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XI SEMINARIO DE REDMUNI: “REPENSANDO LA AGENDA
LOCAL”
18 y 19 de octubre de 2012.
Universidad Nacional Arturo Jauretche.
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA IMPLEMENTACION DE
LA FIGURA DE JEFE DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO EN
EL ÁMBITO DE LA SECRETARIA DEL CONCEJO DELIBERANTE
DEL PARTIDO DE AZUL1.
EJE TEMÁTICO: PANEL DE ESTUDIANTES.
MESA 31.
AUTORES: FAL, Juan Ignacio
2.
e-mail: [email protected]
LLORET; Elsa María del Carmen3.
e-mail: [email protected] [email protected]
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires.
Facultad de Derecho
Rca. de Italia 780-Campus Universitario
Azul – Argentina
1 Este trabajo corresponde al trabajo final obligatorio de la Carrera de Técnico en Gestión Jurídica,
Orientación en Gobierno Local. El mismo es el resultado de la residencia curricular realizada por el
Alumno Juan Ignacio FAL, en el ámbito del Concejo Deliberante de Azul.
2 Estudiante de la Carrera de Derecho y de Tecnicatura en Gestión Jurídica Orientación Gobierno Local
de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Centro de la Prov. de Buenos Aires. Ayudante
alumno de la Asignatura Derecho Público Municipal de la Carrera Tecnicatura en Gestión Jurídica
Orientación Gobierno Local de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Centro de la Prov.
de Buenos Aires; Azul, (Argentina).
3 Abogada; Docente/Investigadora de la Facultad de Derecho y de la Facultad de Ciencias Humanas de la
Universidad Nacional del Centro de la Prov. de Buenos Aires; Azul (Argentina).
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RESUMEN
El presente trabajo analizará las diferencias existentes entre las demandas
administrativas y las responsabilidades políticas del Secretario del Concejo Deliberante
de la ciudad de Azul, pretendiendo fortalecer y facilitar la función. Es importante
recalcar que el énfasis del estudio está puesto en la implementación de la figura de Jefe
de Departamento Administrativo, el cual cumpliría con aquellas actividades netamente
administrativas que el Secretario del Concejo en algunas ocasiones se ve imposibilitado
de realizarlas.
La carencia de personal técnico y competente ha sido uno de los problemas
principales que, en el orden administrativo, han debido enfrentar los municipios y que
ha impedido a los mismos participar en forma efectiva en el proceso de desarrollo. Por
lo tanto, la incorporación efectiva de los municipios en un proceso integral de desarrollo
no se logra sólo con disposiciones legales, aportes financieros u otras formas de ayuda
si no se desarrolla al mismo tiempo un adecuado programa de capacitación del personal
municipal.
La implementación de este cargo corresponde a la relación subjetiva que se
establece en el ámbito de trabajo, en el que transcurre la vida cotidiana y ocurren
apreciaciones y significaciones directas, ya que no solamente parten de una
construcción imaginaria, sino que se alimenta de la relación inmediata con el territorio
en que se habita, o en el que ocurren diversas actividades, y en este caso, especialmente
donde transcurre la vida laboral de los integrantes de la actividad administrativa de
planta permanente del Concejo Deliberante que participan en la investigación.
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INTRODUCCION.
Las municipalidades son los órganos más relevantes del actuar local, de acuerdo
al mandato constitucional tienen como finalidad satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural
de los ciudadanos.
El Concejo Deliberante (en adelante CD), es el Poder Legislativo de la ciudad
y con el otro órgano de gobierno, que es el Departamento Ejecutivo, representado por el
Intendente forman el gobierno del Partido de Azul.
El Poder Legislativo, es el órgano por excelencia de la democracia, ya que en
él están representadas las fuerzas políticas que la ciudadanía ha votado y por ello, es en
el Concejo donde se expresan las diversas concepciones sobre las funciones del Estado
y las políticas que cada cual promueve para la ciudad.
Las normas contenidas en la Constitución Provincial, la Ley Orgánica de
Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (Decreto- Ley 6769/58) y el
Reglamento Interno, rigen la organización, funcionamiento y competencias del Concejo
Deliberante cuya autoridad es el Presidente, papel que desempeñan los concejales
elegidos entre sus pares para este fin. El Presidente propone al Secretario, quien debe
ser ratificado por votación del cuerpo. Una parte fundamental de esta demanda de
implementar la figura de Jefe de Departamento Administrativo se genera a partir de que
el Secretario del Concejo (cargo político que cumple funciones administrativas y
políticas) solo es ocupado por el tiempo de dos años, por lo tanto la gestión va
cambiando continuamente y el personal nunca termina de adaptarse a un modelo o
forma de trabajo.
Este trabajo corresponde al trabajo final obligatorio de la Carrera de Técnico
en Gestión Jurídica, Orientación en Gobierno Local. El mismo es el resultado de la
residencia curricular realizada, en el ámbito de la Secretaría del Concejo Deliberante de
Azul.
Para llevar adelante ésta investigación, se realizaron las preguntas necesarias
que llevaron a plantear los objetivos generales y específicos de la misma, se planteó la
hipótesis y se justificó la problemática, por último, se ofrecen las conclusiones finales
de la investigación.
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En el marco teórico, se describirá el rol del Concejo Deliberante del Partido
de Azul, cuyas funciones emanan del Reglamento Interno, específicamente en el
capítulo IV, del artículo 191 de la Constitución Provincial y del artículo 75 de la Ley
Orgánica de las Municipalidades.
