Download - Vývoj veřejné správy
Vývoj veřejné správy
• zrod státu a jeho správy
• administrativní stát
• veřejná správa v podmínkách globalizace
Zrod státu a jeho správy
• podmínky pro zrod státu a jeho správního systému – zemědělství, vznik agrární společnosti
• první státní útvary – oblasti tzv. „úrodného půlměsíce“ (Nil, Jordán, Eufrat, Tigris) – nutnost organizace práce na stavbě zavodňovacích kanálů
• před vznikem státu – princip personality (spojení s rodem, kmenem – nikoli s územím)
• postupně po vzniku státu – princip teritoriality (územní organizace obyvatelstva – dělení obyvatelstva dle území nikoli pokrevního příbuzenství)
Oblast velkých řek• zemědělská půda – občinové, státní
vlastnictví nevytvořila se vrstva občanů (svobodných vlastníků) podílejících se na politickém rozhodování
• královská administrativa (velmožové, královští úředníci, kněží) ovládala nejen otroky, ale i formálně svobodné obyvatele vrchnostenský charakter správy
Řecko• starověké Řecko (městské státy) soukromé
vlastnictví půdy vlastníci půdy (svobodní občané) kolektivní rozhodování a participace svobodných občanů (systém nebyrokratické veřejné správy)
• dominance politiky (politického jednání) – u Platóna nad zákony, systém přímé demokracie (shromáždění občanů – ekklésiá) a rozhodování o jednotlivostech: „nebyrokratická správa“ [In. Pomahač].
Řím• republikánský Řím rovněž se opíral o
svobodné vlastníky půdy správní systém pro správu města bylo nutno přeměnit na správu rozsáhlé říše
• systém římského práva, poprvé úzký vztah mezi správou a právem (administrativní právo), vliv právníků na definování podoby správy.
• počátky nomenklatury a kariérního řádu – „cursus honorum“ – služební postup
Středověk• propletenec veřejných a soukromých vztahů,
základem osobní smlouva mezi pánem a vazalem (feudum): patrimoniální správa
• královský dvůr: rozšíření domácnosti i správní centrum.
• lenní systém panovník přiděloval půdu jako léno (leník byl závislý na lenním pánovi, ten opět dále na někom mocnějším panské společenství)
Středověk• přemyslovský stát – tradiční koncepce: zásadní změna ve
13.stol., předtím země ve vlastnictví knížete (soustava hradišť), postupně zcizování správních a dvorských úřadů a lén: vytvoření klasických feudálních svazků.
• správa středověkých evropských států – panské právo (bannus) integrující veřejné pravomoci a moc hospodářskou, vojenskou a soudní – panským právem disponovala královská vláda i šlechta a mnohdy města + panské společenství (←)
• feudální správní systém – značně rigidní postupné změny – moderní stát
Novověk
• moderní stát – období renesance (15. - 18. století)
• centralizace politické a vojenské moci, zefektivnění daňového systému, postupné nahrazování feudálních správních struktur moderním úřednickým aparátem
Novověk • potřeby novověkých států: profesionální armáda,
nutnost odpovídajícího daňového výběru: institucionální reformy.
• Velká Británie: postupné vytváření konstituční a parlamentní monarchie (problémy i revoluce), svrchovanost „krále v parlamentu“, tradice samosprávy a volených správních a soudních funkcí, ale i centralizace (1707)
• kontinentální státy: absolutistické monarchie, centralizace, racionalizace správy, potlačení stavovských pravomocí.
Novověk• Francie: absolutní monarchie, Státní rada (Conseil d
´État) jako nejvyšší správní orgán: ministři a intendanti - parlamenty jako soudně-správní orgány.
• Prusko: příklad centralistických a absolutistických reforem (Fridrich Vilém I.) – „Generální vrchní válečné, finanční a dominikální direktorium“
• Habsburská monarchie: reformy Marie Terezie a Josefa II., řada centralizačních pokusů, problém uherské části říše.
Liberální stát – 19.stol.
