servicio debe prestarse con
medios propios o externalizarse.
Uno de los factores que ms incidencia tiene en esta valoracin del
coste de los servicios es, sin duda, el de los costes laborales, tanto en
base al nmero de trabajadores destinados a la gestin del servicio
como a la remuneracin y eficiencia de los mismos. Con frecuencia, se
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suele preferir recurrir a la contratacin externa por considerarla
econmicamente menos costosa.
Evidentemente, junto a esos costes habitualmente menores, mediante
la subcontratacin se consigue una flexibilidad en la gestin de la que
se carece si el servicio se articula a travs de empleados pblicos que
suponen un gasto permanente, con frecuencia creciente y cuyo ajuste
en caso necesario es de una gran dificultad poltica. Las contrataciones
de empresas externas se realizan para un periodo determinado, y en
situaciones en que no haya recursos financieros suficientes para hacer
frente al servicio o se aprueben otras prioridades, puede ser suficiente
con no renovar los contratos, o reducir la carga financiera de los
mismos.
Es importante tener en cuenta que, cuando las razones de la
privatizacin son las de reducir las cargas pblicas, se produce casi
siempre un deterioro en la eficiencia o calidad del servicio que no se
deriva directamente del carcter pblico o privado de la gestin sino
de una decisin poltica previa de reduccin de costes.
Tambin es cierto que, con frecuencia, las autoridades locales
aprovechan los procesos de externalizacin para incrementar las tasas
cobradas a los usuarios por la prestacin del servicio, aunque no
existan situaciones financieras preocupantes en la entidad local y
aunque la nueva forma de gestin del servicio no justifique de ningn
modo esta medida.
12.En ocasiones se argumenta en contra de la titularidad privada que losciudadanos no tienen porqu pagar dos veces por lo que ya han
financiado a travs de los impuestos. Con carcter general, no
creemos que ste sea un argumento de peso en contra de la gestin
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privada o mutualista de los servicios locales. El que los ciudadanos
paguen o no un precio aadido por los servicios es independiente de la
titularidad pblica o privada de los servicios. Depende de las polticas
seguidas en la gestin pblica a travs de la decisin de cobrar o no
un precio y de la cuanta del mismo- o en la cesin de la misma a
entidades privadasa travs de la regulacin de las polticas de precios
de estas entidades y de los criterios de financiacin pblica de su
actividad.
13.Con frecuencia, la gestin privada no es econmicamente eficiente. Essabido que numerosas privatizaciones generan incrementos de
costes/precios significativos para los usuarios. En ocasiones, como
hemos visto, esta situacin se deriva de las reducciones en las
dotaciones de los entes locales destinadas a financiar el servicio. Pero,
con frecuencia, esta situacin se produce tambin como hemos
explicado antes- en sectores monopolsticos u oligopolsticos, donde la
falta de previsin o la ingenuidad ideolgica de la entidad local
respectiva llevan a presuponer que gestin privada equivale a mejoras
en la eficiencia, olvidando que esto no es casi nunca as en ausencia de
un verdadero rgimen de competencia. En ausencia de titularidad
pblica o de regulacin suficiente, la estrategia bsica de los titulares
de la actividad puede muy bien ser la maximizacin de precios y la
minimizacin de gastos sin excesiva preocupacin por sus efectos en la
eficiencia o calidad del servicio.
Tambin es cierto que la existencia o no de competencia debe
analizarse con un criterio amplio. En determinados casos, la posibilidad
efectiva de que la gestin del servicio pueda ser de nuevo asumida por
los entes pblicos puede ser un elemento de generacin de dicha
competencia entre el mbito pblico y privado suficientemente
incentivador para mantener dinamizada la gestin privada. Ello puede
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depender de muchos factores, como las posibilidades tcnicas o
econmicas de gestin pblica, la mentalidad social, ideolgica o
poltica del entorno, etc.
