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XV ENCONTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS DO NORTE E NORDESTE e PRÉ-
ALAS BRASIL. 04 a 07 de setembro de 2012, UFPI, Teresina-PI.
GT27 - Políticas públicas
Sessão 2 - A Questão Urbana e as Políticas Públicas
O PAC EM NATAL: A EXPERIÊNCIA DO PROGRAMA NATAL DO FUTURO
Glenda Dantas Ferreira - Socióloga. Professora Temporária do Departamento de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte/UFRN).
Email: [email protected]
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RESUMO
O presente artigo visa apresentar o Programa Integrado de Desenvolvimento
Urbano e Inclusão Social de Natal – Natal do Futuro formulado pela Prefeitura
do Natal-RN, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC-
I/PPI/Favelas, que adotou o modelo de planejamento técnico e político
articulado com práticas multissetoriais. A partir do processo de sua formulação
o referido programa tornou-se uma experiência inovadora dada a forma
tradicional de planejamento governamental nas cidades brasileiras, que é a
formulação de políticas públicas baseadas em diagnósticos gerais e que
obedecem a lógicas setoriais particulares e com baixo ou nenhum grau de
articulação entre as ações. Uma análise do Programa Natal do Futuro pode
torna-se uma referência para práticas de planejamento multissetorial no âmbito
local, na busca pela garantia do direito à cidade e a gestão democrática e
participativa.
1. APRESENTAÇÃO
O processo de urbanização brasileiro vem produzindo ao longo das
últimas décadas cidades marcadas pela fragmentação do espaço urbano e
pela exclusão sócioespacial. Na esteira disso, se formam e se consolidam
áreas periféricas e pobres em sua grande medida desprovidas da oferta infra-
estrutura e de equipamentos e serviços sociais urbanos, e áreas ricas, onde
aquela oferta se concentra. Como parte constituinte, “viva” e cristalizada
daquelas áreas periféricas estão os assentamentos precários1 que em sua
maioria resultam da ocupação irregular de áreas de risco (encostas, dunas,
locais inundáveis) por populações de baixa renda e que ficam a margem dos
sistemas financeiros formais da habitação e do acesso a terra regularizada e
1 Embora não existam dados conclusivos acerca do número total de famílias e domicílios instalados em assentamentos precários, é possível inferir que os mesmos, diferentemente da habitabilidade, são uma realidade bastante complexa e de difícil enfrentamento na maior parte das cidades brasileiras. De acordo com MCidades/CEM (2007), existem aproximadamente 6.028.778 pessoas morando em cerca de 1.540.506 assentamentos precários.
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urbanizada. Naqueles assentamentos a habitabilidade enquanto compreensão
de uma habitação adequada (moradia sadia, segura, protegida, acessível,
disponível, com serviços, instalações e comodidades básicas, e o gozo de
liberdade frente à discriminações de moradia e segurança jurídica da posse),
continua sendo um desafio que deve ser enfrentado pelo poder público, nos
diferentes níveis, no ciclo das políticas públicas de desenvolvimento urbano.
Em outras palavras, encontrar soluções para a recuperação dos
assentamentos precários integrando-os à cidade formal continua sendo um
grande desafio no campo da relação Estado X Mercado X Sociedade, de forma
geral. Especificamente, o setor público brasileiro no campo das políticas
públicas tem que enfrentá-lo multissetorialmente, e mais ainda devido a
crescente e complexa amplitude do processo de deterioração urbana, expresso
em problemáticas como inadequação ambiental, disfunções urbanas e
segregação sócio-espacial, por um lado. Por outro, constata-se que no Brasil,
historicamente, houve o predomínio de políticas sociais concebidas com base
em diagnósticos gerais e que obedeciam a lógicas setoriais particulares e com
baixo ou nenhum grau de articulação entre as ações. Conseqüentemente, os
problemas sociais eram percebidos de forma isolada e com alto grau de
dissociação de realidades sociais mais abrangentes, dinâmicas e complexas, o
que resultava na busca por soluções com baixo grau de integração
intersetorial, em grande medida resultantes dos modelos de planejamento e
gestão urbana adotados.
