Uusi maakunta - julkisesta hallinnosta verkostojen johtamiseen
Kari Hakari Maakuntauudistuksen muutosjohtaja, HT Jyväskylä 12.1.2018
Uusi julkinen hallinta hallinnonuudistusten kolmantena aaltona
Hakari & Rannisto 2012
Uusi julkinen hallinta (NPG)
Uusi julkis- johtaminen (NPM)
• Lakisääteisyys • Huomio sääntöihin
ja ohjaukseen • Byrokratia • Politiikan ja
hallinnon erottaminen
• Professioiden valta palvelutuotannossa
• Hallinnon vahva asema professioihin ja poliitikkoihin nähden
• Huomion kiinnittäminen yritysmäisiin johtamistapoihin
• Panosten ja tuotosten kontrolli, suorituskyvyn mittaaminen, auditointi
• Markkinoiden, kilpailun ja sopimusohjauksen hyödyntäminen
• Yhteisöt ja verkostot politiikan toteuttajina
• Hallinnon ulkopuolisten ja sisäisten verkostojen hyödyntäminen palvelu-tuotannossa kumppanuuksien avulla
• Huomion kiinnittäminen ulkoisiin prosesseihin uuden julkisjohtamisen korostamien sisäisten prosessien sijaan
• Uusi hallinta korostaa paikallishallinnon yhteisöllistä luonnetta ja sen mukaan hoitamisessa oleellista on yhteistyö eri toimijoiden kesken
• Ominaisuuksia:
• perustuu monimuotoiseen palvelutuotantoon (monituottajamalliin)
• tunnistaa tarpeiden pirstaloitumisen
• keskittyy organisaatioiden välisiin suhteisiin ja palvelujärjestelmiin
• painottaa hallinnon ja johtamisen sijaan neuvotteluita ja hallintaa (palvelutarve, palvelutuotanto, tulokset asiakkaan näkökulmasta)
• ottaa huomioon palveluiden käyttäjät myös palveluiden kehittäjinä ja tuottajina (co-production, co-desing, co-creation)
• perustana palvelulähtöinen liiketoiminnan logiikka
Uusi julkinen hallinta (NPG)
Osborne 2013
Uuden julkisen hallinnan piirteitä
1. Julkisen hallinnon rooli muuttuu (Pierre & Peters 2000)
• liikkeellepanijaksi ja koordinaattoriksi
• yksipuolisesta hallintokulttuurista vuorovaikutteisempaan kulttuuriin
2. Kansalaisen rooli muuttuu (Haveri 2011, Klijn 2008)
• Perinteinen julkishallinto: kansalainen on hallintoalamainen, jonka vaikutusmahdollisuudet toteutuvat edustuksellisen demokratian avulla
• Uusi julkisjohtaminen: kansalainen on asiakas ja palvelujen käyttäjä
• Uusi julkinen hallinta: kansalainen on aktiivinen yhteisön jäsen, joka osallistuu verkostoissa, ei pelkästään edustuksellisen demokratian kautta tai asiakkaana
3. Politiikkaa ja hallintoa ei eroteta toisistaan (Stoker 2011)
• Vaaleilla valitut poliittiset johtajat, hallinto ja sidosryhmät sitoutuvat yhdessä etsimään ratkaisuja yhteisön ongelmiin ja tehokkaaseen palvelutuotantoon
• Tehdyt ratkaisut haastetaan ja arvioidaan vaaleissa, kansanäänestyksissä ja avoimissa keskustelufoorumeissa
4. Perinteinen kuntajohtamisen työnjako uudistuu (Leinonen 2012)
• Perinteinen työnjako, jossa kunnanjohtaja vastaa kuntaorganisaation johtamisesta ja valtuuston tai hallituksen puheenjohtaja vastaa poliittisesta johtamisesta ei enää toimi
Uuden julkisen hallinnan ilmiöitä
1. Monimutkainen päätöksentekoprosessi
• Moderni päätöksentekoprosessi on monimutkainen, koska osallistujia ja hallinnon tasoja on niin paljon