Es importante señalar que, entre la Facultad de Derecho de Azul (UNICEN) y el
Presidente del Concejo Deliberante de Azul, Olavarría, Las Flores y otras ciudades de la
región, existe firmado un convenio Marco de Residencia, a través del cual estudiantes
avanzados de la carrera de Tecnicatura en Gestión Jurídica, podrán realizar residencias
curriculares en el ámbito del cuerpo legislativo que, en el plan de estudios es un
requisito para el alumno previo a recibirse, tiene que cumplir 240 horas de práctica
efectiva.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El Secretario del cuerpo, posee características especiales por cuanto el mismo es
una autoridad del Concejo, sin ser concejal. Sus funciones, que se encuentran
establecidas en los distintos reglamentos internos, consisten básicamente en: refrendar
los documentos y notas emanadas del Concejo, organizar y autenticar los Diarios de
Sesiones, llevar los libros de actas, como así conservar los libros y expedientes del
Concejo. El Secretario del cuerpo es una figura esencial en dos aspectos: como actuario
en la emisión de documentos producidos por el Concejo Deliberante y como
administrador del cuerpo, al que brinda, principalmente a través del Presidente,
asistencia en el manejo de las cuestiones diarias.
Es importante por lo tanto, investigar las competencias administrativas que debe
desarrollar el Secretario del Concejo deliberante, para desempeñarse satisfactoriamente
en su rol, porque con el actual esquema se observan obstáculos que no se ajustan con las
tareas que le son propias.
En este contexto, la propia organización interna, es dejada con ciertas
directrices dadas por la propia Ley Orgánica, en manos del Concejo Deliberante. Dicha
reglamentación interna en la medida en que cumpla con recaudos básicos de
razonabilidad y subordinación a la pirámide normativa que supone la propia ley
Orgánica Municipal, deviene obligatoria en su cumplimiento para los concejales y
empleados.
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MARCO TEORICO.
Objetivos Generales
Comprender las competencias y el rol del Secretario del Concejo
Deliberante de Azul con la información observada, recopilada y analizada.
Demostrar por qué están debilitadas las competencias y el rol con
material empírico.
Mejorar las competencias y el rol del Secretario del Concejo Deliberante.
Objetivo Específico
Implementar la figura del Jefe de Departamento Administrativo descripta
en el Proyecto de Ordenanza 2.978.
HIPÓTESIS
Con la implementación de la figura de Jefe de Departamento Administrativo se
intenta fortalecer el funcionamiento administrativo del Concejo Deliberante y así la
responsabilidad política no sería un impedimento para lograr el cumplimiento de los
procedimientos a su cargo.
La importancia teórica y práctica del derecho municipal no sólo aconseja su
estudio en cátedras de las facultades de derecho, sino que sería oportuno la creación de
organismos dedicados al examen e investigación del municipio y del urbanismo, para
fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las instituciones locales, capacitar a
funcionarios y empleados e intercambiar antecedentes y experiencias con otros países.
La municipalidad es la expresión institucional, revestida de potestad estatal, de
la organización de los servicios e intereses que se administran y gobiernan en un
municipio. La ciudad es (más allá de cualquier consideración jurídica) una realidad
social, territorial, económica y política; el municipio es una realidad que surge por el
“reconocimiento atributivo” de caracteres jurídicos (status jurídico, competencia, límites
geográficos, etcétera) a aquellos elementos sociales, territoriales, económicos y
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políticos, y la municipalidad es la representación institucional de municipio4. La
Constitución nacional, reformada en 1994 reconoce como niveles de gobierno a la
Nación, las Provincias, los Municipios y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El Municipio es el nivel de gobierno más cercano a la población local. Como
comentamos en la introducción de la investigación y según los Artículos 5 y 123 de la
Constitución Nacional, cada provincia debe contemplar la existencia del gobierno
Municipal. Esta institución local está circunscripta a un territorio determinado
reuniendo a una población bajo un esquema de gobierno producto del ejercicio
democrático y la división de poderes en un esquema institucional con potestades
administrativas y políticas establecidas según los alcances de los respectivos esquemas
políticos provinciales5.
La propuesta de implementar la figura de Jefe de Departamento
Administrativo, pretende servir de orientación y apoyo al resto de las Municipalidades
para que regulen el cargo de Secretario del Concejo Deliberante, mediante el cual se
procura fortalecer y facilitar la función.
La mirada que se tiene sobre éste ámbito de trabajo es netamente de carácter
administrativo. Se entiende que las decisiones políticas, que en definitiva le dan cariz
especial a cada presidencia, que trata de implementar su visión sobre la conducción del
Concejo Deliberante, en su relación con el Departamento Ejecutivo o con los bloques,
en las ejecuciones presupuestarias, en la inserción del Concejo Deliberante dentro de la
comunidad y en muchos otros aspectos que hacen a la vida institucional. Lo que
preocupa es que cada nueva autoridad, a través de la Secretaría implementa nuevas
formas de trabajo, que se condice porque todos sean (Secretario, Prosecretarios)
acceden a cumplir funciones políticas cada dos años.
La Constitución Bonaerense reformada en septiembre de 1994 en la sección
VII, “Del Régimen Municipal”, Capítulo Único, Artículos 190 a 197, establece que:
Artículo 190º- La administración de los intereses y servicios locales en la
Capital y cada uno de los Partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una
Municipalidad, compuesta de un Departamento Ejecutivo Unipersonal y un
4 Rossatti, Horacio. “Tratado de Derecho Municipal”. Tomo I. Editorial Rubinzal-Culzoni. 2006. Pág. 13.
5Recalde, Aritz. “Autonomía o Autarquía de las Municipios Bonaerenses”. Instituto de Políticas Públicas.