14.El factor imagen tiene una repercusin excesiva en las decisiones sobretitularidad de los servicios locales. Con cierta frecuencia, las decisiones
de privatizacin se adoptan con el objetivo bsico de los responsables
pblicos de alejarse de los riesgos de imagen derivados de la gestin
de determinados servicios. Tambin con frecuencia, estas decisiones seadoptan con el fin de hacer posible en el mbito privado reducciones
de los presupuestos de gasto que, por razones de imagen, no se
desean soportar mientras se mantiene la gestin pblica del servicio. A
su vez, en ocasiones, la gestin privada o mutualista de los servicios
locales es injustamente valorada de forma negativa como
consecuencia del traslado a la misma de la repercusin negativa de
imagen de decisiones adoptadas por los entes pblicos. Como
decimos, no es infrecuente que la propia decisin de privatizacin sea
una consecuencia de una previa decisin de reduccin de costes. Con
frecuencia, el deterioro del servicio consiguiente no es una
consecuencia de la gestin privada o mutualista sino de la decisin de
reduccin de gastos destinados a financiar el servicio previamente
adoptada por el ente pblico.
Adems, no es infrecuente que, una vez privatizado el servicio, los
entes locales tengan una mayor tendencia a contener o reducir los
recursos pblicos destinados al mismo, ante la percepcin de que su
responsabilidad ante los ciudadanos por la eficiencia y calidad del
servicio es menor en un servicio privatizado, en el que las
responsabilidades tienden a repartirse, en diferentes proporciones
segn el caso, entre el ente pblico y la empresa gestora.
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15.La calidad del servicio es un elemento esencial a la hora de optar poruna u otra modalidad de titularidad del servicio.
En la realidad de nuestro entorno, con frecuencia, la privatizacin de
servicios locales est relacionada con deterioros significativos de la
calidad. Con frecuencia, el concesionario del servicio subcontratado
gua su actuacin por criterios de estricta rentabilidad, sobre todo
cuando se contratan sociedades no mutualistas cuyo objetivo bsico es
rentabilizar la actividad. La tendencia natural en estos casos ser la de
minimizar los costes, y esta reduccin con frecuencia acarrea una
merma de la calidad del servicio por una excesiva reduccin de
plantilla o de salarios, de gastos de formacin, etc. Evidentemente,
todo ello incide a la baja sobre la eficacia y motivacin del trabajador.
De cualquier forma, esta afirmacin puede admitir matices de todo
tipo en funcin del caso concreto y, muy en particular, de la situacin
de monopolio, oligopolio o competencia abierta creada en el sector de
actividad correspondiente.
16.Las condiciones laborales de las personas que prestan directamente elservicio son un factor de primer nivel de importancia en las decisiones
sobre la titularidad.
Con excesiva frecuencia, la gestin privada de los servicios locales se
desarrolla en unas condiciones laborales precarias resultado de la
confluencia de los objetivos de reduccin del gasto por parte de la
Administracin con la expectativa de obtencin del mximo resultado
posible por la entidad gestora. A estas condiciones laborales difciles se
aade la incertidumbre que tienen estos trabajadores sobre el futuro,
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a saber, la propia duracin del contrato de gestin, o si la empresa
para la que trabajan va a decidir prescindir de ellos an cuando la
concesin perdure. Todo ello imposibilita a estas personas un proyecto
de vida estable. En ocasiones, con graves problemas de impacto en la
cohesin social. Tanto por razones estructurales como normativas y de
imagen externa, el nivel de proteccin laboral de los trabajadores de
las entidades gestoras privadas es desproporcionadamente inferior al
de los trabajadores contratados directamente por los entes pblicos
locales.
Como hemos dicho, si las condiciones laborales son precarias, la
motivacin de los trabajadores ser menor y el trabajo que desarrollan
de peor calidad.
Desde la perspectiva de las polticas pblicas de cohesin social, no es
infrecuente que los trabajadores de empresas subcontratadas por
Administraciones locales se siten en el colectivo de los denominados
working poors, trabajadores con empleo incluso estable- en
situacin de verdadera precariedad econmica.
No obstante, es importante tener en cuenta que la problemtica de las
condiciones laborales y estabilidad de los trabajadores de estas
empresas es esencialmente distinta en los supuestos de mutualizacin
del servicio a travs de cooperativas de trabajadores o mixtas de
trabajadores y usuarios, modalidad de gestin privada de creciente
inters.
17.Es evidente que la gestin privada puede suponer perder laperspectiva del inters general, que se subordina a la bsqueda del
beneficio privado. Con frecuencia, los menores costes del servicio se
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consiguen a costa de un deterioro de la calidad del servicio prestado a
los usuarios. Es cierto, no obstante, que este tipo de afirmaciones
deben ser lgicamente cuestionadas en el caso de las cooperativas de
usuarios, cuya esencia societaria tiende precisamente a defender los
intereses de estos ltimos.