• Toimiva prosessi edellyttää mallin jatkuvaa huoltamista ja aktiivista prosessin johtamista
2. Verkostoituminen palvelutuotannossa
• Palveluita kehitetään erilaisia organisaatio- ja toimintamuotoja yhdistelemällä
• Kuntalaiset ja palvelujen käyttäjät otetaan mukaan palveluiden suunnitteluun ja kehittämiseen
• Tuloksellisuusmittareita sekä markkinoita muistuttavia menettelyjä käytetään hallinnan välineinä
3. Uudet yhteenliittymät julkisten ja yksityisten toimijoiden kesken
• Syntyy uusia, erilaisia julkisten ja yksityisten toimijoiden yhteistyömalleja (PPP)
• Käytetään erilaisia hankinnan muotoja sekä innovatiivisia kilpailuttamisen tapoja
Klijn 2008
Lähtökohtana (maa)kunnan ja kuntalaisen (kansalainen, yritys, yhteisö) roolin muutos
Kuntalaisen rooli
(maa)kunnan rooli
Hallinto
Hallinto- alamainen
Kumppani Palvelujen järjestäjä
Asiakas
Kumppani
Asiakassuhteiden hallinta
Asiakaskeskeinen palvelutuotanto
Asiakaslähtöinen yhteistuotanto
Kansalaisen roolin muutos
Perinteinen julkishallinto
• kansalainen on hallintoalamainen, jonka vaikutusmahdollisuudet toteutuvat edustuksellisen demokratian avulla
Uusi julkisjohtaminen
• kansalainen on asiakas ja palvelujen käyttäjä
Uusi julkinen hallinta
• kansalainen on aktiivinen yhteisön jäsen, joka osallistuu verkostoissa, ei pelkästään edustuksellisen demokratian kautta tai asiakkaana
• poliittiset ratkaisut haastetaan ja arvioidaan nopeasti ja jatkuvasti erilaisissa avoimissa foorumeissa
Haveri 2011, Klijn 2008, Stoker 2011
• Uuden julkisen hallinnan mukainen valta on verkostoissa toimivien henkilöiden tai organisaatioiden kyvykkyyttä joko kilpailutilanteessa tai yhteistoiminnassa pyrkiä saavuttamaan tuloksia sosiaalisissa käytännöissä yhdessä määriteltyjen valtarakenteiden puitteissa.
• Valta riippuu entistä enemmän henkilön asiantuntemuksesta, yhteistyökyvystä ja kyvystä tehdä organisaation kannalta tärkeitä asioita.
• Valta on myös muuttunut entistä hienovaraisemmaksi ja näkymättömämmäksi.
• Myös vallan jakaminen on entistä tärkeämpi johtamisen keino. Kun valta on jaettua, myös alaisilla on vastuu johtamistehtävän suorittamisessa
• Uuden julkisen hallinnan näkökulmasta julkisen johtamisen tärkeä vallan lähde on kyky luoda yhteistoiminnassa sellaisia liittoumia, joiden avulla saadaan aikaan haluttuja tuloksia.
Uusi julkinen hallinta ja vallankäyttö
Bátorová 2012; Hakari 2013; Stenvall & Airaksinen 2009; Virtanen & Stenvall
2010
Pehmeä ja kova valta
Nye 2008, Hakari 2013
Vallan laji Käyttäytyminen Lähteet Esimerkit
Pehmeä Houkutteleva ja yhteistyöhaluinen
Ominaisuudet, Kommunikaatio
Karisma Suostuttelu, esimerkkinä oleminen
Kova Uhkaava ja taivutteleva Uhat ja pelot Palkkiot ja maksut
Palkkaus, erottaminen, alentaminen Ylentäminen, korvaukset
Pehmeän ja kovan vallankäytön edellyttämät kyvyt
Pehmeä valta
1) Visionäärisyyttä eli kykyä välittää organisaation arvot ja visio uskottavasti kaikille sidosryhmille.
2) Tunneälyä eli kykyä hallita erilaisia suhteita ja käyttää omaa henkilökohtaista karismaa sekä vahvaa itsetuntoa ja kontrollia.