Neste artigo, pretende-se apresentar o Programa Integrado de
Desenvolvimento Urbano e Inclusão Social de Natal – Natal do Futuro
formulado pela Prefeitura do Natal-RN, no âmbito do Programa de Aceleração
do Crescimento – PAC-I/PPI/Favelas, que adotou o modelo de planejamento
técnico e político articulado com práticas multissetoriais. Desta forma,
estaremos analisando, especificamente, o projeto de urbanização integrada do
Bairro Nossa Senhora da Apresentação, localizado na Região Administrativa
Norte de Natal/RN, o qual foi estruturado a partir das metodologias de
melhoramento de bairro (Mejoramiento Barrial - Banco Interamericano de
Desenvolvido-BID) e dos Programas de Urbanização, Regularização e
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Integração de Assentamentos Precários (Ministério das Cidades/Governo
Federal).
2. PLANEJAMENTO INTEGRADO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: breves
considerações
Ao longo dos últimos anos os processos de planejamento e gestão do
espaço urbano vêm ganhando cada vez mais centralidade, fato que pode ser
explicado pelo aumento da importância dos municípios a partir da Constituição
de 1988 e pela maior identificação dos cidadãos com tais processos na esfera
local de poder. (BRANDÃO, 2004; BORBA, 2000). Planejar é, em larga medida,
preparar para a gestão, e por assim ser, planejamento e gestão, embora
distintos, são indissociáveis. Na realidade, o ato de planejar se apresenta como
sinônimo de condução consciente de um determinado processo. (SOUZA,
2010).
Neste artigo nos interessa discutir o planejamento como elemento central
na produção do espaço social, ou seja, de um espaço que é produto e produtor
de relações sociais. Para Souza (2010), “... a cidade, produto dos processos
sócioespaciais que refletem a interação entre várias escalas geográficas, deve
aparecer não como uma massa passivamente modelável ou como uma
máquina perfeitamente controlável pelo Estado (tecnicamente instruído por
planejadores racionalistas e tecnonocráticos), mas como um fenômeno gerado
pela interação complexa, jamais plenamente previsível ou manipulável, de uma
miríade de agentes modeladores do espaço” (p. 52).
Em suma, a construção teórico-analítica desenvolvida aqui está
alicerçada na idéia de que não há separação entre sociedade e espaço, o que
permite conformar a noção de formações sócioespaciais, primeiro. Segundo, a
dimensão espacial é de fundamental importância no desenvolvimento de
políticas públicas e na construção de pactos. Por fim, o espaço é capaz de
ligar entre si as noções de ambiental, social e urbano. Nesse sentido, o
planejamento deverá, portanto, dar conta da amplitude e da complexidade dos
quadros sócioespaciais do espaço urbano, de forma que incorpore não apenas
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o ambiente institucional (Estado e administração pública), mas também a
sociedade como ator importante na produção e reprodução do espaço social.
Nesse contexto, o padrão centralizado de planejamento, formulação e
operacionalização de políticas pública tende a perde espaço para o padrão
descentralizado (gestão do desenvolvimento), caracterizado pela
horizontalidade na relação Estado-Sociedade; pela seletividade espacial e
integração das políticas públicas; e pela interação dos atores sociais. Como
evidência disso, verificam-se mudanças no modelo de organização e
gerenciamento da cidade pelo poder local, que cada vez mais busca produzir
resultados eficientes no atendimento às demandas da sociedade, o que ocorre,
na maioria das vezes, através do fortalecimento de práticas participativas de
gestão pública e do crescente uso de ferramentas gerenciais que apóiam o
desenvolvimento da gestão. MACEDO (1999).
Parece existir, contudo, um certo consenso acerca das limitações do
poder público em conceber arranjos político-institucionais e operacionais mais
flexíveis gerencialmente e que também agreguem elementos participativos,
sem que tenham que deixar de lado o compromisso com as prioridades
estratégicas do governo, de acordo com uma visão integral e de médio e longo
prazo. (GARNIER, 2000). Além disso, vem sendo verificado, nos últimos anos,
a necessidade de dotar a administração municipal de um instrumento formal de
planejamento que reúna diretrizes dos diversos planos setoriais e expresse, de
forma sintética, políticas e estratégias orientadoras do processo de
desenvolvimento sócio-econômico, ambiental e territorial das nossas cidades.