La valoracin del supuesto concreto puede tambin depender del
nmero de ciudadanos afectados como usuarios del servicio. Si losusuarios son la generalidad de los ciudadanos del entorno local, sus
intereses como usuarios del servicio tendern lgicamente- a
aproximarse al inters general. Lo contrario puede suceder si los
usuarios del servicio son un grupo reducido de ciudadanos.
Aunque, por supuesto, es necesario analizar cada caso de forma
individualizada, habitualmente los intereses generales estarn ms
directamente defendidos a travs de la responsabilidad pblicamientras que la participacin en la gestin del servicio es normalmente
un instrumento de gran importancia para dar cauce a los intereses
especficos de los particulares usuarios del servicio.
18.Frente a la argumentacin habitual de mayor eficiencia de la gestinprivada, es importante tener en cuenta que esta mayor eficiencia no se
consigue fuera de un rgimen de competencia abierta
Dado que el objetivo de la empresa privada es bsicamente maximizar
sus resultados, en un rgimen de competencia abierta su incentivo es
alcanzar estos resultados maximizando la eficiencia de su funcin en la
relacin con proveedores, clientes y usuarios. Pero, en ausencia de tal
competencia abierta, en situacin de monopolio u oligopolio, es
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posible mantener o incrementar los ingresos aunque actuemos
abusivamente en la relacin con proveedores, usuarios o trabajadores.
Lo cierto es que, en este tipo de situaciones de monopolio u
oligopolio2, son dos las opciones habitualmente necesarias para
compensar las ineficacias del mercado:
a) La regulacin estricta de la actividad privadab)
La titularidad pblica
19.Con excesiva frecuencia, las decisiones a favor de la titularidad privadade la gestin se adoptan no por razones de eficiencia sino por razones
de comodidad de la gestin poltica, con el fin de evitar o reducir los
compromisos de los responsables pblicos, en cuanto evita
compromisos laborales y econmicos, mejora la imagen de los
presupuestos, etc.
20.La privatizacin de servicios pblicos locales puede generar, por unlado, un oscurecimiento de la gestin como consecuencia del
alejamiento de la actividad con respecto a los responsables pblicos y,
por otro lado, puede producir una distorsin en las responsabilidades
polticas por la gestin de los servicios. La privatizacin de servicios
puede permitir, de alguna forma, diferir costes, esfuerzos de gestin e
2 No obstante, la perspectiva de anlisis debiera ser distinta en el caso de las
cooperativas de usuarios. En estas cooperativas, por su misma titularidad, incluso en
caso de monopolio u oligopolio, el riesgo de abuso en las relaciones con los usuarios es
ciertamente reducido. Por supuesto, ello no significa que, en este caso, las situaciones
oligopolsticas no puedan generar abusos, pero la tendencia institucional lgica de
estas entidades sera, en todo caso, la de repercutir los efectos negativos de las
mismas sobre otros colectivos (trabajadores, proveedores, entidades locales) antes
que sobre los titulares de la entidad.
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inversiones, dejando en manos privadas la titularidad de
infraestructuras, formacin, etc. y asumiendo exclusivamente
compromisos de corto plazo en la contratacin pblica.
21.Dejar la prestacin de ciertos servicios en manos privadas puede no sersocialmente aceptable. En particular, en servicios con un importante
componente ideolgico, como puede ser la educacin, la cultura o
los medios de comunicacin. No es un argumento desdeable,
teniendo en cuenta la trascendencia que la gestin educativa y cultural
tiene sobre la configuracin ideolgica de la Sociedad a medio plazo.
De hecho, es probablemente sta la razn fundamental del esencial
papel que la enseanza pblica mantiene en todo los estados
miembros de la Unin Europea.
En ocasiones se ha utilizado este argumento tambin en el mbito de
los servicios personales (sanidad, dependencia) en los que, por
gestionarse aspectos bsicos de la dignidad humana, se ha insistido en
que no deberan dejarse en manos privadas. En principio, ste no es un
argumento fcilmente extensible a otro tipo de servicios locales
distintos de los mencionados anteriormente. Aunque s es cierto que
los supuestos de abusos graves en servicios de atencin personal son
ms numerosos en el mbito de la gestin privada.