• konstitucionalismus
• právní stát
• teorie společenské smlouvy – stát jako instituce, která zajišťuje určité služby pro obyvatelstvo
Konstitucionalismus• požadavek omezit absolutní moc vyústil v potřebu
změnit nositele moci ve státě, aby vládl nikoli podle své vůle, ale podle stanovených pravidel
• použití jakéhokoli druhu státní moci musí být kontrolováno právem
• ústava, jejímž konstituujícím činitelem je lid, určuje pravidla a meze moci orgánů a institucí
• současný konstitucionalismus se naplňuje existencí demokratické ústavy obsahující dělbu moci ve státě a zaručující základní lidská práva a svobody
Právní stát
• právo je významným prostředkem organizace společnosti
• moc je vázána právem a uplatňuje se jen na základě zákona a v jeho mezích
• moc je rozdělena horizontálně a vertikálně, respektuje lidská práva
• moc se vytváří a uskutečňuje demokratickým způsobem a v demokratickém prostředí
Vývoj správní vědy• 17. stol. merkantilismus: organizace vojska a
výběr daní vyžaduje efektivní a organizovanou státní správu, jednající ve státním zájmu
• 18. stol. kameralistika: disciplína zabývající se metodami racionální správy státu v podmínkách osvíceného absolutismu
• 19. stol. konstituce správního práva a jeho studia
Hlavní teoretické přístupy ve správní vědě
• tradiční: legalistický přístup ke zkoumání, identifikace správní vědy s analýzou správního práva - předmětem právní normy, dedukcí se interpretuje jejich výklad
• moderní: správní věda je samostatný obor. Předmětem zkoumání je správa jako druh řízení, je analyzována nejen abstraktně, ale v konkrétních souvislostech. Metody také komparativní a induktivní. Multidisciplinární charakter (právo, teorie řízení, sociologie, psychologie).
Max Weber – byrokratický stát
• rozdíl mezi tradičním a racionálním panstvím (autoritou, legitimitou) se kryje s rozdílem mezi patrimoniální a byrokratickou správou
• patrimoniální správa soustředěna kolem patriarchálního vztahu mezi pánem a klienty či poddanými. Souběh soukromého a veřejného (vlastnictví úřadu)
• byrokratická správa rozhoduje podle neosobních norem věcného charakteru, jimž jsou podřízeni všichni
Znaky moderní byrokracie (Weber)
• byrokratická správa je nepřetržité vyřizování záležitostí na základě víceméně pevných a víceméně vyčerpávajících pravidel abstraktního charakteru
• členové byrokratické aparátu mají pevně stanovené kompetence, jež jsou dány obsahem jejich kvalifikace
• existuje princip úřední hierarchie, který umožňuje kontrolu a dohled vyšších úřadů nad nižšími a naopak právo odvolání či stížnosti nižších úřadů vůči vyšším
Znaky moderní byrokracie (Weber)
• ovládnutí pravidel, na jejichž základě se rozhoduje, vyžaduje zpravidla odborné vyškolení. Znalost příslušných pravidel představuje základ specializovaného vědění úředníků
• úřední jednání je fixováno písemnou formou, přičemž písemná akta zhotovuje štáb podřízených úředníků
• materiální správní prostředky nejsou ve vlastnictví úředníků. Úřední a soukromý majetek je oddělen, právě tak jako je oddělen úřad od bydliště úředníka. Podobně jednoznačně je ohraničena i pracovní doba úředníka ve vztahu k jeho volnému času
Důsledky pro postavení úředníka
• výkon úřadu je pro úředníka hlavním zdrojem obživy - neoficiální závazek věrnosti
• úředník je jmenován nadřízenými, nikoli volen spravovanými
• úředník požívá „stavovského ocenění“ - jeho postavení je garantováno předpisy a právně
• faktická doživotnost úředního postavení• možnost kariéry a zakotvení jejího průběhu
v předpisech
Public Administration School v USA (Woodrow Wilson)
• správa se vyvíjí spíše jako věda než jako umění (politika)
• oddělení politiky a správy, pokud jde o funkce a role ve vládě
• zkladní metody veřejné správy se odvíjejí od použití metod vedení podniku s důrazem na úspornost a účinnost
Dysfunkce byrokracie: Robert Merton a ritualismus byrokracie
• souhlas s Weberem, pokud jde o strukturu a znaky byrokratického aparátu, nesouhlas s funkčností
• byrokracie podporuje ritualizované jednání a procedury, toto úzkostlivé dodržování pravidel („trénovaná neschopnost“ – tendence opakovat naučený postup bez ohledu na měnící se situaci). Zájem o dodržování pravidel se ale může dostat do rozporu s cíly organizace.