Diciembre 2008. Pág. 22. [ En Línea]
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Departamento Deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más
de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por
mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los Senadores y Diputados, en la
forma que determine la Ley.
Artículo 191º- La Legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades
de cada departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan
atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales.
Si bien la Constitución de la Provincia de Buenos Aires se reforma en 1994, el
Capítulo referente al Régimen Municipal, no fue modificado por el Constituyente
provincial, como consecuencia de ello no se ajustó a lo establecido por el constituyente
Nacional en el Art. 123 de la CN que establece que “Cada provincia dicta su propia
constitución, conforme a lo dispuesto por el Articulo 5o. asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”.
Las provincias entonces, como puede observarse en éste artículo, determinan los
“alcances de la autonomía municipal”. Sostiene Recalde, que los Municipios son
primeramente “autárquicos”, en tanto son entes administrativos con competencias
delegadas por la provincia ya que: “La Legislatura deslindará las atribuciones y
responsabilidades de cada departamento”6.
Las facultades que competen al Concejo Deliberante, se encuentran
consagradas en la Ley Orgánica de Municipalidades, (en adelante LOM), en los
artículos 757, 768, 799, 8010, 83 y 84, éste plexo de normas sirven al cuerpo para
establecer su organización interna y funcionar como tal.
El artículo 83, brinda un parámetro general en cuanto a la forma en que se ha
de organizar internamente el CD, al establecer un cargo puntual de Presidente del
6 Recalde, Aritz. Ob. Cit. Pág. 8
7 Art. 75 LOM: Cada Concejo dictará su reglamento interno, en el que establecerá el orden de sus
sesiones y trabajo, el servicio de las comisiones, las atribuciones de los presidentes y las disposiciones
concernientes al régimen de sus oficinas. 8 Art. 76 LOM: Las designaciones de las comisiones de reglamento se hará en la primera sesión ordinaria
de cada año. 9 Art. 79 LOM: En los libros de actas del Concejo se dejará constancia de las sanciones de éste y de las
sesiones realizadas. En caso de pérdida o substracción del libro harán plena fe de las constancia ante
escribano público, hasta tanto se recupere o habilite, por resolución del Cuerpo, uno nuevo……. 10
Art. 80 LOM: Toda la documentación del concejo estará bajo la custodia del Secretario.
8
cuerpo y fijar en el mismo texto, ciertas atribuciones y deberes básicos. Dentro de las
funciones una es netamente administrativa como es la de nombrar al personal (Art. 83
Inc. 9º LOM).
Los gobiernos locales se enfrentan a estas nuevas funciones con un nuevo
enfoque, como parte integrante del Estado y de las políticas nacionales de desarrollo.
Sin embargo, este es un proceso que se caracteriza por los conflictos y contradicciones
entre un Estado central que cede algunas funciones y muy pocos recursos, y unos
gobiernos locales que tienen que atender con escasos medios la demanda de una
población necesitada.
Muchas veces el avance de los municipios sobre competencias que son
propias responde a la presión de la ciudadanía. Los factores intervinientes en el proceso
de reforma administrativa son:
• Sistema político: Ideas nuevas sobre gestión; Ideas políticas de partidos;
Presión de los ciudadanos; Percepciones de la sociedad sobre qué reformas de gestión
son convenientes; Percepciones de la sociedad sobre qué reformas de gestión son
factibles.
• Sistema administrativo: Contenido del paquete de reformas; Proceso de
implementación.
El conjunto de factores que influyen en las reformas de gestión está
relacionado con el sistema político. Un tercer factor dinámico está representado por la
presión que ejercen los ciudadanos para que el municipio desde cualquiera de sus
órganos de poder le solucione los problemas que estos pueden tener. Por sobre el
conjunto de fuerzas, se desplaza el foco de interés del análisis en el proceso de toma de
decisiones, cuya gravitación se considera decisiva. Esta afirmación expresa una de las
presunciones claves: “la mayoría de los cambios que interesan se han producido, en su
mayoría, de manera “verticalista”, en el sentido de que fueron concebidos y ejecutados
por políticos ejecutivos y funcionarios de alto rango”.
Respecto del sistema administrativo, se rescata _en primer término_ el
contenido de la reforma, como resultado de la interacción entre lo deseable y lo factible,
sin perder de vista que, cuando se anuncian, estos paquetes procuran establecer, o bien
reforzar, los discursos que apoyan los cambios institucionales en consideración. En este
sentido, acotan los autores, la mayoría de los países pueden proporcionar al menos
9
algunos ejemplos de cómo la retórica política fue mayor que los logros alcanzados. A su
vez, el proceso de implementación es una etapa particularmente importante de la
reforma, ya que “se aprende mucho cuando se intenta poner en práctica las ideas
reformadoras y, con frecuencia, una parte de ese aprendizaje termina desviándose del
diseño original”11.