De cualquier forma, es difcilmente defendible esta argumentacin
ideolgica frente a la iniciativa social articulado a travs de la
titularidad cooperativa / mutualista. Incluso en las cooperativas de
trabajo existe un inherente componente de dispersin del poder social
que asegura una cierta pluralidad en la base ideolgica de las
entidades prestatarias de los servicios, pero ello parece evidente en las
cooperativas cuyos titulares son los usuarios de la actividad.
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22.El alejamiento de la gestin con respecto a los responsables polticos y la mayor facilidad de diluir las responsabilidades polticas- puede
tener como consecuencia una prdida de sensibilidad en los mismos
con respecto a la calidad del servicio y, en general, la eficiencia del
mismo. No es extrao que las Administraciones pblicas adopten en
estos casos una estrategia de coste mnimo.
23.La gestin privada de los servicios puede generar riesgos aadidos decorrupcin poltica. Por un lado, se incrementa sensiblemente el
inters de determinados entes privados por incidir en las decisiones
pblicas para conseguir contratos o mejorar las condiciones de los
mismos. Esto puede llevar a distorsionar la eficiencia de las polticas
locales, incrementando los niveles de corrupcin en las mismas o
incluso drenando los recursos pblicos a favor de entes privados con
una excesiva influencia en las decisiones pblicas.
24.La privatizacin de los servicios locales genera en la prctica unalejamiento de la gestin de los servicios con respecto al
ciudadano/usuario.
Si es cierto que este alejamiento se produce claramente desde la
perspectiva de responsabilidad poltica, no lo es tanto desde la
perspectiva de la cercana entre gestin y ciudadanos afectados por la
misma. La gestin privada puede desarrollarse a travs de mecanismos
que, en la prctica, acerquen a los ciudadanos afectados a las
decisiones de gestin adoptadas, puede incluir mecanismos de
participacin activa en las decisiones y puede incluso gestionarse a
travs de mecanismos de mutualizacin / cooperativizacin parcial o
total de la actividad. A travs de este tipo de mecanismos, la gestin
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puede ser tan cercana o ms al ciudadano afectado que la gestin
pblica.
En definitiva, mientras en una privatizacin estndar la gestin
tiende a alejarse de la representacin de los intereses generales de los
ciudadanos, lo contrario puede suceder si la privatizacin tiene un
carcter participativo o mutualista, al menos en lo que respecta a los
intereses del colectivo de usuarios.
Por ltimo, tambin es cierto que, en ocasiones, la privatizacin
permite a los responsables pblicos, al no sentirse tan implicados en la
propia gestin diaria, situarse con una mayor independencia ante los
gestores de los servicios, posicionndose ms claramente a favor de los
intereses de los usuarios o de los intereses generales de la comunidad
local.
Todos estos elementos deben valorarse, contrapesando los efectos de
las distintas modalidades y opciones de gestin privada o mixta con el
control ciudadano a travs de elecciones, partidos polticos, etc. Todo
ello puede tener variables sustancialmente distintas en pequeas y
grandes comunidades locales, o con responsables polticos ms o
menos independientes de grupos de presin o influencia.
25.Es evidente que la gestin de servicios a travs de terceros tiene unoscostes de transaccin evidentes: La identificacin de la modalidad de
cesin, la especfica complejidad de la contratacin administrativa
hacen que estos costes sean en ocasiones significativos, tanto en
tiempo como en dinero.
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26.Junto a los costes de transaccin, la privatizacin genera tambinsignificativos costes de control. Una vez que se ha decidido delegar la
gestin de un servicio en terceros, el seguimiento y control de la
actividad de los mismos es ciertamente ms complejo que en la
gestin pblica, tanto en el mbito del control econmico como en el
mbito del control de la eficiencia en la prestacin del servicio, en el
cumplimiento de la legalidad y de las clusulas contractuales pactadas,
etc.
27.No consideramos un argumento significativo en contra de la gestinprivada el que hace referencia a que la misma tiene como
contrapartida un insuficiente traslado de riesgos a la entidad privada
gestora de los servicios locales.