Enfim, há um esforço para alterar práticas e processos de produção do espaço
pelo poder público, sendo necessário, para tanto, o estabelecimento de pactos
Estado-Sociedade, Estado-Estado (nos seus diferentes níveis) e no interior das
próprias administrações públicas na forma de relacionamento entre os diversos
órgãos as compõem.
Nesta linha, a interdisciplinaridade, a intersetorialidade e o trabalho em
rede ganham evidência, sobretudo se adotarmos como referência o Movimento
por Cidades Saudáveis. Por meio deste, busca-se, em linhas gerais: i) passar
de um trabalho individual e compartimentado para um trabalho coletivo
(multiplicidade de olhares/visões) considerando, sobretudo, a reciprocidade das
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relações; ii) base de sustentação é um modelo de planejamento geral, diferente
do tradicional (forte caráter setorial), a partir do qual estrutura governamental,
de acordo com a lógica intersetorial, supõe a articulação de planos e o
compartilhamento de informações, e apresenta-se, sobretudo, mais permeável
à participação do cidadão, tanto no planejamento quanto na avaliação; e iii) o
trabalho em rede na busca pela construção da URBE, ou seja, de um espaço
coletivo aonde as coisas acontecem e se interrelacionam, tendo o Estado o
papel de ator mediador e não centralizador do processo de desenvolvimento.
3. O PROGRAMA INTEGRADO DE DESENVOLVIMENTO URBANO E
INCLUSÃO SOCIAL DE NATAL – NATAL DO FUTURO E O PAC
3.1. O processo de urbanização de Natal e a formação da periferia
urbana: breves notas
O início do processo de urbanização de Natal data da década de 1940,
quando a cidade passou por um crescimento populacional vertiginoso por
ocasião da instalação de militares brasileiros e norte-americanos durante a II
Guerra Mundial. Esse acontecimento histórico teve um efeito transformador no
ritmo de expansão urbana de Natal: redefiniu a ocupação do solo urbano a
partir dos usos da cidade pelos militares; redesenhou a malha viária;
incrementou o setor de serviços e o comércio; e intensificou a especulação
imobiliária, originando a compartimentação da cidade em áreas elitizadas e
periféricas. Como conseqüência, a segregação sócio-espacial entendida, via
de regra, como a separação de populações urbanas em bairros específicos
marcados pela questão da renda, baixo acesso a infraestrutura e dificuldade de
acesso por meio dos transportes coletivos, foi se cristalizando e sendo
reforçada.
Em Natal, enquanto no eixo centro-sul a implantação de infraestrutura
urbana se deu com maior vigor em função das atividades dos militares
verificou-se a multiplicação de bairros de elite; no eixo centro-oeste, os bairros
populares tornavam-se cada vez mais adensados. A década de 1960, por sua
vez, marca o início da construção de conjuntos habitacionais voltados para
uma população de baixa renda na Zona Oeste de Natal, particularmente no
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bairro da Cidade da Esperança. A Política Habitacional do Governo Militar
brasileiro dá continuidade a um padrão segregador, quando, nos anos de 1970,
a Companhia de Habitação Popular do Rio Grande do Norte (COHAB) e o
Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais do Rio Grande do Norte
(INOCOOP) construíram milhares de unidades habitacionais em áreas com
baixa valorização da terra, onde inexistia infraestrutura urbana adequada.
A Região Administrativa Norte da cidade era uma área até então quase
desabitada, tendo sido escolhida, nesse contexto, para abrigar, com maior
intensidade, a população de baixa renda de Natal. A referida região acabou se
transformando em um reduto urbano periférico com profundas deficiências em
infraestrutura, serviços e equipamentos públicos, uma vez que essas condições
não foram garantidas em sua totalidade juntamente com as moradias. Mesmo
sendo atendida somente com uma infraestrutura mínima (de água, energia
elétrica e transporte coletivo), de 1970 a 1991, das 50.380 unidades
habitacionais construídas em Natal pela COHAB e pelo INOCOOP, 22.671
foram construídas na Região Norte, concentrando 45% das novas habitações
da cidade, consolidando um padrão sul-rico e norte-pobre. (Silva, 2004)
Essa realidade dos conjuntos habitacionais da Região Administrativa
Norte complexificou-se com a intensificação do uso desordenado do seu solo
urbano por loteadores que passaram a parcelar as terras, em especial com a
implantação de loteamentos irregulares (sem registro no Cartório de Imóveis
e/ou qualquer planejamento urbano prévio), dando continuidade à expansão de
uma área deficiente. Ainda nos anos 80, o desaquecimento, senão paralisação,
da indústria da construção civil em Natal ocorreu quando o BNH entrou em
processo de desativação, com a retração dos investimentos. Porém as quase
duas décadas de atividades imobiliárias, com a participação estatal, capitalizou
o empresariado natalense permitindo-lhes investir no decorrer dos anos 80 e
90 na construção de unidades destinadas aos estratos médios e altos da
população local.