Innovar en la gestión municipal es enfrentar las situaciones de manera original
mejorando la eficacia y la eficiencia del gobierno local, permitiendo el logro de
resultados más efectivos en términos de los requerimientos de la sociedad. Esto supone
que las tecnologías y procedimientos no necesariamente se refieren a algo nuevo y
original, dado que muchas veces una innovación es el resultado de la combinación de
elementos existentes o de soluciones conocidas, adaptadas a circunstancias específicas
en formas o procesos nuevos12. El personal es el factor clave para un proceso de
modernización exitoso. La modernización de la administración pública sólo será exitosa
si el potencial de los recursos humanos es aprovechado totalmente, o, en caso de que
existan deficiencias, tendrá que ser mejorado por medio de concursos públicos. En el
proceso es necesario involucrar a los empleados, pues de lo contrario sólo se logrará
sembrar inseguridad y con frecuencia provocar bloqueos en el comportamiento, lo cual
obstaculizaría la reforma. Aquí deberán marcarse oportuna y claramente los objetivos,
para que los empleados tengan una idea clara sobre la importancia de la modernización
y también para mostrarles los beneficios que obtendrán de la misma13.
La implementación de un nuevo modelo de administración implica no sólo es
un proceso de reingeniería institucional, entendido como la modificación de las normas
que delimitan las actuaciones de los funcionarios, sino además una profunda
transformación de los patrones de comportamiento que rigen las relaciones entre los
agentes de poder, y entre aquellos que realizan las tareas administrativas. Tales
dinámicas de cambio suelen generar resistencias entre diversos agentes que pueden ver
comprometidos sus nichos de poder en el Estado, por lo que la aplicación de la Nueva
Gestión requiere un enfoque holístico de gestión de cambio que, a través de una serie
11 López, Andrea. “La Nueva Gestión Pública: Algunas Precisiones para su Abordaje Conceptual”. Serie
I: Desarrollo Institucional y Reforma del Estado. Pág. 22. Documento N° 68. 12
Cravacuore, Daniel. “El Estímulo a la Innovación en el Gobierno Local”. Pág. 5. [En Línea] 13
Schroeder, Peter. “La Nueva Gestión Pública: Aportes para el buen gobierno”. Fundación Friedrich
Naumann. Oficina Regional. América latina. Pág. 26.
10
de políticas de formación e incentivos, permita transformar las estructuras, procesos y
cultura que predominan en la gestión de lo público14.
La estricta división de las esferas política y administrativa resulta fundamental
para la Nueva Gestión Publica, en la medida en que la primera se enmarca en el ámbito
de la gestión estratégica, encargada de definir las políticas globales y sus criterios de
aplicación, mientras que la segunda asume un papel de carácter operativo en el que se
precisa la manera como se suministran los servicios a los ciudadanos, con base en los
lineamientos generales establecidos en el nivel estratégico15.
Para las personas que integran la planta permanente del CD, poder contar con
un Jefe de Departamento Administrativo significaría mejorar la eficiencia del Concejo,
de esta manera aquellas tareas que son netamente administrativas no serían tan
burocráticas y pasarían a ser más operativas, pudiendo obtener resultados más rápidos.
Resulta preciso implementar un nuevo modelo de control interno de la gestión,
que revalorice esta función. La acepción predominante en la cultura administrativa
tradicional del control, entendida como proceso de “verificación” o “examen” de lo
realizado por otro, centrado en los aspectos normativos, debe dejar paso a otra
concepción del control, como función directiva, que trate también de:
• Evaluar y medir la evolución de la actividad desarrollada,
• Analizar las relaciones de causa-efecto.
• Proponer las medidas oportunas para mejorar su eficacia y eficiencia.
El nuevo marco normativo de la administración apoya esta visión al
revalorizar la importancia de los principios de eficacia, eficiencia y calidad en la
gestión pública e incidir especialmente en el desarrollo de la dirección por objetivos
y en la responsabilidad por la gestión efectuada.
La Administración Pública Municipal tiene la obligación de modernizarse y
de implementar políticas y acciones innovadoras para que propicien el desarrollo del
CD y la transparencia y desarrollo del quehacer público.
14 Navas Quinteros, Andrés. “La Nueva Gestión Pública. Una herramienta para el cambio”. Conclusione s
del seminario “New Public Management”, realizado por la Fundación Friedrich Naumann del 25 de
septiembre al 4 de octubre de 2009 en Gummersbach (Alemania). Edición 2010. 15
Navas Quinteros, Andrés. Ob. Cit.
11
Las características de este proceso innovador serían las de ser original, tener el
propósito definido, que el cambio hacia la mejora sea continuo, ser oportuno en la
aplicación y que aporte un beneficio social, de esta manera se logrará ser eficientes y
eficaces.
La eficacia alude a la producción real o efectiva de un efecto, en tanto que la
eficiencia está referida a la idoneidad de la actividad dirigida a tal fin. La eficiencia en
un principio que irradia a los diversos sectores de la función y organización
administrativa, por lo que posee un contenido heterogéneo y no unívoco. En términos
generales, la eficacia y eficiencia implican que la administración pública no solo debe
actuar u obrar, sino que debe obtener un resultado u alcanzar un fin u objetivo, de modo
que la efectividad o éxito de la administración es un criterio de legitimidad de ésta.
La eficacia y la eficiencia en relación con las administraciones públicas,
suponen que deben tener aptitud para cumplir con sus fines y objetivos de la mejor
forma posible o con producción de resultados efectivos, lo que supone una adecuada
disposición de la organización, los medios y sus funciones16. En este sector (Consejo
Deliberante) puede impulsarse esta propuesta, para así lograr un órgano independiente,
con facultades propias y con objetivos definidos. En esta propuesta, el Jefe del
Departamento Administrativo tendría la responsabilidad de impulsar, definir, e
implementar acciones que mejoren la actividad del Concejo Deliberante.