En nuestra opinin, este mantenimiento parcial de los riesgos en el
mbito pblico no tiene por qu ser necesariamente objeto de una
valoracin negativa. Segn cul sea el carcter y naturaleza de los
servicios locales afectados, puede ser lo natural, o lo ms eficiente, que
en el reparto de cargas entre el mbito pblico y el privado una parte
significativa de los riesgos queden en el mbito pblico. En caso
necesario, siempre es posible ajustar las condiciones de la contratacin
pblica con el fin de conseguir un reequilibrio de los esfuerzos
respectivos de los dos mbitos.
28.La privatizacin de los servicios locales puede facilitar eldesenraizamiento de la titularidad, tanto desde el punto de vista de la
riqueza generada como en la contratacin de personas, la falta de
cercana a la hora de percibir y gestionar las necesidades y
sensibilidades de los usuarios y el inters general de la comunidad
local.
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29.La gestin cooperativa o mutualista3, por sus propias caractersticas,tiene la posibilidad de mitigar o incluso eliminar algunas de las
consecuencias ms negativas que se atribuyen a la gestin privada de
los servicios pblicos, como son:
a) La prdida de perspectiva y orientacin social del serviciob) La prdida de la perspectiva de inters generalc) El alejamiento entre gestin y ciudadanos
A su vez, algunos otros elementos negativos de la privatizacin quedan
o pueden quedar sensiblemente amortiguados o contrarrestados,
como la prdida del control social, el oscurecimiento de la gestin
pblica o el riesgo de corrupcin a efectos de las contrataciones.
30.La gestin cooperativa o mutualista puede presentar problemasderivados de economas de escala, por la insuficiente dimensin de las
empresas gestoras. En ciertos servicios, es importante analizar la
existencia o no de instrumentos privados o pblicos de cobertura de
las pequeas entidades prestadoras de servicios a nivel local. En
ocasiones, las federaciones o grupos cooperativos han demostrado
capacidad efectiva para compaginar el enraizamiento local con la
3Utilizamos los trminos de cooperativizacin o mutualizacin en sentido amplio, en
funcin de que la titularidad sea asumida por trabajadores o usuarios del servicio,
aunque la forma jurdica pueda ser distinta (cooperativa, asociacin, sociedad de
capitales cooperativizada,etc.). En principio, la cooperativizacin / mutualizacin de
servicios locales de gestin pblica se materializa mediante la cesin de la gestin a
cooperativas/entidades de economa social cuyos titulares sean los usuarios. No
obstante, tambin es posible la cesin a cooperativas de trabajadores o cooperativas
integrales de socios usuarios y socios trabajadores.
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consecucin de las necesarias economas de escala a efectos de
formacin, investigacin, calidad, etc.
31.Finalmente, en entornos rurales desatendidos o en entidades localesde pases en desarrollo, la opcin cooperativa puede ser un factor
imprescindible para la eficaz gestin del servicio, ante la insuficiencia
de los recursos pblicos y la falta de inters de las empresas de
capitales.
32.La gestin cooperativa o mutual presenta ventajas estratgicas clarasderivadas de la participacin de los interesados en el buen fin del
servicio en los niveles decisorios de la organizacin que presta ese
servicio, y la internalizacin de los costos de reequilibrio de las
desigualdades generadas por la actividad empresarial, que otro tipo de
empresas hacen recaer sobre la administracin pblica.
33.Una de las desventajas fundamentales del modelo de gestincooperativo o mutual radica en la necesidad de existencia de agentes
sociales activos, interesados en asumir dicha gestin y con capacidad
profesional adecuada para hacerlo de forma eficiente. Con frecuencia,
estos agentes no existen o carecen de la capacidad profesional o del
dinamismo necesarios para que los responsables polticos les confen la
gestin de determinados servicios.
No obstante, los responsables polticos deben valorar estas situaciones
con una perspectiva de medio y largo plazo. En particular, deben tener
en cuenta el efecto acumulativo de creacin de cohesin social, cultura
participativa y tejido social que la gestin cooperativa y mutual tiene.
Es ms fcil cooperativizar/mutualizar en los entornos en los que existe
una experiencia previa, con una sociedad sensibilizada y con
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profesionales capaces. Pero, a su vez, es la experiencia previa de
cooperativizacin / mutualizacin lo que permite crear ese tejido social
y disponer de estas capacidades profesionales.