3) Viestintää eli vakuuttavien sanojen, symbolien ja esimerkkien käyttöä, joilla vakuutetaan sekä oma organisaatio että sidosryhmät.
Kova valta
4) Organisatorista kapasiteettia eli kykyä hallita organisaation rakenteita, palkitsemisjärjestelmiä ja tietovirtoja
5) Poliittisia taitoja eli kykyä ostaa, myydä ja vaihtaa sekä rakentaa ja ylläpitää erilaisia valtaliittymiä
Yhdistelmänä
6) Tilanneälyä, joka on kykyä ymmärtää asiayhteys, jossa kovaa ja pehmeää valtaa voidaan onnistuneesti yhdistää.
Nye 2008
• Paikallishallinnon kestävyyden voidaan sanoa perustuvan yhdistelmälle pehmeää ja kovaa valtaa. Hallintaa käyttävä toimija voi käyttää kovan vallan menetelmiä – käskyjä ja kannustimia - mutta myös pehmeän vallan välineitä, valtaa saada muut ihmiset jakamaan toimijan ideat ja visiot.
• Kunnalla hallintaa harjoittavana yksikkönä pitää olla myös mahdollisuus käyttää kovaa valtaa. Tämä tarkoittaa siis sitä, että kunnalla on itsenäistä päätös- ja toimivaltaa asioissa, joita se hoitaa yhteistyössä muiden kanssa.
(Maa)kunnat tarvitsevat huomattavan määrän kovaa valtaa, jotta ne
voivat ylipäätään käyttää pehmeää valtaa.
Pehmeän ja kovan vallan tasapaino
Hakari 2013; Stoker 2011
Uusi julkinen hallinta kuntien hallinnonuudistusten uutena paradigmana?
1. Uusi julkinen hallinta on looginen kokonaisuus
– Se muodostaa yhtenäiset hallinnon uudistuksen periaatteet, joita voidaan käytännössä toteuttaa monin erilaisin välinein erilaisissa tilanteissa.
2. (Maa)kuntien hallinnonuudistuksessa on ilmeinen tarve yhteiselle visiolle
– Uudet, isot reformit tarvitsevat aina uuden paradigman, johon muutos voidaan perustaa.
– Uudesta julkisesta hallinnasta voisi olla mahdollista rakentaa sellainen kokonaisuus, jonka pohjalta hallinnon uudistustyö saa suunnan.
3. Hallinnon kehittämisen käytännön toteutukset toteuttavat jo uutta julkista hallintaa
– Esim. Iso-Britannian Big Society –ajattelu, VM:n asiakkuusstrategia
– Kokonaisvaltaiset uudistusmallit puuttuvat
Hakari 2013
Toisaalta käynnissä olevat muutokset vievät jossain määrin kehitystä toiseen suuntaan: Vahva keskittäminen (byrokratia), vapaa valinta (NPM) …
Uusi julkinen hallinta (maa)kuntien hallinnon kehittämisessä
• avoin kumppanuus asukkaiden, palvelutuottajien ja muiden sidosryhmien kanssa
• paikallisuuden ja yhteisöllisyyden suuri merkitys
• monimuotoinen suora ja edustuksellinen demokratia
• asiakaslähtöinen palvelulogiikka palvelujen kehittämisessä ja järjestämisessä
• tulosperusteinen palveluiden hankinta
• kumppanuusperusteinen, monimuotoinen palvelutuotanto
Uusi paikallishallinto?
Hakari 2013
Uusi paikallishallinto?
Paikallis- hallinto
Paikallisuus
Tarpeisiin
perustuva
suunnittelu
Yhteistuotanto
Uudet
demokratian
muodot
Uudet
palvelutuotannon
muodot Tulosperusteinen
hankinta
Hakari 2013
• Toimijoiden määrä ja monimutkaisuus lisääntyy edelleen
– käyttäjien aseman vahvistuminen
– kunta – maakunta – yritykset - valtio
• Toiminnan ohjausjärjestelmät monimutkaistuvat
– järjestämisvastuu, tuotantovastuu, tulosohjaus, sopimusohjaus, valinnanvapaus …
• Politiikka ja hallinto jatkavat sekoittumistaan
– kulttuurinmuutos kestää ja konfliktit lisääntyvät
• Pehmeän vallan merkitys kasvaa edelleen
– syntyykö maakunnalle mahdollisuus käyttää kovaa valtaa?