La gestión pública municipal comprende los aspectos gubernamentales y
administrativos de los municipios. Por lo tanto, se concibe a la gestión municipal como
el conjunto de políticas y acciones sustentadas en estructuras orgánicas, funcionales y
legales, que permiten aplicar recursos (humanos, financieros y materiales), que se
traducen en bienes y servicios públicos para la atención y resolución de las demandas y
problemas de los propios municipios17.
Hoy en día los municipios despiertan la atención más allá del repertorio de sus
tradicionales males. Sorprende y entusiasma que algunos adquieren el perfil de gobierno
local mostrando una nueva visibilidad y protagonismo institucional, que indican sus
esfuerzos de transformación y capacidades de innovación. Esto no sucede por
16 Parejo Alfonso, Luciano. “La eficacia, principio de la actuación de la Administración”. Madrid, INAP,
1995, Pág. 90. 17
Barrera Bassols, Dalia y Massolo, Alejandra (Compiladoras). El municipio. “Un reto para la igualdad
de oportunidades entre hombres y mujeres”. Pág. 15. Texto en Internet [En Línea]
12
“generación espontánea”, sino que tanto el contexto internacional como regional, que
propician e impulsan la revalorización y el fortalecimiento de los gobiernos
municipales, así como diversos agentes políticos, académicos y sociales han contribuido
a crear el renovado escenario municipal. La innovación es el imperativo “estrella” con
todas sus dificultades y riesgos. ¿Qué es la innovación municipal? Innovar en materia de
gobiernos municipales significa readecuar las estructuras de administración, los
mecanismos de interacción con la ciudadanía, y el marco institucional de gobierno a un
nuevo escenario, de tal forma que los resultados sean mejores tanto en la calidad de las
acciones y servicios del gobierno local, como en la gobernabilidad democrática y en la
confianza de los ciudadanos. La fuerza de una experiencia innovadora está en el
compromiso responsable de las autoridades y en el impacto social de las acciones18.
La innovación remite al elemento detonador de un conjunto de procesos de
reconfiguración y cambio de una organización que puede ser capaz de afectar a la
organización en sus niveles:
1. Funcional, que significa hacer nuevas cosas de una nueva manera; por
ejemplo, la optimización en el uso de los recursos técnicos, materiales y humanos.
2. Estructural, creando nuevas estructuras, instancias de coordinación o nuevas
formas organizativas no convencionales de organización de recursos materiales,
humanos, técnicos.
3. Comportamental, generando nuevas actitudes, valores, modificación de
patrones de conducta y en la estructura de poder; este es el nivel de innovación más
profundo, en el que se logra un arraigo pleno y puede desencadenar procesos
innovadores accesorios.
4. Relacional, dando lugar a nuevas formas de relación e interlocución del
departamento deliberativo con la sociedad civil, y a la creación de espacios de alianzas,
acuerdos y asociación19.
Una parte fundamental de esta demanda de implementar la figura de Jefe de
Departamento Administrativo se genera a partir de que el Secretario del Concejo (cargo
político que cumple funciones administrativas y políticas) solo es ocupado por el tiempo
18 Barrera Bassols, Dalia y Massolo, Alejandra. Ob. Cit. Pág. 19.
19 Barrera Bassols, Dalia y Massolo, Alejandra. Ob. Cit. Pág. 19.
13
de dos años, por lo tanto la gestión va cambiando continuamente y el personal nunca
termina de adaptarse a un modelo o forma de trabajo.
Habitualmente se asume que la incorporación de nuevos actores en la gestión
local persigue el propósito explícito de lograr una mejor identificación de las demandas
y una más apropiada definición de los objetivos, en la búsqueda de mejorar la
efectividad de las actividades administrativas. Sin embargo, esta inclusión crea una
nueva forma de legitimación, basada en una articulación entre el Concejo Deliberante y
la sociedad civil, en la que se renueva la naturaleza del vínculo a partir de la eficacia, la
eficiencia y la efectividad de la gestión.
La mirada que se tiene sobre este ámbito de trabajo es netamente de carácter
administrativo, ya que con respecto a lo político de acuerdo al estudio de campo que se
realizó se han respetado a las autoridades que han pasado por el cuerpo; no obstante se
entenderá que entre lo político y lo administrativo existe una línea muy fina que muchas
veces se cruza, sobre todo cuando las tareas no están delimitadas claramente.
Se entiende que las decisiones políticas, que en definitiva le dan un cariz
especial a cada presidencia, que trata de implementar su visión sobre la conducción del
Concejo, en su relación con el Departamento Ejecutivo o con los Bloques, en las
ejecuciones presupuestarias, en la inserción del Concejo dentro de la comunidad y en
muchos otros aspectos hacen a la vida institucional. Lo que preocupa es que cada nueva
autoridad, a través de la Secretaría o Prosecretaría implemente nuevas formas en los
actos administrativos, generalmente por desconocimiento, que se condice porque todos
(Secretario y Prosecretarios) acceden a cumplir funciones políticas cada dos años.
El artículo 75 de la Ley Orgánica de las Municipalidades faculta al Concejo
Deliberante a dictar su Reglamento Interno, esto implica que lo que se propone pueda
modificar el artículo 15 del Reglamento Interno del Concejo Deliberante del Partido de
Azul, de esta manera se facultaría al Secretario del Cuerpo con sus obligaciones y
deberes propios del cargo, y se implementaría el cargo de Jefe de Departamento
Administrativo, con funciones netamente administrativas que no interfieran en la vida
política del Concejo.