No caso específico da Região Norte, além da construção de conjuntos
habitacionais, ocorreu o reparcelamento do solo. Conseqüentemente, os lotes
menores passaram a ser cada vez mais compatíveis com poder aquisitivo da
população local. Na época houve o aumento da quantidade de lotes nos
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bairros, tendo sido o reparcelamento marcado pelo desrespeito à legislação
federal (Lei 6.766/79) e à municipal (Plano Diretor de 1984). Uma das
conseqüências diretas disso foi a produção do espaço através da ocupação de
áreas irregulares do ponto de vista fundiário, ambiental e urbanístico, as únicas
que eram compatíveis com o poder aquisitivo da população. (Silva, 2004).
Esse processo mais geral pode ser considerado como central no surgimento e
na cristalização das três principais problemáticas que o Programa Natal do
Futuro buscou enfrentar,quais sejam: disfunções urbanas, inadequação
ambiental e segregação sócio-esapcial,conforme veremos de forma detalhada
adiante.
3.2. Nossa Senhora da Apresentação e o Programa Natal do Futuro
O Bairro de Nossa Senhora da Apresentação localiza-se na Região
Administrativa Norte, de acordo com o macrozoneamento definido no Plano
Diretor do município do Natal, Lei Complementar nº 07/94. Aquele teve o seu
processo de ocupação intensificado nos anos 80 em função da construção de
conjuntos habitacionais e loteamentos. Em paralelo a essa construção ocorreu
a ocupação irregular tanto de áreas privadas quanto de públicas. É o terceiro
maior de Natal, possuindo uma área de 1.024,79 hectares, a qual é
considerada pelo Plano Diretor como Zona de Adensamento Básico. Na época
em que o Programa foi elaborado, o bairro tinha uma população de 72.357
habitantes, superior ao município de Caicó que é o quarto maior município do
Rio Grande do Norte em termos populacionais. O referido bairro possuía
13.948 domicílios. Atualmente, possui cerca de 62.679 habitantes e 15.650
domicílios. (Anuário SEMURB, 2010)
Em termos geográficos, ele encontra-se limitado ao norte com o
município de Extremoz; ao sul com os bairros Potengi e Igapó; ao leste com o
bairro Lagoa Azul e ao oeste com o município de São Gonçalo do Amarante
(integrante da Grande Natal). O referido bairro recebeu esse nome como uma
homenagem a padroeira de Natal, Nossa Senhora da Apresentação.
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Figura 1: Mapa de Natal com Regiões Administrativas – indicação do Bairro Nossa Senhora da Apresentação – RA Norte. Fonte: SEMURB/Prefeitura do Natal.
O bairro de Nossa Senhora da Apresentação teve, portanto, seus limites
definidos e foi oficializado através da Lei nº. 4.328, de 05 de abril de 1993,
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publicada no Diário Oficial do Estado em 07 de setembro de 1994. A sua
consolidação deu-se, sobretudo, a partir da construção de conjuntos
habitacionais e loteamentos no início da década de 90, como o Alameda das
Fronteiras (1992), Planície das Mangueiras e Alvorada IV (ambos em 1991) e
Parque dos Coqueiros que foi o primeiro deles construído em 1990.
Estes encontam-se assentados em uma planície lacustre aprisionada em
tabuleiro costeiro, estando, por conseguinte, a todo o inverno submetidos a
situações de umidade e alagamentos por longos períodos. No ano de 2005, a
exemplo dos outros, as chuvas ocorridas provocaram impactos na qualidade de
vida da população, principalmente em áreas periféricas da Região Norte, com
destaque para os loteamentos Jardim Progresso, Primavera, Aliança, Vale
Dourado e José Sarney (bairro de Lagoa Azul). Nesta linha, é importante
registrar que o processo de uso e ocupação do solo sem o adequado controle
do poder público leva à ocupação irregular dentro de bacias naturais (e em
outras áreas de risco), na qual inexiste tratamento adequado de drenagem.