• dodržování pravidel, které původně bylo prostředkem k dosažení racionální správy, se samo stává hlavním cílem – „přemístění cílů“
Herbert Simon a teorie omezené racionality
• spadá do nových pohledů na organizované chování a jednání lidí (je namířena proti modelu „homo economicus“)
• lidé v praktickém životě nehledají optimální řešení problémů, ale spokojí se s prvním, které vypadá uspokojivě
• člověk není schopen řešit složité problémy komplexně ale jen sekvenčně, přičemž jednotlivé kroky mají podobu alespoň uspokojivých řešení
Omezení stupně rozumnosti lidského jednání
• lidé nemohou znát všechny možné důsledky všech alternativ svého jednání
• lidé mají omezenou představivost ohledně budoucího vývoje svých vlastních hodnot
• lidé si nedokáží představit všechny možné alternativy svého jednání
• rozhodování je dále komplikováno prolínáním dvou typů soudů: faktických a hodnotových, přičemž hodnotové nemohou být empiricky testovány
• smyslem organizace je tedy snížit zátěž členů
organizací při rozhodování: omezit rozsah rozhodování a minimalizovat „zóny nejistoty“
• dělba práce – soustředit rozhodnutí na dílčí aspekty
• normy a pravidla – limitují nutnost rozhodovat o každém kroku
• hierarchie – omezuje rozhodování ve vertikální rovině
Michel Crozier: byrokratický fenomén
• neosobní pravidla a centralistická organizace nemají předpokládaný „dehumanizační“ potenciál
• striktní pravidla znamenají ochranu před libovůlí nadřízených i tlakem podřízených; každý je osvobozen od pout osobní závislosti, ale zároveň také zbaven iniciativy a izolován
• rozhodování činěno v centru: vyšší úředníci zbaveni tlaku ze strany spravovaných; zároveň to ale znamená izolaci a nedostatek informací: vyšší úředníci tedy připisují větší význam problémům spjatým s organizací a její strukturou než problémům oblasti, již má organizace spravovat
• nižší úředníci poskytují vyšším ochranou slupku: chrání je
před poznáním důsledků jejich rozhodnutí
• důsledek: byrokracie představuje kombinaci relativní nezávislosti a bezpečí, ochraňuje úředníka, pokud nevyvíjí iniciativu; izolace od reality, nedostatek informací, špatná komunikace, jediný tlak na úředníka představuje skupina stejně postavených
• „zablokovaná společnost“ – dle Croziera až 2/3 úředníků představují „ochrannou mezivrstvu“
NPM (New Public Management) – Nové modely veřejné správy
• vlivem studia VS, sociologie byrokracie a také vlivem ropné krize (krize welfare state) se koncem 70. let spustila vlna správních reforem
• redukce výdajů, decentralizace a orientace na výkon
Společné předpoklady a charakteristiky nových modelů VS
• rozlišení politiky a správy je zavádějící a nesprávné
• veřejné instituce nefungují na principu racionální volby, pouze omezené racionality
• implementace opatření shora dolů nefunguje, a proto veřejný sektor není schopen automaticky splnit vytčené cíle
• veřejná správa je nejlépe vykonávána samostatně řízenými správními orgány
• úředníci by neměli být svázáni procesními nařízeními, protože základním cílem je splnění úkolů a efektivnost
• centralizace ve veřejném sektoru může vést ke
strnulosti a hierarchie ve veřejné správě může vést k implementačnímu deficitu (neschopnosti rozhodnutí uskutečnit)
• zaměstnanci ve veřejné správě nemají zvláštní motivaci, ale chovají se tak, aby maximalizovali vlastní zájmy, jako jsou příjem, prestiž a moc
Prvky NPM
• zaměření na efektivní využití zdrojů pro dosažení potřebné kvality poskytovaných veřejných služeb
• konkurenční prostředí mezi veřejným a soukromým sektorem při poskytování služeb
• tržně orientovaný přístup, v němž jsou občané vnímáni jako spotřebitelé, kteří rozhodují o „nákupu“ služeb
• osobní zodpovědnost úředníka za výsledky
90. léta: Reinventing Government (David Osborne)
• sloužit spíše než řídit • veřejný zájem je cílem, nikoliv produktem
činnosti státních zaměstnanců • myslet strategicky, chovat se demokraticky • sloužit občanům, ne zákazníkům • zodpovědnost není jednoduchá • vážit si lidí, nejen jejich výkonnosti • vážit si občanství a státní služby více než
podnikání
Veřejná správa v podmínkách globalizace
• 20. století – projevují se slabiny administrativního státu a moderního pojetí byrokracie
• procesy globalizace, růst významu participace občanů na rozhodování a správních procesech (nebo alespoň snaha), pronikání prvků řízení ze soukromé sféry do veřejné správy
Veřejná správa v podmínkách globalizace
• druhá polovina 20. století - reformy veřejné správy (západní Evropa, USA, Japonsko…)
• decentralizace, restrukturalizace, zavádění nových technologií do veřejné správy
• střední a východní Evropa – jiný charakter reforem – přechod k pluralitním politickým systémům, přechod od centralizované státní správy k decentralizované veřejné správě
Současná diskuse
• pojem „governance“ (od 90.let) – reakce na vzrůstající složitost a provázanost rozhodovacích procesů, komplikovanost institucionální struktury v moderní společnosti. Posun od „government“ ke „governance“, od centrální pozice vlády ve vývoji společnosti k vzájemné závislosti a ovlivňování v síti aktérů (soukromý sektor, nevládní organizace, zájmové organizace apod.)
• vláda není jednotná entita ale konglomerát aktérů • vláda je jedním z aktérů ovlivňujících vývoj společnosti, nikoli
centrum moci v hierarchicky uspořádané struktuře• vládní intervence jsou součástí politických sítí – mocenských
pozic, jednání a záměrů celé řady dalších účastníků