Con la implementación de este cargo se aspira a una gestión moderna de sus
recursos humanos como principal recurso, con el objetivo de lograr calidad de sus
servicios.
14
A su vez persigue crear las oportunidades para el surgimiento e identificación
de liderazgos dentro de la organización. Cuando nos referimos a liderazgos no se habla
de viejas formas de ejercer la autoridad a partir de antigüedad en el puesto o de prácticas
basadas en la obediencia, sino de promover el liderazgo individual y grupal espontáneo
con generación de compromisos y sentido de pertenencia a un grupo o institución, con
enfoque moderno de trabajo orientado a la gestión de proyectos y resolución de
problemas.
PROPÓSITO
Estudiar el rol del Concejo Deliberante supone analizar el funcionamiento del
órgano deliberativo de un municipio, que además de ser el contralor del departamento
Ejecutivo y de legislar en determinados temas, tiene la responsabilidad de representar a
los ciudadanos del Partido de Azul y de bregar por la defensa de sus intereses.
Se explicaba inicialmente que hoy en día los municipios despiertan la atención
más allá del repertorio de sus tradicionales males. Sorprende y entusiasma que algunos
adquieren el perfil de gobierno local mostrando una nueva visibilidad y protagonismo
institucional, que indican sus esfuerzos de transformación y capacidades de innovación.
Esto no sucede por “generación espontánea”, sino que tanto el contexto internacional
como regional, que propician e impulsan la revalorización y el fortalecimiento de los
gobiernos municipales, así como diversos agentes políticos, académicos y sociales han
contribuido a crear el renovado escenario municipal.
Es necesario incorporar un nuevo actor que podría dar una respuesta adecuada
a las necesidades antes planteadas.
Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto creemos necesaria la incorporación del
Jefe de Departamento Administro, en el ámbito de la Secretaría del Concejo
Deliberante. Una de las cuestiones a dilucidar es la forma de designación; si se lo
designa por concurso y como personal de planta permanente, el desempeño en la
función permitirá asegurar los conocimientos y acumular la experiencia. Ello también
permitirá la implementación de líneas de acción y programas de innovación y
mejoramiento en el mediano y largo plazo. A su vez, la designación por concurso
reduce la pertenencia a un partido político determinado, y posibilita una mayor
15
independencia en la toma de decisiones, vinculándose de modo más eficaz con la ley y
los reglamentos aplicables.
Finalmente, la especificidad de sus tareas en el ámbito administrativo, superan
la posibilidad de priorizaciones en desmedro de la operatividad del Honorable Concejo
Deliberante.
La propuesta de Ordenanza Municipal, objeto de esta exposición, pretende
servir de orientación y apoyo al resto de las Municipalidades para que regulen el cargo
de Jefe de Departamento Administrativo.
A continuación se presenta una propuesta para elaborar un Proyecto de
Ordenanza Municipal que regula la creación del Jefe de Departamento Administrativo:
PROPUESTA PARA LA ELABORACIÓN DE ORDENANZA.
(Lugar), (fecha)
VISTO el proceso de modernización y las demandas que el Concejo Deliberante
requiere cada día en la actividad administrativa.
CONSIDERANDO:
Que en la elaboración del presente proyecto de Ordenanza se ha trabajado con gran
cantidad de legislación a los efectos de obtener la información más adecuada para la
organización del Concejo Deliberante;
Que en la elaboración del proyecto mencionado en el VISTO se contó con la
colaboración del personal administrativo del Concejo Deliberante;
Que se ha realizado una tarea de investigación en diferentes Concejos Deliberantes de
ciudades vecinas;
Que se reflejan intereses de muchos integrantes del Concejo Deliberante, junto con las
nuevas tendencias en relación laboral.
16
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE AZUL
Sanciona con fuerza de Ley la siguiente
ORDENANZA
ARTÍCULO 1º:APRUÉBASE para el Concejo Deliberante del Partido de Azul el nuevo
cargo de Jefe de Departamento Administrativo.
JEFE DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO: Es el gerente de las áreas de
gestión administrativas sujetas a procedimientos habituales o de rutina. Tiene a su cargo
el funcionamiento de un área administrativa y del personal que en ella se desempeña.
Implica responsabilidad por el buen cumplimiento de los procedimientos a su cargo, la
implementación de sistemas innovadores acorde a las tecnologías desarrolladas que sean
de aplicación a su área, la instrumentación de sistemas de mejora continua atendiendo a
la orientación de sus servicios hacia el ciudadano, la conformación de equipos de
trabajo en el ámbito de su área, la gestión de los recursos humanos a su cargo,
generándoles oportunidades de aprendizaje y capacitación para un óptimo
funcionamiento del área. Debe acreditar formación y experiencia en Administración
Pública y su legislación, poseer condiciones de liderazgo, habilidades interpersonales y
manejo de conflictos. El acceso a este tramo se debe realizar por concurso. La
permanencia en el cargo durará lo que dure su buena conducta. En caso de que el Jefe
de Departamento Administrativo sea removido por conductas inapropiadas el cargo se
volverá a concursar.
ARTÍCULO 2º. COMUNIQUESE al Departamento Ejecutivo
DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del Partido de….., en la Ciudad
de…………… Provincia de Buenos Aires, a los… días del mes de………….