Como conseqüência, imagens de ruas alagadas e esburacadas, água
invadindo as casas e causando estragos, tornam-se bastante recorrentes.
Associado a isso está a emergência de doenças de veicula hídrica; o desabrigo
temporário de famílias; perda de bens materiais e à interferência no quadro
escolar quando da ocupação dos prédios, sazonalmente, pelos desabrigados.
Em resumo, o bairro apresentava, portanto, três problemáticas centrais:
• Segregação Sócio-espacial: separação de populações urbanas em bairros
específicos marcados pela questão da renda, baixo acesso a infra-estrutura e
dificuldade de acesso por meio dos transportes coletivos;
• Inadequação Ambiental: problemas de drenagem urbana, saneamento
básico, manejo de resíduos sólidos e ocupação de áreas de risco,
conformando ausência de habitabilidade;
• Disfunções Urbanas: áreas que apresentam uma alta demanda por
equipamentos sociais (escola, posto de saúde, quadras de esporte, atividades
culturais, lazer, etc.), mas apresentam baixo acesso a estes equipamentos,
causando uma contínua “migração pendular” em direção a outros bairros,
sobrecarregando a rede de atendimento social existente e encarecendo o
atendimento.
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Foto 1: Rua do bairro Nossa Senhora da
Apresentação/Natal/RN – Crédito: Acervo da
Prefeitura do Natal, 2005.
Foto 2: Rua do bairro Nossa Senhora da
Apresentação/Natal/RN – Crédito: Acervo da
Prefeitura do Natal, 2005.
Foto 3: Rua do bairro Nossa Senhora da
Apresentação/Natal/RN – Crédito: Acervo da
Prefeitura do Natal, 2005.
Foto 4: Rua do bairro Nossa Senhora da
Apresentação/Natal/RN – Crédito: Acervo da
Prefeitura do Natal, 2005.
Diante dessa complexa problemática e da dificuldade de resolvê-la
apenas em âmbito local, a população-alvo, por meio de algumas lideranças
comunitárias, empreendeu um movimento de sensibilização do poder público
frente à grave situação dos moradores. O objetivo era encontrar uma solução
definitiva para o problema, desde muito aguardada pela população. À época a
Prefeitura do Natal dispunha um de um projeto de drenagem para a área,
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orçado em R$ 60 milhões (Sessenta Milhões de Reais), porém não contava
com recursos financeiros suficientes para executá-lo, colocando, portanto, a
necessidade de captar recursos. Não havia, no âmbito do Governo Federal,
nenhum programa a partir do qual se pudesse pleitear aqueles recursos, o que
fez com que a Prefeitura do Natal buscasse alternativas de captação de
recursos junto a financiadores externos, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID que na ocasião estava formatando o Programa Pró-
Cidades a ser implementado no Brasil, cujo foco principal era promover o
desenvolvimento urbano e viabilizar a inclusão social e produtiva da população.
Diante disso, o município deu início a elaboração de um programa de
Desenvolvimento Urbano que pudesse ser enquadrado no Pró-Cidades,o qual
foi tendo sido denominado Programa Integrado de Desenvolvimento e Inclusão
Social de Natal – Natal do Futuro. Este tinha como principal objetivo do Natal
do Futuro era promover a redução das desigualdades sócio-espaciais através
da melhoria das condições urbanísticas, ambientais, infraestruturais,
socioeconômicas e fundiárias de 04 bairros do município de Natal (Nossa
Senhora da Apresentação, Lagoa Azul, Capim Macio e Planalto), e ao mesmo
tempo possibilitar o acesso da população destas a equipamentos e serviços
públicos, infraestrutura e emprego e renda.