34.En cuanto a la realidad de la mutualizacin de los servicios pblicos,existen diferentes experiencias de especial relevancia, especialmente
en los sectores de asistencia social, dependencia, transporte,
educacin, deporte y cultura. En mbitos desatendidos por la iniciativa
privada, la cooperativizacin / mutualizacin de sectores como el de la
gestin de residuos, el del abastecimiento de aguas y el de la energa
tambin presentan experiencias de gran inters en distintos pases y
circunstancias.
35.Dentro de las polticas de titularidad de los servicios locales debenincluirse necesariamente las estrategias para incentivar la participacin
en la gestin de los mismos tanto de los trabajadores como de los
usuarios, dos aspectos directamente relacionados con la eficiencia del
propio servicio, con la responsabilidad social y con la creacin de tejido
social. Ya sea bajo titularidad pblica, privada, mutualista o mixta, los
criterios a seguir en cada uno de los casos con respecto a la
participacin en la gestin de trabajadores y usuarios exigen un
posicionamiento y estrategias especficos por parte de los responsables
de los entes locales.
36.En cualquier caso, las opciones de titularidad mixta, a travs deconsorcios pblico-privados, participacin pblica en entidades
privadas o viceversa, deben ser objeto de un anlisis especfico. Con
frecuencia, las opciones de titularidad mixta permiten compaginar las
ventajas y moderar los inconvenientes de las distintas opciones de
titularidad.
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Evidentemente, la supervisin pblica de la gestin privada de los
servicios se realiza siempre al menos a travs de las sucesivas
decisiones sobre contratacin del servicio. Pero, casi siempre, es una
supervisin exclusivamente del resultado final de la prestacin del
servicio, sin capacidad de incidir en la gestin diaria.
La titularidad mixta, al contrario, a travs de la presencia de
representantes pblicos en los rganos de gestin, permite un
seguimiento continuado de la actividad, asegurando en la misma el
respeto de determinados objetivos de inters general.
No es infrecuente que opciones mixtas consigan niveles de eficiencia
en la gestin propios de la gestin privada, compaginados con una
supervisin pblica directa que garantiza niveles mnimos en las
condiciones laborales, la calidad del servicio, etc.
Estas modalidades de titularidad mixta pueden ser de gran importancia
cuando la defensa del inters general sea difcil de garantizar a travs
de las clausulas de contratacin, ya sea por la incidencia de factores
variables en el tiempo, por el alto componente cualitativo de los
mismos, etc. En estos casos, una supervisin directa a travs de la
participacin de representantes pblicos en los rganos de gestin
puede ser el instrumento ideal para garantizar los objetivos de inters
general.
37.Los responsables pblicos deben ser prudentes en las decisiones degestin de servicios a travs de sociedades de capital pblico. Casi
siempre, estas decisiones se adoptan con el fin de conseguir una mayor
agilidad o flexibilidad en la gestin, evitando los requisitos
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procedimentales o contractuales establecidos con carcter general
para la gestin pblica. No es infrecuente que este tipo de decisiones
se adopten con la finalidad de gestionar una determinada actividad
con la eficacia de una empresa privada.
Es cierto que, en ocasiones, estas sociedades de capital pblico pueden
ser instrumentos adecuados de gestin de determinados servicios,
pero la decisin de utilizarlas con este fin debe ser objeto de un anlisis
detenido, que no puede olvidar:
a) Que la eficiencia de la gestin privada no es una simpleconsecuencia de la mayor libertad de actuacin sino del
incentivo que, para una adecuada gestin, representa la
responsabilidad del titular sobre los resultados positivos o
negativos de la misma.
b) Que autonoma de gestin sin responsabilidad, como confrecuencia sucede en determinados mbitos de la gestin pblica,
es una combinacin de alto riesgo para la eficiencia de la gestin,
la seriedad de las responsabilidades polticas, el respeto a los
criterios ticos de gestin, etc.
c) Que los requisitos procedimentales y contractuales establecidospara los gestores pblicos tienen un claro sentido en un entorno
de necesaria desconfianza frente a las motivaciones de las
decisiones de los responsables polticos que, en lugar de defender
el inters general tienden, con excesiva frecuencia, en ausencia de
los rgidos controles de la normativa administrativa, a defender
intereses personales o particulares de un grupo poltico o de
inters determinado.
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Utilizar las sociedades privadas de capital pblico como un mero
instrumento para esquivar los controles del Derecho Administrativo es
una estrategia de alto riesgo tanto para la eficiencia de la gestin como
para la defensa de los intereses generales.