17
NUCLEO DEL TRABAJO
1.- Problemas detectados
Se procuró comprender las causas por las cuales el Secretario no
proporcionaba plena satisfacción a estas necesidades, y se identificaron tres de ellas que
se consideran importantes:
1. La multiplicidad de tareas y las prioridades que asigna a cada una de ellas,
porque el Secretario desempeña funciones políticas y administrativas. Las funciones
políticas suelen ser prioritarias, en la vinculación con los distintos bloques y concejales,
y en la atención de las personas que concurren al Concejo.
En el H. Concejo Deliberante de Azul, este es un factor importante, porque el
Secretario resulta muy limitado en su capacidad de atender los asuntos administrativos.
Incluso se producían frecuentes ausencias del Secretario motivadas por el desempeño de
actividades políticas.
2. La pertenencia política es otra limitación, porque se produce una fuerte
tensión cuando las tareas administrativas, aún las más sencillas, que pueden tener efecto
político desfavorable. Entonces se lentifica la actividad administrativa pasándola por un
tamiz de consultas, para adecuarlas a la visión de oportunidad y conveniencia del
partido del que proviene.
Durante el tiempo en que se llevó a cabo la residencia en el H. Concejo
Deliberante de Azul, se estaban cerrando las listas para las elecciones, y pudo
observarse limitaciones de este tipo en la actividad del Secretario.
3. La periodicidad y duración de su mandato, sometido a la composición política
del cuerpo deliberativo, es una limitación.
Por una parte, el tiempo de su mandato no permite que el Secretario adquiera
el conocimiento y la experiencia necesarios para la función.
En el H. Concejo Deliberante (HCD) de Azul esto no ha ocurrido, porque el
Secretario se lo designa entre el personal permanente de ese cuerpo, pero podría suceder
en otras oportunidades, o en otros municipios.
Por otra, es una limitante a la continuidad de las líneas de acción
administrativas adoptadas, en el nivel que recaen en el Secretario.
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En el H. Concejo Deliberante de Azul, por ejemplo, alternativamente se ha
continuado y discontinuado el Programa de Relevamiento Normativo que permitía tener
disponibles y consultar libremente, las ordenanzas municipales desde Internet.
2.-Entrevistas con el personal
La posición del investigador después de haber realizado un proceso de estudio
del tema, esta dirigida hacia la idea de que sería conveniente poder contar con un nuevo
actor dentro del Concejo Deliberante, pero con una característica distinta, debería ser
una persona que no dependa en sus tareas laborales de decisiones políticas.
Durante la investigación se pasó por distintas etapas, por ejemplo, una de ellas
fue la de realizar un coloquio de manera informal con los miembros de planta
permanente del CD, donde a criterio de quien suscribe se pudo recabar información muy
útil. Esto implicó que los entrevistados se vieran más relajados a la hora de dar una
opinión acerca de la propuesta que se intenta implementar.
Dentro de estos datos obtenidos, se analiza que con esta nueva figura se logra
un grado de autonomía mayor, generando un espacio laboral mucho más óptimo y ya no
dependiente de decisiones políticas.
Las entrevistas realizadas de manera formal, demuestran que hay una
necesidad manifiesta de trabajar eficazmente y en un marco operativo de acuerdo a las
necesidades imperantes.
Para el investigador, esta nueva figura servirá para promover y fortalecer el
trabajo en equipo, que no es un tema menor. Es por eso necesario, que se debata y
discuta en el ámbito institucional que corresponda por la importancia que tiene para
todos los empleados de planta permanente del Concejo Deliberante.
Esto es realmente importante porque habla de una preocupación de los
empleados para mejorar la calidad del trabajo.
El nuevo actor tiene la pretensión de ser el brazo derecho de la organización de
los recursos humanos, orientado hacia un plan de modernización del CD, eficiencia,
eficacia institucional y el bienestar del personal.
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3.- Direccionamiento de la propuesta
La propuesta se orienta a incorporar un nuevo actor en el Concejo Deliberante,
que puede ser el Jefe del Departamento Administrativo, o un Secretario Administrativo,
siempre que el marco jurídico establezca condiciones especiales para su designación,
permanencia y remoción.
La propuesta de incorporar un nuevo actor permitirá deslindar las actividades
más afines con lo político, que permanecen a cargo del Secretario, de aquellas tareas
laborales puramente administrativas. De este modo no compiten las prioridades
personales, pudiendo el Jefe de Departamento Administrativo dedicarse en forma
completa y sin interrupciones, a la gestión administrativa del Concejo.
El Jefe administrativo seria personal de planta, y el acceso y permanencia en el
cargo no dependería de ninguna fracción política. Esto le otorga más independencia de
las decisiones partidarias, y evita el conflicto entre la actuación debida conforme a la
ley y el reglamento, y la actuación esperada por la ideología que lo designó.
No se deben demorar las actividades administrativas por las exigencias propias
de las funciones políticas, especialmente en los períodos electorales.
La designación por concurso, estableciendo un perfil adecuado, permitirá
asegurar la posesión de conocimientos previos al desempeño del cargo. Se podría
permitir la prioridad de ocupar el cargo por parte de los empleados de planta
permanente del Concejo, siempre que se implemente un fuerte programa de formación
continua, lo que le permitiría aprovechar la experiencia de su desempeño previo.
Además, el concurso le confiere cierta autoridad legítima frente al resto del
personal administrativo, y a los miembros del propio Concejo.
Junto con la forma de designación se debería prever mecanismos que eviten la
remoción injustificada del cargo y de la función, porque de este modo se le confiere
cierto grado de independencia en el ejercicio de su cargo, necesario para evitar que su
desempeño resulte limitado por las tensiones políticas.