Metodologicamente, para a definição das áreas que foram enquadradas
no âmbito do Programa Natal do Futuro, elaborou-se um mapeamento social,
urbano e ambiental de todas as regiões do município, a partir da análise de
variáveis como: Renda, Déficit Habitacional, Densidade demográfica, Renda e
Informalidade da Terra. Após a análise dos dados do Déficit Habitacional,
Densidade demográfica, Renda e presença de Terra Informal. Em seguida,
estruturou-se uma matriz de relações que colocava cada um destes itens a
partir de um critério de Alta, Média ou Baixa adequação habitacional, face à
realidade sócio-econômica e infra-estrutural de cada bairro da cidade. Nesse
sentido, os dados apontaram que as Regiões Administrativas Norte e Oeste
apresentavam Baixa Adequação Habitacional (fraca presença de infra-
estrutura e alto déficit habitacional), Média Densidade demográfica (embora
em alguns setores isolados esta densidade seja muitas vezes superior ao
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bairro), Média-Alta presença de terra informal (seguindo uma tendência de
35% a 40% da informalidade urbana do município como um todo. A Região
Norte, por exemplo, se destacou com quase 85% dos loteamentos irregulares
ou clandestinos). Quanto à variável Renda verificou-se que a mesma era (e
ainda é) baixa nas Regiões Norte e Oeste em oposição a Sul e Leste.
Nesse sentido, as Regiões Oeste e Norte configuraram um quadro de
precariedade nos níveis de habitabilidade, problemas fundiários e de renda e
precariedade da infra-estrutura existente. Um quadro de déficits estruturais que
necessitam de políticas públicas integradas, posto que a variação de apenas
um índice dessa matriz não se apresenta suficiente para modificar o quadro em
curto prazo. Depois da escolha das Regiões-alvo, passou por uma outra
hierarquização e priorização a partir da qual se identificaria quais as áreas
prioritárias para intervenção e qual deveria ser a natureza desta.
Assim, utilizando a mesma metodologia e trabalhando os bancos de
dados existentes, a equipe do Natal do Futuro, identificou claramente que na
Região Norte o bairro que apresentava o pior desempenho era o bairro de
N.Sra. da Apresentação: Baixa Adequação, Média Densidade, Alta Terra
Informal e Baixa Renda. Embora o bairro de Lagoa Azul seguisse de perto
estes índices, a forte presença de uma área de proteção ambiental e de
conjuntos habitacionais, faz com que esta área não possua um contingente
populacional tão expressivo, a despeito de apresentar graves problemas de
inadequação ambiental, sofrendo com situações de alagamento, em especial o
loteamento José Sarney.
Por fim, a metodologia escolhida pelo Programa Natal do Futuro passou
para uma terceira escolha que foi a definição de qual área deveria ser
demarcada como Melhoria de Bairro. O conceito de Melhoria de Bairro é
derivado de uma metodologia consolidada pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), em diversos documentos (Cf. Brakarz, 2002 e demais),
área de análise deste artigo. O mapa abaixo ilustra a área-alvo do melhoria de
bairro, definida como Comunidade Aliança, ou seja, uma fração do bairro de
Nossa Senhora, formada pelo Jardim Progresso (em vermelho).
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Figura 2: Mapa com a localização dos bairros N. Sra. da Apresentação e Lagoa Azul
De acordo com BRAKARZ (2002: 27), “os programas de melhoramento de
bairros (PMB’s) estão se tornando uma das estratégias preferidas dos
governos locais para atacar os complexos problemas de pobreza urbana.”
3.2. O Programa de Aceleração do Crescimento - PAC
Programa Natal do Futuro a despeito de ter sido inicialmente planejado
no âmbito do Pró-Cidades/BID, ele foi consolidado e aprovado no PAC I, tendo
sido o primeiro do município do Natal inserido nesse programa.
O PAC foi lançado em Janeiro de 2007 sob a responsabiliade do
Governo Federal, englobando um conjunto de políticas econômicas, planejadas
para os quatro anos seguintes, e que tinha como objetivo central acelerar o
crescimento econômico do Brasil, prevendo investimentos totais de R$ 503,9
bilhões até 2010. Entre as prioridades do PAC está a realização de
investimentos em infraestrutura urbana (habitação, saneamento, transporte), no
fortalecimento da base energética e em recursos hidrícos. Cabe destacar que
o PAC se caracteriza por ser um programa anticíclico a partir da intervenção
estatal na economia. As problemáticas verificadas no bairro Nossa Senhora da
Apresentação foi no “sub-programas” do PAC:
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- PPI/Favelas – cujo foco eram as ações de urbanização integrada em
assentamentos precários, contemplando metas de infraestrutura (água,esgoto,
drenagem e pavimentação), construção de equipamentos comunitários
(escolas, creches, centro culturais, unidades de saúde, etc), ações de
desenvolvimento comunitário e regularização fundiária. O princípio (lógica,
metodologia) adotado pelo Governo Federal no âmbito do PPI/Favelas é
compatível com a desenvolvida nos Programas de Melhoramento de Bairros -
BID.