(Maa)kunnan strateginen johtaminen 2.0?
Hierarkiasta kohti verkosto-ohjausta
Lähde: Leskelä, Soikkeli, Oulasvirta, Uusikylä
Ohjaava taho
Ohjattava taho
Saavutettu tulos
Ohjausväline
Ohjattavan käytös
Valvonta, seuranta ja arviointi
HIERARKINEN OHJAUS
• Verkosto perustuu toimijoiden väliseen luottamukseen, tasa-arvoon ja vapaaehtoiseen vuorovaikutukseen.
• Edut: joustavuus, avoimmuus, monipuolisuus • Haitat: päällekkäisyys, tehottomuus, tiedonkulkuhaasteet
VERKOSTO-OHJAUS
Verkoston vaikuttavuuden seuranta ja arviointi
Ekosysteemi
SOTE-EKOSYSTEEMIN VISIO
Millaiselta tuleva ekosysteemi näyttää?
Palvelun- tuottajat
Yksilö ja yhteisö asiakkaat, läheiset,
ammattilaiset
Muut toimijat ja TKI-ympäristö
Alueellinen viitekehys
Näillä on tai tulee olemaan muita toimijoita enemmän ohjausvaltaa
=
Koulutus- ja tutkimuslaitokset sekä rahoittajat, ml. Yliopistot1, Ammattikorkeakoulut1, Säätiöt1,
Kansalais- ja urheiluopistot1
Disruptiiviset innovaatiot ja teknologiat alan ulkopuolelta
Hyvinvointitrendit
Työnantajat Työmarkkinajärjestöt Ammattijärjestöt
Vakuutusyhtiöt TyEL, TTH
1 Nämä toimijat ovat myös palveluntuottajia ja mukana määrittämässä ekosysteemin viitekehystä
Maakunnat Yhteistyöalueet Kunnat
Kansallinen ja kansainvälinen
viitekehys
Alustatalous, Infra-struktuurit ja muut Mahdollistajat
ym. Suositukset
Uskonnollis-moraaliset instituutiot ja aatteet sekä uskomus- hoidot
PALKO
Järjestöt ja muu kolmas sektori
Poliittinen ohjaus
Neljäs sektori, kansalaistoimijat, vapaaehtoistyö ja kokemusasiantuntijat
Palvelu-keskukset
Lääke- ja (terveys)-teknologiayritykset
ICT-yhtiöt ja järjestelmä-toimittajat
1
Lääketukut
Muut yritykset kuten vapaa-ajan toimijat
Virtuaalipalvelut, pelit, applikaatiot ja muut teknologia
Maakuntien liikelaitokset
Apteekit
Suuret sote-palveluyritykset (yli 200 htv)
Ammattilaiset
Pk- ja mikro-sote-yritykset Startupit
Kiihdyttämöt
Informaatio-perustainen ohjaus
ei-sitova
Normatiivinen ohjaus
sitova, suora
Resurssien sääntely
sitova, epäsuora
Sopimus
Neuvottelu Strategia
Talous Omistaja Asiakas
Markkina
Hybridiohjaus verkostojen ohjausmallina
Linda Soikkeli, STM
ym.
Kunta, maakunta sekä yritykset & yhdistykset asukaslähtöisesti integroituna HYVINVOINTIKESKUKSEEN allianssimallilla
Kotihoito
Allianssisopimus Kirjasto
Liikunta-palvelut
Suun terv.
huolto
Lasten ja perheiden palvelut
Tampereen kaupunki
Terveys-palvelut
Terveys-palvelut
Asumis-palvelut
Yksityiset palvelun tuottajat/yhdistykset
Nuoriso-palvelut
Järjestäjä
Terveyden edistä-minen
Kasvu-palvelut
ym.
Kunta-lainen
Pirkanmaan maakunta &
tuotanto
ym.