La permanencia en el cargo y la función mientras dure la buena conducta, o al
menos, por un período mayor al previsto para los mandatos electorales, permitiría
acumular experiencia, con beneficio para el desempeño de las actividades a su cargo.
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No obstante, la Nueva Gestión Pública (concepto desarrollado en el Marco
Teórico) no es una receta que pueda aplicarse directamente en cualquier administración.
La flexibilidad del modelo permite adaptar las herramientas que brinda a múltiples
contextos, adecuando su ejecución a las necesidades y dinámicas de cada Concejo
Deliberante. Supone cambios estructurales y culturales que no se producen sólo con
modificar regulaciones, sino que se requieren procesos de transformación paulatina de
los patrones de comportamiento de los funcionarios y los ciudadanos.
Sin embargo, la conclusión arribada es que los problemas detectados tornan
extremadamente difícil implementar procesos de cambio desde los actores actuales.
De allí que la incorporación de un nuevo actor, en la forma expresada,
permitiría una renovación de la estructura del Concejo Deliberante, que permita una
administración más eficaz e innovadora.
CONCLUSIONES
Esta investigación, si bien reconoce algunos antecedentes ya citados,
constituye una de los primeros abordajes al estudio del Concejo Deliberante del Partido
de Azul. En tal sentido deberá considerarse como un trabajo preliminar, porque se
ocupa de un período muy corto (desde el 4 de abril de 2011, hasta el 29 de junio de
2011).
La sociedad en su conjunto, exige hoy una adecuación del Estado con miras a
un horizonte de mayor eficiencia y eficacia. Esta exigencia impone transformaciones
profundas con reformulación de estrategias y objetivos debido a la multiplicidad de
temáticas presentes en la “agenda” de demandas sociales, algunas constantes y otras
variables pero siempre concurrentes en cuanto al beneficiario: el ciudadano/a y su
comunidad.
Innovar en la gestión municipal es enfrentar las situaciones de manera original.
La Nueva Gestión Pública, permitirá el logro de resultados más efectivos en términos de
los requerimientos de la sociedad. Esto supone que los procedimientos no necesaria-
mente se refieren a algo nuevo y original, dado que muchas veces una innovación es el
resultado de la combinación de elementos existentes o de soluciones conocidas,
adaptadas a circunstancias específicas en formas o procesos nuevos.
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Las realidades locales son muy diversas. Existen sistemas de acción local
cuyos componentes operan con lógicas de actuación cooperativas e innovadoras,
integrados por actores sociales que comparten identidades fundadas en una historia
común pero no “nostálgica”, sino orientada al futuro.
Ahora bien, abundan también sociedades locales desarticuladas, sin proyectos
compartidos, con identidades colectivas débiles. Es evidente que en casos con
características como las primeramente mencionadas el gobierno local contará con
mayores posibilidades para desarrollar innovaciones en la gestión pública.
El entorno político, económico y social exige la elaboración de nuevas reglas
y de nuevas pautas de comportamiento. Se requiere una profunda transformación de la
agenda política local y del sistema administrativo que debe soportarla. Es decir que los
gobiernos locales deben ser capaces de generar una institucionalidad del Jefe de
Departamento Administrativo acorde a lo que los nuevos tiempos exigen.
Es importante manifestar que la responsabilidad de la administración sólo
puede ser exigible ante los representantes electos y se hace posible a través de un
sistema de comandos y controles jerárquicos, que presupone la separación entre política
y administración y la primacía de aquella sobre ésta.
Lo que plantea es que la nueva gestión pública representa un cambio
trascendental de la perspectiva tradicional de la Administración Pública, a un sistema
que pone énfasis en los resultados, que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad
institucional y que este cambio, no exento de controversias, obliga a asumir una
posición en torno al futuro del sector público.
Las actividades administrativas de los Concejos Deliberantes están
enfrentando fuertes cambios para mejorar sus servicios a la comunidad. La introducción
de nuevas tecnologías y formas de gerenciar a las organizaciones públicas, basadas en
las necesidades del ciudadano, esta produciendo una transformación profunda en los
municipios.
Este nuevo Municipio moderno con mayores estándares de calidad a alcanzar,
necesita de todos sus integrantes, líderes y empleados, para alcanzar la excelencia en su
gestión. Esto no es sólo un conjunto de técnicas y herramienta para la tarea
administrativa del Concejo Deliberante sino una forma novedosa de hacer las cosas
incorporándolas al ambiente de la organización.
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La complejidad del estudio hace difícil apreciar con precisión lo que va a
suceder, por eso la característica de éste trabajo de investigación es su flexibilidad, su
capacidad de adaptarse en cada momento y circunstancia en función del cambio que se
produzca en la realidad que se indaga. Por esa razón no se puede perder de vista que
esta investigación es holística, concentrándose en las relaciones dentro de un sistema o
cultura y se interesa por la comprensión de un escenario social concreto y exige que el
investigador permanezca en el lugar de estudio durante un largo tiempo.
Con la implementación de la figura del Jefe de Departamento
Administrativo, o un actor equivalente, se busca crear oportunidades para el surgimiento
e identificación de liderazgos dentro de la organización. Cuando el trabajo se refiere a
liderazgo no se está hablando de viejas formas de ejercer la autoridad a partir de
antigüedad en el puesto o de prácticas basadas en la obediencia, sino de promover el
liderazgo individual y grupal espontáneos con generación de compromisos y sentido de
pertenencia a un grupo e institución, con enfoque moderno de trabajo orientado a la
gestión de proyectos y resolución de problemas.
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