Quadro 01: Informações Gerais sobre a intervenção no bairro de
Nossa Senhora da Apresentação
VARIÁVEIS DESCRIÇÃO
Investimento R$ 108,3 milhões
Fonte de Recursos Orçamento Geral da União (OGU) e Fundo de Garantira por Tempo de
Serviço (FGTS)
Proponente Prefeitura do Natal
Famílias Beneficiadas 22 mil
Principais Serviços � Produção de 32 unidades habitacionais; � Melhorias em 23 unidades habitacionais; � Infraestrutura compreendendo drenagem pluvial, � pavimentação e obras viárias; � Equipamentos comunitários: 05 Escolas e quadra de esportes.
Caracterização Geral Batizado com o nome da padroeira da cidade de Natal, o bairro Nossa Senhora da Apresentação está localizado em uma região composta por micro bacias fechadas com depressões interiores, apresentando afloramento do lençol freático nos locais mais baixos. Nos períodos de grandes precipitações, formam-se grandes lagoas que, sem possibilidade de infiltração imediata, transbordam alagando os imóveis da localidade. A ocupação desses imóveis se deu de forma irregular, por população de baixa renda, e de modo bastante acelerado. A ação de urbanização Integrada nesta localidade envolve, além da produção e melhoria de unidades habitacionais, construção de equipamentos de esporte e de educação, esgotamento sanitário, drenagem incluindo lagoas de contenção, pavimentação e regularização fundiária, beneficiando de forma direta 22.000 famílias.
Fonte: Mcidades, 2010
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Foto 5: PAC/PPI-Favelas no bairro de Nossa Senhora da Apresentação. Status: Em
Obras. Fonte: Acervo do Ministério das Cidades/Governo Federal, 2010.
Com o PAC as ações de urbanização de assentamentos precários
ganha amplitude e projeção nos investimentos do Governo Federal num
contexto de tentativa de estruturação e fortalecimento da política nacional de
habitação e dos programas de urbanização e regularização de assentamentos
precários. A inserção daquelas ações no PAC foi considerado inédito na
trajetória da política urbana no brasil, ou seja, o tema da urbanização de
assentamentos precários estruturado como um eixo fundamental para o
processo de desenvolvimento econômico e social que o país intentava alcançar
mediante a implementação do PAC.
Na realidade, todo esse processo representa uma nova leitura da
problemática urbana no Brasil que tenta avançar na percepção da precariedade
das nossas cidades a partir de marcos regulatórios, instrumentos e análises
multissetoriais buscando romper com modelos tradicionais de planejamento
setorial para o tratamento de questões multidimensionais. Para tanto, foram
previstos recursos da ordem de R$ 17 bilhões, o que representa cerca de
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3,37% do total. Essa ação de urbanização integrada no âmbito do Programa
Natal do Futuro alcançou o valor de R$ 108,3 milhões.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
As cidades brasileiras vêm sendo palco do crescimento urbano desigual,
em larga medida caracterizado pela formação de periferias precariamente
equipadas, onde degradação ambiental, ilegalidade e informalidade fundiária,
urbanística e social apresentam-se como características marcantes do
processo de uso e ocupação do território. Na esteira dessa formação, verifica-
se que os assentamentos precários possuem significativo destaque no quadro
das demandas reprimidas no campo das políticas de desenvolvimento urbano
(habitacionais, saneamento, mobilidade), seja no acesso a moradia, seja no
acesso a terra, em especial porque resultam, sobretudo, de um amplo processo
de produção habitacional e fundiária que vem fortalecendo a construção ilegal
da cidade contemporânea.
Nesta perspectiva, os assentamentos precários são se apresentam como
uma marca cristalizada desse processo, não surgindo, portanto, de forma
espontânea. Ao contrário, os mesmos são produzidos e fomentados pelos
modelos de desenvolvimento econômico e pela fragilidade das políticas de
desenvolvimento urbano, a despeito da existência de um marco regulatório que
foi instituído com a criação do Estatuto das Cidades; da promulgação da Lei
Federal nº 11.977, de 07 de julho de 2009 que é o primeiro marco jurídico de
caráter nacional a dispor sobre a regularização fundiária em áreas urbanas de
maneira abrangente; e da instituição do Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social.
O tratamento dos assentamentos precários enquanto frações urbanas
consolidadas, socialmente legítimas e integrantes do tecido urbano vem sendo,
conforme vimos, objeto de atenção do poder público brasileiro nas duas últimas
décadas. Isto em parte deriva do crescente movimento protagonizado pela
sociedade civil organizada que vem pressionando o poder público, em todas as
suas esferas, por políticas públicas contra a segregação espacial e a exclusão
social. (UFRN/FUNPEC, 2004).
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A existência de cidades marcadas pela fragmentação do espaço urbano e
pela irregularidade urbanística, social, ambiental e fundiária coloca ao poder
público o desafio de implementar modelos de planejamento e gestão do espaço
urbano que tenham como objetivo geral a garantia do direito à cidade e que
permitam a construção da sustentabilidade, a qual passa, necessariamente,
pelo enfrentamento dos conflitos entre as esferas social, econômica e
ambiental e pelo reconhecimento das diversas formas de apropriação do
espaço, nem sempre compatíveis com modelos, lógicas e instrumentais de
ordenamento urbanístico; e também pela emergência de novos atores na
construção da sustentabilidade e na definição de novos marcos regulatórios e
legais que propõem estratégias para se alcançar a sustentabilidade.
Para tanto, e a experiência do Programa Natal do Futuro serve de
exemplo - mesmo que pontualmente, assim como tantas outras, como é o
caso do Programa Favela Bairro no Rio de Janeiro - para reforçar a
necessidade, urgência e indispensabilidade de que se realizem esforços no
sentindo de integrar as políticas públicas para exploração dos recursos
naturais, assim como para a redefinição do papel do Estado e dos novos atores
no tratamento prático de políticas ambientais e de modelos participativos de
gestão territorial e do meio ambiente, primeiro.Segundo, o processo de
recuperação e a qualificação ambiental das áreas ocupadas por moradias
precárias, deve ser incorporado enquanto prática urbanística numa perspectiva
de política pública. Ou seja, esta deve contemplar objetivos e padrões de
qualidade urbana e de qualidade ambiental passíveis de universalização.
Todavia, há que se considerar que isso não se apresenta apenas como uma
demanda técnica de Estado, na realidade é uma disputa política, econômica,
social.
Além disso, é preciso reforçar que dar conta da pobreza urbana e
promover a integração da cidade ilegal a cidade legal através da
implementação de programas/projetos de urbanização integrada exige não
apenas mudanças na administração pública no seu processo de planejamento
e gestão do espaço urbano, sendo também necessário e fundamental que se
busque promover uma articulação entre a agenda da política ambiental com a
agenda da política urbana e que o planejamento se dê de forma multissetorial e
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em rede devido ao fato de que as problemáticas que afetam, sobretudo os
assentamentos precários, são de várias ordens (econômica, social, ambiental,
urbanística e fundiária).
Por fim, o Programa Natal do Futuro foi resultado de um modelo de
planejamento ainda pouco implementado em muitas cidades brasileiras, as
quais, via de regra, planejam de forma tradicional, centralizada, setorializada e
pouco participativa. Aquele modelo foi compatível com lógicas de
planejamento e gestão de políticas públicas desenvolvida em outras esferas de
governo (Federal), o que permitiu o reforço dos canais de articulação e
pactuação intergovernamentais, considerando instrumentos e recursos
financeiros. Ademais, o Programa Natal do Futuro expressou a oportunidade
de redução da vulnerabilidade, de superação da exclusão, da (re)inclusão, do
fortalecimento da cidadania, da garantia das condições de habitabilidade e do
fortalecimento da gestão democrática das cidades, uma vez que o programa
teve o seu embrião no movimento organizado de lideranças comunitárias e
parte da população residente no bairro de Nossa Senhora da Apresentação e
no seu entorno.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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